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N XXX
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ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le jj mmmmmmm 2011

RAPPORT DINFORMATION
DPOS en application de larticle 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CONOMIQUES

sur la neutralit de linternet et des rseaux

ET PRSENT
PAR Mme

LAURE DE LA RAUDIRE

Dpute.

SOMMAIRE
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Pages

INTRODUCTION.............................................................................................................. Rsum des propositions ...................................................................................... Liste des propositions ............................................................................................

I. LE PROBLME GNRAL ......................................................................................... A. LE DBAT SUR LA NEUTRALIT DE LINTERNET ..............................................

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1. Les trois dimensions du dbat .......................................................................... a) La dimension technique .................................................................................... b) La dimension conomique ................................................................................ c) La dimension juridique ..................................................................................... 2. Les raisons du dbat .......................................................................................... 3. Ltat du dbat politique..................................................................................... a) Les travaux rcents........................................................................................... b) Les travaux en cours.........................................................................................
B. LA TECHNIQUE : LE FONCTIONNEMENT DINTERNET......................................

1. Remarques introductives ................................................................................... 2. Internet en trente-deux points ...........................................................................

C. LCONOMIE : LA RPARTITION DES COTS DU RSEAUX ET DE LA VALEUR AJOUTE ET LES MODLS CONOMIQUES ........................................

1. Les lments danalyse ..................................................................................... a) Les enseignements de la thorie conomique .................................................... b) Les modles conomiques ................................................................................. 2. Les problmes .................................................................................................... a) Laccroissement du trafic ................................................................................. b) Le monopole de laccs internet ...............................................................

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3. Les risques ..........................................................................................................
D. LE DROIT : LES INSTRUMENTS EXISTANTS PERMETTANT DE FAIRE FACE AUX RISQUES ...............................................................................................

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1. Le droit en vigueur ............................................................................................. 2. Les dispositions issues du troisime paquet tlcoms ...................................
II. LES PROBLMES CONCRETS ................................................................................. A. LE BLOCAGE ET LE FILTRAGE LGAUX ............................................................

1. Les techniques ................................................................................................... a) Les techniques de blocage et de filtrage ............................................................ b) Les mthodes de contournement ....................................................................... c) Points cls ........................................................................................................ 2. Le cadre juridique ............................................................................................... a) Dix ans de dbats lgislatifs ............................................................................. b) Les contraintes constitutionnelles et europennes ............................................ c) Points cls ........................................................................................................ 3. Le dbat politique ............................................................................................... a) Les positions des acteurs et les arguments mobiliss......................................... b) Lanalyse de la mission ....................................................................................
B. LA GESTION DE TRAFIC .....................................................................................

1. Les techniques ................................................................................................... a) La qualit ......................................................................................................... b) Les technologies de gestion de trafic................................................................. c) Points cls ........................................................................................................ 2. Le cadre juridique ............................................................................................... a) Lencadrement dcoulant directement de la loi ................................................. b) Lencadrement dcoulant directement de la rgulation sectorielle et concurrentielle................................................................................................. c) Les dispositions issues du troisime paquet tlcoms ........................................ 3. Les enjeux politiques ......................................................................................... a) Les positions des acteurs et les solutions avances par les rgulateurs ............. b) Lanalyse de la mission ....................................................................................
C. LINTERCONNEXION ............................................................................................

1. Les pratiques ...................................................................................................... a) Le fonctionnement technique ............................................................................ b) Les relations conomiques ................................................................................

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c) Les volutions ................................................................................................... 2. Le cadre juridique ............................................................................................... a) Le droit en vigueur .......................................................................................... b) Les interventions possibles ............................................................................... 3. Les enjeux politiques ......................................................................................... a) Le dbat sur la terminaison dappel data .......................................................... b) Les positions des acteurs et les arguments mobiliss......................................... c) Lanalyse de la mission....................................................................................
PRSENTATION DES PROPOSITIONS ...................................................................

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Philosophie des propositions ................................................................................. Rsum des propositions ...................................................................................... Liste des propositions ............................................................................................
PREMIER AXE : CONSACRER LA NEUTRALIT DE LINTERNET COMME OBJECTIF POLITIQUE .............................................................................................

Proposition n1 : dfinir le principe de neutralit ................................................. Arguments : ............................................................................................................. Envoyer un signal politique clair .......................................................................... Rpondre linsuffisance du droit en vigueur et venir........................................ Sappuyer sur une bonne dfinition ....................................................................... Proposition n2 : faire de la neutralit un objectif politique et donner au pouvoir rglementaire la capacit dimposer des obligations pour la promouvoir.......................................................................................................... Arguments : ............................................................................................................. Sassurer que les autorits rglementaires prennent en compte internet ................ Donner une porte normative adquate au principe de neutralit .........................
DEUXIME AXE : ENCADRER STRICTEMENT LES OBLIGATIONS DE BLOCAGE DE LINTERNET......................................................................................

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Proposition n3 : sinterroger plus avant sur la justification des mesures de blocage lgales, en dpit de leur lgitimit apparente, du fait de leur inefficacit et des effets pervers quelles sont susceptibles dengendrer ..... Arguments : ............................................................................................................. Ne pas oublier que le droit gnral sapplique internet ...................................... Prendre en compte des considrations techniques................................................. Identifier prcisment les effets du blocage ........................................................... Encourager le dveloppement des logiciels de filtrage de type contrle parental ........................................................................................................

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Proposition n 4 : tablir ds prsent une procdure unique faisant intervenir le juge ................................................................................................. Arguments : ............................................................................................................. Protger la libert dexpression et de communication ........................................... Disposer dun cadre lgal unifi ........................................................................... Rationaliser la procdure judicaire ......................................................................
TROISIME AXE : PROTGER LUNIVERSALIT ET GARANTIR LA QUALIT DE LINTERNET .......................................................................................................

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Proposition n5 : rserver lappellation internet aux seules offres respectant le principe de neutralit .................................................................. Arguments : ............................................................................................................. Accrotre la transparence en posant une quation simple : internet = neutre ........ Inciter les fournisseurs daccs internet fournir des accs internet ............... Proposition n6 : mettre en place un observatoire de la qualit de linternet .... Arguments : ............................................................................................................. Permettre au consommateur de choisir parmi les offres daccs internet en fonction de leur qualit .................................................................................... Dvelopper les outils de mesures existants ............................................................ Impliquer lARCEP dans le suivi des pratiques des oprateurs ............................. Proposition n7 : charger lARCEP de garantir laccs un internet de qualit suffisante ................................................................................................ Arguments : ............................................................................................................. Intervenir en cas de dfaillance de march ........................................................... Lier la comptence de lARCEP............................................................................
QUATRIME AXE : ASSURER LE FINANCEMENT PRENNE DE LINTERNET .....

Proposition n8 : documenter les enjeux conomiques lis au rseau internet ................................................................................................................ Arguments : ............................................................................................................. Se fonder sur des donnes objectives .................................................................... Dvelopper une connaissance panoramique des marchs ................................ Disposer de la prudence ncessaire pour ne pas dsquilibrer les modles conomiques .................................................................................................... Proposition n9 : valuer de manire approfondie la mise en uvre dune terminaison dappel data au niveau europen ................................................ Arguments : ............................................................................................................. Se situer au bon niveau ......................................................................................... Prendre en compte des arguments srieux en faveur de la terminaison dappel data ..................................................................................................

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valuer prcisment limpact de la mise en uvre de la terminaison dappel data sur les modles conomiques des diffrentes catgories dacteurs ........ Encourager la Commission europenne approfondir le sujet .............................
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ......................................................................

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Mesdames, Messieurs,

Larticle 11 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen nonce la libre communication des penses et des opinions . Quel support aujourdhui respecte mieux ces principes quinternet ? Aussi nous devons uvrer pour prserver les formidables avances socitales que reprsente internet : dmocratisation de laccs au savoir, comme le fut en son temps la rvolution de limprimerie ; participation des citoyens aux dbats politiques ; promotion facile de nouvelles ides ; diffusion rapide des nouvelles technologies ; commercialisation universelle des produits et services ; coopration facilite entre acteurs de toutes tailles au sein dune filire industrielle ; dveloppement conomique des PME

Ce sont autant dopportunits, touchant tous les secteurs dactivit, porteuses de croissance que la France doit saisir. En Europe, ds aujourdhui, le numrique est la source dun quart de la croissance et des crations nettes demploi ; il compte pour 40 % des gains de productivit. Tous ces enjeux mritent que lon cre certaines rgles pour prserver linternet universel, immense bien collectif, qui ne doit pas tre transform au gr des intrts de ses diffrents acteurs... Cest un objectif politique, conomique et de socit. Le dbat sur la neutralit de linternet sengage dans un climat trs passionn. Il est apparu aux tats-Unis au dbut des annes 2000, dans un contexte marqu par le maintien des monopoles locaux des cblo-oprateurs. En Europe, du fait dune plus grande rgulation sectorielle, le dbat ne sest dvelopp quen 2008 loccasion de lexamen du troisime paquet tlcoms. Or aujourdhui, laccroissement du trafic et les pressions pour instaurer des mesures de blocage mettent clairement en danger cette neutralit.

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La mission dinformation de la commission des affaires conomiques de lAssemble nationale a auditionn plus de cent acteurs, publi un pr-rapport le 27 janvier 2011, recueilli lavis des acteurs et ralis des auditions complmentaires sur les sujets mritant un approfondissement. lissue de ce travail, elle met neuf propositions pragmatiques quilibres entre la ncessit absolue de garantir un accs internet neutre et universel et les potentialits lies linnovation dans les rseaux : autant dintrts parfois antagonistes quil convient certainement de rguler avec doigt.
Rsum des propositions

Lobjectif du premier axe de proposition est de protger internet en le faisant entrer explicitement dans le champ de la rgulation des communications lectroniques. Il existe aujourdhui un risque que se dveloppent des pratiques non neutres qui rduiraient la capacit des utilisateurs dinternet choisir lusage quils font du rseau. Pour faire face ce risque, il est propos de donner une porte juridique au principe de neutralit de linternet, en fixant de manire gnrale sa promotion comme objectif aux autorits rglementaires (ce qui est lobjet du premier axe) et, de manire plus spcifique, en apportant des garanties sur les points qui suscitent le plus dinquitudes (ce qui est lobjet des axes suivants). La proposition n1 consiste dfinir dans la loi la neutralit de linternet et la proposition n2 fixer sa promotion comme objectif aux autorits rglementaires. Lobjectif du deuxime axe est dviter au maximum dobliger les oprateurs bloquer des communications lectroniques car le blocage a des effets ngatifs directs (restriction de la libert dexpression et de communication) et indirects (surblocage, dveloppement du chiffrement, etc.). Ces effets ngatifs ne sont pas toujours correctement pris en compte dans les dcisions lgislatives. De plus, lclatement des bases lgislatives (LCEN de 2004, loi sur les jeux en ligne de 2010, code de la proprit intellectuelle) est un facteur de confusion. Cest pourquoi il est propos de sinterroger plus avant sur la justification des mesures de blocage lgales, en dpit de leur lgitimit apparente, du fait de leur inefficacit et des effets pervers quelles sont susceptibles dengendrer (proposition n3) et de prvoir ds prsent lintervention systmatique du juge pour prononcer des mesures obligatoires de blocage afin de mieux protger la libert dexpression (proposition n4). Lobjectif du troisime axe est quinternet reste la plateforme ouverte quil est aujourdhui. Le risque vient du fait que la qualit de linternet public pourrait rapidement se dgrader cause de laugmentation importante des flux, si les fournisseurs daccs internet ninvestissaient pas dans les rseaux ou sils privilgiaient la commercialisation des services grs. Renforcer le choix du consommateur semble tre la premire solution permettant de faire face ce risque : en labsence de dfaillances de march, il semble suffisant, pour protger ce choix, dassurer la transparence sur laccs internet en rservant lappellation

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internet aux seuls accs neutres (proposition n5) et en instituant un observatoire de la qualit de linternet (proposition n6) ; dans lhypothse o la concurrence ne permettrait pas au consommateur dopter pour un accs internet neutre de qualit un prix raisonnable, la capacit de choix du consommateur devrait tre rtablie par des moyens plus contraignants en imposant aux fournisseurs daccs internet des exigences garantissant la qualit dinternet (proposition n7). Lobjectif du quatrime axe est de mnager un bon quilibre conomique entre les diffrentes catgories dacteurs afin que lcosystme dinternet continue se dvelopper et innover, tout en garantissant la couverture des investissements de rseau permettant de maintenir un internet de qualit. Le risque vient de ce que la hausse asymtrique du trafic internet, conjugue au plafonnement du prix pay par les consommateurs et au caractre arbitraire des flux financiers sur les marchs bifaces font peser une forte incertitude sur lvolution des rapports conomiques des diffrentes catgories dacteurs et la soutenabilit de leurs modles conomiques. Il faut sassurer que, si les fournisseurs daccs internet sont obligs de fournir un internet de qualit suffisante, leur modle conomique leur permette de le faire. Linstitution dune terminaison dappel data permettant de couvrir les cots variables du rseau constitue, selon les informations recueillies par la mission, une piste intressante. La rflexion doit se poursuivre sur ce point car les marchs lis au rseau internet sont encore mal connus (proposition n8) et lopportunit de mettre en uvre cette solution demande tre value de faon approfondie (proposition n 9).
Liste des propositions
Premier axe : consacrer la neutralit de linternet comme objectif politique Proposition n1 : dfinir le principe de neutralit Proposition n2 : faire de la neutralit un objectif politique et donner au pouvoir rglementaire la capacit dimposer des obligations pour la promouvoir Deuxime axe : encadrer strictement les obligations de blocage de linternet Proposition n3 : sinterroger plus avant sur la justification des mesures de blocage lgales, en dpit de leur lgitimit apparente, du fait de leur inefficacit et des effets pervers quelles sont susceptibles dengendrer Proposition n 4 : tablir ds prsent une procdure unique faisant intervenir le juge Troisime axe : protger luniversalit et garantir la qualit de linternet Proposition n5 : rserver lappellation internet aux seules offres respectant le principe de neutralit Proposition n6 : mettre en place un observatoire de la qualit de linternet Proposition n7 : charger lARCEP de garantir laccs un internet de qualit suffisante Quatrime axe : assurer le financement prenne de linternet Proposition n8 : documenter les enjeux conomiques lis au rseau internet Proposition n9 : valuer de manire approfondie la mise en uvre dune terminaison dappel data au niveau europen

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I. LE PROBLME GNRAL Cette premire partie introduit de faon gnrale la question de la neutralit de linternet et explique pourquoi lopportunit dune intervention lgislative pour la protger doit tre envisage. De manire provisoire, on peut dfinir la neutralit de linternet comme labsence de discrimination dans lacheminement des flux. La prsentation du dveloppement du dbat sur la neutralit (A), du fonctionnement technique (B) et de lconomie du rseau internet (C) permet de montrer quil existe aujourdhui un risque que les oprateurs dveloppent des pratiques non neutres (C). Or le droit actuel ne parat pas capable dy rpondre (D).
A. LE DBAT SUR LA NEUTRALIT DE LINTERNET

1. Les trois dimensions du dbat

Le dbat sur la neutralit de linternet, premire vue confus, gagne en clart lorsquon se le reprsente comme rsultant de la superposition de trois dbats, qui se sont dvelopps successivement : un dbat technique, un dbat conomique et un dbat juridique. a) La dimension technique Le principe de neutralit de linternet trouve son origine dans une question technique. Le rseau internet a t conu pour fonctionner diffremment des rseaux de tlphone classiques : il repose sur le principe du routage de paquets plutt que de la commutation de circuit , ce qui le rend la fois plus souple (lorsquun circuit est inutilisable, les paquets peuvent emprunter un autre chemin) et a priori moins fiable (les paquets sont achemins avec une qualit variable car ils ne passent pas par un circuit rserv) (1). De ce fait, le rseau internet est, historiquement, un rseau dont lintelligence est situe aux extrmits, dans les machines qui y sont connectes. Au dbut des annes 1980 des chercheurs en sciences de linformatique et des rseaux ont soutenu lide quen gnral il nest pas justifi de vouloir implmenter des fonctions dans les couches infrieures dun systme informatique distribu, ce qui a t appel argument end-to-end (2).

(1) Ces caractristiques trouvent notamment leur origine dans la manire dont fonctionnent les protocoles TCP et IP labors par Vinton Cerf et Robert Khan : cf. V. G. Cerf et R. E. Kahn, A protocol for packet network interconnection , IEEE Trans. Comm. Tech., 1974. (2) Cf. J. H. Saltzer et al. End-to-end arguments in system design , 1984. Cet article prsente un principe darchitecture qui aide placer les fonctions parmi les modules dun systme informatique distribu. Ce principe, appel argument end-to-end , suggre que les fonctions places des niveaux infrieurs du

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Cet argument a ensuite t rinterprt par des juristes favorables la neutralit de linternet comme signifiant que le rseau est dautant plus efficace quil ne contient pas dintelligence en son cur (1). Le concept de net neutrality a t popularis sur cette base par le juriste amricain Tim Wu dans un article de 2003 (2), l'ide tant qu'un rseau dinformation public est maximalement efficace lorsquil aspire traiter tous les contenus, sites et plateformes de manire gale . b) La dimension conomique cette dimension technique sest ajoute une dimension conomique, provenant de la fusion de ces rflexions sur larchitecture des rseaux avec la rflexion conomique sur les marchs dits bifaces, cest--dire sur lesquels les intervenants peuvent se rmunrer sur deux catgories dacteurs quils mettent en relation, qui recommande quune des faces subventionne lautre (3). c) La dimension juridique Le dbat sest enfin dvelopp sous un troisime angle, soulevant des questions lies la libert dexpression sur internet : celle du blocage et du filtrage lgaux (4). Cette dernire dimension du dbat est essentiellement europenne et constitue, en quelque sorte, la retombe en matire de neutralit des dbats ayant eu lieu sur la suspension de laccs internet loccasion de la loi HADOPI de 2009 (5) puis sur le respect de la libert de communication par les mesures administratives de blocage de contenus internet, dans le cadre de la loi LOPPSI de 2011.
2. Les raisons du dbat

Il est utile dexpliquer rapidement les motivations principales des discussions sur la neutralit de linternet. La monte en puissance du dbat au cours des annes 2000 rsulte pour lessentiel de deux facteurs. :

systme risquent dtre redondantes ou de faible valeur quand on les compare aux cots que requirent le fait de les placer ce niveau. (1) Cf. par exemple Lawrence Lessig et Robert McChesney, No tolls on the internet, Washington Post, 2006. (2) Cf. Network Neutrality, Broadband Discrimination, Journal of Telecommunications and High Technology Law, 2003. (3) Cf. Nicholas Economides et Joacim Tag, 2007, Net Neutrality on the Internet: A Two-sided Market Analysis", Working Papers 07-27, New York University, Leonard N. Stern School of Business, Department of Economics. (4) Cette dimension du dbat est essentiellement europenne.. (5) Il faut rappeler que ce dbat avait conduit un report de plusieurs mois de ladoption du troisime paquet tlcoms et la censure par le Conseil constitutionnel franais du dispositif donnant la possibilit la HADOPI de suspendre laccs internet sans intervention du juge. Cf. avis de Mme Laure de La Raudire n 2789 de lAssemble nationale sur la transposition du troisime paquet tlcoms (p. 12).

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le premier facteur est laccroissement du trafic, qui rsulte sur le march fixe de laccroissement des flux vido et sur le march mobile du dveloppement des terminaux connects internet. Les cots dacheminement du trafic engendrs constituent un argument mobilis par les fournisseurs daccs internet dans leurs ngociations avec les fournisseurs de contenu et avec les oprateurs de transit. Il a un lien avec le dploiement, trs onreux, des nouvelles boucles locales fibre qui ont pour vocation de permettre au trafic demand par les nouveaux usages dtre couls avec une bonne qualit ; le second facteur est la pression croissante des pouvoirs publics qui cherchent des moyens pour faire respecter la loi sur internet et lutter contre la cybercriminalit, et des industries culturelles dont les modles conomiques traditionnels sont dsquilibrs par le dveloppement des changes numriques illgaux , notamment le piratage . Ces deux catgories dacteurs poussent au dveloppement du blocage pour empcher laccs aux contenus illicites . La crainte est apparue que les oprateurs ne tirent prtexte de lillgalit des flux pour bloquer de leur propre initiative des catgories de trafic sans doute en partie illicites mais aussi en partie licites, comme les flux de peer-to-peer. Il faut enfin noter quun autre facteur a jou en France un rle de catalyseur : luniformit des offres daccs fixes triple play, proposes au prix le plus bas dEurope et permettant laccs illimit internet, cest--dire indpendamment du trafic consomm, alors mme quun trafic plus important gnre des cots.
3. Ltat du dbat politique

a) Les travaux rcents Le dbat a progress la fois aux tats-Unis, en Europe et en France grce lintervention des autorits publiques, et pour lessentiel des rgulateurs. Ds 2005, la Federal Communication Commission amricaine (FCC) dictait lunanimit une position politique concernant linternet, reconnaissant quatre droits fondamentaux aux internautes : (i) accder tous les contenus internet lgaux de leur choix ; (ii) pouvoir faire fonctionner les applications et services de leur choix, sous rserve des obligations lgales ; (ii) connecter les quipements lgaux de leur choix qui nendommagent pas le rseau ; (iv) bnficier de la comptition entre oprateurs et fournisseurs de services, dapplications et de contenus. Les dbats se sont poursuivis et ont dbouch sur une dcision partisane (1) en dcembre 2010 par laquelle la FCC a impos deux rgles plus contraignantes aux fournisseurs daccs internet : (i) labsence de blocage ; (ii) labsence de discrimination draisonnable dans lacheminement du trafic.

(1) Dmocrates majoritaires vs. rpublicains minoritaires.

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Le lgislateur europen sest saisi du sujet dans le cadre de la discussion du troisime paquet tlcoms, qui comportait plusieurs mesures visant protger la neutralit (1) et laquelle la Commission europenne sengageait apporter la plus grande attention (2). En France, le lgislateur a souhait, dans le cadre de la loi de 2009 sur la fracture numrique que le Gouvernement lui remette un rapport sur le sujet. Cest pour rpondre cette demande que le Gouvernement a saisi le conseil gnral de lindustrie, de lnergie et des technologies (CGIET) qui a fourni un rapport technique (3), puis a labor son propre rapport, restant prudent sur les mesures prendre (4). LARCEP a conduit en parallle des investigations assez pousses, la conduisant formuler un ensemble dtaill de recommandations non contraignantes (5). Le 17 fvrier 2011, lAssemble nationale a enfin examin la proposition de loi n 3061 sur la neutralit de linternet, initie par M. Christian Paul et dpose par le groupe socialiste. Cette proposition de loi a t rejete par lAssemble nationale le 1er mars 2011. b) Les travaux en cours Plusieurs travaux sont aujourdhui en cours. En France, lARCEP a lanc, la suite de ses premires orientations, trois sries de travaux : (i) sur le march de gros de linterconnexion, elle prpare une dcision de collecte priodique de donnes qui pourrait intervenir avant lt 2011 ; (ii) sur la qualit de service sur internet, elle poursuit des investigations approfondies, notamment sur les mthodes de mesure ; (iii) elle a demand la

(1) Cf. avis de Mme Laure de La Raudire n 2789 de lAssemble nationale sur la transposition du troisime paquet tlcoms (p. 19-21). (2) Cf. la dclaration de la Commission annexe la directive 2009/140/CE : La Commission attache la plus haute importance au maintien du caractre ouvert et neutre de linternet, en tenant pleinement compte de la volont des co-lgislateurs de consacrer dsormais la neutralit de linternet et den faire un objectif politique et un principe rglementaire que les autorits rglementaires nationales devront promouvoir, au mme titre que le renforcement des exigences de transparence qui y sont associes et la cration, pour les autorits rglementaires nationales, de pouvoirs de sauvegarde leur permettant dviter la dgradation du service et lobstruction ou le ralentissement du trafic sur les rseaux publics. La Commission suivra attentivement la mise en oeuvre de ces dispositions dans les tats membres et sintressera en particulier, dans son rapport annuel au Parlement europen et au Conseil, la manire dont la prservation des liberts de linternet des citoyens europens est assure. Dans lintervalle, la Commission surveillera les rpercussions de lvolution commerciale et technologique sur les liberts de linternet et soumettra avant la fin de lanne 2010 au Conseil et au Parlement europen un rapport sur la ncessit ventuelle de fournir dautres orientations. En outre, elle se prvaudra de ses comptences existantes en matire de concurrence pour agir lgard de toute pratique anticoncurrentielle qui pourrait apparatre. (3) Cf. Franois Cholley et al., La neutralit dans le rseau internet , CGIET, 2010. (4) Cf. La neutralit de l'Internet : Un atout pour le dveloppement de l'conomie numrique , rapport du Gouvernement au Parlement, 2010. (5) Cf. Arcep, Neutralit de linternet et des rseaux : Propositions et recommandations , septembre 2010.

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fdration franaise des tlcoms, en coordination avec dautres acteurs, de constituer un groupe de travail sur la gestion de trafic. Au niveau europen, la Commission europenne : (i) publiera une communication sur la neutralit de linternet, initialement prvue pour la fin de lanne 2010 mais repousse, depuis, la fin du mois de mai 2011 ; (ii) organise des groupes de travail au niveau des dirigeants dentreprises sur plusieurs sujets en rapport avec la neutralit, qui doivent conduire des premires conclusions en juillet 2011. Aux tats-Unis, enfin, des discussions ont t engages par les industriels pour dfinir les bonnes pratiques de gestion du trafic internet.
B. LA TECHNIQUE : LE FONCTIONNEMENT DINTERNET

1. Remarques introductives

Un minimum de matrise de larrire-plan technique sur lequel se dploie le dbat sur la neutralit de linternet est ncessaire pour le comprendre. En effet : internet fonctionne, pour les utilisateurs qui y sont connects, comme une plateforme qui semble mettre directement en relation les internautes les uns avec les autres, leur permettre dafficher des pages web, etc. De manire schmatique, cest ce fonctionnement de plateforme ouverte que le principe de neutralit entend protger. En ralit, le rseau internet est complexe et rsulte dajustements frquents raliss par une multitude dacteurs. Il parat ncessaire dentrer dans la technique pour comprendre quels sont les effets des diffrentes pratiques et sil faut en interdire certaines ; sur le fondement de largument end-to-end dj voqu, le principe de neutralit peut tre prsent comme un principe technique conduisant proscrire toute intervention des fournisseurs daccs internet sur lacheminement des flux et leur demandant dtablir des rseaux qui se contentent de prendre les informations quon leur donne et de les acheminer leur destinataire, selon des principes identiques quelle que soit linformation transporte.
2. Internet en trente-deux points

La complexit du fonctionnement dinternet oblige simplifier. La prsentation qui suit ne se veut donc pas exhaustive mais vise seulement une fonction pdagogique. 1 Supposons quun individu souhaite transmettre une information via internet. Cette information est sous forme numrique , ce qui signifie quelle est une suite logique de 0 et de 1 enregistre dune manire ou dune autre sur un support physique.

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2 Internet, par opposition aux anciens rseaux de tlphone appel rseaux commutation de circuit , est un rseau fonctionnant sur le principe du routage de paquet . Il ny a pas de rservation de ligne entre lindividu qui souhaite transmettre une information et son correspondant et, au contraire, un grand nombre de communications vont passer par la mme ligne. 3 Pour que ce mode de transmission soit efficace, linformation va tre dcoupe en suites de 0 et de 1 plus petites que linformation transmettre, appels paquets IP . IP dsigne le protocole internet : internet protocol. 4 Comme il ny a pas de ligne tablie entre linternaute et son correspondant, il est ncessaire que soit inscrite ladresse du correspondant sur le paquet. Cette adresse est note dans ce qui sappelle l en-tte du paquet, une suite de 0 et de 1 mise, comme son nom lindique, en tte du paquet. Il est utile de signaler ici que se trouvent dans len-tte dautres informations que la seule adresse du destinataire, par exemple un numro de port, et que les routeurs se contentent gnralement de lire len-tte, sauf sils sont quips de mcanismes dinspection approfondie de paquet DPI en anglais pour deep packet inspection. 5 Ladresse inscrite sur len-tte du paquet doit tre une adresse correspondant un emplacement sur le rseau internet. Cest pour cela quun systme dadressage commun a t mis en uvre au niveau mondial (IPv4 puis IPv6). 6 Le paquet va ensuite, pourvu de son adresse unique crite sur son entte, tre envoy sur le rseau internet. Lorsquil atteint un carrefour, il se trouve au contact dun quipement actif appel routeur . Comme son nom lindique, le routeur est responsable du routage, c'est--dire de lassignation de la bonne route au paquet. 7 Le routeur dfinit pour chaque paquet la bonne route partir de ladresse de destination inscrite sur len-tte du routeur et dune carte du rseau appele table de routage permettant de dfinir le meilleur chemin pour aller dun point un autre. 8 Supposons maintenant que linternaute connaisse ladresse IP de son destinataire et que celui-ci vienne de se raccorder au rseau. Le chemin pour aller jusqu ladresse IP de destination va pouvoir tre trouv de la manire suivante, correspondant au fonctionnement schmatique dun protocole appel BGP pour boarding gateway protocol. 9 Le routeur le plus proche du destinataire reconnat dabord que ce destinataire est directement connect lui. Il envoie ensuite automatiquement un message aux routeurs autour de lui pour leur annoncer quil est directement en contact avec ladresse du destinataire. Ceux-ci vont leur tour annoncer aux routeurs qui les entourent quils ne se trouvent qu un routeur de distance de ladresse du destinataire, et ainsi de suite.

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10 Ensuite, les routeurs vont normalement orienter un paquet vers le chemin permettant la route la plus courte , en nombre de routeurs, entre eux et ladresse de destination. 11 Une fois livrs au destinataire, les paquets sont rassembls, aprs suppression de leur en-tte, et le destinataire dispose alors de linformation transmise. 13 Supposons maintenant quun internaute souhaite se connecter un site web. Ce site est hberg sur un serveur connect internet. 14 La plupart du temps, linternaute na aucune ide de ladresse IP du serveur hbergeant le site mais connat seulement le nom du site. Il faut donc un dispositif permettant dtablir la correspondance entre un nom de site et ladresse IP du serveur. Pour cela, un dispositif a t mis en place au niveau mondial, le systme des noms de domaines en anglais DNS pour domain name system. 15 Lorsque linternaute veut accder un nom de domaine donn, il envoie un paquet avec un numro spcial dans len-tte, qui va tre envoy par les routeurs vers un serveur DNS, capable de renvoyer linternaute ladresse IP correspondant au nom de domaine. 16 Le web repose ensuite sur un ensemble de liens permettant de naviguer de ressources en ressources, partir dadresses dite url . 17 Les explications prcdentes dcrivent de faon rudimentaire le fonctionnement logique dinternet et ne permettent pas de dterminer les infrastructures physiques sur lesquelles repose internet. 18 Internet sest dvelopp auprs du grand public partir des rseaux tlphoniques et de la boucle locale en cuivre quils utilisaient. Le cur de rseau , oppos au niveau terminal appel boucle locale et parfois dun niveau intermdiaire appel rseau de collecte , a en revanche rapidement t quip en fibres optiques, permettant des dbits bien plus levs que le cuivre. La boucle locale, le rseau de collecte et le cur de rseau constituent le rseau daccs . 19 La constitution dun rseau mettant en interconnexion les diffrents rseaux utiliss pour fournir laccs internet a t ncessaire. Ce rseau est appel rseau backbone ou simplement internet (le nuage), et oppos aux rseaux daccs. 20 Pour des raisons de concision, la prsentation qui suit des principales infrastructures de linternet est limite laccs filaire. Pour les rseaux daccs, la boucle locale est encore essentiellement constitue de paires de cuivre arien ou enterres dans des fourreaux (ADSL), bien que des lignes en fibre optiques commencent tre dployes (Ftth). Sur les rseaux filaires, cette partie du rseau (boucle locale) est gnralement ddie une seule habitation ou entreprise. Ces

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fils ddis vont de laccs de linternaute (gnralement une box ) jusqu un quipement appel DSLAM, qui peut tre une armoire ou un local qui contient diffrents quipements permettant dintercaler les paquets pour optimiser la place disponible sur les rseaux. 21 Des fibres optiques enterres relient ensuite la plupart du temps les DSLAM au cur de rseaux, dans lesquels des routeurs trs haut dbit vont traiter trs rapidement des quantits importantes dinformations. 22 Le rseau daccs est ensuite reli travers des points dinterconnexion (par exemple de peering) dautres rseaux, dont le rseau backbone, gnralement dans des lieux physiques appels centres de donnes ou data center. 23 Le rseau backbone est essentiellement constitu de ces interconnexions, de cbles en fibre optique longue distance, notamment sousmarins, ainsi que de routeurs et de rptiteurs chargs de contrer lattnuation du signal optique. 24 Le dveloppement du rseau internet et la souplesse de la technologie IP sur lequel il repose conduisent une convergence des rseaux de communications vers des rseaux mutualiss dits tout-IP . Concrtement, la mme infrastructure, la mme architecture de rseau, les mmes protocoles sont de plus en plus utiliss pour acheminer les diffrents types de communications lectroniques. 25 Cest la raison pour laquelle le tlphone (qui reposait autrefois sur le rseau tlphonique commut) ou encore les rseaux dentreprises (qui sappuyaient sur des liaisons loues physiques) deviennent des services grs fournis sur les rseaux IP. 26 La complexit du rseau saccrot encore du fait de lintervention dune multitude dacteurs, dont la coopration repose sur un ensemble de normes non contraignantes mais largement normalises et discutes. Le nombre dentits reconnues comme oprateurs internet et qui se voient de ce fait affecter des blocs dadresses IP, appeles systme autonome (AS en anglais, pour autonomous system), donne une indication de la quantit dacteurs intervenant sur le rseau internet : il slve au moins 27 000 (1). Il faut signaler que la prsentation qui suit des acteurs est volontairement simplificatrice, parce que de nombreux acteurs interviennent sur plusieurs segments de marchs et quil aurait t trop compliqu de tout dtailler, au risque de sloigner du but pdagogique assign cette prsentation du rseau internet. 27 Les diffrents oprateurs internet sont obligs de respecter un minimum de rgles communes au niveau de leurs interconnexions, mais ils peuvent opter pour des solutions techniques trs diffrentes au niveau de leurs rseaux.
(1) Cf. OCDE, Perspectives des communications, 2009 (p. 180).

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28 Il faut aussi distinguer, parmi les oprateurs internet, entre les fournisseurs daccs internet qui desservent les clients finals et oprent de ce fait au niveau des rseaux daccs, et les oprateurs de transit, qui interconnectent les fournisseurs daccs internet, et oprent de ce fait au niveau du rseau backbone. 29 Ensuite, dautres acteurs interviennent pour fournir des services lis au rseau internet. Les hbergeurs assurent ainsi le stockage des donnes sur des serveurs situs la plupart du temps dans des centres de donnes (en anglais data center) scuriss la fois au niveau physique, lectrique et au niveau de la climatisation, afin dviter toute perturbation dans le fonctionnement des serveurs. 30 Certains points dinterconnexion entre oprateurs internet sont grs par des entits indpendantes, le matriel tant l aussi hberg dans des centres de donnes. 31 Les fournisseurs de cache (en anglais CDN pour content delivery networks) proposent des services de stockage temporaire des contenus les plus populaires, qui permettent de les rapprocher des utilisateurs donc de les dlivrer plus rapidement. 32 Enfin, en bout de chane, interviennent des fournisseurs de contenu qui utilisent internet pour distribuer des services, contenus et applications.
C. LCONOMIE : LA RPARTITION DES COTS DU RSEAUX ET DE LA VALEUR AJOUTE ET LES MODLS CONOMIQUES

Il est important de comprendre en dtail lconomie lie au rseau internet car : (i) le fonctionnement dinternet est, au-del des rgles techniques qui viennent dtre voques, le rsultat de lintervention dune multitude dacteurs aux motivations conomiques parfois divergentes ; (ii) les risques qui psent sur la neutralit de linternet rsultent largement de ces motivations ; (iii) la question est mal documente. Cre par la commission des affaires conomiques de lAssemble nationale, la mission dinformation a port une attention particulire la comprhension de ces enjeux conomiques. Constatant que les marchs lis au rseau internet restent opaques, elle a dabord demand aux acteurs, par lintermdiaire de ses premires orientations, de bien vouloir lui transmettre des informations complmentaires ; elle a ensuite transmis un questionnaire dtaill. Ces initiatives nont pas permis dtablir un constat robuste, ce qui motive la proposition de la mission que des investigations approfondies soient conduites par lARCEP, les services de ltat, et la Commission europenne au sujet du fonctionnement des marchs de lacheminement du trafic internet.

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1. Les lments danalyse

a) Les enseignements de la thorie conomique La thorie dite des marchs bifaces fournit un cadre de rflexion utile pour analyser les problmes lis la neutralit de linternet (1). Cette thorie a t dveloppe partir de lexemple des cartes de crdits : les entreprises qui commercialisent des cartes de crdit se situent sur un march qui met en relation deux catgories dacteurs, les commerants et leurs clients ; ils peuvent se rmunrer sur ces deux catgories ; la thorie des marchs bifaces a notamment pour objet de dterminer quels sont les effets conomiques des diffrents modes de rmunrations possibles. Le concept de march bifaces est utilement appliqu au rseau internet, compos de plusieurs marchs dintermdiation : les fournisseurs daccs internet peuvent la fois se rmunrer sur les internautes et sur les fournisseurs de transit ou de contenu ; les fournisseurs de transit peuvent la fois se rmunrer sur les fournisseurs daccs internet et sur les fournisseurs de contenu ; etc. Les marchs bifaces se caractrisent par lexistence deffets de rseau croiss : plus les acteurs sur une face sont nombreux, plus lutilit conomique des acteurs de lautre face est leve. Appliqu internet, cela conduit remarquer que le nombre dinternautes augmente les performances conomiques des fournisseurs de contenu et que laugmentation des contenus sur internet accrot lintrt davoir un accs internet. La thorie des marchs bifaces conduit prconiser, pour maximiser le bien-tre total, une tarification dans laquelle la face qui est caractrise par les plus faibles lasticits prix et effets de rseau croiss subventionne lautre face. Appliqu internet, il sagit de savoir si les gains attendre dun prix plus lev des abonnements pays par les internautes sur la production de contenus grce la baisse des prix de bande passante pays par les fournisseurs de contenu lemportent sur les pertes lies la baisse du nombre dinternautes du fait dabonnements plus chers, ce qui aurait un effet ngatif sur les profits attendus par les fournisseurs de contenu et rduirait le surplus du consommateur (2). Ces travaux thoriques concluent plutt en faveur dune subvention de la bande passante des fournisseurs de contenu par les consommateurs (3). La mission

(1) Cf. notamment Jean-Charles Rochet et Jean Tirole Platform Competition in Two-Sided Markets Journal of the European Economic Association, 2003. (2) Cf. Nicolas Curien et Winston Maxwell, Le modle du march biface , in La neutralit dinternet, 2011. (3) Cf. Nicholas Economides et Joacim Tag, 2007, Net Neutrality on the Internet: A Two-sided Market Analysis" Working Papers 07-27, New York University, Leonard N. Stern School of Business, Department of Economics; Robin Lee et Tim Wu, "Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality, Journal of Economic Perspectives, 2009; Jacques Crmer, La neutralit des rseaux , Les Echos, 3 novembre 2010.

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dinformation na pas eu connaissance de travaux dconomie applique permettant de confirmer ou dinfirmer, sur une base empirique, ces prconisations. b) Les modles conomiques Si internet reprsente une part croissante de lconomie (1), les activits lies au rseau nen forment quune partie (2). La mission dinformation na pas pu obtenir dinformations prcises concernant la valeur des diffrents segments du march de lacheminement du trafic internet, mais il semble que les revenus annuels mondiaux lis au transit et aux services de cache soient chacun de lordre de quelques milliards deuros, tandis que le march mondial de laccs est dun ordre de plusieurs centaines de milliards. Historiquement, les fournisseurs daccs internet taient rmunrs par les consommateurs finals, payaient des fournisseurs de transit et laissaient les fournisseurs de contenu ou leurs agrgateurs (CDN, hbergeurs) accder par des accords de peering gratuits leur rseau. Les fournisseurs de transit taient rmunrs la fois par les fournisseurs daccs internet et par les fournisseurs de contenu ou leur agrgateurs. Les fournisseurs de contenu ou leur agrgateurs payaient donc le transit aux fournisseurs de transit mais pas le peering avec les fournisseurs daccs internet. Aujourdhui, ces flux financiers tendent voluer sous la pression des fournisseurs daccs internet, qui ont mis fin une partie de leurs contrats de peering gratuit, notamment avec des CDN, et demandent, pour faire face laccroissement des volumes de trafic et de leur degr dasymtrie, dtre rmunrs pour permettre aux inducteurs de trafic daccder leurs rseaux. Le montant exact des flux financiers est difficile tablir mais il dcoule de la taille des marchs et du sens des flux : les fournisseurs de contenu versent des montants de lordre de quelques milliards aux fournisseurs de transit et aux CDN ; les fournisseurs daccs internet verse des montants du mme ordre de grandeur aux fournisseurs de transit ; et les abonns, particuliers et entreprises, versent des montants dun ordre de grandeur trs suprieur aux fournisseurs daccs internet.

(1) Cf. ltude de McKinseyImpact de linternet sur lconomie franaise, 2011, selon laquelle la filire internet reprsente 3,7 % du PIB franais, 72 milliards deuros de revenus, 1,15 million demplois, et un quart de la croissante conomique et des crations nettes demploi depuis quinze ans. Il faut noter que cette tude a t finance par Google. (2) Cf. ltude de ATKearney Internet Value Chain Economics , 2010, selon laquelle au niveau mondial internet reprsente un revenu de 1930 milliards de dollars et, dans cette masse, les activits lies la connectivit 325 milliards de dollars. Il faut noter que cette tude a t finance par les fournisseurs daccs internet (cf. appendix, pp. 45 et suiv.).

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Le transit est factur au dbit maximal entrant ou sortant. Laccs des particuliers est, au moins en France, forfaitaire (1). Pour laccs mobile, la tlphonie continue, dans la plupart des pays dvelopps, reprsenter une partie substantielle des revenus des oprateurs, sans rapport avec les cots quelle engendre, ce qui implique quelle subventionne laccs internet. Ces deux lments expliquent que le problme de la neutralit soit particulirement vif en France, o le problme de la transition vers un nouveau modle commercial daccs mobile se couple au plafonnement des revenus sur le fixe du fait de forfaits rellement illimits, ce qui conduit les fournisseurs daccs internet chercher complter leurs revenus.
2. Les problmes

a) Laccroissement du trafic Depuis le dbut des annes 2000, le trafic internet a connu une croissance extrmement rapide, dabord sous leffet du dveloppement du peer-to-peer et, depuis quelques annes, de la vido. La centralisation croissante des flux lis au dveloppement des plateformes dhbergement du web 2.0 a conduit laccroissement de lasymtrie du trafic, cest--dire du rapport entre les volumes entrants sur les rseaux des fournisseurs daccs internet et les volumes sortants. Il faut souligner le rle particulier jou par les terminaux dans laccroissement des flux au cours de la priode la plus rcente : les tlphones intelligents et les tablettes ont t les vecteurs de lexplosion du trafic mobile ; les tlviseurs connects pourraient dans un avenir proche avoir un impact similaire sur le rseau fixe. Autant il existe aujourdhui un large consensus sur les prvisions daugmentation du trafic (2), autant le dbat subsiste sur la ncessit de faire voluer les flux financiers entre les diffrentes catgories dacteurs pour couvrir les cots que ce trafic risque dengendrer. Les positions prudentes des autorits qui ont eu se pencher sur la question (3) et labsence destimations indpendantes de ces cots (4) sont une bonne indication de la ncessit de poursuivre les rflexions. Comme la soulign le CGIET dans son rapport, les fournisseurs
(1) Dans de nombreux pays (Canada, Angleterre, etc.), des clauses dusage raisonnable ont t institus conduisant au-del dune certaine utilisation rduire le dbit ou facturer les volumes en excdant (2) Cf. Cisco Visual Networking Index, Forecast and Methodology: 2009-2014, 2010; et Cisco Visual Networking Index, Global Mobile Traffic Forecast, 2011. (3) Ainsi, dans ses premires orientations lARCEP estime prudemment que la forte croissance des usages en termes de consommation de donnes, en particulier de la vido [] pose la question du financement de laccroissement ncessaire des capacits diffrents niveaux mais que simultanment la croissance des dbits, il a t observ une baisse sensible des cots de stockage, de routage et de transmission . Les oprateurs de transit affirment ainsi que laugmentation attendue des capacits de transmission est exponentielle. (4) Le rapport dATKearney A Viable Future Model for the Internet estime 9 milliards deuros pour le fixe et 19 milliards pour le mobile les financements additionnels dont auront besoin les fournisseurs daccs internet pour faire face laccroissement du trafic.

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daccs internet disposent de trois solutions thoriques pour faire face laccroissement du trafic : (i) dgrader la qualit de linternet, (ii) faire payer les consommateurs et (iii) faire payer les fournisseurs de contenu (1). b) Le monopole de laccs internet Du fait de leur positionnement stratgique sur la chane de valeur, le dbat relatif la neutralit sest concentr sur les fournisseurs daccs internet. Ceux-ci sont dans une situation particulire car leur rseau est le point de passage exclusif pour accder leurs abonns. Cest pour cette raison que les risques datteinte la neutralit psent spcifiques sur ce segment de rseau. Les autres segments de marchs apparaissent plus concurrentiels.
3. Les risques

Les lments rassembls par lARCEP, la FCC ou le BEREC, ainsi que les informations qui ont t transmises la mission dinformation par les acteurs quelle a rencontrs permettent davrer lexistence de pratiques de blocage et de dgradation de qualit contre certains types de flux. Il faut cependant noter quaucune procdure de rglement des diffrends na t lance ce jour. On peut donner trois exemples de pratiques non neutres : le blocage dapplications internet, comme la VoIP, concurrentes celles que les fournisseurs daccs internet commercialisent, sous forme de services grs ou non ; la dgradation de certains flux, par exemple le dcharger le rseau en heure de pointe ; peer-to-peer, pour

le refus cibl de mettre niveau les interconnexions pour conduire des fournisseurs de contenu abandonner leurs fournisseurs de transit et conclure directement des contrats de peering payant avec les fournisseurs daccs internet.
D. LE DROIT : LES INSTRUMENTS EXISTANTS PERMETTANT DE FAIRE FACE AUX RISQUES

La capacit du cadre juridique actuel rpondre aux problmes de neutralit sera analyse en dtail dans la partie suivante. Il est cependant utile den prsenter les grandes lignes afin de voir sil est capable de rpondre aux risques qui viennent dtre voqus.

(1) Dans lhypothse o la troisime option serait retenue, la littrature conomique rcente indique quil serait prfrable que les fournisseurs daccs internet montise leur rseau auprs des fournisseurs de contenu en dveloppant des services dacheminement premium plutt quen faisant payer tous les fournisseurs de contenu pour laccs au rseau. Cf. Robin Lee et Tim Wu, "Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality, Journal of Economic Perspectives, 2009.

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1. Le droit en vigueur

Les dispositions pertinentes qui figurent actuellement dans le code des postes et des communications lectroniques sont les suivantes : les oprateurs doivent respecter un principe de neutralit lgard des contenus quils acheminent (art. L. 33-1 et D. 98-5) et le secret des correspondances (art. L. 32-3), mais ces rgles leurs interdisent de modifier le contenu des informations transportes et non de faire varier les caractristiques de lacheminement ; les objectifs fixs aux autorits rglementaires larticle L. 32-1 leur permettent de promouvoir certaines dimensions de la neutralit mais pas toutes (notamment travers lobjectif de veiller l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans les relations entre oprateurs et fournisseurs de services de communications au public en ligne pour l'acheminement du trafic et l'accs ces services , ainsi quau respect par les oprateurs de communications lectroniques du secret des correspondances et du principe de neutralit au regard du contenu des messages transmis ) ; les pouvoirs de rgulation symtrique en matire dinterconnexion et daccs (art. L. 34-8 et suiv.) et de rgulation asymtrique (art. L. 37-1 et suiv.) nont quune porte limite en raison de la difficult mettre en vidence la ncessit de rguler le march de linterconnexion, ce que la Commission a dj refus dans un cas despce ; en revanche, le pouvoir de rglement des diffrends de lARCEP (art. L. 36-8) pourrait savrer utile. Il est toutefois difficilement utilisable par les petits acteurs, qui doivent faire la preuve dun traitement inquitable. Il suppose par ailleurs, pour tre efficace, une meilleure connaissance du rseau internet par le rgulateur. Contrairement une ide souvent avance, le droit gnral de la concurrence ne trouve que difficilement sappliquer. En effet, labus de position dominante suppose de prouver lexistence dun march sur lequel existe une position dominante, ce qui parat difficile, et la prohibition des ententes admet des exceptions pour promouvoir linnovation. Des prcisions sont fournies sur ce point dans la partie sur la gestion de trafic.
2. Les dispositions issues du troisime paquet tlcoms

En bref, le troisime paquet tlcoms contient trois sries de dispositions relatives la neutralit (1) :

(1) Cf. avis n 2789 de Mme Laure de La Raudire sur la transposition du troisime paquet tlcoms, Assemble nationale, 2010.

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la conscration du principe de neutralit comme objectif de la rgulation, la fois dans sa dimension conomique (promotion dune concurrence effective entre fournisseurs daccs internet et fournisseurs de contenus au bnfice du consommateur y compris pour la transmission de contenu ) et dans sa dimension socitale (objectif de favoriser l'accs des utilisateurs finals l'information et prserver leur capacit diffuser ainsi qu' utiliser les applications de leur choix ) ; des obligations de transparence imposes aux oprateurs en matire de gestion de trafic et de restrictions laccs au rseau, pour assurer la protection du principe de neutralit par le jeu de la concurrence (nouvelles mentions obligatoires figurant dans les contrats de services de communications lectroniques, devant figurer sous une forme claire, dtaille et aisment accessible : procdures de gestion de trafic, restrictions laccs des services ou des quipements, ractions pour assurer la scurit et lintgrit du rseau, etc.) ; de nouveaux pouvoirs accords au rgulateur afin de lui permettre dempcher la violation du principe de neutralit (pouvoir de fixer des exigences minimales en termes de qualit de service ; pouvoir de rglement des diffrends tendu aux litiges portant sur lacheminement du trafic entre des oprateurs et dautres entreprises, y compris des fournisseurs de contenu). Au regard des exemples voqus, ces dispositions apparaissent utiles, notamment parce quelles pourraient permettre : (i) un oprateur de VoIP ou un fournisseur de contenu dont linterconnexion serait dgrade, de saisir lARCEP dune demande de rglement de diffrend ; (ii) lARCEP, dimposer des exigences minimales de qualit de service visant empcher la dgradation excessive de la qualit de lacheminement dun protocole. Ces indications demandent cependant tre examines en dtail, et la partie suivante conclut, lissue de cet examen, la ncessit de renforcer le droit existant afin dapporter plus de garanties.

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II. LES PROBLMES CONCRETS La premire partie du rapport a t consacre la prsentation du rseau internet et la mise en vidence des risques que fait peser le dveloppement de pratiques sur lavenir dinternet. Ceci explique que se pose la question de lopportunit dune intervention des pouvoirs publics pour protger la neutralit. Pour rpondre cette question, il est ncessaire danalyser les problmes concrets datteinte la neutralit de linternet. Ceux-ci sont au nombre de trois et correspondent de manire schmatique aux diffrentes dimensions, techniques, conomiques et juridiques du dbat : le blocage et le filtrage lgaux qui concentrent lessentiel des questions juridiques (A) ; la gestion de trafic qui procde du dbat technique (B) ; linterconnexion au travers de laquelle se joue une grande partie des enjeux conomiques (C).
A. LE BLOCAGE ET LE FILTRAGE LGAUX

Des prcisions simposent dabord sur le vocabulaire. Les distinctions proposes comportent une part darbitraire car il y a peu duniformit dans lemploi des termes mais elles permettent de diffrencier plusieurs situations. Parmi les techniques permettant de restreindre les changes dinformation sur internet, il est propos de distinguer par convention et pour la suite du rapport entre : le blocage , qui consiste empcher une communication sans inspection de contenu, et le filtrage qui repose sur une inspection de contenu (1); le blocage ou le filtrage raliss en cur de rseau, et le contrle parental ou autres dispositifs filtrant laccs certains contenus partir des extrmits du rseau, gnralement laide dun logiciel install sur un ordinateur ; le blocage et le filtrage lgaux et ceux mis en uvre par les oprateurs leur propre initiative. Cette partie traite de la seule question du blocage et du filtrage lgaux. Le blocage et le filtrage raliss linitiative des oprateurs tant apprhendable comme une mesure de gestion de trafic technique ou comme une mesure dordre commerciale, il est trait dans la partie suivante.

(1) C'est--dire en sen tenant, dans le cadre des rseau IP, la lecture des informations contenues dans lentte des paquets et sans mettre en uvre de mcanisme dinspection approfondie (ou DPI). Cf. la prsentation en premire partie du rapport du fonctionnement technique du rseau internet.

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Le cas du contrle parental est laiss de ct car ces dispositifs sont contrls par les internautes, qui peuvent gnralement les paramtrer et les dsactiver, et ne paraissent de ce fait pas poser de problme de neutralit. Les questions lies au blocage et au filtrage lgaux sont spcifiques : (i) en raison de leur caractre contraignant la fois pour les oprateurs et les internautes, ce qui soulve des questions en termes de liberts publiques ; (ii) parce quils sont mis en uvre directement dans le rseau de loprateur, ce qui soulve de nombreuses questions techniques. Les oprateurs franais peuvent aujourdhui tre soumis des obligations de blocage mais pas de filtrage. Il faut aussi noter que sont exclues de la rflexion qui suit les mesures reposant sur des techniques de filtrage ou de blocage ncessaires pour assurer la scurit du rseau, largement consensuelles. Quelques prcisions pour justifier que la question de la neutralit de linternet soit concerne par celle du blocage et du filtrage lgaux. Certes, la FCC a pris position, partir de 2005, pour exclure les contenus illgaux du champ de la rglementation en matire de neutralit (1). La Commission europenne na pas trait cette question dans sa consultation publique (2) . Dans ses premires orientations, lARCEP a trait brivement le sujet en mentionnant quil appartient au conseil constitutionnel et au lgislateur de dterminer si des obligations de blocage ou de filtrage portent atteinte aux liberts (3). La rserve de ces acteurs sur les mesures de blocage ou de filtrage qui devraient tre ou non imposes par la loi sexplique par un manque de lgitimit intervenir sur le sujet, rellement lgislatif et qui relve de la comptence des tats membres. Les rgulateurs, comme la FCC et lARCEP, ne disposent que dun pouvoir rglementaire et la Commission europenne nintervient que dans les domaines de comptence de lUnion europenne. La dfinition mme de la neutralit en termes de liberts offertes linternaute daccder tous les contenus, services et applications montre pourtant que le problme du blocage et du filtrage lgaux entretient un rapport troit avec la neutralit. Depuis le dbut des dbats lgislatifs sur les mesures obligatoires de blocage, les fournisseurs daccs internet signalent dailleurs que leur imposer ce type de mesures conduirait les faire intervenir sur les contenus quils acheminent, en violation de la neutralit, alors que leur mtier doprateur se limite les transporter.

(1) Dans le 107 de sa dcision de 2010, la FCC rappelle ainsi quaucune des rgles dictes pour protger la neutralit na vocation restreindre les obligations qui psent sur les fournisseurs daccs ou de les priver dune permission quils possdent en vertu de la loi, ou limiter les efforts quils peuvent fournir pour empcher les activits illgales, notamment laccs des contenus illicites. (2) Sauf de manire indirecte, via la question n 15 portant sur les autres problmes lis la neutralit, notamment concernant la libert dexpression, le pluralisme des mdias et la diversit culturelle. (3) Cf. les premires orientations de lARCEP de 2010 p. 52.

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Dans son rapport sur la neutralit, le Gouvernement a par ailleurs rappel que le dbat sur le blocage dinternet constitue une dimension du dbat sur la neutralit (1).
1. Les techniques

Le diagnostic sur les techniques de blocage et de filtrage et leur efficacit fait lobjet dun relatif consensus. Les dveloppements qui suivent rsument les principaux enseignements tirer des auditions ralises et des analyses contenues dans des documents labors la fois par des acteurs favorables et des acteurs dfavorables la mise en uvre de mesures lgales de blocage ou de filtrage (2). a) Les techniques de blocage et de filtrage Il est possible de distinguer, parmi les solutions techniques disponibles, quatre grandes mthodes de blocage et de filtrage, en fonction de ce qui est bloqu. Le blocage dadresses IP. Le principe est soit de bloquer directement, au niveau de chaque routeur, les paquets mentionnant dans leur en-tte une adresse figurant sur une liste dadresses IP bloquer pralablement entre dans le routeur ( blocage dadresse IP ), soit de diffuser des fausses routes via le protocole BGP partir de certains routeurs, qui attirent ainsi les paquets destination des adresses figurant l aussi sur une liste dadresses IP bloquer ( blocage BGP ). Cette technique prsente au moins deux inconvnients : (i) elle ne permet pas de distinguer, dans le blocage, entre des sites web partageant la mme adresse IP, par exemple parce quils sont hbergs sur le mme serveur, ce qui est trs frquent, inconvnient que permet de contourner le filtrage hybride (cf. ciaprs blocage durl ) ; (ii) la mthode BGP, qui prsente lavantage de pouvoir tre mise jour plus rapidement, est susceptible de mettre en danger le rseau, si de fausses routes sont diffuses au-del du rseau du FAI (comme cela a t le cas avec le blocage de Youtube par le Pakistan en 2008, qui a conduit

(1) Le rapport traite cependant rapidement la question en constatant quun traitement diffrenci des flux est ncessaire pour respecter des obligations lgales de blocage et en rappelant les bases lgale existantes en matire de blocage. (2) Cf. Mission confie Denis Olivennes, Le dveloppement et la protection des oeuvres culturelles, 2007 (pp. 27 et suiv.) ; Steven J. Murdoch and Ross Anderson, Tools and Technology of Internet Filtering , in Ronald J. Debeirt et al. Access Denied: The Practice and Policy of Global Internet Filtering, 2008; Les enfants du net III , Forum des droits de linternet, 2008 ; Principe, intrts, limites et risques du filtrage hybride des fins de blocage de ressources pdopornographiques hberges sur des serveurs trangers , Christophe Espern, 2008 ; tude dimpact de la LOPPSI (pp. 7-17), 2009 ; Etude dimpact du blocage des sites pdopornographiques , Fdration franaise des tlcoms, 2009 ; Cormac Callanan et al. Internet blocking balancing cybercrime responses in democratic societies, 2009.

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limpossibilit daccder Youtube au niveau mondial pendant plusieurs minutes). Le blocage de noms de domaine. Le principe est de falsifier les rponses aux requtes DNS en ne donnant pas ladresse IP correspondant aux noms de domaine bloqus. Cette mthode permet le blocage en amont de lchange dinformation entre un internaute et un site web ( blocage DNS ). Il ncessite que les fournisseurs daccs internet mettent en place des filtres au niveau de leurs serveurs DNS. Cette technique prsente linconvnient de : (i) ne pas pouvoir distinguer entre les diffrentes pages dun mme site ; (ii) tre facilement contournable par les internautes, qui peuvent aisment adresser leurs requtes DNS dautres serveurs DNS que ceux de leur fournisseur daccs internet. Le filtrage par inspection de contenu. Les routeurs se contentent normalement de lire les en-ttes des paquets IP et ninspectent pas leur contenu. Le filtrage de contenu ncessite linstallation de serveurs dinspection de contenu et le passage de tout le trafic par ces serveurs. Les serveurs permettent ensuite danalyser le contenu des paquets et de les bloquer selon une trs large gamme de critres. Cette technique tait notamment envisage, dans lannexe du rapport de la mission Olivennes, comme pouvant permettre, associe la constitution de bases dempreinte numriques et aprs quaient t menes des exprimentations pour prciser la faisabilit technique du dispositif, de filtrer les changes illicites duvres protges. Les problmes lis lemploi de cette technique sont multiples : (i) elle conduit lanalyse du contenu de tous les changes sur internet, avec les risques de drives que cela comporte ; (ii) elle oblige concentrer le trafic en un nombre limit de points, avec risque de perte de qualit de service pour lensemble des utilisateurs, ou installer des serveurs dinspection de contenu de nombreux points du rseau, avec un cot potentiellement exorbitant ; (iii) les exprimentations nont t ralises qu un niveau limit et il subsiste de fortes incertitudes sur la possibilit de gnraliser le dispositif. Le blocage durl. Il sagit dune combinaison dun blocage BGP et dun filtrage par inspection de contenu, qui a pour objectif de bloquer les demandes durl correspondant celles figurant sur une liste ( blocage hybride ). Les problmes sont les mmes que dans le cas du blocage BGP et du filtrage par inspection de contenu.

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b) Les mthodes de contournement Il existe la fois des mthodes de contournement spcifiques chacune des techniques de filtrage et des mthodes de contournement gnrales : lutilisation de sites miroir , cest--dire dune rplication du site sur une autre adresse IP, une autre url et un autre nom de domaine, permet en thorie dchapper toutes les techniques de blocage et de filtrage disponibles, sauf le filtrage par inspection de contenu, mais il ncessite que linternaute connaisse ladresse IP du site miroir et que les mises jour du site ne soient pas trop frquentes ; lutilisation dun proxy, cest--dire dun site servant dintermdiaire de connexion entre lutilisateur et le site auquel il souhaite se connecter, permet aussi dchapper la plupart des techniques de blocage ; les techniques fastflux permettent de changer trs rapidement dadresse IP afin dviter les techniques de blocage dadresses IP. Elles ne sont en revanche pas efficaces contre les mthodes sappuyant sur le blocage DNS ; le blocage DNS est trs facilement contournable par linternaute si celuici se connecte un autre DNS que celui du fournisseur daccs internet ; enfin, le chiffrement ou le recours un rseau priv virtuel (en anglais VPN pour virtual private network) permettent de masquer le contenu des paquets IP et dchapper au filtrage. c) Points cls Premier point, ces lments montrent que des mesures de blocage peuvent techniquement tre mises en uvre. Elles lont dailleurs t, peu en France (1) mais de manire plus importante dans dautres pays, y compris dans des pays dmocratiques (2). l'exception du filtrage gnralis, il ne semble pas quelles induisent une diminution significative de la qualit de linternet. Il faut cependant noter qu linstar de lAllemagne, plusieurs pays ont rcemment abandonn le blocage face son cot et sa faible efficacit. Deuxime point, le blocage et le filtrage ne sont pas des oprations techniquement simples excuter. Des actions sophistiques doivent tre ralises sur le rseau. Les blocages BGP et DNS paraissent toutefois beaucoup plus faciles mettre en uvre que le blocage hybride et, surtout, que le filtrage par inspection de contenu. La complexit de la mise en uvre dpend par ailleurs de chaque rseau, ce qui explique : (i) la difficult quil y aurait mettre en uvre du
(1) Le seul cas rpertori tant celui du site rvisionniste Aaargh . (2) Daprs ltude de la FFT de 2009 prcite, plusieurs pays anglo-saxons et la Sude aurait mis en uvre du blocage hybride tandis que lAllemagne, lItalie, le Danemark ont opt pour un filtrage DNS. La liste dlments bloqu la plus longue est celle du Canada, qui bloque environ 10 000 lments.

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blocage hybride en France, du fait de la dcentralisation des rseaux internet ; (ii) le souhait des oprateurs de disposer, si des mesures de blocages devaient nanmoins leur tre imposes, du choix de la solution technique implmenter. Troisime point, toutes les techniques gnrent la fois du sur-blocage cest--dire le blocage de flux qui ne devraient pas tre bloqus, ce que langlais dsigne du nom vocateur de faux positifs et du sous-blocage cest--dire labsence de blocage de flux qui devraient tre bloqus, ou faux ngatifs . Il faut notamment remarquer quexistent des techniques permettant de contourner chaque technique de blocage de manire relativement simple. tant donn la capacit des internautes adopter de nouvelles pratiques sur internet, il est craindre que, face au blocage, des pratiques de contournement se mettent rapidement en place. Certaines dentre elles, notamment le chiffrement, prsentent des risques pour la scurit bien suprieurs la dfense des intrts protgs, de manire inefficace, par le blocage ou le filtrage. Quatrime point, il existe peu dvaluations du cot de la mise en uvre des diffrentes techniques de filtrage. Les seules estimations disponibles sont les indications donnes dans les tudes dimpact de la LOPPSI ralises par le Gouvernement (1) et par la FFT (2).
2. Le cadre juridique

Lanalyse du cadre juridique en vigueur permet de rappeler les principales volutions qui ont eu lieu depuis dix ans et de prciser la marge de manuvre dont dispose le lgislateur. a) Dix ans de dbats lgislatifs Le dbat lgislatif sur les mesures obligatoires de filtrage a fait son apparition loccasion de lexamen de la loi relative la confiance dans lconomie numrique de 2004, qui transposait notamment la directive commerce lectronique de 2000. Cette loi donnait au juge la possibilit dexiger des fournisseurs daccs internet quils prennent toutes mesures propres faire cesser un dommage occasionn par un service de communications au public en ligne et quils suspendent laccs un contenu violant le droit dauteur. Mme Michle Tabarot (3), rapporteure pour avis de la commission des lois de

(1) Cf. pp. 16-17 : A loccasion dune runion qui sest tenue le 5 fvrier 2009 sous lgide du ministre de lintrieur, laquelle ont particip des policiers, des informaticiens et des fournisseurs daccs Internet norvgiens, le cot avanc pour la mise en place dun blocage par DNS a t valu 4 000 euros pour 100 000 abonns. A titre de comparaison, ce dispositif a cot 62 millions deuros aux autorits australiennes, alors que les FAI sont intervenus titre gracieux en Norvge. (2) Selon lestimation de la FFT, le blocage BGP coterait de 100 000 3 millions deuros selon la solution technique retenue, le blocage DNS 5 millions deuros, le blocage hybride 15 millions deuros et le filtrage gnralis 140 millions deuros. (3) Cf. rapport n 608, commentaire des articles 2 et 3.

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lAssemble nationale, laquelle avait t renvoy lexamen des articles relatifs aux mesures de blocage, notait cette occasion : (i) linefficacit partielle de ces mesures sur un plan technique et les possibilits de contournement ; (ii) la plus grande efficacit de la suppression du contenu par rapport au blocage, justifiant le principe de subsidiarit suivant lequel des mesures visant empcher laccs aux contenus doivent dabord tre imposes aux hbergeurs avant dtre imposes aux fournisseurs daccs internet (1) ; (iii) la ncessit de disposer de moyens dintervention lorsque lhbergeur chappe, en raison de sa situation gographique, toute action en justice. Le rapport de la commission de lconomie du Snat prcisait que la nouvelle facult que la loi offrait au juge ne scartait pas significativement des pouvoirs gnraux confis par le nouveau code de procdure civil au juge dans le cadre du rfr (2). La loi HADOPI de 2009 a suscit dimportants dbats sur la question de la suspension de laccs internet, qui ne concerne pas directement le blocage. Le dplacement des dispositions relatives au blocage de contenus violant le droit dauteur a par ailleurs t loccasion dune discussion directe de la question du blocage lgal. M. Michel Thiollire (3), rapporteur du Snat, rappelait cette occasion que : (i) la Cour de Casssation avait rduit nant le principe de subsidiarit invoqu par les fournisseurs daccs internet (4) ; (ii) sur le fondement des prcisions techniques apportes par la mission Olivennes et de la dfinition du filtrage comme filtrage de contenu, il ne paraissait pas compatible avec le droit europen dimposer aux fournisseurs daccs internet des obligations de filtrage , ce qui serait contraire linterdiction, par larticle 12 de la directive commerce lectronique , de limposition aux intermdiaires techniques dune obligation gnrale de surveillance (5). La loi relative aux jeux en ligne de 2010 prvoyant un mcanisme de blocage des sites de jeux en ligne non agrs a conduit une rptition des dbats antrieurs, les rapporteurs de lAssemble nationale et du Snat sexprimant en faveur du blocage (6). Un lment de dbat nouveau concernait la possibilit dinstituer une procdure de blocage administrative plutt que passant par le juge, les dbats tant ici inspirs par les dispositions prvues dans la LOPPSI, dpose au Parlement plus antrieurement mais adopte plus tardivement.
(1) Le rapport faisait rfrence lavis de lART n 01-423. (2) Larticle 809 du code de procdure civile prvoit que le juge peut prescrire dans le cadre dune action en rfr les mesures conservatoires qui simposent soit pour prvenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite . (3) Cf. rapport n 5, commentaire de larticle 5. (4) Cf. Cour de Cassation, arrt n 707de 19 juin 2008. (5) Cf. infra. Cette interprtation tait pourtant dj dmentie de manire convaincante par les analyses du rapport de la mission Olivennes, p. 34. (6) M. Jean-Franois Lamour, rapporteur, allait mme jusqu se dclarer favorable limposition dune obligation de rsultat, suppose inciter les fournisseurs daccs internet dvelopper des moyens de filtrage plus performants, ce qui aurait t sans doute contraire larticle 15 de la directive commerce lectronique de 2000 proscrivant toute obligation gnrale de surveillance. Cf. rapport n 1860.

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Enfin, lexamen de la LOPPSI a t loccasion de dbats intenses sur la question de lintervention du juge pour prononcer des mesures de blocage de contenus pdopornographiques, la solution retenue reposant au final, et contrairement la loi sur les jeux en ligne, sur la dcision de la seule autorit administrative (1). Du fait de ces diverses lois, il existe aujourdhui quatre bases lgislatives permettant dimposer des mesures de blocage. Loi relative la confiance dans lconomie numrique, article 6, I.7. : Lorsque les ncessits de la lutte contre la diffusion des images ou des reprsentations de mineurs relevant de l'article 227-23 du code pnal le justifient, l'autorit administrative notifie aux personnes mentionnes au 1 du prsent I [les fournisseurs daccs internet] les adresses lectroniques des services de communication au public en ligne contrevenant aux dispositions de cet article, auxquelles ces personnes doivent empcher l'accs sans dlai. Idem, article 6, I.8. : L'autorit judiciaire peut prescrire en rfr ou sur requte, toute personne mentionne au 2 [les hbergeurs] ou, dfaut, toute personne mentionne au 1 [les fournisseurs daccs internet], toutes mesures propres prvenir un dommage ou faire cesser un dommage occasionn par le contenu d'un service de communication au public en ligne. Code de la proprit intellectuelle article L. 336-1 : En prsence d'une atteinte un droit d'auteur ou un droit voisin occasionne par le contenu d'un service de communication au public en ligne, le tribunal de grande instance, statuant le cas chant en la forme des rfrs, peut ordonner la demande des titulaires de droits sur les uvres et objets protgs, de leurs ayants droit, des socits de perception et de rpartition des droits vises l'article L. 321-1 ou des organismes de dfense professionnelle viss l'article L. 331-1, toutes mesures propres prvenir ou faire cesser une telle atteinte un droit d'auteur ou un droit voisin, l'encontre de toute personne susceptible de contribuer y remdier. Loi relative aux jeux en ligne, article 61 : lissue de ce dlai, en cas d'inexcution par l'oprateur intress de l'injonction de cesser son activit d'offre de paris ou de jeux d'argent et de hasard, le prsident de l'Autorit de rgulation des jeux en ligne peut saisir le prsident du tribunal de grande instance de Paris aux fins d'ordonner, en la forme des rfrs, l'arrt de l'accs ce service aux personnes mentionnes au 2 du I [les hbergeurs] et, le cas chant, au 1 du I [les fournisseurs daccs internet] de l'article 6 de la loi n 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'conomie numrique. b) Les contraintes constitutionnelles et europennes La jurisprudence du conseil constitutionnel.
(1) Cf. article 4.

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Bien que, de manire gnrale, la Constitution noblige pas le lgislateur prvoir lintervention du juge pour prononcer toute mesure de restriction de la libert individuelle (1), le Conseil constitutionnel a jug, dans sa dcision sur la loi HADOPI, quen raison de limportance de la libert dexpression et de communication et du rle que joue laccs internet lgard de cette libert, le lgislateur ne peut pas laisser une autorit administrative prononcer la sanction de suspension de cet accs (2). Il a ensuite prcis dans sa dcision sur la LOPPSI que les dispositions confiant lautorit administrative le pouvoir de prononcer des mesures obligatoires de blocage assurent une conciliation qui n'est pas disproportionne entre l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et la libert de communication garantie par l'article 11 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 , la dcision de lautorit administrative tant notamment toujours contestable devant le juge (3). Le droit europen. Larticle 10 de la convention europenne des droits de lhomme protge la libert dexpression mais dispose aussi que l'exercice de [cette libert] comportant des devoirs et des responsabilits peut tre soumis certaines formalits, conditions, restrictions ou sanctions prvues par la loi, qui constituent des mesures ncessaires, dans une socit dmocratique, la scurit nationale, l'intgrit territoriale ou la sret publique, la dfense de l'ordre et la prvention du crime, la protection de la sant ou de la morale, la protection de la rputation ou des droits d'autrui, pour empcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorit et l'impartialit du pouvoir judiciaire . Larticle 12 de la directive commerce lectronique de 2000 interdit dimposer aux fournisseurs daccs internet une obligation gnrale de surveillance des contenus mais, de lavis gnral, ces dispositions limitent peu les obligations de blocage qui pourraient tre imposes aux oprateurs (4).

(1) Cf. cahiers du Conseil Constitutionnel n 20 relatif la dcision n2005-532 DC du 19 janvier 2006. (2) Cf. dcision n 2009-580 DC du 10 juin 2009. (3) Cf. dcision n 2011-625 DC du 10 mars 2011. (4) Cf. Forum des droits de linternet, Les enfants du net III qui rappelle que en ltat actuel du droit, larticle 12 de la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 dite commerce lectronique limite les conditions dengagement de la responsabilit des fournisseurs daccs du fait des informations transmises par leur intermdiaire. Larticle 12 3 prcise toutefois que ces rgles naffectent pas la possibilit, pour une juridiction ou une autorit administrative, conformment aux systmes juridiques des tats membres, d'exiger du prestataire qu'il mette un terme une violation ou qu'il prvienne une violation . Le rapport de la mission Olivennes notait que ces dispositions doivent tre lues au regard de leur objectif : elles concernent les modalits dengagement de la responsabilit des prestataires de service, et sadressent donc au juge de la responsabilit qui estimera lexistence ou non de dommages pouvant tre rpars. Les principes de la loi de 2004, reprenant ceux de la directive, visent viter que le juge national dduise une faute du prestataire du fait de la simple prsence sur ses rseaux dune information illicite et que lui soit alors reproch un manquement une obligation gnrale de surveiller toutes les informations quelconques quil transmet. Les articles 14 et 15 soulignent quun prestataire de service ne peut tre condamn des dommages et intrts en raison de violation dun droit de proprit intellectuelle que pour des faits identifis. Il sagit donc de responsabilit civile ou pnale, apprcie de manire troite. Ces dispositions semblent sans incidence sur une action en cessation ou en filtrage. Un filtre naboutit dailleurs pas une

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c) Points cls Premier point, le lgislateur dispose dune large marge de manuvre pour imposer des mesures obligatoires de blocage et de filtrage. Les normes de droit constitutionnel et de droit europen nexigent gure plus que le fait que le blocage et le filtrage rpondent un objectif lgitime. Ce nest toutefois pas parce que le lgislateur peut imposer des mesures de blocage quil le doit. Deuxime point, la pression lgislative saccrot au fil du temps. La hausse de la demande de blocage transparat la fois dun point de vue quantitatif (une seule base lgislative adopte de 2004 2009, contre trois depuis 2009) et dun point de vue qualitatif (avec la volont dimposer aux fournisseurs daccs internet des obligations de rsultats et dviter le juge).
3. Le dbat politique

La relative inefficacit technique du blocage et laccroissement de la pression lgislative, voqus prcdemment, conduisent sinterroger sur la justification des mesures obligatoires de blocage. a) Les positions des acteurs et les arguments mobiliss Les positions des acteurs. En France, le dbat oppose le monde de linternet et le monde de la culture et plus prcisment : les associations dinternautes qui : (i) sopposent au blocage sur le fondement de la restriction quil constitue la libert dexpression, de son inefficacit et du refus que les fournisseurs daccs internet jouent le rle de gendarmes ; (ii) demandent, sil est nanmoins mis en uvre, lintervention dun juge (1) ; les fournisseurs daccs internet qui : (i) sopposent au blocage sur le fondement de son inefficacit et de son cot ; (ii) demandent, sil est mis en
surveillance des rseaux : il ne sagit que dun instrument technique, qui ne ncessite pas lintervention du fournisseur daccs. (v. dailleurs la position trs argumente du juge dans la dcision, frappe dappel, du tribunal de premire instance de Bruxelles dans la dcision SABAM c/ SA Scarlet rendue le 29 juin 2007, n 04/8975/A). Sur ce point, les considrants 45 et 47 de la directive sont dailleurs trs clairs. Dune part, il est nonc que les dispositions de la directive sur la responsabilit ne doivent pas faire obstacle au dveloppement et la mise en oeuvre effective de systmes techniques de protection et d'identification ainsi que d'instruments techniques de surveillance rendus possibles par les techniques numriques. Dautre part, il est soulign que les limitations de responsabilit des prestataires de services intermdiaires sont sans prjudice de la possibilit d'actions en cessation de diffrents types, qui peuvent notamment revtir la forme de dcisions de tribunaux ou d'autorits administratives exigeant qu'il soit mis un terme toute violation ou que l'on prvienne toute violation, y compris en retirant les informations illicites ou en rendant l'accs ces dernires impossible. (p. 37). (1) Cf. par ex. les rponses de La Quadrature du Net (p. 8) ou de lUFC-Que Choisir (pp. 4-6 ; 9) la consultation de la Commission europenne sur la neutralit de linternet..

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uvre, dobtenir une compensation financire, de pouvoir choisir les solutions techniques adaptes leur rseau et se contenter ensuite de mettre en uvre les mesures prescrites par les autorits publiques afin de ne pas tre tenus pour responsables des effets du blocage (1) ; les socits dayant droits qui demandent que : (i) la loi permette de bloquer les contenus changs en violation du droit dauteur (2) ; (ii) les fournisseurs daccs internet ralisent les exprimentations de filtrage en cur de rseau quils staient engags conduire dans le cadre des accords de llyse de 2007 (3). Il est utile de rappeler les premires orientations de la mission dinformation en matire de blocage et les ractions quelles ont suscites: lunification des procdures lgales permettant de prononcer des mesures obligatoires de blocage et le passage systmatique par le juge (23, troisime tiret) nont pas suscit dopposition ; en revanche, la proposition de limiter les obligations de filtrages [] aux contenus les plus nuisibles ou lorsquelles ne risquent pas de conduire au dveloppement de pratiques de dtournement nfastes pour le fonctionnement dinternet (19, premier tiret) a suscit des interrogations sur ce que la mission dinformation entendait par contenus les plus nuisibles ; lopportunit dinstituer une exigence de proportionnalit des mesures lgales de filtrage et den confier lapplication lARCEP (24, premier tiret) na pas t comprise : il sagissait de proposer lintervention de lARCEP pour valuer au cas par cas les effets pervers suscits par les mesures de blocage et, dans le cas o ils seraient trop importants, suspendre leur mise en uvre ; le blocage et le filtrage raliss linitiative des oprateurs taient par ailleurs traits conjointement avec le blocage et le filtrage lgal (15 ; 19 deuxime et troisime tirets). Il apparat plus clair de traiter cette question dans le cadre de lanalyse du problme de la gestion de trafic, comme restriction de laccs certains contenus.

(1) Cf. par ex. les positions rapportes dans les rapports lgislatifs cits prcdemment. (2) Cf. linterview de M Pascal Rogard, directeur gnral de la SACD, en introduction au colloque de lARCEP davril 2010 sur la net neutralit, dans laquelle celui-ci dclarait que la neutralit du net, a ne doit pas tre limpunit (40-48 sec.) repris sous la forme du slogan : la net neutralit ne doit pas tre la net impunit . (3) Ces accords prvoyaient que les fournisseurs daccs internet sengagent dans un dlai qui ne pourra excder 24 mois compter de la signature du prsent accord, collaborer avec les ayants droit sur les modalits dexprimentation des technologies de filtrage des rseaux disponibles mais qui mritent des approfondissements pralables, et les dployer si les rsultats savrent probants et la gnralisation techniquement et financirement raliste (p. 2).

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Les arguments changs. Les dbats approfondis qui ont eu lieu loccasion de lexamen de la LOPPSI permettent de prciser le contenu des arguments changs (1). Les partisans du blocage faisaient valoir, en faveur du dispositif de blocage propos, que : (i) des dispositifs de ce type ont t mis en uvre ltranger avec succs ; (ii) le blocage reprsente une restriction de la libert dexpression qui nest pas excessive (tant notamment contestable devant le juge) ; (iii) une procdure passant par lautorit administrative, plutt que le juge, permet une plus grande ractivit. Les opposants au blocage mentionnaient : (i) linefficacit technique du fait des possibilits de contournement ; (i) linutilit, dcoulant du fait quen pratique les hbergeurs suppriment rapidement les contenus pdopornographiques lorsquils leur sont signals ; (iii) les risques de drives lis la tenue dune liste noire, avrs dans les pays o le blocage a t mis en uvre ; (iv) le caractre contre-productif de ces mesures, qui rduisent de fait la coopration internationale en matire de lutte physique contre la pdopornographie ; (v) les risques de surblocage et de mise en cause de la rsilience du rseau ; (vi) enfin, la gnralisation de pratiques dchanges de donnes cryptes ou dutilisation de proxy b) Lanalyse de la mission Le problme du blocage. Le problme du blocage lgal peut tre clairci en distinguant trois questions. - Premire question : quels sont les cas dans lesquels il parat lgitime, du fait de la conciliation oprer entre libert de communication et les autres intrts publics, dobliger les oprateurs mettre en uvre des mesures de blocage ? Il sagit dun problme darbitrage entre des valeurs qui entrent en conflit, qui est le problme le plus couramment dbattu au niveau lgislatif. cet gard, il est utile de rappeler ici que, de manire trs gnrale, il nest pas vident quil faille empcher les communications lectroniques illicites (prvenir) plutt que de condamner les activits illicites dont ces communications sont le support (punir). Le choix entre le moyen de lutter contre les activits illicites dpend notamment, mais pas seulement, des risques que des mesures de prvention font peser sur les liberts publiques.

(1) Cf. notamment ltude dimpact du Gouvernement (pp. 7-17), la saisine, les observations du Gouvernement, les commentaires aux cahiers du Conseil constitutionnel relatifs la dcision n 2011-625 DC du 10 mars 2011 (p. 3-5), ainsi que le mmoire en Amicus Curiae de La Quadrature du net Le filtrage administratif du Net est contraire la Constitution franaise .

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Deuxime question : qui doit dterminer les contenus qui doivent tre bloqus ? Cette question renvoie au problme, plus rcent au niveau lgislatif, de lintervention du juge ou de lautorit administrative pour prononcer des mesures obligatoires de blocage. Troisime question : les effets positifs attendus de la mise en uvre de mesures de blocage sont-ils suprieurs aux effets ngatifs ? Il sagit du problme classique de lefficacit du filtrage, quil convient toutefois de replacer dans le contexte plus large dune analyse cots-bnfices. La question qui se pose au lgislateur nest pas seulement de savoir : (i) si les mesures obligatoires de blocage procdent dune conciliation quilibre entre la libert dexpression et dautres intrts publics (peut-tre) ; (ii) si elles sont efficaces (pas totalement) ; mais aussi (iii) si les bnfices en attendre sont suprieurs aux cots ou aux risques (il semble que non). cet gard, un exemple peut tre clairant. Tlphoner en conduisant est dangereux et constitue une communication illgale , que la police et la gendarmerie rpriment lorsquils la constatent, et qui fait lobjet de mesures de prvention dans le cadre de la scurit routire. Fautil pour autant mettre en uvre un dispositif complexe et coteux pour bloquer les communications au volant en golocalisant les appels et en analysant le signal vocal de manire systmatique afin de reprer les appels passs au volant et pouvoir les bloquer ? Orientations. Les arguments cits contre le blocage sont nombreux : faible efficacit sur les personnes ayant une relle volont de commettre des infractions ; effets pervers en raison du surblocage et de rsilience de rseau ; cot disproportionn pour des techniques plus fines comme le filtrage hybride par rapport aux gains esprs Un argument additionnel, qui a merg au cours des travaux de la mission, revt une importance particulire : il nest pas certain que le bilan du blocage lgal en terme de scurit soit positif. En effet, beaucoup dinternautes sont attachs la libert de communication et capables de dvelopper de manire collaborative des applications permettant de masquer leurs communications pour chapper la surveillance. Cela pourrait conduire la convergence entre les pratiques du grand public et celles dorganisations criminelles utilisant dj des mthodes sophistiques de masquage de leur communication (anonymisation, chiffrement, etc.). Ces lments motivent les propositions de la mission dinformation, prsentes dans la troisime partie du rapport, de faire intervenir systmatiquement le juge, de conduire des investigations supplmentaires sur les effets du blocage et, dans lattente, dviter dinstituer de nouvelles mesures. En conclusion, le blocage systmatique napparat pas comme la solution aux difficults que fait peser le dveloppement dinternet sur lavenir des industries culturelles et, de manire plus gnrale, aux difficults lies la territorialisation du droit dans des secteurs dactivits fortement dmatrialiss.

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B. LA GESTION DE TRAFIC

Si la question des mesures lgales de blocage qui vient dtre voque constitue un aspect important de la neutralit dinternet, le cur du dbat porte sur un sujet plus obscur pour le grand public : la gestion de trafic . Il est utile de dfinir plusieurs notions avant dentamer la prsentation du problme : la gestion de trafic renvoie, selon la dfinition retenue par lARCEP, toutes les formes techniques dintervention sur les flux de donnes mises en uvre en prenant en compte la nature du trafic, ou encore lidentit ou la qualit de son metteur ou de son destinataire (1) ; linternet public est dit best effort car, par construction, il noffre pas de garanties de performance dans lacheminement du trafic (dlai, perte dinformations, etc.) (2) ; les services grs peuvent tre dfinis comme tous les services daccs des contenus, services et applications par voie lectronique, pour lesquels loprateur de rseau garantit des caractristiques spcifiques de bout en bout (par opposition linternet public best effort) grce aux traitements mis en uvre, soit directement sur le rseau quil contrle, soit au travers daccords avec les oprateurs chargs dacheminer le trafic (3). Le dbat sur la gestion de trafic renvoie fondamentalement larchitecture de linternet et lopportunit que celui-ci comporte de lintelligence dans le rseau plutt quaux seules extrmits (4). Il a concentr jusqu aujourdhui lessentiel de la rflexion sur la neutralit (5). Un des apports des travaux de la mission dinformation, par rapport aux travaux conduits prcdemment, notamment par lARCEP, est peut-tre de mettre mieux en lien ce problme avec ceux que soulvent les mesures obligatoires de blocage et

(1) Cf. les premires orientations de lARCEP (p. 10). Il ne sagit pas de modifier le contenu du trafic, mais de modifier de lacheminer en fonction de certaines de ces caractristiques. (2) Idem. (3) Idem. (4) Cf. la dfense dune architecture de rseau end-to-end , due J. H. Saltzer et al. End-to-end arguments in system design, 1984, reprise notamment par Lawrence Lessig et Robert McChesney, No tolls on the internet , Washington Post, 2006, mais critiqu, par exemple dans l Engineering Background transmis par AT&T en rponse la consultation de la Commission europenne sur la net neutralit (p. 13). (5) Sept des huit recommandations de lARCEP dans ses premires orientations, les quatre principes de la FCC de dcembre 2010, neufs des quinze questions de la consultation de la Commission europenne y sont notamment consacres.

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dinterconnexion (1). La gestion de trafic pose cependant des problmes propres, notamment concernant la priorisation de certains flux et la qualit de linternet.
1. Les techniques

Les mthodes de gestion de trafic sont plus difficiles documenter que celles relatives au blocage lgal. Il est cependant possible dapporter des prcisions partir dtudes ralises par des autorits publiques ou des oprateurs (2). a) La qualit La performance dun rseau de communications lectroniques peut tre dfinie partir de la bande passante ( taille du tuyau), la latence (dlai de transmission du point de dpart au point darrive), la gigue (variation de ce dlai), du taux de perte de paquet et du taux derreur (absence de transmission des donnes ou transmission de donnes errones) (3). Les besoins des diffrents services et applications en termes de performance du rseau sont variables ; il est notamment possible de distinguer entre les applications consommatrices de bande passante (comme la vido) et celles qui ne le sont pas (comme la messagerie lectronique), et entre applications en temps rel dites synchrones (comme la tlphonie) et applications asynchrones (comme lchange de fichier). Il faut aussi noter que, dans le cas dinternet, la qualit du point de vue de lutilisateur, souvent appele qualit dexprience , ne correspond pas forcment aux performances du rseau de loprateur auquel il est connect : elle dpend dabord de la bande passante de la connexion aux extrmits : la visualisation dune vido haute dfinition sera ainsi difficile avec un accs internet, du ct de linternaute, ne permettant un dbit maximal que de 512 Kbps et, du ct du fournisseur de contenu, si les serveurs sont saturs ou si le dbit par utilisateur est limit ; la plupart des communications passant ensuite par plusieurs rseaux, la qualit perue par lutilisateur dpend de la performance des rseaux des autres

(1) Certains blocages raliss linitiative des oprateurs sont susceptibles davoir des effets comparables ceux du blocage lgal, comme le dveloppement de techniques de masquage rapprochant les pratiques du grand public de celles des organisations criminelles. Linterconnexion peut, quant elle, avoir un impact important sur la qualit de linternet et constituer un vecteur de discrimination. (2) Cf. notamment OCDE, 2007, Report on internet traffic piroritization (pp. 7 et suiv.) ; ERG (08) 26b part 3 Technical background information , 2008 (pp. 53 et suiv.) ; AT&T, Engineering Background transmis en rponse la consultation de la Commission europenne sur la neutralit de linternet, 2010. (3) Cf. Rec. Y 1540, cite dans la rponse du BEREC la consultation de la Commission europenne sur la neutralit de linternet (p. 19) et les premires orientations de lARCEP (p. 28).

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oprateurs, mais aussi de la manire dont les diffrents rseaux sont raccords entre eux, cest--dire de linterconnexion ; la qualit est ensuite fortement dpendante de la localisation des contenus ou services auxquels linternaute souhaite accder : plus le contenu est localis loin et plus la qualit de la communication a des chances de baisser en traversant des points du rseau congestionns, ce qui explique le dveloppement des CDN mais aussi lintrt des rseaux de peer-to-peer, qui permettent de distribuer les changes de fichiers entre plusieurs utilisateurs. Le terme de qualit de service (en anglais QoS pour quality of service) est utilis en un sens restreint pour dsigner les garanties de qualit apportes aux services dacheminement, ce qui se fait essentiellement sur les rseaux IP mutualiss en dfinissant des classes de services ayant diffrents niveaux de priorit. Le terme est aussi utilis dans un sens large pour dsigner la performance des rseaux, telle que dfinie prcdemment, voire la qualit dexprience. La gestion de trafic telle que dfinie prcdemment, c'est--dire comme intervention des oprateurs sur les flux de donnes, a des effets ambigus sur lacheminement du trafic : dun ct, elle permet doffrir des garanties en terme de qualit de service, donc de fournir un meilleur service aux utilisateurs ; elle peut aussi permettre une gestion plus intelligente qui conomise de la bande passante (1) ; dun autre ct, elle conduit favoriser certains flux, ce qui se fait, bande passante gale, au dtriment des autres flux et dgrade donc leur qualit. Do le problme de discrimination dans lacheminement des flux que pose la gestion de trafic au regard du principe de neutralit de linternet. b) Les technologies de gestion de trafic Pour comprendre les dbats sur la gestion de trafic, il est utile de disposer dindications sur les mthodes disponibles et celles qui sont aujourdhui mises en uvre par les oprateurs. Tout rseau fait lobjet doprations d ingnierie de trafic , qui permettent dassurer la bonne transmission des communications lectroniques. Lingnierie de trafic comprend plusieurs types dactivits :

(1) Par exemple, la tlvision sur ADSL est diffuse en multicast, ce qui signifie que si plusieurs abonns souhaitent accder au mme programme, celui-ci ne sera envoy quune fois tant que le mme chemin permet daller vers les diffrents abonns puis rpliqu lorsque les chemins se sparent. Si la tlvision ntait pas gre, le programme serait envoy sparment pour chaque internaute sur la totalit du rseau, ce qui consommerait beaucoup plus de bande passante. Autre exemple, la vido mobile diffuse par les plateformes des oprateurs est code dans un format adapt aux capacits daffichage des terminaux mobiles, tandis que si les internautes accdent la mme vido via internet, il y a de fortes chances pour que le format soit adapt un terminal fixe, inutilement consommateur de bande passante.

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la planification de capacits , qui se fait lchelle du mois ou de lanne et qui consiste organiser les infrastructures physiques afin de disposer des capacits ncessaires pour acheminer le trafic inject sur le rseau ; la gestion de trafic , qui peut se faire une chelle de temps beaucoup plus courte, vise viter les congestions et sappuie notamment sur : (i) la redfinition des routes par lesquelles acheminer le trafic, (ii) la rservation de capacits et (iii) la mise en forme du trafic. Pour comprendre le dbat sur la gestion de trafic, il faut apporter deux prcisions sur le fonctionnement dinternet. Premirement, internet est, comme rappel prcdemment, historiquement un rseau best effort, cest--dire noffrant pas de garantie de qualit de service. Cela ne signifie pas que la qualit de linternet soit faible : laccroissement de la capacit des fibres et des routeurs a permis dacheminer des volumes de donnes en forte hausse avec une augmentation de la qualit perue par linternaute. La plupart des applications nont dailleurs pas besoin de garantie de qualit. Deuximement, la convergence des rseaux vers le tout IP fait que les services dacheminement avec garantie de qualit, ou services grs dans la terminologie adopte par lARCEP, empruntent la plupart du temps les mmes tuyaux et quipements que linternet. Des routeurs permettent aujourdhui de faire de la gestion de trafic trs haut dbit soit en prdfinissant des routes (par exemple en MPLS), soit en rservant des ressources (par exemple en RSVP), soit en traitant de manire diffrencie les flux (par exemple en DiffServ). Quelques prcisions sur le fonctionnement des routeurs DiffServ sont utiles : lorsque les paquets dinformation arrivent un routeur, ils forment une file dattente avant que le routeur lise ladresse de destination et, partir de sa table de routage, et oriente le paquet dans la bonne direction ; en labsence de congestion, le traitement par le routeur est presque instantan et il ny a pas de problme de qualit de service ; en cas de congestion, en revanche, les paquets qui arrivent sont normalement mis dans une mmoire tampon puis, sils nont pas eu le temps dtre traits par le routeur alors que de nouveaux paquets arrivent, supprims pour que le routeur puisse recevoir les nouveaux paquets ; les routeurs DiffServ permettent de traiter de manire diffrencie les flux en cas de congestion en les mettant dans diffrentes mmoires tampon en fonction du niveau de priorit de chaque paquet et en programmant le routeur pour quil traite par priorit les paquets des mmoires tampons prioritaires, suivant des rgles de priorit qui peuvent varier. Une grande partie du dbat vient du dveloppement de techniques dinspection approfondie (DPI) qui permettent de discriminer les paquets non

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seulement en fonction dun niveau de priorit not sur leur en-tte mais aussi la vole , partir de lidentification par les routeurs de caractristiques qui ne figurent pas dans len-tte (par exemple par extrapolation du protocole). Enfin, le blocage et le filtrage utilisant des techniques dcrites dans la partie sur le blocage lgal linitiative de loprateur, par exemple pour bloquer certaines applications partir de leur numro de port normalis figurant dans lentte des paquets, peuvent constituer des techniques de gestion de trafic. c) Points cls Premirement, la gestion de trafic est surtout utile en donnant aux oprateurs la capacit de garantir la qualit des services grs dans des rseaux tout IP (1). Son utilisation pour faire face laccroissement du trafic et lutter contre la congestion parat limite (2). Deuximement, il faut rappeler que la gestion de trafic nest quune mthode parmi dautres pour assurer la qualit de lacheminement des communications lectroniques. Celle-ci dpend en grande partie de la saturation, des besoins des applications et de la localisation des contenus demands par le consommateur, donc des investissements que font les oprateurs pour dimensionner correctement leurs rseaux et leurs interconnexions, de lintervention des CDN et du format des donnes changes. Troisimement, sil est relativement ais de dterminer quelles sont les technologies disponibles, il est beaucoup plus difficile de savoir quelles sont les technologies mises en uvre. Quelques remarques : (i) les oprateurs grent apparemment les services de tlphonie et de tlvision proposs dans le cadre des offres triple play, en leur rservant des capacits : (ii) les oprateurs proposent des offres aux entreprises avec des garanties de qualit de services, et recourent dans ce cadre des techniques de priorisation du trafic susceptibles de dgrader la qualit de linternet (3) ; (iii) les fournisseurs daccs internet franais affirment quils nont pas de contrats commerciaux avec des fournisseurs de contenu sur internet pour acheminer de manire prioritaire leurs contenus (4).

(1) Il faut en effet distinguer les canaux des services grs de linternet best effort. (2) Daprs les donnes voques par AT&T dans son Engineering background transmis en rponse la consultation de la Commission europenne sur la net neutralit, la priorisation de 10 % du trafic permettrait de doubler virtuellement la bande passante disponible (note 54 p. 19). Des personnes auditionnes par la mission ont voqu des gains dun ordre de grandeur infrieur. Dans tous les cas, ces gains sont sans rapport avec laccroissement rcurrent du trafic et avec laccroissement des capacits des fibres et des routeurs trs haut dbit (3) Ce point est difficile valuer car on ne dispose dinformations prcises ni sur les mthodes de gestion de trafic mise en uvre par les oprateurs, ni sur le niveau de congestion dans les rseaux, ni sur les volumes achemins en fonction de leur type. (4) Lexistence de contrats commerciaux de priorisation de lacheminement de contenus aux Etats-Unis a t voque lors des auditions de la mission. Une des difficults tient au caractre mouvant de la notion de services grs

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2. Le cadre juridique

Avant dentamer la prsentation des rgles relatives la gestion de trafic, il est utile de faire quelques remarques gnrales ce propos : (i) il nexiste pas de relle contrainte constitutionnelle ou de droit europen ; (ii) le cadre juridique est dans son ensemble relativement peu contraignant pour les oprateurs ; (iii) le contenu des rgles en vigueur est incertain car elles procdent pour lessentiel, soit de la rgulation sectorielle ou concurrentielle gnrale, sans que les applications existent lheure actuelle, soit de pouvoirs nouveaux issus du troisime paquet tlcoms, qui ne sont pas encore entrs en vigueur (1). a) Lencadrement dcoulant directement de la loi Lanalyse de ces obligations montre que leur porte est relativement faible : Les oprateurs et les membres de leur personnel doivent, en application de larticle L. 32-3 du code des postes, respecter le secret des correspondances. Lapplication du secret des correspondances au rseau internet pose des difficults qui peuvent tre illustres travers deux exemples : (i) le mail entre manifestement dans la catgorie des correspondances mais quen est-il dun change de fichier initi sur un site web ou de lcriture dun texte sur un forum ? (ii) len-tte du paquet IP constitue lanalogue de ladresse sur une lettre physique, mais lextrapolation du protocole ou dautres mthodes dinspection approfondie des paquets doivent-elles tre assimiles la lecture dun message ? Larticle L. 32-3-3 du code des postes et des communications lectronique dispose que toute personne assurant une activit de transmission de contenus sur un rseau de communications lectroniques ou de fourniture d'accs un rseau de communications lectroniques ne peut voir sa responsabilit civile ou pnale engage raison de ces contenus que dans les cas o, soit elle est l'origine de la demande de transmission litigieuse, soit elle slectionne le destinataire de la transmission, soit elle slectionne ou modifie les contenus faisant l'objet de la transmission. Ce rgime de responsabilit limite des oprateurs raison des contenus quils acheminent est issu de la loi pour la confiance dans lconomie numrique de 2004 transposant la directive de 2000 commerce lectronique . La mise en uvre des techniques de gestion de trafic laisse clairement subsister la responsabilit limite des oprateurs car, comme le montre la prsentation technique prcdente, elle ne repose ni sur le choix du destinataire, ni sur la modification du contenu.

(1) Linterprtation de ces rgles se fonde sur les analyses de Winston Maxwell et Nicolas Curien dans La neutralit dinternet, 2011 (pp. 101-104 ; application du droit de la concurrence), du BEREC dans sa rponse la consultation de la Commission europenne sur la neutralit dinternet (pp. 6-7 ; application du droit de la rgulation sectorielle) ainsi que sur des changes avec lARCEP (application des dispositions nouvelles issues du paquet tlcoms).

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En application de larticle L. 33-1 du code des postes et des communications lectroniques, les oprateurs de rseaux ouverts au public peuvent tre soumis des obligations relatives aux conditions de confidentialit et de neutralit au regard des messages transmis et des informations lies aux communications. Larticle D. 98-5 du mme code qui prcise ces obligations se contente cet gard de prciser que les oprateurs doivent prendre les mesures ncessaires pour garantir la neutralit de leurs services vis--vis du contenu des messages transmis sur son rseau et le secret des correspondances et quils doivent assurer leurs services sans discrimination quelle que soit la nature des messages transmis . Les remarques dj faites sur lambigut de la notion de correspondance sur internet sappliquent ici aux notions de contenu et de message . b) Lencadrement dcoulant directement de la rgulation sectorielle et concurrentielle La rgulation concurrentielle et la rgulation sectorielle ont pour objet dimposer des obligations aux acteurs conomiques en cas de dfaillance de march, notamment des remdes en cas de problmes concurrentiels. Il apparat ncessaire, pour comprendre les garanties quelles apportent, de se fonder sur un exemple. Un des principaux problmes soulevs par la gestion de trafic tant le traitement discriminatoire de flux du mme type, les analyses qui suivent partiront de lexemple dun oprateur qui prioriserait les contenus quil dlivre et refuserait de vendre la mme priorit une entreprise concurrente. La rgulation sectorielle. Le cadre juridique encadrant laction du rgulateur sectoriel, en France lARCEP, lui permet en thorie de ragir face la discrimination voque. Les objectifs fixs lARCEP, dabord, larticle L. 32-1 du code des postes et des communications lectroniques, dailleurs compltes dans le cadre de la transposition du troisime paquet tlcoms, comprennent la protection de plusieurs composantes de la neutralit, notamment la non-discrimination entre les oprateurs et fournisseurs de services introduite dans le cadre de la transposition du paquet tlcoms (au 4 bis A de larticle prcit). LARCEP dispose ensuite de trois types dinstruments afin de faire face au problme de discrimination voqu. La porte pratique de ces trois instruments apparat aujourdhui, sinon limite, du moins incertaine. Le pouvoir de rgulation asymtrique permet lARCEP dimposer des obligations spcifiques, appel remdes , aux oprateurs exerant une influence significative sur un march (1). Lutilisation de ce pouvoir pour rgler lexemple de

(1) Cf. articles. 8 et suiv. de la directive accs transpos aux articles L. 37-1 et suiv. du code des postes et des communications lectroniques.

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discrimination propos se heurterait cependant deux difficults : (i) ce march ne figure pas dans la recommandation de la Commission europenne de 2007 dterminant les marchs pouvant directement tre rguls asymtriquement, ce qui implique de dmontrer quil satisfait le test des trois critres prvu au deuxime point de la recommandation (1), alors mme que la Commission europenne sest dj prononce dans un cas despce contre la conformit au test de marchs du transit et du peering (2) ; (ii) mme si ce march passait le test des trois critres , il nest pas sr, tant donn son volution rapide, que les outils de rgulation asymtrique, conus pour fonctionner dans lunivers beaucoup plus stable de la tlphonie, seraient adapts. Le pouvoir de rgulation symtrique dont dispose lARCEP, notamment en matire daccs et dinterconnexion, a t tendu par le troisime paquet tlcoms, qui donne explicitement aux autorits rglementaires nationales la capacit dimposer des obligations aux oprateurs desservant les clients finals afin de les obliger assurer linteroprabilit (3). Comme le note toutefois le BEREC, tant donn la nouveaut de la disposition, il reste voir comment cet article sera mis en uvre dans les diffrents tats membres et dans quelle mesure il sera capable dapporter des solutions [aux problmes de discrimination] (4). Enfin, larticle 20 de la nouvelle directive cadre , conjugue une nouvelle dfinition de la notion daccs , qui sera transpose par voie dordonnance dans le droit franais (5), largi le pouvoir de rglement des diffrends des autorits rglementaires nationales. Il est utile de prciser ici les observations du BEREC et de lARCEP sur la porte de cet largissement : (i) le pouvoir de rglement ne constitue pas un vritable outil de rgulation puisquil na vocation qu rgler des cas despce ; (ii) il peut nanmoins constituer une menace crdible imposant une forme dunit aux pratiques des oprateurs ; (iii) si lARCEP se prononce en quit, le demandeur doit faire la preuve du traitement

(1) Ces trois critres sont : a) la prsence de barrires leves et non provisoires lentre, quelles soient de nature structurelle, lgale ou rglementaire ; b) une structure de march qui ne prsage pas dvolution vers une situation de concurrence effective au cours de la priode vise. Il faut pour cela examiner quelle est la situation de la concurrence au-del des barrires lentre ; c) lincapacit du droit de la concurrence remdier lui seul la ou aux dfaillances concernes du march. (2) Cf. la dcision de la Commission europenne du 3 mars sur les affaires 2010 PL/2009/1019 et PL/2009/1020. (3) Cf. les articles L. 34-8 et suivants du code des postes et des communications lectroniques (pouvoirs de rgulation de laccs et de linterconnexion), larticle 5 de la directive accs modifie (pouvoir dimposer des obligations permettant dassurer linteroprabilit) (4) Cf. rponse la consultation de la Commission europenne sur la neutralit de linternet (p. 7). (5) Lavant projet dordonnance prvoit, dans la dernire version qui a t transmise lAssemble nationale, dintroduire un nouvel alina larticle L. 36-8 du code des postes et des communications lectroniques, qui disposera que : en cas d'chec des ngociations, l'Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes peut [] tre saisie des diffrends portant sur []les conditions techniques et tarifaires dacheminement du trafic entre un oprateur et une entreprise fournissant des services de communication au public en ligne.

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discriminatoire, ce qui peut savrer compliqu, notamment pour les petits acteurs, et limite de facto la porte du dispositif. Le droit de la concurrence Le renvoi lapplication des rgles gnrales de droit de la concurrence constitue la rponse quavancent de nombreux acteurs contre la proposition ddicter des rgles spcifiques pour viter les discriminations engendres par la gestion de trafic. Cette rponse nest cependant pas entirement convaincante, dune part parce que les procdures de droit de la concurrence sont souvent longues et complexes, dautre part parce quil nest pas certain que le droit de la concurrence soit mme de rgler des problmes comme lexemple choisi (1), ni travers la prohibition des ententes ni travers linterdiction des abus de position dominante (2). Si le droit de la concurrence sanctionne les ententes but anticoncurrentiel, il autorise nanmoins les accords dexclusivit, analyss [par les autorits concurrentielles] au cas par cas en tenant compte de leurs ventuels effets ngatifs sur la dynamique du march, mettre en regard de leurs effets potentiellement positifs sur linnovation (3). Les abus de position dominante sont caractriss par lexistence : (i) dun abus, relativement facile dmontrer dans notre exemple le refus dacheminer les contenus de lentreprise concurrente avec la mme priorit ; (ii) dune position dominante ce qui suppose didentifier un march sur lequel loprateur serait en position dominante, plus difficile dmontrer. En effet, il est peu vraisemblable que loprateur soit dominant sur le march de gros de linterconnexion (peering et transit), fortement concurrentiel, ou sur le march de dtail (sur lequel les parts de march restent partages entre plusieurs fournisseurs daccs internet). Reste la possibilit, comme dans le cas de la terminaison dappel, de dfinir pour chaque oprateur desservant des clients finals un march spcifique consistant justement en la desserte de ces clients finals. Comme mentionn ci-dessus, la Commission europenne a refus cette analyse dans un cas despce. c) Les dispositions issues du troisime paquet tlcoms Il nest pas inutile, mme si certaines de ces dispositions ont dj t mentionnes dans ce qui prcde, de rappeler les dispositions visant encadrer la
(1) Comme le notent Winston Maxwell et Nicolas Curien, puisque le droit de la concurrence, polyvalent par essence, sapplique lensemble de lconomie et donc en particulier tous les acteurs de la chane de valeur dInternet, et puisquil a pour objectif de sanctionner les comportements anticoncurrentiels, il semblerait a priori que ce droit soit la panace pour traite cette question. La ralit est beaucoup plus nuance (cf. La neutralit dinternet, 2011, p. 101). (2) Cf. les articles 101 (prohibition des ententes) et 102 (prohibition des abus de position dominante) du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne. (3) Cf. Winston Maxwell et Nicolas Curien, La neutralit dinternet, 2011, p. 104.

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gestion de trafic par les oprateurs qui figuraient dans le troisime paquet tlcoms et concernaient la gestion de trafic. Il sagit dabord de nouvelles obligations de transparence. Lordonnance de transposition prvoit que de nouvelles mentions devront obligatoirement figurer dans les contrats de services de communications lectroniques sous une forme claire, dtaille et aisment accessible, concernant notamment : les procdures de gestion de trafic mises en uvre, les restrictions laccs des services ou des quipements, les ractions prvues pour assurer la scurit et lintgrit du rseau (article L. 121-83 modifi du code de la consommation). Il sagit ensuite de lextension du pouvoir de rglement des diffrends de lARCEP aux litiges entre des oprateurs et dautres entreprises sur les conditions tarifaires et techniques dacheminement du trafic (art. L. 38-4 du code des postes et des communications lectroniques). Il sagit enfin dune disposition importante, qui na pas t voque dans ce qui prcde, prvoyant que les autorits rglementaires nationales pourront imposer aux oprateurs des exigences minimales en matire de qualit de service sur les rseaux afin dviter la congestion. Cette disposition devrait tre transpose dans un article L. 36-15 nouveau du code des postes et des communications lectroniques disposant qu afin de prvenir la dgradation du service et lobstruction ou le ralentissement du trafic sur les rseaux, lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes peut fixer, dans les conditions prvues larticle L. 36-6, des exigences minimales en matire de qualit de service. Avant dimposer de telles exigences, lAutorit informe la Commission europenne et lORECE des raisons de son intervention, des exigences envisages et de la dmarche propose. Elle tient le plus grand compte des commentaires ou recommandations de la Commission europenne lorsquelle fixe ces exigences. Ce pouvoir a un rapport direct avec la gestion de trafic puisquil a t introduit dans le paquet tlcoms afin dapporter des garanties face un risque dcrasement de linternet public par les services grs,
3. Les enjeux politiques

Les lments techniques et juridiques qui viennent dtre rappels permettent dapporter des prcisions sur les problmes de neutralit que soulve la gestion de trafic. Plusieurs remarques peuvent tre faites ce stade : concernant lopportunit dune intervention lgislative, il faut rappeler que ce nest pas : (i) parce que la gestion de trafic nest pas encadre quelle devrait ltre (le march est peut-tre capable de fonctionner sans rgulation), (ii) parce quil serait souhaitable que certaines pratiques de gestion de trafic naient pas cours, que des mesures devraient tre prises par les pouvoirs publics pour les viter (encore faut-il que les bnfices de lintervention excdent les cots, y compris ceux lis linflation juridique) ;

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il est possible didentifier trois thmes au sein du problme de la gestion de trafic : (i) la transparence, qui apparat relativement consensuelle et est laisse de ct dans la prsentation du dbat (tous les acteurs souhaitant que le consommateur puisse savoir quels sont les mcanismes de gestion de trafic mis en uvre par les oprateurs et ce quil implique niveau des fonctionnalits offertes) ; (ii) la discrimination, qui concerne en fait trois types de pratiques diffrentes que sont le blocage, la dgradation cible de qualit et la priorisation (qui renvoie au problme des services grs) ; (iii) la qualit de linternet, qui apparat premire vue un peu annexe mais est en ralit fortement lie aux deux autres thmes. a) Les positions des acteurs et les solutions avances par les rgulateurs Les positions des acteurs. Il est plus difficile pour la question de la gestion de trafic que pour les questions relatives aux mesures obligatoires de blocage et la terminaison dappel data, de distinguer clairement les positions des diffrentes catgories dacteurs. Cette difficult provient en partie de : (i) lexistence dun consensus relativement large autour de lide qu ct de linternet public sur lequel la gestion de trafic pourrait tre encadre, une place devrait tre laisse aux services grs, nappelant pas la mme rgulation ; (ii) la dfinition variable de la notion de services grs. Selon la gestion de trafic admise sur internet et lextension accorde la notion de services grs, deux positions peuvent nanmoins tre identifies parmi les acteurs : les maximalistes de la neutralit sont opposs : (i) tout blocage et (ii) toute priorisation de trafic sur linternet public, donc toute utilisation des techniques de mise en forme du trafic sur internet, et (iii) nadmettent la mise en uvre de services grs que pour les applications qui en ont rellement besoin ou qui ne sont pas disponibles sur linternet public (1) ; les minimalistes de la neutralit sont favorables : (i) la possibilit, au moins dans le cas de la tlphonie mobile, de commercialiser des offres comportant des restrictions daccs certains services (par exemple sans VoIP), (ii) des pratiques raisonnables de gestion de trafic, cest--dire lutilisation de techniques de mise en forme du trafic sur linternet public en fonction des besoins objectifs des applications notamment en heure de pointe, et (iii) la possibilit de commercialiser sous forme de services grs des services qui peuvent tre dlivrs sur internet sans la mme garantie de qualit (2) ;

(1) Cf. par exemple la position de la Quadrature du net ou de French Data Network. (2) Cf. les positions de la plupart des fournisseurs daccs internet.

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comme lont fait apparatre les lments transmis par les acteurs auditionns par la mission dinformation en raction ses premires orientations, il nexiste pas aujourdhui au niveau franais dacteurs prenant explicitement position pour une libert complte dans la gestion du trafic, et notamment pour la priorisation de contenus, services ou applications accessibles sur internet sur une base purement commerciale (1). Comparaison des positions des rgulateurs franais et amricain. La question de la gestion de trafic ayant t la plus tudie, les solutions recommandes par les rgulateurs sont assez sophistiques et il est utile de les prsenter de manire dtaille. LARCEP a dict les recommandations suivantes : (2) (i) principe dabsence de blocage et de discrimination ; (ii) exceptions ces rgles acceptables condition quelles soient pertinentes, proportionnes, efficaces, non discriminatoires entre les acteurs, transparentes (3) ; (iii) libre dveloppement des services grs, comme dfinis prcdemment, mais avec garantie de la qualit de linternet, non dfinie, pour viter que le dveloppement des services grs ne lui nuise (4). La FCC a dict les rgles suivantes : (i) pas de blocage sur le fixe, et pas de blocage du web et des services de voix et de vido concurrents ceux que les oprateurs distribuent sur le mobile ; (ii) pas de discrimination draisonnable dans la qualit de lacheminement ; (iii) libre dveloppement des services grs mais surveillance attentive de leur impact sur internet. La position de lARCEP parat plus protectrice de la neutralit que celle de la FCC dans la mesure o elle contient : (i) une garantie de qualit de linternet ; (ii) le principe dinterdiction de tout blocage. Il faut cependant noter que : (i) lARCEP na fait qudicter des recommandations tandis que le rgulateur amricain a entendu dicter des obligations contraignantes (5) ; (ii) la dcision de la
(1) Plusieurs acteurs ont fait remarquer quil nexiste pas de normalisation des classes de services sur internet et quune garantie de priorit de bout en bout ncessiterait une refonte complte des accords actuels dinterconnexion, portant seulement sur le best effort. Par ailleurs, lexistence dune frontire poreuse dun point de vue technique entre internet et services grs ainsi quune dfinition assez variable du service gr pouvant aller jusqu tout flux autre que le pur best effort, donnent la possibilit de considrer comme service gr des contrats dacheminement avec qualit de service qui pourraient trs bien passer par internet et servent de vitrine commerciale des accords de distribution entre fournisseurs de contenus et fournisseurs daccs internet. Dans ce contexte, il nest pas vident de cisconscrire ce que pourrait tre un internet plusieurs vitesses : linternet actuel best effort est dj la classe de service infrieure des rseaux tout-IP. (2) Ces principes dcoulent directement des recommandations n1 et n2. (3) Les exceptions drivent du cadre pos la recommandation n3. (4) Cette rgle est fixe travers les recommandations n1 et n4. (5) Il existe cependant un vif dbat sur sa capacit juridique dicter ses recommandations : cf. notamment Commissaire Robert. M. McDowell, Extended Legal Analysis: The Commission Lacks Authority to Impose Network Management Mandates on Broadband Networks , in Dissenting statement, 2010.

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FCC sapplique tous les services de donnes passant par les rseaux IP, tandis que celle de lARCEP ne concerne vraisemblablement que les services appels accs internet (1) ; (iii) concernant la garantie de qualit, le troisime paquet tlcoms a donn aux autorits rglementaires nationales le pouvoir dimposer aux oprateurs des exigences minimales en terme de qualit de service et la recommandation nentend pas dfinir une qualit minimale garantie, ce qui constitue le vrai problme ; (iv) concernant la non-discrimination, les exceptions que lARCEP recommande de mnager ne permettent pas de trancher plus clairement que la notion de discrimination draisonnable de la FCC les questions concrtes difficiles souleves dans le cadre des dbats sur la neutralit de linternet. b) Lanalyse de la mission Les rflexions menes jusqu aujourdhui et les cadres de rgulation proposs laissent subsister des incertitudes sur les normes quil est opportun ddicter. Labsence de recommandation claire de la part des rgulateurs sur les principaux cas concrets de gestion de trafic litigieux le montre : ainsi, ni les rgles de la FCC, ni celles de lARCEP ne permettent de se prononcer clairement sur les options payantes de dblocage des services de VoIP sur le mobile, le ralentissement du peer-to-peer en heure de pointe pour faire face la congestion, ou encore le refus de mettre niveau les interconnexions cibles contre des acteurs. Il ne parat pas opportun dinstituer des rgles qui reposent sur des lments incertains. Il faut donc en revenir a des certitudes : (i) le consommateur doit pouvoir choisir clairement entre les diffrentes offres qui lui sont proposes ; (ii) linternet ne doit pas tre discriminatoire pour permettre un maximum dinnovation. Cest sur ce constat solide que sont fondes les prconisations de la mission dinformation en matire de gestion de trafic, visant bien sparer deux couches : une couche dinternet neutre, sans gestion de trafic, dont la qualit doit tre mesure et garantie ; une couche de services grs dvelopps librement par les oprateurs, dans la mesure o la qualit de linternet reste un niveau suffisant.
C. LINTERCONNEXION

Il est utile en introduction dapporter des prcisions sur la notion dinterconnexion qui renvoie : de faon gnrale la manire dont les rseaux des oprateurs internet sont relis les uns aux autres ou interconnects ;

(1) Cet lment drive du fait que la seule sanction prvue dans les premires orientations de lARCEP de septembre 2010 est linterdiction dutiliser le terme daccs internet pour commercialiser des services ne respectant pas le principe de neutralit.

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de manire plus spcifique : (i) aux rgles juridiques et pratiques relatives aux changes de trafic directs entre oprateurs, et parfois entre oprateurs et fournisseurs de contenu ; (ii) aux lieux physiques o ces changes ont lieu appel points dinterconnexion . Linterconnexion est fondamentale pour le fonctionnement dinternet la fois : (i) dun point de vue technique, puisque celui-ci est un rseau mondial compos de plusieurs dizaines de milliers de rseaux qui doivent tre interconnects les uns aux autres ; (ii) dun point de vue conomique puisque cest travers les changes de trafic que se noue lessentiel des rapports conomiques entre les diffrentes catgories dacteurs du rseau internet et que sont dtermins les flux financiers qui existent entre eux. Linterconnexion est en rapport avec les problmes prcdemment tudis. Ainsi, le grand nombre dinterconnexions des rseaux franais avec les rseaux trangers rend plus difficile la mise en uvre dobligations de filtrage. Autre exemple : la qualit de linternet dpend en grande partie du dimensionnement des interconnexions, pour faire simple de la taille des tuyaux, entre les fournisseurs daccs internet et les autres oprateurs internet. Mais elle soulve aussi des questions spcifiques, comme celle de la terminaison dappel data .
1. Les pratiques

a) Le fonctionnement technique Les interconnexions sont fondamentales pour le fonctionnement dinternet, puisque celui-ci est un rseau mondial compos de plusieurs dizaines de milliers de rseaux qui doivent tre interconnects les uns aux autres. Comme rappel prcdemment, chaque rseau constitue un systme autonome (AS) gr par un oprateur qui dispose dun bloc dadresses IP. Grce un protocole appel BGP et conformment la prsentation technique faite prcdemment, les oprateurs changent automatiquement des routes , cest--dire des informations sur les chemins emprunter pour joindre de manire efficace les adresses IP. Selon la manire dont les routes sont changes, il existe deux types dinterconnexion. Le transit est une interconnexion par laquelle un oprateur annonce toutes les routes de linternet un autre oprateur, qui ne lui annonce que les routes menant ses adresses IP. Il est ncessaire pour assurer la connectivit de linternet, c'est--dire le fait que chaque personne connecte linternet puisse communiquer avec toutes les autres personnes connectes : tant donn le nombre doprateurs internet, il nest en effet pas possible pour chaque oprateur de se connecter directement avec tous les autres oprateurs. Le peering est une interconnexion par laquelle deux oprateurs sannoncent uniquement les routes menant leurs adresses IP. Il amliore la

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qualit de linternet car il permet de raccourcir le chemin parcouru par les flux internet en vitant de passer par des fournisseurs de transit. Il faut noter que, mme si les services de voix sont aujourdhui largement fournis sur IP, linterconnexion tlphonique est encore ralise de manire physiquement distincte de linterconnexion internet, car il nexiste pas de standard largement rpandu pour changer du trafic VoIP et, plus gnralement, du trafic IP avec garantie de qualit (1). b) Les relations conomiques Malgr lopacit du march, tenant pour partie labsence actuelle dintervention des rgulateurs, une volution rapide et aux tensions qui en dcoulent, il est possible de fournir quelques prcisions dordre conomiques sur les accords dinterconnexion (2). Les acteurs. Pour comprendre les accords dinterconnexion, il faut distinguer plusieurs catgories dacteurs : les oprateurs de premier rang ou tier one sont connects la quasitotalit des rseaux composant linternet, acheminent dnormes volumes de donnes et proposent des contrats de transit aux oprateurs de niveau infrieur (il sagit par exemple de AT&T, Cogent, Comcast, Level 3, Orange) ; les oprateurs de second rang ou tier two comprennent pour lessentiel des fournisseurs daccs internet de dimension nationale qui achtent du transit aux tier one, passent entre eux des contrats de peering gratuit et peuvent proposer des contrats de peering payants des fournisseurs de contenu (il sagit par exemple de Free, SFR) ; etc.

(1) Cf. le document de lARCEP : Analyse des marchs de la tlphonie fixe, troisime cycle : 2011-2014, Consultation publique 23 fvrier-23 mars , fvrier 2011dans lequel lARCEP rappelle : (i) qualors mme que de nombreux oprateurs fournissent la totalit de leurs service de voix sur IP (VoIP, diffrente de la voix sur internet fournie directement sur internet comme application, sans garantie de qualit de service), il nexiste pas aujourdhui dinterface standardise pour la VoIP, en raison de la diversit des technologies de transmission de la voix sur IP, que ce soient les codecs utiliss pour compresser la voix ou les protocoles de signalisation pour contrler les flux voix en mode IP (absence de normalisation) ; (ii) de ce fait, les interfaces TDM (time division multiplexing) qui taient utilises pour les rseaux tlphoniques commuts classiques sont toujours employes et, lorsquelle est achemine sur IP, la voix doit tre convertie avant linterconnexion, ce qui est inefficace. (2) Il faut toutefois noter que la plupart des tiers one ainsi que certains fournisseurs daccs internet publient leur politique dinterconnexion.

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Les contrats. Les accords de transit sont payants, le transitaire facturant son cocontractant. Ils prvoient en rgle gnrale : (i) une facturation au dbit mensuel maximal, entrant ou sortant, crt au 95me centile ; (ii) un engagement de dbit. Les accords de peering sont parfois gratuits, notamment le cas lorsque deux oprateurs de tailles quivalentes souhaitent schanger directement du trafic, ce qui leur permet : (i) damliorer la qualit de lacheminement ; (ii) dviter de passer un transitaire ; (iii) dviter des cots de transaction alors que les volumes quils prvoient dchanger sont du mme ordre de grandeur. Il existe aussi des accords de peering payants qui permettent gnralement aux fournisseurs de contenus daccder directement au rseau dun fournisseur daccs internet sans passer par un transitaire. Les points dinterconnexion. Il existe diffrents types de lieux physiques travers lesquels les oprateurs sinterconnectent. Il est notamment utile de distinguer : (i) les points de peering publics dans lesquels tous les oprateurs qui le souhaitent peuvent schanger du trafic et les points de peering privs dans lequel un nombre ferm doprateurs sinterconnectent ; (ii) les points de peering qui imposent dacheter des services annexes et ceux qui ne le font pas ; (iii) les points de peering qui imposent des conditions symtriques , cest--dire identiques pour les acteurs, et ceux qui imposent des conditions asymtriques (1). Il faut aussi noter que le peering engendre des cots dans tous les cas : mme dans le cas du peering gratuit, si le trafic est chang gratuitement, les oprateurs doivent payer lacheminement du trafic jusquau point de peering et ventuellement les cots lis au point de peering (par exemple les routeurs et lhbergement dans un data center). Le dveloppement des points dinterconnexion franais accuse un retard assez important : Francfort, Amsterdam, Londres et New-York apparaissent comme des places de peering plus importantes que Paris, y compris pour le trafic entrant sur le rseau franais. Le peering franais a notamment souffert pendant longtemps dun fort clatement des points de peering publics. c) Les volutions Lessentiel des dbats sur linterconnexion provient de la hausse du trafic sur les rseaux daccs et de son asymtrie croissante. Un certain nombre de fournisseurs daccs internet demandent que cette volution saccompagne dune

(1) Cette asymtrie peut dfavoriser ou non les petits acteurs, certains ayant profit de lintrt quavaient les oprateurs agrger du trafic pour pouvoir peerer gratuitement avec des oprateurs plus importants et qui fournissaient proposaient cette fin des conditions de peering gratuit intressantes.

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volution des flux financiers lis linterconnexion, ce qui engendre des tensions. Paralllement, la fin de la priode dexpansion rapide du march de laccs internet entrane une consolidation du march de linternet comme march de distribution de services, ce qui accrot sans doute cette tendance (1). Les controverses rcentes entre Netflix-Level 3-Comcast aux Etats-Unis (2) et OrangeCogent-Megaupload (3) en France, ainsi que le non renouvellement des accords de peering gratuit quavaient passs les FAI avec des CDN (4) sont autant dindices que les ngociations dchange de trafic sont aujourdhui instables.
2. Le cadre juridique

Compar ceux du blocage lgal et de la gestion de trafic, le cadre juridique relatif linterconnexion apparat : (i) contraignant pour le lgislateur, soumis des normes communautaires prcises ; (ii) potentiellement contraignant pour les oprateurs, les pouvoirs accords aux rgulateurs tant assez nombreux bien que les obligations rglementaires actuelles soient faibles. a) Le droit en vigueur Les normes europennes et lgislatives. Au niveau communautaire, le rgime de laccs et de linterconnexion est fix par la directive 2002/29/CE. Cette directive dfinit laccs et linterconnexion (5) et pose les principes suivants : interdiction faite aux tats membres de restreindre la possibilit de ngocier des accords daccs ou dinterconnexion (6) ; obligation faite aux oprateurs de ngocier une interconnexion rciproque pour fournir des services de communications lectroniques accessibles au public, selon des modalits et conditions compatibles

(1) Cf. Olivier Bomsel, Lconomie immatrielle, Gallimard, 2010, Paris. (2) Megaupload et Cogent accusaient Orange de dgrader laccs la plate-forme dchange de vidos offerte par Megaupload, Orange rtorquant que cest la mauvaise qualit du service de transit fournie par Cogent qui tait en cause. Cf. Guerric Poncet, Orange et Megaupload s'affrontent sur Internet , 14 janvier 2011, LePoint.fr. (3) Netflix, un site de vido la demande trs dvelopp aux Etats-Unis, et son fournisseur de transit, Level 3, accusaient le fournisseur daccs internet Comcast de dgrader le qualit de linterconnexion pour favoriser sa propre plate-forme de distribution de vido la demande. Cf. Guillaume de Calignon, USA : vive concurrence entre Netflix et Comcast , 9 dcembre 2010, La Correspondance de la Presse. (4) Cf. http://www.itespresso.fr/reseaux-akamai-est-il-en-froid-avec-les-fai-francais-41169.html. (5) Cf. art. 1er : laccs est la mise la disposition dune autre entreprise, dans des conditions bien dfinies et de manire exclusive ou non exclusive, de ressources et/ou de services en vue de la fourniture de services de communications lectroniques, y compris lorsquils servent la fourniture de services de la socit de linformation ou de contenu radiodiffus ; linterconnexion la liaison physique et logique des rseaux de communications publics utiliss par la mme entreprise ou une entreprise diffrente, afin de permettre aux utilisateurs d'une entreprise de communiquer avec les utilisateurs de la mme entreprise ou d'une autre, ou bien d'accder aux services fournis par une autre entreprise . Linterconnexion est donc une modalit particulire de laccs. (6) Cf. art. 3.

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avec les obligations imposes par lautorit rglementaire nationale (1) ; pouvoir donn aux autorits rglementaires nationales dimposer tous les oprateurs des obligations dinterconnexion, suivant des modalits objectives, transparentes, proportionnes et non discriminatoires (2) ; pouvoir donn aux autorits rglementaires nationales dimposer des obligations spcifiques aux oprateurs puissants (3). Laccs et linterconnexion sont dfinis de manire similaire la directive larticle L. 32, 8 et 9, du code des postes et des communications lectroniques (4). Les principes poss dans la directive sont par ailleurs dclins : libert de ngociation de linterconnexion ou laccs (5) ; obligation de faire droit aux demandes dinterconnexion des oprateurs de rseaux ouverts au public (6) ; pouvoir donn lARCEP dimposer de manire objective, transparente, non discriminatoire et proportionne, les modalits quitables de laccs et de linterconnexion, soit de sa propre initiative (7) soit dans le cadre dun rglement de diffrends (8) ; pouvoir accord lARCEP dimposer des obligations spcifiques aux oprateurs en situation de puissance de march (9).

(1) Cf. art. 4. (2) Cf. art. 5 : il sagit notamment dobligations permettant dassurer la connectivit de bout en bout et permettant de rendre les services interoprables pour les oprateurs qui contrlent laccs aux utilisateurs finals. (3) Cf. art. 8 : il sagit notamment dobligations de transparence concernant linterconnexion et/ou laccs (art. 9); dobligations de non-discrimination de sorte que les oprateurs appliquent des conditions quivalentes dans des circonstances quivalentes aux entreprises fournissant des services quivalents (art. 10) ; dobligations de sparation comptable en ce qui concerne certaines activits dans le domaine de l'interconnexion et/ou de l'accs (art. 11) ; dobligations relatives l'accs des ressources de rseau spcifiques et leur utilisation (art. 12) ; et, lorsque ces mesures nont pas permis dinstaurer une concurrence effective, de la sparation fonctionnelle (art. 13 bis). (4) Art. L. 32 : 8 Accs. On entend par accs toute mise disposition de moyens, matriels ou logiciels, ou de services, en vue de permettre au bnficiaire de fournir des services de communications lectroniques. 9 Interconnexion .On entend par interconnexion la liaison physique et logique des rseaux ouverts au public exploits par le mme oprateur ou un oprateur diffrent, afin de permettre aux utilisateurs d'un oprateur de communiquer avec les utilisateurs du mme oprateur ou d'un autre, ou bien d'accder aux services fournis par un autre oprateur. (5) Art. L. 34-8 : I. L'interconnexion ou l'accs font l'objet d'une convention de droit priv entre les parties concernes. (6) Art. L. 34-8 : II. Les exploitants de rseaux ouverts au public font droit aux demandes d'interconnexion des autres exploitants de rseaux ouverts au public, y compris ceux qui sont tablis dans un autre Etat membre de la Communaut europenne ou dans un autre Etat partie l'accord sur l'Espace conomique europen, prsentes en vue de fournir au public des services de communications lectroniques (7) Art. L. 34-8. (8) Il faut noter que dans le cadre de son pouvoir de rglement des diffrents, lARCEP dtermine les conditions quitables, dordre technique et financier, dans lesquelles linterconnexion et laccs doivent tre assures (art. L. 36-8). (9) Art. L. 38 : ces obligations peuvent tre de rendre publiques des informations concernant l'interconnexion ou l'accs [] ; fournir des prestations d'interconnexion ou d'accs dans des conditions non discriminatoires [] ; faire droit aux demandes raisonnables d'accs des lments de rseau ou des moyens qui y sont associs [] ; ne pas pratiquer de tarifs excessifs ou d'viction [] ; isoler sur le plan comptable certaines activits [] .

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Ces rgles fournissent peu dindications sur les obligations qui psent sur les oprateurs en matire dinterconnexion, qui dcoulent du cadre rglementaire. De ce fait, il est important de dcrire celui-ci dans ses grandes lignes. Le cadre rglementaire. Aucune obligation rglementaire en matire daccs et dinterconnexion ne porte aujourdhui sur linterconnexion IP. La prsentation des obligations portant sur dautres types dinterconnexion, notamment tlphonique, apporte un point de comparaison utile. Deux types dobligations doivent tre distingus : (i) les obligations symtriques , cest--dire qui sappliquent de la mme manire tous les oprateurs ; (ii) les obligations asymtriques , qui psent sur les oprateurs en situations de position puissante sur un march. Il est important de comprendre quune partie des obligations dinterconnexion tlphonique a t dicte par lARCEP sur le fondement de ses pouvoirs de rgulation asymtriques mais, le rseau de chaque oprateur ayant t dfini comme constituant un march propre, quelles sappliquent de faon presque identique. Concernant la rgulation asymtrique : sur la tlphonie fixe, cest la dcision n 2008-0896 qui fixe les obligations en matire dinterconnexion, notamment les obligations concernant la terminaison dappel (interdiction de fixer des tarifs excessifs pour les oprateurs fixes alternatifs et obligation dorientation vers les cots dun oprateur efficace pour France Tlcom) avec plafonds tarifaires ; sur la tlphonie mobile, cest la dcision de lARCEP n 2010-1149 qui sapplique, et pose notamment une obligation de terminaison dappel mobile oriente vers les cots, avec ici aussi des plafonds tarifaires ; en outre, des obligations sont imposes aux oprateurs puissants sur dautres marchs, comme la terminaison SMS, le march de gros des offres d'accs aux infrastructures physiques constitutives de la boucle locale filaire ou encore les marchs des offres d'accs haut dbit et trs haut dbit actives livres au niveau infranational. Concernant la rgulation symtrique, il faut signaler quoutre les normes techniques, des obligations symtriques sur la boucle locale de fibre optique ont t dictes par lARCEP sur le fondement de dispositions lgislatives spcifiques (1). Ce cadre devrait dailleurs prochainement stoffer avec ldiction prochaine des rgles sappliquant au dploiement de la boucle locale en fibre

(1) Cf. les dcisions n 2009-1106 et n 2010-1312 prises en application de larticle L. 34-8-3 du code des postes et des communications lectroniques.

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optique dans les situations laisses dans lombre par les dcisions prcdentes de lARCEP. b) Les interventions possibles La question juridique restant en suspens est celle de savoir quels instruments juridiques pourraient permettre, si des problmes de neutralit au niveau de linterconnexion IP taient avrs, de les rguler. Les dispositions prvues dans le cadre du troisime paquet tlcoms. Linterconnexion apparat comme le parent pauvre du troisime paquet en ce qui concerne la neutralit. Ainsi : le renforcement de la transparence porte uniquement sur la gestion de trafic, alors mme que le dimensionnement a un fort impact sur la qualit de linternet ; la nouvelle facult accorde aux autorits rglementaires nationales dimposer, en cas de congestion sur le rseau, des exigences minimales en terme de qualit de service, a t adopte pour faire face un risque dcrasement de linternet public par les services grs ; le dimensionnement des interconnexions nest mentionn ni dans le dispositif ni dans les considrants qui laccompagnent et rien ne permet de penser quelle pourrait juridiquement sy appliquer ; il a par ailleurs dj t fait part des doutes sur la porte des dispositions nouvelles prvues larticle 5-1 de la directive accs ; enfin, lextension du pouvoir de rglement des diffrends aux litiges portants sur les conditions techniques et tarifaires dacheminement du trafic entre un oprateur et une autre entreprise permettra de couvrir les cas de peering payant mais elle ne changera pas la rgulation de linterconnexion. Lintervention des rgulateurs sectoriels et concurrentiels. Comme cela a dj t voqu dans les dveloppements consacrs la gestion de trafic, la porte de ces rgulations parat tout fait limite du fait de la difficult quil y aurait identifier le rseau dun fournisseur daccs internet comme un march sur lequel la position dominante ou la situation de puissance de march devrait tre constate, et de labsence de position dominante ou de puissance de march sur les autres marchs envisageables. Le principal instrument par lequel lintervention du rgulateur pourrait avoir lieu reste donc le rglement de diffrends. Outre les limitations dj voques dans les dveloppements sur la gestion de trafic, la capacit de lARCEP a rguler le march de linterconnexion via le rglement de diffrends se heurte plusieurs difficults :

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le risque de dlocalisation des points dinterconnexion par les acteurs trangers auquel une dcision serait dfavorable ; la difficult dterminer un prix quitable sur des marchs bifaces ; la difficult tablir une discrimination entre acteurs du fait de lhtrognit des accords dinterconnexion. Il faut enfin signaler quune intervention du lgislateur aurait de fortes chances de priver deffet des dispositions de la directive accs et, partant, dtre contraire au droit europen. Ainsi, les possibilits dintervention au niveau national et dans le cadre juridique actuel apparaissent tout fait limites.
3. Les enjeux politiques

Linterconnexion soulve des problmes de rgulation varis, la question se posant par exemple de savoir sil ne faudrait pas tablir des rgles afin de : (i) garantir un dimensionnement des interconnexions qui assure une bonne qualit de linternet ; (ii) empcher des pratiques de routage et de dimensionnement des interconnexions cibles contre certains acteurs. Lessentiel du dbat porte cependant sur la terminaison dappel data . Bien que des incertitudes subsistent sur la manire dont ce dispositif pourrait et fonctionner sil tait mis en place, il est possible de prsenter lide de manire schmatique en disant quil sagit dinstituer un mcanisme par lequel les oprateurs induisant le trafic paieraient aux fournisseurs daccs internet un montant dpendant de la partie asymtrique du trafic chang et couvrant les cots incrmentaux quelle engendre. a) Le dbat sur la terminaison dappel data Lmergence du dbat. La question de la terminaison dappel data na merg au niveau politique quaprs la ngociation du troisime paquet tlcoms, qui ne contenait pas de mesures relatives lvolution du partage des cots lis au rseau. Le rapport du CGIET de mars 2010 retenait ainsi parmi les solutions envisages pour faire face aux cots lis laccroissement du trafic la possibilit de faire participer financirement les fournisseurs de contenu . Celui du Gouvernement restait prudent sur la question, se contentant de rapporter la proposition des oprateurs daccs de faire voluer les modalits techniques et tarifaires de linterconnexion et demandant lARCEP de mettre sous surveillance ce march. Les analyses de lARCEP apparaissaient beaucoup plus dtailles, lARCEP notant quun dsaccord profond sest install entre les fournisseurs daccs internet et les fournisseurs de contenus sur la manire dont doivent tre couverts les cots lis au rseau internet. Dans leurs rponses la consultation publique organise par la Commission europenne, plusieurs acteurs franais ont mentionn la question de

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lvolution des modalits tarifaires dinterconnexion et de la terminaison dappel data (1). Pour linstant, les pouvoirs publics franais ont pris des positions prudentes, mais qui apparaissent globalement en avance par rapport aux autres autorits europennes (2). Il faut enfin noter que : (i) cette question na pas fait lobjet dune attention particulire de la part de certains acteurs (3) ; (ii) dautres acteurs ont demand que le problme ne soit pas abord dans les dbats en cours au motif quil naurait pas de rapport avec la neutralit. Il parat toutefois justifi de traiter cette question car : (i) elle est au cur des rflexions des conomiques sur la neutralit de linternet (4) ; (ii) il sagit dune question importante de rgulation dinternet, qui impacte les autres dimensions de la neutralit (5). Points cls. Trois enseignements incitant la prudence en matire de rgulation peuvent tre tirs, pour le dbat sur la terminaison dappel data, des lments techniques et juridiques rappels prcdemment : les modles conomiques de tous les intermdiaires techniques du rseau internet sont fortement dpendants des flux financiers lis linterconnexion ; les rseaux daccs constituent un march biface sur lequel la rpartition des cots sur chacune des faces comporte une part darbitraire et o loptimum conomique est difficile dterminer ; les interconnexions des rseaux franais peuvent tre situes en France comme ltranger.

(1) Cf. les rponses dOrange, de Dailymotion, et du Gouvernement franais la consultation de la Commission europenne sur la neutralit de linternet. (2) Cf. la rponse du Berec. (3) Cf. la rponse de La Quadrature du Net, qui ne mentionne pas le sujet, ou encore la dcision de la FCC de 2010 qui naborde pas ce point. (4) Cf. Nicholas Economides et Joacim Tag, 2007, Net Neutrality on the Internet: A Two-sided Market Analysis" Working Papers 07-27, New York University, Leonard N. Stern School of Business, Department of Economics; Robin Lee et Tim Wu, "Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality, Journal of Economic Perspectives, 2009; Jacques Crmer, La neutralit des rseaux , Les Echos, 3 novembre 2010. (5) Faisant rfrence larticle de Robin Lee et Tim Wu mentionn ci-dessus, Nicolas Curien et Winston Maxwell notent dans La neutralit dinternet, La dcouverte, 2011 (p. 40), que la thorie conomique sait [...] apporter une rponse [au problme de la priorisation de certains contenus] qui prserve la neutralit, ou presque : les FAI continueraient dappliquer la rgle gnrale de libre accs gratuit de tous les fournisseurs de contenus tous les internautes, avec une qualit de services minimale garantie, tout en proposant paralllement des offres daccs premium.

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b) Les positions des acteurs et les arguments mobiliss partir des contributions des acteurs aux diffrentes consultations publiques, des auditions ralises par la mission et des ractions quont suscites ses premires propositions, le dbat peut tre rsum comme suit : Les arguments changs. Il existe un large consensus sur le fait que le trafic et son degr dasymtrie augmentent, engendrant des cots pour les fournisseurs daccs internet. En revanche, il existe des divergences importantes sur les points suivants. La ncessit daider les fournisseurs daccs internet faire face ces cots par la rgulation : selon les opposants la terminaison dappel data, la tarification sur le mobile et le dveloppement des services grs pourraient suffire couvrir les cots lis laccroissement du trafic. Le caractre quitable de la terminaison dappel data : les partisans de la terminaison dappel data soulignent que (i) les fournisseurs de contenu ne paient pas pour la totalit des cots quengendrent leur trafic, (ii) la terminaison dappel data permettrait de protger le consommateur dune hausse des forfaits fonde sur laccroissement du trafic, (iii) en apportant de la transparence, elle rduirait aussi le risque de discrimination entre petits fournisseurs de contenu, grands fournisseurs de contenu, et fournisseur de contenu filiale dun fournisseur daccs internet. Les opposants la terminaison dappel data font valoir en rponse que (i) les fournisseurs de contenu paient dj des montants importants pour lcoulement de leur trafic, (ii) le trafic quils injectent sur le rseau est demand par les consommateurs. Lefficacit conomique de la terminaison dappel data : les partisans de la terminaison dappel data font valoir que la mise en uvre de ce dispositif permettait denvoyer un signal tarifaire aux agents conomiques pour les inciter une gestion conome de la bande passante. Les opposants la terminaison dappel data rpliquent (i) quune telle incitation existe dj, puisque les fournisseurs de contenu paient pour lcoulement de leur trafic et (ii) que la thorie conomique suggre plutt que les fournisseurs de contenu ne devrait pas payer leur accs internet. Les positions des acteurs. Globalement, les fournisseurs daccs internet sont plutt favorables la mesure, tout en soulignant quune solution concurrentielle doit dabord tre recherche. Les associations de consommateurs et dinternautes y sont aussi plutt favorables, surtout en raison de la transparence que permettrait le dispositif. Les fournisseurs de contenu et les oprateurs de transit y sont opposs pour les raisons voques et parce que cela bouleverserait leur modle conomique.

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c) Lanalyse de la mission Lanalyse de la mission peut tre rsume en trois points : aujourdhui, les consommateurs paient effectivement une plus grande partie des cots lis au rseau internet que les fournisseurs de contenu, ce qui correspond dailleurs aux enseignements de la thorie conomique ; les arguments en faveur de la terminaison dappel data semblent convaincants, notamment parce que sa mise en uvre permettrait de mieux comprendre qui paie quoi, de faire la vrit sur les cots et dviter des tarifs dinterconnexion discriminatoires et dfavorables aux petits acteurs qui nont pas de pouvoir de march ; des incertitudes subsistent nanmoins, notamment sur limpact quaurait la mise en uvre de la terminaison dappel data sur les modles conomiques des acteurs. Dans tous les cas, la mise en uvre de ce dispositif nest pas possible au niveau franais pour des motifs techniques et juridiques. Cest pourquoi la mission recommande que cette solution soit analyse en dtail par la Commission europenne. Quelles quen soient les conclusions, ces investigations auraient le mrite de permettre de permettre une meilleure comprhension du fonctionnement du march de gros de linterconnexion.
PR

Philosophie des propositions

La philosophie qui anime les propositions de la mission dinformation est de protger linternet, tout en permettant le dveloppement des rseaux de demain et en dfendant les intrts des consommateurs. Il sagit donc de garantir les formidables avances socitales en matire de communication, de libert dexpression, dinnovation et de croissance conomique par un contexte conomique, technique et rglementaire favorable lcosystme numrique. Ces orientations conduisent lide que, dans le cadre de la convergence numrique et de la mutualisation des rseaux de communications lectroniques devenant les diffrentes couches dune mme infrastructure, il faut garantir le maintien dune couche internet de qualit. La question qui se pose est de savoir comment apporter cette garantie. La rponse que propose la mission dinformation se dcline en trois temps. Premirement, garantir la libert dexpression : internet est un instrument de communication rvolutionnaire et cette dimension doit tre protge, notamment en limitant et en encadrant les techniques de filtrage et de blocage, qui constituent une menace pour la libert dexpression et de communication. Deuximement,

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garantir linnovation : internet est un rseau qui a permis jusqu' aujourdhui dacheminer de manire satisfaisante tous les contenus et services, ce qui a fait son succs et doit tre maintenu. Troisimement, garantir le financement : internet nest pas gratuit, ni au niveau des applications ni au niveau du rseau, et chaque catgorie dacteurs ne pourra, notamment au regard de laccroissement du volume de trafic, continuer dinnover que si son modle conomique reste viable. La mission dinformation avance des propositions pour apporter ces garanties. Plusieurs lments doivent toutefois inciter le lgislateur la modestie quant sa capacit dintervention : (i) la mission gnrale assigne la loi par larticle 34 de la Constitution est de fixer les rgles mais pas le dtail de la rglementation ; (ii) la rglementation des communications lectroniques mise en uvre par lARCEP avec succs est trs dtaille et lencadrement prcis de la neutralit dinternet doit trouver sa place dans cet difice rglementaire ; (iii) les problmes soulevs par la neutralit sont dune grande complexit et, comme le rseau lui-mme, fortement volutifs. Cest pourquoi la porte normative des propositions avance par la mission dinformation est variable : certaines pourront se traduire par des dispositions lgislatives deffet direct (par exemple, lintervention systmatique du juge pour prononcer des mesures obligatoires de blocage, ou lusage exclusif de lappellation internet pour des offres daccs respectant le principe de neutralit) mais lessentiel consiste dfinir correctement le cadre daction du rgulateur, lARCEP, pour quil protge la neutralit dinternet. Le fait pour le lgislateur de sappuyer sur le rgulateur ne signifie pas pour autant quil se dcharge de sa responsabilit ou quil se contente ddicter un droit mou . Les propositions de la mission constituent une solution pragmatique aux problmes concrets de neutralit et vont au-del de la dclaration de principe. Le cadre de rgulation propos peut apparatre sophistiqu, mais il dcoule de la complexit des enjeux lis au dveloppement des usages du rseau internet.
Rsum des propositions

Lobjectif du premier axe de proposition est de protger internet en le faisant entrer explicitement dans le champ de la rgulation des communications lectroniques. Il existe aujourdhui un risque que se dveloppent des pratiques non neutres qui rduiraient la capacit des utilisateurs dinternet choisir lusage quils font du rseau. Pour faire face ce risque, il est propos de donner une porte juridique au principe de neutralit de linternet, en fixant de manire gnrale sa promotion comme objectif aux autorits rglementaires (ce qui est lobjet du premier axe) et, de manire plus spcifique, en apportant des garanties sur les points qui suscitent le plus dinquitudes (ce qui est lobjet des axes suivants). La proposition n1 consiste dfinir dans la loi la neutralit de linternet et la proposition n2 fixer sa promotion comme objectif aux autorits rglementaires.

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Lobjectif du deuxime axe est dviter au maximum dobliger les oprateurs bloquer des communications lectroniques car le blocage a des effets ngatifs directs (restriction de la libert dexpression et de communication) et indirects (surblocage, dveloppement du chiffrement, etc.). Ces effets ngatifs ne sont pas toujours correctement pris en compte dans les dcisions lgislatives. De plus, lclatement des bases lgislatives (LCEN de 2004, loi sur les jeux en ligne de 2010, code de la proprit intellectuelle) est un facteur de confusion. Cest pourquoi il est propos de sinterroger plus avant sur la justification des mesures de blocage lgales, en dpit de leur lgitimit apparente, du fait de leur inefficacit et des effets pervers quelles sont susceptibles dengendrer (proposition n3) et de prvoir ds prsent lintervention systmatique du juge pour prononcer des mesures obligatoires de blocage afin de mieux protger la libert dexpression (proposition n4). Lobjectif du troisime axe est quinternet reste la plateforme ouverte quil est aujourdhui. Le risque vient du fait que la qualit de linternet public pourrait rapidement se dgrader cause de laugmentation importante des flux, si les fournisseurs daccs internet ninvestissaient pas dans les rseaux ou sils privilgiaient la commercialisation des services grs. Renforcer le choix du consommateur semble tre la premire solution permettant de faire face ce risque : en labsence de dfaillances de march, il semble suffisant, pour protger ce choix, dassurer la transparence sur laccs internet en rservant lappellation internet aux seuls accs neutres (proposition n5) et en instituant un observatoire de la qualit de linternet (proposition n6) ; dans lhypothse o la concurrence ne permettrait pas au consommateur dopter pour un accs internet neutre de qualit un prix raisonnable, la capacit de choix du consommateur devrait tre rtablie par des moyens plus contraignants en imposant aux fournisseurs daccs internet des exigences garantissant la qualit dinternet (proposition n7). Lobjectif du quatrime axe est de mnager un bon quilibre conomique entre les diffrentes catgories dacteurs afin que lcosystme dinternet continue se dvelopper et innover, tout en garantissant la couverture des investissements de rseau permettant de maintenir un internet de qualit. Le risque vient de ce que la hausse asymtrique du trafic internet, conjugue au plafonnement du prix pay par les consommateurs et au caractre arbitraire des flux financiers sur les marchs bifaces font peser une forte incertitude sur lvolution des rapports conomiques des diffrentes catgories dacteurs et la soutenabilit de leurs modles conomiques. Il faut sassurer que, si les fournisseurs daccs internet sont obligs de fournir un internet de qualit suffisante, leur modle conomique leur permette de le faire. Linstitution dune terminaison dappel data permettant de couvrir les cots variables du rseau constitue, selon les informations recueillies par la mission, une piste intressante. La rflexion doit se poursuivre sur ce point car les marchs lis au rseau internet sont encore mal connus (proposition n8) et lopportunit de mettre en uvre cette solution demande tre value de faon approfondie (proposition n 9).

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Liste des propositions

Premier axe : consacrer la neutralit de linternet comme objectif politique Proposition n1 : dfinir le principe de neutralit Proposition n2 : faire de la neutralit un objectif politique et donner au pouvoir rglementaire la capacit dimposer des obligations pour la promouvoir Deuxime axe : encadrer strictement les obligations de blocage de linternet Proposition n3 : sinterroger plus avant sur la justification des mesures de blocage lgales, en dpit de leur lgitimit apparente, du fait de leur inefficacit et des effets pervers quelles sont susceptibles dengendrer Proposition n 4 : tablir ds prsent une procdure unique faisant intervenir le juge Troisime axe : protger luniversalit et garantir la qualit de linternet Proposition n5 : rserver lappellation internet aux seules offres respectant le principe de neutralit Proposition n6 : mettre en place un observatoire de la qualit de linternet Proposition n7 : charger lARCEP de garantir laccs un internet de qualit suffisante Quatrime axe : assurer le financement prenne de linternet Proposition n8 : documenter les enjeux conomiques lis au rseau internet Proposition n9 : valuer de manire approfondie la mise en uvre dune terminaison dappel data au niveau europen

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PREMIER AXE : CONSACRER LA NEUTRALIT DE LINTERNET COMME OBJECTIF POLITIQUE

Lobjectif du premier axe de proposition est de protger internet en le faisant entrer explicitement dans le champ de la rgulation des communications lectroniques. Il existe aujourdhui un risque que se dveloppent des pratiques non neutres qui rduiraient la capacit des utilisateurs dinternet choisir lusage quils font du rseau. Pour faire face ce risque, il est propos de donner une porte juridique au principe de neutralit de linternet, en fixant de manire gnrale sa promotion comme objectif aux autorits rglementaires (ce qui est lobjet du premier axe) et, de manire plus spcifique, en apportant des garanties sur les points qui suscitent le plus dinquitudes (ce qui est lobjet des axes suivants). La proposition n1 consiste dfinir dans la loi la neutralit de linternet et la proposition n2 fixer sa promotion comme objectif aux autorits rglementaires.
Proposition n1 : dfinir le principe de neutralit
Le principe de neutralit devrait tre dfini dans la loi comme : (i) la capacit pour les utilisateurs dinternet (ii) denvoyer et de recevoir le contenu de leur choix, dutiliser les services ou de faire fonctionner les applications de leur choix, de connecter le matriel et dutiliser les programmes de leur choix, ds lors quils ne nuisent pas au rseau, (iii) avec une qualit de service transparente, suffisante et non discriminatoire, (iv) et sous rserve des obligations prononces lissue dune procdure judiciaire et des mesures ncessites par des raisons de scurit et par des situations de congestion non prvisibles. Positionnement : ces dispositions pourraient tre introduites larticle L. 32-1 du code des postes et des communications lectroniques (cration dun IV).

Arguments :

Envoyer un signal politique clair Le lgislateur doit envoyer un message clair aux acteurs, publics ou privs, sur son attachement la protection de linternet, et la conscration dans la loi du principe de neutralit est un bon procd. Il sagit la fois denvoyer un signal politique : aux acteurs conomiques afin de les inciter sorganiser en amont de la rgulation pour protger linternet ; aux autorits rglementaires afin de les inciter surveiller lvolution des pratiques sur internet ;

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aux citoyens afin les assurer que laction publique poursuit la protection de leurs droits. Rpondre linsuffisance du droit en vigueur et venir Dans la rdaction que le Gouvernement entend adopter par ordonnance dans le cadre de la transposition du troisime paquet tlcoms, larticle L. 32-1 du code des postes et des communications lectroniques fixera aux autorits rglementaires les objectifs lis la neutralit suivants : exercice au bnfice des consommateurs dune concurrence pour la transmission de contenu (2), absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans les relations entre oprateurs et fournisseurs de services de communications au public en ligne pour l'acheminement du trafic et l'accs ces services (4 bis A), favorisation de laccs des utilisateurs finals linformation et prserver leur capacit en diffuser ainsi qu utiliser les applications et les services de leur choix (15). Ces dispositions rpondent certaines proccupations lies la neutralit de linternet mais pas toutes notamment : lencadrement des mesures obligatoires de filtrage (cf. les dbats sur larticle 4 de la LOPPSI II de 2011), la discrimination entre des flux marchands et non marchands (cf. la dgradation rapporte du peerto-peer en heure de pointe), les conflits en matire dinterconnexion (cf. laffaire Megaupload-Cogent-Orange, dbut 2011) ou encore la garantie dune qualit suffisante de linternet, qui pourrait ptir du dveloppement des services grs. Cest pourquoi il est propos de dfinir la neutralit dans toutes ses dimensions (proposition n1) et de faire de sa promotion un objectif des autorits rglementaires (proposition n2). La dfinition du principe de neutralit prsente aussi lavantage, par rapport au droit actuel, dapporter de la cohrence dans les dcisions prises par les autorits rglementaires, en leur fournissant une base lgislative unique. Sappuyer sur une bonne dfinition Il faut noter que les premires orientations de la mission dinformation proposaient de dfinir le principe de neutralit partir des objectifs dfinis prcdemment, comme absence de filtrage, hors mesures techniques ou mesures obligatoires prononces par un juge, garantie dune qualit de service suffisante, absence de mesures cibles de dgradation de la qualit de service, accs non discriminatoire aux diffrents niveaux de qualit de service et garantie de conditions techniques et tarifaires dinterconnexion quitables ( 23). Suite aux remarques qui ont t faites par les acteurs sur cette proposition, le choix a t fait de retenir une dfinition faisant rfrence aux fonctionnalits que devrait offrir internet ses utilisateurs, afin dinsister sur limportance de la libert de choix dans lutilisation de la connexion. Cette dfinition parat susceptible de faire lobjet dun consensus.

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La suite de largument justifie chacune des composantes de la dfinition retenue. (i) Les diffrentes dfinitions qui ont t proposes montrent quil existe deux approches pour dfinir la neutralit. Les dfinitions proposes par lARCEP la FCC ( pour promouvoir le dveloppement du haut dbit et prserver et promouvoir la nature ouverte et interconnecte de linternet public, les consommateurs devraient avoir la capacit : 1. daccder tous les contenus internet lgaux de leur choix ; 2. de faire fonctionner les applications et services de leur choix, sous rserve des obligations lgales ; 3. de connecter des quipements lgaux de leur choix qui nendommagent pas le rseau ; 4. de bnficier de la comptition entre oprateurs et fournisseurs de services, dapplications et de contenu. ) sont centres sur les consommateurs finals. La dfinition propose par Tim Wu est centre sur lacheminement des communications lectroniques ( la neutralit doit tre comprise comme un principe darchitecture de rseau. Lide est quun rseau dinformation publique est dautant plus efficace quil aspire traiter tous les contenus, sites et plateformes de la mme manire ). Chacune de ces approches prsente des mrites : la premire parce quelle se centre sur ce qui importe au final, les fonctionnalits offertes par le rseau aux utilisateurs, tout en laissant les oprateurs faire leur mtier, cest--dire choisir larchitecture de leur rseau et grer le trafic ; la seconde parce quen se focalisant sur lacheminement du trafic, elle met laccent sur le traitement quitable par le rseau de tous les acteurs, quil sagisse des consommateurs finals ou des acteurs conomiques, qui ne sont pas directement couverts par la premire approche. Cest pour faire la synthse entre ces deux approches quil est propos de dfinir la neutralit partir des fonctionnalits offertes par le rseau tous les utilisateurs dinternet , et non des seuls consommateurs finals ou internautes. (ii) La liste de fonctionnalits tablie ce point a fait lobjet dun large consensus tant aux tats-Unis lorsquelle a t propose par la FCC quen France lorsquelle a t mise en avant par lARCEP et nappelle pas de justification particulire. Lide gnrale qui la sous-tend est de garantir aux utilisateurs quils puissent dterminer librement lusage quils font de leur connexion. (iii) La rfrence une qualit de service transparente ne pose pas de difficults. En revanche, la mention dune qualit suffisante et non discriminatoire est susceptible de soulever des oppositions et appelle des commentaires : La mention dune qualit suffisante est justifie par le caractre consensuel de lobjectif dun internet de qualit, son lien avec la notion de neutralit et ses effets juridiques. Elle figure dailleurs dans la dfinition de la neutralit propose par lARCEP dans ses premires orientations. Il faut noter quelle est indpendante de la proposition n8, qui a pour objet de garantir une qualit de linternet suffisante. Elle ne constitue pas une innovation juridique notable car lARCEP disposera prochainement, en application de larticle 22 de la

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directive service universel qui sera transpos un nouvel article L. 36-15 du code des postes et des communications lectroniques, de la possibilit dimposer aux oprateurs des exigences minimales en terme de qualit de service afin dviter la congestion des rseaux. Cette mention au niveau de la dfinition de la neutralit aurait donc pour effet essentiel de clarifier les objectifs fixs lARCEP. La mention dune qualit non discriminatoire est, pour sa part, justifie par le fait que labsence de discrimination est une composante fondamentale de la neutralit. Comme lexprime la dfinition avance par Tim Wu, la neutralit renvoie lide de labsence de discrimination entre les flux. Dans ses premires orientations, la mission dinformation notait que la notion de non-discrimination peut tre interprte de diffrentes manires notamment : comme traitement homogne des flux, comme diffrentiation de la manire dont sont traits des flux en fonction des besoins objectifs des usages quils supportent, ou comme accs non discriminatoire aux diffrents niveaux de qualit de service. La mission prcise quelle emploie ici la notion de non-discrimination dans le sens dacheminement homogne des flux. (iv) La gestion de trafic est rendue ncessaire par la loi dans le cas des obligations de blocage et, hors obligations lgales, pour assurer la scurit du rseau il y existe un consensus sur ce point. Il faut donc prvoir des exceptions aux conditions prcdemment nonces, notamment celles de non-discrimination et daccs tous les contenus, services et applications. La difficult est de dterminer quelles sont les exceptions lgitimes et celles qui ne le sont pas. Il parat justifi que les seules mesures de gestion de trafic compatibles avec la neutralit, autres que celles dcoulant de la loi ou des besoins de scurit, soient celles prises en cas de congestion non prvisibles. En effet, le rseau ne serait pas neutre si le peer-to-peer tait par exemple dgrad en heure de pointe, et une telle pratique nest pas souhaitable car elle risquerait dentraver les innovations qui pourraient se faire en utilisant ce protocole.
Proposition n2 : faire de la neutralit un objectif politique et donner au pouvoir rglementaire la capacit dimposer des obligations pour la promouvoir
Les autorits rglementaires nationales devraient avoir pour objectif de promouvoir la neutralit de linternet, telle que dfinie la proposition n1. Pour poursuivre cet objectif, les oprateurs de rseaux ouverts au public et les fournisseurs de services de communications lectroniques devraient pouvoir tre soumis au respect de rgles portant sur les conditions permettant de promouvoir la neutralit de linternet. Positionnement : ces dispositions pourraient tre respectivement introduites au II de larticle L. 32-1 et au I de larticle L. 33-1 du code des postes et des communications lectroniques.

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Arguments :

Sassurer que les autorits rglementaires prennent en compte internet Le travail ralis par la mission dinformation a permis de constater que le fonctionnement du rseau internet restait encore peu connu des pouvoirs publics, la rgulation des communications lectroniques tant traditionnellement centre sur la tlphonie et les infrastructures physiques, notamment la boucle locale. Or la plupart des services de communication convergent dsormais sur internet et le dbat sur la neutralit peut tre compris comme la prise de conscience politique de cette volution. De ce fait, il importe que les pouvoirs publics, notamment les autorits rglementaires, largissent leur horizon de rgulation internet, pour mieux comprendre ce qui sy passe, mesurer leffet quont sur internet les dcisions de rgulation classiques et protger son fonctionnement en cas de besoin. La fixation du principe de neutralit comme objectif aux autorits rglementaires permettra dorienter les dcisions de rgulation. Donner une porte normative adquate au principe de neutralit En fixant la promotion du principe de neutralit de linternet comme objectif au ministre charg des communications lectroniques et lARCEP et en leur donnant la possibilit de soumettre les oprateurs des obligations pour le faire respecter, le contenu de la proposition n2 rpond deux points : Premier point : la neutralit de linternet doit tre protge afin de garantir laccs de tous la plateforme dchange ouverte que constitue internet et le libre choix par chacun de lutilisation quil souhaite faire de sa connexion. La poursuite de cet objectif ne doit cependant pas masquer que : (i) des innovations utiles pourraient avoir lieu lavenir non seulement aux extrmits des rseaux de communications lectroniques mais aussi au cur de ces rseaux ; (ii) conformment au principe de neutralit technologique, il nappartient ni au lgislateur, ni au rgulateur de dfinir la manire dont les oprateurs doivent grer leurs rseaux ou larchitecture pour laquelle ils doivent opter. Les oprateurs doivent notamment conserver la possibilit de dvelopper, ct de linternet, des services grs. La transparence vis--vis du consommateur justifie que soient clairement distingus ces services grs librement par les oprateurs de linternet, neutre. Cest pourquoi la porte du principe de neutralit doit tre limite linternet. (cf. proposition n 5). Deuxime point : le caractre mergent des problmes de neutralit, la complexit des problmes techniques et les incertitudes qui affectent le dveloppement du rseau internet, justifient de dfinir des objectifs clairs et de donner aux autorits rglementaires des moyens juridiques suffisants pour les poursuivre, mais pas ddicter une rglementation dtaille.

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Deux prcisions peuvent tre apportes sur la porte juridique des obligations qui pourraient tre imposes aux oprateurs en application de cette proposition n2 : le cadre gnral fix larticle L. 32-1 imposant aux autorits rglementaires de prendre, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnes aux objectifs poursuivis , sappliquerait ces obligations, ce qui constitue une garantie ; si lARCEP dictait de telles obligations, leur mconnaissance par les oprateurs pourrait tre sanctionne dans le cadre du pouvoir gnral de sanction dont dispose lARCEP larticle L. 36-11.
DEUXIME AXE : ENCADRER STRICTEMENT LES OBLIGATIONS DE BLOCAGE DE LINTERNET

Lobjectif du deuxime axe est dviter au maximum dobliger les oprateurs bloquer des communications lectroniques car le blocage a des effets ngatifs directs (restriction de la libert dexpression et de communication) et indirects (surblocage, dveloppement du chiffrement, etc.). Ces effets ngatifs ne sont pas toujours correctement pris en compte dans les dcisions lgislatives. De plus, lclatement des bases lgislatives (LCEN de 2004, loi sur les jeux en ligne de 2010, code de la proprit intellectuelle) est un facteur de confusion. Cest pourquoi il est propos de sinterroger plus avant sur la justification des mesures de blocage lgales, en dpit de leur lgitimit apparente, du fait de leur inefficacit et des effets pervers quelles susceptibles dengendrer (proposition n3) et de prvoir ds prsent lintervention systmatique du juge pour prononcer des mesures obligatoires de blocage afin de mieux protger la libert dexpression (proposition n4).
Proposition n3 : sinterroger plus avant sur la justification des mesures de blocage lgales, en dpit de leur lgitimit apparente, du fait de leur inefficacit et des effets pervers quelles sont susceptibles dengendrer
Les autorits publiques comptentes, notamment en matire de communications lectroniques (ARCEP), de contenus (CSA), de cyberscurit (ANSSI) et plus gnralement dinternet, devraient travailler en coordination afin dvaluer lopportunit du blocage, notamment dun point de vue oprationnel. Positionnement : pas de proposition de dispositions lgislatives codifies.

Arguments :

Ne pas oublier que le droit gnral sapplique internet

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Il nest pas vident quil faille empcher la communication des contenus illgaux . cet gard, un exemple peut tre clairant. Tlphoner en conduisant est dangereux et constitue une communication illgale , que la police et la gendarmerie rpriment lorsquils la constatent, et qui fait lobjet de mesures de prvention dans le cadre de la scurit routire. Faut-il pour autant mettre en uvre un dispositif complexe et coteux pour bloquer les communications au volant en golocalisant les appels et en analysant le signal vocal de manire systmatique afin de reprer les appels passs au volant et pouvoir les bloquer ? Il faut noter par ailleurs que labsence de blocage des contenus illgaux ne signifie pas labsence de sanction. Ainsi, lchange de fichiers soumis au droit dauteur sans autorisation constitue, en application de larticle L. 335-3 du code de la proprit intellectuelle, un acte de contrefaon constituant un dlit. Le Conseil constitutionnel avait dailleurs censur dans sa dcision sur la loi DAVDSI de 2006 les dispositions visant rduire les sanctions pnales en cas dchange de fichiers soumis au droit dauteur sans autorisation sur internet au motif que les particularits des rseaux d'change de pair pair ne permettent pas de justifier la diffrence de traitement qu'instaure la disposition conteste : manire de rappeler que le droit gnral doit sappliquer sur internet. Prendre en compte des considrations techniques Limportance de la libert dexpression et de communication, rappele lappui de la proposition n4, invite videmment le lgislateur limiter les cas dans lesquels des mesures obligatoires de blocage pourraient tre prononces aux situations dans lesquelles la libert de communications et dexpression se heurte un droit fondamental ou un objectif de valeur constitutionnel pour lequel elle constitue une menace grave. La recherche de cet quilibre devrait constituer la premire tape du raisonnement du lgislateur. Mais il ne faut pas sen tenir ce raisonnement portant sur les valeurs. Dans un second temps, le lgislateur devrait valuer si, au plan pratique, les bnfices attendus de la mise en uvre de mesures obligatoires de filtrage ne sont pas infrieurs aux risques engendrs et, lorsque cest le cas, sabstenir dintroduire de nouvelles bases lgales donnant au juge le pouvoir de prononcer des mesures obligatoires de blocage. Ce second temps de la rflexion est dautant plus important quexistent, sur un plan pratique, des arguments srieux contre la mise en uvre de mesures de blocage : les techniques de contournement des mesures de filtrage sont relativement accessibles. Dans les cas o le blocage vise des changes de contenu rellement odieux, comme des images pdopornographiques, les pouvoirs publics font face des groupes criminels organiss qui utilisent internet de manire sophistique et russiront chapper aux obligations de blocage. Le simple blocage dun site web est difficile ;

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linefficacit partielle des mesures de blocage sajoutent des risques de surefficacit , les techniques disponibles engendrant des surblocages (blocage dautres contenus, services ou application que ceux viss) et des menaces pour la rsilience du rseau ; il existe enfin un risque global li au dveloppement de techniques de contournement des mesures de blocage. Dans les cas o le blocage vise des changes grand public , comme des jeux en ligne, il peut tre dissuasif court terme. long terme, cependant, il ne faut pas sous-estimer la capacit des internautes utiliser massivement des techniques de contournement (par exemple, des modules de chiffrement ou permettant daccder des proxys installs directement sur les navigateurs web). Une telle volution serait une menace pour la scurit du rseau et constituerait de surcrot un grave problme dans les relations entre le monde virtuel de linternet et les pouvoirs publics. Elle suscite dailleurs linquitude des forces de cyberscurit. Identifier prcisment les effets du blocage Ces lments et la prudence justifient a minima quun moratoire soit observ sur le blocage aucun nouveau cas de filtrage ntant ajout aux cas existants et que lintervention du juge soit prvue dans tous les cas, conformment la proposition n4. Ils invitent aussi aller plus loin : leur robustesse devrait tre value srieusement par les pouvoirs publics concerns, notamment lARCEP, le CSA et lANSSI ; sur cette base, les conditions dans lesquelles des mesures de blocage doivent tre mises en uvre devraient tre rexamines et le choix entre les trois options envisageables tendre le blocage, conserver le droit actuel, abandonner toute mesure de blocage pourrait ainsi tre fait de manire compltement claire, ce qui est une attente forte du lgislateur. Encourager le dveloppement des logiciels de filtrage de type contrle parental Le recours des dispositifs de filtrage lextrmit du rseau peut tre justifi, notamment dans le cadre du contrle parental. Ces dispositifs doivent rester sous le contrle complet de lutilisateur, activables et paramtrables par celui-ci.
Proposition n 4 : tablir ds prsent une procdure unique faisant intervenir le juge
Les fournisseurs daccs internet ne devraient pouvoir tre obligs de bloquer des communications lectroniques, sauf pour des motifs de scurit, qu lissue dune procdure unique permettant lautorit judiciaire dordonner larrt de laccs un contenu, un service ou une application, dont la base lgislative figurerait dans le code des postes et des communications lectroniques. Positionnement : ces dispositions pourraient tre introduites dans le code des postes et des communications lectroniques, ou dans un autre code.

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Arguments :

Protger la libert dexpression et de communication Le lgislateur dispose dune marge de manuvre pour dterminer la manire dont il entend assurer la conciliation entre la libert dexpression et de communication et la protection dautres intrts quil sagisse la lutte contre la pdopornographie ou la cybercriminalit, la protection de lintrt patrimonial de ltat ou encore du droit dauteur. Plusieurs points peuvent tre rappels cet gard : le droit europen impose que les restrictions laccs internet soient soumises des garanties procdurale adquates (article 1er de la directive 2009/140) ; le Conseil constitutionnel na pas admis quune mesure de suspension de laccs internet puisse tre prononce par lautorit administrative (dcision sur la loi HADOPI) mais il a permis que celle-ci ordonne aux fournisseurs daccs internet de bloquer laccs des contenus pdopornographiques, la dcision de blocage tant contestable devant le juge (dcision sur la loi LOPPSI) ; ces rgles europennes et constitutionnelles laissent une large marge de manuvre la loi, laquelle il revient notamment, en application de larticle 34 de la Constitution, de fixer les rgles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts publiques.

Limportance politique et sociale minente qui sattache la libre communication des penses et des opinions justifie que le lgislateur lui donne la priorit dans la conciliation quil a raliser avec dautres intrts politiques lgitimes. Il faut le dire clairement : il vaut mieux que les individus puissent communiquer, mme si cette communication cause des dommages, jusqu ce quun juge en ait dcid autrement. Les risques de drive lis ltablissement dune liste de services, contenus ou sites bloquer tablie par ladministration notamment concernant sa publicit et mise jour constituent un argument supplmentaire et pragmatique en faveur du choix dune procdure passant systmatiquement par le juge plutt que par une dcision administrative de blocage contestable ensuite devant le juge. Disposer dun cadre lgal unifi La multiplication des lois permettant dimposer des mesures obligatoires de blocage au cours des dernires (LCEN en 2004, loi sur les jeux en ligne en 2009, LOPPSI II en 2011) montre que la pression visant restreindre la libert de communication sur internet saccrot. Ltablissement dune procdure unique

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permettrait dassurer la cohrence des dcisions lgislatives et de consolider les dbats sur le blocage en les ancrant clairement dans un article de code. Rationaliser la procdure judicaire Linstitution dune procdure unique aurait aussi pour avantage de confier un juge unique par exemple le tribunal de grande instance de Paris, si le choix fait dans la loi pour les jeux en ligne de 2010 tait repris le rle de prononcer des mesures obligatoires de blocage, permettant une monte en comptence et un meilleur suivi de la jurisprudence.
TROISIME AXE : PROTGER LUNIVERSALIT ET GARANTIR LA QUALIT DE LINTERNET

Lobjectif du troisime axe est quinternet reste la plateforme ouverte quil est aujourdhui. Le risque vient du fait que la qualit de linternet public pourrait rapidement se dgrader cause de laugmentation importante des flux, si les fournisseurs daccs internet ninvestissaient pas dans les rseaux ou sils privilgiaient la commercialisation des services grs. Renforcer le choix du consommateur semble tre la premire solution permettant de faire face ce risque : en labsence de dfaillances de march, il semble suffisant, pour protger ce choix, dassurer la transparence sur laccs internet en rservant lappellation internet aux seuls accs neutres (proposition n5) et en instituant un observatoire de la qualit de linternet (proposition n6) ; dans lhypothse o la concurrence ne permettrait pas au consommateur dopter pour un accs internet neutre de qualit un prix raisonnable, la capacit de choix du consommateur devrait tre rtablie par des moyens plus contraignants en imposant aux fournisseurs daccs internet des exigences garantissant la qualit dinternet (proposition n7).
Proposition n5 : rserver lappellation internet aux seules offres respectant le principe de neutralit
Les fournisseurs daccs internet ne devraient tre autoriss commercialiser sous le nom daccs internet que les services de communications lectroniques respectant le principe de neutralit tel que dfini la proposition n1. Positionnement : ces dispositions pourraient tre introduites dans la section contrats de communications lectroniques du code de la consommation.

Arguments :

Accrotre la transparence en posant une quation simple : internet = neutre Le troisime paquet tlcoms contient des dispositions renforant la transparence vis--vis des consommateurs. Lordonnance de transposition prvoit que de nouvelles mentions devront obligatoirement figurer dans les contrats de

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services de communications lectroniques sous une forme claire, dtaille et aisment accessible, concernant notamment : les procdures de gestion de trafic mises en uvre, les restrictions laccs des services ou des quipements, les ractions prvues pour assurer la scurit et lintgrit du rseau (article L. 121-83 modifi du code de la consommation). Ces dispositions, mme intressantes, ne garantissent pas pour autant que les consommateurs puissent comparer facilement les diffrentes offres et avoir accs un internet de qualit. Cest pour pallier ces insuffisances que sont avances les propositions n6 et n7. Le premier moyen permettant de clarifier le choix du consommateur est dintroduire des exigences garantissant que le service fourni au consommateur souscrivant un contrat daccs internet correspond bien ce quoi il sattend. Lorsque le consommateur souscrit un abonnement pour un accs internet, il sattend pouvoir accder tout linternet, sans discrimination et avec une qualit suffisante. Ces attentes sont bien rsumes par la dfinition de la neutralit avance dans la proposition n1. Cest pourquoi il est propos de rserver lappellation dinternet aux offres respectant le principe de neutralit. Inciter les fournisseurs daccs internet fournir des accs internet Un second argument motivant cette proposition est de trouver un moyen dinciter les fournisseurs daccs internet fournir le meilleur accs possible internet, en respectant le principe de neutralit et un cot raisonnable. Lcosystme de linternet repose sur le fait quun trs grand nombre dutilisateurs puissent accder tous les contenus, services et applications mis en ligne par dautres utilisateurs, ce qui suppose de disposer dun vritable accs internet. Le terme internet possde une attractivit commerciale indniable et la rservation de lemploi de ce terme pour des accs neutres semble constituer une incitation efficace.
Proposition n6 : mettre en place un observatoire de la qualit de linternet
LARCEP devrait mettre en place un observatoire de la qualit de linternet permettant de mesurer la qualit des services daccs internet fournis par les diffrents oprateurs et de mieux comprendre leffet des pratiques des oprateurs, notamment en terme de routage, dinterconnexion et de gestion de trafic, sur la qualit de linternet. Positionnement : pas de proposition de dispositions lgislatives codifies.

Arguments :

Permettre au consommateur de choisir parmi les offres daccs internet en fonction de leur qualit La rservation de lappellation internet aux seules offres respectant le principe de neutralit est, comme le montrent les arguments prsents lappui de

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la proposition n6, un premier moyen pour assurer la transparence effective des offres pour le consommateur. La mise en uvre de mesures publiques de la qualit de linternet, comme il existe des mesures publiques de la qualit du tlphone fixe ou mobile ralises sous le contrle de lARCEP, en constitue un second. Cette mesure parat dautant plus ncessaire que la qualit des services daccs internet est plus htrogne que celle des services tlphoniques, dpendant dune multiplicit de facteurs et devant tre mesure suivant plusieurs dimensions et tant donc moins susceptible dtre directement apprcie par le consommateur. Dvelopper les outils de mesures existants Il nexiste pas aujourdhui de mesure publique de la qualit de linternet propos par chaque fournisseur daccs internet, ni daccord sur ce qui devrait tre prcisment mesur. Des techniques varies sont cependant disponibles pour mesurer la qualit de lacheminement du trafic : certaines sont centres sur les quipements et les performances de rseaux ; dautres sur lutilisateur et le rsultat de lchange dinformation ; dautres, enfin, sur des rfrentiels de qualit objectifs labors service par service. tant donn les enjeux, il est ncessaire dassurer le dveloppement doutils objectifs de mesure de la qualit de service. Impliquer lARCEP dans le suivi des pratiques des oprateurs La mise en place dun observatoire de la qualit de linternet garantirait par ailleurs que lARCEP suive de manire continue les pratiques des oprateurs internet, notamment leur politique de routage, leurs interconnexions et leur gestion de trafic. Ce suivi permettrait lARCEP non seulement dvaluer limpact de ces pratiques sur la qualit de service mais aussi dtre mieux arme pour rgler les conflits qui pourraient apparatre sur les marchs lis au rseau internet.
Proposition n7 : charger lARCEP de garantir laccs un internet de qualit suffisante
Si la concurrence ne le permettait pas, lARCEP devrait utiliser sa facult ddicter des exigences minimales en terme de qualit de service pour garantir aux consommateurs la capacit de choisir une offre daccs internet respectant le principe de neutralit tel que dfini la proposition n1 un prix raisonnable. LARCEP devrait aussi dfinir ex ante les caractristiques de qualit suffisante dun accs internet. Positionnement : ces dispositions pourraient tre introduites larticle L. 36-15 du code des postes et des communications lectroniques que crera lordonnance de transposition du troisime paquet tlcoms.

Arguments :

Intervenir en cas de dfaillance de march

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Il existe un certain consensus autour de lide que des obligations de transparence sont suffisantes en matire de qualit de linternet tant que la concurrence fonctionne correctement, cest--dire quelle conduit au moins un oprateur proposer une offre daccs internet de bonne qualit un prix raisonnable. Il paratrait justifi de prendre des mesures contraignantes si la concurrence ne fonctionnait pas correctement. Lier la comptence de lARCEP Le troisime paquet tlcoms comporte des dispositions prvoyant que les autorits rglementaires nationales doivent pouvoir imposer aux oprateurs dexigences minimales en matire de qualit de service sur les rseaux afin dviter la congestion. Cette disposition sera introduite larticle L. 36-15 du code des postes et des communications lectroniques par lordonnance de transposition. Elle confie lARCEP une simple facult, que lautorit pourra exercer de manire discrtionnaire. Largument prcdent et la crainte que lARCEP puisse hsiter intervenir, justifient la proposition qui est faite de lier la comptence de lARCEP en cas de dfaillance de march. LARCEP devrait aussi dfinir ex ante les caractristiques de qualit suffisante dun accs internet.
QUATRIME LINTERNET AXE : ASSURER LE FINANCEMENT PRENNE DE

Lobjectif du quatrime axe est de mnager un bon quilibre conomique entre les diffrentes catgories dacteurs afin que lcosystme dinternet continue se dvelopper et innover, tout en garantissant la couverture des investissements de rseau permettant de maintenir un internet de qualit. Le risque vient de ce que la hausse asymtrique du trafic internet, conjugue au plafonnement du prix pay par les consommateurs et au caractre arbitraire des flux financiers sur les marchs bifaces font peser une forte incertitude sur lvolution des rapports conomiques des diffrentes catgories dacteurs et la soutenabilit de leurs modles conomiques. Il faut sassurer que, si les fournisseurs daccs internet sont obligs de fournir un internet de qualit suffisante, leur modle conomique leur permette de le faire. Linstitution dune terminaison dappel data permettant de couvrir les cots variables du rseau constitue, selon les informations recueillies par la mission, une piste intressante. La rflexion doit se poursuivre sur ce point car les marchs lis au rseau internet sont encore mal connus (proposition n8) et lopportunit de mettre en uvre cette solution demande tre value de faon approfondie (proposition n 9).

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Proposition n8 : documenter les enjeux conomiques lis au rseau internet

Les autorits rglementaires nationales et la Commission europenne devraient mener des investigations approfondies sur les marchs lis au rseau internet et les services grs, les flux financiers entre les diffrentes catgories dacteurs et lvolution de leurs modles conomiques. Positionnement : pas de proposition de dispositions lgislatives codifies.

Arguments :

Se fonder sur des donnes objectives Les informations disponibles ne permettent pas dtablir un diagnostic prcis sur les cots lis au rseau internet et aux services grs, le partage de la valeur ajoute et les flux financiers exacts entre les diffrents acteurs. La littrature conomique disponible est largement thorique et, lorsquelle est plus applique, ne contient pas de donnes chiffres. Les travaux, essentiellement juridiques, consacrs spcifiquement la neutralit ne permettent pas non plus de rpondre ces questions en dpit de la sophistication des raisonnements quils mettent en jeu. Les rapports disponibles sur les aspects proprement conomiques ont t raliss par des cabinets de conseil et financs par des acteurs de linternet ; ils contiennent peu dlments chiffrs. Les rapports des autorits publiques sur la neutralit contiennent peu dinformations conomiques et ne permettent pas dobjectiver ces enjeux conomiques. Les lments collects par la mission dinformation ne constituent que la premire tape dun travail beaucoup plus dtaill qui devrait tre men par des organismes disposant de moyens adapts, comme lARCEP, les services de ltat et la Commission europenne. Dvelopper une connaissance panoramique des marchs La difficult prsenter clairement les enjeux conomiques lis au rseau internet procde peut-tre aussi de lclatement du march, dcoup en plusieurs segments dintermdiation dont chaque acteur ne voit quun ou deux bouts (hbergement, CDN, transit, accs, etc.). Face cet clatement, il est dautant plus ncessaire dlaborer une vision conomique globale du rseau internet. Disposer de la prudence ncessaire pour ne pas dsquilibrer les modles conomiques Enfin, la collecte dinformation sur lconomie du rseau internet est fondamentale car le dbat sur la neutralit est n des inquitudes lies laccroissement du trafic sur internet, en particulier lexplosion des flux vido, aux cots engendrs et la raction des fournisseurs daccs internet. Il faut donc faire toute la lumire sur ces cots. De manire plus gnrale, il est indispensable de disposer dune reprsentation suffisamment prcise du fonctionnement des marchs lis au rseau internet afin de pouvoir prendre des dcisions de rgulation

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prudente qui ne dstabilisent pas les modles conomiques des diffrentes catgories dacteurs.
Proposition n9 : valuer de manire approfondie la mise en uvre dune terminaison dappel data au niveau europen
La Commission europenne devrait analyser de manire approfondie les effets quaurait la mise en uvre dune terminaison dappel data au niveau europen. Positionnement : pas de proposition de dispositions lgislatives codifies.

Arguments :

Se situer au bon niveau Il est possible de prsenter lide de la terminaison dappel data de manire schmatique en disant quil sagit dinstituer un mcanisme par lequel les oprateurs induisant le trafic paieraient aux fournisseurs daccs internet un montant dpendant de la partie asymtrique du trafic chang et couvrant les cots incrmentaux quelle engendre. Deux raisons motivent danalyser les effets de ce dispositif au niveau europen : la mise en place dune terminaison dappel data au seul niveau franais ne parat pas opportune : en effet, les acteurs nayant pas intrt se soumettre la terminaison dappel data pourraient facilement dlocaliser leurs points dinterconnexion pour y chapper, la perte de qualit tant minime sils pouvaient sinterconnecter ailleurs en Europe ; il est peu probable quune dcision de lARCEP ou du lgislateur mettant directement en uvre cette rgulation soit compatible avec le droit europen. Prendre en compte des arguments srieux en faveur de la terminaison dappel data La mise en uvre dune terminaison dappel data : stabiliserait le partage des cots du rseau, comportant une part darbitraire sur un march biface, entre les consommateurs finals et les inducteurs de trafic ; apporterait de la clart sur le march, ce qui constituerait un lment amliorant la prvisibilit pour les acteurs et la capacit des pouvoirs publics valuer les discriminations ; constituerait un signal tarifaire encourageant les bonnes pratiques, par exemple en matire dencodage ou de routage, et rduisant les investissements inutiles ;

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pourrait favoriser les petits acteurs du contenu, qui ne peuvent sappuyer aujourdhui sur un pouvoir de march pour ngocier leur bande passante. valuer prcisment limpact de la mise en uvre de la terminaison dappel data sur les modles conomiques des diffrentes catgories dacteurs Des incertitudes importantes subsistent cependant sur : le tarif permettant la couverture des cots incrmentaux supports par les fournisseurs daccs internet du fait de la hausse du trafic ; limpact quaurait, de ce fait, la terminaison dappel data sur les fournisseurs de transit et les fournisseurs de contenu. Encourager la Commission europenne approfondir le sujet La Commission europenne devrait analyser de manire approfondie lopportunit de mettre en uvre une terminaison dappel data au niveau europen. Cette analyse devrait dailleurs permettre de mieux comprendre les pratiques dinterconnexion, ce qui parat urgent dans le contexte actuel : lintensification des conflits relatifs linterconnexion au cours des derniers mois (par ex. Netflix-Level3-Comcast ou Megaupload-Cogent-Orange) montre que ce problme est parmi les plus vifs que soulve la question de la neutralit aujourdhui. La France devrait soutenir lengagement de ces rflexions au niveau europen.

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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES M. Pierre Lagoutte, directeur technique de BLUWAN et expert en rseau IP. M. Lucien Rapp, professeur de droit, universit Toulouse 1. UFC-Que Choisir : M. Edouard Barreiro, charg de mission nouvelles technologies. M. Michel Riguidel, professeur Tlcom Paris et directeur du dpartement de science informatique et des rseaux. M. Olivier Bomsel, professeur lcole des Mines et chercheur au CERNA. M. Jean-Michel Planche, prsident du conseil dadministration, fondateur de Witbe, M. Nicolas Guillaume, consultant TIC indpendant, M. Michel Lebon, consultant, directeur de projets Tlcoms et Rseaux, M. Olivier Laurelli, expert en scurit des rseaux. Google : M. Franois Sterin, senior manager global network acquisition, M. Olivier Esper, Mme Alexandra Laferrire, policy manager. M. Winston Maxwell, avocat, cabinet Hogan Lovells. ASIC (Association des services internet communautaire) : M. Benoit Tabaka, Secrtaire gnral de lASIC et directeur des affaires rglementaires de PriceMinister, OverBlog : M. Nicolas Poirier, responsable Juridique Wikio Group (Overblog - Nomao eBuzzing - Wikio), GESTE (Groupement des diteurs de services en ligne) : M. Emmanuel Parody, Prsident de la Commission Nouveaux Usages du GESTE et Publisher chez CBS Interactive, M. Guillaume Monnet, juriste au sein de lquipe permanente du GESTE, Beezik : M. Jean Canzoneri, co-fondateur de Beezik et actuel Prsident. M. Mathieu Weill, directeur gnral de lAFNIC. SADC (Socit des auteurs et compositeurs dramatiques) : M. Pascal Rogard, directeur gnral,

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M. Guillaume Prieur, directeur des relations institutionnelles. ANSSI (Agence nationale de scurit des systmes dinformation) : M. Patrick Pailloux, directeur gnral. SFR : Mme Marie-Georges Boulay, directeur de la rglementation, M. Philippe Logak, Secrtaire gnral, M. Jean-Dominique Pit, directeur de la stratgie. Bouygues Telecom : M. Emmanuel Forest, directeur gnral dlgu. Free : M. Alexandre Archambault, M. Olivier De Baillenx. FDI (Forum des droits sur internet) : Mme Isabelle Falque-Pierrotin, prsidente. La Quadrature du Net : M. Philippe Aigrain, prsident, M. Jrmie Zimmermann, co-fondateur, French Data Network (FDN) : M. Benjamin Bayart, president. M6 : Mme Karine Blout, Secrtaire gnrale, M. Valry Gerfaud, directeur gnral de M6 web, Mme Marie Grau-Chevallereau, directeur des tudes rglementaires du groupe M6, TF1 : - M. Gilles Maugars (directeur gnral adjoint Technologies, Systmes d'Information, Moyens internes et Dveloppement Durable), Canal + : M. Christophe Roy, directeur adjoint distribution et concurrence, Mme Sverine Fautrelle, responsable des affaires europennes. AT&T Global Network Services France SAS : M. Dominique Baroux, directeur des Affaires Rglementaires, M. Karim Lesina, executive director european affairs. M. Bernard Benhamou, Dlgu aux usages de linternet. SACEM (Socit des auteurs, compositeurs et diteurs de musique) : M. Miyet, Prsident du Directoire de la Sacem.

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CISCO : Mme Pastora Valero, Director Government Affairs EU, M. Frederic Geraud de Lescazes, Head of Government Affairs France, M. Marc Latouche, Senior Manager IBSG Service Providers, M. Bernard Jegoux, Consulting System engineer. ARCEP (Autorit de rgulation des communications lectroniques postales) : M. Philippe Distler, directeur gnral, Mme Nadia Trainar, chef d'unit adjoint affaires europennes (direction des affaires europennes et internationales), M. Guillaume Mellier, chef d'unit marchs des services de capacits et de la tlphonie fixe (direction des services fixe et mobile et des relations avec les consommateurs). SIMAVELEC (Syndicat des industries de matriels lectroniques audiovisuels) : M. Bernard Heger, Dlgu gnral Simavelec, M. Chevallier, Dlgu gnral adjoint, Simavelec, M. Bousquet, vice-prsident consumer, Samsung France, M. Brunet, directeur des relations extrieures, Sony France. Autorit de la Concurrence : M. Bruno Lasserre, prsident. SNEP (Syndicat national de ldition phonographique) : M. David El Sayegh, directeur gnral Huawei : M. Christian Paquet, vice-prsident de Huawei Technologies France ARP (Socit civile des Auteurs-Ralisateurs-Producteurs) : Mme Florence Gastaud, dlgue gnrale Alcatel : M. Olivier Duroyon, M. Marc Charriref Level 3 : M. Laurent Taieb (Regional Business Development Director), M. Emmanuel Arnould, Director, Sales,European Markets Group HADOPI (Haute Autorit pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet) : Mme Marie-Franoise Marais, Prsidente, M. Jean Musitelli, Membre du collge de lHadopi, M. Eric Walter, Secrtaire gnral, Mme Sarah Jacquier, Directrice juridique, M. Loic Baud, Charg de la scurit des systmes dinformation,

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Mme Marion Scappaticci, Charge des relations avec le Parlement. ARJEL : M. Frdric Epaulard (directeur gnral) M. Frdric Guerchoun (juriste) M. Jrme Rabenou (RSSI). CFDT Fdration Communication Conseil Culture : M. Christian Le Bouhart, M. Ivan Beraud, M. Vincent Bottazzi, M. Jacques Fauritte. M. Jacques Crmer, directeur de recherche CNRS. Orange-France Telecom : M. Pierre Louette, Secrtaire gnral, M. ric Debroeck, directeur des affaires rglementaires. Mme Florence Chinaud, charge des relations publiques M. ric Edelstein, directeur de la scurit mobile et internet M. Michael Trabbia, charg des relations institutionnelles M. Olivier Laurelli Mme Myriam Qumner et M. Jean-Pierre Bigot, juristes Huawei Technologies France : M. Christian Paquet, directeur gnral dlgu, M. Benjamin Martin, directeur conseil adjoint Affaires publiques Cedexis Inc : M. Julien Coulon, co-fondateur, M. Stphane Enten, VP Services Ikoula.com : M. Jules-Henri Gavetti, M. Rda Belouizdad. COGENT : M. Franois Lemaigre, vice-prsident Ventes Europe, M. Vincent Teissier, directeur du dveloppement M. Raphal Maunier Ilico :

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M. Julien Rabier Tatacommunication : M. Philippe Duguet Dailymotion : M. Giuseppe de Martino, directeur juridique et rglementaire monde, M. Martin Rogard, directeur des contenus France. DGCIS (Direction gnrale de la comptitivit, de l'industrie et des services) l'administration centrale du ministre de l'conomie, de l'industrie et de l'emploi : Mme Ccile Dubarry, chef du service des technologies de l'information et de la communication de la DGCIS du ministre de l'conomie, de l'industrie et de l'emploi Conseil gnral de l'industrie, de l'nergie et des technologies (CGIET) : M. Franois Cholley Numricable : M. Jrme Yomtov, secrtaire gnral