DIPLOME DETUDES SUPERIEURES SPECIALISEES EN MANAGEMENT PUBLIC (DESS-MP)

COURS IN 04

GOUVERNANCE ET ETHIQUE PROFESSIONNELLE

MODULE 03 LES
IMPLICATIONS MANAGRIALES DES ENJEUX ET DFIS DE LA ET DE LTHIQUE DANS LES SERVICES PUBLICS GOUVERNANCE

Sance 1
UN MODELE EXPLICATIF DU COMPORTEMENT ETHIQUE DES ACTEURS DANS UN SERVICE PUBLIC

Yaound, Semestre Janvier Mai 2009

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INTRODUCTION

Capitalisant les leons apprises travers les premiers modules du cours IN 04 Gouvernance et Ethique Professionnelle dans les services publics , le module 3 Les implications managriales des enjeux et dfis de la gouvernance et de lthique dans les services publics vise , entre autres, :

Analyser les diffrents leviers possibles dune conduite thique au sein dun service public.

A lissue de ce module, les tudiants, dans leur rle de manager, devront tre capable de :
-

Dvelopper et mettre en uvre des stratgies de prvention des comportements de mal gouvernance dans lunit place sous leur responsabilit ;

- Tenir compte des enjeux du dveloppement durable dans les processus dcisionnels de leur unit de travail. Pour atteindre ces rsultats, lun des lments du contenu de ce module porte sur la prsentation dun modle explicatif du comportement thique des acteurs dans les services publics Le prsent document de note de cours rpond cette attente. Il y est dcrit un modle danalyse de lidentit thique dune organisation qui met laccent sur le leadership du Manager pour relever le dfi de la bonne gouvernance de lUnit de travail place sous sa responsabilit.

1. UN MODELE EXPLICATIF DU COMPORTEMENT ETHIQUE DES ACTEURS DANS UN SERVICE PUBLIC Sous le prisme de la gouvernance, le management des services publics met aujourdhui laccent sur un certain nombre de domaines dont les six suivants : i) souci du service au citoyen devenu un client/usager ; (ii) importance accorde lobtention de rsultats ; (iii) gestion des ressources humaines ; (iv) importance croissante accorde la dfinition des indicateurs pour valuer le rendement ; (v) utilisation des technologies de linformation pour ouvrir ladministration au public ; (vi) laudit, le suivi et lvaluation des organisations, des politiques, des programmes et des projets publics. Dans les modules prcdents, comme dans lusage quotidien au sein des organisations les trois termes thique , morale et dontologie sont rgulirement utiliss lorsquon aborde les questions de la gouvernance. Ils reviendront couramment dans ce module. Il convient de prciser que chacun deux renvoie une ralit prcise et distinctive. Ainsi :
-

Lthique value ce qui convient et ce qui ne convient pas une personne, une organisation, ou une socit ; La morale dit ce qui est bien et ce qui est mal ; La dontologie organise ce qui est rglementaire et ce qui ne lest pas.

Lusage, mme parfois indiffrenci (Payette, 1992a : 219), de ces trois termes donne une ide de la complexit des interrelations qui sous-tend la dynamique de construction de lidentit thique dune unit de travail dans une administration (bureau, service, direction, ministre,..). A cet gard, Thynne (2000 : 272) dans lEtat et la gouvernance : les problmes et les dfis en perspective, souligne limportance de structurer et danalyser les Etats et les systmes de gouvernance en tant quensembles multidimensionnels de rseaux imbriqus. Sagissant du cas dun service public et partir des diffrents modles de reprsentation systmiques dune organisation propose dans la littrature, on peut distinguer six niveaux de considrations des problmes dthique dans une unit de travail (Mintzberg, 1984 : 83, 114-117 ; Ngouo, RISA, 1997 : 558 ; Payette, 1992a : 236) : Lindividu, lagent public ; Lindividu au sein de son organisation ; Lorganisation au niveau interne ; Lorganisation comme entit sociale ;
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Lenvironnement national de lorganisation ; Lenvironnement international de lorganisation ou son ouverture au monde.

Au plan strictement individuel, et comme lobservent Salomon et Hanson (1989 : 5), la prise en compte de la dimension thique au sien dune organisation, revient avoir conscience de son appartenance intrinsque un ordre social, dans lequel les intrts des autres membres et les siens propres sont invitablement entrelacs . Larmature gnrale du modle danalyse de la dynamique de lvolution du comportement thique dune administration que nous proposons est prsente schmatiquement par la figure 1. On y observe que lvolution du comportement thique dune unit de travail est influence par quatre groupes de facteurs imbriqus les uns dans les autres (voir les flches) : le Manager dans ses diffrents rles, les variables qui interviennent dans le jugement et le comportement thique des agents au sein de lunit de travail, le degr de confiance des citoyens envers leurs institutions publiques, le rgime de responsabilit adopt par lunit de travail ou ladministration. Cette figure reprsente le modle que nous retenons pour analyser le comportement thique des acteurs dans un service public. Ce modle permet dintgrer lensemble des lments critiques de dfinition et danalyse du concept de gouvernance dans un service donn, en prenant en compte les rles des acteurs internes et notamment le leadership des managers, le rle social de ladministration concerne et le facteur confiance des citoyens/usagers envers leurs institutions publiques. Les hypothses qui sous-tendent les diffrentes relations indiques par des flches dans la figure se dclinent ainsi quil suit. La construction de lidentit thique dune administration ou dun service est influence par un contexte conomique, politique, culturel et organisationnel particulier. Cest dans ce contexte que sont adoptes des lois qui proclament ce qui est permis ou interdit. Il prescrit des rgles morales, dtermine les articulations et le contenu des codes de dontologie, provoque lmergence et entretient le dveloppement des valeurs sociales et culturelles. Ces valeurs vont leur tour influencer le comportement des individus autant que celui des organisations. Les Etats et les systmes de gouvernance sont modifis en rponse aux pressions et aux exigences du nouveau millnaire, observe Thynne (2000 : 228). Au sein dun service public qui baigne dans un environnement donn, lvolution du comportement thique amne le Manager adopter de nouveaux leviers de bonne gouvernance de son unit de travail (relation 1). Cette volution est influence par les principales variables du jugement et du comportement thique des agents au sein de ce service (relation 2). Notre modle retient trois variables qui sont expliques plus loin.

Cette volution du comportement thique du service considr est aussi influence par le degr de la confiance des citoyens/usagers envers les institutions publiques. La confiance est en effet devenue un indicateur de bonne gouvernance sous le double angle de la satisfaction des citoyens lgard des prestations reues et de la confiance des citoyens envers leurs institutions publiques (relation 3). Aujourdhui, observe de Vries (RISA, 66(2), 2000 :389), les citoyens ne sont plus seulement des clients, qui reoivent des produits dune agence de service, mais ils sont aussi, et peut-tre surtout, des participants actifs qui doivent tre capables dinfluencer les dcisions qui affectent de manire significative leur propre situation ou celle dautrui .Le modle que nous avons choisi pour cerner les variables dinfluence de cette confiance, prend en compte la satisfaction et le dvouement du personnel de lEtat, qui seront reflts par leur jugement ou leur comportement thique. Il sagit du modle de la chane de valeur du service dans le secteur public propos par Heintzman et Marson (RISA 71(4), 2005 :588). Lvolution du comportement thique dun service est enfin fortement influence par le rgime de responsabilit adopt par ce service (ou cette administration) et par limportance accorde au contrle de ce critre de la bonne gouvernance (relation 4). En effet, la gouvernance met en vidence diffrentes formes de responsabilit, toute ayant des implications majeures sur le comportement thique des individus et des organisations. La responsabilit individuelle dont le corollaire est limputabilit en est une des formes. La responsabilit sociale dune organisation en est une autre qui met laccent sur le rle social de cette organisation, dune part, et sur la ncessit dun contrle social sur cette organisation, dautre part. Lidentification de la responsabilit sociale dune organisation suppose une rflexion sur son ancrage dans la socit et parmi ses parties prenantes, mais aussi quelle se familiarise avec les domaines daction de responsabilit socitale crit Gendron (2009 :4). Elle cite quelques axes actuelles de dclinaison de ces domaines daction de la responsabilit socitale : la gouvernance dorganisation ; les droits de lHomme ; les relations et conditions de travail ; lenvironnement ; les bonnes pratiques des affaires ; les questions relatives aux consommateurs ou clients/usagers ; lengagement socital. Jouant son rle social, et en plus daccomplir sa mission avec efficacit, une organisation doit par exemple rparer ses atteintes lenvironnement, la sant des travailleurs et lhumanit, prendre en compte, dans toutes ses dcisions, les enjeux du dveloppement durable, respecter les droits de lHomme1. Lexigence dun contrle social sur une organisation renvoie la ncessit de la transparence tant des politiques que des pratiques de cette organisation. Elle implique quen son sein, les individus contribuent sa saine gestion en rendant linformation sur leur travail accessible aux tiers, incluant les autres membres de cette organisation. Du point de vue des citoyens/usagers, la responsabilit sociale interpelle les services publics sengager dans la voie du dveloppement dune administration ouverte caractrise par sa transparence, son accessibilit et sa rceptivit.
1

Gendron (2009 :1) nous apprend que lInternational Standard Association (ISO) dveloppe actuellement une nouvelle norme sur la responsabilit sociale qui diffre de manire fondamentale de la dernire gnration des normes sur les systmes de gestion (qualit et environnement).

Figure 1: Dynamique de construction de lidentit thique dune administration

Le Manager et les leviers

de bonne gouvernance de son unit de travail
5 1

2 4 3

Variables dinfluence du jugement et du comportement thique

dans lunit de travail

Rgime de Responsabilit de lunit

ou de ladministration concerne

Chane de valeur du service

Ouverture de lAdministration

Confiance des citoyens

envers les institutions publiques du pays
Lon Bertrand NGOUO,
2009

Dans la dynamique de ces interrelations, le Manager, dont le travail est minemment normatif et prescriptif a la responsabilit de dfinir les meilleurs leviers possibles pour prvenir les situations de mal gouvernance et pour corriger les cas de mauvaise gouvernance qui surviendraient, malgr toutes les prcautions prises. Pour assurer cette responsabilit de dfinition des leviers de bonne gouvernance de son unit de travail, le Manager pratique un exercice de veille (relation 5) consistant observer, laide doutils appropris, les trois dimensions cernes dans la figure (variables dinfluence du comportement thique, confiance des citoyens et rgime de responsabilit). Les informations recueillies dans lexercice de cette fonction de veille, informations qui portent sur les valeurs de son organisation, sont ensuite transmises dans lensemble de lorganisation et lextrieur par le Manager, dans son rle de diffuseur de linformation, de porte-parole de son organisation et de symbole (voir les rles professionnels des Managers dcrits par Mintzberg, 1984). Le leadership et les aptitudes dapprentissage organisationnel se confirment comme deux comptences cls que le Manager devra personnellement dvelopper pour tre performant sur ce point. Voil dcrit notre modle danalyse systmique et systmatique du comportement thique dune unit de travail dans un service public. Ce modle est fond sur la logique dun triple remodelage : 1) du rapport que le service public doit avoir aujourdhui avec les citoyens ; 2) du rapport que les agents publics devraient avoir en consquence, avec leurs fonctions, leurs tches, leurs droits et devoirs ; et 3) de la philosophie sous-jacente aux dmarches de lvaluation des performances organisationnelles. En effet, comme lobservent Emery et Giauque (RISA, 71 (4) ; 2005 :695) le secteur public se trouve aujourdhui confront lobligation de redployer des valeurs thiques qui puissent tenir compte de lvolution du contexte social et conomique, mais galement des demandes, souvent peu coutes jusquici, manant des usagers, qui se considrent de plus en plus comme des clients et qui connaissent mieux leurs droits . La responsabilisation, la crativit et linitiative des agents publics saffirment de plus en plus et de manire trs forte, comme des valeurs professionnelles caractristiques de la nouvelle thique publique sous-tendue par le paradigme de la bonne gouvernance. LInstitution de lOmbudsman (ou de Mdiateur de la Rpublique) dont le premier modle fut cr en Sude en 1809 se gnralise dans toutes les administrations publiques au Monde. La modernisation des services publics se poursuit avec des expriences dadministration ouverte dans nombre de pays, en rponse aux pressions croissantes des citoyens qui exigent plus de transparence et de possibilits de participation la prise de dcision. Ces valeurs et lesprit de ces volutions sont sous-jacents aux principes retenus pour ce modle. Chacune des composantes du modle est analyse en profondeur dans la suite du texte qui se termine par un tableau qui rsume le cadre opratoire du modle (tableau 6).

1.1.

LES

VARIABLES DINFLUENCE DU

JUGEMENT

ET DU COMPORTEMENT THIQUE DANS

UN SERVICE PUBLIC

Nombre de variables entrent en jeu dans la dynamique, trs complexe, du jugement et du comportement thique dans une organisation en gnral, et dans un service public en particulier. Payette (1992 : 225-228) propose trois grands ensembles de variables : la thorie morale de lindividu, sa force de personnalit et les caractristiques de la situation organisationnelle. Nous les regroupons ici en deux familles :
1. Les variables individuelles qui comprennent la thorie morale de

lindividu et sa force de personnalit.

2. Les variables organisationnelles qui comprennent les caractristiques

spcifiques du poste de travail occup et la culture organisationnelle. A propos de ces variables, Payette (1992 : 227) formule lhypothse suivante : Les comportements thiques dun individu dpendent de sa propre thorie morale, de la force de sa personnalit et de lenvironnement organisationnel dans lequel il travaille. Sagissant des caractristiques de la situation organisationnelle et spcifiquement du poste de travail de Manager , Mintzberg (1984 : 142) formule un certain nombre dhypothses, dont les deux suivantes :
1- Les variations du contenu et des caractristiques du travail des managers

peuvent tre expliques laide dune thorie de la contingence qui fait intervenir quatre ensemble de variables : des variables denvironnement (caractristiques du milieu, de la branche dactivit, de lorganisation, etc.), des variables lies au poste (niveau hirarchique, fonctions, etc.), des variables lies la personne (personnalit, style de leadership, etc.) et des variables relatives la situation, comprenant un grand nombre de facteurs lis au temps.
2- Plus le Manager a un niveau lev dans la hirarchie, plus les questions dont il

soccupe sont complexes, imbriques les unes dans les autres, moins son travail est centr sur une question unique. Le tableau 1 rsume les principaux indicateurs dobservation et danalyse des deux familles de variables.

Tableau 1 : Variables et indicateurs du jugement et du comportement thique dans les organisations.

1. Variables individuelles
Thorie morale de lindividu : les six stades du dveloppement cognitif morale de Kohlberg Niveau pr-conventionnel : thique opportuniste Stades 1 et 2 Niveau conventionnel : thique conformiste Stade 3 et 4 Niveau des principes : la morale chappe la pense rationnelle utilitariste consensuelle Stades 5 et 6 Force de personnalit de lindividu : la solidit de son identit -

Force de ses convictions Degr dautonomie Degr de dpendance lgard des autres Tendance assumer le contrle de sa vie au lieu den projeter la responsabilit sur les autres

2. Variables organisationnelles
Caractristiques du poste de travail et de Caractristiques de la culture son environnement immdiat organisationnelle de lunit concerne Existence des normes collectives Existence de personnes modles - Style dominant dautorit et dobissance - Valorisation relative de la responsabilit individuelle lgard des consquences des actions - Existence de codes dthique ou intensit du discours sur lthique au sein de lunit Source : Synthse ralise et adapte partir de Payette (1992 :227)
-

Degr dattention aux autres exig par le poste Frquence de conflits moraux rsoudre exigs par le poste Existence de mcanisme de renforcement positif ou ngatif Types de pressions subies dans le poste et leur intensit (temps, raret de ressources, comptition, etc.)

1.1.1. Les variables individuelles La thorie morale est llment central de la construction et de laffirmation de lidentit thique de chacun de nous. Chacun de nous a, de faon consciente ou inconsciente, la sienne propre (cest--dire sa thorie de ce qui est bien et ce qui est mal). Cette thorie est influence par notre ducation, et par les valeurs qui mergent des consensus socio-culturels. Elle est inspire des religions, des philosophies ou des systmes formels dobligations et de devoirs rciproques ressentis et renforcs par la communaut. Chacun de nous, observent Robbins et Judge (2006 :120) :

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 possde sa propre hirarchie et son propre systme de valeurs, caractriss par limportance relative accorde certaines valeurs telles que la libert, le plaisir, le respect de soi, lhonntet, lobissance et lgalit . Cette thorie volue sous linfluence de facteurs multiples dordres religieux, philosophique, conomique, culturel, technologique, organisationnel. Kohlberg 2(1969) a labor une thorie de dveloppement cognitif moral de chacun de nous en mettant en vidence six stades par lesquels nous passons pour atteindre notre maturit morale. A la suite de Payette (1992 : 216), nous retenons ces six stades comme repres pour observer et analyser la variable thorie morale de chacun de nous dans son organisation. Ces stades sont dfinis en rfrence au fondement thique (ou la motivation) des dcisions que nous prenons dans tout nos actes et en particulier dans une situation organisationnelle. Ces fondements ou ces motivations dterminent le trait caractristique dominant de notre style de prise de dcision. Ces six stades se caractrisent ainsi quil suit :

Stade 1 : Style de prise de dcision bas sur les rcompenses et les punitions.

Stade 2 : Style de prise de dcision bas sur les calculs rationnels cotsavantages ; cest le principe du pas dintrt, pas daction .

Stade 3 : Style de prise de dcision bas sur la conformit lentourage immdiat et aux accords mutuels.

Stade 4 : Style de prise de dcision bas sur la conformit la socit, le respect des lois et des engagements pris.

Stade 5 : Style de prise de dcision bas sur le contrat social et les droits individuels, sur la conscience de la relativit des valeurs et des lois, sur la capacit dafficher des valeurs malgr les pressions de la majorit.

Kohlberg, L. (1969). Stage and sequences: the cognitive developmental approach to socialization, cite par Payette (1992:216).

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Stade 6 : Style de prise de dcision bas sur des principes universels et sur la capacit de sopposer aux lois elles-mmes au nom de ces principes.

Ces stades se regroupent en trois niveaux de dveloppement :

Un niveau pr-conventionnel qui est le premier et qui comprend les deux

premiers stades (stade 1 et stade 2). Ce premier niveau est caractris par un comportement thique du type opportuniste.

Un niveau conventionnel qui est le second et qui comprend le stade 2 et

le stade 3. Ce niveau est caractris par un comportement thique du type conformiste.

Un niveau dit des principes qui est le troisime et qui comprend le stade

4 et le stade 5. Ce niveau est caractris par un comportement thique fond sur les morales transcendantes qui chappent la pense rationnelle, consensuelle ou utilitariste.

Parmi les risques dincomptence dun manager, Sahuc (1985)3 retient lthique opportuniste qui, comme soulign ci-haut, voque des rgles de conduite exclusivement centres sur lintrt personnel. Selon Sahuc cit par Payette (1992 :205), cette thique conduit le Manager la manipulation des personnes, des informations, des procdures. Elle rvle observe-t-il, des individus moralement peu fiables. La force de personnalit fait quant elle, rfrence la solidit de lidentit thique de la personne, la valeur soi (identit, jeu relationnel, crativit, bientre,), tous des lments qui sont dterminants dans les dcisions et les comportements thiques de chaque individu. La personnalit se dfinit en effet, comme lensemble des comportements, des aptitudes, des motivations, dont lunit et la permanence constituent lindividualit, la singularit de chacun 4. Robbins et Judge (2006 : 112) proposent dapprhender la personnalit comme la combinaison des faons quun individu a de ragir et dinteragir avec les autres . Ainsi, et suivant cette comprhension, Payette (1992 :227) formule lhypothse suivant laquelle, plus un individu est influenable, plus ses comportements thiques dans un milieu donn seront influencs par la morale de ce milieu.
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Sahuc, L. (1985). Comment identifier les futurs managers ? Paris, INSEP. Dictionnaire le Petit Larousse, (2008 : 764)

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Il y a plusieurs faons danalyser la personnalit dun individu5. La perspective thique adopte ici, amne mettre laccent sur les indicateurs qui sappuient sur les valeurs de lindpendance, de lautonomie, du courage (dfense ou force de ses convictions) et de responsabilit comme retenus dans le tableau 1. A titre dillustration, la combinaison des deux variables individuelles a permis, lobservation, de tirer des conclusions, comme par exemple (Payette, 1992 : 227) : 1- Les managers ont des thories morales qui se situent au niveau conventionnel (stades 3 et 4). Ils abordent les problmes thiques en se rfrant aux autres et aux conventions du milieu.
2- Si un individu a une thorie morale pr-conventionnelle (stades 1 et 2) et en

mme temps a une personnalit forte, il sera trs souvent en conflit avec les normes morales du type conformit (stade 3 et 4).
3- Les organisations qui incitent les managers et tous les employs tre

conscients de leurs actes et prendre leur responsabilit favorisent une plus grande cohrence entre leurs jugements moraux et leurs actes.
4- Les bureaucraties entranent un comportement moral qui a lair conformiste,

mais qui, de fait, est plutt pr-conventionnel ou opportuniste.

5- Les organisations bureaucratiques renforcent en gnral la conformit

lentourage immdiat et les ajustements mutuels. 1.1.2. Les variables organisationnelles Il sagit, on la dit (voir tableau 1) des caractristiques du poste de travail occup et de celles de la culture organisationnelle de lunit de travail concerne. Le poste de travail, selon les principes de lorganisation bureaucratique, comporte des devoirs et des privilges dfinis et impersonnels. Il est permanent et lautorit de son dtenteur exprime une hirarchie dautorit fonctionnelle. Dans le statut gnral de la Fonction publique de lEtat au Cameroun, par exemple, le poste de travail est dfini comme lensemble des tches, attributions et responsabilits, exigeant des connaissances et aptitudes particulires (art. 4). Les devoirs ou obligations du
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Carl Yung cit par Morgan Gareth (1989 : 261) propose une approche danalyse de la personnalit daprs la faon dont les gens tablissent des rapports avec leur monde. Il postule que les gens ont tendance traiter linformation sur le monde partir de sensations ou dintuitions, et porter des jugements partir de penses ou de sentiments . Voir aussi par exemple, Robbins et Judge (2006 : 111-146).

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fonctionnaire mettent en exergue (art. 96) les valeurs de probit, de respect de la chose publique, du sens des responsabilits et de transparence. Lagent public y est particulirement invit satisfaire aux demandes dinformation du public, soit de sa propre initiative, soit pour rpondre la demande des usagers . Lobligation de dsintressement met en garde le fonctionnaire contre les conflits dintrts en lincitant subordonner ses propres intrts ceux de son organisation et se dvouer la sauvegarde du patrimoine de son service. La violation de ces obligations constitue une faute qui expose lagent de lEtat un ensemble de sanctions disciplinaires rparties en quatre groupes (art. 94), allant de lavertissement crit la rvocation. Par rapport aux proccupations dthique, tous les postes nont pas les mmes caractristiques : Certains exigent du dtenteur dtre peu ou trs attentif dautres personnes, crant ainsi des occasions de mise lpreuve de ses principes moraux (style de prise de dcision). Le poste peut mme exiger de rsoudre souvent ou occasionnellement, des conflits moraux (diverses sortes de dlibration, darbitrages,). Le poste peut faire lobjet de divers types de pressions susceptibles de pousser son dtenteur la compromission (la raret de ressource et la pression de lexigence des rsultats, un climat de comptition entre personnes ou entre unit de travail,).

Ces facteurs constituent autant dindicateurs de linfluence du poste de travail sur le comportement thique de son dtenteur, sans oublier lexistence effective ou non, de mcanismes de renforcement positif ou ngatif (tableau 1). Dans le statut gnral de la fonction publique de lEtat au Cameroun, les mcanismes de renforcement positif sont bass sur le rgime de rcompenses qui stend de la lettre dencouragement lhonorabilit en passant, dans lordre, par : la lettre de flicitation, le tmoignage officiel de satisfaction, la mention honorable et le diplme dexcellence. Il reste vrifier le niveau et les conditions de leur application. La culture organisationnelle se dfinit comme un systme profondment enracin, de valeurs et de croyances qui distingue une organisation particulire de toutes les autres. Chaque organisation possde sa culture qui dcrit sa propre faon de faire les choses6 (Mintzberg, 1989 :320). Lorsquune personne entre dans une organisation, elle possde ses valeurs et ses croyances. Mais trs vite, la culture de cette organisation pse sur son comportement et le transforme travers un processus de socialisation ou dendoctrinement au bout duquel la personne sidentifie progressivement lorganisation.

La culture dune organisation est solidifie, entre autres, par les prcdents, les habitudes, les mythes, lhistoire qui forment une base commune de traditions que les membres de cette organisation partagent

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Boyatzis7 (1982, cit par Payette, 1992 :199) conclut que le comportement dun gestionnaire est efficace lorsquil est lexpression de la concordance entre les comptences du gestionnaire, les exigences du poste de travail et le contexte organisationnel. Le tableau 1 retient certains lments de la culture dune organisation qui influencent le comportement thique des individus dans cette organisation. Outre lexistence des normes collectives et des codes dthique, on y relve la prsence de personnes modles , le style dominant dautorit et dobissance, la valorisation de la responsabilit individuelle des agents lgard des consquences de leurs actes, lintensit (et surtout lefficacit) du discours sur lthique. Dans une organisation et par rapport ses valeurs dominantes, Roberts (2000 :243) nous invite distinguer deux types de valeurs : les valeurs affirmes et les valeurs utilises . A titre dillustration, il crit : Si votre organisation attache de limportance lhonntet (valeur affirme), elle devrait montrer ses [employers] les comptes dentreprise (valeur utilise)-mme lorsquils sont embarrassants. Si votre organisation affirme : le personnel constitue notre actif le plus important , cela signifie que la premire stratgie en priode difficile ne sera pas le licenciement. Il se peut que, au bout du compte, lentreprise soit contrainte de licencier, mais cette dcision sera mrement rflchie parce quelle entre en contradiction avec la valeur en cours dans lorganisation . Sagissant par exemple du style dominant dobissance, tirant les leons des rformes de modernisation des services publics en cours dans divers pays, Emery et Giauque (RISA, 71(4), 2005 :695) concluent : La nouvelle thique publique, laquelle les employs du secteur public doivent apporter leur contribution, tend faire plus de place la responsabilit et la dlibration individuelle des agents publics, et un peu moins lthique de lobissance qui caractrisait, et qui continue la caractriser dans certains cas, le fonctionnement des administrations publiques . Ainsi quon la fait pour les variables individuelles, une combinaison des variables organisationnelles permet de tirer des conclusions sous forme dhypothses, comme par exemple :

Boyatzis, R.E. (1982). The competent Manager, New York, John Wiley & Sons Inc.

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1. Les organisations qui favorisent la comptition entre individus, renforcent les calculs cot-avantage (stade 2). 2. Dans les organisations qui ont une culture normative forte, le consensus sur ce qui est bien et ce qui est mal est lev. Alors que dans celles o les normes sont relches, les individus se rfrent aux sous-cultures des groupes ou des services. 3. La cohrence entre les actes des Managers et leurs normes morales varie beaucoup selon les caractristiques de la culture organisationnelle. 1.2. LA CONFIANCE DES CITOYENS ENVERS LES INSTITUTIONS PUBLIQUES La perception que les citoyens ont de la qualit des prestations des services et de la gouvernance dans les administrations publiques influence de faon dterminante leur confiance envers les institutions publiques. La possibilit pour les citoyens dinfluencer les processus dcisionnels et dy prendre part entre dans le systme des droits dmocratiques de base, observe deVrie (RISA, 71(4), 2005 : 390). Il est clairement tabli aujourdhui, un lien de causalit entre la modernisation de ladministration publique travers son systme de gestion des ressources humaines, ses processus, ses normes juridiques et ses valeurs, dune part, et linfluence du rendement des services publics qui en rsulte, sur la perception que les populations auront de leurs institutions publiques, dautre part (Bouckaert et Van de Walle, 2003 ; Heintzman et Marson, 2005 ; OCDE, Syhthse, 2004). Observant quaujourdhui les citoyens jugent les autorits publiques sur leurs rsultats et non sur leurs intentions, une tude de lOCDE (2004 :2) conclut que la pierre angulaire de la performance des autorits, ce sont les avantages que les citoyens retirent des dpenses et de la rgulation publique. Considrant avec Bouckaert et Van de Walle (2003) que dans la plupart des cas la confiance est un indicateur de bonne gouvernance, Heintzmann et Marson (2005 : 607) soulignent parmi les principaux problmes auxquels les services publics feront de plus en face dans le contexte dmocratique du monde moderne, la place prpondrante quoccuperont les questions relatives lamlioration de : (i) la satisfaction et du dvouement du personnel dans ladministration, (ii)la satisfaction des citoyens/usagers ou clients de la qualit des services qui leur sont rendus, (iii) la confiance des citoyens envers les institutions publiques. Entre ces trois composantes, Heintzmann et Marson (2005 : 548) proposent une chane de relations quils baptisent chane de valeur du service . Nous retenons cette
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 chane de valeur de service comme cadre thorique danalyse et dobservation du facteur confiance du citoyen dans notre modle danalyse du comportement thique dun service public (figure 1). La chane de valeur du service est illustre par la figure 2.

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Figure 2: Un modle de chane de valeur du service dans le secteur public

Satisfaction et dvouement du personnel du personnel

Satisfaction des citoyens/clients lgard des services

Confiance des citoyens envers les institutions publiques

Facteurs potentiels Dveloppement de carrire Bon salaire et avantages sociaux quitables - Environnement de travail - Perception de la Direction

Facteurs - Rapidit - Connaissance et comptence du personnel - Courtoisie - Loyaut - Rsultats Facteurs potentiels Facteurs sociaux/culturels Facteurs lis lefficacit des services publics Macro-rendement Micro-rendement Politique Administratifs Satisfaction lgard des services Avantages du service Pertinence du service

- Justice - Autres facteurs - Equit dcouvrir* Source: Heintzman et Marson (2005: 548) * Par exemple: lautorit confre par le travail, la formation, le sentiment dtre apprci, la clart des objectifs de lorganisation, la reconnaissance du travail bien fait (Heintzmann et Maeson (2005:597)

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Cette chane met en vidence une relation dynamique dinfluence potentielle dune amlioration de la prestation de service (entre autres grce une implication soutenue du personnel de lEtat et une rationalisation du flux du travail administratif) sur la confiance a posteriori des citoyens envers leur administration publique et le gouvernement qui lanime. Heintzman et Marson (2005 : 593) rendent compte des rsultats dune tude qui rvlent lexistence dun solide lien de causalit entre trois ensembles de variables de service8 et les rponses aux questions relatives au niveau de confiance des citoyens envers le gouvernement. Selon ces auteurs, une majorit de citoyens croient galement que la qualit du service contribue dterminer leur opinion gnrale propos du rendement du gouvernement. Ce cadre danalyse prsente ici un double avantage. Dabord celui de mettre en vidence des facteurs de satisfaction et de dvouement du personnel et des facteurs de satisfaction lgard des services rendus par ladministration, facteurs qui peuvent servir de leviers sur lesquels on pourrait agir pour accrotre la confiance des citoyens. Ensuite il fournit les facteurs de confiance envers le gouvernement, en utilisant une typologie qui fait apparatre des facteurs lis lidentit, donc aux valeurs. Il sagit, prcisent les auteurs, de tenir compte ici de facteurs sociaux beaucoup plus larges, en particulier de la formation et la transmission culturelles des strotypes et des normes et attitudes gnralises socialement construites (Heintzman et Marson, 2005 : 603). Ils ajoutent mme que ce que lon prend quelquefois pour les causes dune confiance faible ou en baisse est quelquefois lexpression dune culture sousjacente et prexistante de la mfiance. Pour une administration donne, les facteurs retenir pour oprationnaliser ce modle dcoulent des objectifs stratgiques poursuivis dans les politiques et les plans de dveloppement adopts pour le pays concern et pour une priode donne. Dans ce registre didentit et de culture, certaines variables thiques interrogent la mesure dans laquelle les citoyens trouvent que les politiques et les fonctionnaires sont honntes et loyaux dans la gestion de la chose publique, et quand des injustices sont commises par ladministration lencontre dun citoyen, quelles sont les mesures prises pour les corriger ? En somme comment le principe de lquit est-il appliqu pour rparer une injustice lorsque lapplication des rgles et procdures aboutit une inquit lgard dun particulier ? Cette perspective revoie la question de la maladministration quon peut dfinir en ces termes (Chidiac, 1999 : 77): []. Gnralement une mauvaise administration consiste dans la mauvaise application des rgles, cest--dire une application
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Ces variables pouvant influer la confiance gnrale envers le rendement du gouvernement sont : (i) la perception globale de la qualit du service aux diffrents niveaux de gouvernement ; (ii) la perception quont les citoyens que les services publics sont utiles ; (iii) la perception quont les citoyens que les services gouvernementaux rpondent leurs besoins.

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insuffisante ou errone, par exemple : une irrgularit administrative, une omission administrative, un abus de pouvoir, une ngligence, une procdure illgale, une iniquit, un dysfonctionnement ou un dfaut de comptence, une discrimination, un dlai vitable, une insuffisance ou un refus dinformation. Du point de vue du citoyen, cette perspective sinscrit dans une triple logique : (i) de rsolution non contentieuse dun diffrend ou dun litige opposant un usager ladministration ; (ii) de promotion de nouvelles valeurs de gestion dans les services publics qui associent le citoyen dans la recherche de solutions ses problmes ; (iii) de proposition de changements introduire pour moderniser ladministration publique afin quelle puisse aider lEtat assurer efficacement la mise en uvre dun dveloppement social quitable et durable. A cet gard, Shepherd (RISA, 66(2), 2000 :333) conclut son article sur gouvernance, administration et pauvret en ces termes : Une bonne administration est probablement ncessaire mais gnralement elle ne suffit pas pour rduire la pauvret. En partant de la lutte contre la pauvret, on aurait souvent vit daborder les questions de gouvernance de la manire dont elles ont t abordes jusqu prsent. []. Les domaines de gouvernance qui doivent susciter un certain intrt sont les suivants : la structure des dpenses publiques et la croissance des revenus ; le dveloppement des institutions locales et le gouvernement local dans les zones rurales ; inscrire la rforme sectorielle dans une perspective de participation et daccs ; radiquer la mauvaise administration en tenant compte de lopinion des personnes dfavorises lorsque celles-ci dclent des facteurs de mauvaise administration. Le tableau 2 rsume les variables, les paramtres et les indicateurs que nous suggrons ici comme pistes de rflexion pour dterminer les facteurs critiques dinfluence de la confiance des citoyens envers leurs services publics. Ce tableau prend en compte les conclusions des tudes qui montrent que les citoyens tablissent une distinction nette entre la confiance envers les institutions de ladministration publique et la confiance envers les organes politiques. Cest ici loccasion de rappeler que parmi les dimensions de la confiance figurent : (i) lintgrit qui rfre lhonntet perue ; (ii) la comptence qui englobe les connaissances, les habilits techniques et relationnelles de lindividu (agent public) ; (iii) la cohrence qui se rapporte la fiabilit, la prvisibilit et au discernement de lindividu (Robbins et Judge, 2006 :452). Tableau 2 : Les facteurs dinfluence de la confiance des citoyens sur lvolution du comportement thique dune administration
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FACTEURS DINFLUENCE DE LA CONFIANCE DES CITOYENS SUR LEVOLUTION DU COMPORTEMENT ETHIQUE DUNE ADMINISTRATION Satisfaction des Facteurs lis Mcanisme dapplication citoyens lefficacit des services du principe de lquit : lgard des publics: rputation du gestion des problmes de services service de la maladministration publics : ladministration qualit du publique service offert
Rapidit Connaissance et comptence du personnel Traitement quitable Courtoisie Loyaut Rceptivit Atteinte du rsultat
-

perception par les citoyens de lefficacit de la sphre politique perception par les citoyens des avantages que leur procurent les services publics perception par les citoyens de la pertinence des services reus par rapport leurs besoins

Facteurs sociaux et culturels Macrorendement

efficacit de la politique sociale

Disposition envisage pour rparer une injustice lorsque lapplication des rgles et des procdures aboutit une iniquit lgard dun particulier (Mdiateur, Ombudsman). Principaux modles thoriques et outils dintervention utiliss dans le dispositif retenu (attributions et pouvoirs) Degr dindpendance du dispositif retenu et mcanisme garantissant cette indpendance (statut, rapport avec le Parlement) Mcanisme de saisine de ce dispositif Mcanismes de diffusion des rsultats de ses interventions

Microrendement
Ouverture de ladministration

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1.3. LE REGIME DE RESPONSABILITE DE LUNITE DE TRAVAIL OU DE LADMINISTRATION Dans une organisation, le concept de responsabilit sapplique tant aux individus (employs des services publics ou usagers des services publics) qu lorganisation elle-mme. Au niveau individuel, le principe de responsabilit est fond sur lobligation, dans tout systme de gouvernement, des dtenteurs de lautorit de rendre des comptes . Au niveau de lorganisation, le principe de la responsabilit pose les deux questions fondamentales du rle social de ladministration et de son contrle social : comment le rle social est-il jou ; qui fait le contrle social de lorganisation et suivant quel mcanisme ? Au niveau individuel, le principe de responsabilit a pour corollaire limputabilit des agents publics. Au nom de ce principe dimputabilit, les responsables de chaque niveau de gestion doivent rendre compte leurs suprieurs hirarchiques (Canada9, 1990, in Patry, 1992 :333): (i) de la qualit de leur travail ; (ii) de lutilisation morale de leur autorit ; (iii) des rsultats quils obtiennent sous forme de meilleurs services rendus la population. Limputabilit, crit Patry (1992 :307) renvoie la structure dautorit dans ladministration publique et constitue un mode de gestion formelle des interactions entre les bureaucrates et les autres acteurs politiques et administratifs . Si au plan thorique la littrature offre plusieurs conceptions de limputabilit, dans la pratique toutes les perspectives saccordent pour distinguer deux dimensions de ce concept : limputabilit interne et limputabilit externe. Limputabilit interne une structure gouvernementale se caractrise par la reddition des comptes dun niveau hirarchique un autre, jusqu celui de Secrtaire Gnral ou du dirigeant de lorganisme (Directeur Gnral) qui, son tour, rpond de ses gestes devant le Ministre responsable dudit dpartement ministriel ou devant le Conseil dAdministration de lorganisme. Limputabilit externe rfre au contrle de ladministration par des institutions autonomes, telles par exemple le Parlement (questions orales ou crites, commissions denqutes parlementaires). Le principe de la responsabilit ministrielle est le mcanisme par lequel cette dimension est oprationnalise dans les rgimes politiques du type Parlementaire. Dautres avenues sont explores dans la perspective de rendre
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Canada (1990). Fonction publique 2000 : Le renouvellement de la fonction publique. Ottawa, Ministre des Approvisionnement et Services.

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les Secrtaires Gnraux des ministres directement responsables devant le Parlement de tous les aspects administratifs de leur travail et laisser au Ministre la responsabilit des dimensions politiques des programmes et pratiques menes (Party, 1992 :337). Au Cameroun, larticle 35 de la Constitution prcise en son alina 1 que le Parlement contrle laction gouvernementale par voie de questions orales ou crites et par la constitutions des commissions denqutes sur des objets dtermins . En application des dispositions de lalina 3 de larticle 34, lAssemble Nationale peut mettre en cause la responsabilit du gouvernement par le vote dune motion de censure . La figure 2 illustre lorganisation du rgime de responsabilit dans un systme politique du type parlementaire. Le concept de responsabilit objective qui y apparat renvoie au principe de limputabilit et ses deux dimensions interne et externe. Le concept de responsabilit subjective tel que illustr dans la figure, se confond avec les valeurs de lidentification et de la loyaut, deux valeurs qui ont t prises en compte dans lanalyse des variables dinfluence du jugement et du comportement thique dans lunit de travail. Dans la perspective de la gouvernance et de lthique professionnelle qui est la ntre ici, ces deux concepts sont donc intimement lis. Mais ici, cest le concept de responsabilit objective ou dimputabilit qui est retenu pour analyser la responsabilit individuelle dans un service public. Au plan managrial et oprationnel, le rgime de limputabilit fait rfrence au cadre institutionnel ou lgal qui organise lobligation de rendre compte par un individu de laccomplissement des responsabilits qui lui ont t confies et den supporter personnellement les consquences sous forme de rcompenses ou de sanctions. Comme le relve Patry (1992 :306), son mcanisme principal est la dlgation de pouvoir par laquelle un fonctionnaire investi dune autorit se voit imposer lobligation den soumettre lexercice la vrification dun suprieur . Ainsi dfini, limputabilit est un outil de contrle de gestion dont la fonction premire est dassurer la prdiction, la rgularit et la conformit des comportements par rapport des normes dfinies par lorganisation. Le tableau 3 regroupe quelques indicateurs dun cadre analytique du rgime de responsabilit que se dfinit une administration. Le choix des indicateurs retenus sinscrit dans une logique de gestion axe sur les rsultats dont deux des principes fondamentaux sont celui de la responsabilisation des units de terrain (l o se posent les problmes des citoyens) et celui de lapprentissage organisationnel. Au nom du principe de la responsabilisation des units de terrain, chaque responsable doit tre investi de lautorit requise pour sacquitter de ses responsabilits et pour passer aussi directement et rapidement que possible de la dcision laction10. Suivant la logique de
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En contrepartie, il doit tre tenu strictement comptable du plein accomplissement de ses tches, cest--dire des cots, des rsultats obtenus, et de lobservance des conditions de la dlgation dautorit qui lui a t consentie (Patry, 1992 :334).

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la gestion axe sur les rsultats, comme le soutiennent nombres dauteurs (Senge et al., 2000 ; Patry, 1992), le but de lvaluation dans ce processus, et par consquent lobjectif du rgime de limputabilit, nest pas de blmer, daccuser ou daccabler, mais plutt dapprendre de ce quon a fait et de lexprience des autres. En effet, il se dgage de nombre danalyses que le concept dimputabilit est trs difficile appliquer, notamment dans le secteur public11 o lambigut est lune des principales caractristiques des politiques et des objectifs. Au sujet de lambigut des dcisions publiques, de Vries (RISA 66(2), 2000 : 391) observe que dans ladministration publique, les problmes de politique et les solutions souffrent souvent de lambigut des concepts. Souvent les problmes et les solutions ne sont pas dfinis clairement, le processus dcisionnel est surtout un processus dinterprtation. Il sagit avant tout et surtout dun processus social dans lequel le compromis et la ngociation sont cruciaux et non pas un processus intellectuel. Cest pourquoi, dans lanalyse dun rgime dimputabilit une attention particulire doit tre porte sur certains points, tels : 1. sassurer que le rgime est construit de manire encourager le succs et la russite des agents par son soutien leur motivation et leur stimulation la performance. 2. vrifier que dans les actes de dlgation de pouvoir, les mandats sont dfinis en des termes clairs et prcis et que les moyens ncessaires sont prvus, de faon permettre de procder une valuation objective de la performance. 3. ternir compte, lors de lvaluation, des situations managriales qui peuvent varier selon le destinataire de laction administrative. Ainsi, on ne saurait soumettre un ministre vocation sectorielle, une administration de rglementation, un tribunal administratif, un conseil consultatif, tous organismes vocation et finalit spcifiques, un rgime unique dimputabilit (Patry, 1992 :310). 4. vrifier que dans larticulation du mcanisme de mise en uvre de la dimension externe de limputabilit, les dputs sont bien conscients de limportance de leur rle et quils disposent des moyens pour lexercer (information, expertise, temps,).

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Patry (1992 :313) identifie quelques types de difficults majeures, dont : (i) labsence dobjectifs clairs et prcis dans le secteur public ; (ii) le pouvoir et les responsabilits sont si diffus dans administration, quune organisation peut entreprendre des activits au nom dune autre sans entente formelle, ce qui est trs corrosif pour limputabilit ; (iii) lincapacit apparente des gouvernements de dlguer sous lobsession de la crainte dune ventuelle mauvaise dcision et les critiques des mdias, des politiciens et du public qui pourraient sensuivre ; (iv) une faible proccupation des dputs lgard de limputabilit.

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Figure 3 :Lorganisation de la responsabilit dans un rgime du type parlementaire

PARLEMENT

La population Socit civile Mdia

LE GOUVERNEMENT Responsabilit individuelle des ministres Responsabilit collective des ministres

Les rgles et conventions de la responsabilit ministrielle

Ladministratio n

Les rgles et conventions de la responsabilit administrative

Responsabilit subjective

Responsabilit objective

Contrles informels Normes et standards de moralit reconnus par la socit Code dthique professionnelle Sensibilisation la clientle Relations avec les pairs et les groupes Internes Contrles hirarchiques formels Contrle des agences centrales (conseil du Trsor, Conseil excutif)

Contrles formels (Imputabilit)

Externes Directs: Parlement, Commissions parlementaires Indirects: Vrificateur gnral Protecteur du citoyen

Source : tir de Patry (1992 : 304)

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La responsabilit dune organisation, avons-nous annonc, se dcline en deux axes : son contrle social et son rle social (Pelletier, 1988). La ncessit du contrle social qui doit tre effectu sur une organisation pose le triple problme de sa transparence, de son accessibilit aux citoyens et de sa rceptivit. A cet gard, laccs du public linformation est gnralement consacr par la Constitution de divers pays (OCDE, 2005 ; Constitution du Cameroun). Une tude de la Banque Mondiale (1993) dgage quatre critres dune bonne gouvernance, expression de la transparence de ladministration: 1) mise en place dun cadre de renforcement des capacits de gestion du secteur public ; 2) renforcement des structures dimputabilit des agents publics ; 3) instauration et circulation de linformation. Pour ce qui est de la transparence dans la fonction publique africaine subsaharienne, les actes de la confrence de Cotonou de 1991 soulignent que (NGOUO, RISA/4,1997 :560) : Lexigence de la transparence implique que les citoyens sachent pourquoi lon a pris une dcision les concernant [] et quils puissent avoir accs aux dossiers qui les concernent personnellement. Elle suppose galement que certaines dcisions, mettant en cause lenvironnement ou portant atteinte la proprit des individus, soient prcdes denqutes publiques au cours desquelles les personnes intresses font connatre librement leur point de vue (Ministre de la Coopration et du Dveloppement, 1992, p. 233). Laccs linformation, renforce une tude de lOCDE (2005 :3), constitue une condition pralable tout droit de regard du public, ainsi quune pice matresse de toute administration ouverte. Les exigences de transparence, daccessibilit et de rceptivit ont amen les services publics dvelopper le concept d administration ouverte qui est aujourdhui mis en uvre dans divers pays au monde. Comme le relve une tude de lOCDE (2005 :1), du point de vue du public, une administration ouverte se caractrise, en effet, par le fait que : les entreprises, les organisations de la socit civile et les citoyens, peuvent savoir , cest--dire obtenir des informations pertinentes et comprhensibles ; obtenir des services de ladministration et raliser des oprations avec elle ; et crer , cest--dire participer la prise de dcision . Peru comme facteur essentiel de la gouvernance dmocratique, de la stabilit sociale et de dveloppement conomique, le concept dadministration ouverte permet dapprhender dautres aspects de linteraction entre ladministration et la collectivit quelle sert, dont la rceptivit de ladministration aux ides et aux attentes nouvelles des citoyens (OCDE, 2005 :2).
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Tableau 3 : Elments danalyse du rgime de responsabilit sociale dans une administration

RESPONSABILIT
Imputabilit interne

INDIVIDUELLE

Imputabilit externe

- Existence de cadre institutionnel ou lgal de dfinition des responsabilits ; - Dispositions lgales ou organisationnelles dimputabilit (lois, rgles, normes, directives, ) ; - Mcanismes formels dapplication des normes et standards de moralit (documents de dlgation de pouvoir, mcanisme de reddition de compte, un suprieur hirarchique, contrle formel, grille de rpartition des tches et des responsabilits, ) ; - Niveau de dlgation dautorit vers la base de la structure hirarchique ; - Importance des actes dlgus et des pouvoirs dcisionnels qui sy attachent ; - Degr dattention accorde la motivation interne du personnel de lEtat lors de la fixation des objectifs de performance atteindre ; - Importance accorde au renforcement du leadership et du dveloppement participatif au sein de lunit ou de ladministration.

- Volont et engagement politique lgard du rgime dimputabilit externe retenu ; - Tendance de lvolution des attitudes des dputs envers le contrle de ladministration ; - Mcanismes par lesquels le Parlement exige du Gouvernement de rendre compte de la gestion des affaires publiques ; - Nature des critres de contrle utiliss par le Parlement ou tout autre organe externe de contrle ; - Importance accorde aux stratgies de gestion axe sur les rsultats et la budgtisation axe sur les performances comme moyens pour renforcer la responsabilit des administrations.

RESPONSABILIT
Contrle social

SOCIALE DE LORGANISATION

Rle social

- Dispositions juridiques et Institutions existantes pour promouvoir la transparence, laccessibilit et la rceptivit de ladministration (administration ouverte) ; - Mcanismes douverture de ladministration lexamen du public en vue de favoriser la lutte contre la corruption et de renforcer lobligation de rendre des comptes ; - Existence et performance des Institutions de mdiation ; - Diffrents types de mesures destines accrotre les possibilits dimplication de la population lamlioration de la gouvernance administrative et dmocratique.

- Existence daccords ngocis de partenariat publipriv-socit civile ; - Infrastructures lgales et mesures de leur application pour contrler et maintenir le comportement socialement responsable des organisations ; - Volont et capacit de lEtat intervenir pour sanctionner en cas de non respect des rgles ; - Stratgies de prise en compte des enjeux de dveloppement durable dans les politiques, les programmes et les projets - Mcanismes dinformation du public (sondage, information sur les agissements rprhensibles,..) ; - Conventions conclues avec lindustrie, le secteur agraire et autres, afin de rduire les effets et les impacts nfastes (pollution) de leurs actions long terme

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Un aperu des dispositifs juridiques et institutionnels qui existent dans les pays de lOCDE en matire dadministration ouverte, identifie les mcanismes suivants (OCDE, 2005 :4): (i) libert dinformation ; (ii) respect de la vie prive/protection des donnes ; (iii) procdures administratives12 ; (iv) Mdiateur13/Commissaire ; (v) Institutions suprieures de contrle des finances publiques. En outre, il est relev que la gnralisation de laccs lInternet chez les particuliers, dans les tablissements denseignement et sur les lieux de travail a renforc limportance des outils daccs en ligne aux informations dorigine publique14. Une difficult non ngligeable existe, cependant, pour le dveloppement du concept dadministration ouverte : la rsistance de ceux auxquels profite le systme en place, tant lintrieur qu lextrieur de ladministration15. Lanalyse de la dimension contrle social de lorganisation doit tenir compte de ce facteur dont limportance de la manifestation peut varier de faon trs signification dune administration lautre ou dun pays un autre. Les indicateurs dobservation de cette dimension contrle social de lorganisation dans le modle que nous proposons sont rsums dans le tableau 3. Le choix de ces indicateurs met laccent sur les mcanismes de dveloppement dune administration ouverte dans le contexte organisationnel ou national retenu pour lanalyse. Lvaluation des programmes et des politiques publics participe la fois dun souci de rendre compte des performances de ladministration et dengager la responsabilit des diffrentes parties prenantes dans le processus de ralisation des rsultats anticips des acteurs politiques et des administrations publiques. La figure 4 illustre quelques mthodes dvaluation utilises dans certains pays de lOCDE, et notamment celles qui mettent laccent sur lusage optimal des deniers publics. On notera que sur ce graphique, prs de 80% des pays de lOCDE utilise le mcanisme des accords de performances qui prcisent les produits ou les rsultats attendus , mcanisme qui soustend lapproche de gestion axe sur les rsultats. Laccent est mis ici sur trois facteurs cls : (i) la responsabilit des acteurs sur le terrain ; (ii) la communication des rsultats obtenus ; (iii) lutilisation de ces rsultats dans la prise de dcision au sein des ministres et des administrations. La responsabilisation des acteurs implique par exemple, un bon systme de fixation des rsultats attendus, un dispositif de mesure
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Il sagit de simplifier les formalits administratives afin de rendre plus aises et moins coteuses les relations avec ladministration. Les mutations technologiques facilitent considrablement les choses aujourdhui : guichets uniques lectronique, portail Web, formulaires lectroniques. 13 Le mdiateur est une institution spcialise charge dexaminer la faon dont ladministration publique se comporte dans ses relations avec les citoyens. 14 Nous reviendrons sur ces aspects lorsque nous traiterons de lincidence des mutations technologiques sur la gouvernance et lthique dans un service public. 15 Il est possible, observe une tude de lOCDE (2005 :3) que des agents de lEtat sopposent laccroissement de louverture de ladministration puisque, en labsence dinformation librement accessibles, ils peuvent utiliser leurs connaissances pour acqurir du pouvoir ou de linfluence, notamment en divulguant de manire slective les informations qui se trouvent en leur possession .

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(valuation) accept de toutes les parties prenantes, un systme de surveillance et de suivi continus et ladoption dune approche de lvaluation qui est fonde sur la demande et non sur loffre. Dans la mesure o ces valuations peuvent porter aussi sur les effets et les impacts des politiques et programmes mis en uvre, elles peuvent galement servir dapproche dintervention dans la dimension rle sociale de ladministration. Par dfinition, le rle social dune organisation (administration publique ou entreprise prive) renvoie la notion de sa responsabilit sociale qui linterpelle afin quelle se comporte de faon responsable pour garantir et consolider le succs de ses activits long terme. Cette responsabilit sociale se dfinit comme lobligation pour cette organisation dutiliser ses ressources selon des modalits qui profitent la socit, par une participation rsolue en tant que membre de la socit, en tenant compte de la socit au sens large et en amliorant le bien-tre de la socit au sens large indpendamment de ses bnfices directs16 Cette dimension de la responsabilit sociale se manifeste particulirement travers les objectifs stratgiques de lorganisation, les moyens quelle utilise, la faon dutiliser ces moyens et lattention quelle porte aux consquences futures des actes quelle pose aujourdhui. Il sagit pour ladministration ou lentreprise intervenant comme acteur social, de sintresser particulirement aux aspects conomiques, sociaux, thiques et environnementaux des questions qelle traite dans son secteur dactivit. Une rforme mise en uvre dans un secteur peut produire des rsultats positifs trs encourageants court terme, mais engendrer moyen (effets) ou long terme (impacts) dautres problmes qui compromettent non seulement les rsultats positifs obtenus, mais menacent galement la viabilit dautres programmes gouvernementaux. Dans un article intitul la bonne gouvernance et les rformes de march : tude sur le Bangladesh , Arzmat et Coghill (RISA, 71(4), 2005 : 665-680) dcrivent un exemple de rformes17 qui illustrent cette situation dans le secteur agricole.

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Dfinition propose par Weile, V.D Ton, Kok, Peter Mckenna, Richard & Brown, Alan (2001). A Corporate Social Responsability Audit within a Quality Managemnt Framework , Journal of Business Ethics, 31 (4) :285-297, cite par Azmat et Coghill (2005 :676). 17 Ces rformes portaient essentiellement sur : (i) la suppression des subventions aux facteurs de production ; (ii) la vente et la distribution de lengrais par des ngociants privs ; (iii) la privatisation du matriel dirrigation, les projets dirrigation grande chelle tant excuts par le secteur public ; (iv) le dveloppement du re du secteur priv dans limportation, la fabrication domestique, la vente et lentretien des moyens dirrigation ; (v) une plus grande participation du secteur priv dans la production, le traitement et la distribution des semences (Azmat et Coghill, 2005 :669).

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Figure 4 : Exemples de mthodes utilises dans certains pays de lOCDE pour valuer lefficience, lefficacit et lusage optimal des deniers publics dans ladministration
Examen des rsultats des grands programmes, au regard des objectifs dclars

F ig u re 3 . E x e m p le d e m th o d e s u tilis e s d a n s c e rta in e s p a y s d e l'O C D E p o u r v a lu e r l' ffic ie l' ffic a c it l'u s a g e o p tim a l d e s d e n ie rs p u b lic s d a n s l'a d m in is tra tio n

Examens occasionnels d'un secteur ou d'un programme

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valuation systmatique par l'administration de l'efficience, de l'efficacit et de l'conomie

valuation occasionnelle par l'administration de l'efficience, de l'efficacit et de l'conomie valuation occasionnelle par l'administration du rapport cot-efficacit et de l'usage optimal des deniers publics Accords de performance prcisant les produits attendus Examens par des organismes externes (par ex. la Banque mondiale ou une institution de vrification par les pairs)

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20

30

40

50

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80

90

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Source : OCDE, LObservateur (2004 :3)

Engages au dbut des annes 1990, les rsultats de ces rformes ont permis de faire augmenter la production des crales vivrires et de faciliter laccs des agriculteurs aux facteurs de production. Mais terme (2003-2004), il est apparu un phnomne frquemment observ : la vente de ressources de mauvaise qualit et de poids insuffisant des prix parfois plus levs quavant. La figure 5 illustre comment, dans ce cas particulier, labsence de bonne gouvernance (ou la mauvaise gouvernance) a pu affecter le succs et la viabilit des rformes ainsi ralises. Un exemple qui peut tre trs aisment transpos dans de nombreux pays en dveloppement dont ceux de lAfrique. Discutant les rsultats obtenus, du pont de vue de la responsabilit sociale des administrations et entreprises engages dans ces rformes, ces auteurs crivent (2005 :676) : Les agriculteurs sont tromps en achetant des facteurs de production de poids insuffisant, de mauvaise qualit, des prix parfois plus levs, qui ne favorisent pas le rendement. Les facteurs de production contamins ont galement des effets nfastes pour la fertilit des sols, ce qui entrane, en bout de ligne, une baisse de la production. Tandis que laspect conomique se traduit par une hausse des prix pour les agriculteurs, limpact social concerne la baisse des revenus des agriculteurs. Les composantes juridique et thique sont illustres par le non respect par le secteur priv des lois et des rgles et ainsi que des obligations que leur imposent lEtat et al socit. Enfin, laspect environnemental est galement important tant donn les effets des facteurs de production contamins et mal quilibrs sur les sols et la fertilit des sols. De faon opratoire, deux dimensions cls doivent tre prises en compte dans lanalyse de cette variable : (i) la qualit de la relation et de la coopration qui existent entre les diffrentes sphres de la gouvernance, savoir les sphres publique, prive et la socit civile, travers lapproche de partenariat ; (ii) la prise en compte des enjeux du dveloppement durable18.

18

LAssociation Internationale des Ecoles et Instituts dAdministration (AIEIA) tient sa confrence annuelle de cette anne (3-8 Aot 2009) sur le thme Gouvernance pour le dveloppement durable : les implications pour lenseignement en administration publique et la pratique . Lun des huit sous-thmes porte sur la gestion de lnergie, de la scurit alimentaire et de laide sociale .

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Figure 5 : Un exemple deffets ngatifs de labsence de bonne gouvernance sur le succs et la viabilit de rformes introduites dans le secteur agricole Absence de qualit effective de la rglementation Absence dEtat de droit Absence de contrle de la corruption

Absence dthique commerciale, de responsabilit sociale des entreprises

Vente de facteurs de production de mauvaise qualit et de poids insuffisant Effets nfastes pour les sols et la fertilit des sols

Ne profite pas la production

Ne profite pas la production agricole ou la rduit

Ne profite pas la scurit alimentaire Ne profite pas la situation socioconomique des agriculteurs ou a des effets nfastes sur celle-ci

Validit des rformes menace

Source : Azmat et Cghill (RISA 71(4), 2005 :675)

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Lapproche de partenariat public/priv/socit civile est lun des axes stratgiques des programmes nationaux de gouvernance de nombre de pays africains (NGOUO, 2008 :125). Thynne (2000 :271) observe que la ncessit dune action commune impliquant lEtat, le march et la socit civile a t mise en exergue au plan mondial, en soulignant limportance du rle des trois secteurs dans la gestion des affaires publiques. Cette approche poursuit, en effet, diffrents types dobjectifs dont : (i) la conception, la planification et la coordination des politiques ; (ii) le contrle des politiques par la mise en place des comits mixtes des trois secteurs ; (iii) la mobilisation et la gestion rigoureuse des ressources. Il sagit au plan pratique, de ladoption daccords de partenariat qui reposent sur un engagement mutuel entre une organisation du secteur public et une organisation en dehors de ce secteur, pour construire une collaboration en prvoyant : (i) des conomies dchelle dans la ralisation des activits retenues ; (ii) des conomies denvergure en exploitant les capacits et les comptences complmentaires existant au sein des organisations partenaires ; (iii) des possibilits dapprentissages mutuelles entre partenaires. Par rapport cet aspect, le problme de la responsabilit sociale qui se pose est celui de la lgitimit sociale de laction de ladministration et de toute autre organisation (entreprises prives ou organisation non gouvernementale) qui concourt au bien-tre des populations. Si les accords signs sont bass sur le principe dune synergie construite sur la complmentarit19, leurs modes opratoires respectent-ils lintrt gnral qui nest pas lobjectif premier poursuivi par le secteur priv ? Par exemple, jusqu quel degr les fonctionnaires, les acteurs du secteur priv et ceux de la socit civile sont vritablement sensibles aux enjeux du dveloppement durable ? Suivant la perspective du rle social des organisations, la question est de savoir comment privilgier la cohrence des intrts au dtriment de la puissance des groupes dintrts, pour emprunter une expression de de Vries (2005 :627) ? Sagissant de la prise en compte des enjeux du dveloppement durable, prcisons quil sagit ici essentiellement de lthique de lquit entre les gnrations . En effet, lenjeu consiste aux gnrations actuelles de rpondre leurs besoins de bien-tre sans compromettre la possibilit aux gnrations futures de rpondre leurs propres besoins. Le dveloppement de cette thique de lquit entre gnrations concerne dune part, lavenir ses administrations publiques et la solidarit dans le dveloppement des synergies ncessaires, et dautre part la congruence de chaque acteur. Par exemple, chacun doit savoir, nous rappelle J. de Rosnay (2007 :133), que son petit geste multipli par des millions, contribue mieux grer la plante et la rendre sustanaible . La vigilance constante qui fait appel au contrle social des
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Qui respecte la division du travail, la diffrence de la synergie construite sur lintgration qui est beaucoup plus large et va au-del dune collaboration base sur le maintien des structures existantes (Thynne, 2000 :270).

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organisations comme dj dcrit, est avec la solidarit, les deux attitudes requises pour rpondre aux exigences de cette dimension de lthique. Comme le remarque de Vries (2005 :624), lexercice du rle social et de la responsabilit sociale qui en dcoule, implique le volontarisme de la part de chaque administration ou entreprise et engendre des situations de gagnant-gagnant . Mais si une organisation ne se comporte pas de faon socialement responsable, lEtat doit intervenir pour appliquer des sanctions en vue dassurer le respect des rgles adoptes. Do limportance de linfrastructure lgale que doit crer lEtat cet effet et celle des mesures de leur application pour prserver lintrt gnral. Les indicateurs retenus dans le tableau 2 pour cette variable de la responsabilit sociale de lorganisation, sappuient sur les deux dimensions opratoires de son rle social en insistant notamment sur les mcanismes de partenariat20 entre lEtat et les autres acteurs et les mesures envisages pour rduire les effets et les impacts long terme causs par certains intervenants. Lexistence de mcanismes de contrle (ou dvaluation) par les pairs est ici un indicateur qui incite adopter des politiques, des normes et des pratiques qui contribuent au partage des expriences dans un esprit de solidarit et de vigilance (quit entre gnrations). Globalement, pour la variable responsabilit sociale de lorganisation , la littrature (Thynne, 2000) souligne fortement limportance de linnovation et de la flexibilit dans la conception et le fonctionnement des systmes de gouvernance, en conformit avec les facteurs qui sont susceptibles de promouvoir des interactions mutuelles solides et bnfiques pour lintrt gnral et pour le dveloppement durable. 1.4. LE MANAGER ET LES LEVIERS DE BONNE GOUVERNANCE DE SON UNITE DE TRAVAIL Cette dimension se concentre sur le Manager face limpratif de la bonne gouvernance de son unit de travail. Diriger, cest prvoir, cest anticiper les problmes. Diriger, cest aussi grer diffrents types de conflits, y compris les conflits thiques au regard de la complexit croissante des phnomnes organisationnels dans le secteur public en particulier. Parmi les responsabilits de tout manager, figure aujourdhui, dans une position centrale, celle relative la bonne gouvernance de son unit de travail. Le phnomne nest pas nouveau, si on se rfre ltymologie mme du terme gouvernance et son archologie comme dcrit dans le premier module de ce cours, il a cependant pris une ampleur particulirement forte ces dernires annes dans tous les pays au Monde 21. La bonne gouvernance du secteur public est mesure aujourdhui par six indicateurs
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Les accords signs doivent prciser clairement les rles, les responsabilits et les engagements de chaque partenaire.

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reconnus et adopts partout dans le monde (Kaufmann, Kraay, Aart et Lobaton, 2003 :8-9), savoir : (i) la possibilit de sexprimer et lobligation de rendre des comptes ; (ii) la stabilit politique et labsence de violence ; (iii) lefficacit du gouvernement ; (iv) la qualit de la rglementation ; (v) lEtat de droit ; (vi) le contrle de la corruption. Avec ces indicateurs, on peut formuler diverses hypothses qui portent sur lvolution du comportement thique dune administration au regard des responsabilits du Manager face aux leviers de bonne gouvernance de son unit de travail. Nous proposons celle qui suit pour traduire la relation 1 de la figure 1. Si le phnomne de la corruption nest pas contrl dans le systme administratif dun pays, les principes de lEtat de droit ne seront pas respect, le gouvernement et son administration seront inefficaces et non imputables, ce qui compromettra la qualit de la rglementation et contribuera ainsi amplifier le phnomne de la corruption et les actes de la mauvaise gouvernance, en gnral. Les thories de management prennent en compte cette volution de la nature et du contenu du travail du Manager. Ainsi, Ethier (1992 :190) identifie dans la description moderne du travail des managers, cinq rles prpondrants : (i) ltablissement et lentretien des relations avec les personnes lintrieur et lextrieur de leur organisation ; (ii) la reprsentation de leur organisation, grce laquelle ils projettent son image lextrieur; (iii) la gestion de linformation qui rpond la ncessit de donner, de recevoir et de rechercher les donnes utiles concernant tous les aspects du travail de leur organisation ; (iv) la gestion des conflits, travers laquelle ils ralisent combien les systmes de valeurs, les attentes et les objectifs peuvent tre diffrents et opposs ; (v) le rle de leadership. A propos des rles de gestion de conflits et de leadership, Ethier (1992 :191) crit: quil sagisse de conflits entre individus ou entre les groupes, de conflits sur les fins ou sur les moyens ou de conflits entre les groupes de pression et les responsables des services, tous sont de nature rendre la gestion plus ardue.[]. [Le leadership] est le rle le plus sduisant, car un gestionnaire veut dabord tre un leader ; il en va de son ascendant, de sa fiert, de sa capacit dexercer le pouvoir, de sa volont de russir et de bien servir lorganisation.

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Comment ne pas citer ici lexemple de la crise financire qui frappe aujourdhui les pays dEurope et particulirement les Etats-Unis et dont la cause profonde semble se situer au niveau de la gouvernance des Institutions financires que sont les banques et les systmes boursiers, et surtout de lthique professionnelle dans ce domaine ?

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A propos de la place des valeurs dans le travail de tout gestionnaire public en particulier, Goodsell22 (1989, cit par Ethier, 1992 :187) observe que tout manager public a la responsabilit de concilier les diffrents systmes de valeurs [qui soustendent le travail dans un service public] et den grer la dynamique . Parmi les cinq systmes de valeurs que Goodsell (1989) identifie lui-mme dans ladministration publique et quil nomme les 5 M23 (Moyens, Moralit, Multitude, March, Mission), on retrouve les valeurs thiques et de bonne gouvernance poses travers les systmes de Moralit de chaque Unit de travail. Chaque Manager remplit ses diffrents rles en sappuyant sur ses propres valeurs influences par sa thorie morale et ses thories personnelles sur le service public. Les thories personnelles renvoient la notion de schmes mentaux chez Senge (2000) qui font rfrence aux convictions et prjugs propres du Manager sur tout ce qui lentoure. Il sagit des hypothses, des images, des histoires que chaque Manager a en tte sur lui-mme, sur les autres, sur les institutions et sur chacun des aspects du monde (Senge, 2000 :273). Ces valeurs et thories personnelles influencent fortement le comportement du Manager, son style de gestion et ses choix dcisionnels. Tel un prisme encadrant et dformant subtilement notre vision, les schmas mentaux dterminent ce que nous voyons crit Senge (2000 :274). Aussi, lune des comptences reconnue comme indispensable lefficacit du Manager est la connaissance de soi ou la matrise personnelle chez Senge et qui signifie la capacit non seulement produire les rsultats, mais galement en matriser les principes sous-jacents24. A ce sujet, et se rfrant au modle de comptences des managers publics propos par Pedler, Burgoyne et Boydell (1978)25, Payette (1992b :204) prcise : Tout ce que le gestionnaire fait est en partie modifi par sa propre perception de son travail et de son rle, par ses buts, ses valeurs, ses sentiments, ses forces et faiblesses et par une multitude dautres facteurs personnels. Le gestionnaire doit tre conscient de ses caractristiques personnelles et de linfluence quelles ont sur son comportement. Le gestionnaire qui russit doit donc dvelopper des habilets dintrospection.
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Goodsell, C.T. (1989). Balancing Competing Values dans J. Perry, d. Handbook of Public Administration, San Francisco, Jossey-Bass Pub., p. 575-584. 23 Les Moyens soulvent la difficult de les concilier avec les fins, les valeurs bureaucratiques pouvant entrer en conflit avec les valeurs politiques ; la Moralit renvoie aux valeurs de bonne gouvernance ; la Multitude rfre lexigence de tenir compte et de servir divers publics ; le March pose le problme de la rationalit des dcisions de lappareil public qui se fonde sur les lois de lconomie de march ; la Mission dfend le besoin de se rallier autour dune orientation connue qui rsulte de la connaissance de lvolution de la socit en gnral (Ethier, 1992 :187). 24 Dans la matrise, prcise Senge (2000 :227), il y a un sens de joie et de facilit. Cela provient de notre capacit et de notre volont comprendre les forces qui nous entourent et les mettre profit . 25 Pedler, Burgoyne et Boydell (1978). A Managers Guide to Self-Development, U.K. McGraw-Hill.

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Senge et al. (2000 : 228) nous apprennent que la matrise personnelle enseigne trois choses aux Managers : (i) elle leur enseigne ne pas rduire leur vision personnelle, mme si elle leur semble irralisable ; (ii) elle leur enseigne ne pas rduire leur perception du monde, mais le voir tel quil est mme si cela va les mettre mal laise ; (iii) elle leur apprend choisir, dcider ; cest--dire slectionner les rsultats et les actes qui vont les amener vers leur destines. Des variables retenues pour analyser les trois autres dimensions du modle que nous proposons (figure 1) et des lments ainsi mis en vidence par rapport aux exigences thiques de la fonction managriale, se dgagent un certain nombre de lignes directrices de dtermination des leviers daction du Manager pour assumer ses comptences en matire de bonne gouvernance et dthique de son unit de travail. Toute organisation est dabord un construit des personnes qui concourent son dveloppement, comme on le sait. Le principal levier de toute action visant transformer une organisation de sorte que son identit thique soit conforme aux exigences des normes de bonne gouvernance est alors incontestablement son personnel et toutes les parties prenantes laccomplissement de ses missions. Aussi, nous proposons quatre leviers centrs sur les comptences de lHomme : le Manager, le personnel de son unit de travail et les autres parties prenantes du comportement thique de son organisation. Ces propositions pourront tre adaptes en fonction de lidentit thique de chaque Unit de travail et de lvolution de son comportement thique. Ces comptences sont :
1. la connaissance de soi-mme ou la matrise personnelle du Manager ;

2. le leadership ;
3. lapprentissage organisationnel pour orienter ses efforts vers le traitement

des causes profondes des problmes de malgouvernance au lieu de ne se limiter quau traitement de leurs symptmes; 4. les habilets de prise de dcision. Nous allons nous appesantir ici sur le leadership et lapprentissage organisationnel qui sont aujourdhui des comptences managriales cls dans toutes les situations organisationnelles et qui sont centrales pour la promotion des valeurs de bonne gouvernance et de lthique dans laction. En effet, le leadership se dfinit comme lusage judicieux du pouvoir26 qui est pour le Manager, la capacit de traduire lintention en ralit et de soutenir laction (Bennis et Nanus, 1985 :24). Comme le dfinissent Senge et al. (2000), la matrise personnelle (connaissance de soi), les schmas mentaux (les thories personnelles) et la pense systmique sont les piliers de
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Nombres dtudes illustrent des cas o ce pouvoir na pas toujours t utilis bon escient (Robbins et Judge, 2006 :434 et 449). Ainsi, des cas de nombreux leaders qui ont t efficaces, mais en employant des mthodes thiquement critiquables sont cits : manipulations, mensonges, autoritarisme excessif, concentration sur ses propres besoins ou plaisir au dtriment de ceux de leur organisation, versement de salaires excessifs, octroie de primes non justifies en semployant par ailleurs licencier des agents,

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lapprentissage organisationnel. Ici lapprentissage se fait dans toutes les situations organisationnelles et suppose la remis en cause constante de lexprience et la transformation de cette exprience en savoir accessible lensemble de lorganisation et en adquation avec son objectif principal (Senge et al., 2000 :58). Nous allons considrer ces deux comptences comme des variables danalyse de linfluence de la dimension Le Manager et les leviers de bonne gouvernance de son unit de travail sur lvolution du comportement thique de son administration (figure 1, relation 5). Nous allons donc prciser les composantes de ces variables qui sont pertinentes aux proccupations de bonne gouvernance et en suggrer des indicateurs dobservation dans un contexte organisationnel. En traduisant lintention en ralit et en soutenant laction, les leaders assument la responsabilit de modifier les pratiques organisationnelles de faon les adapter aux changements de lenvironnement (Bennis et Nanus, 1985 :25) ou corriger les comportements de malgouvernance observs. Dans la littrature (Bennis et Nanus, 1985, Robbins et Judge, 2006 ; Senge et al., 2000) le leadership fait rfrence ou soprationnalise travers de nombreux concepts27, tels : la vision, lorientation, la mobilisation de lorganisation pour cadrer avec la vision, larchitecture sociale, la motivation des autres agir, la transformation des collaborateurs et de la culture de lorganisation, le pouvoir, lnergie, le cadrage ou le savoir-dire. Deux de ces concepts apparaissent entretenir un lien particulirement soutenu entre le leadership et lthique dans lorganisation. Ce sont les concepts de vision et de culture organisationnelle. A propos de la culture organisationnelle que nous avons retenue comme variable caractristique de lorganisation elle-mme, Bennis et Nanus (1985 :94) soulignent que ce terme implique une certaine rigidit et un statisme qui ne sont pas compatibles avec la possibilit donne au leader dintervenir sur elle pour la faire voluer. Ils prfrent alors utiliser la formule architecture sociale 28 qui, pour eux, tablit un lien entre la ralit organisationnelle et sa vision. Le leader est alors un architecte social qui comprend et modle le fonctionnement de son organisation. Nous retenons cette formulation d architecte social ici, sagissant du Manager la recherche de leviers pour transformer effectivement son organisation. En effet, et suivant la logique de leur dfinition, Bennis et Nanus (1985 :97) prcisent que la tche de conception et de gestion de larchitecture sociale est lune des quatre responsabilits cls29 du leader .
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Bennis et Nanus (1985 :15) reconnaissent clairement quil existe plusieurs dfinitions et de multiples interprtations du leadership. 28 Ce concept est aussi employ par Senge et al. (2000) dans leurs travaux sur les organisations apprenantes, dans le mme sens que celui retenu ici. 29 Les quatre responsabilits cls sont les suivantes, quils appellent des savoir-faire : le ralliement par la vision, la transmission du vouloir-dire, la confiance par le positionnement et lauto-dploiement qui comprend lautoimage positive et leffet Wallenda qui est fondamentalement orient vers le rsultat. Leffet Wallenda est le rflet dune attitude optimiste vis--vis des rsultats souhaits, cest la capacit de poursuivre des objectifs positifs, de verser toute son nergie dans la tche accomplir, sans regarder derrire ni exhumer des excuses

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La vision comporte un certain nombre de dimensions toutes ncessaires pour inscrire le dveloppement de lunit de travail dans la dure, en sattaquant aux problmes de fond. Bennis et Nanus (1985 :88) identifient six dimensions du leadership qui prennent toutes en compte les lments de valeurs de normes et du comportement thique dune unit de travail : (i) la vision en avant qui se focalise sur lvolution probable de lorganisation et particulirement de sa gouvernance ; (ii) la vision en arrire qui tient compte des traditions et de la culture organisationnelle ; (iii) la vue mondiale pour pouvoir faire des interprtations pertinentes de limpact des nouveaux vnements et tendances possibles sur le dveloppement de lorganisation ; (iv) la perception en profondeur des enjeux de dveloppement de lorganisation de sorte que le tableau tout entier puisse tre vu dans le dtail et replac dans une perspective approprie (Bennis et Nanus, 1985 :88) ; (v) la vision priphrique pour apprhender pleinement les ractions des autres parties prenantes la nouvelle orientation quon veut donner lorganisation et particulirement lvolution de son comportement thique ; (v) un processus de rvision pour revoir et ajuster, la lumire des changements de lenvironnement et des leons tires des visions dj formules et appliques, le degr doptimisme ou de pessimisme que contient celle quon veut adopter, son ralisme et sa crdibilit. La vision ne simpose pas. Le leader cherche, travers son rle stratgique darchitecte social, la faire partager par toutes les parties prenantes sa ralisation. Les personnes concernes sengageront dautant pleinement pour la ralisation de la vision quils la trouveront respectueuse des principes la responsabilit sociale et juste : juste pour lpoque, juste pour lorganisation, juste pour les hommes et les femmes qui y travaillent, juste pour les citoyens/usagers dont la confiance est indispensable pour le progrs. Il se pose ici diffrentes questions qui peuvent guider lanalyse de cette dimension du leadership dans une organisation donne. En voici les principales que nous retenons ici pour servir dindicateurs dobservation de cette dimension du leadership : (i) comment le leader amne-t-il les personnes intresses adhrer la philosophie et aux valeurs fondamentales de son organisation ? (ii) comment le leader sy prend-il pour communiquer sa vision lintrieur et lextrieur de lorganisation ? (iii) comment le leader sy prend-il pour institutionnaliser la nouvelle vision partage ? (iv) comment le leader sy prend-il pour contrler, sanctionner ou proscrire certains types de comportements ? (v) comment le leader sy prend-il pour modifier larchitecture sociale de son organisation ? Le tableau 4 rsume pour les deux dimensions de la comptence cl du leadership les paramtres et les indicateurs danalyse que nous retenons pour le modle propos. Lutilisation de cette grille dobservation est sous-tendue par ce postulat que nous empruntons Bennis et Nanus (1985 :150) :
pour des vnements passs. Apprendre gagner et non pas ne pas perdre.

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 Le leader est responsable de lensemble des principes et normes qui gouvernent le comportement des gens lintrieur de son organisation. A cet effet, il peut procder de diffrentes manires : dmontrer par son propre comportement quil adhre lensemble des rgles quil essaie dinstitutionnaliser. [], [donner] le ton en [] communiquant un sens de finalit, en stimulant les comportements appropris et en faisant clairement connatre ses positions morales aux intervenants intrieurs et extrieurs Un leader vritablement efficace joue un rle de premier plan dans le processus dapprentissage de son unit de travail, la deuxime comptence cl que nous avons retenue ici comme levier daction pour promouvoir la bonne gouvernance dans le service public. Les administrations publiques sont caractrises, comme on le sait, par leur aversion lgard de toute remise en cause des habitudes et normes tablies. Lapprentissage organisationnel sapplique tant aux individus qui apprennent dans le cadre de leurs activits quotidiennes, qu des groupes lorsque leurs membres travaillent ensemble pour poursuivre un but commun, qu lorganisation toute entire lorsquelle reoit de lenvironnement des informations en retour de celles quelle a communiques et anticipe des changements ultrieurs (Bennis et Nanus, 1985 :155). Les transformations qui sont ncessaires pour adopter les comportements de bonne gouvernance qui nous intressent ici sont de lordre de changements profonds, ne serait-ce que parce quon ne change pas une habitude ou un comportement comme on change une pice dfectueuse dans un outil de travail (un ordinateur, un photocopieur, un poste de tlphone,). Ainsi que lobservent Senge et al. (1999 :52), seule une stratgie oriente vers lapprentissage organisationnel peut produire les rsultats escompts surtout si on veut transformer une volution en cercle vicieux en un fonctionnement en cercle vertueux auto-amplificateur . Dans ce cas de lautoamplification, le changement sauto-alimente de faon acclrer continuellement sa propre croissance et son propre dveloppement30. Dans ladministration publique, lobstacle le plus redoutable pour lancrage des valeurs de lapprentissage organisationnel semble tre sa bureaucratie. Au point quun tmoignage dans louvrage de Senge et al. (2000 :570) dclare carrment que le secteur public est un sol aride et difficile pour les organisations apprenantes .

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Senge et al. (1999 :53) identifient trois processus amplificateurs fondamentaux qui alimentent le changement dans une organisation en sappuyant les uns sur les autres: (i) la promotion des rsultats personnels des agents ; (ii) la mise au point de rseaux de personnes motives ; (iii) lamlioration des rsultats de lorganisation.

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Tableau 4 : Quelques indicateurs danalyse de la comptence leadership LE LEADERSHIP DU MANAGER: Vision et architecture sociale La vision : choix de la direction
Larchitecture sociale : stratgies dancrage des valeurs fondamentales dans la culture organisationnelle

approche de slection, synthse et structuration dune bonne vision de lavenir de lorganisation (voir les trois principes de Senge et al., ciaprs) mthode de collecte dinformation devant servir de matire brute dune nouvelle vision encadrement gnralement fixs pour formuler la vision : horizon temporel, ouverture aux nouvelles valeurs ou au progrs technologique, mcanismes de prise en compte des valeurs : celles du manager lui-mme, celles que reflte la culture organisationnelle en vigueur connaissance des institutions ayant un enjeu dans lavenir de lorganisation existence de maquette ou de mtaphore pour communiquer la vision (devise, slogan,) dose dinnovation et de prise de risque chez le Manager degr de prise en compte de la vision

processus de prise de dcision de lorganisation, notamment par rapport sa gouvernance indicateurs de performance de lorganisation et systmes de leur mesure degr de congruence ou dauthenticit du Manager avec la vision quil formule mcanismes formels de contrle du comportement thique de lorganisation (tableau de bord thique, instruments de veille thique,..) mcanismes dencouragement et de rcompense de lintgrit moral des autres parties prenantes au dveloppement de lorganisation

dans la stratgie de lorganisation

Au nombre des difficults souleves figurent les interrogations relatives la capacit de ces administrations redfinir leurs mcanismes de responsabilit et de contrle afin de devenir plus efficaces, de mme que leurs aptitudes se dfaire de lobsession politique de lerreur pour utiliser les mcanismes de la vision partage et des schmas mentaux pour construire leur dveloppement. La conscience de cet obstacle est pour nous une preuve supplmentaire de limportance de cette comptence pour promouvoir un vritable dveloppement durable de nos services publics. Larchitecture dune organisation apprenante, telle que dfinie par Senge et al (1999 et 2000) comprend trois lments de base : Les ides directrices : qui sont la vision dfinie par le leader. Mais pour tre pertinente la cration dune organisation apprenante la formulation de cette vision doit inclure trois principes majeurs, savoir, (i) la primaut de lindividu sur lensemble, (ii) la nature communautaire de lindividu, (iii) le pouvoir cratif du langage31. On notera ladquation de ces principes avec ceux qui sous-tendent la problmatique de la gouvernance et de lthique professionnelle dveloppe ici.
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Les thories, les mthodes et les outils : Ces lments32 aident accrotre les capacits de rflexion, de conceptualisation et de conversation au sein de lorganisation. Gnralement ils existent. Tout le problme est de les connatre et de les utiliser efficacement pour analyser les problmes en profondeur et viter ainsi de se limiter aux symptmes des phnomnes. A cet gard, et sagissant particulirement de la dynamique des changements profonds, Senge et al. (2000 :28) nous rappellent que les croyances et les hypothses profondes ne sont pas des interrupteurs que lon peut brusquement allumer ou teindre .
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Les innovations en moyens ou infrastructures dapprentissage : Il sagit des initiatives ou mesures nouvelles que lorganisation prend pour mettre la disposition du personnel, les moyens qui vont leur permettre de sinvestir dans le processus dapprentissage organisationnel. Les crateurs dorganisations apprenantes doivent
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Ce principe traduit lide suivant laquelle la ralit que nous exprimons chaque fois vient de la corrlation qui existe entre notre langage et notre exprience directe. En oubliant ce principe, on confond trs rapidement la carte et le territoire , la ralit et la reprsentation choisie pour le moment ou pour la cause (Senge et al (2000 :34). 32 Par exemple les thories organisationnelles qui incluent les thories managriales nous permettent de mieux comprendre le fonctionnement de ces catgories sociologiques que sont les organisations ou les entreprises. Les mthodes sont les moyens datteindre des objectifs particuliers, par exemple dans le domaine des administrations publiques en restant dans la catgorie sociologique des organisations. Il sagit donc dun ensemble de procdures systmatiques et techniques pour rsoudre des types particuliers de problmes ou de questions (Senge et al., 2000 :37). Les outils sont les moyens avec lesquels on applique les mthodes, qui elles-mmes sont sous-jacentes aux thories, pour comprendre, expliquer ou agir.

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mettre au point et amliorer les mcanismes infrastructurels ncessaires afin de fournir aux employs les ressources dont ils ont besoins : du temps, un soutien de la part du management, de largent, de linformation, un contact avec les collgues et bien plus , crivent Senge et al. (2000 :40). La question essentielle pour cet lment est de savoir si on peut apprendre sans sentraner ? Si non, peut-on sentraner sans quipement ou infrastructure pour sentraner ? Il incombe donc au Manager, dans son rle de leader, de veiller la mise en place des trois lments ncessaires lapprentissage organisationnel et tout particulirement dinnover en matire dinfrastructure dapprentissage. Les infrastructures dapprentissage caractrisent en effet, le mode ou le style dapprentissage de chaque organisation comme chacun de nous a sa faon particulire dapprendre, ou son profil dapprentissage33. Le Manager aura clarifi les ides directrices (premier lment de base) lors de la dfinition de la vision de son organisation que nous avons prise comme variable danalyse de sa comptence de leadership. Il reste donc les thories, mthodes et outils de comprhension, danalyse et daction de lorganisation dans son champ de comptence et les innovations en infrastructure dapprentissage que nous retenons comme variables dobservation et danalyse de cette dimension dapprentissage organisationnel. Limportance et la pertinence de ces paramtres sont soulignes par Bennis et Nanus (1985 :156) qui, comparant le mode traditionnel dapprentissage (dont le but est le maintien du systme existant), relvent que lapprentissage organisationnel (ou novateur, terme quils utilisent) est plus difficile parce quil a pour objet de prparer les organisations agir dans des situations nouvelles, ce qui exige une anticipation de circonstances qui ne se sont pas encore manifestes . Les administrations publiques font justement aujourdhui face de multitudes situations nouvelles dont lexigence dune bonne gouvernances des affaires publiques. Bennis et Nanus (1985 :156) ajoutent : De mme que certains enfants apprennent lentement et sont vite distancs par dautres, de mme certaines organisations russissent mieux que dautres dans lapprentissage novateur. Ce qui fait la diffrence, cest le leadership, sans lequel lapprentissage organisationnel manque dnergie, de force, de cohsion et de finalit.

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Le style dapprentissage dune personne influence la faon dont il aborde de nouveaux problmes, dont il amliore ses propres capacits et dont il contribue aux rsultats dune quipe. Senge et al. (2000 :485) d crivent deux outils permettant de dcouvrir les styles dapprentissage individuels : lISA (Inventaire des Styles dapprentissage) et le QDSA (Questionnaire Diagnostic des Styles dApprentissage).

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Sans thories, mthodes et outils , notent Senge et al. (2000 :45), les projets de changement manquent de profondeur et sont finalement considrs comme superficiels par le personnel. Si une organisation est par exemple engage dans une dmarche de gestion axe sur les rsultats et son personnel ne sentrane pas clarifier les concepts, les outils et les principes sous-jacents, aucune discussion profonde sur ce paradigme de gestion ne pourra tre possible au sein de cette organisation. Il ny aura donc pas appropriation de cette approche quon finira par rejeter sous prtexte quil sagit dune conditionnalit impose de lextrieur (par exemple, par des partenaires au dveloppement). Lun des points important de cet lment sagissant particulirement des services publics est le degr de priorit accord aux expriences de dsapprentissage qui consistent rinterroger ses hypothses de travail, ses normes et ses valeurs. Laccent sera mis ici sur le dsapprentissage des valeurs et des expriences de gouvernance profondment ancres, mais qui ne sont plus pertinentes aux nouvelles normes. Le tableau 5 dcrit quelques variables dobservation des deux paramtres ainsi retenus, dans une administration donne. Les mesures prises dans le cadre des innovations en infrastructure dapprentissage peuvent entraner divers changements dans la culture organisationnelle et mme dans la restructuration de lorganisation. A titre dillustration, ces changements peuvent comprendre (Bennis et Nanus, 1985 :158-164 ; Senge et al., 2000 :39-52) : des dispositions d ouverture de lorganisation prises ou encourages par le Manager (intensification des interactions avec le milieu extrieur de lorganisation, rapidit et souplesse de raction face de nouvelles informations reues,) ; restructuration de lorganisation autour des processus horizontaux afin de limiter les effets des cloisonnement et encourager les employs apprendre ensemble ; mise en place de forum diffrents niveaux de lorganisation pour encourager la rflexion et les conversations sur les questions qui conditionnent la vitalit de lorganisation ; mise en place dune organisation de gestion de la qualit rattache directement au sommet stratgique avec des correspondants dans toute lorganisation ; mise en place de nouveaux systmes de rcompense des personnels ; Le tableau 6 synthtise toutes les donnes des tableaux 1 5 pour prsenter le cadre opratoire du modle. Pour conclure la prsentation de ce modle nous formulons lhypothse suivante qui porte particulirement sur la responsabilit du Manager : Le leadership et les habilets dapprentissage organisationnel peuvent constituer de puissants leviers dune approche de rsolution de problme de malgouvernance qui recherche une volution du comportement thique en un cercle vertueux auto-amplificateur .
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Tableau 5 : Caractristiques du processus dapprentissage organisationnel de l administration concerne PROFIL DAPPRENTISSAGE ORGANISATIONNEL DE LADMINISTRATION CONCERNEE LARCHITECTURE DAPPRENTISSAGE : LES LARCHITECTURE DAPPRENTISSAGE : LES THORIES, MODLES ET OUTILS UTILISS INNOVATIONS EN INFRASTRUCTURE DAPPRENTISSAGE
- Grilles thoriques, modles, mthodes et outils dapplication des grilles pour raliser les missions de lorganisation (administration) - Hypothses sous-jacentes ces grilles et relatives au comportement thique de lorganisation (administration) - Degr de prise en compte, par exemple, des principes de la gestion axe sur les rsultats dans ces grilles thoriques, ces modles et ces outils - Mcanismes dencouragement du personnel comprendre comment leurs actes influencent ceux des autres, en discuter, expliquer - Obstacles ou barrires thoriques qui empchent lorganisation de dvelopper ses aptitudes dapprentissage - Processus didentification de nouveaux problmes et de conception des nouveaux moyens pour y rpondre - Degr de priorit accorde aux expriences de dsapprentissage des valeurs et expriences de gouvernance de lorganisation - Existence dans lorganisation dlments qui favorisent lapprentissage - Existence dun systme de diffusion dans toute lorganisation de linformation sur ses performances - Stratgies dexploitation des points forts de lorganisation et des opportunits nouvelles pour son dveloppement - Importance accorde lexprimentation (exprience pilotes) et mesures daccompagnement - Pratique du benchmarking - Investissement en matire des systmes dinformation et de communication comme circuit permettant damplifier et de dissminer les apprentissages au sein de lorganisation - Importance accorde des expriences dapprentissage collectif dans la politique de formation thorique et pratique du personnel - Mcanismes formels dallocation des ressources temporelles et financires pour les projets dapprentissage

Nous terminons la prsentation de ce modle par cette phrase de Pascal tire des Penses qui parle de lEcriture, mais quon peut appliquer lEthique et la dynamique des enjeux de la bonne gouvernance des services publics, rputs tre des
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lieux par excellence de lambigut, des paradoxes et des contradictions multiples. Pascal crit, en effet : Ainsi, pour entendre lEcriture, il faut avoir un sens dans lequel tous les passages contraires saccordent. Il ne suffit pas den avoir un qui convienne plusieurs passages accordants ; mais il faut en avoir un qui concilie les passages mme contraires .

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Tableau 6 : CADRE OPERATOIRE DU MODELE DANALYSE DU COMPORTEMENT ETHIQUE DUNE ORGANISATION FACTEURS VARIABLES Les variables dinfluence du 1- Variables individuelles jugement et du comportement thique dans lorganisation PARAMETRES DANALYSE Thorie morale de lindividu Force de personnalit de lindividu INDICATEURS Les six stades du dveloppement cognitif moral de Kohlberg Les caractristiques de la solidit de lidentit thique de lindividu - Force de conviction - Degr dautonomie - Degr de dpendance lgard des autres - Tendance assumer ses responsabilits - Frquence de conflits moraux - Types de pressions subies et leur intensit - Existence des normes collectives et niveau dapplication - Style dominant dautorit et dobissance - Intensit du discours sur lthique et existence de codes dthique - Rapidit - Connaissance et comptence du personnel - Courtoisie, Loyaut - Rsultat - Perception par les citoyens de lefficacit de la sphre politique - Pertinence et avantage du service - Facteurs sociaux/culturels - Efficacit de la politique sociale - Degr douverture de ladministration - Dispositions envisages pour rparer une injustice

Tableau 1

2- Variables organisationnelles

Caractristiques du poste de travail et de son environnement immdiat Caractristiques de la culture organisationnelle de lunit concerne Qualit du service

La confiance des citoyens envers les institutions publiques

1- Satisfaction des citoyens / usagers lgard des services publics

Tableau 2

2- Facteurs lis lefficacit des Rputation du service de services publics ladministration publique

3- Mcanisme dapplication du

Application insuffisante ou

FACTEURS

VARIABLES principe de lquit

PARAMETRES DANALYSE errone des rgles (la maladministration)

Le rgime de responsabilit 1- Responsabilit individuelle de lunit de travail ou de ladministration

Tableau 3
2- Responsabilit sociale de lorganisation

Le manager et les leviers de 1- La comptence managriale bonne gouvernance de son du leadership unit de travail

INDICATEURS lorsque lapplication des rgles et procdures aboutit une iniquit lgard dun particulier (Mdiateur ou Omudsman) Imputabilit interne - Existence de cadre institutionnel ou lgal de dfinition des responsabilits - Niveau de dlgation dautorit vers la base de la structure hirarchique - Importance des actes dlgus et des pouvoirs dcisionnels qui sy attachent Imputabilit externe - Volont et engagement politiques lgard du rgime dimputabilit retenu - Mcanisme de reddition des comptes au Parlement - Importance accorde aux stratgies de gestion axe sur les rsultats Contrle social sur - Dispositions juridiques et institutionnelles de lorganisation promotion de la transparence, laccessibilit et la rceptivit de ladministration - Mcanisme douverture de ladministration lexamen du public : lutte contre la corruption et obligation de rendre des comptes Rle social de lorganisation : - Infrastructure lgale et mesures de leur application comportement socialement pour contrler et maintenir un comportement responsable et quit entre socialement responsable des organisations gnrations - Volont et capacit de lEtat intervenir pour sanctionner les cas de non respect des rgles - Conventions conclues avec diffrents secteurs afin de rduire les effets et les impacts nfastes (pollution) de leurs actions La vision : choix de la direction - Approche de slection, synthse et structuration dune bonne vision (apprentissage organisationnel) - Mcanisme de prise ne compte des valeurs en
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FACTEURS

INDICATEURS vigueur dans la culture organisationnelle - Connaissance des institutions ayant un enjeu dans Tableau 4 lavenir de lorganisation - Degr dinnovation et de prise de risque - Degr de prise en compte de la vision dans la stratgie de lorganisation Larchitecture sociale : stratgies - Processus de prise de dcision de lorganisation, dancrage des valeurs notamment par rapport sa gouvernance fondamentales dans la culture - Indicateur de performance de lorganisation et organisationnelle systme de leur mesure - Degr de congruence ou dauthenticit du manager avec la vision quil formule - Mcanismes dencouragement et de rcompense de lintgrit morale dans lorganisation 2- Le profil dapprentissage Les thories, mthodes et outils - Grilles thoriques, modles, mthodes, outils utiliss organisation de lorganisation utiliss par lorganisation pour raliser les missions de lorganisation - Hypothses sous-jacentes ces grilles et relatives aux comportements thiques de lorganisation - Degr de prise en compte des principes de la GAR dans ces thories, modles et outils - Degr de priorit accorde au dsapprentissage Tableau 5 des valeurs et expriences de gouvernance de ladministration Les innovations en infrastructure - Existence dans lorganisation dlments qui dapprentissage favorisent lapprentissage - Investissement en matire des systmes dinformation et de communication comme circuit damplification et de dissmination des apprentissages au sein de ladministration - Pratique de benchmarking et exprimentation

VARIABLES

PARAMETRES DANALYSE

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