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UNIVERSITE PAUL CEZANNE - AIX-MARSEILLE III

INSTITUT DE MANAGEMENT PUBLIC ET DE GOUVERNANCE TERRITORIALE

Programme Doctoral IAE - ESSEC


Ecole Doctorale dEconomie et de Gestion dAix-Marseille
Centre dEtudes et de Recherche en Gestion dAix-Marseille

LE MANAGEMENT DE LA PERFORMANCE
PUBLIQUE LOCALE

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Etude de lutilisation des outils de gestion dans deux organisations


intercommunales

THESE POUR LOBTENTION


DU DOCTORAT ES SCIENCES DE GESTION
DE LUNIVERSITE PAUL CEZANNE
Prsente et soutenue publiquement le Mercredi 25 Mars 2009 par

Marcel GUENOUN

JURY
Directeurs de recherche :

Monsieur Robert FOUCHET


Professeur, Universit Paul Czanne
Monsieur Laurent BIBARD
Professeur, ESSEC

Rapporteurs :

Monsieur Nicolas BERLAND


Professeur, Universit Paris Dauphine
Monsieur Bachir MAZOUZ
Professeur, Ecole Nationale dAdministration Publique, Qubec

Suffragants :

Monsieur Geert BOUCKAERT


Professeur, Katholieke Universiteit Leuven, Belgique
Monsieur Michel CALLON
Professeur, Ecole des Mines de Paris

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LUniversit nentend donner aucune


approbation ni improbation aux
opinions mises dans cette thse :
ces opinions doivent tre
considres comme propres
leur auteur.

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REMERCIEMENTS
La finalisation presque inespre de cette thse est le fruit dune gnrosit collective
tenace mon gard. Malgr mes fuites rptes, plusieurs personnes ont bien voulu me
donner envie et minciter continuer.

Ma reconnaissance et mon estime vont dabord vers Robert Fouchet, directeur de cette
thse. Je dois sa confiance davoir avanc sur le chemin doctoral. Il y aurait long disserter
sur ma chance de faire partie de laventure IMPGT... Je voudrais seulement exprimer un

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regret solidement ancr : plutt que de lavoir comme directeur de thse, jaurais prfr en
faire le sujet de celle-ci. Robert Fouchet est le management public.

Ma dette lgard de Laurent Bibard dborde largement le cadre de cette thse. Il sait
dj ladmiration dchane que jai pour lui et combien cette thse a t prtexte maintenir
un lien. Le lire ma guid, lcouter ma clair. Sans Laurent Bibard, cette thse naurait pu
voir le jour, simplement parce que je naurais pu y croire. Les mots manquent donc pour lui
dire merci , mais il sait le sens de ce silence.

Mes remerciements vont galement Messieurs les Professeurs Nicolas Berland et


Bachir Mazouz qui mont fait lhonneur dtre les rapporteurs de cette recherche. Je tiens
aussi adresser mes remerciements les plus vifs Messieurs les professeurs Michel Callon et
Geert Bouckaert pour avoir accept de faire partie de mon jury et dvaluer la qualit de cette
recherche. Je souhaite exprimer ma profonde gratitude au professeur Bouckaert pour ses
prcieux conseils et son soutien lors de la finalisation de ce travail.

Je souhaite galement remercier les chercheurs croiss lors de colloques et de


sminaires, dont les commentaires et suggestions ont largement contribu lavancement de
cette recherche. Je remercie tout particulirement Francesco Longo de mavoir convaincu que
le management public pouvait vritablement tre une science et la profonde bienveillance de
ses conseils. Je remercie Jean-Rodolphe Lopez pour son aptitude ddramatiser les
problmes.

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Je suis galement trs endett envers les nombreuses personnes qui ont accept de me
consacrer un peu de leur temps pour me faire part de leur vie professionnelle. Ils sont la vie
dans cette thse. Je remercie tout particulirement le Directeur Gnral des Services du cas A
et le Directeur de la Communication du cas B pour mavoir facilit laccs aux terrains.

Dans une recherche en sciences de gestion, la lumire vient rarement de la


bibliothque, elle vient de laction. Je voudrais exprimer ma profonde gratitude envers
Christian Moinard du Conseil Gnral de Loire Atlantique et Serge Guillemin de la Ville de
Besanon. Ils ont t les premiers me faire grce de leur confiance et mont permis
lapprentissage de la recherche intervention. Ils nimaginent probablement pas quel point ils

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ont t les meilleurs enseignants que jai eu.

Je remercie le bureau de lAFIGESE-CT et Christophe Ruprich-Robert pour la


confiance (et les donnes !) quils mont fait de participer ce beau projet quest
lObservatoire de la Performance Publique Locale.

Je remercie Yves Salry, directeur de KPMG Secteur Public, de sa confiance et de


mavoir montr que les consultants peuvent, eux aussi, aimer le secteur public.

Merci David Le Bras de lADCF et Jean Laversanne de lADGCF pour mavoir


permis de raliser une enqute sur le pilotage des performances dans les EPCI en me
communiquant les listes de contacts et en parrainant cette enqute indirectement utile cette
thse.

Puis viennent les amis, qui tiennent, portent et encouragent. Je remercie Pascale Auger
davoir bien voulu moffrir son courage et sa volont, sans jamais compter. Je remercie
galement Bruno Tiberghien pour sa douce bienveillance, son attention toujours maintenue et
la prcision de ses relectures. Alexandre Met-Domestici, pour son fidle soutien, son
opinitret me voir finir et son gnie serein. Merci Kiane Goudarzi, mon vieux partenaire,
pour ses conseils russ, efficaces et rassurants.

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Quelle chance de pouvoir compter ses collgues parmi ses amis. Je remercie lquipe
du CESMAP pour ses relectures, ses encouragements et son infaillible soutien : Emil et ses
conseils stratgiques et russ, Christophe pour ses relectures estivales, Olivier pour son
courage et sa bonne humeur contagieuse, Edina relectrice des passages illisibles, Johanna et
ses conseils aviss, Lugdivine, Nelly et tous les autres. Vous mavez t indispensables.
Ladministration ultra performante et familiale de lIMPGT qui me convainc jour aprs jour
quune tude sur la performance dans le secteur public aurait d se faire auprs deux :
Nicole, la plus habile conspiratrice ; Annie, poil de carotte si vivifiant ; Mohamed papa
Abdellaoui, qui je dois tant, la fois pour son courage mettre en forme ma version initiale
et sa manire si gnreuse de sous-estimer lampleur du travail effectuer. Je remercie

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galement Brigitte, Galle et tous les autres. La liste serait trop longue, merci tous. Merci
mes jeunes collgues et nouveaux partenaires de recherche, Damien Gardey et Nicolas
Matyjasik pour leur relecture et lenthousiasme procur par nos projets communs.

Un grand merci lquipe de Synergie Prpa pour mavoir permis de garder un lien
avec les disciplines qui me sont chres, dans une ambiance amicale et gastronome. Je pense
Nathalie, Jrme et Rgis. Un remerciement mu Rdha Allouche pour la confiance quil
ma offerte et son art faire de Synergie un refuge chaleureux.

Merci galement mes vieux frres, pour navoir pas rompu nos liens de fer malgr
mon effacement durable. Thomas Philippeau, Bernard Chazottes-Leconte, Mathieu Tort,
Julien Barrier, Julien Rouen, Antoine Tabard mont relu, corrig, aid et stimul sans jamais
faillir. Soyez assurs que de nombreux comptoirs me permettront de rembourser ma dette.

Jai puis auprs de mes tudiants lenvie de continuer cette thse, ils mont en offert
la raison dtre. Merci eux.

Merci enfin ma famille, ma sur, ma grand-mre et mon cousin pour leur soutien et
leur confiance. Une pense reconnaissante ma tante.

Et puis, et puis Charlotte vint. Et la vie commena. Remercier cest finir. Alors pas
de remerciements pour toi mais un rendez-vous qui commence.
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A ma maman

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SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................. 1

PARTIE I : ANALYSE DE LA LITTERATURE ............................................................... 15

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Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques .. 23


Section 1 : Origines et fondements du NPM : la crise de lEtat-providence ............................ 24
Section 2 : Les fondements conceptuels du NPM : Taylorisme et Nolibralisme ................. 42
Conclusion du chapitre 1.......................................................................................................... 56
Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics ................................................................ 59
Section 1 : Le NPM comme managrialisme : lentreprise comme modle ............................ 60
Section 2 : Une dfinition progressivement largie.................................................................. 80
Conclusion du chapitre 2.......................................................................................................... 95
Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public ....... 97
Section 1 : Des managements publics aux rformes managriales publiques .......................... 98
Section 2 : Historique de la politique de rforme de lEtat Franais ...................................... 113
Conclusion du chapitre 3........................................................................................................ 136
Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management
public local ............................................................................................................................ 139
Section 1 : De la rforme de lEtat la managrialisation des collectivits territoriales ....... 140
Section 2 : Objectifs et dispositifs de la coopration intercommunale................................... 151
Section 3 : Le succs ambigu de la rvolution intercommunale de 1999............................... 164
Conclusion du chapitre 4........................................................................................................ 178
Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils ................ 181
Section 1 : La performance, notion polysmique absorbe par le contrle de gestion .......... 183
Section 2 : La performance dans le secteur public ................................................................. 198
Section 3 : Des outils de gestion aux systmes de management de la performance .............. 216
Conclusion du chapitre 5........................................................................................................ 237
Conclusion de la revue de litterature .................................................................................. 239

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XIV

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PARTIE II : EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE ...... 245

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche ...................... 249


Section 1 : Les cadres de la rflexion pistmologique.......................................................... 253
Section 2 : Les interactions entre le chercheur et sa recherche .............................................. 266
Conclusion du chapitre 1........................................................................................................ 285
Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche ........................................................................ 289
Section 1 : Stratgie daccs au rel retenue .......................................................................... 289
Section 2 : Collecte des donnes ............................................................................................ 298
Section 3 : Analyse des donnes ............................................................................................ 323
Conclusion du chapitre 2........................................................................................................ 331

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PARTIE III : ETUDES DE CAS ET DISCUSSION ......................................................... 335

Chapitre 1 : Analyse du cas A ............................................................................................. 339


Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 340
Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 387
Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 391
Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 432
Chapitre 2 : Analyse du cas B ............................................................................................. 435
Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 436
Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 504
Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 508
Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 546
Chapitre 3 : Discussion ........................................................................................................ 551
Section 1 : Des outils de gestion la gestion des outils ......................................................... 552
Section 2 : Larchitecture globale des systmes de management de la performance ............. 574
Section 3 : Des modles de management public pluriels ....................................................... 586
Conclusion de la discussion ................................................................................................... 598

CONCLUSION GENERALE.............................................................................................. 599

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XVI

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LISTE DES TABLEAUX


PARTIE I ................................................................................................................................ 15

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Tableau 1.1 : Fondements thoriques et prescriptions du NPM............................................................ 43


Tableau 1.2 : No-libralisme, taylorisme et New Public Management ............................................... 58
Tableau 1.3 : Composantes du New Public Management ..................................................................... 64
Tableau 1.4 : Les quatre modes de management public ....................................................................... 95
Tableau 1.5 : Les styles de politique rformatrice en France entre 1981 et 2002 ............................... 125
Tableau 1.6 : Evolution du nombre dEPCI (1999-2008) ................................................................... 165
Tableau 1.7 : Forces et faiblesses de lapproche production et de lapproche finalits .............. 211
Tableau 1.8 : Les quatre modles de management de la performance ................................................ 236
Tableau 1.9 : Les types de management public hors NPM ................................................................. 241

PARTIE II ............................................................................................................................. 245


Tableau 2.1 : Les paradigmes positivistes et constructivistes ............................................................. 255
Tableau 2.2 : Synthse des paradigmes pistmologiques .................................................................. 257
Tableau 2.3 : Diversit des positionnements concernant lincommensurabilit des paradigmes ....... 261
Tableau 2.4 : Options ontologiques et pistmologiques .................................................................... 262
Tableau 2.5 : Quatre formes de savoir sociologique ........................................................................... 276
Tableau 2.6 : Quatre contributions de la recherche en management................................................... 283
Tableau 2.7 : Prsentation de quelques stratgies de recherche .......................................................... 295
Tableau 2.8 : Motifs dutilisation des cas multiples............................................................................ 301
Tableau 2.9 : Comptences des structures intercommunales selon la loi du 12 juillet 1999 .............. 303
Tableau 2.10 : Synthse des critres de slection des cas ................................................................... 307
Tableau 2.11 : Liste des personnes interroges lors des tudes de cas ............................................... 311
Tableau 2.12 : Techniques de codages issues de la thorie enracine ................................................ 329
Tableau 2.13 : Tactiques utilises pour renforcer la validit et la fiabilit de la recherche ................ 333

PARTIE III ........................................................................................................................... 335


Tableau 3.1 : Evolution du primtre de la communaut A................................................................ 341
Tableau 3.2 : Volume de fonctionnement et dinvestissement global ................................................ 348
Tableau 3.3 : Outillage des services et structuration de la communaut A......................................... 388
Tableau 3.4 : Outillage des services et structuration de la communaut B ......................................... 505
Tableau 3.5 : Quantit doutils dvelopps par direction.................................................................... 554
Tableau 3.6 : Comparaison inter-cas des types doutils de gestion utiliss ........................................ 557
Tableau 3.7 : Comparaison inter-cas du management relationnel interne et externe.......................... 559
Tableau 3.8 : Les modles de management de la performance des communauts A et B .................. 582
Tableau 3.9 : Influence des modles de management public dans les communauts A et B.............. 587

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XVIII

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LISTE DES FIGURES

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PARTIE I : .............................................................................................................................. 15
Figure 1.1 : Interactions entre Etat, March et Socit ......................................................................... 30
Figure 1.2 : Auto-entretien du fatalisme envers ladministration.......................................................... 40
Figure 1.3 : Les composantes du modle hirarchiste ........................................................................... 92
Figure 1.4 : La boucle du pilotage de la performance ......................................................................... 187
Figure 1.5 : Le triangle de la performance .......................................................................................... 192
Figure 1.6 : Le modle Inputs-Outputs-Outcomes .............................................................................. 194
Figure 1.7 : Le Balanced Scorecard .................................................................................................... 197
Figure 1.8 : Contrle de gestion et valuation des politiques publiques ............................................. 207
Figure 1.9 : La performance publique, des intrants la confiance...................................................... 212
Figure 1.10 : Nature et formalisation des outils de gestion ................................................................. 228
Figure 1.11 : Design de la recherche ................................................................................................... 243

PARTIE II ............................................................................................................................. 245


Figure 2.1 : La construction de lobjet dans le processus de recherche .............................................. 251
Figure 2.2 : Emergence et dtermination dune sensibilit pistmologique ...................................... 252
Figure 2.3 : Les trois modes daction stratgique................................................................................ 264

PARTIE III ........................................................................................................................... 335


Figure 3.1 : Evolution du volume budgtaire de la communaut ........................................................ 347
Figure 3.2 : Structure des dpenses de fonctionnement ..................................................................... 348
Figure 3.3 : Evolution de lexcdent brut de fonctionnement ............................................................. 349
Figure 3.4 : Evolution de la Capacit dAutofinancement (CAF)....................................................... 349
Figure 3.5 : Evolution Investissement / CAF ...................................................................................... 350
Figure 3.6 : Evolution de la charge de la dette. ................................................................................... 351
Figure 3.7 : Cartographie des outils de la communaut A .................................................................. 389
Figure 3.8 : Lesprit pionnier .............................................................................................................. 392
Figure 3.9 : La performance dans la communaut A .......................................................................... 406
Figure 3.10 : Le rapport des acteurs aux outils de gestion .................................................................. 422
Figure 3.11 : Evolution des dpenses et recettes de fonctionnement de la Communaut B ............... 447
Figure 3.12 : La culture organisationnelle de la communaut B ......................................................... 509
Figure 3.13 : La performance dans la communaut B......................................................................... 524

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XX

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LISTE DES ABREVIATIONS


ABC :

Activity Based Costing

AME :

Audits de Modernisation de lEtat

ATR :

Administration Territoriale de la Rpublique

BSC :

Balanced Scorecard

CA :

Communaut dAgglomration

CAA :

Cour Administrative dAppel

CAO :

Commission dAppels dOffres

CAF :

Common Assessment Framework

CC :

Communaut de Communes

CE :

Conseil dEtat

CGCT :

Code Gnral des Collecitivits Territoriales

CIF :

Coefficient dIntgration Fiscale

CMU :

Couverture Mdicale Universelle

CRC :

Chambre Rgionale des Comptes

CSG :

Contribution Sociale Gnralise

CU :

Communaut Urbaine

DGA :

Direction Gnrale Adjointe/ Directeur(rice) Gnral(e) Adjoint(e)

DGF :

Dotation Globale de Fonctionnement

DGME :

Direction Gnrale de la modernisation de lEtat

DGS :

Direction (/teur/trice) Gnral(e) des Services

DMA :

Dchets Mnagers et Assimils

DMGPSE :

Direction de la Modernisation de la Gestion Publique et des Structures de lEtat

DOB :

Dbats dOrientation Budgtaire

DSP :

Dlgation de Service Public

EEE :

Economie Efficience Efficacit

EPCI :

Etablissement Public de Coopration Intercommunale

GED :

Gestion Electronique des Documents

IOO :

Inputs Outputs Outcomes

IUT :

Institut Universitaire de Technologie

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LOADDT :

Loi dOrientation pour lAmnagement et le Dveloppement Durable du Territoire

LOLF :

Loi Organique Relative aux Lois de Finances

MTM :

Mcanisme de Type March

NHS :

National Health Service

NPM :

New Public Management

NWS :

Neo-Weberian State

OI :

Organisation Intercommunale

OM :

Outil(s) Mixte(s)

OOC :

Outil(s) Orient(s) Connaissances

OOR :

Outil(s) Orient(s) Relations

OPC :

Ordonnancement, Pilotage et Coordination

OST :

Organisation Scientifique du Travail

PAP :

Projet Annuel de Performance

PAV :

Point dApport Volontaire

PDU :

Plan de Dplacements Urbains

PSS :

Public Sector Scorecard

RAP :

Rapport Annuel de Performance

RCB :

Rationalisation des Choix Budgtaires

RGPP :

Rvision Gnrale des Politiques Publiques

RMI :

Revenu Minimun dInsertion

SAN :

Syndicat dAgglomration Nouvelle

SCOT :

Schma de COhrence Territoriale

SI :

Systme dInformation

SID :

Systme dInformation Dcisionnel

SIG :

Systme dInformation Gographique

SMPP :

Systme de Mesure et de Pilotage de la Performance

SMR :

Stratgie Ministrielle de Rforme

TA :

Tribunal Administratif

TP :

Taxe Professionnelle

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XXIV

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INTRODUCTION
GENERALE

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Introduction gnrale

In an era of economics glorification and


economics
bashing,
recent
works
in
microeconomics, provide a basis for constructing
ideas of governance that reflect serious
understandings of limited rationality, conflicts of
interest, ambiguity and inconsistency, and the
role of norms, rules, and institution. They have
both a consistency with contemporary
conceptions of rationality and a certain charm
in the way they provide modern dress for some
ancient wisdoms. So, I am happy to make a
simple plea: The war is over. The victors have
lost .
James March

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Ah ben, si jaurais su, jaurais pas venu


Le ptit Gibus, La Guerre des boutons

1. - Contexte et objectif de la recherche


La fin de la guerre entre anciens et modernes, qui signe la fin de lhistoire, est dcrite
par March comme linsertion de la pense des perdants au cur de celle des vainqueurs. Le
mme processus semble luvre en management public.

En effet, le management public est lobjet de commentaires vivement contrasts, prenant


parfois les atours dune guerre de religion (Hood, 2005 : 7). Dun ct, certains prennent acte
des finalits extraverties et des principes de rgulation spcifiques aux organisations
publiques pour dnoncer limportation en leur sein de dispositifs invents dans le secteur
priv (Gibert, 1988). De lautre, certains insistent sur lchec patent de la rgulation
bureaucratique et prennent acte de la performance des organisations prives pour justifier la
transposition de leurs mthodes de gestion dans les organisations publiques (Chevallier,
2003).

1.1 - Un souci de performance gnralis


Selon Merrien (1999), cette guerre de religion serait dsormais termine au profit de la
seconde posture. Les organisations publiques, la lgitimit atrophie, se soumettraient aux
injonctions du New Public Management (NPM) et seraient de fait cannibalises par des outils

Introduction gnrale

de gestion transposs passivement du secteur priv. La prcellence des analyses


institutionnalistes des rformes managriales publiques invite, en effet, penser des
responsables publics ptrifis (Segrestin, 2004) par des mcanismes dterministes
(Bezes, 2005b) aboutissant une conformation de leurs pratiques une normativit
managriale, source ultime de lgitimit (Laufer, 1985).

Limportance accorde au concept de performance illustre ce processus. Burlaud et


Simon (2006 : 14) ont montr sa mise en vedette par les entreprises contemporaines. Selon
ces auteurs, ce concept porte un sens, celui que les entreprises utilisent pour incarner leur
idal. Or, la performance est dsormais prsente dans la plupart des dimensions de la vie
sociale (Ehrenberg, 1991, Heilbrunn, 2004). Si elle saute aux yeux dans le milieu de

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l'entreprise ou dans le sport de comptition, elle s'est aussi glisse dans des sphres plus
intimes ou institutionnelles.

En effet, selon Van Dooren (2006), la performance constitue la principale promesse faite par
le secteur public depuis 1945. Elle est le thme central de lensemble des rformes
administratives dans le monde (Jackson, 1993 ; Bouckaert, 2006). La performance est ainsi
un idal vers lequel ladministration tend.

Le secteur public franais nchappe pas ce raz de mare. Depuis une vingtaine dannes,
colloques, rapports et expertises, tant administratifs que scientifiques, saccumulent1 pour
tenter de dfinir la performance et indiquer le chemin suivre pour latteindre. Elle sinsre
dans la propagande lectorale et la communication institutionnelle des administrations2. Elle
tend progressivement sa zone d'influence, allant des services publics industriels et
commerciaux vers les administrations rgaliennes, les hpitaux ou encore les collectivits
locales. Enfin, elle sinstitutionnalise, comme lillustre ladoption de la L.O.L.F. par un vote
unanime des deux assembles.

Il y a donc un point de dpart -une administration rpute en crise-, un objectif finalis -la
performance- et un chemin suivre -la rforme managriale. Lcart, entre cet objectif
1

Il serait difficile den dresser la liste exhaustive. On se bornera quelques exemples significatifs : Rapport
Afigese, 2006 ; Guillaume, Dureau et Silvent, 2002 ; Rapport C.A.E., 2006, Colloque de la revue P.M.P., 1999 ;
Rapports du commissariat au plan, Rapport Viveret, 1988
2
Comme en tmoigne un des sites officiels du ministre de lconomie et des finances : www.performancepublique.gouv.fr,

Introduction gnrale

idalis et une reprsentation contemporaine dprcie de ladministration (Laufer 1985 ;


Rosanvallon, 1981, 1990), est rempli par le management et ses dispositifs, censs amener
ladministration vers cette performance dsire. Cest ce que suggrent Pollitt et Bouckaert
(2004 : 65) qui qualifient les rformes managriales de trajectoire plutt que de
mouvement pour en souligner le caractre intentionnel.

Le recours au mme idal par les organisations publiques et prives signalerait donc la
managrialisation du secteur public. En effet, de nombreux analystes considrent le recours au
concept de performance comme un indice de la croyance par les responsables publics de la
validit universelle des principes et outils de gestion dvelopps dans les entreprises (Clarke

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et Newman, 1997 ; Dixon, 1996; Kouzmin et al., 1995; Pollitt, 1990).

Cette prsentation laisse penser que la guerre est finie et que les vainqueurs ont gagn, tout
simplement.

1.2 - Des mises en uvre contrastes


Plusieurs recherches dressent pourtant un bilan plus nuanc. Elles soulignent que la
conformation des administrations au managrialisme et une conception prive de laction
nest que partielle.

Tout dabord, selon Pollitt (2001), il convient de distinguer des niveaux de conformation. Les
comportements organisationnels pouvant tre dconnects des discours organisationnels, le
recours aux mmes concepts nimplique pas ncessairement des dcisions, des pratiques et
des effets similaires. Selon lauteur, la conformation des administrations entre elles et avec les
entreprises est plus forte au plan discursif quaux autres niveaux. Une varit se maintient.

Ensuite, la polysmie des expressions utilises donne de larges marges de manuvres aux
acteurs pour en dfinir le contenu, qui sloigne bien souvent des acceptions initiales. Pour
cette recherche, il est intressant de souligner que cette polysmie affecte tant le concept de
management public que celui de performance. Selon Lynn (1996), lexpression management
public est polysmique car elle recouvre la fois :

Introduction gnrale

- une pratique : consubstantielle ladministration considre comme ralit


organisationnelle. Les activits de planification, dorganisation, danimation et de
contrle qui composent le management (Thitart, 2002) y sont donc mises en uvre de
longue date, et peuvent affecter la prise en charge des solutions nouvelles. Comme le
souligne Caiden (1994), le management public vient du fond des ges ;

- une idologie : depuis les annes 1970, ladministration cherche explicitement


importer les techniques de management issues du secteur priv afin datteindre une plus
grande performance. Cette croyance en la supriorit du secteur priv est au cur du
mouvement du New Public Management . Cette acception du management public est

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la plus commente ;

- une discipline de recherche : le management public (en tant que pratique et/ou
idologie) fait lobjet dune masse considrable de recherches, principalement dans trois
disciplines : sciences politiques, sociologie des organisations et sciences de gestion3.

Le concept de performance a un sens trs vague et confus. Certains le considrent


indfinissable (Jackson, 1993 ; Stewart et Walsh) ou soulignent quil na pas de contenu
intrinsque (Bourguignon, 1995). Cela implique que sa dfinition repose toujours sur un choix
conventionnel opr entre acteurs. Dans le secteur public, ce travail de dfinition tend
rendre la performance multidimensionnelle et complexe (Gibert, 2001 ; Talbot, 2005).

A) En science politique et science administrative : les analystes cherchent comprendre les enjeux de
ce phnomne dans le cadre dune analyse plus large portant sur trois thmes : 1) lvolution des rapports entre
ladministration et la socit. 2) La crise de lEtat-nation et sa dilution dans un monde de plus en plus
interdpendant. 3) Lvolution de la manire dont ladministration instrumente sa puissance et la
modification des reprsentations qui lgitiment son action. (Chevallier, 2002 : 3). Le management public est
analys principalement comme une idologie.
B) En sociologie des organisations et en sociologie de ladministration : partant du postulat selon lequel
le fonctionnement dune organisation ne peut tre saisi en tenant uniquement compte des rgles formelles, les
recherches analysent les motivations, comportements et stratgies des membres. Cette approche va jeter un
regard nouveau sur le phnomne administratif dans les annes 60 et sloigne de la seule analyse des normes
juridiques : ladministration publique y est perue comme un ensemble complexe - dont lhomognit nest
quapparente- form dentits diverses qui dfendent leurs intrts. Le management public est vu comme un
moyen danalyse des transformations des modes de rgulation internes au monde administratif ( lintrieur
dune administration et entre plusieurs administrations).
C) En sciences de gestion : les analystes sassignent ici une finalit utilitaire et oprationnelle
daccompagnement et de dfinition des prceptes permettant aux organisations datteindre les objectifs quelles
se sont fixs avec le maximum defficacit tout en prenant en compte des particularisme propres aux
organisations publiques. Dans ce cas, la discipline management public a pour finalit lamlioration de la
pratique du management public .

Introduction gnrale

Cette polysmie initiale peut tre renforce sur le terrain par le fait que les outils de gestion
qui incarnent et oprationnalisent la performance et le management public sont en
permanence retravaills et rinterprts par les acteurs (Maugeri, 2003). Les acteurs sont
jous par les rformes autant quils jouent avec (Chiapello, 2005). Ce jeu de reconfiguration a
une dynamique propre. Il peut contribuer lmergence deffets inattendus (Boussard, 2001)
voire lmergence de contradictions au sein du modle qui le conduisent changer et
intgrer des arguments prcdemment perus comme alternatifs (Seo et Creed, 2002). La
reconnaissance progressive, au fur et mesure de la diffusion des pratiques managriales,
dune diversit de modles de rforme (Pollitt et Bouckaert, 2004) et de courants de
management public (Hood, 1998), va dans le mme sens. La performance et le management
public peuvent donc tre mis en uvre des degrs varis. Ils peuvent, de surcrot, prendre

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

des significations tellement contrastes quelles en transforment progressivement les


hypothses initiales.

Dans cette perspective, la guerre est finie et les vainqueurs ont perdu.

Dans ce contexte ambigu et conflictuel, lobjectif de la recherche est de comprendre comment


les organisations intercommunales (OI) prennent en charge la question de la performance et
quel rle tiennent les outils de gestion dans leur qute de performance.

2. - Problmatique et points dancrage de la recherche


La volont dobserver les modalits pratiques de prise en charge de la performance nous
amne poser la question suivante : quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion
utiliss dans les OI et les conceptions de la performance des responsables
intercommunaux ? . Nous prsentons ci-aprs les implications de cette problmatique.

2.1 - Comprendre et positionner les conceptions de la performance et du management


public
Tout dabord, cette recherche vise comprendre et dcrire les conceptions de la performance
des responsables intercommunaux. Elle ne vise pas mesurer la performance des OI. On
distingue l'tude des mtriques utilises pour mesurer la performance et les tudes portant sur
les effets organisationnels de la recherche de performance (Van Dooren, 2006). Notre tude se
7

Introduction gnrale

positionne dans cette dernire perspective. Il ne sagit pas dappliquer un modle pour juger
les pratiques, mais dobserver les pratiques pour identifier les conceptions et en trouver le
cadre de rfrence.

Il sagira de positionner les conceptions de la performance en regard des diffrents idauxtypes existants. Puisque la performance nous sert accder aux conceptions d un bon
travail ou d une bonne organisation , il convient didentifier au pralable les cadres de
rfrence sur lesquels elle sappuie. Or, lambigut qui entoure tant le management public
que la performance impose un reprage soign. Cest pourquoi lanalyse de la littrature
interroge les origines du management public, recense les diffrents courants qui le composent
et illustre sa mise en uvre au travers de la politique franaise de rforme de lEtat. Ce travail

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permet de recenser ces diffrentes conceptions du management public et de la performance


pour positionner et comprendre celles rencontres sur le terrain.

2.2 - Identifier les outils de gestion utiliss et les systmes de management de la


performance
Cette recherche vise galement qualifier les liens dynamiques entre les conceptions de la
performance et les pratiques de gestion des responsables intercommunaux. Il convient donc de
retenir une approche conceptuelle susceptible dapprhender cette interaction.

Lapproche retenue pour observer la qute de performance dans les OI est centre sur les
outils de gestion. Lanalyse de laction publique par le prisme de ses outils est aujourdhui
reconnue comme un mode dentre pertinent (Hood, 1983 ; Lascoumes et Le Gals, 2004). En
effet, de nombreux travaux (Berry, 1983 ; David, 1996 ; De Vaujany, 2006) ont tent de
remettre en cause la conception instrumentale des outils de gestion selon laquelle ils ne
seraient que des moyens neutres en vue dune fin atteindre. Au contraire, les outils
fournissent aux acteurs des abrgs du bien et du vrai (Riveline, 1991) et sont donc
porteurs dune conception de la manire de rsoudre les problmes. Ils ont une dimension la
fois technique et sociale et, ce faisant, peuvent organiser des rapports sociaux spcifiques
entre la puissance publique et ses destinataires, en fonction des reprsentations et des
significations dont ils sont porteurs (Lascoumes et Le Gals, 2004 : 13).

Introduction gnrale

Dans cette perspective, interroger les acteurs sur les outils permet la fois didentifier les
outils utiliss, dapprhender les conceptions de la performance et de comprendre comment
une multiplicit doutils et de conceptions sarticulent. En effet, les organisations
contemporaines ont recours une grande varit doutils de gestion (Detchessahar et Journ,
2007). Lanalyse de larchitecture globale dun systme de management de la performance
suppose donc de prendre en compte cette varit (Bouckaert et Halligan, 2008).
Concrtement, cette recherche consiste rencontrer des agents dans diffrents services
oprationnels et fonctionnels afin de recenser les outils de gestion utiliss et comprendre les
usages qui en sont faits. A partir de la description des outils, de leurs finalits, des relations
quils gnrent ou modifient et de leurs effets, nous souhaitons reconstituer larchitecture
globale des systmes de management de la performance en vigueur dans les organisations

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

tudies. Le choix de ces organisations a une importance capitale dans cette recherche.

2.3 - Les organisations intercommunales : un terrain dobservation privilgi


Cette recherche a t conduite sur un terrain tenu pour exemplaire : les organisations
intercommunales (OI) cres depuis la Loi Relative au Renforcement et la Simplification de
la Coopration Intercommunale du 12 juillet 1999. Trois raisons prsident ce choix.

Premirement, les OI sont des organisations publiques locales. Or, ces organisations sont le
lieu privilgi pour ltude du management public en France. Elles en furent le point dentre
(Saint-Martin, 2000) et sa mise en uvre y fut plus pousse (Thoenig, 1998).

Deuximement, les OI sont considres comme la plus profonde rvolution du systme


politico-administratif franais depuis la seconde guerre mondiale (Cole, 2001 ; Buisson,
2005 ; Le Gals et Borraz, 2005). En dix ans, 2578 Etablissements Publics de Coopration
Intercommunale (EPCI) fiscalit propre ont t crs. Ils regroupent la plupart des
comptences

stratgiques

anciennement

dvolues

aux

communes

(dveloppement

conomique, amnagement, transports, assainissement, environnement) et desservent prs de


86% de la population. La rforme de 1999 a ainsi conduit la cration de vritables
administrations intercommunales dotes dune forte ambition modernisatrice.

Troisimement, les OI sont des institutions instrumentales , dont la principale raison dtre
est de diffuser une rationalit de gestion (Oberdorff, 2004) dans le secteur public local.
9

Introduction gnrale

Plusieurs tudes soulignent leur tendance recourir plus intensivement aux outils de gestion
que les autres organisations publiques locales (Olive, 2004 ; Guranger, 2004).

Ainsi, les OI apparaissent tre le lieu privilgi pour ltude du management de la


performance et de lutilisation des outils de gestion dans le secteur public. Ce mode danalyse
supposant une investigation approfondie de lOI, cette recherche se concentre sur deux tudes
de cas. Lorganisation gnrale de la recherche et le plan du document sont prsents ci-aprs.

3. - Organisation de la recherche

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La thse est compose de trois parties et de dix chapitres. La premire partie prsente lobjet
de la recherche et passe en revue les travaux qui sy sont consacrs. Elle se termine par un
positionnement de notre tude par rapport ces recherches. La deuxime partie prsente notre
dynamique pistmologique et la mthodologie de la recherche. La troisime partie dcrits les
rsultats et les discute. La conclusion prsente les apports principaux de la recherche, les
implications managriales, les limites et pistes de recherche futures.

3.1 - Analyse de la littrature


La premire partie du document dfinit le cadre conceptuel qui nous sert de point dancrage.
Lobjet de la recherche est trait en cinq chapitres.

Le premier chapitre prsente les fondements conceptuels du NPM et les facteurs explicatifs de
son mergence: la crise de lEtat-Providence. Il met en lumire larrire plan historique et
politique de notre recherche.

Le deuxime chapitre se concentre quant lui sur le contenu du management public. Intitul
du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques , il montre que le NPM
nest quune des conceptions possibles de la gestion du secteur public. Ainsi, aprs avoir
prsent les prceptes et valeurs vhiculs par le NPM, nous dfinissons le NPM comme la
croyance dans la supriorit de lentreprise sur le secteur public. Nous montrons ensuite qu
la faveur de la floraison des pratiques managriales dans le secteur public et de la maturation

10 10

Introduction gnrale

des sciences de la gestion publique, le management public sest diversifi. Ce chapitre met en
valeur limportance de concevoir les thories et pratiques managriales publiques en regard de
cette diversit.

Le troisime chapitre prsente justement les managements publics en pratique au travers de


lanalyse des politiques de rforme de lEtat menes en France. Il montre que, par del la
varit des objectifs et doctrines vhiculs par les doctrines managriales publiques, lanalyse
des pratiques managriales publiques doit tenir compte des structures et traditions
institutionnelles dans lesquelles ces doctrines se dploient. La confrontation des doctrines et
des structures institutionnelles permet de caractriser des trajectoires de rformes
diffrencies. Dans cette perspective, les politiques de rforme de lEtat menes en France

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depuis la troisime Rpublique sont prsentes. Ce dtour historique permet de montrer


linfluence limite du NPM en France. Les politiques de rforme de lEtat consistent
articuler une raffirmation des spcificits des missions publiques un emprunt partiel aux
solutions du NPM. Dans ce contexte ambigu, une des dimensions importante de la politique
de rforme de lEtat consiste transfrer des responsabilits du niveau central vers le secteur
public local. Ce transfert de responsabilits place les collectivits locales en situation de
changement profond.

Le quatrime chapitre prsente le terrain dobservation de la recherche : les organisations


intercommunales (OI). Il montre, tout dabord, que les collectivits locales ont t le point
dentre des solutions inspires du NPM dans le secteur public. Il montre ensuite que la
cration des OI constitue pour de nombreux observateurs la principale rforme du systme
politico-administratif franais depuis la seconde guerre mondiale. Cette rvolution
intercommunale a pour objectif dassurer une meilleure efficacit de gestion des services
publics locaux, ce qui en fait le lieu privilgi pour ltude de lutilisation des outils de
gestion dans le secteur public. En effet, la prsentation des recherches menes dans les OI
indique que le recours aux outils de gestion y est particulirement important.

Le cinquime chapitre prsente lapproche retenue pour analyser les OI et ancre notre
recherche en sciences de gestion. Dans cette recherche, nous cherchons comprendre
comment les responsables intercommunaux prennent en charge linjonction dtre
performants en mettant en place et en utilisant des outils de gestion. Il ne sagit donc pas de
mesurer la performance intercommunale mais didentifier quel type de systme de mesure et
11

Introduction gnrale

de management de la performance (SMPP) est mis en place et quelles sont les logiques de
gestion quil vhicule. Nous rcapitulons tout dabord les dfinitions et modles de mesure de
la performance et les questions poses par leur transposition dans le secteur public. Ensuite,
nous montrons que lapproche par les outils de gestion (Moisdon, 1997, David, 1998) et le
cadre danalyse des SMPP propos par Bouckaert et Halligan (2008) permettent de
reconstruire la logique globale de performance en vigueur dans chaque OI en partant de
lanalyse des multiples dispositifs dvelopps.

A lissue de la premire partie de la thse, le cadre conceptuel retenu et les objectifs de la

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recherche sont prsents.

3.2 - Dynamique pistmologique et mthodologique


La partie pistmologique et mthodologique est compose de deux chapitres.

Le premier chapitre explique le (non-) positionnement pistmologique de la recherche.


Limpossibilit de choisir entre une approche purement constructiviste ou positiviste est
prsente. La recherche y apparat comme une oscillation continue entre ces deux ples
nomme dynamique dualiste non fondamentaliste . Cela nous amne prsenter comment
sest form dans le temps le rapport du chercheur sa recherche. Nous montrons ensuite
quune rflexion sur lutilit de la recherche est aussi essentielle en sciences de gestion quune
rflexion sur lpistmologie de la recherche. Les actions mises en uvre pour rendre cette
recherche utile sont ensuite prsentes.

Le deuxime chapitre prsente la mthodologie retenue pour conduire la recherche.


Lapproche qualitative par la mthode des cas relve dun raisonnement hypothtico-inductif.
47 entretiens semi-directifs ont t raliss dans les services fonctionnels et oprationnels de
deux OI. Sept critres ont servi slectionner les cas tudis :

1) Statut juridique : lorganisation doit tre un EPCI fiscalit propre.


2) Degr dintgration communautaire fort : lorganisation doit tre une communaut
dagglomration.
3) Taille : lorganisation doit couvrir une population dau moins 300 000 habitants.

12 12

Introduction gnrale

4) Effectifs : lorganisation doit comporter au moins 500 employs.


5) Exercice des comptences : lorganisation doit exercer pleinement deux services
publics locaux structurants : collecter et traiter les dchets et organiser les transports
publics collectifs.
6) Homognit gographique : lorganisation soit se situer en rgion PACA.
7) Faible tradition cooprative : le territoire ne doit pas avoir une longue tradition de
coopration intercommunale.

Les modalits daccs au terrain, les critres de slection des rpondants, le mode de conduite
des entretiens ainsi que le mode danalyse des donnes sont galement prsents.

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La conclusion de la deuxime partie prsente les mesures mises en uvre pour renforcer la
validit et la fiabilit de la recherche.

3.3 - Etudes de cas et discussion


La troisime partie de la recherche prsente les rsultats de la recherche et les discute.

Le premier chapitre prsente la communaut A. Une analyse descriptive rappelle lhistoire de


la communaut et prsente les outils utiliss dans les directions rencontres. 41 outils de
gestion sont recenss et prsents. Leur mise en place progressive indique une volont de ne
pas mettre sous pression les services. Une analyse de contenu transversale est ensuite
propose autour de trois axes : la culture organisationnelle, les conceptions et pratiques de
pilotage de la performance et les rapports des rpondants aux outils de gestion. Il en ressort
que la communaut valorise un esprit pionnier qui la situe, au plan du discours, dans un
espace intermdiaire entre secteurs public et priv. Nanmoins, la faveur de leurs
expriences vis--vis des outils de gestion et des rformes managriales, les responsables de
la communaut sont diviss sur le rle accorder aux outils de gestion et le sens donner la
performance. Cette hsitation affecte le systme global de management de la performance
communautaire. Celui-ci apparat comme une mosaque de dispositifs cloisonns laissant une
place essentielle aux arbitrages informels.

13

Introduction gnrale

Le deuxime chapitre prsente la communaut B. Une analyse descriptive rappelle lhistoire


de la communaut et prsente les 57 outils recenss. Le dveloppement trs rapide des outils
de gestion y concide avec lmergence dune affaire de marchs truqus. Dans ce contexte,
lanalyse de contenu montre que la culture de la communaut, consistant mettre
lefficacit du priv au service public , symbolise simultanment une volont de
relgitimation interne et externe et un retour la rgle. En rsulte une conception
multidimensionnelle de la performance qui sappuie sur des SMPP organiss par directions.
Si le formalisme du management de la performance est plus important que dans la
communaut A, il incorpore de nombreux espaces de dialogue qui permettent aux acteurs de
le faire voluer de lintrieur.

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Le troisime chapitre met en perspective les rsultats de chaque cas et les confronte la
littrature. Les rsultats ne trouvant pas dillustration exacte dans la littrature font lobjet
dune discussion approfondie.

En conclusion, les apports de la recherche et ses implications managriales sont prsents. Les
limites de la recherche sont soulignes et accompagnes de perspectives de recherches
futures. Elles dcrivent notamment les projets de recherche-action qui dbutent et visent,
dune part, lintgration dune logique citoyenne dans les dispositifs de mesure de la
performance perue et, dautre part, analyser le dveloppement des systmes dinformation
dcisionnels dans les collectivits locales.

14 14

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PARTIE I :
ANALYSE DE LA LITTERATURE

La culture, cest la mmoire de lintelligence


des autres. Hormis quelques appareils digestifs
exceptionnels, elle ne produit que de la culture,
un discours sur un discours, linfini .
Pierre Rey

15

16 16

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Introduction

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

INTRODUCTION

ette recherche vise comprendre comment les organisations intercommunales (OI)


prennent en charge linjonction tre performante. Elle tente de rpondre la
question suivante : quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion utiliss dans

les OI et les conceptions de la performance des responsables intercommunaux ?

Dans sa formulation mme, cette question invite la recherche adopter une approche largie
intgrant plusieurs champs disciplinaires.

En convoquant le concept de performance, ingrdient cl de la recherche, elle inscrit notre


investigation en Sciences de Gestion. En effet, la performance en est un concept central
(Burlaud et Simon, 2006). Un grand nombre de recherche sattachent dfinir le concept
(Bourguignon, 1995), concevoir et proposer des prceptes et des outils censs permettre de
le mettre en uvre dans tous les domaines de lorganisation et dans la plupart des secteurs
dactivit. Malgr cette abondante littrature, le concept reste flou (Jackson, 1993) et
polysmique (Stewart et Walsh, 1994). La revue de littrature a pour objectif de prciser le
sens que nous accordons au concept de performance et lapproche que nous retiendrons pour
lapprhender.

Le suspense peut nanmoins tre lev ds prsent. A la suite de Bouguignon (1995), nous
considrons que la performance nexiste pas en soi et est fonction des conceptions de la
russite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance est donc un concept

17

Introduction

gomtrie variable, cest ce que signale lexpression conceptions de la performance dans


notre question de recherche. La performance est dans cette recherche un moyen, un
instrument pour avoir accs aux conceptions quont les acteurs de ce que sont un bon travail,
une bonne action, une bonne organisation. Lanalyse de la littrature doit permettre de
recenser ces diffrentes conceptions pour positionner et comprendre celles rencontres sur le
terrain.

Mais la performance nest pas quaffaire de valeurs. Elle revt galement une dimension
technique et instrumentale au travers des mtriques et outils de gestion dont la raison dtre
est de conduire vers la performance. Bien que cette recherche ne vise pas mesurer la
performance des OI, le recensement des diffrents modles de mesure fournit un support pour

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

identifier les valeurs recherches dans les OI.

Cette recherche vise analyser conjointement les conceptions de la performance et les


techniques qui sont censes permettre de les atteindre. Ce faisant elle se positionne dans une
approche organisationnelle de la performance o il sagit autant de dcrire les outils
dvelopps que de comprendre leur impact sur lorganisation et linfluence de cette dernire
sur le devenir des outils. Autrement dit, cette recherche ambitionne de comprendre la
performance dans la relation dynamique qui la lie son contexte : la performance nest pas
isole de son environnement. Ce projet de connaissance implique donc une analyse attentive
du contexte dans lequel prennent place les outils de gestion.

En retraant lmergence du management public, lanalyse de la littrature prsente son


contenu conceptuel et programmatique et identifie ses effets aux niveaux international,
national et local. En effet, tudier la performance dans les OI revient tudier la diffusion
dun concept et de ses outils dans un environnement spcifique : le secteur public. Les
organisations publiques se sont historiquement constitues comme alternatives aux
organisations prives en raison de finalits diffrencies. Or, depuis une trentaine dannes, la
performance est devenue la principale promesse du secteur public (Van Dooren, 2006). Le
recours au mme mot par les organisations publiques et prives signale laffaiblissement de
leur distinction (Laufer, 1985). Lambition de cette recherche est de rvler les dynamiques
complexes engendres par cette percussion public/priv. De nombreuses questions se font

18 18

Introduction

jour4, dont la principale est de savoir si les particularits des organisations publiques se
maintiennent ou disparaissent en pratique. La revue de la littrature recense les principaux
rsultats des volutions en cours. Dune part, les finalits, objectifs et moyens proposs aux
organisations publiques pour devenir plus performantes sont recenss au travers de lanalyse
des courants qui composent la discipline du management public. Dautre part, les
configurations typiques qui rsultent des rformes mises en uvre sont explicites. Enfin, il
conviendra de souligner quadministrations nationales et collectivits locales connaissent des
dynamiques rformatrices diffrencies, en prsentant les caractristiques des OI, leur rle et
leurs effets sur la managrialisation des collectivits locales franaises. Ces analyses et
catgorisations fournissent une aide importante tant pour oprationnaliser la question de

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recherche que pour prparer la collecte des donnes.

Plan de la partie

Cette partie prsente lobjet de la recherche - la performance dans les organisations


intercommunales - et passe en revue les diffrentes analyses dont il a dj fait lobjet. La
revue de la littrature se termine par un positionnement de notre tude par rapport ces
analyses. Lmergence de la question de la performance dans les OI est le fruit dun
processus complexe que la revue de la littrature vise clairer tout en recensant les grilles
danalyses les plus pertinentes pour la comprhension des organisations observes dans cette
recherche.

Les trois premiers chapitres prsentent le contexte qui donne sens cette recherche :
lmergence du management dans les organisations publiques. Le contenu conceptuel du
management public, ainsi que sa porte symbolique et pratique y sont passs en revue.

Dans un premier chapitre, lmergence du management public est replace dans son contexte
historique et intellectuel. Le NPM, expression dominante du management public, est prsent
comme le symptme dune profonde crise de lgitimit affectant les organisations publiques
depuis les annes 1970 (Section 1). Nous montrons ensuite que sa critique de lEtat puise la
4

Quelles sont les raisons profondes de ce mariage ? Quelles en est la porte symbolique ? Les valeurs des
organisations publiques deviennent-elles les mmes que celles des organisations prives ? La structure et les
outils des organisations privs se sont-ils compltement conforms ceux en vigueur dans le secteur priv ? Ce
mouvement a-t-il eu des consquences bnfiques ou nfastes ? A-t-il t homogne dans les diffrents pays
dvelopps ? Concerne-t-il de la mme faon les diffrentes organisations publiques selon leur secteur
dactivit ?

19

Introduction

fois dans le no-libralisme conomique et la conception taylorienne de lorganisation


(Section 2).

Le deuxime chapitre recense les principales dfinitions du management public. Cette


recension conduit isoler le NPM comme une conception particulire -bien que centraleparmi la diversit des managements publics. Aprs avoir prsent les principes constitutifs du
NPM et lavoir rapproch du concept de managrialisme (section 1), nous montrons que la
diversit des pratiques managriales publiques a favoris lapparition dapproches largies du
management public (section 2).

Le troisime chapitre se concentre justement sur la mise en pratique des thories

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managriales publiques au travers des politiques de rforme du secteur public. Le concept


ainsi que les types de politiques de rformes sont mis en lumire (section 1) avant de
prsenter et caractriser la politique de rforme de lEtat mene en France (section 2). Nous
qualifions la politique mene en France de managrialisme modernisateur modr, pour
souligner la mfiance des acteurs vis--vis du NPM et mettre en lumire que cette politique
articule une incorporation partielle doutils de gestion inspirs du secteur priv la
raffirmation des valeurs tatiques.

Ces diffrentes volutions, intellectuelles et pratiques, nationales et internationales affectent


bien des gards notre objet de recherche, que les deux derniers chapitres prsentent.

Le quatrime chapitre prsente les OI et explique leur slection comme terrain dobservation
de cette recherche. Tout dabord nous montrons que les multiples rformes affectant les
collectivits territoriales ces trente dernires annes ont fait delles le point dentre du
managrialisme dans le secteur public (section 1). Elles sont donc le lieu privilgi pour
ltude du management dans le secteur public franais. Nous montrons ensuite que la cration
des OI suite la loi Chevnement de 1999 constitue la principale rforme du secteur public
local et rpond la qute dune plus grande efficacit de gestion (section 2). Elles sont donc
le lieu privilgi pour ltude des pratiques de gestion dans le secteur public local. Enfin, les
principales caractristiques du fonctionnement des OI sont prsentes (section 3), elles nous
permettent daffiner les critres de slection des cas tudis.

20 20

Introduction

Le cinquime chapitre prsente le concept central de cette recherche : la performance. Les


principales dfinitions du concept et modles de mesure sont recenss et permettent de
rvler les valeurs que la performance vhicule (section 1). Les questions poses par la
transposition du concept sont ensuite recenses, de concert avec la prsentation des
adaptations apportes aux modles de mesure (section 2). Nous terminons par la prsentation
de lapproche conceptuelle retenue pour analyser la performance dans les OI (section 3). Elle
mobilise, dune part, le cadre thorique de l approche par les outils de gestion et, dautre
part, le cadre danalyse des systmes de mesure et de pilotage de la performance (SMPP)
propos par Bouckaert et Halligan (2008).

Enfin, si les concepts et grilles danalyse qui guident notre recherche sont prsents dans des

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chapitres diffrents, la conclusion sattache les synthtiser et les mettre en perspective en


vue de mettre en lumire les dimensions cl de notre recherche.

21

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Introduction

22 22

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

CHAPITRE 1

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LE NPM, SYMPTOME DE LA CRISE DE


LEGITIMITE DES ORGANISATIONS
PUBLIQUES

LEtat, ce nest que la forme du nous dans


la socit .
Pierre Rosanvallon

Le management public (NPM y compris) nest que la version ultra-contemporaine de


lArt de lEtat pour reprendre le titre dun ouvrage de Christopher Hood (1998). Lobjectif de
ce chapitre est de replacer lmergence du management public dans son contexte, ou plutt sa
dynamique, historique et intellectuel. Il ne sagit pas ici de dfinir ce quest le NPM (cf.
Chap.2) mais de comprendre ce quil reprsente, ce quil rvle tout autant que ce quil
dissimule.

Pour ce faire, nous recensons dans ce qui suit les analyses propos du management public
faites par des sciences sociales qui le replacent dans un cadre plus large : la science
administrative, lhistoire et lanthropologie principalement. Le point de convergence entre ces
diffrentes analyses est lide dune crise de lEtat-providence dont la lgitimit est conteste.

Si lon accepte que laction publique se ralise de plus en plus au niveau local et que les
modalits, le cadre et les finalits de laction publique locale ne sont pas isols des volutions
que connat lEtat, alors le dtour par lanalyse de la crise de lEtat-providence et

23

Partie I : Analyse de la littrature

lexplicitation du contenu de ses critiques, sont utiles pour comprendre lmergence et la


signification du management public local5.

Ainsi, ce chapitre analyse lmergence du NPM comme le symptme de la crise de lgitimit


des organisations publiques. Une premire section a pour objectif de montrer que les origines
du NPM se situent dans la crise de lEtat-providence (section 1). Nous y prsentons les
caractristiques et raisons historiques de lavnement de lEtat-providence en accordant une
attention particulire au cas franais (1.1), pour ensuite identifier les causes de la crise de ce
modle dEtat (1.2). La crise de lEtat-providence y apparat plus comme la rsultante dun
changement de paradigme idologique que comme la dmonstration de son inefficacit
conomique. Ce constat nous autorise nous concentrer sur lanalyse des fondements

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conceptuels du NPM (section 2). Le NPM, qui synthtise la plupart des critiques adresses
lEtat-providence, puise ses arguments dans les diffrentes composantes du no-libralisme
(2.1) et dans lapplication des principes de lOrganisation Scientifique du Travail
ladministration (2.2).

Section 1 : Origines et fondements du NPM : la crise de lEtatprovidence


LEtat est indissociablement une solution et un
problme .
Pierre Rosanvallon

LEtat et lide de sa crise ont fait couler beaucoup dencre dans les milieux acadmiques et
dans le discours mdiatique. Une analyse bibliomtrique et thmatique du discours sur la
crise de lEtat-providence justifierait une recherche toute entire. Lobjectif de ce chapitre
5

Respecter le principe de continuit entre niveaux daction publique suppose donc que penser le management
public intercommunal ne droge pas aux conditions ncessaires pour penser lEtat. Ces conditions sont
numres par Rosanvallon (1990 : 11-15) : Impratif de dglobalisation, impratif de hirarchisation, impratif
darticulation et impratif de totalisation. En synthse, ces conditions posent que si lEtat nest pas une structure
unifie, une chose cohrente, isoler et dcouper son action en secteurs et niveaux dintervention ne permet pas
den saisir les ressorts et conduit en avoir une conception purement instrumentale. Or lEtat nest seulement un
appareil administratif, il est une forme efficace de reprsentation sociale (Ibid. : 12), dont lhistoire est le
produit dune dynamique entre lhistoire des faits et lhistoire des ides et des reprsentations sociales. Ainsi,
comprendre le sens et la porte pratique et symbolique du management public dans les OI, implique de connatre
les dynamiques administratives plus globales qui sy rpercutent au moins partiellement.

24 24

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

nest donc pas danalyser de manire fine les composantes de cette crise mais de la prsenter
comme le contexte justifiant le recours aux solutions managriales qui sont le cur de cette
recherche. En effet, les solutions instrumentales et cognitives fournies par le NPM aux
administrations sont bordes de leur contraire : les problmes de lEtat.

Cest dans cette relation dynamique o les solutions managriales et la crise de lEtatprovidence voluent en regard lune de lautre quest prsent, dans un premier temps, le
contenu de la crise de lgitimit de lEtat-providence, avant de prsenter le contenu de la
solution.

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1.1 - LEtat-providence : un modle situ dans lespace et dans le temps


La plupart des dfinitions de lEtat-providence reposent essentiellement sur le montant des
dpenses sociales (combien) et la manire dont les pays dpensent (comment) (Merrien,
2002). Par exemple, lOffice Statistiques des Communauts Europennes (Eurostat) identifie
huit fonctions relevant de lEtat-providence : maladie et soins de sant, invalidit, vieillesse,
survivants (pension de rversion), allocations familiales, prestations de chmage,
allocations de logement, exclusion sociale. Depuis une vingtaine dannes plusieurs analyses
ont montr que lapprhension de lEtat-providence sous le seul angle de son poids
conomique ne permettait pas de saisir les raisons de sa diffusion et de son volution. Ces
analyses ont conduit replacer lanalyse de lEtat-providence dans un contexte culturel et
historique (1.1.1). La prise en compte de ces diffrentes variables a permis EspingAndersen dlaborer une typologie de trois modles dEtat-providence, que nous prsentons
(1.1.2) pour situer le modle dEtat-providence franais dans une comparaison internationale
et en faire une premire analyse (1.1.3).

1.1.1 - LEtat-providence : un idal social rsultant de la crise


Un rappel de la nature profonde de lEtat-providence et des causes matrielles de son
mergence sont ncessaires pour valuer la pertinence et les cueils de sa critique qui sont
aux fondements de la Nouvelle Gestion Publique.

Les socits dEurope occidentale ont connu, depuis la Seconde Guerre mondiale, grce la
croissance conomique et la mise en place dun certain modle social le Welfare State ou

25

Partie I : Analyse de la littrature

Etat-providence une homognisation de leurs caractristiques. La similitude des structures


socio-conomiques, lgalit peu prs atteinte entre leurs niveaux de vie, la communaut
des valeurs sociales dessinent ainsi une identit europenne qui est celle de lUnion
Europenne. Les promoteurs de lEurope ont dailleurs voulu que la notion dEtat-providence
soit au cur du projet europen originel.

La comptition internationale et le poids dune crise durable ont pourtant amen des remises
en cause de ce modle, prsent comme un temps rvolu de lhistoire europenne. Avant de
prsenter les ressorts de sa critique, les fondements et caractres de lEtat-providence
mritent dtre mis en lumire.

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Les rapports Beveridge de 1942 sur les services sociaux - et de 1944- sur la ncessit
du plein emploi dans une socit de libert - sont prsents comme la source de lEtatprovidence (Berstein et Milza, 1994). Ils proposaient un programme de rforme de la socit
britannique au regard des expriences subies pendant la grande dpression des annes trente
et pendant la guerre. Sans cet arrire-fond, on ne comprend pas lesprit dans lequel les
promoteurs de lEtat-providence ont dfendu leurs ides : assurer la cohrence sociale dune
socit, en dpit des alas conjoncturels, relevait de lordre politique. La stabilit sociale
empcherait les drives totalitaristes des annes trente.

La notion dEtat-providence voque donc une forme particulire dorganisation tatique. Elle
trouve sa singularit dans un rapport tabli entre lEtat et la socit reposant sur :
(1) La protection contre les risques et les accidents du march (market failure) (Ewald, 1986).
(2) Lextension la sphre de lconomique et du social des droits de lhomme, qui se
prolongent dans des droits sociaux (Rosanvallon, 1990 :16).

Cette forme dorganisation tatique tant situe dans lespace (Esping-Andersen, 1990) et
dans le temps (Rosanvallon, 1990), il convient de prsenter le contexte gopolitique de
lapparition de la forme qui nous intresse : le modle Continental dans lequel se situe la
France.

26 26

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

1.1.1.1 - Une convergence europenne


Les annes 1945-1950 sont une priode de fondation de ce nouveau modle tatique, et
lexemple britannique rvle un nouvel idal social caractre universel. En effet, lampleur
du programme de rformes du gouvernement travailliste conduit observateurs contemporains
et historiens parler de rvolution silencieuse (Pellistrandi, 2004 : 222). Les
nationalisations massives (charbonnages, sidrurgie, transports, banques, nergie) crent un
secteur public considrable, le plus important de tous les pays europens. Quant aux lois
sociales, elles transforment la physionomie de la socit britannique : depuis les lois sur les
assurances nationales (pensions, retraites, veuvages) jusquau National Health Service
(NHS) (1946-48) en passant par des lois sur la ville et le logement. Ainsi, lconomie

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britannique est socialise.

A la mme poque les autres grands pays europens mettent en place des mesures similaires.
En France, le Gouvernement Provisoire dirig par le Gnral de Gaulle, procde lui aussi
une socialisation de lconomie travers le plus important programme de nationalisation de
toute lhistoire conomique franaise, et la rorganisation des prestations sociales. Li aux
ncessits de la reconstruction, ce plan traduit les nouvelles orientations conomiques et
sociales envisages pendant la Rsistance.

En Allemagne de lOuest, dans une situation rendue particulirement dlicate par les ravages
de la dfaite et le poids de loccupation, les premiers responsables conomiques allemands,
dont Ludwig Erhard, mettent en place une conomie sociale de march . Il sagit dassurer
lconomie allemande un dveloppement harmonieux qui vite le chmage plaie des
annes trente- ainsi que le poids excessif des cartels. A lvidence, le modle social allemand
cherche exorciser les dsquilibres socio-conomiques du temps de Weimar et mettre en
place une socit plus juste afin dviter les tensions totalitaires.

A travers les exemples britanniques, franais et allemands, on devine quil sagit bien dune
nouvelle donne de lhistoire sociale et politique de lEurope qui se met en place. La
reconstruction conomique passe ainsi par une rorganisation sociale, porteuse dun message
politique.

27

Partie I : Analyse de la littrature

1.1.1.2 - Un modle sociopolitique consensuel


Le retour au pouvoir des conservateurs ds 1951 en Angleterre ne saccompagne pas dune
modification profonde de la politique gouvernementale. Les fondements travaillistes de la
nouvelle socit sont maintenus. Cette dcision essentielle fonde le consensus britannique. Le
bilan de la priode (51-64) est dailleurs satisfaisant et plaide pour lefficacit du Welfare
State : la production a augment de 40% en valeur, le chmage est contenu durant toute la
priode un niveau de plein-emploi : entre 2 et 3% seulement de la population active (Marx,
1999).

Plus gnralement, lexceptionnelle croissance conomique entame au lendemain de la


guerre permet un enrichissement sans prcdent des socits europennes. Aussi, les pouvoirs

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publics disposent-ils de plus de moyens pour mettre en uvre cette nouvelle socit plus juste
et plus heureuse. En France, la stabilit au pouvoir de la droite durant les annes 60 et 70 est
galement une priode dapprofondissement de lEtat-providence (allongement des congs
pays quatre semaines par le gouvernement de Chaban-Delmas, allongement de la dure
dindemnisation du chmage en 1974).

Au-del des mesures plus ou moins spectaculaires, le modle de lEtat-providence doit se


comprendre avant tout comme une rupture (Pellistrandi, 2004 : 224). Il se pose en rupture par
rapport trois modles : le modle libral classique qui avait manifestement chou dans les
annes trente, le modle socialiste sovitique qui entrana avec lui la disparition de la
proprit prive et de linitiative individuelle, et enfin le modle fasciste qui, sil avait
dvelopp des mesures sociales, avait dtruit les liberts publiques et individuelles. Les
fondements de lEtat-providence sont justement la conciliation de la libert politique, de
lefficacit conomique et de la justice sociale.

Dans ces conditions, lEtat-providence nest pas simplement un dispensateur dallocations. Il


suppose aussi des politiques contractuelles o les partenaires sociaux prennent en charge leur
coexistence harmonieuse. Quel quen soit le cot, lEtat-providence ne se rduit pas une
quation financire, mme sil la pose. Il renvoie indissociablement aux rponses politiques
apportes par les gnrations des annes trente et de la guerre aux troubles dont ils avaient t
les tmoins malheureux (Pellistrandi, 2004 : 227).

28 28

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

Ce rappel historique des conditions dmergence des Etats-providence rvle leur identit
indiscutablement europenne, mais une analyse portant sur les modalits effectives du
fonctionnement des Etats providence invite distinguer trois modles.
1.1.2 - Les trois modles dEtat-providence
Le dtour par lanalyse comparative est un moyen de faire ressortir plus clairement les traits
saillants et particularits du modle franais dEtat-providence.
Dans une analyse compare des Etats-Providence, Esping-Andersen (1990) identifie des
formes particulires d'arrangements institutionnels entre trois acteurs : la sphre prive, le
march et l'tat. Ainsi, le niveau de dmarchandisation, la structure de classe dcoulant des
politiques sociales et le ratio public-priv dans la fourniture des biens sociaux constituent les

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trois indicateurs qui fondent les diffrents rgimes d'tat-providence. Sur cette base, lauteur
distingue trois modles d'tat-providence, le rgime libral, le rgime conservateurcorporatiste et enfin le rgime social-dmocrate :

(1)

Modle conservateur-corporatiste (Europe continentale) : les droits sont garantis,

fonds sur le principe de l'assurance sociale, mais aussi sur la classe et le statut social. En
outre, ces rgimes corporatistes sont galement models par l'glise et, par l mme,
fortement lis la prservation des valeurs familiales traditionnelles. Il vise prserver les
grands quilibres, dans un systme contributif assurantiel susceptible dexclure les
outsiders (femmes, jeunes, immigrs,), qui font face au chmage de masse.

(2)

Modle libral (monde anglo-saxon) : l'assistance fonde sur l'valuation des

besoins, les transferts universels modrs ou les plans d'assurances sociales modestes
prdominent. Le March est la rfrence centrale, lEtat-providence y est rsiduel (pallier les
accidents du march).

(3)

Modle Social-dmocrate (Europe du Nord) : toutes les classes sont incorpores

dans un systme universel d'assurance sociale, services sociaux et indemnits sont levs.
L'tat-providence y joue un rle fortement redistributif. Il vise la promotion de l'galit
homme-femme et l'autonomie des enfants. La citoyennet et le progrs galitaire sont la
rfrence centrale, compromis politique entre groupes sociaux (genres, gnrations, etc.) pour
parvenir un dveloppement de long terme.

29

Partie I : Analyse de la littrature

Figure 1.1 : Interactions entre Etat, March et Socit

TAT

Dmarchandisation

Stratification sociale

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MARCH

SOCIT
Ratio public/priv dans
la fourniture des biens sociaux

Source : adapt de Esping-Andersen (1990 : 24)

1.1.3 - LEtat-providence conservateur, figure de base de lEtat franais


LEtat-providence franais appartient au modle conservateur corporatiste mais en exacerbe
certains aspects : la protection sociale est beaucoup plus segmente et corporatiste quailleurs,
et le recours aux prretraites est quasiment systmatique (Esping-Andersen, 2006 : 76). Cette
exacerbation pose deux problmes : le contrat intergnrationnel est plutt difficile mettre
en uvre, car la solidarit nexiste qu lintrieur des mmes professions. Lquit est
remise en cause au sein dune mme gnration : En France, un cadre vit en moyenne six
sept annes de plus quun travailleur manuel, donc reoit six sept annes de plus de retraite.
Cest aussi lui qui aura le plus besoin de soins coteux puisque le risque de dpendance
commence 80 ans (Esping-Andersen, 2006 : 77). Le systme est donc remis en cause
galement sur le plan de la justice sociale car ceux qui en profitent le plus sont ceux qui
gagnent le plus. Pourtant, Palier (2004) montre que la transformation de lEtat-providence
franais est davantage passe par les micro-recettes que par les grandes finalits. Le
changement continu des instruments de lEtat-providence (RMI, CSG, CMU) et la
multiplication des plans de redressement des comptes de la scurit sociale ouvrent la voie
la recherche de nouvelles fonctions conomiques pour la protection sociale plutt qu son
effacement. La solution consistant dmanteler purement et simplement lEtat-providence,

30 30

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

bien que rclame par les ultra-libraux, nest pas lordre du jour aussi bien du fait des
rsistances institutionnelles et politiques qu lattachement des Franais leur modle
social (Palier, 2002 : 111). Ceux-ci semblent plutt enclins rformer la protection sociale
de faon ce quelle devienne plus favorable lemploi, et ainsi lui redonner une fonction
conomique positive (Palier, 2002 : 112). Ainsi, malgr une logique europenne densemble,
chaque Etat-providence suit son propre chemin pour rformer son systme de retraites
(Palier, 2004 : 298) en fonction de son cadre institutionnel. Au total, malgr critiques et
micro-rformes, la dimension sociale du modle franais dEtat-providence est conserve.
Ceci invite porter une analyse plus large sur les fondements de sa crise.
Dans une analyse historique de lEtat en France, Rosanvallon (1990) montre que l'tat

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franais s'est incarn successivement dans ce qu'il nomme des "figures de base" dont l'aprs
guerre (1939-1945) a consacr la coexistence. A partir de cette grille de lecture l'auteur tente
de dpasser l'opposition rductrice entre deux conceptions de l'intervention de l'tat dans la
socit, l'une maximaliste, l'autre malthusienne. Au nombre de quatre, ces figures constituent
les modalits spcifiques du rapport tat-socit : (1) le Lviathan dmocratique ; (2)
l'instituteur du social ; (3) la providence ; (4) le rgulateur de l'conomie.

(1) Le Lviathan dmocratique : marque une autonomisation et une sparation de la sphre du


politique. La constitution de l'tat aux XIIIe et XIVe sicles, est remise en cause par la notion
de contrat social qui ouvre la voie la dmocratie et aux gouvernements reprsentatifs.
(2 L'instituteur du social : l'avnement de l'individualisme bouleverse les rapports de l'tat, en
tant que facteur de cohsion nationale, et de la socit vue comme une somme de corps
intermdiaires aux intrts spcifiques.
(3) La providence : l'tat se dfinit comme un "rducteur d'incertitudes" (Hobbes). L'tat de
droit fond sur la protection des individus volue progressivement en un tat-providence,
grce l'instauration de droits sociaux.
(4) Le rgulateur de l'conomie : avec la rvolution keynsienne se dveloppent de nouvelles
modalits d'action de l'tat sur la socit. Ce que Rosanvallon nomme rgulation ne peut
tre assimil une forme de socialisme ni une forme d'intervention conomique globale.

Selon Rosanvallon (1981), la priode rcente quivaut un nouvel quilibre entre les figures
de base de lEtat. En effet, la notion de crise de lEtat-providence repose essentiellement sur
le reflux de la dernire figure de lEtat. Mais les diffrentes figures de lEtat coexistent et

31

Partie I : Analyse de la littrature

connaissent des volutions contrastes. Si lEtat rgulateur a recul, lEtat lgislateur ne fait
mcaniquement que saccrotre. Cette inflation rglementaire (dans des domaines aussi varis
que la protection de lenfance ou la scurit alimentaire) est caractristique de tous les pays
dvelopps parce quelle correspond une demande de la socit. LEtat devient de ce point
de vue, de plus en plus bureaucratique et lapprhension de lefficacit de lEtat doit ainsi
bien distinguer les deux facettes de ce que recouvre la notion de bureaucratisation : une
dimension sociologique propre aux grandes organisations et une dimension rglementaire en
expansion qui amne considrer paradoxalement que plus la socit devient individualiste
plus la demande dEtat est forte, tout simplement (Rosanvallon, 2004 : 85). Il semble donc
que derrire lexpression de crise de lEtat-providence se cache principalement une
critique de la bureaucratie et une critique de son intervention conomique sans remise en

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cause profonde du principe de solidarit. Lambigut de la critique semble signifier que cest
plus une reprsentation idalise de lEtat qui est en cause dans cette crise, que lanalyse
concrte de son action.

1.2 - Les causes de la crise de lEtat-providence : idologiques plus


quconomiques
La principale critique porte lEtat-providence concerne son efficacit conomique.
Pourtant, la plupart des analyses portant sur les causes de la rforme de lEtat et celles de la
crise de lEtat-providence rvlent que les facteurs conomiques ne sont pas prpondrants.
La dnonciation de lEtat-providence nest ainsi que la partie la plus visible dune profonde
crise de lgitimit des organisations publiques, quelques soient les modalits de leur
intervention, nourrie par laffirmation dune idologie anti-bureaucratique.

De nombreuses analyses des rformes politiques et administratives cherchent dterminer la


primaut des facteurs politiques et conomiques dans la remise en cause de lEtat-providence
(Kingdon, 1994).

Borins (2002 :725) dans une tude comparative sur les causes des politiques de
transformation du secteur public aux Etats-Unis, en Europe et au Canada, montre que la crise
conomique ne figure pas dans les cinq premires raisons dinitier une rforme. Les
principales motivations dclares de la rforme de lEtat concernent le rapprochement de
lEtat au citoyen et la transparence. Ce sont ainsi des facteurs politiques, relatifs aux pouvoirs
32 32

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

des citoyens sur ladministration qui nourrissent les rcits rformateurs plus quune rponse
aux critiques de nature conomique.
Kettl (2000) identifie quatre forces politiques et conomiques qui contestent lEtatprovidence. Dans le champ politique, la fin de la guerre froide et le mouvement de
dmocratisation ont dchan le scepticisme sur le rle de lEtat dans la socit. Lauteur
considre lextension de la rgulation par le march de la vie sociale comme un hritage de la
guerre froide. Les volutions conomiques ont de leur cot t impressionnantes. La rcession
asiatique des annes 1990 et la mondialisation des marchs financiers et de consommation ont
conduit une drgulation soutenue. Dans la perspective de lauteur les facteurs politiques
prcdent et conditionnent les facteurs conomiques. De surcrot, les gouvernements ont,

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selon Kettl (2000), t conduits se concentrer sur le dveloppement conomique et lemploi.


La logique de march sest ancre dans les rfrentiels des politiques publiques. Dans son
analyse, la pntration de la logique de march nest pas conscutive un constat des
dfaillances du mode de rgulation prcdent, mais se fait sur le mode dune adaptation un
contexte plus concurrentiel.

Dans le discours mdiatique une seule figure de lEtat semble en crise : lEtat-providence.
Pourtant, selon Rosanvallon, ce que lon nomme crise de lEtat-providence correspond en fait
une crise de deux figures de base de lEtat : dune part, lEtat rgulateur de lconomie dont
la capacit et la lgitimit de lintervention sont contestes en regard de sa contribution la
croissance conomique. Dautre part, lEtat-providence voit son action re-distributrice
questionne dans les modalits de sa gestion o sexprime une raction face une gestion
de la solidarit juge trop bureaucratique et peu efficace (Rosanvallon, 1990 :195). Cette
crise de lEtat-providence repose sur la conjugaison de trois facteurs : une crise de lquation
keynsienne, une crise de solidarit et une perte de lgitimit.

1.2.1 - Les trois facteurs de crise de lEtat-providence


Lidentification de trois facteurs de la crise de lEtat-providence permet dune part de
relativiser la prgnance de largument dinefficacit conomique et dautre part de placer
principalement cette crise sur le plan des reprsentations sociales.

33

Partie I : Analyse de la littrature

1) Lquation keynsienne ne fonctionne plus (Rosanvallon, 1981, 45) : LEtatprovidence est fond sur lquation keynsienne selon laquelle, grce lintervention de
lEtat, la croissance conomique va de pair avec le progrs social. Or, depuis le dbut des
annes soixante-dix, les politiques de relance sont inefficaces pour enrayer la crise ;
lefficacit conomique et le progrs social semblent redevenir contradictoires, tout au moins
court terme.

2) La crise de lEtat-providence correspond aussi une crise de la solidarit organise


par lEtat qui, aux yeux des citoyens, est opaque et abstraite. La solidarit ne peut sexercer
que si la morale sociale quelle traduit repose sur un minimum de visibilit des rapports
sociaux (Rosanvallon, 1981 :76). Chacun a besoin de savoir comment est utilise sa

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contribution, or aujourdhui linterface tatique est devenue largement opaque .

3) Enfin, La crise de lEtat-providence sexplique principalement par le doute sur ses


finalits. Il a pour objectif de rpondre aux besoins sociaux, mais ceux-ci sont illimits et ne
peuvent jamais tre entirement satisfaits. Ensuite, un doute essentiel traverse lEtatprovidence : Lgalit est-elle encore une valeur qui a un avenir ? . La valeur galit
est en crise pour quatre raisons principales :

La demande sociale envers lEtat-providence se tourne de plus en plus vers la scurit


physique, notamment dans les grandes villes : la demande de scurit tend
relativiser la demande dgalit (Rosanvallon, 1981).

Le dveloppement de lEtat-providence nest pas le rsultat dune explosion sociale,


cest une progression mcanique qui sest dveloppe froid . La rduction des
ingalits apparat alors moins lgitime.

Le financement de lEtat-providence ne provient plus dune minorit de privilgis car


les contribuables reprsentent dornavant une part importante de la population.

La socit nest plus homogne ; elle est de plus en plus segmente en diffrentes
catgories sociales. Dans ces conditions, chacun cherche se placer dans le segment
le plus favorable, LEtat clientlaire commence sdifier dans lEtat-providence .

Il est intressant de constater quune partie seulement des causes de la crise infuse les
justifications rformatrices. En effet, seules les explications conomiques de la crise sont
gnralement invoques pour justifier les rformes : il se trouve dans une impasse
34 34

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

financire, son efficacit conomique et sociale dcrot, son dveloppement est contrari par
certaines mutations structurelles (Rosanvallon, 1981 :30). Cependant, il est toujours
mcaniquement possible daugmenter les cotisations et les impts, mais cette hausse est
dsormais refuse par la population. Or, nous venons de voir que le problme de lEtatprovidence est avant tout dordre sociologique et se pose en termes de reprsentations
sociales.

1.2.2 - De la remise en cause de la lgitimit de lEtat-providence


La principale raison de lmergence du NPM nest pas rechercher dans une cause objective

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ou une raison naturelle, mais dans une mosaque de dynamiques cognitives et sociales.

Parmi les premiers travaux franais dessinant les contours disciplinaires et thmatiques du
management public, la notion de lgitimit occupe une place centrale. Laufer et Burlaud dans
leur ouvrage Management public : gestion et lgitimit (1980), considrent que la
spcificit du management public est de grer la tension entre rationalit et lgitimit. Ils
situent lavnement du management public dans un processus long dvolution des systmes
de lgitimit. Selon les auteurs si la confusion entre secteur public et secteur priv semble si
difficile concevoir cest que cette distinction se fonde sur la lgitimit des principes daction
qui rgissent chacun de ces univers. Il nest donc pas surprenant que ce soit prcisment
autour de cette notion de lgitimit, devenue problmatique, que puisse sarticuler une
dfinition cohrente du mode de gestion adapt ces situations ambigus (Laufer et
Burlaud, 1980 :1).

Le point de dpart de leur approche est un constat, lgitimant de lui-mme lintrt du


management public : le management public ne correspond pas une mode mais une
volution historique : celles des systmes de lgitimit qui permettent aux organisations
dexercer leur autorit. Cette volution est marque par la crise de lgitimit que connaissent
toutes les grandes organisations quelles soient publiques ou prives. (Laufer et Burlaud,
1980 : 8). Ainsi cest la crise gnralise de la lgitimit qui expliquerait lessor du
management public. Cette crise correspond selon les auteurs une socit complexe au sens
o des logiques contradictoires coexistent sans quaucune ne lemporte sur lautre. Cette
analyse fait cho aux thories post-modernes (Lyotard, 1979) selon lesquelles les grands
rcits collectifs qui font socit/sociabilit auraient perdu leur pouvoir de conviction et de
35

Partie I : Analyse de la littrature

mobilisation. Cette crise est ainsi relier lavnement dun empire rhtorique o la notion
du vrai disparat6. De nombreuses analyses de lvolution des systmes administratifs
rejoignent cette analyse, comme lindiquent les qualificatifs utiliss : action publique ultra
moderne (Padioleau, 2003), lEtat post-moderne (Chevallier, 2002).

Cest donc alors que la lgitimit est en crise, quelle se drobe, quelle devient un objectif
atteindre, reconqurir. La lgitimit devient problmatique. En tmoigne laffirmation
suivante de Laufer et Burlaud (1980 : 9) qui est le cur de leur analyse : Le secteur public
est de moins en moins en position de lgitimer son action par la seule origine juridique
constitutionnelle de son pouvoir [] La source nouvelle de lgitimit est dsormais
rechercher dans une plus grande rationalit conomique, ce qui suppose une meilleure

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utilisation du management dans ladministration . Ainsi, le degr de lgitimit constitue la


ligne de dmarcation entre le pass et le prsent : la pleine lgitimit passe oppose a une
lgitimit prsente parcellaire et conqurir sans cesse.

Cette crise de lgitimit se manifeste par lmergence de deux remises en cause de


ladministration. Selon les auteurs cest sur le plan des mthodes que semble natre le danger
tout autant que ce qui sauve : il semble que ne pouvant plus se lgitimer par la nature de son
pouvoir ni par sa finalit, ladministration doive de plus en plus se lgitimer par la qualit des
mthodes quelle emploie. On pourrait rsumer les griefs ports contre ladministration en
deux points : le gaspillage et linhumanit. Ladministration, pour sen dfendre, doit montrer
dune part que ses mthodes sont efficaces, dautre part quelles tiennent compte des dsirs
des citoyens (Laufer et Burlaud, 1980 : 23).

Dans la perspective de Laufer et Burlaud, le management public ne permet de rpondre qu


la premire des deux injonctions : Dsormais, lEtat, en tant que crancier et dbiteur est
cit en permanence devant le tribunal de lopinion publique. Cest pourquoi il est amen
dmontrer que la faon dont il gre ses fonds est rationnelle : ce qui signifie, dune part, quil
se fixe des finalits explicites, dautre part, quil organise rationnellement les moyens de les
atteindre [] Ces techniques sont parfois dnonces par les agents de lEtat eux-mmes, qui
dplorent les faibles ralisations auxquelles elles ont donn lieu ; mais elles nen jouent pas

Il est noter quune grande partie des travaux de Laufer concerne justement la notion de rhtorique base sur
lanalyse des travaux de Cham Perelman et dAlexandre Kojve.

36 36

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

moins un minent rle symbolique vis--vis de lopinion, dsireuse de savoir que


ladministration se proccupe de management, defficacit (Laufer et Burlaud, 1980 :23).

Par ailleurs, ladministration rpond linjonction dhumanit par une intgration des usagers
dans les processus dcisionnels ou dans la servuction : Ladministration devra, dans les
faits, leur accorder une attention croissante et dans les principes, proclamer son dsir de les
voir participer son action (Laufer et Burlaud, 1980 :24). L encore, ladministration
rpond linjonction dhumanit en mobilisant les instrumentations proposes par le
management pour visibiliser sa capacit dcoute au travers des dmarches qualit, des
analyses de satisfaction

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Ainsi ces deux remises en cause de lEtat, ne puisent pas dans les mmes sources
dinspiration mais trouvent une rponse unique et englobante qui ne vise pas tant
transformer les processus concrets qu rpondre une demande symbolique.

1.2.3 - A lmergence dun strotype anti-bureaucratique


Il nexiste pas de donnes fiables permettant de prouver objectivement la dgradation de la
performance de lEtat et des services publics. Pourtant de nombreux sondages dopinion
soulignent depuis le dbut des annes 1980 que lEtat, les hommes politiques et les
fonctionnaires sont perus plus ngativement quauparavant. Cest donc la dgradation de la
lgitimit des organisations publiques qui est rendue visible par ces sondages. Comme le
montre le paradoxe du gnral et du particulier.

Le paradoxe du particulier et du gnral


Nous entendons par paradoxe du particulier et du gnral la tendance de lopinion valuer
positivement les services publics quand ils sont prsents spcifiquement par domaine
daction (scurit, sant, ducation, transports, collecte des dchets) et valuer
ngativement les services publics quant ceux-ci sont voqus dans leur globalit.

Rouban (1996) a montr que lorsquon interroge les usagers propos de services publics
particuliers (ducation, transports, ) la perception est largement plus positive que lorsquils
sont interrogs sur les services publics en gnral. Dans la mme perspective, le Baromtre
des Services Publics de lInstitut Paul Delouvrier montre rgulirement que la satisfaction
37

Partie I : Analyse de la littrature

moyenne des usagers des services publics est beaucoup plus leve (71%) que pour les
Franais (49%)7. Ce qui signifie que lvaluation est plus positive pour ceux qui ont t en
contact avec le service que pour ceux qui ne lon pas utilis. Dans les deux cas la proximit
effective vis--vis du service conditionne une satisfaction plus leve. Cet cart de
satisfaction entre le gnral et le particulier, entre lexprience du service et limage que lon
peut en avoir suggre le caractre strotypique dune telle perception.

Ce constat paradoxal est galement valable pour les pays Anglo-saxons puisque Goodsell
(1994) a montr que les citoyens ont une attitude ngative envers ladministration quand ils
sont interrogs sur ladministration en gnral, mais lorsque les enqutes sont plus spcifiques
cette attitude ngative tend disparatre. De surcrot, Hill (1992) a montr que les valuations

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

positives (et donc spcifiques) navaient pas dinfluence sur limage gnrale ngative de
ladministration.

Une idologie anti-bureaucratique a ainsi merg pour progressivement devenir dominante :


the anti-institutional sentiment has become mainstream (Eliasoph, 1998 :129). Cette
reprsentation ne forme pas un tout cohrent mais plutt une nbuleuse darguments pars.
Du Gay (2000 :1) distingue trois courants bureaucritiques :

La conception populaire : elle dnonce la tendance des grandes organisations

appliquer des rgles abstraites des cas particuliers. Dans ce cas, le sentiment antibureaucratique se fonde frquemment sur des expriences singulires mais mobilise deux
caractristiques bureaucratiques contradictoires : limage du bureaucrate dautant plus avide
de montrer son pouvoir que celui-ci est limit et celle du bureaucrate dmotiv et peu
travailleur.

La variante philosophique : la bureaucratie y est perue comme lexpression de la

rationalit instrumentale. Les bureaucrates suivent leur propre logique, et trouvent leur raison
dtre dans certaines dichotomies (public/priv, motion/raison, etc.) conduisant
lexclusion. De nombreux bureaucritiques sont des militants du post-modernisme et du
post-structuralisme et partagent la croyance romantique quun exercice libre et complet des
capacits individuelles est le critre moral absolu de la conduite humaine (Du Gay, 2000 :3).
7

Donnes issues de lenqute 2006 (5me dition du baromtre), mais les rsultats semblent stables dune anne
sur lautre.

38 38

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

Le managrialisme entrepreneurial : ce courant fond sur lcole des Choix Publics et

la gouvernance dentreprise ne se contente pas de critiquer la bureaucratie mais propose une


srie de principes universels censs amliorer le fonctionnement administratif.
Les courants populistes et philosophiques distinguent les morales collectives et individuelles,
tandis que le managrialisme suggre que les valeurs et les objectifs ne doivent pas diffrer
entre les secteurs public et priv. Le point commun de ces conceptions est de considrer quil
ne devrait y avoir quune seule source de valeur morale : lidal de lindividu pleinement libre
et accompli (Van de Walle, 2005 :30).

Cependant, pour tre accept, un corpus idologique repose sur des mcanismes de diffusion
et dappropriation que la thorie des strotypes sattache dcrire. Selon celle-ci, les

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

services et personnels spcifiques sont perus par les usagers comme des exceptions (qui
confirment la rgle). Le mode de raisonnement mis en lumire est du type les fonctionnaires
sont incomptents, mais le fonctionnaire qui ma aid la semaine dernire tait comptent.
Jai d avoir de la chance . La consquence est que les mauvaises expriences influencent
lvaluation globale des services dans un sens ngatif, tandis que les expriences positives
nont pas dinfluence positive sur lvaluation (Hill, 1992).

En effet, mesurer la part de strotypie propos des organisations publiques est aussi dlicat
que de faire la part entre la ralit et les reprsentations que lon en a. Si la strotypie
administrative est difficile mesurer, les sondages dopinions et le traitement mdiatique de
ladministration livrent des indices de sa ralit (Van de Walle, 2004). Nous dcrivons ciaprs le processus de construction dun strotype.

Allport (1958) distingue cinq niveaux dexpression dun strotype : lanti-locution,


lvitement, la discrimination, lagression physique et lextermination. Nous ne prsentons
que les deux premiers.

Lanti-locution est lexpression dun antagonisme au cours dune discussion entre des
personnes d'un mme groupe. Selon Van de Walle (2005 : 178) la source la plus importante
dantagonisme lgard des services publics rside dans les discussions entre amis et
collgues. Lanti-locution nest pas seulement lexpression dun strotype, elle renforce le
phnomne en donnant limpression dune objectivation de lantagonisme par la
communaut.
39

Partie I : Analyse de la littrature

Lvitement consiste tenir distance les membres dun groupe particulier, quand bien
mme cet vitement peut gnrer des problmes pour ceux qui linitient. Par exemple, un
candidat au permis de conduire qui se comporte de manire trs dfensive et combative en
raison de la reprsentation quil de lexaminateur du permis de conduire. Cette reprsentation
est base sur un strotype. Selon Van de Walle (2005 :179), ce strotype touche tout
particulirement ladministration dont on suppose que les fonctionnaires naideront pas un
usager de manire efficiente. Nous sommes ainsi confronts une prophtie auto-ralisatrice.
On peut aisment rapprocher laffirmation de Van de Walle du mcanisme dauto-entretien
du syndrome fataliste vis--vis de ladministration. Selon Hood (1998 :148) ce mcanisme

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comporte quatre ingrdients :

Figure 1.2 : Auto-entretien du fatalisme envers ladministration


Suspicion gnralise au sujet
de la motivation et de
lhonntet des lus et mfiance
envers les fonctionnaires

Absence dincitations
lhonntet et la diligence des
dirigeants publics

Faible participation et refus de


laction collective

Raret des contrles de laction


et des dirigeants publics

Source : Adapt de Hood (1998 : 148) et Banfield (1958)

La boucle est boucle, une reprsentation dprcie de ladministration engendre un


comportement qui favorise et lgitime cette reprsentation. Cependant, cette prophtie autoralisatrice nexiste pas dans labsolu, mais est le produit de plusieurs oprateurs de
reprsentation.

La diffusion et la persistance dun strotype est exerce par plusieurs acteurs : les leaders
dopinion, la communication interpersonnelle, le contexte social, la spirale du silence (la
reprsentation qua un individu des composantes de lopinion publique influence lexpression
de sa propre opinion). Lopinion dun individu, tout du moins lexpression publique de cette
40 40

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

opinion, est influence par ce que cet individu crot tre lopinion publique. Les attitudes
personnelles propos du secteur public peuvent donc tre considres comme des normes
sociales. Ces normes sociales npargnent pas les responsables administratifs et politiques
dont linquitude propos de la perte de confiance des citoyens repose plus rarement sur des
mesures objectives de cette confiance que sur des impressions et des ou-dire ce qui interdit
une analyse profonde des causes, consquences et remdes apporter au phnomne (Van
Gunsteren et Andeweg, 1994 : 24).

Cest plus la perception de performance du secteur public qui est en crise que la performance
intrinsque du secteur public. Van de Walle montre que cette perception nest pas relie aux
performances effectives de ladministration mais ce sont plutt les prdispositions sociales

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

qui expliquent le mieux la perception de performance publique par les usagers. La perception
de performance publique est donc selon lui un problme plus socital que managrial. Ce
diagnostic corrobore la thse dveloppe par Rosanvallon dans La contre dmocratie : la
politique lge de la dfiance (2006) analysant la crise de confiance dans la reprsentation
politique moins comme un nihilisme et ou une posture passive mais comme un mode
alternatif dexpression politique. Celui-ci repose sur un ensemble de pratiques de
surveillance, d'empchement et de jugement au travers desquelles la socit exerce des
pouvoirs de correction et de pression. ct du peuple-lecteur, elle donne voix et visage aux
figures d'un peuple-vigilant, d'un peuple-veto et d'un peuple juge (Rosanvallon, 2006 : 3).
La dfiance nest donc pas creuse, la proposition est certes ngative, mais constitue une forme
dexpression voire de proposition.
La perte de confiance et de considration du public envers ladministration nest pas nouvelle.
La question est donc de savoir pourquoi le gouvernement ne sen proccupe que maintenant.
Analysant lmergence dun souci de soi de lEtat en France, Bezes (2002b) considre que
ladministration est devenue un problme public et politique dans le courant des annes
soixante-dix : la promesse de rforme est devenue un facteur de conqute du pouvoir
politique et traduit une mutation du rapport entre Etat et socit. Or, le management vient
concrtiser cette promesse de rforme et le NPM vient lui apporter laura du savoir savant.

41

Partie I : Analyse de la littrature

Section 2 : Les fondements conceptuels du NPM : Taylorisme et


Nolibralisme
Les transformations des administrations publiques peuvent tre analyses comme le rsultat
de linfluence, de la pntration et du succs dune nouvelle doctrine no-managriale, ce
que Hood (1994) appelle une rvolution intellectuelle . Les faons de penser les
systmes administratifs seraient en mutation travers lavnement de nouveaux principes, de
nouvelles rgles et de nouveaux instruments.
Les analyses qui assimilent le NPM au management public dcrivent la plupart du temps une

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

idologie cohrente et globale enracine dans le no-libralisme. Or, le portefeuille


darguments qui composent le NPM (cf. infra) puise dans des discours et corpus doctrinaux
diffrents. Lidentification de ces sources dinspiration fait elle-mme lobjet de dbat.
Gruening (2001) considre que sept courants thoriques nourrissent le NPM :

La science administrative classique

La science administrative no-classique inspire des travaux dH.A. Simon

Lconomie des choix publics

La nouvelle conomie institutionnelle (thories de lagence et des cots de


transaction)

La nouvelle science administrative (intgrant le constitutionnalisme et le


communautarisme

Lanalyse des politiques publiques

Le management public rationaliste et organique

Ces diffrents courants thoriques se retrouvent des degrs divers dans les prescriptions du
NPM.

42 42

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

Tableau 1.1 : Fondements thoriques et prescriptions du NPM

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PuMa Organique

PuMa Rationnel

X
X

X
X
X
X X X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

Analyse Politique

X X X
X
X X

X
X
X
X
X
X
X

Communautarisme

X X X X
X X
X
X
X
X
X X
X
X

Constitutionnalisme

N. Sc. Adm.

N.E.I. Cots transactions

Droits de proprit

N.E.I. Principal-Agent

Ecole Autrichienne

Choix publics

Sc. Adm. Noclassique

Sc. Adm. Classique


Restrictions budgtaires
Privatisation
Sparation du politique et de ladministratif
Externalisation
Tarification lactivit et vouchers
Orientation client
Comptition
Flexibilit de la gestion
Sparation de la politique et de l'administration
Contrle de la Performance
Dcentralisation
Mesure de la performance
Renouveau comptabilit et gestion financire
Audit de performance
Planification stratgique
Transformation des styles danimation
Gestion des ressources humaines
Utilisation des NTIC
Lgislation limitant les dpenses publiques
Amlioration des capacits de rgulation
Diminution du nombre dorganismes publics
Rationalisation des structures administratives
Analyse et valuation
Dmocratisation et Participation

X X

X X
X
X X
X
X X
X X X
X X X
X
X X
X X
X
X
X X
X X
X X
X

X
X
X X
X X
X

X X
X X
X X
X

Source : adapt de Gruening (2001 :12)

Cette mise plat des sources conceptuelles du NPM est importante dans ltude des pratiques
managriales des organisations publiques pour viter une double rduction de lobjet dtude.
Tout dabord, une initiative managriale dans le secteur public, bien que ncessairement
porteuse dune faon de penser lorganisation dans laquelle elle simplante, ne sinscrit
pas automatiquement dans le schma du NPM. Dautres thories des organisations infusent
les solutions managriales publiques, comme par exemple le Mouvement des Relations

43

Partie I : Analyse de la littrature

Humaines ou lAnalyse Stratgique des Organisations8. Ensuite, le NPM ne reposant pas


uniquement sur lidologie no-librale, limportation de solutions issues du NPM ne signifie
pas ncessairement limportation de techniques no-librales. Or la plupart des analyses
critiques du management public identifient toute pratique managriale dans le secteur public
lavnement du no-libralisme.

Malgr cette varit de sources conceptuelles, la plupart des auteurs suivent la proposition de
Hood (1991) selon laquelle la force du NPM rside dans le mariage de deux idologies
contradictoires : la nouvelle conomie institutionnelle et les avatars contemporains de la
gestion scientifique taylorienne (Aucoin, 1990 : 115; Dunsire, 1995 : 21; Reichard, 1996 :
245; Schedler, 1995 : 155). Nous prsentons ici ces deux courants identifis, en considrant

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que sils ne sont pas exclusifs dautres influences, ils constituent nanmoins le noyau dur du
modle NPM.

Ce rappel nous permettra par la suite de pouvoir de faire la part au sein des dispositifs
managriaux implants dans les organisations publiques entre ce qui relve du nolibralisme et du taylorisme et ce qui nen relve pas. Cela pourra nous aider qualifier la
politique de modernisation du secteur public franais mais galement les dispositifs
rencontrs lors de nos tudes de cas.

2.1 - De la Nouvelle Economie Institutionnelle (N.E.I.) lEconomie des


Choix Publics: lmergence dun libralisme nouveau.
Public services are never better performed
than when their public officials reward comes
only in consequence of their being performed,
and is proportional to the diligence employed in
performing them.
Adam Smith (cit in Hood, 2000: 104)

La conception librale de lEtat est floue. Les penseurs fondateurs du libralisme, comme
Smith ou Bentham, sont incapables de fixer clairement les limites de lintervention de lEtat.

Dans certains cas dinnovations managriales, on peut douter de lexistence dun effet de thorie. Les valeurs
portes par les innovations ne sont pas ncessairement la traduction dans un champ particulier de notions
prsentes dans lenvironnement intellectuel de lorganisation. Les organisations et leurs gestionnaires en
innovant dans le champ des pratiques peuvent tre lorigine darticulations conceptuelles indites rcupres
ensuite par les thoriciens des organisations (David et Hatchuel, 2007 :9). Cela est dautant plus possible que les
mondes acadmiques et organisationnels sont dconnects, ce qui est particulirement le cas en France
concernant les chercheurs en management public et les organisations publiques (Bezes, 2002b).

44 44

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

Ils considrent que deux Etats coexistent : un Etat de droit, gardien de la dmocratie et
garant des liberts individuelles, et un Etat interventionniste, destructeur de ces liberts .
Mais ils sont incapables de les distinguer nettement. Ils ne dveloppent donc pas de relle
thorie de lEtat. Le no-libralisme complte le libralisme en le dotant dune thorie de
lorganisation et de lEtat.

Beaucoup danalyses critiques dnoncent dans un mme mouvement management public et


NPM comme lincarnation dun tournant No-libral (Jobert, 2002 ; Merrien, 1999). Cela
explique que les enjeux conomiques et budgtaires soient souvent considrs comme des
facteurs explicatifs prpondrants des rformes managriales dans le secteur public. Avec la
rcession conomique des annes soixante-dix, la rarfaction des ressources -particulirement

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fiscales- des Etats ; la dgradation des quilibres financiers et la croissance continue des
dpenses et dficits publics sont devenus les principaux problmes des dirigeants publics
(Jobert, 2002 ; Rouban, 1997 : 168). Ces facteurs ont conduit les gouvernements
sinterroger sur le niveau des dpenses publiques et sur loptimalit voire la lgitimit de leur
utilisation (Peters, 1995). Pour certains auteurs, dans cette perspective, les transformations des
systmes administratifs nationaux relvent donc dabord dun no-libralisme (Dunleavy,
1986) accordant la priorit la diminution des dficits et des dpenses publics. Inscrit
lagenda de gouvernements anglo-saxons domins par les partis de la nouvelle droite (Savoie,
1994) puis retraduit dans des termes plus neutres, inspirants de manire distincte mais
convergente les programmes de gouvernements de gauche (Jobert et Thret, 1994), ce nolibralisme est dclin sous la forme du NPM.

Ainsi, toute tentative de rduction des dpenses publiques mme en contexte de rarfaction
des ressources quivaudrait une politique no-librale et en contre-partie le no-libralisme
se rduirait la seule volont de rduire les dpenses publiques. Or, le no-libralisme ne se
rduit pas la seule obsession de la rduction des dpenses publiques. Celle-ci en est une
composante mais la doctrine no-librale est plus profonde. Elle tend lhypothse dun agent
goste et rationnel lintrieur de lorganisation publique et nie les spcificits des
organisations publiques.

Nous avons dj indiqu que management public et NPM doivent tre distingus. La
recherche vise sortir de la dialectique promotion/dnonciation du management public (cf.
chap. 2) mais vise reprer les thories de laction portes par les acteurs rencontrs. Nous
45

Partie I : Analyse de la littrature

dfinissons le NPM comme la facette idologique standard du management public. Dans


la mesure o celle-ci nous sert de rfrence, il convient de prsenter les conceptions sur
lesquelles elle repose9.

2.1.1 - Le no-libralisme et la question organisationnelle


La thorie conomique des marchs est fonde sur deux postulats (Orlan, 1994) :
-

H1 : lagent conomique est un individu goste et rationnel, il maximise son bien tre

sous contraintes.
-

H2 : la coordination entre les actions est ralise par les marchs concurrentiels au

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travers des prix.

Selon Eymard-Duvernay (2004 : 9), lobservation des conomies relles montre lexistence
dune multitude de formes sociales qui ne relvent pas de cette thorie et notamment que
dautres institutions que le march coordonnent les actions : les entreprises, le secteur public,
le secteur associatif Depuis les annes 1970, la thorie conomique sest montre plus
ambitieuse. Les outils de lanalyse conomique construits pour tudier les marchs sont
tendus ces formes sociales (Favereau, 1989). Lhypothse H1 est conserve. Lhypothse
H2 est modifie : les marchs sont remplacs par des contrats, quilibres locaux dintrts
individuels. Dans cette perspective il ny a potentiellement plus dinstitutions : lidal est que
les contrats ne se tiennent que par lquilibre des intrts : le contrat est excut parce que
chacun poursuit son intrt. La description de la socit repose dsormais essentiellement sur
lhypothse H1. Cette nouvelle formulation du modle permet dtendre le raisonnement
conomique toutes sortes dinteractions, au-del des interactions sur les marchs
concurrentiels.

Cette extension du march au non marchand est permise par larticle dAlchian et Demsetz
(1972) qui marque un tournant important dans les thories conomiques de lentreprise. Il
pose lide que lentreprise est caractrise par une structure particulire de droits de
proprit dfinis par un ensemble de contrats. Un systme de proprit efficace doit permettre

La prsentation de thories conomiques ne servant que de contrefort notre recherche, les sources nont pas
t multiplies ni approfondies. Ce passage est donc principalement bas sur la lecture de trois documents de
synthse pdagogique : Eymard-Duvernay (2004), Plane (2000 et 2003) et Andr et Delorme (1983). Lobjectif
tant de reprer les grandes doctrines conomiques qui ont rendu possible et ont infus une idologie de la
rforme de lEtat, nous avons indiqu les rfrences des auteurs rencontrs dans les ouvrages de synthse.

46 46

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

de profiter des avantages de la spcialisation et assurer un systme efficace dincitation. Pour


ces auteurs, lentreprise individuelle capitaliste constitue la forme dorganisation la plus
efficiente (Plane, 2000). Selon Eymard-Duvernay (2004), cet article vise runifier
Organisation et March en montrant que les relations dans les organisations ne sont
pas dune nature diffrente de celles qui prvalent sur les marchs. Dans un cas comme dans
lautre, les individus sont dirigs par des incitations. La thorie conomique postule en effet
que les relations entre individus sont organises uniquement sur la base des calculs
individuels intresss de chacun (Smith, 1776). Introduire une relation dans laquelle un agent
en dirige dautres est donc profondment htrodoxe (Eymard-Duvernay, 2004 : 15).
Lconomie a prcisment cherch montrer, ds ses origines, que la socit pouvait se
passer de lEtat et de son rle coercitif : les marchs sont autorguls, il ny a pas besoin

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dautorit centralise.

Le courant de lconomie des cots de transaction tente de dvelopper une thorie mieux
ajuste lentreprise capitaliste : une entreprise qui rassemble sous lautorit des managers,
eux-mmes sous celle des actionnaires, un grand nombre de travailleurs. Les auteurs de
lconomie des cots de transaction reconnaissent une discontinuit entre entreprise et
march : lentreprise est une forme de coordination alternative au march. Williamson (1975),
importe la thorie de la rationalit limite dans la thorie des contrats pour souligner que les
contrats sont par essence incomplets, puisquils ne peuvent envisager toutes les ventualits
possibles. Cette incompltude favorise les comportements opportunistes des acteurs qui
chercheront ncessairement tirer profit de la zone dincertitude laisse par les contrats.
Williamson suggre donc que la coordination hirarchique - l Organisation - permet de
limiter les effets pervers en contrebalanant les zones dincertitude du contrat par le pouvoir
discrtionnaire de la hirarchie. Selon Eymard-Duvernay (2004 : 31), cette thorie tente de
sauver lapproche librale en ltendant des formes de coordination non marchandes. Les
grandes organisations hirarchises, qui pourraient tre suspectes doccuper des positions de
monopole, servent lefficience conomique et doivent donc ce titre tre prserves de toute
condamnation de la part des institutions charges de maintenir lordre concurrentiel des
marchs. Cest donc un nouveau libralisme qui merge, un no-libralisme, qui reconnat la
libert des managers, au-del des rgles dictes pour un bon fonctionnement du march
concurrentiel, voire au-del des rgles de droit.

47

Partie I : Analyse de la littrature

Ainsi, relve du no-libralisme tout dispositif managrial dont la philosophie gestionnaire


implicite est que lagent ne connat que son intrt individuel et qui considre que le succs
dune rforme ou dun dispositif managrial repose sur le systme dincitation quil met en
place10.

2.1.2 - Nolibralisme et la question de lEtat : lcole des Choix Publics


Le no-libralisme peut impacter lEtat et les organisations publiques de deux manires : tout
dabord en rduisant lEtat une organisation normale ou lhypothse H1 joue et lgitime la
construction dun systme dincitation standard (cf. supra). LEtat y est le lieu de lextension
des prceptes du no-libralisme. La critique no-librale de lEtat-providence se fonde sur la

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ngation du social . Lautonomie de lindividu est au centre de la pense librale ; celui-ci


est un tout parfait et solitaire , il ne ressent pas denvie et donc son regard ne se fixe jamais
sur ce que lautre possde ; il est totalement indiffrent aux autres individus. La pense
librale est donc radicalement a-sociologique .

Mais le no-libralisme dveloppe galement une pense spcifique lEtat, comme


organisation qui se prtend diffrente et dont il convient de nier la singularit. Il se caractrise
par la critique de la critique de lconomie de march (Rosanvallon, 1981 : 47). Ce nolibralisme reconnat les dfaillances du march, mais il considre quelles sont moindres que
celles de lEtat, il se fonde donc sur la seule base dun calcul cots-avantages qui conclut que
le march est moins inefficace que lEtat.

Les approches individualistes sont fondes sur lide que lactivit de lEtat et les dpenses
publiques sexpliquent par le jeu des comportements individuels fonds sur les notions de
rationalit et dutilit ; il sagit donc dune transposition des principes de lhomo conomicus
lanalyse des dpenses publiques. Cette approche individualiste repose sur les travaux de
Wicksell (1898) sur la thorie de lchange volontaire et la thorie des biens collectifs, selon
lequel lactivit de lEtat rpond des demandes des individus pour des biens et services ne
10

Ainsi le rapport du Conseil DAnalyse Economique au Ministre du Budget intitul performance, incitations
et gestion publique relve de cette approche et affirme La France doit clairement dvelopper sa culture et sa
pratique dexprimentation et dvaluation pour les politiques publiques. Pour ce qui touche la production des
services collectifs, le systme des agences, pratiqu chez certains de nos voisins (en particulier le Royaume-Uni),
constitue dans certains cas la bonne rponse, et une application directe des modles de dlgation
(principal/agent). Quel que soit le degr effectif de dconcentration ou de dcentralisation, il faut mettre en place
un systme dincitation et dintressement des personnels qui aille dans le sens dune efficacit accrue du secteur
public, quil sagisse de ltat, des collectivits locales ou de la Scurit sociale (CAE, 2007).

48 48

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

pouvant tre obtenus par lactivit prive. Dans ce cadre conceptuel, limpt est conu
comme un prix et non comme une contribution. Ces analyses sefforcent galement de
montrer que labsence de prix dans lconomie publique donne naissance des
comportements de type passager clandestin . Dans une logique dhdonisme individuel, la
gratuit ou la tarification collective deviennent systmatiquement dfaillantes.

Le courant thorique du Public Choice, qui sest dvelopp dans les annes soixante,
constitue aujourdhui le paradigme principal de lapproche individualiste de lEtat. Selon
Gruening (2001 : 12), lhypothse de lcole des choix publics les individus sont des
short-term material self interest maximisers - contient une conception de la rationalit
limite diffrente de celle propose par Simon puisque bien que celle-ci soit limite par le

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contexte de laction, un optimum thorique peut nanmoins tre trouv pour chaque
situation : For example an Indian who believes that rain-dancing produces rain, acts
rational if he begins to dance in a severe drought (Tullock, 1965).

Ce sont essentiellement les travaux de Buchanan et Tullock (1962) qui ont jet les bases de
cette approche en tudiant les dcisions politiques. Ces dernires, et singulirement celles qui
ont trait aux dpenses publiques, dpendent dun calcul et dun raisonnement comparant les
cots et les avantages. A limage du march, lEtat est conu comme un mcanisme travers
lequel les hommes tentent de raliser leurs objectifs. Les politiciens cherchent tre rlus, ce
qui cre un cycle politique de dpenses (leves la veille des lections). Ainsi, lhomme
politique a pour but laccs ou le maintien au pouvoir : pour y parvenir, il tend multiplier les
actions de redistribution et dquipement publics, afin de satisfaire les revendications de
groupes de pression dont le soutien est jug comme indispensable. Les dpenses financer
sont donc celles voulues par llecteur-mdian (au centre de lchiquier politique). En
consquence, laccroissement des dpenses publiques ne correspond pas lintrt gnral
mais des intrts particuliers. Le Nolibralisme version Public Choice est anti-politique
en ce sens que celui-ci exalte tellement les capacits autorgulatrices du march que la
ncessit mme du politique apparat douteuse (Jobert, 2002).

Lcole des Choix Publics a ensuite tent de dmontrer linefficience budgtaire de


ladministration publique. Niskanen montre en 1971 que les organisations bureaucratiques
(cest--dire dont la performance conomique nest pas value par le march) sont sujettes
de nombreuses dficiences nommes drives bureaucratiques . Par exemple, les biens
49

Partie I : Analyse de la littrature

publics distribus sont considrs comme des rentes par les groupes qui en bnficient
(Niskanen 1971) ; le bureaucrate tend maximiser son budget (Brennan et Buchanan, 1977 :
273). Selon cette approche, la comptition entre segments de ladministration pour acqurir de
nouvelles comptences (donc du pouvoir) fait partie intgrante de la dynamique de fabrication
des politiques publiques.

Les tenants de cette cole ont labor des propositions de rforme pour limiter ces
dysfonctionnements tatiques. Selon Gruening (2001 : 12) les deux propositions principales
sont linvention de garde-fous constitutionnels prservant de lexploitation (il y a
exploitation quand le montant total des impts pays par un individu est suprieur la valeur
des bien publics quil reoit en contrepartie) et linvention dun systme administratif

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polycentrique. Un systme polycentrique est celui dans lequel les fonctions de financement et
de production sont spares, o les appels doffre comptitifs sont la rgle, o les oprateurs
privs sont en comptition avec les oprateurs publics et o la taille des units de production
nest pas ncessairement aligne sur celle des units de consommation (ceci permettant des
conomies dchelle ainsi quune contractualisation inter-administrative plus efficiente). De
plus, un tel systme impliquerait un usage plus intensif des techniques transparentes de
financement comme la tarification la consommation et les vouchers (droits individuels
consommer). Il fonctionnerait dautant mieux quil serait hautement dcentralis (Ostrom,
1973; 1977; Savas, 1982). Cette doctrine no-librale sincarne donc dans de nombreuses
mesures de libralisation : mcanismes dexternalisation et de marketisation de loffre de
services publics et dsagrgation des systmes administratifs (Dunleavy, 1997); mesures de
fragmentation des organisations ministrielles et dveloppement de politique de mise en
concurrence (Ferlie et al., 1996).

Dans cette perspective, lEtat ne peut incarner la volont gnrale qui lgitime son existence
et de surcrot pousse un accroissement permanent de ses dpenses de par sa domination par
les hommes politiques. Il sensuit que lEtat est par nature moins efficient que le march et
doit donc tre minimis ou rendu le plus ressemblant possible au march. Lobjectif commun
ces propositions est la multiplication et lindividualisation des centres dcisionnels, il ny a
plus de centre unique de dcision surplombant tous les autres (Hayek, 1944).
On voit donc quel type dinfluence peuvent exercer les thories conomiques sur la rflexion
administrative. Cette influence peut apparatre encore plus prgnante si lon considre que

50 50

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

lautre fondement thorique du NPM sinspire implicitement du modle conomique de la


dcision : Le modle dit conomique de la dcision, ou de lacteur unique, est le modle
normatif le plus cohrent quant lapproche cognitiviste de la dcision. Il part classiquement
dune hypothse de transparence totale de la situation de dcision pour quelque acteur que ce
soit. Linformation dont dispose lacteur pour dcider est cense tre complte. En
consquence la totalit des options possibles pour laction peut tre envisage pour en extraire
la solution optimale. Cest le modle du one best way, dont sinspire ne serait-ce
quimplicitement le taylorisme ou le mouvement de lOrganisation Scientifique du Travail
(Bibard, 2005 : 221). Nolibralime et taylorisme, bien que distincts, partagent les mmes
postulats fondamentaux.

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2.2 - Le taylorisme et la gestion scientifique de ladministration


Le taylorisme ou Mouvement de la Gestion Scientifique tient une place singulire dans
lhistoire des sciences de gestion. Le taylorisme est en effet non seulement une thorie mais
lacte fondateur des sciences de gestion et son modle dominant. Acte fondateur puisque
lobjectif minemment thique de Taylor tait de dpasser lconomie politique et
lopposition entre libraux et socialistes marxistes sur le partage des richesses au profit dune
rflexion scientifique sur les moyens daccrotre le niveau global de richesse qui profiterait
tant aux propritaires quaux ouvriers et limiterait les tensions entre eux. La rflexion
gestionnaire portait donc sur les moyens de susciter et maintenir une action collective
organise et durable. Ds lors, les sciences de gestion ne pouvaient tre rduites une
conomie ou une sociologie applique (David, Laufer et Hatchuel, 2001 : 5).

2.2.1 - Un modle dominant les sciences de gestion


Le taylorisme est galement le modle dominant en sciences de gestion. Bien quune
perspective volutionniste de la thorie des organisations comme celle de Scott (2001)
considre que le mouvement de la gestion scientifique peut tre circonscrit aux dbuts du
XXme sicle pour laisser la place dautres courants thoriques, le taylorisme tel que nous
allons le prsenter na pas disparu tant des pratiques que de la pense managriale. Il invite
plutt suivre une perspective plus dialectique de la thorie des organisations. Ainsi, Bibard
(2005 : XI) affirme : La gestion est plus que jamais captive dune contradiction inhrente
sa nature : il faudrait, pour que ses performances soient garanties, que ses oprations soient

51

Partie I : Analyse de la littrature

lobjet dune matrise exhaustive de leurs droulements, et ces oprations ont lieu au beau
milieu dun monde de plus en plus chaotique. Lexpression de cette contradiction prend la
forme dune tension croissante entre la ralit pratique vcue, dimpratifs de gestion qui
sinscrivent tt ou tard dans lhorizon de rationalit dgag par le taylorisme et laffirmation
dans les discours des sciences de gestion comme des entreprises dune ralit conomique
fondamentalement caractrise par lirruption de lincertitude, et les ncessits subsquentes
de grer le changement et dintgrer la complexit dans les mthodes de management . Dans
cette perspective dialectique Hatchuel (2005) considre que deux paradigmes sopposent : le
paradigme comportemental et le paradigme instrumental. Le paradigme comportemental
drivant de la pense de Weber est descriptif et vise comprendre et mettre en lumire les
rapports de pouvoir, les fondements de la lgitimit des dirigeants, tandis que le paradigme

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instrumental drivant de la pense de Taylor est prescriptif et vise laborer des outils daide
au choix et la dcision. Ce dernier est donc prenne au travers de diffrentes techniques :
recherche oprationnelle, planification/contrle/systmes dinformation, qualit et juste
temps, knowledge et design management Le taylorisme loin de disparatre, continue de
nourrir les impratifs de gestion tant et si bien que toute analyse gestionnaire se
positionne par rapport ltalon taylorien. Ainsi, la prsance du management sur le
public dans lexpression management public ramne le secteur public un simple
contexte singulier du management qui suppose dtre rflchi en fonction du taylorisme.

2.2.2 - Le basculement du taylorisme dans le secteur public : le fayolisme


Seconde source du NPM, le taylorisme suggre que si lon est en mesure de matriser
parfaitement un certain nombre de techniques et de rgles relatives aux problmes de
ladministration du personnel (dcomposition des tches, dfinition du contenu du poste,
capacit maximale de contrle, etc.), alors les difficults rencontres dans la direction de
larges groupes de travailleurs sont en grande partie rsolues (Plane, 2000 : 11).

Cela suppose une tude scientifique du travail, dbouchant sur une Organisation Scientifique
du Travail (OST) dont les quatre principes fondamentaux sont les suivants : Ltude de
toutes les connaissances traditionnelles, leur enregistrement, leur classement et la
transformation de ces connaissances en lois scientifiques. La slection scientifique des
ouvriers et le perfectionnement de leurs qualits et connaissances. La mise en application de
la science du travail par des ouvriers scientifiquement entrans. La rpartition presque gale

52 52

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

du travail ralis dans lentreprise entre les ouvriers et les membres de la direction (Taylor,
1911 : 70).

On peut synthtiser les apports fondamentaux de Taylor partir de quatre principes


dorganisation ayant une porte gnrale (Plane, 2000 : 11) :

1) La division horizontale du travail : Elle conduit la parcellisation du travail, la


spcialisation des tches et ltude des temps dexcution en vue de dterminer the one best
way, la meilleure faon de faire.
2) La division verticale du travail : Elle vise distinguer strictement les excutants des
concepteurs du travail. Ce principe incite placer the right man on the right place, la

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meilleure personne la bonne place.


3) Un systme de salaire au rendement : Ce systme fond sur des primes de productivit
au travail, cherche dvelopper la motivation de lhomme au travail. Ici, le taylorisme rejoint
le Nolibralisme tel que dfini plus haut. Selon Plane (2000 : 12), Taylor considrait les
ouvriers comme des agents rationnels maximisant de manire consciente leurs gains
montaires. Lide dun salaire au rendement nest pas originale lpoque. Ce qui distingue
Taylor est de calculer ce rendement sur une base individuelle plutt que collective. Selon
Hood (1998 : 108) bien quinconsciemment, Taylor reprenait les deux principes
Benthamiens de la division individualiste du travail et de la rcompense lunit de travail .
4) Un systme de contrle du travail : Chaque geste de louvrier excutant est surveill.
Cela a conduit mettre en place dans les usines des contrematres chargs de raliser cette
activit de contrle.

De nombreux principes du NPM comme la cration dagences spcialises, la sparation entre


les fonctions de conception et dexcution, la rmunration la performance ou encore la
multiplication des procdures de contrle interne et externes font trs clairement cho aux
principes tayloriens. Le taylorisme dans le secteur public peut donc se dfinir comme la
volont de mettre de lordre dans les organisations publiques par ltablissement de rgles
strictes, concevant lorganisation comme un mcanisme destin produire des biens ou des
services dans lequel chaque individu est un rouage. L'organisation est une machine faire
quelque chose dit Fayol. Cette volont trouve galement son origine dans une pense
complmentaire et visant explicitement le secteur public : le Fayolisme.

53

Partie I : Analyse de la littrature

Malgr les divergences exhibes entre les penses de Taylor et Fayol propos du principe
dunit de commandement ou de la prcision du contrle opr sur le travail manuel (Plane,
2000 :21) on peut considrer que ces penses se compltent. Contrairement Taylor, qui se
consacre exclusivement au travail manuel dans les ateliers, Fayol tudie les questions
d' administration , dvolues la direction d'une entreprise et il en prcise divers rles, allant
au-del des dimensions diriger et contrler . Taylor se concentre sur la Machine
Technique , Fayol sur la Machine Administrative .

Ainsi, Fayol est le premier traducteur de la thorie classique des organisations dans la sphre
publique. De ce fait, il est lorigine de lcole classique de la science administrative. Il
construit une thorie -ayant son origine dans la thorie militaire des organisations- fonde sur

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les hypothses de loyaut des fonctionnaires et dhonntet des hommes politiques et surtout
sur la dichotomie politique/administration. Fayol est lun des fondateurs de la pense
administrative moderne. Il a produit un rapport critique sur les modes de gestion des PTT par
lEtat en 1920 lincapacit industrielle de lEtat. Les PTT . Je viens dtudier pendant
une anne lentreprise gouvernementale des postes et tlgraphes et tlphones, jy ai constat
de nombreux vices dadministration. Premirement, la tte, un sous-secrtaire dEtat
instable et incomptent. Deuximement, pas de programme daction long terme.
Troisimement, pas de bilan. Quatrimement, interventions abusives et excessives des
parlementaires. Cinquimement, aucun stimulant pour le zle, aucune rcompense pour les
services rendus. Siximement, absence de responsabilit. Ces vices ne sont pas particuliers
aux PTT, ils existent dans la plupart de nos services publics, il nest donc point tonnant que
nous allions la ruine (cit par Hatchuel, 1995 : 24). Selon Fayol le remde tient en une
phrase : la condition essentielle pour le succs dun service public, cest une bonne
administration de haut niveau, un bon dirigeant, et de bons outils administratifs . Selon,
Hatchuel (1995 :20), Fayol ne dnonce pas un trop plein mais un dficit de bureaucratie : il
dnonce linsertion de cette administration dans le dispositif politique dmocratique. Il faut
donc dcoupler le modle dmocratique invitable au sommet de lEtat, de la constitution
dune bureaucratie ncessaire au service public et qui puisse avoir un minimum dautonomie
et de continuit dans son action. Une fois ladministration bureaucratise (standardise),
pourront y tre appliqus les principes dadministration gnrale (et gnriques) quil a
formul.

54 54

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

Les principes formuls par Fayol et ses pigones (Gulick 1937; Urwick 1937; Graicunas
1937) sont :

Le principe de lunit de commandement : chaque employ ne doit avoir quun seul

chef et il ne peut donc pas exister de dualit de commandement.


-

Le principe dautorit : celle-ci est envisage comme tant la fois statutaire et

personnelle, accompagne des responsabilits correspondantes.


-

Le principe de lunit de direction : un seul leader et un programme unique pour un

ensemble doprations poursuivent le mme but. Il sagit dune condition ncessaire lunit
daction, la coordination et la concentration des forces en vue dune convergence defforts.

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Toute une srie de principes secondaires sont galement formuls : Le principe dautorit de
la hirarchie, le principe de clart de la hirarchie, le sens de lesprit de corps, un systme de
rmunration quitable, le principe dquit, la stabilit du personnel, le principe de division
du travail et de spcialisation, le principe dhomognit, le principe de dlgation, le principe
de redevabilit et le principe de discipline.

Au cur de cette thorie la notion de span of control dsigne le nombre de subordonns qui
doivent rendre des comptes chaque manager. Dans la hirarchie organisationnelle classique,
le span moyen est 1 pour 10. Ce qui signifie quun manager supervise le travail de 10
employs. Graicunas (1937) a tent de dterminer le span of control optimal en utilisant les
thories cognitives de lpoque propos des capacits mentales et dattention des individus.
En 1956, Urwick tenta de dfinir loptimum en le basant sur la dispersion gographique des
employs et sur la ncessit des rencontres physiques.

Ainsi, cest un mode finalis de direction que proposent les penseurs classiques de
lorganisation. La prise en compte des inputs et des outputs y satisfait aisment les
contraintes et les ncessits danalyse des services publics. Cette doctrine managriale est
anglo-saxonne : en tmoigne laccueil mitig rserv aux thses de Fayol en France alors
quil y eut un vif intrt aux Etats-Unis. Cette doctrine puise indiffremment ses rflexions
dans les entreprises prives et le secteur public sans quaucune frontire forte ne vienne
sparer les deux types de proccupations : Le management y a t introduit sans que cela
constitue un arrachement symbolique insurmontable. La dualit secteur public/secteur priv y
rpond deux types diffrents dallocations des ressources et non, comme dans le cas franais
55

Partie I : Analyse de la littrature

de vritables catgories anthropologiques (Santo et Verrier, 1993 : 9). Le dispositif


systmique sur lequel sest bti le management public ne permet pas, en France, de
comprendre avec prcision le statut social et symbolique de ladministration : Le
management en tant que mode finalis de direction [] nest pas une catgorie universelle et
normalise, un simple transfert de technologie venue outre-Atlantique que P. Legendre
dfinissait fort justement comme une pense vendue cl en mains (Santo et Verrier,
1993 :10).

Conclusion du chapitre 1
Lanalyse de la littrature a permis de situer le NPM dans son contexte historique et

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intellectuel. La forme dorganisation tatique contre laquelle il soppose, lEtat-providence, a


t prsente dans un premier temps, pour ensuite dtailler les fondements conceptuels et le
contenu programmatique du NPM.

Lanalyse de ses caractristiques et des objectifs de lEtat-providence a permis de montrer


que la critique faite par le NPM est rductrice. Elle se concentre essentiellement sur la remise
en cause de lefficacit conomique alors que lEtat-providence ne se rsume pas ce seul
objectif. LEtat-providence est un modle sociopolitique qui cherche concilier, justice
sociale, libert politique et efficacit conomique.

De surcrot, lidentification des causes de la crise de lEtat-providence a permis, dune part,


de montrer que le constat de son inefficacit conomique ne repose sur aucune preuve fiable
et dautre part, que laffaiblissement de ce modle tatique repose sur des facteurs
idologiques plutt quconomiques.

Il ressort de cette revue de littrature, que lexpression crise de lEtat-providence renvoie


une profonde crise de lgitimit des organisations publiques. En rsulte une perception de
performance dgrade qui est dconnecte de lactivit relle de ces organisations. Un indice
du caractre symbolique et cognitif de la crise de lgitimit des organisations publiques est
fourni par la dgradation du niveau de satisfaction des usagers quand ils passent de
lapprciation des services publics pris isolment lapprciation du service public en

56 56

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques

gnral. Ce paradoxe du gnral et du particulier signale lmergence dun strotype antibureaucratique.

Pour faire face cette crise, les administrations mobilisent au moins symboliquement les
instrumentations gestionnaires pour rendre visible la fois leur souci defficacit et
dhumanit. En ce sens, le management public, dont le NPM nest que la thorie dominante,
peut tre analys comme le symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques.

La seconde section de ce chapitre prsente les fondements conceptuels du NPM. Si cette


rvolution intellectuelle (Hood, 1994) puise dans un portefeuille large de courants
thoriques, deux idologies linspirent fortement : le no-libralisme et le taylorisme.

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Lanalyse de la littrature permet de montrer que malgr leurs diffrences, ces deux courants
ont pour postulat commun de considrer les acteurs comme des individus maximisant leur
intrt personnel.

Le recensement des prconisations de chacun de ces courants thoriques nous permet de


construire une grille danalyse utile loprationnalisation de la recherche, illustre par le
tableau suivant :

57

Partie I : Analyse de la littrature

Tableau 1.2 : No-libralisme, taylorisme et New Public Management


Nolibralisme
Dcentralisation
Coordination par le contrat
Agent rationnel et goste
Rduction des dpenses publiques
Mise en concurrence
Tarification lactivit/vouchers
Sparation des fonctions de
conception et de production

New Public Management


Gestion par les rsultats, mesure de la
performance
Dcentralisation
Dlgation de SP, externalisation,
mise en concurrence, privatisation
Contractualisation interne
Renforcement des capacits
stratgiques
Vouchers
Coupes budgtaires
Sparation des rles de
financeur/producteur

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Taylorisme

Orientation client

Division horizontale du travail

Autonomie de gestion

Division verticale du travail

Rmunration la performance

Salaire au rendement

Amlioration de la comptabilit
analytique

Mise en place de systmes de contrle


des activits

Tarification des prestations lusager

Unit de direction

Amlioration de la gestion financire

Principe dautorit

Sparation du politique et de
ladministration
Usage des technologies de
linformation

Ce tableau nous permettra didentifier, dans les instrumentations rencontres lors des tudes
de cas, celles qui relve du NPM et celles qui nen relvent pas. Parmi celles qui relvent du
NPM, didentifier celles qui sinspirent du taylorisme et celles dinspiration no-librale.
Cette identification permettra de reprer le degr de singularit et de conformit des pratiques
managriales intercommunales vis--vis du modle du NPM et de ses fondements
conceptuels.
Un des arguments forts de cette recherche est que le NPM ne rsume pas le management
public. Une grande varit de courants conceptuels, de croyances et dobjectifs infusent les
pratiques managriales publiques. La reprsentation de lEtat vhicule par le NPM -thorie
dominant le champ scientifique du management public- a constamment fait lobjet de
contestations. Lanalyse empirique des pratiques managriales publiques doit par consquent
tre rapporte au modle standard mais aussi aux autres modles. Le chapitre suivant vise
les prsenter.

58 58

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

CHAPITRE 2
DU NPM AUX MANAGEMENTS PUBLICS : DE

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LA THEORIE AUX PRATIQUES

Sometimes the new public management seems


like an empty canvass : you can paint on it
whatever you like. There is no clear or agreed
definition of what the new public management
actually is and not only is there a controversy
about what is, or what is in the process of
becoming, but also what ought to be.
Ferlie, Pettigrew, Ashburner et Fitzgerald

Ce chapitre recense les principales dfinitions du management public. Labsence de


dfinition claire et consensuelle du management public impose cet inventaire. En effet, les
promesses sur les potentialits de NPM et leur rfutation ont domin la rflexion sur le
management public, conduisant parfois confondre NPM et management public. Cette
confusion a encourag la radicalisation de lopposition entre pro et anti management
public tout en concentrant ce dbat sur les plans thoriques et idologiques (Ughetto, 2004).
Or, la recension des multiples dfinitions et pratiques du management public conduit isoler
le NPM comme une conception particulire bien que centrale - parmi la diversit des
managements publics.

Cette entreprise de relativisation du NPM emprunte deux chemins. Tout dabord nous
montrons que le NPM constitue principalement une manire de concevoir le secteur public. Il
ne rend donc pas compte de la varit des pratiques administratives (section 1). La
prsentation des principes constitutifs du NPM (1-1) permet de le rapprocher du concept de

59

Partie I : Analyse de la littrature

managrialisme (1-2). Le managrialisme consiste considrer le secteur priv comme


lincarnation du modle de la dcision conomique rationnelle et proposer sa diffusion au
secteur public. Or, les pratiques des acteurs ne se conforment pas ncessairement cette
proposition.

Aprs avoir montr que le NPM ne rend pas compte de la varit des pratiques
administratives, nous soulignons quil ne rend pas non plus compte de la varit des manires
de concevoir la gestion du secteur public (section 2). Nous dvoilons qu la faveur de la
floraison des pratiques managriales publiques et de la maturation des sciences de la gestion
publique, la dfinition du NPM sest progressivement largie (2-1) jusqu ce que la diversit
tant cognitive que pratique des managements publics interdise de croire en une unit, fut-elle

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latente (2-2).

Section 1 : Le NPM comme managrialisme : lentreprise comme


modle
Les principes centraux du NPM sont ici recenss. Le NPM met essentiellement en avant des
valeurs proches de celles recherches par les entreprises. Ce faisant le NPM peut tre assimil
un managrialisme, cest--dire la croyance dans la rationalit suprieure des entreprises
permise par la mise en uvre des mthodes managriales. Le NPM est donc essentiellement
un cadre cognitif. Or, de nombreux travaux en sciences de gestion ont invalid la conviction
que les ides pouvaient totalement dterminer les pratiques organisationnelles. Ainsi,
linfluence du NPM sur les ralits administratives doit tre relativise, et la manire
danalyser le NPM sorienter vers lanalyse des dispositifs mis en uvre en son nom.

1.1 - Principes et valeurs du NPM


Les principes et valeurs du NPM sont ici recenss. La mise plat des principes et
prescriptions proposs par les tenants du NPM nous permet de faire le lien avec le tableau qui
concluait le chapitre prcdent et de relier explicitement les prescriptions du NPM aux
principes no-libraux et tayloriens. Une recension des valeurs promues par le NPM et
galement propose pour les positionner parmi les autres valeurs administratives.

60 60

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

1.1.1 - Les principes du NPM


Le comit du management public de lOCDE (PUMA), qui a eu une influence importante
dans la diffusion du NPM11 (Sahlin-Andersson, 2000, 2001) dfinit le management public
comme suit : Un nouveau paradigme a merg, visant diffuser une culture de performance
dans un secteur public moins centralis. Il se caractrise par :

a) Une attention centre sur les rsultats, considrs en termes defficience, defficacit
et de qualit de service.
b) Le remplacement des structures traditionnelles, hautement hirarchiques et

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centralises, par des systmes de gouvernance dcentraliss, o les choix budgtaires et


relatifs aux services rendus sont pris au plus prs des bnficiaires, et laissant aux clients et
aux autres parties prenantes un droit de regard.
c) La libert denvisager des alternatives la gestion directe des services publics et des
systmes de gestion permettant damliorer le rapport cot-efficacit des politiques menes.
d) Une attention plus soutenue sur lefficience des services grs en rgie publique,
impliquant la mise en place dobjectifs de productivit et la mise en place de dispositifs
mettant les organisations publiques en situation de comptition.
Le renforcement des capacits stratgiques du gouvernement central pour guider les
volutions de lEtat et lui permettre de rpondre - systmatiquement, rapidement et au
moindre cot- aux changements exognes et enjeux divers 12 (Mathiasen, 1996).
11

Comit se consacrant depuis 1990 la diffusion insistante de standards de gouvernance et de management en


matire de management public. PUMA sest consacr la diffusion de bonnes pratiques en partie pour chapper
deux positionnements institutionnels qui lui taient interdits ou difficiles datteindre : distribuer des fonds pour
aider la modernisation du service public, laborer des politiques engageant les pays membres. En mme temps
cette activit, souvent dnonce lextrieur de faon un peu simpliste comme un prche no-libral, ne signifie
pas ncessairement que les prconisations du PUMA soient adoptes par les pays membres. On y partage de
faon non contrainte et sans ngociation intergouvernementale des rflexions et des expriences de rforme
publique, les services du PUMA fournissant une procdure de travail interne qui veut bien suivre ses runions ,
ce de faon assez agnostique sur le fond. Une pense unique se forge et se diffuse qui est un sous-produit dun
mode de fonctionnement interne et que nulle main cache ne guide. Ce qui en advient par la suite est une autre
histoire.
12
A new paradigm for public management has emerged, aimed at fostering a performance-oriented culture in a
less centralised public sector. It is characterised by :
- a closer focus on results in terms of efficiency, effectiveness and quality of service;
- the replacement of highly centralised, hierarchical structures by decentralised management environments
where decisions on resource allocation and service delivery are made closer to the point of delivery, and which
provide scope for feedback from clients and other interest groups;

61

Partie I : Analyse de la littrature

Cette dfinition du NPM a possde une valeur canonique puisque quelle est formule par
lun des principaux promoteurs de la doctrine. Les dispositifs mettre en uvre sont
prsents sans rfrences doctrinales ou discours de justification. Sont seulement identifiables
dans ce programme : un mode de direction finalis (a et e), lintroduction de mcanismes de
type march - sans recourir aux termes de marchs, concurrence et privatisation- (c et d) et le
fait que toute dpense, tout programme doit tre jug laune du rapport cot/efficacit
(b,c,d,e). Labsence de rfrences doctrinales est significative, elle tend masquer la porte
politique des prescriptions du NPM et ce faisant elle le naturalise en lui donnant le caractre
de lvidence et de luniversalit.

La revue de la littrature effectue par Gruening (2001 : 3) permet de complter

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

exhaustivement la liste des actions qui sinscrivent dans le champ du NPM. Lauteure y repre
les caractristiques communes aux rformes labellises NPM . Les attributs rattachs
systmatiquement et sans quivoque au NPM sont :
-

Les coupes budgtaires.

La privatisation.

La sparation des fonctions de financement et de production.

La dlgation/ externalisation.

La tarification des prestations lusager.

Le traitement individualis des usagers (guichet unique, octroi de bon de


consommation-vouchers).

La valorisation de la comptition.

Lautonomie de gestion (flexibilit).

La sparation du politique et de ladministration.

La redevabilit (accountability) fonde sur la performance.

La mesure de performance (amlioration de la comptabilit analytique, de la gestion


financire, mise en place daudits de performance).

La dcentralisation.

Mise en place de dispositifs de planification stratgique.

- the flexibility to explore alternatives to direct public provision and regulation that might yield more costeffective policy outcomes;
- a greater focus on efficiency in the services provided directly by the public sector, involving the establishment
of productivity targets and the creation of competitive environments within and among public sector
organisations; and,
- the strengthening of strategic capacities at the centre to guide the evolution of the state and allow it to respond
to external changes and diverse interests automatically, flexibly, and at least cost. (Mathiasen, 1996).

62 62

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Modification du style de management (attention la motivation du personnel,


rmunration la performance).

Un usage plus intensif des technologies de linformation.

Cette liste rvle que le NPM propose un ensemble de dispositifs qui impactent la structure
des organisations publiques ainsi que leurs fonctions transversales (finance, stratgie,
marketing, ressources humaines, systmes dinformation, contrle). Or, la dconnexion de ces
propositions avec leurs fondements conceptuels, leur donne lapparence de lvidence. Hood
(1991) propose une grille danalyse qui met en correspondance les doctrines et leurs
implications oprationnelles. Cette grille permet de replacer plus clairement le NPM dans son

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environnement taylorien et nolibral.

Chacune des sept composantes identifies est prsente en trois dimensions :


1) Contenu doctrinal : le discours normatif et officiel du NPM, ce quil faut faire,
2) Signification/implication : quels dispositifs concrets ou cognitifs mettre en uvre
pour y arriver,
3) Justification : pourquoi il faut le faire.

63

Partie I : Analyse de la littrature

Tableau 1.3 : Composantes du New Public Management


Contenu doctrinal

Signification/implication

Justification

Le pilotage et le contrle des

La gestion doit tre confie aux

organisations doivent tre confis aux

hommes de terrain : sparer la prise

professionnels nomms leur tte. Ils

La redevabilit (accountability)

de dcision stratgique, qui relve du

doivent jouir dune autonomie de

ncessite une dfinition claire des

pouvoir politique, de la gestion

gestion : attribution de budgets globaux

responsabilits et non la dilution du

oprationnelle, qui est sous la

aux gestionnaires publics qui disposent

pouvoir.

responsabilit de ladministration.

dune large marge de manuvre pour


satisfaire leurs critres de rendement.

Des standards officiels et des mesures

Dfinition dobjectifs, dindicateurs de

visibilisant les performances doivent

succs, exprims de prfrence sous

tre mis en place

forme quantitative.

La redevabilit impose des objectifs


tablis sans ambigut; lefficience
suppose que les objectifs soient
explicites et suivis.

Lallocation de ressources et les

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rcompenses sont lies la


Le contrle des rsultats doit tre

renforc

performance ralise et mesure.


Fragmentation de la gestion des
ressources humaines (remise en cause

Ncessit de sintresser aux rsultats


plus quaux procdures.

de la gestion centralise et uniforme de


la fonction publique).
Il est ncessaire de crer des

Les organisations publiques doivent se

spcialiser/ Ladministration doit se


fragmenter

Remise en cause des grands ministres


monolithes. Cration dagences
spcialises et autonomes, ngociant
entre elles sans lien de dpendance

organisations grables , de
distinguer les tches des financeurs,
acheteurs et prestataires des services
publics. La contractualisation fait
gagner en efficacit les relations
internes et externes au secteur public.

Orientation vers des contrats

La comptition/concurrence doit se

chance plus courte, mise au concours

La rivalit est la cl de la baisse des

diffuser dans le secteur public

pour la fourniture de certaines

cots et de lamlioration de la qualit.

prestations (marchs publics)


Abandon de lthique traditionnelle
Importer les pratiques managriales

utilises dans le secteur priv

(dobissance hirarchique rigide) au

Il est ncessaire dutiliser les outils qui

profit dune plus grande flexibilit, de

ont fait leurs preuves dans le secteur

lincitation lengagement personnel

priv.

des agents
Focaliser lattention sur la diminution
des cots de production, accrotre la

discipline et la parcimonie dans la


consommation des ressources.

Diminuer les cots directs, rduire la

Il est ncessaire de contrler et limiter

hirarchie, amincir les bureaucraties,

les ressources du secteur public, qui

rsister aux pressions syndicales.

doit faire plus avec moins

Adapt de Hood (1991 :4-5) et De Visscher et Varone (2004 :180)

64 64

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Chacune des composantes du NPM peut ainsi tre directement rattache ses fondements
conceptuels :

La composante 1 qui vise la sparation du politique et de ladministratif est directement


imprgne du fayolisme.

La composante 2 qui fait lhypothse que la mise en place dindicateurs de performance


quantitatifs permet dexpliciter clairement les objectifs, repose sur lidal de transparence de
linformation en vue dune dcision pure et parfaite. Elle rvle une conception mcaniste
dutilisation des informations (Bouckaert, 2000), largement invalide par les analyses

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empiriques (Askim, 2007).

La composante 3 qui propose un renforcement du contrle des rsultats met en


correspondance lattention porte sur lefficacit au postulat trs benthamien : the more you
are watched, the more strictly you behave (Le Gals, 2004 : 243). On y identifie aisment
les mcanismes de garde-fous proposs par lcole des Choix Publics.

La composante 4 pose un principe de spcialisation clairement inspir du taylorisme.

La composante 5 selon laquelle la concurrence doit se diffuser tant le principe de march est
inspire du no-libralisme.

La composante 6 touche aux valeurs des agents et aux principes qui fondent leur motivation.
En supposant que la motivation des agents est fonction de leur rtribution directe, elle rejoint
le postulat maximisateur commun au no-libralisme et au taylorisme. Une fois cette
supposition admise, lentreprise peut faire figure de modle imiter (managrialisme).

La composante 7 sinspire directement du taylorisme.

Ainsi, si les fondements idologiques du NPM sont la remise en cause de lEtat-providence, il


ne se rsume pas une idologie en creux. Tout un rpertoire de solutions instrumentales est
propos, sous-tendu par des valeurs aisment identifiables.

65

Partie I : Analyse de la littrature

1.1.2 - Les valeurs du NPM : conomies et frugalit comme critres de performance


Le NPM met en avant un ensemble de valeurs. Hood (1991) distingue trois types de valeurs
recherches par le management public : les valeurs de type Lambda (1), les valeurs de type
Thta (2) et les valeurs de type Sigma (3).

1) Les valeurs Lambda visent prserver la force, la continuit et ladaptabilit du


secteur public. Ladministration doit continuer de fonctionner mme dans les situations les
plus dsastreuses et doit sadapter rapidement en cas de crise (Hood, 1991 : 14).

2) Les valeurs Thta visent prserver lhonntet et la probit du gouvernement.

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Ladministration doit chercher tre honnte, intgre et quitable et doit pour ce faire tenter
de limiter la prvarication, le favoritisme et les abus possibles des fonctionnaires (Ibid. :13).
Ces valeurs sont concrtises dans les procdures dappel doffre public, lobligation de
publier des rapports dactivits accessibles tous et par des rgles dontologiques.
3) Les valeurs Sigma cherchent amincir (Lean management) ou au moins stabiliser le
poids du secteur public optimiser le rapport entre les ressources alloues et les objectifs
fixs. La frugalit de la consommation de ressources au regard des objectifs assigns est dans
ce cas le critre du succs, tandis que lchec se mesure en termes de dpenses inutiles, de
pertes vitables et dincomptence (Ibid. : 12). La recherche de la performance fait partie de
ce registre de valeurs.
Selon Hood (1991 : 16), le NPM cherche principalement satisfaire les valeurs de type
Sigma. La rduction des cots, lintensification de la productivit et la restructuration
administrative constituent la fois ses priorits et les critres de son valuation. Les autres
valeurs ne sont pas critiques, mais considres comme allant delles-mmes. Or, la
compatibilit des dispositifs du NPM avec les valeurs de type Lambda et Theta reste
analyser (Hood, 1991 : 17). Il y a donc un risque que les dispositifs mis en uvre dans le
cadre des rformes NPM affaiblissent ces deux sortes de valeurs. De nombreuses recherches
soulignent leur affaiblissement contemporain (Dubet, 2002 ; Lacaze, 2007) et appellent une
r-institutionnalisation de laction publique par le biais dinstrumentations gestionnaire
sappuyant sur les valeurs traditionnelles du secteur public (Forest, 2008). Cet appel dautres
manires de penser le secteur public et dautres faons de lquiper, au sein mme des
sciences de gestion constitue de fait une relativisation du NPM. Ce dernier ne constitue

66 66

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

quune solution, quune conception parmi dautres dont la principale caractristique se situe
au plan cognitif et consiste transposer les valeurs du secteur priv au cur des organisations
publiques.

1.2 - Nature et limites du NPM : un cadre cognitif managrialiste


Divinities and devilries- by their nature tend
to be mystical in essence. Public management,
which over the past few decades has tended to
excite quasi-religious fervor and denunciation in
almost equal measure, is no exception.
Christopher Hood (2005:7)

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Nous montrons ici que le NPM est de nature essentiellement cognitive et peut tre rapport au
concept de managrialisme (1-2-1). Le positionnement du NPM sur le plan des croyances et
des ides permet de sortir de la dialectique entre promotion et dnonciation des initiatives
managriales publiques (1-2-2). En effet, lanalyse des initiatives managriales publiques
suppose de prendre en compte les pratiques effectives des acteurs tout autant que les thories
que les acteurs se font de leur pratiques.

1.2.1 - Le managrialisme dans le secteur public : une conception instrumentale du


management
Juliette :
Ton nom seul est mon ennemi.
Tu nes pas un Montaigu, tu es toi-mme.
Quest-ce quun Montaigu ? Ce nest ni une
main, ni un pied,
Ni un bras, ni un visage, ni rien
Qui fasse partie dun hommeOh ! Sois quelque
autre nom !
Quy a-t-il dans un nom ?
Ce que nous appelons une rose embaumerait
autant sous un autre nom [...]
Romo, renonce ton nom ;
Et la place de ce nom qui ne fait pas partie de
toi,
Prends-moi toute entire.
William Shakespeare, Romo et Juliette

Le managrialisme peut tre considr de multiples manires : en tant quidologie,


philosophie, culture ou comme un ensemble de techniques et de pratiques (Considine, 1990 ;
Nethercote, 1989). Le concept de managrialisme est particulirement utilis en science

67

Partie I : Analyse de la littrature

administrative et en management public. Il accompagne la vague de rformes dbutes dans


les annes 80, et sert qualifier le sentiment de moindre performance quprouvent les
acteurs publics vis--vis de leurs homologues du secteur priv. Le managrialisme consiste
considrer que la variable expliquant le niveau de performance est la pratique du
management. En dautres termes, le managrialisme peut tre dfini comme lattitude dun
individu ou dune organisation considrant que la mise en uvre des doctrines et dispositifs
managriaux lui permettra datteindre ses objectifs ou de diminuer ses dysfonctionnements
perus.

Le managrialisme occupe donc lespace intermdiaire entre la pratique du management et


les ides que lon se fait du management (dfinitions conceptuelles, objectifs attendus). Nous

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recensons ci-aprs les dfinitions proposes du concept de managrialisme ainsi ce


lappareillage conceptuel mobiliser pour lapprhender.
1.2.1.1 - Les dfinitions du managrialisme
Dans son ouvrage Building The New Managerialist State, Saint-Martin (2000) identifie le
managrialisme au NPM. Il emprunte la dfinition du NPM propose par Hood pour dfinir le
managrialisme: a loose term used as a shorthand name for the set of broadly similar
management ideas imported from business administration that has dominated the
bureaucratic reform agenda of many OECD states since the 1980s (Hood, 1990, cit in
Saint Martin, 2000: 1)13. La notion dide floue ressort de manire saillante de cette
identification. En effet, Saint Martin et Hood suggrent par l que les rformateurs ont en tte
de mettre en uvre la plupart des solutions issues de lentreprise sans que lon arrive
dlimiter clairement de quelles solutions il sagit. La dfinition managrialiste du
management semble donc assez abstraite et repose sur le postulat que le Management est
une solution en soi. Les outils et logiques qui le composent doivent donc tre appliqus et
produiront ncessairement des rsultats bnfiques. Le managrialisme suppose quil existe
un corpus de saines pratiques managriales applicables directement du secteur priv vers le
secteur public. Ainsi, selon Boston et al. (1991 : 9) : lessence du managrialisme repose
sur la croyance quil existe quelque chose que lon appelle management qui est une
activit purement instrumentale et gnrique, incorporant un ensemble de principes
applicables indistinctement aux secteurs public et priv .
13

Un terme flou permettant dtiqueter la vaste gamme de concepts managriaux imports du secteur priv qui
ont domin lagenda des rformes administratives de nombreux pays de lOCDE .

68 68

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Selon Nollet et Lefevre (2005), le managrialisme quivaut une posture nominaliste qui
rifie et essentialise le management. Celle-ci consiste penser le management comme un
ensemble de concepts et de pratiques relativement simples dfinir et faisant lobjet dun
consensus. Or, le management recouvre en ralit une palette trs large de pratiques et de
discours contradictoires. Si bien quune dfinition gnrique du management ne peut rendre
compte de la diversit des situations de gestion (Girin, 1990).
Cependant, il semble que la conception du management vhicule par le managrialisme est
trs proche du modle rationnel de la dcision. En effet, Uhr (1990 :22) dfinit le
managrialisme (public) comme la recherche de systmes de gestion du gouvernement
orients vers latteinte de rsultats au travers de processus de dcision rationaliss conus de

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

manire permettre une plus grande autonomie mais galement une plus grande
responsabilit du gestionnaire du programme ou du domaine daction . Selon Prasser,
(1990 : 194) le managrialisme dfend lide que le bon gouvernement et la bonne
organisation sont le rsultats dune intention dlibre, de plans daction prcis et de
dcisions cohrentes . Cette intention est, selon eux, ralise grce lapplication dun
modle rationnel de mise en uvre des politiques publiques permis par des stratgies apolitiques et balistiques labores au terme dun processus de dialogue rationnel de gestion
ralis par et entre des agences publiques dcentralises, autonomes, contrles
hirarchiquement et redevables. Ce faisant, le managrialisme rduit le management une
seule de ses dimensions.

Il est dailleurs intressant de noter que le managrialisme tel quil prvaut dans le secteur
public ne concide pas avec celui observ dans le secteur priv. En effet, alors que le
managrialisme dans le secteur public vise mettre en uvre le modle rationnel de la
dcision, le managrialisme dans le secteur priv renvoie une conception beaucoup plus
mouvante et relationnelle de lorganisation. Smets (2005) considre que le managrialisme
constitue un nouvel idal-type de lgitimit pour les entreprises. Le managrialisme
comprend six thmes fondamentaux (Smets, 2005 : 111). Tout dabord, le point de dpart laccord de lauditoire est constitu par lomniprsence du changement. Le changement est
llment le plus fondamental de la vie des organisations actuelles et devient un vritable
culte auquel le manager doit se convertir. Deuximement, la forme organisationnelle la plus
mme de rpondre aux besoins de changement est le projet. Le fonctionnement en mode
projet, qui implique polyvalence et instabilit, devient un impratif. Ensuite, au sein de ce

69

Partie I : Analyse de la littrature

groupe projet, la comptence cl que doit matriser le manager est la communication. Le bon
manager est celui qui communique bien, renvoyant la comptence technique un rang
secondaire. Cette insistance sur la communication saccompagne dun appel une thique
relationnelle. Celle-ci se base sur un respect inconditionnel des personnes, ontologiquement
gales, et une acceptation de leurs diffrences. Enfin, le managrialisme affirme la possibilit
dune auto-production de soi. Chacun est capable de choisir ce quil veut tre et de le devenir.
Le bonheur et lpanouissement seront la rcompense pour celui qui parvient, ayant dcouvert
son authenticit, devenir lui-mme.

Les thmatiques du managrialisme dans le secteur priv marquent un refus de la raison


instrumentale (Smets, 2005 :151). Le manager doit souvrir dautres formes de pense qui

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

font appel son intuition, il doit reconnatre la valeur des motions et les laisser sexprimer
dans la relation. Les rgles quil instaure avec ses collaborateurs ne dcoulent pas de
lapplication

scrupuleuse

dune

mthodologie

optimale,

mais

dune

ngociation

interindividuelle qui autorise la prise en compte des dsirs et des motivations de chacun.

Nous sommes donc amens distinguer deux types de managrialismes. Dune part, un
managrialisme public assimilable au NPM trouve sa source dans une conception
instrumentale de lorganisation. Dautre part, un managrialisme priv qui a une inspiration
plus relationnelle et valorise la confiance interindividuelle (Courpasson, 2000 ; Boltanski et
Chiapello, 1999). Une telle distinction amne considrer que lun des cueils du
managrialisme public, qui vise imiter le secteur priv, oriente justement le secteur public
vers ce dont quoi le secteur priv essaierait de se dtacher et dont le managrialisme priv
serait lexpression. Ce faisant, la croyance de la supriorit du priv sur le public nen finirait
pas de se renforcer au fur et mesure que le secteur public essaierait de la diminuer.

Par del les distinctions possibles entre managrialisme public et priv, on constate que les
diffrentes dfinitions proposes du managrialisme mettent en avant trois lments :

1) Le managrialisme se situe dans le monde des ides, des penses et des discours des
acteurs.
2) Le managrialisme a une dimension normative : les ides qui le composent ne visent
pas tant dcrire empiriquement lexistant, qu proposer des solutions suivre en vue
datteindre une situation plus satisfaisante dans le futur.
70 70

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

3) Le managrialisme est une thorie de laction : cet lment dcoule des deux
prcdents. Le managrialisme ne vise pas principalement offrir des explications valides
mais transformer activement les pratiques. Dun ct, il exprime une prise de recul des
acteurs par rapport eux-mmes et la mise en analyse de leur propre comportement et peut
tre assimil une pratique rflexive14 (Argyris et Schn, 2002). Il sagit la fois dune
rflexion dans l'action, tendue vers sa russite et une rflexion dans l'aprs-coup, plus centre
sur la relecture de l'exprience et sa transformation en connaissances. Dun autre ct, les
connaissances dveloppes visent avant tout tre traduites dans laction.
Assimiler le NPM au managrialisme, implique que le NPM est avant tout une thorie de
laction. Lanalyse du NPM est donc une analyse dune thorie de laction et non de laction

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

elle-mme. Cette subtilit confronte le chercheur plusieurs risques de rduction de son objet
dtude. Ces risques sont recenss ci-aprs et quelques pistes pour les contourner sont
esquisses.
1.2.1.2 - Problmes poss par lanalyse du managrialisme public
La nature cognitive mais tourne vers laction du managrialisme public nous semble poser
deux problmes analytiques qui sarticulent. Dune part, apprcier linfluence du NPM revient
apprcier linfluence de la thorie sur la pratique. Or, suivre cette relation thorie/pratique
dans un seul sens peut amener le chercheur considrer cette relation comme intrinsquement
univoque. Ce qui amnerait considrer de manire rductrice que laction est entirement
dtermine par la pense.
Dautre part, cette exclusion de laction dans lanalyse du managrialisme public peut
conduire une radicalisation des jugements ports.

Laction dtermine par la pense


Nous venons de voir que le NPM est une conception normative des organisations publiques
faisant du management la solution aux problmes de ladministration. Son principal impact se
situe au plan cognitif. En effet, le NPM consiste avant tout en une modification de la manire
de penser ladministration.
Selon Merrien (1999 : 102), la force du NPM se trouve dans la jonction entre une idologie et
une communaut pistmique : La notion de Nouvelle Gestion publique est lune des
croyances fortes des rformateurs de lEtat-providence. Elle constitue le cur de lidologie

14

Bezes (2002) considre dailleurs le managrialisme public comme un souci de soi de ladministration.

71

Partie I : Analyse de la littrature

diffuse par une vritable communaut pistmique. Elle impose une manire de voir le
monde des Etats-Providence et des solutions prsentes comme naturellement suprieures aux
solutions traditionnelles . Dans la mme perspective, Ughetto (2004 : 18), considre que la
caractristique la plus remarquable du NPM, son impact le plus significatif, se situe au plan
cognitif : au niveau de lEtat, lide dun nouveau management public nest pas tant une
simple extension de la technique gestionnaire que lincitation un changement de cadre
cognitif, celui o lon peut se poser la question de la valeur issue des actions publiques .
Cette essence cognitive du NPM pose plusieurs problmes pour son analyse. En effet, si elle
invite prendre en compte les relations entre thorie et pratique et porte le risque de poser une
relation dterministe de la thorie sur la pratique.

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Lapproche cognitive des organisations publiques ou prives suggre que lune des clefs des
processus organisationnels rside dans la pense des acteurs, dans ses contenus et dans ses
mcanismes (Laroche et Nioche, 2006). Les recherches conduites dans ce cadre ont tendance
se focaliser sur les ides, les discours ou les rcits et considrer que pour comprendre le
fonctionnement de lorganisation : il faut resituer [l]es jeux dacteurs dans un processus
plus vaste (et plus complexe) par lequel ils vont participer la construction de cadres
cognitifs et normatifs (Muller, 2005 : 155). La difficult de lanalyse de la pense dans une
organisation est de distinguer ce qui appartient au domaine des croyances et des schmas
collectifs et ce qui relve des mythes rationnels (qui peuvent avoir t emprunts aux discours
circulants de la socit au sens large), de ce qui pourrait tre dfini comme une
connaissance en soi (Baumard, 2003). Toute lhistoire de la thorie des organisations tourne
autour de cette question. Cyert et March (1963) ont ainsi montr que la production de la
connaissance dans lorganisation est plus soumise une recherche de satisfaction minimale
qu une recherche doptimalit. Weick (1995) a montr que la plausibilit favorise plus
lacceptation de la connaissance que la fiabilit.

A bien des gards, lanalyse du NPM est lanalyse de la transformation des faons de penser
les organisations publiques. Son caractre normatif a conduit de nombreux auteurs le
considrer comme un mythe rationnel (Modell, 2004, Deem et al., 2007, Brunsson, 1989,
Christensen et Lagreid, 2001). Selon Meyer et Rowan (1977), les similitudes dans ladoption
de structures formelles et de normes de fonctionnement rationnelles ne sont pas motives par
la recherche defficacit. Elles traduisent plutt des mythes et des crmonies plus ou

72 72

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

moins dissocis des activits relles. Cette adoption en surface de nouveaux modles vise
avant tout mettre lorganisation en phase avec les attentes des autorits publiques et dun
environnement socioconomique domin par le culte de la raison. De croyance, elle se
transforme en mythe rationnel. Du mythe rationnel, nat la certitude de pouvoir ritrer, avec
les mmes schmas et la mme expertise devenue obsolte, les succs passs (Starbuck,
1989).

Lampleur des politiques de rformes managriales dans le secteur public illustre


lincorporation, divers degrs, de ce mythe rationnel dans les pratiques. En effet, Deem,
Hillyard et Reed (2007) montrent que les checs des initiatives managriales menes dans les
universits au Royaume-Uni nont pas empch leur exportation dans dautres pays ni

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llaboration de stratgies correctrices sur le mode du plus de la mme chose . Ainsi, la


croyance en la rationalit suprieure des entreprises offerte par le management, a eu des effets
sur les pratiques. Cette approche a le mrite de montrer que la pense ou le discours peuvent
avoir des effets sur laction (Austin, 1970, Learmonth, 2005).

Cependant, reconnatre que le NPM a des effets sur les pratiques, ne doit pas conduire
penser que les pratiques administratives sont dsormais entirement rgentes par le NPM.
Lanalyse du NPM est lanalyse dune pense qui impacte les pratiques, mais qui ne les
rsume pas. A linstar de toute analyse cognitive, son risque est de donner lillusion de
pouvoir expliquer laction par la pense (Laroche et Nioche, 2006 : 98). Or les liens entre
cognition et action sont complexes et interactifs. Dun ct, Argyris et Schn (2002) ont
montr quil convient de sparer les thories affiches (espoused theories) et les thories
effectivement utilises (theory-in-use). De lautre, Beauvois et Joule (1987 : 190) ont montr
que les thories que se font les acteurs propos de leurs actions sont bien souvent des
rationalisations ex-post inventant une cohrence et un sens des actions gouvernes par
lintuition, lmotion, ou la peur (cf. en sciences de gestion : Bibard, 2005; Laroche et
Nioche, 2006 : 99). Cette relation dynamique entre thorie et pratique rend donc imprieuse
linsertion des pratiques effectives dans lanalyse du managrialisme public.

Ainsi, la rvolution intellectuelle quest le NPM (Hood, 1991) doit galement tre analyse
laune des pratiques. En effet, lexclusion de lanalyse des pratiques effectives des acteurs,
encourage une radicalisation des analyses portant sur le management public.

73

Partie I : Analyse de la littrature

Le risque de radicalisation : les violences de labstraction


Noircir lautre pour se blanchir : la pense
mme dHitler. Et la pense des gens qui parlent
dHitler. Blanchir lhumanit en en excluant
Hitler. Comme si linhumanit ntait pas
spcifiquement humaine .
Eric-Emmanuel Schmitt

La tendance confondre discours, pense et action semble luvre dans lanalyse du


management public. En effet, une part importante des travaux sur le NPM se limite une
rflexion sur lacceptabilit de ses principes et postulats (Pollitt, 1995). Deux thses
sopposent (Ughetto, 2004 : 10 ; Jacob et Varone, 2004 : 272) : lune conomiciste , selon
laquelle lEtat devrait se comporter comme une entreprise, se limite encenser, des fins de
lgitimation ex-post du NPM, quelques bonnes pratiques. Lautre politiciste 15 selon

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

laquelle lEtat est irrductible un tel raisonnement conomique, se limite jeter lopprobre
sur lensemble des dmarches rformatrices.

Cette exclusion de laction dans lanalyse critique ou apologtique du NPM a pour effet de
radicaliser le dbat. Ce processus est bien mis en lumire par Ughetto (2004 : 11) qui montre
comment les dfenseurs des spcificits des services publics slectionnent les arguments les
plus extrmes des thses conomicistes pour justifier leur rejet en bloc sans ouvrir dautres
possibilits que des changes daffirmations plus que darguments et vice-versa (Thoenig et
Michaud, 2001: 18). En matire de gestion publique, selon un processus assez banal chaque
cole de pense tendance se reprsenter lautre cole comme un pouvantail et fonde sa
propre cohrence sur la base de la contestation de cette vision caricaturale. Cette monte en
gnralit et en radicalit a pour consquence une tendance prendre les discours et principes
pour des ralits. Or, assimiler les principes des facteurs causaux aboutit un dterminisme
relativement grossier et un dni de la diversit des comportements, y compris dans un mme
contexte normatif. En dautres termes, le NPM a pour objectif de conformer les pratiques
une thorie. Mais se contenter de critiquer ou de supporter cette thorie laisse penser que les
pratiques sont, ou seront, effectivement conformes celle-ci. Ce faisant, les analystes du
NPM et le NPM lui-mme, ont tendance considrer que laction se conforme la thorie.

15

Selon Ughetto (2004 :11) cette thse, sous la dfense du service public, assimile deux sorte darguments :
dune part, une dcision politique peut assumer de prendre en charge une production non rentable et dautre part,
la logique conomique, si elle simmisce dans la sphre publique, est porteuse deffets ngatifs sur la qualit.

74 74

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Dune certaine manire, les postures apologtiques et critiques se rejoignent dans leur
confusion entre thorie et action : si elles sopposent sur les finalits dclares et les objectifs
recherchs, elles considrent que les dispositifs techniques dvelopps dans le cadre du NPM
ne sont que le reflet dautre chose. A la manire du paradigme instrumental (Brabet, 1993),
ou diffusionniste lobjet dorigine est complet et ne peut que se dgrader ou se maintenir
intact (Latour, 1992 : 104, cit in Oiry, 2003 : 217). Les dispositifs ne serviraient qu
oprationnaliser une dcision manant de la direction, quils seraient la fois fidles, stables
et non sujets des manipulations discrtes de la part de ceux qui sont censs les utiliser (Oiry,
2003 : 215). Or, de nombreux travaux ont invalid cette conception (Berry, 1983 ; Callon,
1986 ; Akrich, Callon et Latour, 1988).

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La manire danalyser les relations entre pense et action rvle donc la posture des analystes
face leur objet. Les deux postures qui occupent une place prpondrante en management
public font de laction une variable dpendante. Nanmoins, la faveur de la maturation
scientifique et pratique de la gestion publique et de son analyse une troisime posture propose
une conceptualisation plus enracine dans les pratiques managriales publiques. Nous
prsentons ci-aprs lintrt et les caractristiques dune analyse pragmatique du NPM. Cette
approche, en prenant la fois en compte les pratiques et la rflexivit des acteurs nous semble
permette de penser la diversit des situations rencontres.

1.2.2 - Vers une analyse pragmatique du NPM : prendre en compte les pratiques et la
rflexivit des acteurs
Les analyses montrent que les applications des concepts et instruments du NPM prennent des
formes plurielles (Jacob et Varone, 2004). Aussi est-il intressant de voir combien les
valuations ex-post et empiriques du NPM ne font pas cho aux raisonnements abstraits
(Ughetto, 2004 : 13). En effet, celles-ci dressent gnralement des bilans contrasts qui, in
fine, invitent tant renforcer certaines pratiques [] ayant fait leur preuve que,
concomitamment, en rejeter dautres dont linefficacit est patente (Jacob et Varone,
2004 : 271).

Partant de ce constat, Jeannot (2006 : 599) propose dadopter une position pragmatique vis-vis du management public. Cette approche suppose que le changement a lieu dans les
pratiques professionnelles des agents. Le changement se produit lorsque les nouvelles
75

Partie I : Analyse de la littrature

conditions de travail brisent les vieilles routines et que les individus modifient leurs pratiques
et parfois leurs valeurs. Dans cette perspective, analyser le NPM implique de ne pas se
contenter dcrire son contenu cognitif et symbolique mais dobserver ce que deviennent ses
principes en pratique, sans exclure les ractions des acteurs face aux nouvelles valeurs
organisationnelles.

Selon Segrestin (2004), une analyse pragmatique entend dpasser la dialectique entre les
postures apologtique et critique. Elle se sert des discours apologtiques comme dun
instrument pour dsigner les croyances du moment sans lesquelles il ny aurait jamais
daction (Segrestin, 2004 : 17) mais ne sen sert pas pour clairer la ralit des pratiques .
Dautre part, elle sappuie et prolonge la dynamique dobservation des dimensions

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souterraines du management initie par les approches critiques mais ne propose aucun
postulat politique sur les intentions supposes des rformateurs.

1.2.2.1 - Lapproche pragmatique met en avant les capacits rflexives des acteurs
En effet, dans cette perspective pragmatique, tous les acteurs, quils soient dirigeants ou
dirigs sont observs comme des acteurs concrets (Segrestin, 2004 : 17), c'est--dire disposant
de ressources matrielles et cognitives permettant de faire valoir leurs intrts. En dautres
termes, les acteurs ne sont pas condamns se conformer aux nouvelles rgles et outils mis en
avant dans lorganisation. Leur rflexivit influence le degr de prgnance du NPM dans les
organisations publiques.

Au plan cognitif, lapproche pragmatique considre que les acteurs disposent de capacits
rflexives permettant de sopposer ou dadhrer aux nouvelles rgles. Rojot (1998 : 7) dfinit
la rflexivit comme la conscience de soi, lexercice de la capacit de situer laction par
rapport soi. Mais elle nest pas seulement et simplement cela. Elle est aussi et en mme
temps la capacit de surveiller, de contrler, le flot continu de la vie sociale ou des contextes
et de sy situer . De Vaujany (2005 : 11) dfinit la rflexivit comme ce retour continu
queffectue un individu sur ses actes et partir de ses actes, processus qui est au cur de sa
gestion des interactions sociales .

Accorder une capacit rflexive aux acteurs suppose quils ont une capacit mme faible
dinterprtation des principes et outils dvelopps (Thomas et Znaniecki, 1996). Cette
interprtation pousse des amnagements pratiques et parfois des redfinitions identitaires.
76 76

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Oliver (1991) soutient que cette interprtation peut se faire au niveau individuel ou collectif,
puisquil montre que les organisations peuvent adopter diffrents comportements face aux
pressions institutionnelles, allant du consentement la manipulation.

Cette prise en compte des capacits rflexives des acteurs relativise linfluence de la thorie
affiche. Selon Segrestin (2004 : 12) l'erreur la plus courante est d'affecter de croire que la
bonne parole des gestionnaires aurait des vertus auto ralisatrices, voire magiques. Tel n'est
videmment pas le cas : en ordre gnral, les meilleures ides n'ont d'efficacit que si elles
sont outilles et si, dans l'entreprise, le nouvel outil rencontre des acteurs susceptibles d'y
dceler des opportunits conformes leurs intrts . Cette relativisation du pouvoir de la

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thorie met en avant limportance des pratiques pour saisir les effets du NPM.

1.2.2.2 - La prise en compte des pratiques


Lanalyse des expriences empiriques conduit affiner lide mcaniste dune volution des
valeurs et identits cause par limposition de lidologie du NPM. Dans cette perspective, les
ides, les innovations, le changement ne sont pas considrs comme simposant deuxmmes, ils sont le fruit dun ensemble de mcanismes successifs que lobservation vise
justement mettre en lumire.

En effet, selon Jeannot (2006 : 605) : aussi puissante que soit limposition du nouveau
modle managrial, elle laisse une possibilit aux travailleurs pour lajuster . Les
changements de reprsentation, de valeur ou de sentiment dappartenance un groupe sont
des effets de lexprience (Dubet, 1994) et de nombreuses diffrences (pratiques et
cognitives) entre les vielles reprsentations et les nouvelles pratiques. Il convient donc
dessayer de cerner les modalits empiriques de diffusion, de circulation et dappropriation de
ces concepts flous du NPM dans des configurations spcifiques (Ughetto, 2004).

En fait, cette grille de lecture conteste les dichotomies traditionnelles entre pense et action,
technique et politique. Elle vise les concevoir comme les deux facettes indissociables de
laction collective. Dans cette perspective, lanalyse de la gense dune action ne peut tre
spare de lanalyse de sa mise en uvre (Flichy, 2003).

Les tenants dune approche pragmatique du management public semblent proches de la


thorie de lacteur-rseau dveloppe en sociologie des sciences par Callon (1986) et Latour
77

Partie I : Analyse de la littrature

(1989). Ils proposent danalyser linnovation (et plus largement laction collective) comme
une srie de processus visant faire adhrer le plus grand nombre possible dacteurs un
projet en mme temps que ce projet est modifi pour intgrer les intrts de chacun. Chaque
acteur, quil soit un humain ou un outil, modifie le comportement des autres acteurs autant
quil est modifi par eux. Cette approche invite se concentrer sur la description des
interactions dynamiques partir de lanalyse des ngociations encore qualifies doprations
de traduction (do son appellation dapproche de la traduction) (Bardini, 1996 : 88). Ainsi,
linverse des approches voques prcdemment, cest au moment mme de leurs
interactions que valeurs et pratiques, principes et outils, se construisent.

Ce cadre danalyse semble pouvoir aider comprendre les carts constats entre les objectifs

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du NPM et sa mise en uvre. Sil permet dune part de mieux comprendre les mcanismes de
diffusion de ce modle cognitif en montrant comment les outils et dispositifs prolongent
discrtement ses valeurs, il permet galement de mettre en lumire comment les acteurs
peuvent participer la construction de ce nouveau cadre. Cette perspective interactionniste se
rapproche de la thorie de lnaction (Weick, 1979) qui considre lorganisation comme une
dynamique de comportements sociaux interrelis dans un environnement quivoque, comme
un construit social destin rduire lquivoque de lenvironnement par le partage entre les
acteurs dune grammaire commune. Elle merge des interactions sociales entre les acteurs
et de leurs capacits construire une reprsentation commune de leur contexte et de leurs
objectifs, cest--dire dun apprentissage organisationnel, un phnomne collectif
dacquisition et dlaboration de comptences qui, plus ou moins profondment, plus ou
moins durablement, modifie la gestion des situations et les situations elles-mmes (Koenig,
2006 : 293).

En dplaant lunit dobservation vers les interactions entre valeurs et pratiques, techniques
et socialit, macro et micro, il devient ncessaire pour lanalyste de se concentrer sur les
oprateurs de passage (Maugeri, 2007 : 3) entre ces niveaux. Aussi, les approches
pragmatiques centres sur lanalyse des interactions dynamiques entre acteurs et entre
dimensions de laction accordent-elles une place centrale lanalyse des dispositifs (Weller,
2003 :252). En effet, ceux-ci servent justement oprer les traductions en technique et
politique, entre valeurs et pratiques (Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Callon, 1986).

78 78

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Dans cette perspective, Segrestin (2004), considre que trois ingrdients doivent composer la
grille danalyse de la gestion :

1) Les ides : elles consistent dans les projets dfinis par les acteurs : ceux-ci ont des
ides, ils sont mus par des intentions, ils se fixent des objectifs, ils essaient de hirarchiser
leurs objectifs en btissant des stratgies.

2) Les dispositifs : ce sont les structurent dans lesquelles laction se dploie. Toute action
est tributaire dun contexte institutionnel, elle doit compter avec des rgles, un certain partage
des rles, des dispositifs d'incitation et de sanction. De mme, les organisations multiplientelles les mthodes, les procdures, les quipements techniques propices l'autorit des experts

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qui les matrisent, menaant pour ceux qui les subissent.

3) Laction : cest la dimension souterraine de l'organisation. L'action interfre avec des


solidarits, des cultures professionnelles, des coalitions d'intrts. Les rgles formelles sont
doubles par les rgles tacites, fruit d'arrangements implicites. Trs souvent, cette structure
profonde est si solide qu'elle peut, sinon l'emporter sur la structure formelle, du moins lui
imposer des compromis, contraindre l'autorit centrale transiger.

Une analyse des pratiques managriales publiques prenant an compte la fois les ides, les
dispositifs et les actions nous semble mme de contourner les problmes poss par le
managrialisme public. Nous prsenterons en fin de chapitre 5 les fondements et grilles
danalyses proposes par lapproche par les outils de gestion que nous mobilisons dans
lanalyse de nos cas. Lobjectif de ce dveloppement tait de recenser les travaux qui dans la
littrature remettent en cause la capacit du NPM dterminer compltement les pratiques
administratives et den tirer les consquences analytiques. Nous poursuivons dans la section
suivante ce travail de relativisation du NPM en montrant quen plus de ne pas dterminer
lensemble des pratiques, le NPM ne rsume pas les doctrines managriales publiques.
Plusieurs sources conceptuelles inspirent les rformes, nous tentons de les recenser.

79

Partie I : Analyse de la littrature

Section 2 : Une dfinition progressivement largie : de la typologie


des NPM la diversit des managements publics

Sil ne fait pas dbat que le NPM est apparut au dbut des annes 1980 en GrandeBretagne et a t promu par des institutions internationales, la question de savoir si la
floraison des initiatives managriales dans le secteur relvent toutes du NPM reste pose. Une
premire rponse significative est apporte en 1996 par Ferlie, Pettigrew, Ashburner et
Fitzgerald. Leur ouvrage The New Public Management In Action analyse les 15 annes de
rformes menes en Grande-Bretagne et dveloppe une thorie gnrale du NPM. Selon les

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auteurs, le NPM a connu durant cette priode un processus de diffrenciation interne, les
amenant identifier quatre modles spcifiques. Lanalyse empirique des pratiques
managriales publiques suggre quelles trouvent leur inspiration dans plusieurs modles.
Hood (1998) tire les conclusions thoriques de cette varit des pratiques managriales
publiques et identifie quatre cultures managriales publiques. Ces analyses montrent des
degrs divers que plusieurs modles thoriques viennent nourrir lesprit managrial public. Ce
faisant, cest la diversit des managements publics qui est reconnue/affirme mme au plan
conceptuel. En dautres termes ce constat impose de concevoir le champ disciplinaire du
management public comme marqu par la coexistence de thories.
Le recensement de la varit thorique de ce que lon nomme managements publics afin
de grossir le trait, constitue un largissement de notre grille danalyse. Il nous servira lors de
la discussion des rsultats positionner et qualifier les pratiques managriales observes.

2.1 - Les quatre modles de NPM


Dans leur ouvrage fondateur, Ferlie, Pettigrew, Ashburner et Fitzgerald dveloppent une
thorie gnrale du NPM base sur le constat empirique de sa diffrenciation interne.
Autrement dit, la mise en uvre des principes du NPM a engendr des trajectoires diffrentes
qui ont abouti lmergence de plusieurs modles de NPM. Ils proposent donc une conception
largie du NPM susceptible de rendre compte de la varit des initiatives managriales
publiques. Ferlie et al. (1996 : 11) laborent ainsi une typologie des idaux types du NPM et

80 80

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

isolent quatre modles de NPM : le modle de lefficience, le modle du downsizing et de la


dcentralisation, le modle de lexcellence et lorientation de service public.

2.1.1 - Le modle de lefficience :


Il sagit du premier modle avoir merg. Dominant jusquau milieu des annes 1980, il est
dsormais remis en question. Ce modle visait rendre le secteur public identique
lentreprise, oriente par lefficience. Les consultants et les corps dinspection ont jou un rle
capital dans la diffusion de ce modle dans le secteur public. Cest le modle qui correspond
le plus troitement la dfinition canonique du NPM (cf. supra).

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Les principes de ce modle sont :

Renforcer le contrle financier : les gains de productivit et le rapport cot/valeur

doivent tre au centre des proccupations. Il faut faire plus avec moins en renforant les
directions des finances et en amliorant le systme dinformation financier.

Renforcer la dynamique managriale en renforant les pouvoirs de la direction : il faut

appliquer les principes hirarchiques tout en clarifiant les objectifs et le suivi de la


performance. Rduire la rgulation par mtiers et corps dans la fonction publique.

Etendre le champ dinvestigation des audits financiers et professionnels, promouvoir

les mthodes transparentes dvaluation de la performance, multiplier les standards et les


comparaisons de performance.

Accrotre la part des fournisseurs privs ; promouvoir la logique marchande et

lorientation client.

Renouveler les formes de la gouvernance : marginaliser les reprsentants lus et les

reprsentants syndicaux. Affaiblir les conventions collectives et accrotre la proprotion de


contractuels. Favoriser lindividualisation des salaires et les primes la performance.
Renforcer la mobilit du top management dans le secteur public.

81

Partie I : Analyse de la littrature

La filiation de ce modle avec les prceptes no-libraux, tayloriens et fayoliens est flagrante
tel point que Pollitt parle son propos dapproche no-taylorienne du management public
(1990 : 24). Ce modle correspond la politique mene par Margaret Thatcher o le secteur
public tait considr comme paralys, dpensier, sous-performant et ultra-bureaucratique. La
formule de R. Reagan rsume bien la philosophie de la dmarche lEtat nest pas la solution,
lEtat est le problme . Selon Ferlie et al. (1996 : 12), il serait simpliste de rduire tous les
changements no-managriaux un piphnomne du thatchrisme, car certains des principes
affichs dans le courant des annes 1990 sont clairement contradictoires avec les principes de
ce modle.

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2.1.2 - Le modle du downsizing et de la dcentralisation :


Le modle du donwsizing a commenc prendre de limportance dans les annes 1990. Ce
modle part du constat quune orientation vers un modle post-fordiste dorganisation a eut
lieu dans les secteurs public et priv. Cette rupture historique aboutit de nouvelles formes
organisationnelles plus petites et plus flexibles, une limitation de la standardisation, une
dcentralisation accrue des responsabilits budgtaires, la dlgation accrue des services
publics et une sparation entre un centre stratgique concentr et une priphrie
oprationnelle diffuse.

Les principes de ce modle sont :

Une extension de la logique marchande par lintroduction de mcanismes de type

march (MTM). Les MTM doivent remplacer la planification traditionnelle et devenir le


support de lallocation de ressources dans le secteur public.

Labandon du principe hirarchique au profit dune relation contractualise et par la

cration au niveau local dorganisations publiques plus autonomes.

Sparer le centre stratgique de la priphrie oprationnelle pour externaliser ou

mettre en concurrence les fonctions non stratgiques. Rduire drastiquement la masse


salariale des organisations publiques et diminuer les niveaux hirarchiques

82 82

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Ce modle est toujours emprunt dun managrialisme de type instrumental mais linfluence
des principes de lOST y est attnue. Il sagit ici de limiter au maximum la taille des
organisations publiques, de les fragmenter pour jouer le plus possible sur les mcanismes
contractuels et formels de rgulation.

2.1.3 - Le modle de lexcellence :


Influenc par louvrage In search of excellence de Peters et Waterman (1982) il tente
dappliquer aux services publics les prceptes du Mouvement des Relations Humaines et
insiste sur limportance de la culture organisationnelle. Ce modle sinscrit dans la ligne de
la psychosociologie du travail depuis les expriences pionnires dElton Mayo lusine

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Hawthorne de la Western Electric Company entre 1924 et 1932. Tout comme les
psychosociologues, ce modle conoit lentreprise comme un lieu dnu dintrts
contradictoires, o des logiques diffrentes peuvent tre combines grce une bonne
organisation gestionnaire. Le manager est vu comme un agent de changement , qui doit
librer la crativit des individus et dvelopper leur motivation.

Ce modle rejette la perspective hautement rationnelle du modle 1 et souligne le rle


dterminant des valeurs, cultures et rites sur le comportement rel des individus. Ce modle
peut-tre divis en deux approches : bottom-up et top-down.

Lapproche bottom-up cherche comprendre les dterminants du dveloppement et de

lapprentissage organisationnel. Les tudes rvlent le rle de lengagement des individus et


de lincrmentalisme dans le processus dinnovation au sein du secteur public. Le rle du top
management dans le changement organisationnel y est relativis. Dans cette approche, les
processus sont aussi importants que les rsultats, les cultures collectives peuvent cimenter
lorganisation plus dcisivement que la hirarchie. Les dviants, les hrtiques et les
agitateurs (Pettigrew, 1985) peuvent susciter des processus de changement stratgique. De
mme, le leadership nest pas forcment le monopole du top management et peut tre exerc
en rseau ou une petite quipe. De plus, les individus et les groupes dans lorganisation
peuvent apprendre mme si lorganisation elle-mme napprend pas.

83

Partie I : Analyse de la littrature

La variante top-down du modle 3 considre la culture organisationnelle est plastique

et de nature volutive. Un changement voulu, dirig et explicit peut donc enclencher un


changement culturel. Lattention est porte sur la dimension charismatique du leader plus que
sur le systme de transaction quil instaure. Le leadership est ainsi, considr comme
personnel plus que collectif, venant dun manager qui insuffle une nouvelle philosophie
lorganisation (correspond au modle de laction hroque de Padioleau, cf. chap. 3)

Le modle 3 peut tre caractris par les indicateurs suivants :

Dans la variante bottom-up : accent mis sur lapprentissage et le dveloppement

organisationnels, la culture organisationnelle est vue comme un important facteur de

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cohsion, forte dcentralisation et valuation de la performance sur les rsultats.

Dans la variante top-down : le changement de culture est un objectif explicite, la

vision de lorganisation est produite par le top management, des programmes de management
du changement culturel sont lancs, des exemples de leader charismatiques sont identifis
comme des modles pour la nouvelle action publique ; des programmes de formation au
management sont lancs plus frquemment, une gestion de la marque publique se dveloppe :
des logos apparaissent, des objectifs sont proclams, des chartes de service labores, des
uniformes apparaissent, une stratgie de communication est formalise, le rle stratgique des
ressources humaines est affirm.

Ce modle est en rupture avec les modles prcdents dans la mesure o les influences nolibrales sont peu prgnantes, voire rejetes. Il sagit plutt dun managrialisme de type
relationnel, o ce sont plus les vertus mythiques prtes limage de lentrepreneur qui sont
recherche que les outils et structures de lentreprise elle-mme. Dans cette perspective,
chaque organisation est particulire, avec des valeurs, principes et modes dorganisation qui
lui sont propres, que le management doit aider coordonner, enthousiasmer et optimiser.

84 84

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

2.1.4 - Le modle de l orientation de service public


Selon Ferlie et al. (1996 : 14) ce modle est peu appliqu16. Ce modle cherche concilier les
ides du management priv aux spcificits du secteur public et conserver en la reformulant
la spcificit de la mission de service public. Il larticule avec des objectifs de qualit, dont la
ralisation est fonde sur une intensification de la relation de service , plaant au cur des
rformes le rle des citoyens et des usagers, travers des objectifs de qualit du service, de
consultation et de participation des usagers. Mais cette mission de service public est rendue
compatible avec les critres managriaux et tolre le transfert rflchi de bonnes pratiques
issues du secteur priv. Ce modle confre une lgitimit un nouveau style de management
public qui affirme avoir rompu avec les aspects pathologiques de lancienne organisation mais

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qui garde une identit et des finalits distinctes du secteur priv. Cette variante de centregauche du NPM selon Ferlie et al. (1996 : 15) implique dassurer une forte redevabilit des
services publics envers les usagers/citoyens peu apparente dans les autres variantes.

Le modle de lorientation de service public peut tre caractris par les indicateurs suivant :

Priorit accorde la qualit de service, notamment par lutilisation de dmarches

qualit. La cration de valeurs sapprhende en termes dexcellence du service public. Un


ensemble cohrent de valeurs de service public sont affirmes. Mfiance lgard de la
logique marchande dans les services publics.

Attention porte lusager (pas de rfrence au client), ses problmes et ses

attentes ; les sources dinformation sur lusager reposent sur la gestion des rclamations plus
que sur le taux de pntration du march. Une conception de la citoyennet est explicite et
lon considre que la participation des citoyens et la redevabilit envers ces derniers est une
dimension lgitime et fondamentale du management dans le secteur public. Les services
dlivrs sont considrs comme un des supports de la cohsion sociale et de lapprentissage
socital (projet de dveloppement locaux, valuation des besoins sociaux).

Le modle de lorientation de service public ne se contente pas daffirmer la diffrence entre


public et priv, il rside en une volont de rflchir ladaptation (transposition plutt que
16

is still to reveal its full potential .

85

Partie I : Analyse de la littrature

transfert) des ides apparues dans le contexte du secteur priv au secteur public. Ce modle ne
se limite pas ignorer les principes et valeurs de la dfinition canonique du NPM, il les
critique explicitement.

Ainsi, le NPM, si lon suit la dfinition de Ferlie et al., comporte des principes
contradictoires. En effet, les auteurs opposent les trois premiers modles au modle de
lorientation de service public (Ferlie et al., 1996 : 243). En fait, leur objectif ne semble pas
tant de dmontrer lexistence dune unit entre les diffrents courants composant le NPM que
de dmontrer lexistence dune forme contextuelle de management (ibid. : 244) et dinviter les
recherches en thorie des organisations intgrer cette varit (ibid. : 246). Ainsi,
lidentification de 4 modles de NPM ne consiste pas affirmer quils ont tous un lien les uns

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avec les autres. Hood (1998) prolonge cet lan et analyse la diversit des cultures
managriales publiques.

2.2 - La diversit des managements publics : lapproche culturaliste de


Hood
A nos yeux, lapproche culturaliste entame par Hood marque une rupture dans lhistoire de
la discipline. Elle rompt en effet avec la volont de rapprocher toute initiative managriale
dans le secteur public au modle du NPM. Sans le nier, elle propose de le resituer parmi
dautres cultures administratives toujours luvre. Ce faisant, il contribue au dpassement
du dbat entre pro et anti management public. Nous prsentons ci-aprs la grille
danalyse quil propose des cultures managriales publique, que nous mobiliserons dans la
discussion de nos tudes de cas.

En 1991, C. Hood concluait larticle A public management for all seasons ? en ouvrant le
programme de recherche sur les limites du NPM : A partir du moment o nous pourrons
tester les limites du NPM sur la base dune analyse prcise des valeurs administratives, il sera
possible de dlimiter son influence et de le situer dans une perspective historique (Hood,
1991 : 17)17.

17

Only when we can test the limits of NPM in terms of relatively narrow administrative values can we start to
establish its proper scope and put it in its historical place .
86 86

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Dans louvrage The Art of the State, Hood entreprend ce travail de relativisation du NPM par
lapplication de la grille de lecture des thories culturelles au management public. Ces
thories cherchent saisir la diversit des conceptions humaines de la vie bonne et la
diversit des prfrences humaines propos des modes de vie . Ainsi, Hood tente de
capturer la diversit des conceptions de la bonne organisation publique ainsi que les
bonnes manires dy arriver.

En partant du postulat que la varit des manires de concevoir lorganisation des services
publics est la caractristique centrale et rcurrente du management public (Hood, 1998 : 6), il
rompt avec la tradition de rechercher un fond commun aux initiatives managriales dans le
secteur public, plus ou moins structur autour du NPM. Ce postulat permet de remettre en

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cause les mtaphores mcanistes et les prophties annonant la convergence des


administrations fonde sur une forme stable de modernit. En effet, la rupture de Hood tient
dans le fait dadopter une approche culturaliste et relativiste du management public.

Lapproche culturaliste des organisations vise transcender lopposition entre pratique et


connaissance. Si la connaissance est lacquisition dun savoir, la culture est lintgration de ce
savoir et de celui qui lacquiert dans des rites, des usages et des valeurs. La culture est une
intriorisation et une individualisation de la connaissance. Le comportement de lorganisation
est donc vu comme le fruit de linteraction entre des normes et des pratiques vhicules
diffrents niveaux (socitaux, sectoriels, organisationnels, groupes, individus) (Schein, 1985).
Ainsi, la culture dune organisation rvle certains aspects des cultures nationales, rgionales,
industrielles, corporatistes, et professionnelles dans lesquelles elle volue. Selon Hatch
(1997), lapproche culturelle vise principalement spcifier les processus de passage dun
niveau lautre. Cette approche permet donc de relier les pratiques aux cultures auxquelles
elles se rapportent. Lintrt analytique de lapplication de la grille de lecture culturaliste au
management public que propose Hood consiste dune part rompre avec la question de
luniversalit du NPM. En effet, celui-ci nest rduit qu tre un modle de management
public parmi dautres. Dautre part, la grille danalyse propose par Hood intgre les
approches critiques et apologtiques du NPM et permet dexpliciter les modles quils
vhiculent.

87

Partie I : Analyse de la littrature

Pour les culturalistes, la pluralit des manires de grer et rguler sexplique par deux
dimensions fondamentales de lorganisation humaine : (1) les normes (Grid) et (2) le groupe
(Group).

(1) Les normes renvoient au degr auquel nos vies sont circonscrites par des conventions
et des rgles, rduisant lespace laiss la ngociation individuelle. Par exemple, si des
parents peuvent nommer leur enfant comme bon leur semble, ils se situent en position de
cadrage faible. Si au contraire leur choix est limit par des conventions religieuses ou
familiales, ils se situent en position de cadrage fort.

(2) Le groupe renvoie par contraste au degr de contrainte quexercent les choix du

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

groupe sur lindividu, le liant une entit collective. Une agrgation forte signifie que les
individus sont assujettis la dictature des structures institutionnelles, et que, si cela est
ncessaire, les attentes individuelles seront sacrifies devant les ncessits collectives. Par
exemple, une communaut isole du monde extrieur et qui a pour principe le partage de
toutes les ressources (communaut hippie, communaut monastique), est un groupe fort .

Selon Hood (1998 : 9), ces deux dimensions sont galement fondamentales en management
public. Les normes y renvoient au degr dinfluence des rgles sociales gnrales sur le
management public et le groupe au degr dintriorisation dans laction publique des attentes
de collectifs diffrencis, reprables dans la socit.

A partir de cette grille danalyse, Hood repre quatre modes de conception et de gestion du
secteur public : fataliste, hirarchiste, galitarien et individualiste.

2.2.1 - Le mode fataliste :


Eilstein (1995 :73) dfinit le fatalisme comme la doctrine selon laquelle, pour tout
vnement qui se produit, il ny a jamais eu dans le pass de possibilit quil ne se produise
pas dans le futur . Le fatalisme est un impens du management car souvent considr
comme inconciliable avec le volontarisme managrial. Le march, la hirarchie et - dans une
moindre mesure - la solidarit, sont habituellement prsents comme les seules organisations
sociales possibles. Le management public fataliste a lieu lorsque la coopration nest pas
valorise, que la mfiance et lapathie dominent. Les fatalistes estiment les politiques et

88 88

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

organisations publiques invitablement chaotiques et imprvisibles et quaucun savoir ne


permettra de contredire cette nature. Selon Hood, cette posture -bien que trs prsente- est
rarement identifie. Pourtant plusieurs analyses peuvent tre rapproches de ce courant.

Mars (1982) montre que, dans les organisations fortement rgules, ceux qui ont un travail
relativement isol, ragissent aux rgles imposes par le management en trichant : en volant
des objets, du temps ou des biens, voire en sabotant lorganisation.
Lanalyse de Banfield de petites villes du Sud de lItalie caractrises par une faible
coopration pour le bien-tre de la communaut et dans laction collective sexplique par des
croyances et valeurs et non dans un niveau de revenu ou dducation. Dans ces socits, le
management public ne peut qutre bureaucratique et tatiste car seuls les fonctionnaires

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

rmunrs sont concerns par les affaires publiques. Les citoyens sont dans leur grande
majorit sceptiques sur la motivation des fonctionnaires et les supposent corrompus et
gostes. Cette croyance conduit limiter les contrles sur les fonctionnaires. Labsence de
confiance et de loyaut collective qui est la marque de fabrique du fatalisme provoque
labsence de zle et de dvotion des fonctionnaires. Cette attitude provoque un syndrome
auto-immunisateur et vicieux (cf. chap.1, sect.1). Banfield considre un tel fatalisme comme
une pathologie sociale conduisant la stagnation ou au dclin.

Pourtant, la posture fataliste ne conduit pas au constat que rien ne peut tre fait pour obtenir
une action collective satisfaisante. Selon Hood, les fatalistes proposent deux dispositifs : (1)
linstitution dun systme dalerte critique et (2) linsertion de lala chaque niveau
dactivit.

2.2.1.1 - Linstitution dun systme dalerte critique


Les fatalistes accordent une grande attention la pense critique. Cette dernire a pour
fonction dindiquer les limites et les dangers des actions menes, de souligner les cueils du
volontarisme. La critique est rintgre au sein du management et contribue lamliorer.
Cette fonction est similaire celle du chur dans le thtre grec18. Selon Hood (1998: 150),
18

Dans les pices de thtre de la Grce antique, le chur (choros) prsente le contexte et rsume les situations

pour aider le public suivre les vnements, fait des commentaires sur les thmes principaux de la pice et
montre comment un public idal est suppos ragir la reprsentation. Le chur souligne la linhrente folie, la
futilit et limprvisibilit dans la conduite des affaires humaines. Ils mettent en lumire la tendance des
meilleurs plans chouer, des lites claires se tromper.

89

Partie I : Analyse de la littrature

cette fonction est cruciale, le rle du commentateur critique nest jamais trivial. En effet, une
approche qui napporte au management public rien dautre quun sens profond de lhumilit
sur la capacit de tout un chacun contrler une organisation ou suivre les signaux qui
lenvironnent mrite dtre considre au mme titre que les autres.

Lapproche du management public qui se rapproche le plus du fatalisme dans la littrature


contemporaine en management public est le courant no-institutionnaliste. Celui-ci, qui
sattache rvler le caractre imprvisible des actions, lirrationalit de dcisions reposant
inluctablement sur des associations dides chaotiques, joue une fonction dalerte critique.
La relative omniprsence de ces analyses dans le champ acadmique est un indice de la
vigueur de cette culture. Par exemple, le travail de March et Olsen (1989) se rapproche du

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fatalisme puisquil se concentre sur linhrente complexit des processus organisationnels


qui implique limpossibilit dlaborer des prvisions utilisables dans laction publique. Leur
affirmation que les mcanismes internes lorganisation mobilisent des variables complexes
interdisant de faire des prdictions fiables du comportement organisationnel partir de
lhypothse dindividus calculateurs constitue une contribution lamlioration de laction
collective principalement par la remise en cause et lincitation la circonspection vis--vis du
modle conomique de la dcision. Plus gnralement, lapproche no-institutionnelle est
sceptique et critique de ce quelle nomme les approches rductrices et dterministes des
organisations. Cette conception de la gestion du secteur public nest pas restreinte aux cercles
universitaire et la succs de louvrage Etat Moderne, Etat Modeste de M. Crozier,
constitue un bon exemple de la propagation de cette proposition dintgrer plus de rflexivit
au cur de laction publique.

Selon Lane (1993 :172-3) laspect positif de lanalyse de la dynamique institutionnelle est
lide que le changement organisationnel est un processus conflictuel produisant des effets
accidentels et des activits alatoires, prouvant que les effets ne peuvent tre prvus et que le
changement ne peut tre contrl par le consentement des participants . Plus gnralement
toute la tradition des sciences sociales visant rvler les consquences non intentionnelles
de laction peut rentrer dans la perspective fataliste.

2.2.1.2 - Linsertion de lala au sein du systme de management


Les fatalistes ne se contentent pas de dconstruire les prescriptions des autres courants de
pense. Ils endossent galement une position prescriptrice base sur la chance. En effet
90 90

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

lapproche fataliste du management public propose dintgrer de lala dans chaque activit et
chaque niveau de lorganisation : Lorganisation de contrles inopins. Les contrles
alatoires et inopins rentrent dans la perspective fataliste puisquils rejettent toute ide de
coopration et dchange.

Lidentification de cette famille de pense est notre sens lapport le plus fcond de Hood
dans son ouvrage dans la mesure o il permet de qualifier la position des Noinstitutionnalistes dans le champ de la normativit publique. Dans la perspective de Hood, les
observateurs acadmiques ne se content pas de dcrire les limites des raisonnements et
positions des acteurs. Cette description ne peut tre neutre. Elle est -volontairement ou nonun appel en faveur dune conception de laction publique. Lapproche propose par Hood

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

permet de sortir du dbat vrit/croyance en faisant lhistoire des ides et leurs applications, y
compris celles des observateurs/consultants acadmiques. On peut en cela, le rapprocher du
relativisme restreint de la sociologie des sciences (Latour, 1996)

2.2.2 - Le mode hirarchiste


Le management public hirarchiste se retrouve dans des structures organisationnelles
formalises et pyramidales qui fonctionnent selon des rgles explicites. Deux postulats sont
au cur de ce mode de management public : la primaut du collectif sur lindividu (1) et la
ncessit dtablir des rgles pour viter le chaos (2).
(1) Les hirarchistes considrent les individus comme moins importants que le collectif.
Comme les galistaristes, les hirarchistes usent de la rhtorique selon laquelle les intrts de
lorganisation transcendent les intrts individuels.

(2) La croyance des hirarchistes dans loptimalit dun comportement individuel prescrit
par des rgles les rend rticents confier un pouvoir discrtionnaire aux dirigeants. Les rgles
servent limiter toutes les incertitudes de la vie sociale. Elles permettent galement de
trouver une cause tous les dysfonctionnements de la vie sociale : ceux qui nont pas suivi les
rgles.

91

Partie I : Analyse de la littrature

Figure 1.3 : Les composantes du modle hirarchiste

Institutions et organisations sont


prioritaires, les individus subsidiaires
(high groupness)

Capacit/ volont de sacrifier les


individus dans lintrt du groupe

Recours aux mtaphores collectivistes


comme la famille

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Des rgles claires et une structure


hirarchique sont ncessaires pour viter
le chaos

En cas de problmes, les dviants sont


tenus pour responsables

Recours aux mtaphores


rgulationnistes comme les machines
sociales (Weber)

Source : adapt de Hood (1998)

2.2.3 - Le mode galitarien


Le management public galitarien correspond des formes organisationnelles distinctes
de lenvironnement social mais dont les rgles sont en permanence remises en jeu, donnant
lieu des dbats continus sur la manire de grer les problmes particuliers. Ce mode de
management peut tre rapproch du courant de lautogestion.

Les galitariens refusent linjonction de choisir entre le march et la hirarchie (Lindbeck,


1996). Les structures participatives fortement dcentralises constituent leurs yeux une
alternative. Hood explique le retour en vogue de lgalitarianisme dans les annes 1990
comme une raction la vague individualiste des annes 1980. Les galitaristes ont une
reprsentation strotypique du Management . Ce mot voque pour eux des dirigeants
surpays monopolisant le pouvoir dinitiative organisationnelle (Hood, 2000 :120). Pour les
galitariens le management fait partie du problme plutt que de la solution. La solution
consiste selon les galitariens inventer une faon de manager sans managers19.
19

managing without managers

92 92

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Les galitariens font du comportement goste et rentier des haut-fonctionnaires et lus la


cause des dysfonctionnements du secteur public. Une rupture existe entre un top-management
manipulateur et amoral et un personnel intermdiaire et subalterne dvou mais oppress. Les
prescriptions galitariennes pour amliorer le management public sont :

Les cercles autonomes : les galitariens partagent avec les individualistes la critique

du corporatisme et de lexpertise. Les cercles de travailleurs autonomes sont censs


rapprocher lorganisation

publique de lusager :

les

producteurs

sont

aussi

les

consommateurs.

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Le contrle mutuel (rciproque) interne et externe. En interne, cela suppose une

organisation collgiale, comme la structure en quipe des policiers. En externe, la coproduction usager/producteur est requise, comme dans le cas des armes de conscrits.

rendre

La dcentralisation de la redevabilit : le top management ne doit pas tre le seul


des

comptes

la

collectivit.

Chaque

fonctionnaire

doit

pouvoir

tre

dmocratiquement choisi (exemple la procdure de recall et dlection des juges aux EtatsUnis).

La participation collective la stratgie de lorganisation. La solidarit du groupe

(entendue comme laltruisme envers le reste de la socit) est un puissant outil exploiter.

2.2.4 - Le mode individualiste


Le management public individualiste, contrairement au prcdent, dveloppe une antipathie
envers le collectivisme et prfre traiter chaque problme par le marchandage et la
ngociation plutt que par des rgles prtablies.

Selon Hood (1998 : 98) si lon suit la logique individualiste jusquau bout, aucune forme
organisationnelle ne se justifie. Lapproche individualiste du management public prsente
quatre traits caractristiques :

93

Partie I : Analyse de la littrature

(1) Le refus de considrer lEtat dans sa globalit au profit dune approche


sectorielle/bottom-up : lEtat nexiste pas20.
(2) Le refus de penser que les intrts des gouvernants puisse tre le mme que celui des
gouverns.
(3) Le refus de penser que le dveloppement conomique et social requiert une prise en
main de ladministration par une lite claire. Le march produit gnralement de meilleurs
rsultats que la bureaucratie.
(4) Enfin, les individualistes considrent que tous les tres humains sont par nature
rationnels, calculateurs, opportunistes et gostes. Le problme du management public est de
remettre en cause les institutions qui reposent sur la bienveillance et le don et ainsi

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

d conomiser lamour .

Ce mode de conception et de gestion des organisations publiques est ncessairement impur,


cest--dire jamais compltement ralis. Il renvoie la conception no-librale de laction
publique.

Les quatre modes de conception et de gestion du secteur public identifis par Hood quand ils
sont pris ensembles pris ensemble fondent une philosophie cohrente du design institutionnel
du secteur public, synthtise dans le tableau suivant.

20

Ce qui signifie que la fragmentation participe aussi de la faon de penser laction publique. Elle se distingue
du principe de dglobalisation (Rosanvallon, 1990). En effet, lide de dglobalisation invite ne pas penser
lEtat comme un tout mais comme un ensemble dorganisations en interaction. Ces interactions ne sont pas
considres dans lapproche individualiste.

94 94

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques

Tableau 1.4 : Les quatre modes de management public


GROUPE

Faible

Fort

Mode fataliste

Mode galitariste

NORME

Faible

Faible coopration, organisation


contrainte par les normes.
Exemple : socit atomise bloque
dans des routines rigides (Banfield,
1958), ministre de la justice.

Mode individualiste

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Forte

Vision atomise de lorganisation


centre sur la ngociation interindividuelle.
Exemple : doctrine de lEcole de
Chicago du gouvernement par le
march . Modle de lagence

Structures fortement participatives o


chacun participe la prise de dcision.
Exemple : doctrine des cologistes
radicaux (Grunen ouest-allemands des
annes 1970), organisations
universitaires.

Mode hirarchiste
Approche collective et formaliste de
lorganisation
Exemple : Le modle de lorganisation
militaire (Dixon, 1976)

Adapt de Hood (1998), Douglas (1982) et Thompson, Ellis et Wildavsky (1990)

Conclusion du chapitre 2
Ce chapitre a permis de recenser les multiples dfinitions du management public. Nous y
avons prsent le NPM, en avons prcis la nature cognitive et en avons tir les implications
pour la recherche. Les autres sources dinspiration des pratiques managriales dans le secteur
public ont galement t prsentes.

Dans un premier temps, les principes et les valeurs du NPM ont t recenss afin de rendre
visible leur lien avec le taylorisme et le no-libralisme et doprationnaliser la grille
danalyse en vue de la discussion des tudes de cas. La description fine du NPM a laiss la
place son analyse. Lexamen de la littrature a permis daffirmer que le principal
changement opr par le NPM rside dans la faon de penser ladministration. Le NPM rside
dans la croyance en la rationalit suprieure de lentreprise vis--vis de ladministration et
dans une conception instrumentale du management o les outils de gestion sont perus
comme bnfiques par nature . Le NPM est ainsi une thorie de laction et non laction
publique elle-mme. Ce faisant le NPM voit sa porte oprationnelle relativise par lcart
existant entre thorie et pratique. Les implications de cette dfinition du NPM sur la manire
de conduire la recherche en management public ont t explicites. La prise en compte des
95

Partie I : Analyse de la littrature

pratiques tout autant que des capacits rflexives des acteurs sont prsentes comme
ncessaires la comprhension raisonne des pratiques managriales publiques.

Dans un second temps, une fois le NPM dfinit et relativis, ce chapitre recense les doctrines
managriales publiques identifies dans la littrature. Huit modles sont identifis partir des
travaux de Ferlie et al. (1996) et de Hood (1998) : les modles de lefficience, du downsizing,
de lexcellence et de lorientation de service public dune part et les modles fataliste,
hirarchiste, galitariste et individualiste, dautre part. Ce recensement des diffrentes
doctrines managriales publiques vise un objectif thorique et oprationnel. Au plan
thorique, il sagit de dmontrer que le management public est marqu par la coexistence de
multiples thories. Ce constat permet dune part, de prolonger lentreprise de relativisation du

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

NPM y compris sur son domaine privilgi (i.e. thorique) et dautre part, interdit de
considrer que toute pratique managriale dans le secteur public renvoie ncessairement la
mise en uvre plus ou moins altre des principes du NPM. Au plan oprationnel, ce
recensement permet didentifier un cadre dinterprtation pour situer les pratiques
managriales rencontres lors des tudes de cas.
Le chapitre suivant prsente les outils conceptuels dvelopps pour analyser les managements
publics en pratiques et prsente la politique franaise de rforme de lEtat. Dans la mesure o
les diffrents niveaux daction publique sont en interaction et que la politique rformatrice
nationale sinspire et inspire les initiatives menes au niveau local, le rcit de son volution
sert cadrer et analyser les dynamiques du management public intercommunal.

96 96

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

CHAPITRE 3
LES MANAGEMENTS PUBLICS EN
PRATIQUES : LA REFORME DU SECTEUR

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PUBLIC

- Alors, Jeanne, on nous quitte sans dire au


revoir ? Les Subjonctifs tont due ?
- Lindicatif me manque Dany. Jaime trop le
rel, la vraie viande saignante, la musique
vivante offerte par les musiciens suants et
rigolards dun orchestre. Je prfre les choses
qui se passent vraiment. .
Erik Orsenna, Les Chevaliers du Subjonctif.

Une fois le contenu thmatique du NPM prsent, il convient de retracer les dynamiques de
diffusion de la doctrine et des outils dans les pratiques. Celles-ci sont dpendantes de
nombreuses variables que seule une analyse compare des diffrentes politiques de rforme
mises en uvre peut clairer. Ce chapitre vise donc recenser les catgorisations issues des
analyses compares des rformes managriales publiques pour analyser et interprter la
politique de rforme mene en France.

Dans un premier temps le concept de rforme managriale publique est prsent (section 1). Il
se distingue de la notion de management public, par sa dimension socio-historique et
institutionnelle (1.1). Les rformes managriales publiques y sont dfinies comme le fruit
dune tension entre des volonts inspires des thories managriales publiques et des
structures et traditions institutionnelles. Cette dfinition implique de prendre compte
lhistoricit des rapports qui nouent volont et institutions et dapprhender la varit qui peut

97

Partie I : Analyse de la littrature

en rsulter. Au-del de la varit des structures juridiques et administratives propres chaque


nation, on peut dgager des configurations institutionnelles typiques qui permettent de
caractriser des styles de rforme diffrencis. Identifier ces styles de rforme permet de
porter un regard plus objectif sur les politiques menes dans chaque pays. Pour ce faire, nous
recensons les principales conclusions tires des analyses compares et rtrospectives des
politiques de rforme managriales publiques (1.2). Ces analyses identifient quatre niveaux de
convergence des politiques de rforme, ainsi que quatre types de politique de rforme. Ce
recensement fournit un cadre que nous mobiliserons pour situer la politique de rforme
managriale mene en France.
Dans un second temps, la politique de rforme franaise est prsente dans une perspective

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

socio-historique (section 2). Cette prsentation se structure en trois temps. De lentre deux
guerres lavnement de la Cinquime Rpublique, la rforme de lEtat cesse dtre un
problme dordre constitutionnel pour devenir un problme administratif (2.1). De 1945
1989, un souci de soi de lEtat se fait jour et aboutit la formulation dune doctrine
typique de rforme (2.2). Enfin, de 1990 nos jours, la rforme de lEtat sinstitutionnalise,
tout en se conformant davantage au NPM. La confrontation de cette analyse longitudinale
avec les cadres analytiques recenss plus haut, permet de considrer que la politique
rformatrice franaise est un managrialisme modernisateur modr.

Section 1 : Des managements publics aux rformes managriales


publiques
The experience of writing this book has been
an oscillation, manic-depressive style, between
more optimistic (reform as a strategy and,
potentially, a science) and more pessimistic
views of our subject matter (reform as muddling
through, and usually a matter of rhetoric,
doctrine and hit-and-miss experiment).
Pollitt et Bouckaert (2004 :183)

Nous lavons dj crit, la tendance luvre dans beaucoup de pays est - au moins dans les
intentions - de rformer lEtat sous de nouveaux principes inspirs de la gestion propre aux
entreprises. Linspiration transversale ces initiatives est que cet Etat doit tre capable de
faire correspondre des objectifs, des moyens et des rsultats. Il sagit donc de mettre en
correspondance une dpense et une valeur cre. Lcart entre les intentions, inspirations,

98 98

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

propositions et leur mise en uvre effective fonde la distinction entre management public et
rforme de lEtat. En ce sens lanalyse du management public et du NPM se rapproche de la
thorie des organisations et de lhistoire des ides politiques et administratives tandis que
lanalyse de la rforme de lEtat se rapproche plus de lhistoire vnementielle ou
contemporaine. La distinction implique un largissement de la perspective. Lanalyse des
politiques de rformes de lEtat est le terrain de rencontre des ides et des pratiques.
Limpratif darticulation entre lhistoire des faits et des ides est respect mais la focale
analytique se dplace. Il sagit ici, la manire de la sociologie des organisations dtre
plus attentif aux mcanismes prcis qui produisent et construisent les rfrentiels ou les
croyances et aux modalits par lesquelles se produit ladhsion des acteurs (Musselin,
2005 : 57). Il importe de montrer comment et jusquo linstitution pse sur les

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comportements et sur les reprsentations des diffrents acteurs ; de dmonter le contenu dune
doctrine managriale, de retracer son volution, de suivre les processus dadhsion quont
traverss les acteurs. Ainsi, on constate certes quil y a eu des glissements de doctrine, mais
on cherche montrer galement avec prcision, comment le nouveau rfrentiel sest
progressivement constitu, comment il a t travaill par certains acteurs ou groupes, les
ambiguts et les contradictions internes qui laniment, les apports extrieurs qui peu peu
lont nourri (Musselin, 2005 : 57).

1.1 - La rforme managriale publique : entre volontarisme et structures


institutionnelles
La rforme de lEtat englobe divers efforts damlioration du fonctionnement des structures
et processus administratifs. Une source majeure dinspiration est videmment librale mais
sans tre unique. Des pays trs diffrents sont concerns par des rformes qui ont t
engages parfois ds les annes 1970 et surtout depuis les annes 1980 : les pays anglosaxons bien sr, mais aussi les pays scandinaves. Certains le font grand renfort de
communication (Grande-Bretagne, Nouvelle-Zlande), mais Pollitt et Bouckaert (2004)
invitent ne pas sy laisser tromper : des degrs divers et selon des objectifs et des voies
quelque peu spcifiques, la plupart des Etats des pays dvelopps ont des programmes de
rforme touchant lefficacit de leur fonctionnement.

Nous prsentons ici le concept de rforme managriale publique. Lanalyse de la littrature


rvle que le concept met en tension deux dimensions : le volontarisme et lintentionnalit
99

Partie I : Analyse de la littrature

dune part, le poids des structures institutionnelles, dautre part. La prise en compte de cette
tension invite mettre en perspective historique la dynamique de construction des rformes
managriales publiques.
1.1.1 - Le caractre intentionnel du changement

Les diffrentes dfinitions de la notion de rforme managriale publique ont en commun


dinsister sur le caractre intentionnel des changements oprs.

Hood (1998 : 196) montre que la rforme managriale publique puise sa dynamique dans une
volont de changement oriente vers une reprsentation idalise des rsultats atteindre. Il

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considre que lide de modernisation est indissociable du processus de rforme, elle


revt quatre arguments:
a) Un mouvement trs net peut tre identifi, rompant avec les rgulations
organisationnelles classiques pour mettre la page managriale les techniques et manires de
faire dans le secteur public.
b) Cette rupture est invitable et irrversible.
c) Cette rupture conduira bientt la convergence de toutes les administrations, le mme
esprit modernisateur se diffusant partout.
d) Ces changements sont trs profitables et doivent tre esprs.

Ces arguments naturalisent et idalisent la rforme de lEtat (Bezes, 2005a : 207). Dune part,
la rforme est prsente comme linluctable adaptation aux changements de lenvironnement
(b et c). Dautre part, la rforme est idalise comme tant par essence bnfique (a et d).

Selon Pollitt et Bouckaert (2004 : 8), la rforme managriale publique consiste en des
changements dlibrs apports aux structures et processus des organisations du secteur
public avec lobjectif dobtenir delles quelles fonctionnent mieux.

Boyne et al. (2003 : 3) la dfinissent comme un changement dlibr des modes de


conception et de production des services publics . Cette dfinition insiste sur le caractre
dlibr du changement, et souligne que celui-ci englobe les structures matrielles et la
manire de concevoir les services publics.

100100

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

Dror (1976 : 129) souligne que la rforme est une activit consciente et finalise davantage
que le point final dun changement administratif . Deux aspects ressortent de cette
dfinition. Dune part, lactivit de rforme est principalement cognitive, dautre part, la
rforme est une modalit particulire de changement organisationnel, dirige et intentionnelle
davantage qumergente et impose.

De son ct, Padioleau (2003 : 157) distingue changement et rforme en fonction de la


profondeur des modifications opres :
-

Le changement : modifie des activits, des oprations les conduites daccueil des

usagers - mais les cls de vote restent en ltat - le statut de la fonction publique par
exemple . Le changement correspond donc des dmarches incrmentales, des

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amnagements doss et souvent cantonns dans les marges de laction.


-

La rforme : active des phnomnes visibles de restructurations , de

reconfigurations (reengineering) parmi lesquelles, en premire ligne, des rductions


deffectifs dagents publics .

Volubile dfenseur dune stratgie de changement du secteur public, Padioleau indique que
lutilisation de la formule rforme de lEtat a deux implications nfastes :
(1) Une reprsentation colossale et irraliste de lEtat (Padioleau, 2003 : 162). LEtat est
peru comme un grand tout homogne, surplombant les intrts particuliers ; riche en
ressources dautorit et contrainte ncessaires pour accomplir sa vocation.
(2) Elle sous-tend une conception hroque des rformateurs. Elle suppose des
circonstances rares, appelle des prouesses, ou pour mieux dire, des coup dEtat au sens
initial de lexpression lacte extraordinaire auquel un gouvernement a recours pour ce quil
conoit tre le salut de lEtat [] Comprendre La Rforme mrite la comptence de
labstraction, la hauteur de vue, laugure du long-terme desprits disciplins par les preuves
de concours litistes et par les pratiques des grands corps (Ibid.).

La dfinition propose par Padioleau met donc encore en avant lintentionnalit visible des
politiques rformatrices, exhibant la force de la volont de leur promoteur. On peut donc
considrer que la formulation dune politique de rforme de lEtat comporte une dimension de
mise en scne, llaboration dun rcit symbolique dans lequel ladministration est une
variable dpendante de lenvironnement et de la volont des dirigeants politiques et
administratifs.
101

Partie I : Analyse de la littrature

Ce faisant, la notion mme de rforme de lEtat nest pas neutre. Selon Padioleau (2002), les
politiques de rforme de lEtat mettent en vidence la tension entre une conception
organisationnelle et une conception institutionnelle de laction publique. Il dfinit les concepts
d institution et d organisation de la manire suivante :

Organisation : type dacteur collectif formel domin par les rgulations des
rationalits instrumentales-utilitaires, de concert avec les rationalits cognitives.

Institution : linstitution valorise une rgulation commune du couple des rationalits


instrumentales/utilitaires avec dautres rationalits, principalement axiologiques mais
aussi affectives et traditionnelles.

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Selon lauteur, la rforme de lEtat vhicule par essence une conception organisationnelle de
laction publique qui lors de sa mise en uvre va ncessairement entrer en conflit avec les
conceptions institutionnelles le plus souvent portes par les acteurs de terrain.
Cette conception dialectique de la rforme de lEtat implique de penser la politique
rformatrice comme un processus historique rsultant de stratgies dacteurs multiples aux
intrts contradictoires. Cette historicisation de lactivit rformatrice va de pair avec la
rvlation de sa dimension normative. Prenant lexemple de la rforme managrialiste des
Services Dpartementaux dIncendie et de Secours (SDIS), Padioleau montre que la diffusion
dune rationalit technico-conomique ne fait pas disparatre radicalement les nombreuses
rationalits normatives lies linstitution historique des pompiers mais elle les subvertit, les
accommode et, progressivement, les dnature. Le rformisme est pervers dans la mesure o
tous les acteurs revendiquent les valeurs dorigine tous jouent avec les symboles
historiques mais ils instillent, paralllement, de nouvelles rgles. Bezes (2005a : 211)
souligne dans son commentaire de louvrage de Padioleau que la nouvelle Organisation
rationalise devient progressivement une Institution qui cre de lirrversible et qui enferme
les pratiques des SDIS dans une voie particulire (comme le fut le rpublicanisme) dont il sera
difficile de sortir .
En rsum, les rformes managriales publiques mettent en tension une volont de
transformation balistique, avec une cible plus ou moins claire au dpart, et des structures
institutionnelles, objets et point dappui de ces transformations. Il convient donc didentifier
les mcanismes qui permettent darticuler cette volont ces structures.

102102

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

1.1.2 - Articuler pratique et thorie de la rforme de lEtat : la notion dordres


institutionnels
Nous prsentons ici lautre versant de lanalyse des politiques rformatrices, les structures
institutionnelles qui les reoivent et en sont lobjet. Partir de ces structures aide ne pas
surestimer la porte des concepts sur les pratiques et lhistoire, et partir des organisations
comme autant dunivers clats pousse sinterroger sur la mise en cohrence de laction
publique sans avoir recours quelque grand horloger (le haut fonctionnaire ou lhomme
politique providentiel et charismatique) (Rouban, 2003 : 157).

Ainsi, la sociologie historique des politiques de rforme de lEtat, telle que dveloppe en

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France par les chercheurs du CERSA, apprhende la rforme de lEtat non comme une
logique

politique

simple

de

changement

volontariste

ou

comme

lexpression

dautorgulations mais plutt comme le rajustement de trois niveaux daction publique: les
organisations, la thorie de laction publique porte par les quipes gouvernementales et les
ordres institutionnels qui viennent articuler laction des organisations aux principes de
lconomie politique retenus par le pouvoir en place.

Bezes (2002a : 5) recense trois caractristiques majeures des activits de rforme de lEtat :
(1) Ce sont des politiques constitutives (Lowi, 1985) : il sagit de politiques
rflexives qui revendiquent dagir sur lEtat dans lEtat (2002a : 5). Elles fixent les rgles
dlaboration des rgles, distribuent le pouvoir et raffirment les principes fondamentaux.
(2) Elles sont transversales : elles sappuient sur des procdures, des techniques, des
instruments ou des normes qui revendiquent une universalit et une flexibilit les rendant
indistinctement applicables ladministration , cest--dire lensemble des structures
(ministres, services, bureaux) ou lensemble des agents publics.
(3) Elles sont inter-institutionnelles : elles sefforcent de coordonner et dintgrer,
sous les mmes principes et mthodes, des institutions ministrielles enchsses dans leur
histoire et leurs structurations singulires. Ainsi, le dveloppement dune gestion
prvisionnelle des effectifs, la transformation des dpartements ministriels en agences valent
pour la bureaucratie dans son ensemble, sans considration des caractristiques propres aux
ministres sectoriels. Ces mesures sont censes sappliquer uniformment.

103

Partie I : Analyse de la littrature

Cette position inter des politiques de rforme les place naturellement dans le giron des
ministres fonctionnels, voire au plus haut de la hirarchie politico-administrative. La position
mdiane des politiques de rforme doit donc tre mise en relation avec leur caractre
thorique et normatif. Celles-ci visent faire adhrer, ou imposer dautres administrations
une faon de penser ladministration. Un premier mode darticulation entre thorie et pratique
se rvle donc au travers de linstrumentalisation de doctrines en rgles de fonctionnement.

Par ailleurs, la position mdiane des politiques de rforme les expose aux effets ngatifs de
conjonctions dintrts institutionnels dfavorables, des problmes de coopration ou des
procs en lgitimation (Bezes, 2002a : 6). Il convient donc de les analyser au sein de leur
ordre institutionnel pour saisir les dynamiques de construction et de partage de visions

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communes et les multiples transactions ncessaires llaboration de normes communes


acceptables et surtout applicables dans les ministres.

La notion dordre institutionnel souligne les interdpendances entre les institutions qui
composent lEtat. Par exemple, les ministres dveloppent des stratgies intentionnelles
relativement homognes, sefforcent de contrler dautres institutions de la configuration,
disposent pour ce faire de ressources variables (asymtrie entre elles) et ne sont pas sur des
temporalits identiques (certains sont plus anciens que dautres, ont accumul plus
dexpriences ou dexpertises, sont plus prennes que dautres,) (Bezes, 2002a : 5).
Chacun est donc porteur dordre mais les interactions qui font lEtat gnrent des conflits et
des contradictions (Orren et Skowronek, 1994 : 320-323).

Rouban (2003 : 6) dfinit lordre institutionnel comme une structure normative qui vient
dfinir lhorizon de sens dune pluralit dacteurs et dorganisations dans la mise en oeuvre de
laction publique qui leur est confie . Lordre institutionnel comprend trois lments :

(1) Un mode darbitrage des conflits : par exemple, le recours la grve et


laffrontement social dans le secteur public, ou lappel au suprieur hirarchique dans les
entreprises prives.
(2) Des modes de lgitimation de laction poursuivie par les agents ou les services. En
deux dcennies, lon est pass dune lgitimation par la modernisation de la socit (la haute
figure du technocrate) une lgitimation davantage influence par lthique et lquit
(couter les usagers et diffrencier leurs demandes, respecter ltat de droit).
104104

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

(3) Enfin, on doit tenir compte du rapport entre laction individuelle et laction collective.
Ce rapport joue dans les capacits de mobilisation collective et dengagement syndical mais
galement dans la dfinition des trajectoires professionnelles et dans la socialisation des
fonctionnaires. La conception dune carrire russie nest donc pas la mme et se joue
aussi bien dans les valeurs portes par chaque fonctionnaire que dans leur normalisation par le
groupe. Plus gnralement, le rapport entre laction individuelle et laction collective permet
de mesurer le degr de corporatisme ou danomie dun secteur professionnel. On doit donc
tenir compte de linteraction entre les outils de modernisation et les parcours professionnels.

Ces ordres institutionnels sont multiples, relativement stables moyen terme et peuvent trs
bien coexister sans obir aux mmes lois de mouvement ni aux mmes rythmes. La rforme

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de ltat est trs concrtement compose de ces rajustements entre ordres institutionnels
diffrents et, au sein de chaque ordre, de certains de ses lments constitutifs.

La rforme de ltat reste donc trs largement une construction politique o lobjectif est soit
de donner limpression que lon achve une volution naturelle (la convergence
europenne , lalignement du public sur le priv, etc.), soit de faire acte de volontarisme en
jouant sur des variables que lon peut matriser au moins en partie (les effectifs de la fonction
publique, le budget des ministres). Le principal travail politique consiste alors proposer un
rcit permettant de mettre en cohrence actions volontaires et effets induits afin de
transformer la rforme en objet politique. Le dtour par la notion dordres institutionnels
permet de souligner que le succs des politiques de rforme tient non seulement la capacit
des dirigeants construire une vision politique pour donner du sens ces rformes, mais
constituer des relais de leur vision dans les diffrents univers et niveaux professionnels
qui trament les organisations tatiques. De mme, elle invite attnuer limpression
duniformit quannoncent les politiques rformatrices. Une mme dmarche, un mme
dispositif connatra des degrs dacceptation, dappropriation et de manipulation fonctions de
lhistoire propre chaque administration. Les consquences analytiques de ce constat sont
doubles. Dune part, une analyse des politiques de rforme ne peut tre faite sans tenir compte
de leur contexte historico-institutionnel et, dautre part, les conceptions et pratiques des
rcepteurs des rformes doivent faire lobjet dautant dattention que celles des promoteurs.

105

Partie I : Analyse de la littrature

1.2 - Les types de politiques de rforme de lEtat : des niveaux de


convergence aux modles de rforme
Les dveloppements prcdents ont montr que la rforme managriale publique est le fruit
dune tension entre des volonts et des institutions. Ce constat induit deux consquences.
Dune part, lhistoricit des tentatives de mise en correspondance entre ces deux dimensions
est mise en avant, et dautre part, les diverses alliances, ruptures, compromis et rejets qui ont
lieu peuvent aboutir ce quune mme volont produise des rsultats trs diffrents en
fonction des situations rencontres.

Le dveloppement qui suit vise rendre compte de cette varit et de cette historicit sur une

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base empirique et non plus thorique. Dans un premier temps, nous mobilisons les travaux de
sociologie historique compare, qui montrent que la notion mme d Etat a subi des
trajectoires complexes et que la diffusion du modle tatique recouvre en fait des ralits trs
contrastes. Faisant, par analogie, lhypothse que la diffusion du modle du NPM masque
galement des ralits et appropriations trs contrastes, nous mobilisons dans un second
temps les travaux de Pollitt qui contestent lide dune totale homognisation administrative
en distinguant quatre niveaux de convergence. Enfin, nous prsentons les quatre modles de
politique de rforme managriale identifis par Pollitt et Bouckaert dans le cadre de leur
analyse compare de 15 Etats. Par del le reprage de diffrents degrs et modles de
rforme, cette recension apporte un cadre interprtatif pour lanalyse de la politique
rformatrice franaise prsente dans la section suivante.
1.2.1 - La diffusion du modle tatique entre fiction et r-appropriation
Avant de prsenter les effets des politiques de rforme de lEtat sur la convergence des Etats
contemporains, il nous semble important de rappeler que la notion dEtat elle-mme est une
forme dorganisation politique culturellement situe ayant fait lobjet dune diffusion
mondiale. Lintrt de ce rappel global par rapport notre recherche est de nourrir un
raisonnement par analogie. Lanalyse de lhybridation de la forme occidentale de lEtat avec
les socits locales que propose Bayart (1989) conduit deux constats qui font cho notre
recherche. Dune part, les institutions locales antrieures larrive de la forme tatique
occidentale nont pas totalement disparu et se sont adaptes. Dautre part, les nouvelles
institutions mises en place ne ressemblaient gure leur modle.

106106

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

LEtat est une forme dorganisation qui a vu le jour en Europe occidentale vers le XIIIme
sicle, mais qui na pris sa forme dfinitive que vers les XVIIIme et XIXme sicles. Si lon
sen tient la dfinition classique de lEtat de Weber21 (1919), rares sont les pays qui peuvent
prtendre ce qualificatif. Pourtant tous tendent aujourdhui tre considrs comme des
Etats, lONU en recense 194. Ce dcalage entre la dfinition idale-typique et la ralit de
lusage du terme dEtat est la consquence de la diffusion du modle tatique du fait de la
colonisation et, plus largement, du resserrement des relations dchange et de dpendance
entre les diffrentes nations. LEtat a t export hors dOccident. Il ne sagit donc pas dune
production locale ; sa mise en place a t rapide alors quelle avait demand plusieurs sicles
en Europe. Si lEtat reste lorganisation politique visible dans les continents autres que
lEurope et lAmrique du Nord, il y est frquemment trs fragile. LEtat import semble

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parfois ntre quune coquille vide (Badie, 1992).

Deux hypothses saffrontent pour lvaluation du succs de la greffe du modle tatique


occidental (Lambert et Lefranc, 2003 : 12). Pour Badie (1992), lEtat import dans les pays
du Sud nest quune forme dorganisation le plus souvent fictive, inadapte et concurrence
par dautres formes dorganisation plus relles. Limportation de lEtat a de surcrot provoqu
une dstabilisation des socits concernes. Au contraire, selon Bayart, lEtat a certes t
import, mais les populations locales se sont rappropries cette forme dorganisation jusqu
en faire parfois la modalit effective dexercice du pouvoir. Si ces deux auteurs saccordent
sur le fait que limportation du modle na pas pris, mme dans les situations coloniales, la
forme dune imposition arbitraire aux populations locales, ils divergent sur la porte de sa rappropriation par les lites locales. Pour Badie, elle na pas suscit de relles innovations,
pour Bayart, elle a produit des dynamiques politiques nouvelles.

Les structures politiques occidentales importes se sont, selon ce dernier, hybrides avec les
structures locales, lesquelles ne doivent pas tre considres comme fixes : elles sont aussi
historiques, et donc susceptibles de connatre des transformations, que le sont les Etats
occidentaux. La convergence entre ces diffrentes modalits dexercice du pouvoir et
dorganisation sociale a t incomplte, mais a provoqu un inflchissement mutuel. Si
21

une entreprise politique caractre institutionnel lorsque et tant que sa direction administrative
revendique avec succs, dans lapplication des rglements, le monopole de la contrainte physique lgitime Ce
modle idal-typique repose sur des conditions strictes : la construction dun appareil politique exerant un
pouvoir impersonnel , la sparation des ressources publiques de celles des gouvernants (la dpatrimonialisation)
et la constitution dune bureaucratie base sur les comptences spcifiques des agents.

107

Partie I : Analyse de la littrature

lchec de la greffe de lEtat semble avr, il ne lest que par rapport un modle dEtat
idal-typique. Or, les Etats occidentaux se sont eux-mmes, le plus souvent, accommods de
pratiques peu conformes ce modle. Cette relativisation du modle occidental dEtat montre
quil relve davantage du repre thorique que de la description dune modalit effective de
lexercice du pouvoir.

Ces modles explicatifs, bien quils sappuient sur des variables distinctes, proposent des
cartes convergentes. Ils montrent la complexit des trajectoires historiques dbouchant sur
la construction de lEtat. Il est frappant de constater quel point les problmatiques de
modernisation du secteur public aboutissent des constats similaires ceux de la diffusion de
la forme tatique. Hood considre par exemple que a vision of global transformation of

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public management into a convergent modern style is likely to be exaggerrated because it


ignores powerful forces of path-dependency and self-disequilibration that is, the capacity of
management reform initiatives to produce the opposite of their intended result 22 (Hood,
1989 : 195).

La reconnaissance de lgale historicit et volutivit des socits locales face aux socits
occidentales peut aider comprendre la diversit des effets de la diffusion du NPM dans
lensemble des pays dvelopps. Cette diffusion a percut des administrations ayant leurs
propres histoires et leurs propres dynamiques. Mais elle a galement provoqu un
inflchissement du modle. Cette double drive permet galement de comprendre la difficult
dfinir ontologiquement le management public : tant une importation du management dans
le public, le management public doit tre pens sur le mode de lajustement mutuel. Son
ontologie est dtre gntique, dtre un devenir. Si lon accepte la fois la gnticit du
management public et sa mutualit, alors on considre que le public, ni plus ni moins que le
management sortent transforms de cette collision. Cela conforte notre choix dabandonner le
nominalisme et lide de lexistence dun fond commun universel au management qui
implique de nous distancer tant des promoteurs des solutions managriales que de ceux qui
les dvoilent et les critiquent. Lanalogie avec les thories de limportation de lEtat conduit
se demander si ce nest pas le modle du NPM lui-mme qui relve du seul repre thorique.

22

Lide dune transformation gnralise du management public convergent vers un style moderne est
exagre. Elle ignore la puissante influence de la dpendance au sentier et de lauto-dsquilibre que lon peur
dfinir comme la capacit des rformes managriales produire linverse des effets recherchs .

108108

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

1.2.2 Des niveaux de convergence variables


Afin de saisir le degr de convergence des administrations publiques et de suivre les
trajectoires particulires des rformes quatre niveaux de convergence doivent tre distingus
(Pollitt, 2002 : 477-478) :

1) La convergence discursive : les analystes et les acteurs parlent et crivent de plus en


plus propos des mmes concepts (budgets de performance, TQM, ). Lagenda converge
au niveau conceptuel.

2) La convergence dcisionnelle : les dirigeants (gouvernements, parlements, conseils

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dadministration) dcident publiquement dadopter une nouvelle forme dorganisation ou


une nouvelle technique. Par exemple, le Royaume-Uni a adopt une charte des citoyens en
1991, la France en 1992, la Belgique en 1993, lItalie en 1993

3) La convergence des pratiques : les organisations publiques se mettent fonctionner de


manire de plus en plus similaire. Par exemple, les appels doffres comptitifs concernent une
part de plus en plus importante des dpenses budgtaires pour un trs grand nombre
dorganisations publiques, quels que soient les secteurs dactivit. Cest galement le cas des
rgimes indemnitaires la performance qui concernent une part croissante de fonctionnaires.

4) La convergence des rsultats : elle a lieu quand les rformes produisent des effets
(attendus ou inattendus) dune manire telle que les rsultats et les effets (outputs et
outcomes) de laction publique convergent. Par exemple le cot moyen dobtention dun
passeport peut diminuer dans plusieurs Etats la suite dune reconfiguration du processus, ou
le temps dattente lhpital peut chuter dans tous les hpitaux dun pays la suite dune
dmarche TQM ou dune comparaison internationale conduisant les hpitaux les moins
performants imiter les pratiques des meilleurs, faisant que les standards finissent par
converger.

Cette classification propose par Pollitt sinspire de lanalyse de Brunsson (1989) qui
distingue les discours, dcisions et actions organisationnelles. Ce dernier affirme que, la
plupart du temps, les organisations affirment une chose, en dcident une autre, et ralisent
quelque chose encore diffrent de ce quelles ont dcid. Pollitt rajoute ce triptyque ltape
109

Partie I : Analyse de la littrature

des rsultats pour souligner que ces derniers ne correspondent pas ncessairement aux
objectifs des actions menes (Pollitt, 2002 : 486)
Ainsi, les niveaux de convergence administrative sont indpendants. Constater un certain
niveau de convergence nimplique pas une convergence au niveau suivant. Le processus est
remis en cause chaque tape. Il peut refluer ou disparatre.

Lanalyse comparative des rformes dans le secteur public est sujette un biais important. En
effet, il est beaucoup plus facile pour un chercheur didentifier un des deux premiers niveaux
de convergence, dans la mesure o il suffit de raliser une analyse documentaire, de discours,
rapports, programmes ou textes de lois dsormais accessibles sans dlai et faible cot.

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Lanalyse des actions et de leurs effets suppose quant elle une investigation beaucoup plus
lourde, longue et coteuse. Ce biais peut permettre dexpliquer la tendance des chercheurs
identifier plus aisment une convergence discursive et dcisionnelle quune convergence des
actions et des rsultats.

Une floraison de preuves indique une convergence discursive des pays de lOCDE vers les
concepts et la phrasologie du NPM. Cest le niveau o la convergence est la plus frappante.
Pollitt (2002 : 488) souligne toutefois que lenthousiasme qui porte le discours de la rforme
varie : les pays anglophones, les Pays-Bas et les pays scandinaves ont t les plus
euphoriques, tandis que lAllemagne, la France et les pays Mditerranens ont t plus
rservs mme au plan rhtorique.

Les preuves de convergence dcisionnelle recouvrent les mmes bases gographiques mais
des diffrences apparaissent dans le groupe anglophone o lAustralie, la Nouvelle-Zlande et
le Royaume-Uni ont pris des dcisions plus radicales que les Etats-Unis et le Canada (Pollitt
et Bouckaert, 2004).

Les donnes concernant la convergence des pratiques manquent ; mais, selon Pollitt (2002 :
489), des indications laissent penser que des diffrences durables se maintiennent lintrieur
des groupes identifis. Cela suggre que la convergence des pratiques est significativement
moindre que ce que la convergence des discours et dcisions pourrait amener penser. De
plus le secteur dactivit devient ce stade le facteur de diffrenciation principal : dans de
nombreux pays les services les plus complexes (comme lducation ou la sant) sadaptent

110110

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

plus difficilement au modle du NPM que les activits dont les processus de production sont
uniformes et dont les rsultats et effets sont plus aisment observables et mesurables (Lane,
2000). Les informations sur la convergence des rsultats sont galement manquantes et rien
ne permet daffirmer quune convergence des rsultats des actions publiques existe ni ne se
dessine.

Ainsi, la diffusion internationale des prceptes et concepts du NPM ne conduit pas


lhomognit des administrations publiques. Une fois le caractre fragmentaire de la
convergence soulign, il convient de prsenter les classifications possibles des rformes. La
classification des modles de rforme dominant les analyses comparatives est due Pollitt et

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Bouckaert qui identifient quatre modles principaux de rforme dans les pays de lOCDE.

1.2.3 - Le modle des 4 M : maintenir, moderniser, mettre sur le march, minimiser


Pollitt et Bouckaert (2004) distinguent quatre idaux-types de rforme managriale publique,
surnomms les quatre M : maintenir, moderniser, mettre sur le march, minimiser. Ces
stratgies sont mlanges et leurs proportions varient selon les prfrences politiques ou les
besoins de l'agenda.

1) Maintenir : signifie que l'on renforce les contrles traditionnels, que les dpenses sont
rduites, que l'on ne recrute plus d'agents publics, que des campagnes sont lances contre le
gaspillage, la corruption, les fraudes. La stratgie de maintien (ou matrise) cherche
rsoudre les problmes en utilisant plus et mieux les systmes de pilotage, de contrle et
d'valuation qui existent dj. Elle constitue le niveau de rforme minimal et incrmental.
L'Allemagne, au niveau fdral, offre un bon exemple de ce type de stratgie.

2) Moderniser le secteur public consiste s'engager dans des procdures plus rapides et
plus souples, qu'elles concernent le budget, la comptabilit, la gestion du personnel ou des
finances en gnral, ou bien encore les prestations de services aux usagers. Le secteur priv
constitue alors la source d'inspiration principale pour dvelopper de nouvelles techniques.
Mais la finalit de ce modle de rforme est de sauvegarder ltendue des services proposs
par le secteur public. Les changements oprs dans le cadre de cette stratgie de rforme sont
plus profonds que dans la stratgie de maintien et modifient les relations de ladministration
son environnement (lus et citoyens). Bouckaert (2000) identifie deux sous-modles de
111

Partie I : Analyse de la littrature

modernisation. (2-1) Un premier sous-modle consiste laisser les managers libres de leur
gestion en drglementant leur environnement de travail. Cela prsuppose que les managers
publics soient porteurs d'initiatives et qu'ils amlioreront leurs propres oprations une fois
qu'ils auront t librs des rglementations bureaucratiques et du poids de la hirarchie
traditionnelle. (2-2) Un autre sous-modle, met laccent sur limplication des citoyens et des
usagers des services publics dans toute une gamme de processus participatifs. Ces deux sous
modles mlent des degrs divers des stratgies ascendantes et descendantes.

3) Mettre sur le march : consiste instaurer autant de mcanismes de type marchs qu'il
est possible au sein du systme administratif et juridique. Des exemples en sont fournis par
l'utilisation de bons d'change, d'appel d'offres, de comparaison de cots, etc. Les

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organisations du secteur public sont mises en concurrence entre elles afin d'accrotre
l'efficacit et la capacit de rponse aux demandes des usagers. Cette stratgie appelle la
diffusion au sein du systme administratif d'une culture et d'un ensemble de valeurs propres
au march. Une nouvelle terminologie apparat qui transforme le gouvernement en
organisation comptitive, flexible, et qui dmontre sa performance par la comparaison avec
dautres organisations similaires.
4) Minimiser le secteur public constitue une quatrime stratgie. Elle implique que des
mcanismes soient instaurs et des dcisions prises afin de transfrer autant de tches que
possible au march travers la privatisation ou la contractualisation. Cela conduit vider la
machinerie de l'tat. Il en dcoule galement une intensification des contacts directs entre le
systme politique et l'conomie de march sans la mdiation de la bureaucratie. Une telle
stratgie recouvre une volution politique au terme de laquelle, par exemple, les prestations
de scurit sociale, les prisons et mme les forces de l'ordre sont gres par des entreprises
prives. L'administration publique devient l'ombre d'elle-mme, agissant pour l'essentiel
comme une sorte de petite holding.

Ces modles sont mls en pratique et les auteurs soulignent que la plupart du temps lon peut
constater un couplage entre minimisation et mise sur le march et entre maintien et
modernisation . Ces couplages ont une base gographique assez claire et permettent de
dresser un clivage entre les pays anglo-saxons et les pays europens. Selon Kickert (1997)
lorigine culturelle des projets est un facteur du rformisme modr en Europe continentale :
la tradition administrative europenne fonde sur lEtat de droit amnage tout autant quelle

112112

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

limite des solutions dorigine anglo-saxonnes qui ignorent cette culture de la prcellence de
lintrt gnral. Selon Pollitt et Bouckaert, il ny a pas l simple rsistance des Etatseuropens, mais les lments constitutifs dun modle rformateur particulier fond sur le
renouveau et lamnagement des principes traditionnels sans pour autant les abandonner. Ils
nomment cet idal-type de rforme : Neo-Weberian State. Nous nous appuyons sur cette
typologie pour interprter la politique de rforme conduite en France.

Section 2 : Historique de la politique de rforme de lEtat

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Franais : un managrialisme modernisateur modr


Si lon considre que lEtat constitue bien ce
systme de rles institutionnaliss fonctionnant
de manire permanente, seul dtenteur lgitime
de lusage de la force, contrlant le territoire sur
le quel il exerce sa souverainet, exerant un
pouvoir de tutelle sur la plus lointaine des
provinces, dfendant aussi les frontires,
machine politico-administrative mise en uvre
par des fonctionnaires recruts de manire
impersonnelle sur des critres mritocratiques,
lEtat, en France, apparat bien comme le type
idal de lEtat. Bertrand Badie et Pierre
Birnbaum, sociologie de lEtat.

Cette section poursuit un double objectif : prsenter une rtrospective historique des
initiatives managriales menes dans le secteur public franais et caractriser ces initiatives
rformatrices en regard des typologies recenses prcdemment (cf. chap. 2, section 1).

Lanalyse socio-historique de lmergence des politiques de rforme de lEtat en France met


en lumire des mcanismes dappropriation trs similaires ceux de limportation du modle
tatique dans les pays africains tudis par Bayart (cf. supra). En effet, Bezes (2002a : 23)
considre que les ides no-managriales circulant dans ladministration franaise des annes
1990 ne sont pas mcaniquement importes mais elles sont au contraire fabriques et
appropries dans le cadre de rseaux professionnels spcialiss dont la vocation est de
fabriquer des standards de gestion publique et de mettre en place des processus de
transfert [] Ces rseaux organisationnels structurent la professionnalisation du nouveau
management public et rendent possible sa diffusion et ses appropriations nationales
spcifiques . Cette thorie de la rforme de lEtat ne peut tre isole du contexte socio

113

Partie I : Analyse de la littrature

politique de sa formulation (Rouban, 2003). Ainsi une rapide rtrospective historique des
initiatives managriales simpose bien quelle soit par nature rductrice puisque seule la
priode contemporaine est prsente23.

Laufer (1985) identifie trois priodes dans la gestion publique en France : entre 1790 et 1900
lEtat gendarme rgne, entre 1900 et 1945/60 lEtat-providence se dploie et depuis 1945/60
on ne sait plus o commence et ou finit lEtat (Laufer, 1985 : 21). Cette priodisation
repose sur deux fils directeurs : premirement, lvolution des critres de service public : elle
donne accs aux principes qui fondent les organisations publiques. Deuximement,
leffacement progressif de la frontire sparant secteur public et secteur priv.

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Durant la priode 1790/1900 cest lorigine du pouvoir qui fonde la lgitimit des
organisations publiques : la puissance publique est respecte car elle incarne le droit formul
par des hommes politiques lus par les citoyens. Les secteurs public et priv sont nettement
diffrencis. Dans le secteur public rgne la loi politique (libralisme politique) et dans le
priv rgne la loi du march. Pourtant, toute une srie dvnements (la rvolution
industrielle, lurbanisation, limpratif dunification linguistique) poussent lEtat dborder
ses fonctions strictement rgaliennes. LEtat devient lorganisateur de la nation et le
protecteur de la sant des personnes (Rosanvallon, 1990). Ce faisant les fondements de sa
lgitimit se dplacent.

Entre 1900 et 1945/60, la finalit du pouvoir (intrt gnral) devient le fondement de sa


lgitimit. De nouvelles administrations de gestion apparaissent et mobilisent des moyens
pour atteindre des finalits publiques. Elles ont une fonction qui nest pas en soit publique
(conception de btiments, productions de biens) mais leur publicitude vient du fait que ces
productions auront un usage public (routes, canalisations). Dun autre ct, la croissance de
la taille des firmes conscutive la rvolution industrielle conteste les principes libraux
dauto-organisation du march. Le capitalisme joue contre le march et pousse lEtat
23
Pourtant, de nombreux travaux (Legendre, 2007 ; Rochet, 2007 ; Santo et Verrier, 1993) soulignent que
lanalyse des micro-transformations techniques de laction publique mritent dtre replaces dans une
perspective temporelle longue. Il nest pas anodin, mme dans une tude empirique des outils de gestion dans les
OI davoir lesprit que : notre administration laque, rpublicaine et moderne sest difie sur la place laisse
vide par la thocratie, voila qui permet de comprendre que des enjeux symboliques et structuraux puissants
traversent aujourdhui notre vision de lEtat [] Le management prononce dans les administrations la mort
dune image ou leffondrement de rfrents symboliques. Chaque avance du management dans les services
publics annonce, un peu plus chaque rforme, la scularisation des institutions publiques (Santo et Verrier,
1993 : 11-13).

114114

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

intervenir juridiquement pour faire respecter les lois du march (lois anti-trust, droit de la
concurrence). Cest la premire justification de lintervention de lEtat dans la sphre
marchande, base de la dilution des frontires public/priv qui caractrise la dernire priode.

En effet, depuis 1945/60, les frontires entre secteurs public et priv sestompent et leur
lgitimit est en crise. Les entreprises sont sommes par les consommateurs dassumer leur
responsabilit sociale. Elles doivent mener des actions bnfiques leur environnement, les
rendre visibles (Dveloppement Durable, mcnat,) et conformer leurs pratiques de gestion
aux valeurs de la socit (galit homme/femme, respect de la diversit). De leur ct, les
administrations sont sommes de prouver leur efficacit (par limportation des outils de
gestion du secteur priv) et leur humanit (en accordant de nouveaux droits aux administrs).

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Dsormais, la lgitimit repose sur les mthodes de gestion qui permettent de dmontrer le
bien fond des actions engages.

Nous nous concentrons sur la dernire priode identifie par Laufer (1985) en mobilisant les
travaux de la sociologie historique des politiques de rforme de lEtat (Bezes, 2002, 2005b et
Rouban, 2003), afin de prsenter le plus concrtement possible le contexte de notre terrain
dtude.

Afin de synthtiser les diffrentes csures chronologiques rencontres dans la littrature, nous
distinguons trois priodes : de lentre deux guerres 1945/60, de 1945/60 1989 et de 1989
nos jours. Ce dcoupage reprend lanalyse de Laufer (1985) le flou laiss sur la priode
45/60 qui en fait une priode pivot entre la fin dune re et le dbut dune autre puisque durant
cette priode la rforme de lEtat cesse dtre un problme dordre constitutionnel pour
devenir un problme administratif. La deuxime csure (1989) sexplique par lmergence
lintrieur de ladministration franaise dune doctrine cohrente et originale de la rforme.
Entre 1945/60 les initiatives managriales se multiplient mais elles sont diffuses et sans
consistance idologique propre.

115

Partie I : Analyse de la littrature

2.1 - De lentre deux guerres 1945/60 : de la rationalisation du


parlementarisme la technocratie keynsienne
Sous les Troisime et Quatrime rpubliques, la rforme de lEtat consistait essentiellement
rationaliser le parlementarisme pour stabiliser et renforcer le rgime rpublicain. La rforme
de lEtat est alors comprise comme une rforme constitutionnelle (Lettre sur la rforme du
gouvernement de Blum en 1917, discours dEvreux du Prsident Millerand en 1921, discours
de Bayeux du gnral de Gaulle en 1946). La fin de la seconde guerre mondiale marque une
rupture : la lgitimit de la forme rpublicaine du gouvernement nest plus conteste et la
constitution du 4 octobre 1958 vient fixer durablement la rpartition des pouvoirs au sein de
lEtat. La rationalisation du parlementarisme quelle opre au moment o lEtat est au

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sommet de son influence conduit un resserrement de la rforme de lEtat sur la rforme


administrative. En effet, la relation entre les diffrents pouvoirs tant durablement stabilise
au profit de lexcutif, les leviers doptimisation sont dsormais rechercher au sein de la
machinerie administrative que ce dernier pouvoir contrle.

2.1.1 - Les crises et la critique du parlementarisme


Aprs 1918, s'engage une rflexion sur les structures de l'tat, sur son incapacit prvoir et
sur le cot norme de la victoire tandis que l'ide d'un tat commandant l'industrie
commence s'imposer. Un courant technocratique rclame alors une administration autonome
et rationnelle gre par la slection d'une lite assurant la rgularit et le progrs . La crise
des annes trente et les crispations subsquentes de la vie politique vont accrotre leur
audience. Les difficults matrielles saccentuent pour tout un chacun, le corps social ragit
mal aux scandales politico financiers qui jalonnent la troisime rpublique (Panama,
Aropostale, Oustric et encore plus significativement laffaire Stavisky de 1933-34). En
rsultent les grandes manifestations o critique des gouvernements et du rgime
parlementaire se rejoignent. Cest dans cette perspective que se dveloppent dans lentre-deux
guerres plusieurs courants de pense technocratiques, consistant donner aux lites dEtat,
formes par des grandes coles, un rle central dans la modernisation de la socit franaise.
Le mouvement X-crises , anim par des polytechniciens, milite pour ladoption dun
systme de planification calqu sur le modle sovitique, cest--dire o les tudes des
experts (Gosplan) dterminent les choix politiques. Des syndicalistes rformateurs,
minoritaires au sein de la C.G.T., dfendent aussi l'ide d'une planification comme technique
116116

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

anti-crise et outil de rgulation permettant une transition douce vers le socialisme. Ces deux
groupes forment la matrice des milieux technocratiques, modernistes et rformateurs de 1945.
Puis, lcole nationale des cadres dUriage sera, pendant la guerre, le ferment dune
conception de lEtat moderne, qui se dveloppera travers les innovations institutionnelles de
la Quatrime Rpublique. La planification, lamnagement du territoire, lorganisation par
lEtat du dialogue social, la refonte des finances publiques sont aussi le rsultat de ce courant
de pense qui anime plusieurs gnrations de fonctionnaires.

Selon Rouban (2004) la critique du parlementarisme en particulier et de la classe politique en


gnral est le moteur de ce rformisme. Elle alimente en grande partie la construction
constitutionnelle de la Cinquime Rpublique. La croissance du rle de lEtat dans

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limmdiat aprs-guerre consacre la monte en puissance de lexpertise comme moyen


dorganiser la vie collective.

2.1.2 - Keynes et le plan. Point de Salut en dehors 24


Au sortir de la Seconde Guerre Mondiale, lEtat nest pas simplement reconstruit, il change
de nature. Son domaine daction saccrot, enfle (Chevallier, 2002) et son organisation interne
est fortement remanie par une nouvelle lite administrative compose danciens rsistants.
Les valeurs revendiques par les politiques de rforme administratives se confondent alors
avec celles de la rsistance : efficacit et responsabilit (Baruch et Duclert, 2003 : 513). On
entend librer ladministration de son formalisme juridique par le dveloppement dune
administration de mission (Pisani, 1956) dont le Commissariat Gnral au Plan (CGP) est
lemblme mythifi.

A cause des impratifs de la reconstruction et sous la pression d'une urgence matrielle sans
prcdent historique, l'tat se fait banquier, industriel et planificateur. L'anticapitalisme de la
Rsistance et la disqualification des anciennes classes dirigeantes dissipent la mfiance de la
gauche envers l'tat-patron et les visions keynsiennes des hauts fonctionnaires pntrent
l'conomie. Ainsi, les nationalisations ont-elles fait l'objet d'un large accord, symboles de
rappropriation par le pays d'lments de souverainet. On distingue trois types de
nationalisations : les nationalisations-sanctions l'encontre d'entreprises et d'industriels
24

Propos de Yves Guna, sur la pense administrative des narques au sortir de la Seconde Guerre Mondiale,
rapports par Jean-franois Kesler (2003 :247).

117

Partie I : Analyse de la littrature

collaborateurs ; les "nationalisations instrumentales" d'outils ncessaires au dveloppement


conomique (banques, compagnies d'assurances) ; les "nationalisations stratgiques" pour
moderniser et contrler des secteurs vitaux de la production et de l'quipement dont le gaz et
l'lectricit.

Mais surtout les nationalisations tmoignent d'une politique conue comme un systme global
articul et planifi. La cration du commissariat gnral au plan (CGP) en dcembre 1946
pour le confier linfluent et consensuel Jean Monnet lillustre magistralement. Ce dernier
souhaite initier une planification pragmatique et fruit de la concertation entre partenaires
sociaux et hauts fonctionnaires. Le CGP, lieu de fabrique du consensus idologique est plac
distance des hommes politiques et se concentre sur les jeunes hauts fonctionnaires dont il va

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diffuser les ides keynsiennes au sein de lENA (Kesler, 2003 : 547). Le plan est l'image
symbole des modernisations, point de convergence des rves et des projets, alliance entre
l'tat et les secteurs industriels. Une vritable rvolution intellectuelle s'opre lors de
l'intrusion des principes du keynsianisme dans l'conomie qui n'est plus considre comme
une donne brute, mais construite.

Le premier plan, en 1947, organisait la reconstruction en concentrant ses directives sur des
secteurs de base. Ds le deuxime plan qui intgre les principes de la comptabilit nationale,
l'action conomique de l'tat se tourne vers la recherche et l'amlioration de la productivit.
Le plan sert surtout organiser l'avenir de la socit franaise de manire cohrente. En
1963, avec la D.A.T.A.R., l'tat dj planificateur deviendra amnageur de son territoire. La
croissance, l'emploi, le pouvoir d'achat ne sont plus des rsultats mais des objectifs et la
notion de politique conomique apparat comme le projet d'un rapport volontariste et articul
sur la conjoncture. Cest en ce sens quil faut entendre la rvolution keynsienne de lEtat
rgulateur et modernisateur (Rosanvallon, 1990) qui sincarne en trois figures :

(1) L'ducateur conomique et industriel de la nation. L'tat intervient dans une


conomie franaise incapable de se diriger et de se moderniser de sa propre impulsion. D'une
part, l'tat met les syndicalistes, les patrons et les fonctionnaires l'cole des entreprises
trangres les plus performantes ; d'autre part, il favorise les concentrations et les formations
de groupes industriels comptitifs. Ses moyens de pression sont financiers. Les ngociations
tat-entreprises, menes par de hauts fonctionnaires et des dirigeants de socits appartenant
aux mmes corps, deviennent le vritable lieu du pouvoir industriel. L'tat pilote les
118118

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

restructurations en matrisant l'accompagnement social ; c'est l'tat-Providence appliqu


l'industrie.

(2) L'adepte du volontarisme technocratique . Les secteurs de base de l'industrie


doivent crer une dynamique industrielle et assurer l'indpendance nationale. L'tat
dveloppe une politique de grands projets et de plans sectoriels destins protger des
industries menaces par la concurrence trangre et promouvoir des innovations
technologiques. Ce volontarisme est payant techniquement, mais le bilan conomique est
incertain.

(3) Le gestionnaire tato-corporatif . Les compromis passs entre l'tat et les

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professionnels facilitent les interventions conomiques. Le principe de l'aide financire,


accorde aux entreprises pour engager restructuration et matrise de la production, constitue
une voie nouvelle entre le laisser-faire et l'tatisation. L'tat, agent d'impulsion, rige les
acteurs sociaux en force d'autorgulation, ce qui, pour Rosanvallon tmoigne de la persistance
des corps intermdiaires dans la socit industrielle.

Durant cette priode o lEtat se fait le champion du management en France (Djelic, 2004)
les techniques dveloppes par les entreprises amricaines sont importes dabord dans les
grandes entreprises publiques avant de se diffuser dans les entreprises prives. Une politique
incitative de conformation est mene auprs des entrepreneurs, illustre par les missions de
productivit de 49 53 finances par le CGP (Teulon, 2000) et lapparition dun comit
denqute sur les cots et le rendement dans le service public (Paradeise et Laufer, 1983). Au
mme moment, un cycle politique se clt puisque si le dbat sur la forme rpublicaine du
gouvernement se termine en 1945, ladoption de la constitution du 4 octobre 1958 fixe
durablement la rpartition des pouvoirs lintrieur de lEtat. La rationalisation du
parlementarisme au profit de lexcutif au moment mme ou les services administratifs de
lEtat se dilatent (Chevallier, 2002) conduit un resserrement et une technicisation du
thme de la rforme de lEtat. La rforme de lEtat est reformule en rforme administrative.
La rforme administrative sous la IVme Rpublique illustre au travers de la conjonction des
ides politiques et de la pense administrative, la monte en puissance dun savoir
professionnel relatif lexercice des affaires publiques (Baruch et Duclert, 2003 : 518). Celuici

permet

en

grande

partie

les

rformes

menes

ultrieurement.
119

Partie I : Analyse de la littrature

2.2 - Entre 1945/60 et 1989 lmergence dun souci de soi de lEtat 25

La priode qui stend de la fin des annes cinquante la fin des annes 1980 approfondit et
inflchit les initiatives menes au sortir de la guerre. Elle approfondit lemprise des hauts
fonctionnaires technocrates dans llaboration dune pense de ladministration (Baruch et
Bezes, 2006 : 627), les initiatives se multiplient (RCB, valuation des politiques publiques,
renouveau du service public) et se globalisent en ce sens quelles visent explicitement
impacter lensemble des entits composant lEtat. Elle linflchit par la remise en question de
la rationalit de laction de lEtat (Baruch et Bezes, 2006 : 627). La rationalit limite de ses
actions nest plus explique par des perturbations exognes (crises, conservatisme des lites,
) mais par la structuration matrielle et cognitive de ladministration. Un doute, ou plus

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exactement un souci de soi (Bezes, 2002b) se diffuse, qui favorise lessor de politiques de
rformes plus ambitieuses confies des professionnels, et prpare la voie au mimtisme des
annes 1990-2010 caractris par limportation de solutions internationales standardises.

Les annes 1960 sont une priode dapprofondissement et dextension des missions assures
par lEtat-providence. L'tat modernisateur devanait les besoins nouveaux de la socit et
pour ce faire s'appuyait sur une croissance leve, dimportants ministres sectoriels (Affaires
sociales, Equipement) et une politique industrielle ambitieuse pour affronter louverture
conomique. Dans ce contexte de croissance et de complexification du systme administratif,
quelques groupes de hauts fonctionnaires26 en viennent se demander si ltat
organisationnel, dcisionnel et financier de ladministration est suffisamment rationnel et
efficace pour les raliser ? (Bezes, 2002a : 8). Ce questionnement, qui sappuie sur des
savoirs conomiques et sociologiques, fait simultanment de ladministration un objet de
connaissance et de politique (Bezes, 2002a : 9).

La premire politique qui en dcoule, baptise Rationalisation des Choix Budgtaires


(RCB)27, est lance la fin des annes 1960 sur le modle du Planning, Programming,
Budgeting, System amricain. La RCB comprenait trois volets (Perret, 2006 : 32) : (1) des
25

Nous empruntons ce titre Bezes, dont les lumineux travaux font rfrence et nourrissent les pages suivantes.
Des membres du CGP, des membres du Service dEtudes Economiques et Financires du Ministre des
Finances et des membres de la direction du Budget (Bezes, 2002a : 9)
27
Selon son responsable la R.C.B. consiste "dfinir des objectifs aussi prcisment et compltement que
possible et comparer systmatiquement tous les moyens utilisables pour les atteindre. Les avantages et les
cots de chaque action administrative font l'objet d'une valuation afin de dvelopper au maximum les
possibilits de calcul" (expos de la mission RCB par le responsable de l'quipe, Philippe Huet, 1968).
26

120120

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

tudes prparatoires aux dcisions, (2) des budgets de programmes, idalement censs
finaliser les actions menes et les circonscrire dans le temps, (3) une modernisation
administrative (informatisation, rorganisation) au niveau des ministres.

Officiellement abandonne en 1984, la RCB a chou pour des raisons structurelles et


conjoncturelles (Perret, 2006 : 34) : un contexte politique insuffisamment pris en compte,
ensuite un manque de transparence et de collaboration entre le ministre des finances et les
ministres dpensiers, et enfin les ruptures macroconomiques successives de 1975 et 1982.
Elle aura cependant lgitim et rendue irrversible une rflexion sur la rationalit de lEtat
(Bezes, 2002a : 10).

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la suite de lchec de la RCB, diffrentes tentatives sont menes pour amliorer la


prparation et le suivi des dcisions publiques alors mme que la question administrative
devient un problme public. Si, durant les annes soixante, la question de lEtat est pose
lintrieur des cercles administratifs, elle est mdiatise et politise durant les annes
soixante-dix. En effet, la faveur de la crise conomique, le sujet est plus frquemment
abord dans les mdias et la rforme de lEtat est inscrite dans les programmes lectoraux
(Bezes, 2002a : 11). Cette dernire se teinte alors dune critique de la bureaucratie et la
relation ladministr son droit tre inform, consult, participer, exprimer ses critiques
et attentes- est intgre aux objectifs de la rforme administrative. Les lois du 6 janvier 1978
sur linformatique, les fichiers et les liberts, du 17 juillet 1978 sur la libert daccs aux
documents administratifs et du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs en
sont le rsultat (Bezes, 2006 : 742).

Ds cette poque, des hauts fonctionnaires de tous bords politiques prennent


intellectuellement position en faveur dune gestion publique modernise (Bezes, 2006 : 732738). Les prescriptions faites ne sont pas radicales, seule limportation dun nombre limit
doutils de gestion (contrle par les rsultats, dfinition dobjectifs et dconcentration) est
propose. De plus, les enjeux politiques et les risques de ces importations sont activement
rflchis. Nanmoins, les ouvrages produits rvlent une progressive imprgnation des thmes
du NPM.

Il est essentiel de noter que si tous les acteurs saccordent penser la rforme administrative
comme une ncessit et que lensemble des prescriptions glanent dans des proportions trs
121

Partie I : Analyse de la littrature

variables le rpertoire du NPM, un rpertoire typique de rforme se met en place gauche


(Bezes, 2006 : 729). Deux arguments sont principalement dvelopps : (1) les agents publics
sont les premiers porteurs de la modernisation et les premiers rgulateurs de ladministration.
Ladministration peut donc sautorguler condition de renforcer la participation des agents
dans la gestion des services. Dans cette perspective galitarienne28 du management public,
les instruments de gestion sont placs entirement au service des agents en dehors de tout
cadre intgrateur hirarchique (Bezes, 2006 : 730). (2) Lautre grand levier de
dmocratisation et doptimisation de laction de lEtat est la dcentralisation.

Lespace dans lequel se dploient les initiatives rformatrices franaises des annes 1980 est
pos : leur dynamique oscillera entre une conformation plus ou moins complte aux solutions

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inspires du NPM et des initiatives plus galitariennes et fatalistes29. Durant cette priode,
selon Bezes (2002a : 9), les initiatives rformatrices proposent la fois de raffirmer la
valeur et la dfense des arrangements historiques du systme administratif et de manifester les
signes dune nouvelle proccupation pour une meilleure gestion de ladministration dans un
contexte budgtaire tendu [] Tous les discours managriaux sur ladministration ne sont pas
reconnus et lgitimes .
Les deux grandes initiatives des annes 1980 que sont lvaluation des politiques publiques et
le renouveau du service public illustrent parfaitement cette pluralit contradictoire ou
dialogique. Au moment de larrt de la RCB, la haute administration soriente vers
lvaluation ex-post des politiques publiques (Nioche et Poinsard, 1984). La rforme de l'Etat
connat une nouvelle tape avec la remise au Premier Ministre Michel Rocard, en 1989, d'un
rapport de Patrick Viveret relatif l'valuation des politiques et actions publiques. Dans
l'esprit de l'auteur, l'valuation doit tre un ferment de dmocratie au sein de la fonction
publique. Cette dernire nest compatible quavec une conception mdiane lgard de
laction publique (Gibert, 2003 : 260). Autrement dit, lidologie du New Public
Management reste trangre la volont dun management public plus rationnel dont
lvaluation participe (Thoenig, 2005 : 120). Lvaluation des politiques publiques consiste
comparer les rsultats attribuables la politique aux objectifs quon lui a assigns, reprer
les effets que celle-ci a pu produire par ailleurs dans la socit, identifier les objectifs que les
auteurs de la politique auraient omis volontairement ou non dexpliciter (Gibert, 2003 :
28

Au sens de Hood (1998).


Nous expliquons ci-aprs linspiration fataliste des rformes managriales publiques franaises par leur
ambition modre, auto-limite.
29

122122

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

262). Ainsi, entre 1978 et 1985, 153 valuations sont conduites dans la plupart des grands
secteurs de laction publique (Nioche et Poinsard, 1984), 1350 entre 1985 et 2005 (Thoenig,
2005 : 123). Lessor de lvaluation vient de la mfiance des hauts fonctionnaires envers les
grandes rformes budgtaires : larticulation ne se [fait] pas, ou peu, entre le management
public franais et les travaux du Public Choice sur la bureaucratie (Bezes, 2002a : 10). Les
rformes engages en France partent au contraire, en partie en raction au modle prcdent,
de l'ide qu'il faut rformer de l'intrieur les administrations et services publics (Jeannot,
1997).

Cette conception de la rforme trouve sa cohrence et sa formulation explicite dans la


circulaire sur le renouveau du service public signe par Michel Rocard le 23 fvrier 1989.

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Celle-ci est une petite rvolution dans la mesure o elle constitue la premire stratgie globale
de rforme de lEtat. Les quatre orientations principales de cette politique sont : une
politique de relations du travail rnove; une politique de dveloppement des responsabilits;
un devoir dvaluation des politiques publiques; une politique daccueil et de service lgard
des usagers 30. Ces orientations impliquent le dveloppement de nouveaux outils de gestion
apparents au NPM comme la dcentralisation budgtaire, les techniques de certification et
damlioration de la qualit des services, et labandon des relations hirarchiques et profit de
la contractualisation des relations entre centres de responsabilit (Postif, 1997, Chaty, 1997,
Gaudin, 1999). Mais Michel Rocard assure que ce n'est pas en dvalorisant les
fonctionnaires dans la socit que l'Etat et les collectivits publiques seront mieux grs
(Ibid.). Selon cette circulaire c'est la bureaucratie et non les hommes qu'il faut changer et que
pour cela l'apprentissage des mthodes modernes de gestion prendra une place beaucoup
plus importante dans les programmes de formation initiale et continue des fonctionnaires de
responsabilit. L'accent sera particulirement mis sur la gestion du personnel, sur la
connaissance des cots, le contrle de gestion (...) . Si le terme priv n'est pas employ
dans la circulaire sur le renouveau du service public c'est bien du ct des mthodes de
gestion de l'entreprise que les rformateurs du service public vont se tourner. Selon Jeannot
(1997 : 71), il s'agit de s'approprier les mthodes du secteur priv pour viter que le secteur
priv ne s'approprie de grandes parts du secteur public .

30

Circulaire ministrielle du 23 fvrier 1989 relative au renouveau du service public, JORF, 24 fvrier p. 25262529.

123

Partie I : Analyse de la littrature

En rsum, selon Bezes (2002a : 17) le management public franais dans les annes 1980 est
un hybride caractris par :
(1) Labsence de mesures de restrictions budgtaires ( la diffrence des modles anglosaxons).
(2) Le primat accord aux modes opratoires plutt quaux politiques constituantes : les
cadres rglementaires (code de la fonction publique, loi de finances) ne sont pas mis en cause.
Le processus compte plus que le rsultat.
(3) La raffirmation de la spcificit des missions de service public tout en renouvelant
ses instruments
(4) Sa dimension participative qui refuse limposition hirarchique de rgles et recherche

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le soutien des fonctionnaires.


Un autre trait distinctif de la politique de rforme franaise intresse notre recherche. Il
concerne une politique de rforme de ladministration territoriale. Selon Bezes (2005b : 436444), la politique de rforme est le fruit dune lutte dinfluence entre trois ministres
transversaux (Intrieur, Fonction Publique et Economie) chacun porteur dune conception de
la rforme (dcentralisation, rforme du code de la fonction publique, et rforme de la
procdure budgtaire). La rforme de ladministration territoriale est donc une composante de
la politique de rforme de lEtat.

La grille danalyse des rformes franaises dveloppe par Rouban (2003) met en lumire
linflexion qui a eu lieu durant les annes 1980. Celui-ci analyse les politiques rformatrices
laune de deux variables :
(1) Le type de lgitimit sur lequel sappuie le gouvernement, pouvant revendiquer soit
une lgitimit programmatique (la mise en oeuvre dun projet social, de fins philosophiques),
soit une lgitimit managriale (bien grer loutil administratif).
(2) La conception mme de la rforme administrative. Celle-ci peut-tre clairement
associe une vise politique (par exemple, renforcer le rle de ltat dans la socit ou le
dsengager des choix oprs par les acteurs conomiques) ou bien une vise technique
(ramnager le droit de la fonction publique, amliorer loffre faite aux usagers, etc.).
(3) Lauteur propose ainsi une grille de lecture double entre permettant de distinguer
quatre styles principaux de politiques de rforme, des styles venant traverser les clivages
partisans.

124124

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

Tableau 1.5 : Les styles de politique rformatrice en France entre 1981 et 2002
Type de politique rformatrice
Politique

Technique

Programmatique

Mauroy 1981, Raffarin 2002

Jospin 1997

Managriale

Chirac 1986, Jupp 1995

Fabius 1984, Rocard 1988,

Type de lgitimit politique

Balladur 1993
Source : Rouban (2003 :159)

Cette grille met en exergue un lment essentiel la comprhension du management public

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franais : la monte en puissance de celui-ci au milieu et la fin des annes 1980 repose sur
une lgitimit managriale vise technique (partie Sud-Est du tableau : Fabius, Rocard,
Balladur). Ainsi, cest bien au moment o la distance avec le politique est le plus revendique
que le management public sancre dans la pratique. Exception faite de la politique mene par
Jacques Chirac en 1986, lvolution est frappante : si limprgnation idologique de la
politique Mauroy est forte, et ses ruptures radicales (dcentralisation, extension du statut de la
fonction publique), les changements quelle initie indirectement (Saint-Martin, 2000) seront
raliss par ses successeurs de tous bords politiques sur un mode managrial et technique. Ces
multiples initiatives menes sur un registre technique ancrent et routinisent le management
dans les pratiques administratives. Il est ds lors plus ais de mettre en uvre des politiques
managriales structurantes et connotes idologiquement (Nord-Est du tableau : Jospin, 1997)
jusqu lassomption explicite de la philosophie des dispositifs mis en uvre (Nord-Ouest du
tableau : Raffarin, 2002). Ds lors, on peut faire lhypothse que la routinisation du
management public durant les annes 1980 rend possible les rformes des annes 1990,
caractrises par leur institutionnalisation et leur conformation au NPM.

2.3 - Depuis 1989 : institutionnalisation de la rforme et conformation au


NPM
Durant les annes 1990 en France, la modernisation administrative na cess de prendre de
lampleur pour devenir une vritable politique autonome de rforme de lEtat, dpassant
lhorizon dans lequel elle tait habituellement confine, savoir la rforme administrative
destine lamlioration en interne de linstrument bureaucratique (Rouban, 2003 : 153). La

125

Partie I : Analyse de la littrature

rforme modeste porte par des concepts participatifs a laiss la place des initiatives plus
profondes remettant en cause non seulement les outils de laction administrative mais aussi
larchitecture des relations que ltat entretient avec la socit civile (Rouban, 2003 : 153).
Selon Bezes (2002a : 2) lampleur croissante des rformes concide avec une plus forte
pntration des solutions no-managriales . En dautres termes, les dispositifs de gestion
se multiplient et leurs substrats techniques sont de plus en plus explicitement relis leurs
fondements idologiques. Acqurant une force normative, les outils de gestion reprsentent en
soi la bonne chose faire, les valeurs qui les sous-tendent apparaissent renforces.

Notre dmonstration procde en trois temps. Nous montrons tout dabord que la politique de
rforme de lEtat sest institutionnalise depuis 1989 en devenant interministrielle, autonome

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avant dtre prsidentialise (2.3.1). Nous prsentons ensuite les principaux dispositifs
dvelopps, o la LOLF tient une place importante (2.3.2.). Enfin nous concluons cette
section en positionnant la rforme de lEtat franaise au sein des catgories comparatives.

2.3.1 - Linstitutionnalisation de
autonomisation et prsidentialisation

la

rforme

de

lEtat :

interministrialit,

La premire caractristique des rformes des annes 1990 est leur institutionnalisation. Une
activit institutionnalise tend tre durable, socialement accepte, rsistante au changement,
clairement diffrencie dautres activits et dont la persistance nest pas directement relie
une rtribution conomique (Oliver, 1991). Or, selon Bezes (2002a : 18) De 1991 1997,
mais galement sous le gouvernement Jospin, les plans de modernisation administrative,
puis de modernisation de lEtat puis, enfin, de rforme de lEtat se multiplient avec
rgularit . Tous les premiers ministres proposent une doctrine cohrente et complte de
rorganisation de lEtat. Cette activit sautonomise, fait lobjet dun consensus sur les
principes et prescriptions essentielles et enfin se maintient par del les alternances politiques
et en labsence dvaluation de ses effets.
Dans la premire partie des annes 1990, elle se structure et sautonomise pour devenir une
politique des Premiers ministres (Bezes, 2002a : 23). De 1995 nos jours, elle conquiert
une autonomie ministrielle tout en se rattachant au ministre de lconomie et des finances
avant dtre directement rattache la Prsidence de la Rpublique.

126126

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

- Entre 1990 et 1995, les ministres transversaux crent des cellules pour penser et mettre en
uvre leur projet de rforme.
- Fin 1993, Edouard Balladur cre une mission ad hoc sur les responsabilits et lorganisation
de lEtat.
- Ds 1995, deux institutions autonomes sont cres : le commissariat la rforme de lEtat
rattach au ministre de la fonction publique ainsi quun comit interministriel pour la
rforme de lEtat. La circulaire dAlain Jupp du 26 juillet 1995 constitue un programme
global et intgrateur de rforme suppos donner larchitecture gnrale de lEtat rform.
- En 1997, Lionel Jospin considrant que la modernisation de ladministration est
permanente transforme le commissariat en Dlgation interministrielle la rforme de
lEtat, place sous son autorit.

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- En 2002, la rforme de lEtat est rattache au ministre de la fonction publique dont


lintitul est modifi et un poste de secrtaire dEtat la rforme de lEtat est cr. Malgr
cette importante reconnaissance institutionnelle, la politique de rforme nest pas entirement
capte par le ministre de la Fonction Publique. En effet, le ministre du budget reste en
charge de la rforme budgtaire, et, en 2003, une structure interministrielle vise
oprationnelle et instrumentale est cre : la Dlgation la modernisation de la gestion
publique et des structures de l'Etat (DMGPSE). Elle vise favoriser le dveloppement du
contrle de gestion et laborer des stratgies ministrielles de rforme.
- En 2005, lattribution du portefeuille de la rforme de lEtat au ministre du Budget au
dpend du ministre de la Fonction Publique constitue une rupture nette (Bezes, 2005b : 448).
Elle rvle lorientation conomiciste et managriale de la rforme de lEtat.
- Ds Janvier 2006, lensemble des structures charges de la rforme sont absorbes au sein
de la Direction Gnrale de la Modernisation de lEtat (DGME) du ministre du Budget qui se
voit dot dun pouvoir transversal de contrle par la conduite des audits de modernisation.
- Depuis 2007, larrive au pouvoir de Nicolas Sarkozy met un frein la ministrialisation de
la rforme de lEtat mais semble maintenir son influence. Lintitul rforme de lEtat
disparat des portefeuilles ministriels, bien quun secrtariat dEtat charg de la prospective
et de lvaluation des politiques publiques et plac auprs du Premier Ministre fasse son
apparition. Le ministre charg du budget est non seulement charg de la mise en oeuvre de la
LOLF et de la rforme de lEtat mais il est galement responsable de la fonction publique. En
fait, la rforme de lEtat est prsidentialise31 dans la mesure o les nouveaux dispositifs
31

Il faut souligner la dcision symbolique prise la le Prsident N. Sarkozy et le Premier Ministre F. Fillon,
dvaluer la performance des ministres sur la base dun rfrentiel labor par le cabinet de conseil Mars &Co.

127

Partie I : Analyse de la littrature

dvelopps sont placs sous le contrle direct du prsident. Le 10 juillet 2007 est lance la
Rvision Gnrale des Politiques Publiques (RGPP) dont lambition affiche est de donner un
coup dacclrateur dcisif aux rformes de lEtat (Sarkozy, 2007). Pilotes par un
Conseil de la modernisation des politiques publiques runissant lensemble des ministres
autour du Prsident de la Rpublique, 25 quipes daudits tudient lensemble des ministres
pour remettre plat lensemble des missions de lEtat. Les rformes proposes suivent trois
axes : amlioration du service lusager, efficacit des politiques publiques et rduction des
dpenses. Le dernier axe semble prioritaire puisque la RGPP sinscrit dans le cadre du
redressement des finances publiques lhorizon 2012, du non renouvellement dun
fonctionnaire sur deux partants la retraite et enfin la RGPP est mise en correspondance avec

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la Revue Gnrale des Prlvements Obligatoires.

Par del le positionnement institutionnel de la politique de rforme de lEtat, il est intressant


de prsenter son contenu programmatique ainsi que les principaux dispositifs dvelopps.

2.3.2 - Les principaux dispositifs dvelopps depuis 1990


Linstitutionnalisation de la rforme se manifeste galement par linstauration incrmentale
dinstruments techniques porteurs de rels changements dans les manires de penser et de
rguler les relations entre administrations centrales et services dconcentrs (Bezes, 2005b :
442). Il serait trop long de dresser ici la liste exhaustive des dispositifs dvelopps dans
lensemble des ministres et grandes administrations publiques. Nous limitons notre
recensement aux principaux dispositifs dvelopps par les ministres transversaux et la
prsentation de la Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LOLF).

2.3.2.1 - Les dispositifs dvelopps par les ministres transversaux


Concrtement, les ressources humaines, financires et les responsabilits attribues la
politique interministrielle de rforme, saccroissent fortement (Bezes, 2002, 2005). Les trois

Cette initiative soumet le gouvernement un systme de contrle sur la base dindicateurs quantitatifs linstar
de nimporte quelle entreprise prive. Manifestation la plus radicale du NPM en France, elle la plac pour la
premire fois au sein du dbat public. De nombreuses personnalits se sont interroges sur la pertinence de tel ou
tel indicateur et des chercheurs en gestion ont dnonc dans des quotidiens nationaux une conception mal
comprise de la gestion (Benghozi, Perez et Pesqueux, 2008) ou encore une application trop immdiate et
mcanique (Berland, 2008) du contrle de gestion qui perd de vue les hypothses du modle.

128128

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

ministres transversaux se concurrencent pour imposer leur vision de la rforme et en capter


les ressources :

1) Le Ministre de la Fonction Publique propose un modle de contractualisation interne


et de renforcement de lautonomie des gestionnaires :
Depuis 1989, La DGAFP (Direction Gnrale de lAdministration et de la Fonction
Publique), dveloppe son expertise en matire de management public en crant deux bureaux
en charge de lanimation et du dveloppement des ressources humaines (FP. 8) et des
Mthodes modernes de gestion (FP.10). Ayant peu de ressources financires et nayant
pas mettre en uvre les rformes quelle propose, la DGAFP assoit son influence sur sa
capacit dexpertise. La DGAFP, devient le relais franais du comit PUMA de lOCDE

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(Bezes, 2005b : 440) et donc le dfenseur de limportation des solutions managriales


dveloppes ltranger. Elle propose de renforcer lautonomie des gestionnaires et dallger
les contrles tout en formalisant les objectifs fixs aux responsables.

2) Le Ministre de lIntrieur propose un modle de rorganisation bas sur la


dconcentration horizontale (Bezes, 2005b). La loi du 6 fvrier 1992 sur lAdministration
Territoriale de la Rpublique, dite Loi ATR, fixe le principe de subsidiarit des
administrations centrales et impacte tous les ministres et services de lEtat.

3) La Direction du Budget propose de repenser les hirarchies pour mieux contrler


lexcution de la dpense : Elle prend de nombreuses initiatives de 1991 1997 en matire de
contrle financier et de contractualisation avec les services. En effet, dune part, les outils
traditionnels (gels, report des annulations des crdits, etc.) apparaissent limits pour faire face
la crise des finances publiques. La direction du budget dsire matriser non seulement
lenveloppe des dpenses accordes aux ministres mais galement contrler leur excution.
Selon Bezes (2005b : 442), les instruments de la matrise des finances publiques voluent : on
passe dune stratgie de rduction des dpenses publiques ex ante une logique de contrle
distance , fortement procdurale et centre sur llaboration dindicateurs permettant de
suivre les dpenses, les activits et les rsultats. Dautre part, pour la direction du budget, la
rduction des dpenses passe par une coopration accrue avec les ministres que lautonomie
de gestion permise par la contractualisation semble favoriser. Ainsi, les principes de
contractualisation interne vont tre introduits la marge du fonctionnement budgtaire, sous

129

Partie I : Analyse de la littrature

la forme de trois instruments techniques : lenveloppe globale, les contrats de services et la


dconcentration du contrle financier :

a) L enveloppe globale : elle consiste globaliser les crdits en regroupant


plusieurs postes budgtaires dtaills en une enveloppe unique et fongible puis dlguer
la responsabilit des choix dallocation et de gestion de ces fonds aux services territoriaux de
ltat. Men de 1990 1996, ce processus de globalisation des crdits vise empcher les
comportements maximisateurs de budgets des gestionnaires. Lenveloppe globale leur
confre une plus grande libert dans lutilisation des crdits mais leur transfre la
responsabilit des arbitrages et impose de mettre en place des outils de suivi de lexcution de

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la dotation globale de fonctionnement et de comparaison des cots des services.

b) Les contrats de service lancs en 1997 proposent toujours de renforcer


lautonomie des gestionnaires, mais en dotant cette fois les services dun budget global
qui ajoute les dpenses de personnel aux dpenses de fonctionnement. Le gestionnaire est
ainsi incit arbitrer entre les diffrentes catgories de moyens dont il dispose et notamment
recycler des conomies de cots de personnel en crdits supplmentaires de fonctionnement.

c) La dconcentration du contrle financier cre un nouveau ple rgional de contrle


financier des activits de ltat, exerc par le trsorier payeur gnral de rgion auprs duquel
est plac un haut fonctionnaire du ministre des Finances. Elle est exprimente partir de
1995 et gnralise par le dcret du 16 juillet 1996.

Significativement, elles seront toutes reprises et systmatises dans le cadre de la grande


rforme de la procdure budgtaire du 1er aot 2001.

2.3.2.2 - La LOLF ou le contrle de gestion plac au dessus de la loi


Ladoption en France de la LOLF en 2001 est emblmatique de la politique de rforme
budgtaire. Elle institutionnalise, en la systmatisant, la logique de la contractualisation
verticale et les impratifs du contrle de gestion (Bezes, 2005b : 444).

Cette nouvelle constitution budgtaire met en avant deux innovations (Waintrop, 2004) :
(1) La transparence des informations budgtaires et les pouvoirs damendement et de contrle
du Parlement (art. 40) sont renforcs ;
130130

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

(2) Larchitecture du budget de lEtat est repense afin de fixer clairement les responsabilits
de chacun et de piloter par les rsultats plutt que par les moyens. Le budget est dsormais
prsent en deux axes qui ont pour but de mieux faire apparatre la destination des moyens. Le
budget nest plus vot par chapitres, mais par missions (ministrielles ou interministrielles)
dcomposes en programmes ministriels (niveau de spcialisation budgtaire) dclins en
actions. Chaque programme est vot en fonction dobjectifs de politique publique, assortis
dindicateurs de performance qui figurent dans un plan annuel de performance (PAP).
Lanne suivante un rapport annuel de performance (RAP), qui rend compte des rsultats
atteints sur chaque programme est remis au Parlement pour tre examin en premire lecture
du projet de loi de finances. Ce rapport (RAP) est prsent selon la mme structure que le
PAP afin de faciliter la comparaison prvision/ralisation et la mesure des carts ventuels.

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Cela permet dorienter la discussion budgtaire sur les rsultats obtenus par les diffrentes
administrations (Waintrop, 2004).

La mise en uvre de cette nouvelle philosophie de gestion par les rsultats repose sur 1300
indicateurs de performance slectionns. Trois types dindicateurs sont proposs dans la
LOLF pour fixer les objectifs et valuer les rsultats :

(1) Des indicateurs defficacit socio-conomique : ils visent mesurer limpact des
actions administratives sur lenvironnement (conomique, social, cologique, sanitaire). Ils
refltent les proccupations des citoyens et lmergence dune logique valuative dans la
gestion publique (Busson-Villa, 1999).

(2) Des indicateurs defficience de la gestion : ils mesurent loptimalit de l'utilisation des
moyens en rapportant les produits obtenus (ou l'activit) aux ressources consommes. Ils
refltent les proccupations des contribuables.

(3) Des indicateurs de qualit de service : ils mesurent la qualit attendue du service rendu
l'usager, c'est--dire l'aptitude du service satisfaire son bnficiaire, qu'il soit usager au
sens strict ou assujetti. Ils refltent les proccupations des usagers.

Pour accompagner la diffusion de la logique LOLF au sein de ladministration, deux rformes


sont lances en 2003 et 2005 : dune part, les stratgies ministrielles de rforme (SMR),
demandent chaque ministre rexamen systmatique des missions et des structures en
131

Partie I : Analyse de la littrature

vue dintgrer les effets de la LOLF (Lafarge, 2007 : 692). Dautre part, les audits de
modernisation de lEtat (AME), lancs par circulaire en septembre 2005. Il sagit dun
programme daudits systmatiques des services, procdure ou fonction significatives dans
chaque ministre. Raliss sous la co-matrise douvrage du ministre concern et du
ministre du Budget et de la Rforme de lEtat. Ils sont mens par des quipes associant corps
de contrle ministriels et corps de contrle interministriels, ainsi quventuellement des
consultants extrieurs ladministration. Dune dure de deux trois mois, ces audits
dbouchent sur des conclusions conues dans un but oprationnel. Prs de 170 audits ont t
lancs, en sept vagues successives entre octobre 2005 et avril 2007 portant sur prs de 150
milliards deuros de dpenses de lEtat (Lafarge, 2007 : 693).

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La conception et la mise en uvre de ce nouveau cadre budgtaire rvlent bien les


caractristiques du modle franais de rforme de lEtat. Tout dabord, elle confirme la
capacit de la haute fonction publique penser elle-mme sa propre transformation dans la
mesure o la L.O.L.F. telle quelle a t rdige sinspire grandement des prconisations dun
rapport prpar la fin des annes 1990 par lInspection Gnrale des Finances (Guillaume et
al., 2002). Cest par ce biais que les prconisations du NPM sarticulent progressivement la
thorie de la rforme de lEtat (Bezes, 2005b : 448). Son adoption a t favorise par la mise
en exergue de sa neutralit politique, puisquelle fut rapporte conjointement par un snateur
centriste et un dput socialiste. Elle fut dailleurs adopte lunanimit du parlement. Le
texte lui-mme, sil construit un cadre dapprciation de laction publique au travers des trois
catgories dindicateurs, ne donne pas dorientation sur les choix politiques mettre en
uvre. En thorie, la LOLF sert essentiellement organiser la remonte dinformation des
administrations vers le Parlement et le remettre aux commandes (Rochet, 2004 : 87) en
facilitant les rallocations de ressources. Elle peut donc servir autant rduire qu augmenter
les dpenses publiques (Lemoine, 2008 : 4). Le sens politique attribu la LOLF se joue
pendant sa mise en uvre.

Ainsi, la conversion aux valeurs conomicistes nest pas massive mme si les impratifs
dquilibre budgtaire dominent de nombreuses dcisions depuis 2002 (Rouban, 2003 : 157).
En effet, lobjectif de rduction de la dpense publique et des dficits publics est facilit mais
pas dtermin par la LOLF. Comme le montre Lemoine (2008), tout un travail de traduction
progressive de la rforme budgtaire est conduit par la direction du Budget. Cette dernire
prend en charge la mise en uvre de la LOLF et la formation de lensemble des ministres
132132

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

dpensiers . Cest cet instant que la direction du budget arrive articuler la logique
conomiciste la logique de performance. Les responsables oprationnels de programmes
forms par la direction du budget diffusent lexigence dconomie au sein des ministres.
Linterprtation conome de la LOLF ne se fait pas sur le mode de limposition mais sur celui
de lauto-responsabilisation des services anticipant et vitant la contrainte (Lemoine, 2008 :
7).

Ces constats mettent en lumire que la rforme administrative nest pas uniquement
dtermine par la doctrine de la rforme. Des micro-ngociations entre les services de lEtat
expliquent galement les spcificits de la politique de rforme administrative franaise

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(Bezes, 2005b : 448)32.

2.3.3 - La rforme de lEtat franaise dans les catgories comparatives


La France, tant vexe de la russite de la
rvolution amricaine, na plus jamais daign
sintresser aux expriences trangres. Cest
lexception franaise. Car mme les amricains
tudient le monde. Qui, stant retrouv face au
lave-linge amricain tambour horizontal na
pas conu fugitivement la pense de
lmigration, cette trahison ?
Guillaume Dustan. Premier Essai.

Aprs avoir prsent les principaux lments de la politique de rforme managriale


franaise, il est possible de la positionner au sein des typologies recenses prcdemment. Il
ressort que la politique de rforme de lEtat mene en France est un managrialisme
modernisateur modr.

Bien que la doctrine managrialiste soit prsente en France, elle na pas t aussi solidement
intgre dans les politiques publiques que dans dautres pays (Pollitt et Summa, 1997). Le cas
franais montre que si le discours rformateur contient une part non ngligeable dides
managrialistes ou issues du NPM, il ny a pas en ralit de modle dominant ou global de
32

Lactualit rcente semble mettre en cause ce constat. En effet, la RGPP, dont la mise en uvre passe par des
audits mixtes (externes et internes) peu participatifs, fixe un objectif explicite de rduction de la dpense
publique et de minimisation du nombre de fonctionnaire, niveau de service constant. Une logique
minimisatrice semble simposr sur un mode descendant. De surcrot, la haute administration semble tre en
perte dinfluence politique dans les dernires quipes gouvernementales.

133

Partie I : Analyse de la littrature

transformation. Pour le dire autrement, il y a des emprunts partiels doutils et dides au


monde de lentreprise ou aux prescriptions du NPM, mais lambition de rciter parfaitement
et totalement les mantras managriaux.

Afin de le contraster nettement vis--vis des politiques de rforme menes dans les autres
pays de lOCDE, Rouban (2008) qualifie le cas franais de rforme sans doctrine . Ses
deux principales caractristiques sont 1) labsence de doctrine globale visant remettre plat
les structures traditionnelles de ladministration et 2) le fait que les initiatives managriales se
soient dveloppes la priphrie (collectivits locales, agences) avant de pntrer les
ministres (Rouban, 2008 : 147). Si les dveloppements prcdents conduisent modrer les
propos de Rouban et considrer quune doctrine de la rforme de lEtat existe en France,

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celle-ci apparat essentiellement endogne ladministration. Ntant pas impose par des
acteurs extrieurs (lus, opinion publique) celle-ci valorise le caractre public , la
publicitude (Gibert, 1988) de ladministration (Chevallier, 2002 : 101).

Le discours et la thorie de la rforme de lEtat apparaissent comme un art du compromis


entre la confirmation de valeurs tatistes et traditionnelles et la conformation prcautionneuse
au NPM. Le NPM ne teinte que marginalement la doctrine rformatrice (Jeannot, 2006) qui
apparat plus comme un assemblage stratgique de discours potentiellement contradictoires
(Bezes, 2002a :17).

En rsum, la politique de rforme administrative Franaise peut tre dfinie comme une
tentative darticulation dun ensemble de valeurs no-tatistes idiosyncrasiques avec
lintroduction dun managrialisme inspir du secteur priv. Dans une mme veine, la
politique de renouveau du service public a pu tre qualifie de mlange dinterprtations
managrialistes et tatistes de ce que doit tre une rforme administrative (Rouban,
1993 :410).

Selon Saint-Martin (2000), la faible pntration du managrialisme dans ladministration


franaise nest pas due uniquement des causes internes ladministration (culture de service
public, puissance de syndicats). Celle-ci sexplique en partie par la faiblesse du march du
conseil en France compar aux pays anglo saxons (Saint-Martin, 2000 : 164). Le
dveloppement plus tardif et plus modeste du secteur du conseil en France a contribu

134134

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

rendre les prescriptions des consultants plus sotriques (Bruston, 1993) aux yeux des
fonctionnaires et le scepticisme de ces derniers plus grand (Sauviat, 1991 : 4)33.

Une hirarchie merge nanmoins au sein de cet assemblage. La lgitimit du systme


administratif nest pas remise en cause et la rforme administrative franaise se constitue en
partie en raction au modle du NPM avec l'ide qu'il faut partiellement lintgrer pour mieux
le limiter, ou le canaliser (Jeannot, 1997 : 4).

Ainsi, comme lont diagnostiqu Pollitt et Bouckaert (2004 : 161), la France a hsit entre
une stratgie de maintien et une stratgie de modernisation. A partir de 1989, elle sest
engage dans une stratgie de modernisation place sous le signe de la responsabilisation des

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agents. Cette stratgie est porte tant par la politique de Renouveau du Service Public, que par
la LOLF. Lanant les rformes sur le mode de la circulaire, ou en insistant sur la neutralit
politique des dispositifs, en investissant sur la formation des agents, la rforme administrative
franaise a recherch se lgitimer en favorisant la participation interne des agents. En effet,
la rforme de lEtat franaise invoque la figure du citoyen essentiellement pour mobiliser ses
agents et donner aux observateurs externes une image moins bureaucratique, mais elle ne le
consulte ni ne limplique rellement (Lemoine, 2008, Dressayre, 1996, Brunetire, 2006).

En effet, le managrialisme public franais a une forte composante participative et autorgulatrice (Bezes, 2002a : 17). Mobilisant les grilles danalyses de Hood (1998) et de Ferlie
et al. (1996), Bezes rapproche la France du modle galitaire et du modle de lorientation de
service public. En effet, le managrialisme la franaise n'impose pas de rgles de manire
arbitraire, sur la base d'injonctions top-down et volontaristes. Il met laccent sur l'idal
d'autorgulation des services, sur la valeur des apprentissages et des innovations locales et sur
la recherche du soutien des fonctionnaires. A notre sens, le faible intrt port aux usagers
dans la doctrine franaise compar limportance accorde au respect de la culture
professionnelle, rapproche le managrialisme franais du modle de la variante bottom-up
modle de lexcellence (Cf. Chap. 2, Section 2).
33

Ce qui est de moins en moins vrai aujourdhui. Selon le syndicat des cabinets de conseil en management
(Syntec) le secteur public reprsente 10% du march du conseil en France, contre 16% en moyenne dans les
Etats europens. Un article du quotidien Les chos du 11/03/08 souligne que la plupart de grands cabinets ont
constitu des quipes ddies dont les effectifs ont connu une croissance deux chiffres durant les dernires
annes. Plus significativement, les deux principaux responsables actuels de la politique de rforme de lEtat sont
danciens consultants. Eric Woerth, Ministre du Budget, des Comptes et de la Fonction publique, fut directeur
chez Bossard consultants et directeur associ chez Arthur Andersen. Franois-Daniel Migeon, Directeur gnral
de la modernisation de lEtat, fut consultant au sein du cabinet Mc Kinsey.

135

Partie I : Analyse de la littrature

En conclusion, la politique de rforme de lEtat franaise est modrment imprgne de


lidologie managrialiste. Le respect des singularits publiques et la confirmation de la
lgitimit de lEtat agir au nom de lintrt gnral sont prsents dans les discours
rformistes. En parallle, la stratgie de rforme est essentiellement incrmentale et recherche
ladhsion des acteurs internes. Limportante publicit qui accompagne la LOLF, lui donnant
une apparence rvolutionnaire, masque la longue exprience rformatrice franaise marque
par laccumulation dvolutions graduelles qui ont rendu possible cette dernire. Cette identit
de la rforme de lEtat sur le temps long, semble contredite par les initiatives les plus
rcentes, comme la RGPP. Malgr lesthtique politique que peut revtir une stratgie de
choc, nombres dindices invitent penser que celle-ci risque bien de rester cantonne au
niveau de leffet dannonce (Lafarge, 2007 ; Le Gals, 2007 :131). La politique rformatrice

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franaise reste principalement imprgne par le modle no-wbrien (NWS).

Conclusion du chapitre 3
Ce chapitre visait prsenter les managements publics en pratiques. Nous y avons prsent le
concept de rforme managriale publique et la politique de rforme mene en France. Ce
dveloppement a permis de prciser les valeurs et les dispositifs que vhicule cette politique.
Il apparat que linfluence managriale y est modre. La volont de moderniser le secteur
public ne vise pas une conversion radicale de ladministration au modle de lentreprise,
mais une articulation entre des valeurs tatistes et lemprunt partiel et prcautionneux aux
solutions du NPM.

Les niveaux daction publique sont en interaction et se situent dans une matrice global/local.
Ainsi, les rformes nationales se nourrissent et inspirent les initiatives conduites dans les
collectivits territoriales et les organisations intercommunales. Lexplicitation des
caractristiques propres la politique de rforme franaise procure un repre thorique et
pratique pour linterprtation des initiatives managriales mises en uvre dans les
intercommunalits et permet de nourrir le cadre analytique de notre recherche.

Dans un premier temps, lanalyse de la littrature sur les rformes managriales publiques a
permis didentifier quatre niveaux de convergence administrative : convergence des discours,

136136

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public

convergence des dcisions, convergence des actions et convergence des rsultats. Elle a aussi
et surtout permis de recenser les quatre modles de rforme identifis par Pollitt et Bouckaert
(2004) : maintien, modernisation, mise sur le march et minimisation. Cette catgorisation a
t mobilise pour interprter la politique de rforme conduite en France. Elle servira
galement de repre pour positionner les tudes de cas tant vis--vis de la politique de
rforme nationale que de lensemble des modles de rforme.

Dans un second temps, la politique de rforme franaise t prsente dans une perspective
longitudinale. Il en ressort que la politique de rforme de lEtat prend sa source dans les crises
politiques et conomiques qui ont ponctu lentre deux guerres et sest dabord manifeste par
un appel au renforcement du pouvoir excutif tant au niveau dune redistribution des

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quilibres constitutionnels quau recours une planification plus technocratique. Au sortir de


la Seconde Guerre Mondiale, lEtat est profondment rform dans une optique
interventionniste. Il est ds cette date ouvert aux techniques de management importes des
Etats-Unis, qui sont imposes dans les entreprises publiques et sont promues auprs des
entreprises prives. Une rflexion sur les cots et le rendement dans les services publics se
dveloppe. A la faveur de lextension de son champ de comptences et du nombre de
fonctionnaires, la gouvernabilit dune telle machinerie commence poser question. Elle se
traduit par la mise en uvre de la premire initiative denvergure : la RCB, inspire du
modle amricain. Avec le choc ptrolier et dans un contexte de crises des finances publiques,
la rforme de lEtat devient un problme public et chaque courant politique formule des
propositions de rforme. Mais ds les annes 1980, les hauts fonctionnaires sattachent
limiter linfluence des analyses no-librales en favorisant le dveloppement de lvaluation
des politiques publiques. Lvaluation, idologiquement neutre, est durant cette priode le
principal levier de rforme et connat un essor important. Une rupture symbolique et
matrielle est opre par la politique de renouveau du service public. Elle formule une
doctrine globale de rforme, marque par la conscration des valeurs tatiques, labsence de
restrictions budgtaires et louverture aux dispositifs de gestion issus de lentreprise. Cette
premire formulation cohrente ouvre la voie une forte institutionnalisation de la politique
de rforme dans les annes 1990, caractrise par la multiplication des dispositifs contractuels
et de fixation dobjectifs que la LOLF vient visibiliser, synthtiser et systmatiser en 2001.
Cette dernire priode, si elle rapproche le modle franais de rforme des standards anglosaxons au niveau discursif, ne remet pas en cause fondamentalement le caractre hybride du
modle franais, laffirmation de la spcificit des missions de lEtat.
137

Partie I : Analyse de la littrature

Enfin, lanalyse de la politique de rforme de lEtat a permis de rvler que la rorganisation


administrative base sur le transfert de comptences du centre vers la priphrie en est une
composante structurante. Le chapitre suivant vise justement prsenter les rformes

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managriales mises en uvre dans les collectivits locales la suite de la dcentralisation.

138138

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

CHAPITRE 4
LES ORGANISATIONS INTERCOMMUNALES

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ET LA TRANSFORMATION DU MANAGEMENT
PUBLIC LOCAL
Lintercommunalit a russi, rendons-la la
dmocratie
Ehrard Friedberg

Les Etablissements Publics de Coopration Intercommunale (EPCI) fiscalit propre, crs


par la loi sur la simplification et le renforcement de la coopration intercommunale du 12
juillet 1999, dite loi Chevnement , constituent le terrain dapplication de notre recherche.
La cration de ces EPCI constitue une des transformations les plus profondes du systme
politico-administratif local en France (Cole, 2001) tel point que plusieurs analyses voquent
une rvolution intercommunale (Buisson, 2005 ; Le Gals et Borraz, 2005).

Lanalyse dune telle rvolution dont le principal but est de rationaliser le systme local
franais sinscrit pleinement dans le cadre dune recherche sur les politiques de rforme
managriales du secteur public. En effet, ce chapitre montre, dans un premier temps, que les
collectivits territoriales sont le lieu privilgi pour lanalyse des pratiques managriales dans
le secteur public (section 1), pour deux raisons principales : les collectivits territoriales sont
au cur des politiques de rforme de lEtat et elles ont t le point dentre des concepts et
mthodes issus du NPM dans le secteur public franais. Une fois explicit lintrt des
collectivits territoriales pour lanalyse des pratiques managriales publiques, nous
prsentons les objectifs et les dispositifs de coopration intercommunale dvelopps depuis
1890 (section 2). Cela nous conduit nous intresser aux effets de la loi Chevnement
(section 3). Il ressort que par del le succs quantitatif de la loi, mesur par le nombre de

139

Partie I : Analyse de la littrature

communauts cres, la performance administrative de lintercommunalit reste sujette


dbat malgr un recours intensif aux instrumentations gestionnaires.

Section 1 : De la rforme de lEtat la managrialisation des


collectivits territoriales

Les collectivits territoriales sont le lieu privilgi pour lanalyse des pratiques managriales
et du management de la performance dans le secteur public pour trois raisons : dune part la

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rforme des collectivits territoriales est au cur des politiques de rforme de lEtat (3-1-1),
dautre part, elles furent le point dentre des concepts et outils managriaux dans le secteur
public (3-1-2). En rsulte leur antriorit dans lutilisation des dispositifs de pilotage (3-1-3).

1.1 - Les collectivits territoriales et la rforme de lEtat


Le survol historique des politiques de rforme managriale du secteur public que nous avons
effectu prcdemment a permis de montrer que la rforme de ladministration locale et des
collectivits territoriales en est une composante essentielle. En effet, Bezes (2002a) a montr
que la rorganisation territoriale a reprsent lune des premires proccupations de ces
politiques. Elle a acquis une place de plus en plus centrale dans la mise en uvre des
rformes, jusqu en devenir lun des trois piliers, avec les rforme du Code de la Fonction
Publique et des procdures budgtaires. Selon Offner (2006 : 31), la territorialisation est lun
des quatre points cardinaux de la nouvelle action publique.

Linscription de la rforme des collectivits territoriales dans les objectifs de la rforme de


lEtat consiste pour lessentiel organiser un transfert de responsabilits politiques (Rouban,
1996:143). Tous les Etats dEurope -Grande-Bretagne mise part- ont associ la
modernisation de leurs administrations des transferts de comptences au bnfice -ou au
dtriment- des collectivits territoriales. A linstar des autres politiques rformatrices, la
rforme des collectivits territoriales repose sur un assemblage stratgique de rationalits :
une rationalit dmocratique qui vise rapprocher la dcision du citoyen et multiplier les
occasions qui lui sont donnes de sexprimer par la voie du vote (Oberdorff, 2004) et une

140140

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

rationalit conomique o la volont de rpartir les tches entre le centre et la priphrie


participe de la volont sinon de rduire les cots globaux, du moins den rduire la perception
(Rouban, 1996 :143). Les politiques de dcentralisation et de dconcentration visent ainsi
diminuer les dpenses de lEtat ou les inscrire dans le budget des collectivits territoriales.
Au moment mme o lEtat se dsengage de lactivit conomique, lensemble des
collectivits territoriales assument un nombre croissant de fonctions dintrt public. Selon
Rouban (1996 : 143) la stabilit depuis vingt ans du taux de prlvements obligatoires autour de 46% du PIB en France - prouve bien que le dsengagement annonc de lEtat cache
mal un vritable politique institutionnelle de redploiement des fonctions publiques. Dautant
quun des effets remarquables dune telle politique est de dplacer les questionnements sur la
pertinence en terme dquit territoriale et de cohsion nationale dune telle politique vers un

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dbat technico-politique sur lvaluation et la compensation des charges transfres (Le


Lidec, 2005).

Dans une analyse comparative des modles de gouvernement local en Europe, HoffmannMartinot (2002 : 2) aboutit aux mme conclusions : la dvolution de comptences toujours
plus nombreuses aux collectivits territoriales rpond une crise conomique persistante,
une mutation des valeurs et des comportements sociopolitiques, et une distanciation
croissante entre citoyens et reprsentants. Les institutions existantes semblent certains
observateurs avoir puis leur capacit dadaptation aux enjeux socitaux. De manire
tonnamment convergente, le dsir dun renouvellement profond de la dmocratie territoriale
sexprime sous diffrentes formes dans lensemble des pays occidentaux . Un des effets
essentiels de la rforme de lEtat par celle des collectivits territoriales est ainsi leur
importante monte en puissance, au point que les gouvernements locaux et urbains sont
devenus le nouveau centre dimpulsion de laction publique (Hoffman-Martinot, 2002 : 4).
Les collectivits territoriales ont repris une bonne partie du rle anciennement dvolu
lappareil administratif central et contrlent une part croissante des politiques publiques, la
mise en uvre de celles-ci tant de plus en plus laisse entre leurs mains (Le Gals, 2004). Ce
processus saccompagne partout en Europe de la transformation de larchitecture
institutionnelle des collectivits avec des mouvements de contractualisation, de fusion, ou
encore la multiplication dunits de production diffrencies (comme les Socits
dEconomie mixtes) qui ont concouru un resserrement des relations avec les entreprises,
associations et citoyens (Reichard, 2006 : 4). En un mot, lEtat jacobin nest plus

141

Partie I : Analyse de la littrature

(Friedberg, 2007 : 4) et cde la place un secteur public local complexifi o les interactions
entre acteurs multiples donnent lieu une nouvelle forme de gouvernance.

Quelques chiffres illustrent la monte en puissance des collectivits locales : le nombre total
de fonctionnaires territoriaux slve 1,8 million (30% de lemploi public total). Le budget
global des collectivits territoriales reprsente les deux tiers du budget de lEtat, soit 12% du
PIB en 2007, et a connu une augmentation de plus de 65% entre 1991 et 2006 (DGCL, 2008).
Les collectivits territoriales ont la responsabilit de plus de 74% de linvestissement public,
dtiennent prs de 70% du patrimoine public et jouissent dune gamme tendue de
responsabilits et services. Le total des dpenses des administrations publiques locales slve
en 2008 prs de 200 milliards deuros (380 pour lEtat) et le total des recettes dlve 195

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milliards deuros (333 pour lEtat).

Mais les collectivits territoriales ne sont pas uniquement lobjet des politiques de rformes de
lEtat, elles en sont galement le reflet partiel. Plusieurs recherches montrent que les rformes
des collectivits territoriales intgrent la plupart des dimensions fonctionnelles des politiques
de rforme administrative, telles que les nouvelles formes de prvisions budgtaires, le
renforcement de la participation citoyenne, lorientation vers la satisfaction du client et
lamlioration de la gestion des ressources humaines (Verrier, 1994 ; Faure, 1999 ; SaintMartin, 2000 ; Bezes, 2002a). Ainsi, les lois de dcentralisation de 1982, la loi Administration
Territoriale de la Rpublique (A.T.R.) de 1992, o lacte II de la dcentralisation de 2003 ont
accompagn le transfert de comptences de multiples modifications rglementaires. Ces
dernires conforment les rgles de gestion des collectivits locales aux dernires initiatives
prises au niveau de lEtat (par exemple en matire de gestion des ressources humaines) voire
leur imposent des rgles quelles ont chou imposer lEtat (principes de sincrit et
dquilibre du budget par exemple).

Ainsi, la rforme de lEtat a impuls en grande partie la rforme des collectivits locales avec
des objectifs imbriqus defficacit de gestion et de lgitimit dmocratique. A bien des
gards, le management public local est dabord le thtre des procdures impulses
lchelon national ou europen (Faure, 2005 : 2). Pourtant, si la monte en puissance des
collectivits locales est un effet de la rforme de lEtat, celle-ci modifie en retour les relations
Etat/collectivits. Au fur et mesure de leur monte en puissance, les collectivits territoriales
se sont dotes de facteurs endognes leur permettant de changer (Kuhlmann, 2006 : 69), si
142142

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

bien que lon assiste lmergence dune gestion urbaine spcifique anticipant et favorisant
parfois les rformes inities au niveau tatique. Comme le rsume Lorrain (1991 : 462), les
collectivits locales participent ainsi la transformation de notre socit car elles sont aux
avant-postes, en prise directe sur les besoins. L'Etat n'est pas tout, le local existe et apporte sa
marque. Entre le centre et la priphrie la relation est interactive . En ce qui concerne notre
objet de recherche, la rforme des collectivits territoriales a eu pour consquence inattendue
de faire de celles-ci le point dentre du managrialisme dans le secteur public franais.

1.2 - Les collectivits territoriales, porte dentre du managrialisme dans le


secteur public franais

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Dans lensemble des pays dvelopps, les changements profonds quont connu les
collectivits territoriales ont affect leur organisation interne (Reichard, 2006 : 4). Dans la
plupart des pays, on peut observer des initiatives de modernisation des collectivits par le
biais des concepts et outils managriaux (Bogason 2000; Bovaird et al., 2002). Selon
Kuhlmann (2006 : 68), ces rformes managriales publiques locales ont principalement t
analyses dans les pays anglo-saxons. Or, dans ces pays trs orients vers le NPM, les
rformes sont la plupart du temps conues et imposes par le gouvernement central aux
collectivits territoriales. Le changement y est donc expliqu par des facteurs exognes et
coercitifs (Kuhlmann, 2006 : 70). Lanalyse des initiatives managriales locales dans les Etats
europens continentaux laisse entrevoir un modle plus endogne et volontariste (Kuhlmann,
2006 : 89), comme dans le cas franais.

Dans la mme veine, Saint-Martin (2000) montre qu la diffrence de la Grande-Bretagne et


du Canada, les collectivits locales furent le point dentre dans le secteur public franais des
instruments et mthodes de gestion inspirs du management priv partir des annes 1980.
Louverture au management se serait faite progressivement des marges (les collectivits
locales) vers le cur (administrations centrales) (Saint-Martin, 2000 : 192). Dans un pays
qui est longtemps rest relativement peu impact par les procdures inspires du concept flou
du NPM, les municipalits ont fait figure dexception, voire dclaireurs.
Selon Thoenig (1998), comparativement aux administrations dEtat, les transformations
managriales menes dans les collectivits territoriales furent plus prcoces, plus vastes et
plus profondes. Plus prcoces, car avec la dcentralisation de 1982, les lus ont t dots dun

143

Partie I : Analyse de la littrature

rel pouvoir daction sans ncessairement savoir comment le mettre en uvre. Afin de grer
le changement de rle des collectivits et la croissance des effectifs de leurs bureaucraties, les
lus ont souvent eu recours aux cabinets de conseils en management. Plus vastes, car les
missions qui leur furent confies ont couvert toutes les dimensions du savoir gestionnaire
(RH, stratgie, contrle de gestion, systmes dinformation, communication, marketing).
Plus profondes, car ces interventions visaient parfois transformer drastiquement la totalit de
ladministration communale pour la calquer sur le modle de lentreprise. Lexemple du maire
de Nmes voulant grer sa ville comme une entreprise la fin des annes 1980 fut souvent
voqu au moment mme o lEtat cherchait renouveler le service public (Maury, 1997).
Certains observateurs de ces diverses mutations constatent lapparition dun modle

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alternatif de gouvernement urbain (Thoenig, 1998 : 26 ; Huron, 2001) dont la rfrence est
lentreprise. Cette formule met en exergue la dimension cognitive et symbolique du recours
aux savoirs et aux outils de gestion dans les municipalits. Lutilisation de ces outils ne
rpond pas seulement des problmes purement techniques, elle trouve sa source la fois
dans un volontarisme politique et une pression de lenvironnement porteurs dune
philosophie gestionnaire qui, en retour, est naturalise et normalise par ces outils.
Padioleau et Demesteere font une analyse similaire de la mise en uvre de dmarches
stratgiques dans les collectivits locales franaises : Une vision instrumentale de la ville se
dgage de ces expriences, incarne dans la mtaphore de l'entreprise. l'image de celle-ci,
symbole-phare de la modernit contemporaine, la ville devient un acteur guid par le critre
d'une rationalit technico-conomique de fonctionnement entendue comme la qute de
l'efficacit dfinie dans un langage utilitariste de dveloppement, de productivit, voire mme
de profit. la manire d'une entreprise, la ville s'apparente une organisation, un
instrument pour atteindre des buts. Ds lors, un tel dessein ncessite que la ville excelle dans
ses activits de management. Cette reprsentation instrumentale ne correspond pas
simplement des images, elle recouvre aussi des pratiques, des activits de perception, de
connaissance, d'action dans lesquelles des acteurs sociaux investissent des intrts et des
stratgies. Les ides d'instrument, d'entreprise ou d'efficacit rendent possibles, dsirables,
voire mme inluctables, l'emploi de mthodes managriales. En plus des techniques
managriales utilises dans la gestion quotidienne de la vie urbaine, les outils d'analyse
stratgique participent construire directement des reprsentations instrumentales de la ville
en crant l'impression de pouvoir les contrler (Padioleau et Demesteere, 1991 : 18).

144144

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

Dautres auteurs font une analyse plus nuance du dveloppement du management dans les
collectivits. La mise en uvre dune rforme managriale ne signifie pas ncessairement la
conversion totale aux valeurs managriales et peut cacher dautres enjeux. Ainsi, Anquetin
(2007 : 184) analysant la politique de modernisation de la ville de Strasbourg la fin des
annes 1980, considre que : ce nest ni la croyance de lquipe municipale strasbourgeoise
dans les vertus du NPM, ni sa recherche dun optimum defficacit administrative qui
expliquent le recrutement dun secrtaire gnral ardent promoteur des techniques du public
management . Le recours aux outils et discours de la rforme managriale est parfois
sciemment instrument par les lus pour viter une dsapprobation massive de la part des
fonctionnaires, lors dune tentative de reprise en main de ladministration aprs une alternance

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politique.

De son ct, Ughetto (2004 : 18) montre que dans les collectivits territoriales il est assez
souvent possible dobserver un mouvement qui se rapproche, sans le dire (sans le savoir ?),
dune forme de new public management. Sans viser un achvement de la ralisation de lesprit
gestionnaire (qui risquerait de tendre vers une conomicisation de laction publique), lesprit
conomique semble pntrer sous la forme dun effort pour prciser les finalits poursuivies
et les mettre en correspondance avec des moyens et des rsultats valuables . Mais, selon
lauteur, de telles dmarches sont dune part assez partielles car elles ne concernent pas la
totalit des oprations menes et, dautre part, elles ne procdent pas dun souci doctrinaire
des lus ou des dirigeants de ces collectivits en faveur du nouveau management public. Les
dmarches se veulent gnralement pratiques et non pas thoriques, do le recours aux
dmarches qualit - empruntes aux entreprises - avec lappui de cabinets de consultants
auxquels les collectivits font appel dans le but dinsuffler de lefficacit dans le
fonctionnement administratif. Certains personnels dirigeants, venus de lentreprise ou y ayant
effectu un passage, incitent ce transfert, sans quil y ait ncessairement rection de
lentreprise au rang de modle atteindre mais plutt de source dinspiration devant rester
relativement libre (Ughetto, 2004 : 19). Certaines collectivits territoriales, en
exprimentant ladaptation de dmarches dont les entreprises se sont rvles adeptes, se
trouvent, de prs ou de loin, rinventer le schma de base du NPM. Ainsi, le managrialisme
progresse dans les collectivits territoriales, mais dans des limites qui ne doivent pas tre
ngliges.

145

Partie I : Analyse de la littrature

Pour comprendre cette progression et ses limites, la grille danalyse dveloppe par Lorrain
(1991) savre heuristique. Il propose de concevoir les collectivits territoriales comme des
institutions politiques produisant des biens et des services pour un territoire donn : Trois
mots sont importants, politique, production, territoire. Ils reprsentent trois champs aux
logiques diffrentes et l'originalit des collectivits locales et de se trouver leur
intersection (Lorrain, 1991 : 464). La politique renvoie la gestion dintrts
contradictoires, la production renvoie la diversit des biens et services dlivrs par les
collectivits.

Cette fonction de production donne aux collectivits un ancrage matriel, un rapport concret
au monde : la production pse sur le fonctionnement interne. Elle implique une exigence de

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fiabilit. Il faut que les choses marchent, il faut respecter des dlais et des engagements. L le
rel tire le politique vers le bas, le force ne pas abandonner aux dlices des rformes qui
reposent sur des constructions fictives (Lorrain, 1991 :465). Le territoire, troisime
dimension, introduit des composantes patrimoniales et individuelles. Plus que pour toute autre
organisation l'ancrage local impose de prendre en compte le pass inscrit dans le patrimoine
(Mari, 1989). Cela se vrifie aisment dans les politiques de rhabilitation des centres, dans
la gestion des droits fonciers, dans l'organisation spatiale des rseaux urbains. Cette variable
territoriale implique aussi une proximit aux habitants. Ainsi, par la gestion des hritages et
lcoute active des habitants la composante territoriale vient amender la rationalit de l'ordre
productif [] La fonction de production implique le respect des dlais, une matrise des
cots. Pour produire efficacement, il faut de l'organisation : planning et de maintenance des
btiments ou d'entretien de la voirie. Tout cela est classique dans les entreprises prives. Dans
les mairies, cette question va sans cesse tre obscurcie par des demandes individuelles, toutes
pressantes et toutes lgitimes, vont venir dsorganiser cet ordonnancement. Une ligne de
tension passe donc entre la gestion des imprvus et le respect d'une planification. On peut la
rsumer comme la rencontre du champ de la production avec celui du territoire (Lorrain,
1991 : 465).

Cette structuration gnrale autour de trois champs htrognes fait donc natre une srie de
frictions qui constitue autant de points de fragilit, mais qui fait galement la force des
mairies: comme pour les sportifs du triathlon l'originalit des mairies n'est pas d'tre les
meilleurs en une discipline mais complets dans les trois exercices. Leur force n'est pas d'tre
des spcialistes pointus en un domaine, la relle valeur ajoute est d'tre capable d'intgrer
146146

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

trois champs aux logiques diffrentes (Lorrain, 1991 : 466). On peut, partir de cette grille
de lecture, interprter le dveloppement du managrialisme public local comme le reflet de la
monte en puissance de la fonction de production des collectivits locales. Mais, en retour, on
peut considrer que les rationalits politiques et territoriales viennent pondrer la rationalit
managriale par del la force du discours entrepreneurial.
Au total, si les termes prcis du NPM taient, de faon gnrale, irrecevables en France durant
les annes 1980, les rformes dcentralisatrices amorces dans les annes 1970 ont conduit
une intgration progressive des outils de gestion inspir du secteur priv, qui ont par la suite
t consacrs au niveau de lEtat. Lexemple de la LOLF est cet gard rvlateur puisqu
une grande partie des dispositions quelle prvoit sont depuis longtemps applicables aux

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collectivits territoriales.

1.3 - Lantriorit des collectivits en matire de dispositifs de pilotage


Contrairement beaucoup dautres pays, les dispositifs juridiques visant rapprocher les
pratiques comptables et budgtaires publiques de celles du secteur priv ont t dabord mis
en uvre dans les collectivits territoriales. Le principal dispositif fut linstruction budgtaire
et comptable M14, instaure par la loi n 94-504 du 22 juin 1994, faisant passer les
collectivits dun systme de comptabilit de caisse modifi un systme dengagement
patrimonial (Lande, 2003 ; Rocher, 2007). Linstruction M14 (tendue aux Conseils
Gnraux avec la procdure M52 en 2002) maintient un double systme de comptabilit
(compte administratif de lordonnateur et compte de gestion du comptable) mais prvoit une
harmonisation avec le Plan Comptable Gnral en retenant des nomenclatures et surtout des
principes inspirs en partie de celui-ci34.
Paralllement, une srie de dispositions mises en uvre partir des lois de dcentralisation a
dot les collectivits dun cadre juridique, budgtaire et comptable en cohrence avec les
principes consacrs par la LOLF (MINEFI, 2008) :

34

Notamment :
- le rattachement des charges et produits lexercice, et en particulier comptabilisation des intrts non chus,
- lamortissement obligatoire des biens renouvelables (mobilier, matriel de transport) lexception des
immeubles et de la voirie,
- la constitution de provisions pour risques et charges, pour dprciation et aussi de provisions rglementes en
cas doctroi de garanties demprunts.

147

Partie I : Analyse de la littrature

- En premier lieu, les collectivits locales doivent mettre en place un dbat


dorientation budgtaire (DOB). Celui-ci constitue une tape importante dans le cycle
budgtaire annuel des collectivits locales. Impos aux dpartements depuis la loi du 2 mars
1982, le DOB est devenu obligatoire pour les rgions et les communes de plus de 3 500
habitants depuis la loi Administration Territoriale de la Rpublique (ATR) du 6 fvrier 1992.
Le DOB est obligatoire et constitue une formalit substantielle dans la procdure dadoption
du budget : une dlibration sur le budget non prcde de ce dbat est entache dillgalit et
peut entraner lannulation du budget. A linverse, la LOLF na institutionnalis quun DOB
facultatif pour ltat, dont labsence nempche pas la discussion des projets de lois de
finances et nentache pas dirrgularit leur procdure dexamen.

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- En deuxime lieu, les modalits offertes au niveau du vote des budgets comportent
dj une certaine souplesse dans lutilisation des crdits. Le CGCT prvoit pour les
collectivits territoriales que les crdits sont vots par chapitre. Le vote des crdits par
chapitre confre lexcutif local une certaine libert daction. Si lexcutif est limit au
niveau du chapitre, il reste libre au sein du mme chapitre. Il peut procder des virements de
crdits lintrieur du mme chapitre. De plus, il existe un cas particulier o les crdits
peuvent tre utiliss encore plus librement : la procdure des dpenses imprvues autorise,
dans certaines limites, lexcutif effectuer des virements du chapitre de dpenses imprvues
aux autres chapitres lintrieur dune section. Certaines procdures offrent encore plus de
souplesse dans la gestion des crdits.

- En troisime lieu, le principe dquilibre qui simpose aux collectivits locales est
beaucoup plus contraignant que pour ltat. Le principe dquilibre budgtaire applicable aux
collectivits locales est issu de la loi de dcentralisation du 2 mars 1982. Celle-ci donne une
dfinition stricte de ce quelle nomme lquilibre rel en imposant le respect de trois
conditions cumulatives : 1) Lquilibre doit tre ralis par section : cela signifie que la rgle
de lquilibre sapplique lensemble des lments du budget principal et que chaque section
doit tre vote en quilibre ; 2) Les chiffres du budget doivent tre valus de faon sincre ;
3) Le remboursement de la dette en capital doit tre exclusivement couvert par des recettes
propres de la collectivit concerne.

- Enfin, les modalits de prsentation budgtaire tmoignent dune prise en compte de


la pluriannualit. Des dispositifs de gestion pluriannuelle des crdits applicables aux
148148

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

communes et leurs groupements ont t prvus ds 1992 avec la loi ATR. Ils permettent une
gestion pluriannuelle des quipements par le biais de la procdure des autorisations de
programme et crdits de paiement (AP/CP) ; procdure qui permet galement de respecter la
rgle de lannualit en vitant de gonfler les masses budgtaires par linscription de dpenses
et de recettes qui concernent des oprations caractre pluriannuel. Une rforme rcente
modifie substantiellement le primtre dutilisation de ces dispositifs. En effet, lordonnance
du 26 aot 2005 relative la simplification et lamlioration des rgles budgtaires et
comptables applicables aux collectivits territoriales, leurs groupements et aux
tablissements publics locaux qui leur sont rattachs, tend les mcanismes de gestion
pluriannuelle dune part, lensemble des communes et de leurs groupements sans limitation

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dmographique et dautre part, aux dpenses de la section de fonctionnement.

Ainsi, les principes de sincrit, dquilibre, de lisibilit et de responsabilisation consacrs par


la LOLF sinspirent en grande partie des pratiques des collectivits locales (Steckel, 2007).
Les fondateurs de la LOLF voquent mme lavance en termes de management public des
collectivits locales en regard de lEtat (Migaud et Lambert, 2006). Si la LOLF accrot les
impratifs de responsabilisation des gestionnaires, de contrle de la performance et de
transparence budgtaire par rapport aux pratiques des collectivits territoriales, leur
exprience sur ces questions interdit de plaquer de manire contraignante la LOLF sur les
collectivits. Cest ce que reconnaissent encore les initiateurs de la LOLF dans un rapport
remis au Gouvernement en novembre 2006 : La LOLF inspire de nombreuses collectivits
locales souhaitant moderniser leur gestion. Il ressort des exprimentations en cours que ces
collectivits adoptent, partir de principes communs de gestion oriente vers les rsultats, des
organisations trs diffrentes les unes des autres en raison de leurs spcificits. Il est
prfrable daccompagner ces exprimentations plutt que de tenter de les formater dans un
moule commun qui dcouragerait leurs promoteurs (Migaud et Lambert, 2006).

Outre lantriorit des rglementations incitant les collectivits dvelopper les pratiques de
pilotage, on peut expliquer laffirmation du principe de libre adaptation de la LOLF aux
collectivits (Carassus et Favoreu, 2005) par le fait que collectivits ont galement dvelopp
spontanment des dispositifs de pilotage ds le milieu des annes 1980. Le dveloppement
des pratiques de pilotage ny est donc pas seulement le fruit de pressions externes.

149

Partie I : Analyse de la littrature

En effet, lenqute mene par Pariente (1998) en 1992, 1993 et 1995 montre que ds cette
priode, 50% des CT avaient recours la comptabilit analytique, 30% utilisaient des
tableaux de bord, 20% cumulaient comptabilit analytique et tableaux de bord, 10% avaient
mis en place une direction par objectifs et 10% un systme de BBZ. Seules 15% des
collectivits navaient mis en place aucun outil de contrle de gestion.

Dans la mme perspective, une enqute mene par lIFAC en 1996 (Reynaud et Bernadas,
1998) auprs de 174 collectivits montre que : (a) 16% sont satisfaites de leurs tableaux de
bord de pilotage (35% nen disposent pas) et (b) 15% sont satisfaites de leur fonction
contrle de gestion (50% nen disposent pas).

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Des enqutes plus rcentes comme celles de Busson-Villa (1999), Chauvey (2006) ou de
lAFIGESE-CT (2006) indiquent un largissement du portefeuille de dispositifs de pilotage
mis en uvre par les collectivits : valuation, dmarches qualit, balanced scorecard,
mthode ABC Ces tudes, bien quelles prsentent quelques limites quant au nombre et la
reprsentativit des rpondants (sur une population totale denviron 37000 collectivits)
montrent lenthousiasme des collectivits vis--vis des outils de pilotage, mme si lusage de
ces outils reste peu analys. On peut nanmoins sinterroger la suite de Gibert et Thoenig
(1993) qui constatent une multiplication des comptabilits analytiques mais dont lusage
laisse dsirer au dbut des annes 1990.

En conclusion, on peut donc constater que les collectivits ont un rle moteur en matire de
diffusion des outils et raisonnements managriaux dans le secteur public franais. Ce
caractre exemplaire des collectivits en matire de management public sexplique par
lantriorit de la diffusion des outils managriaux mais galement du fait que cette diffusion
repose en partie sur la libre volont des collectivits. Si le dbat reste ouvert quant savoir si
ces raisonnements et outils aboutissent une conformation, une interprtation quilibre du
NPM ou une forme particulire de management, notre choix danalyser les relations entre
reprsentations de la performance et utilisation des outils de gestion dans le secteur public en
collectant des donnes en milieu territorial est tay. Reste expliquer le choix dtudier les
OI.

150150

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

Section

2:

Objectifs

et

dispositifs

de

la

coopration

intercommunale : rationaliser la gestion publique locale

Nous prsentons ici les enjeux et les caractristiques des Etablissements Publics de
Coopration Intercommunale (EPCI) fiscalit propre. Ces EPCI ont t choisis comme
terrain dobservation pour notre recherche car ils constituent une vritable rvolution du
systme politico-administratif local ayant pour objectif la diffusion dune rationalit
managriale. Ainsi, nous prsentons dans un premier temps les enjeux et objectifs assigns
la coopration intercommunale (3-2-1) pour ensuite recenser les principales initiatives

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lgislatives visant promouvoir cette coopration (3-2-2). Nous prsentons enfin les
dispositions prvues par la Loi Chevnement de 1999, qui institue les EPCI fiscalit propre.

2.1 - Les objectifs de la coopration intercommunale : performance


institutionnelle et fonctionnelle
Largument essentiel des politiques de rforme des collectivits territoriales est la mise en
concordance des circonscriptions politico-administratives avec les volutions socioconomiques (Duran et Thoenig, 1996). Lorganisation qui structure le territoire franais
daujourdhui remonte en effet la Rvolution Franaise (Bernard-Glabert, 2003 : 3). Or, les
populations et entreprises se regroupent en bassins de vie et clusters ne correspondant plus
aux primtres communaux. Ainsi, selon Nmery (1994 : 13) linnovation institutionnelle
serait la solution permanente lorganisation du territoire, ce qui explique que le lgislateur
propose trs rgulirement de nouvelles architectures juridiques, au nom dun ncessaire
aggiornamento face lobsolescence dclare des mailles hrites (Offner, 2006 : 27). Les
projets de redcoupage institutionnel des collectivits locales sont donc un passage oblig
du discours rformiste (ibid.), avec la problmatique de la fragmentation institutionnelle des
collectivits locales franaise comme fil conducteur.

En effet, le grand nombre de communes (36700) en France et les multiples niveaux de


collectivits territoriales font en permanence lobjet de deux interprtations contrastes
(Offner, 2006) : dun ct lmiettement communal apparat comme un gage dmocratique,
de lautre, il est peru comme une curiosit patrimoniale spcifique la France. Selon

151

Partie I : Analyse de la littrature

Oberdorff (2004), ces diffrentes interprtations relvent deux de formes de rationalits


dmocratique et managriale. La rationalit dmocratique justifie la fragmentation
communale typiquement franaise : la commune est, quelle que soit sa taille, lexpression de
la dmocratie locale, car il existe un lien direct entre les lus et leur lectorat. La rationalit
managriale lutte contre le poids de la fragmentation communale sur les finances locales.
Cette rationalit sefforce de diminuer le nombre de charges qui psent sur les petites
communes et celles de taille moyenne et damliorer le rendement des quipements
communaux. Sur le long terme, elle attire lattention sur ladaptation des communes
lvolution de lenvironnement socio-conomique : la redistribution de la population sur le
territoire et linstallation dentreprises.

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Cest dans le cadre de cette tension que prend place la problmatique de la coopration
intercommunale. La politique de soutien lintercommunalit accompagne, dans la plupart
des pays europens, un objectif de rduction du nombre de structures communales. Elle
constitue ainsi une alternative la fusion de communes. En effet, la coopration
intercommunale reprsente une tape intermdiaire de la rduction du nombre de communes,
dans la mesure o elle peut soit prparer une politique de fusion, soit au contraire viser
compenser a posteriori les checs dune politique de fusion. Selon Deffigier (2007 : 80), la
coopration intercommunale se situe clairement dans une logique de performance par la
rforme institutionnelle : la coopration intercommunale sest introduite dans le dbat
public et conomique des Etats europens comme une des meilleures solutions dorganisation
des territoires urbains mais aussi ruraux et comme assurant une transversalit dans la gestion
des services. Est ainsi offerte une possibilit de raliser des conomies dchelles, autour de
la gestion mutualise des services, tout en recherchant la qualit du service rendu. Ainsi la
coopration intercommunale simpose-t-elle comme lacteur majeur dun nouveau
redcoupage territorial fond sur une organisation des interfaces entre territoires et sur le
dveloppement de projets de territoires cohrents. Un certain standard europen de
lintercommunalit se dessine peu peu, mme sil demeure avant tout pragmatique .
Lintercommunalit trouve donc sa justification essentielle dans la recherche et latteinte
dune efficacit de gestion et vise donc diffuser une rationalit managriale dans le secteur
public local.

152152

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

Dans son analyse comparative de la coopration intercommunale, Deffigier (2007) montre


que la qute de performance par lintercommunalit se dcline deux niveaux : institutionnel
et fonctionnel.

Au plan institutionnel, la coopration intercommunale incarne la recherche dun optimum


territorial. Il sagit de dterminer un territoire pertinent par sa taille, son poids
dmographique, gographique, conomique, sociologique et politique. Dans cette perspective,
lEtat est gnralement linitiateur concepteur de la recherche dun territoire pertinent de
gestion. Il se contente cependant de fixer un cadre gnral rglement la cration des
institutions35. Dans la plupart des cas, loptimum territorial est directement recherch au
niveau local, o les communes ont souvent la libert de dlimiter le primtre de la

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coopration (Deffigier, 2007 : 80).

Au plan fonctionnel, la motivation essentielle de lintercommunalit est la recherche dune


efficacit de gestion, afin que les structures locales soient ralistes et pertinentes au niveau de
lexercice des comptences (Deffigier, 2007 : 89). La coopration intercommunale rpond au
dveloppement des missions de lEtat-providence, quil a fait -partiellement- reposer sur les
collectivits territoriales aux moyens limits. Il sagit alors de faire des conomies dchelles,
en diminuant les cots moyens par utilisateur . Lintercommunalit peut aussi permettre
damliorer la gestion administrative et lembauche de personnel qualifi.

Au total, la recherche dune performance la fois fonctionnelle et institutionnelle fait des OI


des institutions instrumentales destines soutenir la rforme du gouvernement local. En
effet, les OI fondent leur lgitimit sur leur efficacit administrative par la diffusion dune
rationalit managriale qui doit venir sajouter la rationalit dmocratique (Oberdoff, 2004 ;
Delannoy et alii, 2004). La politique de coopration intercommunale franaise, qui illustre le
modle le plus intgr de coopration intercommunale en Europe36, ne droge pas la rgle.
En effet, la loi Chevnement, prenant acte de lchec des tentatives prcdentes de fusion,
saffirme forte de la permanence de la commune et se pose plus en termes defficacit de
gestion (Bernard-Glabert, 2003 : 6). Comme laffirme Chevnement (1999), cette loi
35

Deffigier recense 12 pays (Belgique, Chypre, Espagne, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Norvge,
Portugal, Rpublique Tchque, Royaume-Uni, Slovaquie, Sude) o lEtat est linitiateur de la coopration
intercommunale.
36
Selon Deffigier (2007 : 85) trois modles de coopration intercommunale peuvent tre distingus en Europe :
une modle trs intgr (France, Espagne, Allemagne, Portugal et Belgique), un modle peu intgr, les autres
Etats.

153

Partie I : Analyse de la littrature

marque une tape importante dans lvolution de notre organisation institutionnelle. Elle
constitue, en effet, un progrs significatif dans ladaptation aux enjeux conomiques et
sociaux des collectivits locales, leur offrant de nouveaux cadres de coopration afin de leur
permettre de rpondre aux dfis auxquels sont aujourdhui confrontes les communes,
cellules de base des institutions de la Rpublique .

2.2 - Historique des dispositifs de coopration intercommunale


Avant de prsenter les caractristiques et les enjeux de la loi Chevnement, nous recensons
les diffrentes initiatives lgislatives visant promouvoir lintercommunalit. Depuis la loi du

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22 mars 1890 et, surtout, depuis les ordonnances du 5 janvier 1959 autorisant les communes
crer des syndicats pour exercer ensembles une ou plusieurs comptences particulires,
lintercommunalit est prsente comme la rponse ncessaire aux difficults de gestion
publique des affaires locales quentrane lmiettement du territoire franais en plus de 36000
communes. Aussi, une srie de tentatives ont t lances afin dinciter les communes se
regrouper. Bien que systmatiquement soldes par des checs (Delannoy et al., 2004 :76),
elles ont contribu prparer progressivement la rvolution intercommunale (Buisson,
2005 :7) quinstaure la loi Chevnement du 12 Juillet 1999.

Cinq textes ont depuis 1890 tent de favoriser la coopration intercommunale :

2.2.1 - La loi de 1890 :


La loi du 22 mars 1890 cre le syndicat de communes. Afin de grer en commun les services
publics locaux, les communes sont autorises crer des syndicats, qui sont des
tablissements publics soumis la rgle de spcialit et qui ne peuvent exercer quune seule
comptence. La cration des syndicats marque la naissance de lintercommunalit de gestion.
Lobjectif de cette loi est de permettre aux usagers davoir accs aux innovations
conscutives la rvolution industrielle (Delannoy et al., 2004 : 81). La construction de
rseaux dassainissement, de distribution deau impliquent des investissements importants
que les communes ne peuvent financer isolment.

154154

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

2.2.2 - Les ordonnances de 1959 :


Aprs deux nouvelles tentatives de regroupement communal (loi de 1942 et ordonnance de
1945 sur les fusions de communes), les ordonnances de 1959 relancent la coopration
intercommunale en instituant les syndicats intercommunaux vocation multiple (SIVOM) et
surtout les districts urbains.

LOrdonnance n59-29 du 5 janvier autorise la cration de syndicats intercommunaux

vocation unique (S.I.V.U.). Cette cration peut dsormais tre dcide la majorit des
communes membres et non plus lunanimit. Elle autorise galement la cration de
syndicats intercommunaux vocation multiple (S.I.V.O.M.), soumis la rgle de lunanimit.

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La coopration intercommunale peut donc dsormais couvrir un ensemble tendu de services


et peut simposer contre le souhait de certaines communes.

Lordonnance n59-30 du 5 janvier 1959 cre le district urbain. Ce dernier se

distingue du syndicat de communes par deux caractristiques essentielles et innovantes


(Delannoy et al., 2004 : 81) : il est dot de comptences, obligatoires comme le logement et la
gestion des centres de secours, et de comptences facultatives laisses au libre choix des
maires. La seconde caractristique du district est la possibilit dopter pour un rgime de
fiscalit propre.

Lambition de cette rforme est de structurer de grandes agglomrations et de faire face aux
multiples problmes de liaison entre ville-centre et communes priphriques (Buisson,
2005 :6). Le district est la premire tentative de faire merger une intercommunalit de projet
plus fdrative et intgre dote dune autonomie et dune capacit mettre en uvre un
projet global (multiplicit de services et financement direct par les contribuables). En
pratique, les districts urbains ne connaissent quun succs trs limit, surtout en milieu rural.

2.2.3 - Les lois de 1966 et de 1970


Face au manque de succs des districts dans les grandes agglomrations et en vue de lutter
contre le dsquilibre Paris/province, lEtat tente dimposer une forme trs intgre de
coopration intercommunale.

155

Partie I : Analyse de la littrature

La loi du 31 dcembre 1966 institue la communaut urbaine. Elle exerce de plein droit des
comptences tendues dans nombre de domaines (amnagement de lespace, dveloppement
conomique, transport urbain, voirie, quipements urbains, gestion des services publics) et
bnficie dun rgime de fiscalit propre. Si cette nouvelle formule statutaire peut tre mise
en uvre linitiative des communes, lEtat limpose quatre agglomrations : Bordeaux,
Lille, Lyon et Strasbourg.

Dans la mme logique damnagement du territoire et pour viter lengorgement des grandes
mtropoles (Buisson, 2005 : 7) la loi du 10 juillet 1970 institue les syndicats dagglomration
nouvelle (SAN). Afin de favoriser la cration de villes nouvelles et les transformer en villes

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compltes et quilibres, leur gestion est confie aux SAN. 9 SAN sont ainsi crs.

2.2.4 - La loi Marcellin de 1971


La loi Marcellin tient une place importante dans lhistoire de la coopration intercommunale
car elle marque lchec de la stratgie autoritaire et labandon de lambition explicite de
fusionner les communes (Delannoy et al., 2004 : 82). A une poque o plusieurs autres pays
europens tentent de rduire le nombre de leurs communes (le Danemark en 1967,
l'Allemagne en 1968, l'Italie en 1970, la Grande-Bretagne en 1974, la Belgique en 1975...), la
France tente de se mettre en phase avec ses voisins (Novarina et Martin, 1988). Ainsi, la loi
du 16 juillet 1971 sur les fusions, fusions-associations et regroupements de communes, tend
principalement rduire le nombre des communes en incitant leur regroupement volontaire
ou autoritaire. La loi Marcellin, qui s'appuie sur la lgitimit des collectivits territoriales
elles-mmes (les conseils gnraux doivent organiser les plans de fusion) et sur la promesse
de dotations d'quipement accrues, ne parvient rduire le nombre de communes que de 37
700 36 400 entre 1971 et 1977, ce nombre recommenant mme augmenter partir de
1978 sous l'effet de dfusions .

Toutes les analyses font donc tat dun chec cuisant (Delannoy et al., 2004 :82,
Guengant et Leprince, 2006). Lchec de la loi Marcellin met un frein pendant un temps la
politique visant stimuler la coopration intercommunale. Malgr la varit des instruments
mis la disposition des communes pour les inciter cooprer, la pratique reste faiblement
diffuse et circonscrite aux formules les moins intgres, si bien que lon peut parler pour

156156

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

cette srie de textes chelonns de 1890 1971 des prmices de la coopration


intercommunale.

Il faut attendre les annes 1990 pour que la coopration intercommunale soit relance au
travers de deux lois qui vont lancrer aussi bien dans les textes que dans les faits.

2.2.5 - La loi A.T.R. de 1992 :


La loi du 6 fvrier 1992 relative lAdministration Territoriale de la Rpublique (A.T.R.)
amorce une relance de lintercommunalit. Il sagit de la premire grande rforme de
lintercommunalit labore aprs les lois de dcentralisation. Certains la considraient mme

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lpoque comme le deuxime acte de cette grande rforme de notre administration


locale (Guranger, 2000 : 122). Afin de dvelopper et renforcer la coopration
intercommunale, la loi cre deux nouvelles structures intercommunales complmentaires,
destines favoriser le dveloppement conomique local et lamnagement de lespace. Ce
sont :
- La communaut de communes, destine aux zones rurales, qui associe plusieurs communes
en vue de llaboration dun projet commun damnagement et de dveloppement de
lespace.
- La communaut de villes, qui regroupe plusieurs communes dune agglomration de plus de
20000 habitants en vue de son dveloppement concert, au sein dun primtre de solidarit.
La coopration intercommunale, conue par ce texte, est fonde sur la notion de projet de
dveloppement organise au sein dun espace de solidarit (bassin de vie et demploi). Afin
de marquer le caractre intgr de ces structures, la loi leur confre des comptences de
nature obligatoire. Ces nouvelles structures tendent aussi harmoniser les politiques fiscales
et notamment le taux de taxe professionnelle.
La loi ATR a eu des consquences non ngligeables sur le paysage intercommunal local.
Outre la vague de cration des districts qui a anticip sur le contenu du texte, bon nombre de
communauts de communes ont vu le jour suite son vote dfinitif, marquant ainsi une
volution trs significative de l'intercommunalit fiscalit propre. Elle prpare grandement
le terrain la loi Chevnement de 1999.

157

Partie I : Analyse de la littrature

2.3 - La loi Chevnement du 12 Juillet 1999


La Loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration
intercommunale a conduit la multiplication et la monte en puissance des organisations
intercommunales. Aux yeux de nombreux observateurs, cette loi a abouti une vritable
rvolution intercommunale (Buisson, 2005 : 6 ; Le Gals et Borraz, 2005 ; Guranger, 2004 :
461 ; Wollmann, 2008 : 402) et constitue la modernisation de la plus importante du systme
politico-administratif local franais depuis la seconde guerre mondiale, dpassant mme les
lois de dcentralisation (Cole et John, 2001).

Nous prsenterons dans la section suivante les effets et les critres dapprciation du succs

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de la loi de 1999. Nous nous concentrons ici sur la description des dispositions contenues
dans la loi. Dune part, elle donne un cadre lisible et intgrateur lintercommunalit (3-2-31) en fixant des rgles communes de cration et de fonctionnement et en regroupant les
formes de coopration dans trois types de communauts. Dautre part, elle favorise le
dveloppement dune intercommunalit de projet en offrant un soutien financier important de
lEtat (3-2-3-2).

2.3.1 - Un cadre intgrateur pour lintercommunalit


Un des apports essentiels de la loi de 1999 est de donner un corpus de rgles de cration et
fonctionnement communes lintercommunalit.

Dune part, trois principes fondamentaux diffrencient les EPCI des collectivits territoriales
(Bernard-Glabert, 2003 : 13) :
1) Le principe de spcialit implique que lEPCI ne peut exercer que les comptences qui
lui ont t dlgues par les communes et quil exerce par substitution. A linverse, les
communes ont une comptence gnrale et jouissent du principe de libre administration.
2) Le principe de reprsentation indirecte implique que les EPCI sont administrs par un
organe dlibrant compos de dlgus lus par les communes. La lgitimit dmocratique
des intercommunalits est donc faible en regard des leurs comptences. Elle fait lobjet dun
dbat important.
3) Le principe de cration de lEPCI par lEtat implique que lEPCI na dexistence
juridique que lorsque le prfet a sign son arrt de cration.
158158

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

Dautre part, sans prsenter lensemble des dispositions de la loi de 1999, celle-ci fixe des
rgles de cration et de fonctionnement communes tous les types dEPCI. Parmi ces
dispositions, on peut retenir que :

Le primtre des communauts doit tre sans enclave et dun seul tenant.

Le prfet ne peut crer un EPCI que si des rgles de majorit qualifies sont atteintes :

les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intresses reprsentant plus
de la moiti de la population totale, ou, la moiti au moins des conseils municipaux
reprsentant les deux tiers de la population.
-

La mthode de transfert des comptences des communes vers les communauts repose

sur la dfinition dun intrt communautaire qui sert tracer la ligne de partage au sein

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dune comptence entre les domaines daction transfrs la communaut et ceux qui
demeurent au niveau communal. Cest au conseil communautaire, la majorit des deux tiers,
quil revient de dfinir lintrt communautaire. La loi ne fixe donc pas les critres de
dfinition de lintrt communautaire, qui apparat comme une notion souple (BernardGlabert, 2003 : 22).
-

Le transfert des comptences entrane ipso facto la mise disposition des biens

meubles et immeubles utiliss pour lexercice des comptences la date du transfert. Les
droits et obligations attachs lexercice des comptences sont galement transfrs.
-

En matire de transfert des personnels, la loi du 27 fvrier 2002 relative la

dmocratie de proximit pose les principes applicables : le transfert de comptence entrane le


transfert du service concern. Par consquent, les fonctionnaires territoriaux et les agents non
titulaires qui exercent dans le service transfr sont automatiquement transfrs lEPCI
quelle que soit leur volont propre.
-

De manire gnrale, un EPCI est administr comme une commune -dont

lorganisation lui sert de cadre rfrence- : lorgane dlibrant administre lEPCI, dsigne son
prsident et peut lui cder certaines de ses attributions. Le prsident est lorgane excutif de
lEPCI, il prpare et excute les dlibrations de lorgane dlibrant. Il est lordonnateur des
dpenses et prescrit lexcution des recettes. Il peut dlguer une partie de ses fonctions aux
vice-prsidents. Enfin, lorgane dlibrant lit un bureau compos du prsident et des viceprsidents ainsi que dautres membres

En plus de fixer des rgles de fonctionnement communes, la loi pousse la simplification de


la carte intercommunale en crant trois types de communauts au profit desquelles les
159

Partie I : Analyse de la littrature

institutions de coopration existantes sont voues laisser la place. En effet, la cration dun
EPCI version 1999 entrane de facto la disparition des cooprations existantes dans le
primtre du nouvel tablissement. On se place bien dans une logique de rationalisation des
cartes et des primtres variables qui existaient sur le territoire (Kerrouche, 2002). Les
communauts de ville, les districts, les SAN laissent donc progressivement place trois
structures : la communaut urbaine, la communaut dagglomration (qui est une cration
nouvelle) et la communaut urbaine. Plus on se dplace vers le modle de communaut
urbaine, plus lintgration progresse.

Les trois types de communauts :


La loi de 1999 reprend et modifie deux formes dintercommunalit existantes : les

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communauts urbaines et communauts de communes et cre une nouvelle catgorie


intermdiaire : la communaut dagglomration.

Les communauts urbaines regroupent plusieurs communes formant un ensemble de

plus de 500 000 habitants. 14 communauts urbaines existent au 1er janvier 2008. Elles
exercent les comptences obligatoires suivantes : dveloppement et amnagement
conomique, social et culturel, amnagement de lespace, habitat, politique de la ville, gestion
des services dintrt collectif, protection de lenvironnement.
-

Les communauts dagglomration regroupent plusieurs communes formant un

ensemble de plus de 50 000 habitants autour dune commune centre de 15000 habitants
minimum. 171 communauts dagglomration existent au 1er janvier 2008. Elles exercent les
comptences obligatoires suivantes : dveloppement conomique, amnagement de lespace,
quilibre social de lhabitat et politique de la ville. Elles doivent exercer au moins 3 des 6
comptences suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, quipements culturels ou
sportifs, action sociale.
-

Les communauts de communes regroupent plusieurs communes formant un ensemble

de moins de 50000 habitants. 2393 communauts de communes existent au 1er janvier 2008.
Elles exercent obligatoirement les comptences suivantes : amnagement de lespace et
dveloppement conomique. Elles doivent exercer au moins une des 5 comptences

160160

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

suivantes : environnement, logement et cadre de vie, voirie, quipements culturels et sportifs,


quipements culturels, sportifs et ducatifs37.

Ces trois structures cres par la loi Chevnement, non seulement simplifient la carte
intercommunale, mais encore orientent lintercommunalit vers un mode projet en donnant de
puissantes incitations.

2.3.2 - Un soutien financier lintercommunalit de projet

La loi Chevnement vise dvelopper une intercommunalit de projet en obligeant au


transfert vers les communauts de comptences stratgiques. Pour inciter les communes se

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regrouper dans ces ensembles la loi prvoit un nouveau rgime fiscal et apporte un soutien
financier important : la dotation dintercommunalit.

2.3.2.1 - Laffirmation dune intercommunalit de projet


Les comptences obligatoires exerces par ces communauts ne se rsument pas la gestion
des quipements collectifs mais concernent de manire plus ambitieuse les politiques de
structuration globale du territoire. Alors que les formes de coopration antrieures, dites
intercommunalit de gestion, visaient permettre aux communes de grer de manire plus
efficace et moins coteuse tel ou tel de leurs grands services publics. Lintercommunalit de
projet promue par la loi de 1999 vise tendre la coopration de gestion et lintgrer dans
un cadre plus fdrateur o les communes rflchissent ensemble leur dveloppement
territorial. Selon Petit (1995), lintercommunalit de projet se dfinit comme une coopration
o la solidarit, au lieu dtre ponctuelle, fonctionnelle, fonde sur un service rendu et des
moyens partags, se veut globale et plurielle : linvestissement est souvent long-terme et le
rsultat plus lointain . Au travers du transfert des comptences de dveloppement
conomique,

damnagement

de

lespace,

durbanisme

et

de

cohsion

sociale,

lintercommunalit se voit investie dun rle dorganisation transversale et cohrente du


territoire. Pour permettre aux communauts de mener bien ces nouveaux objectifs, la loi de
1999 leur accorde une autonomie fiscale accrue et une dotation globale de fonctionnement
bonifie.

37

Les communauts de communes Taxe professionnelle unique sont plus intgres et doivent exercer au moins
4 des 6 groupes de comptences communautaires suivantes : Dveloppement conomique, amnagement de
lespace, voirie, logement, dchets, quipements sportifs.

161

Partie I : Analyse de la littrature

2.3.2.2 - Un nouveau rgime fiscal


Deux rgimes fiscaux sont proposs pour financer les comptences du groupement (Guengant
et Leprince, 2006 : 88), soit la fiscalit additionnelle (FA), soit la fiscalit spcialise (FS)
avec la taxe professionnelle unique.

En fiscalit additionnelle, le conseil communautaire vote des taux dimposition additionnels


aux taux vots par les conseils municipaux, au titre des taxes foncires sur les proprits
bties et non bties, de la taxe dhabitation et de la taxe professionnelle. Par consquent, les
prlvements intercommunaux se superposent aux impts perus par les communes.

En fiscalit spcialise, les taxes foncires et dhabitation sont affectes exclusivement aux

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communes et la taxe professionnelle la communaut. Le conseil communautaire vote par


consquent un taux unique dimposition sur les entreprises mais partage le produit de limpt
avec les communes membres. Tout dabord, avec lattribution de compensations, la
communaut compense obligatoirement les communes de la perte de produit de la taxe
lie ladoption de la fiscalit spcialise, aprs dduction des dpenses transfres. Cette
attribution de compensations demeure fige dans le temps. Ensuite, les communauts peuvent
accorder une dotation de solidarit communautaire aux communes. Le rgime de la fiscalit
additionnelle est accessible aux communauts de communes ou aux communauts urbaines
cres avant la loi du 12 juillet 1999. La taxe professionnelle unique est obligatoire pour les
communauts dagglomration, les syndicats dagglomration nouvelle, les nouvelles
communauts urbaines, mais elle reste optionnelle pour les communauts de communes.

2.3.2.3 - Un fort soutien financier de lEtat : la dotation dintercommunalit


La loi de 1999 prvoit que les EPCI fiscalit propre reoivent titre de recette de
fonctionnement non affecte la dotation globale de fonctionnement (DGF) verse par lEtat.
Au sein de la DGF, la dotation dintercommunalit est constitue denveloppes rpartir sur
la base dune dotation par habitant.
La principale mesure prise en 1999 a rsid dans lattribution dune DGF bonifie :
-

38, 11 euros en moyenne par habitant pour les communauts dagglomration ;

76, 22 euros par habitant pour les communauts urbaines ;

26, 68 euros par habitant pour les communauts de communes optant pour la TPU.

En 2005, la dotation dintercommunalit stablissait plus de 2 milliards deuros et


reprsentait 9% des recettes de fonctionnement des groupements de communes. Il sagit
162162

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

dune augmentation denviron 15% du concours financier de lEtat par rapport aux
communes (Delannoy et al., 2004).

Dautre part, la loi de 1999 redfinit galement le coefficient dintgration fiscale (CIF). Le
CIF est un ratio qui rapporte les recettes fiscales propres de la communaut la somme des
recettes fiscales des communes et de la communaut elle-mme. Il est utilis dans le calcul
des deux composantes de la DGF des communauts fiscalit propre : dotation de base et
dotation de prquation. En effet, la DGF est calcule en fonction du rapport entre le CIF de
la communaut concerne et le CIF moyen des communauts franaises. Comme le souligne
Rocher (2006 : 38) : plus une communaut est intgre par rapport aux autres, plus sa

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dotation augmente .

Pour de nombreux auteurs (Delannoy et al., 2004 : 78 ; Rocher, 2006 : 38 ; Buisson, 2005),
ces incitations financires la cration des communauts sont lune des deux explications
principales du succs de lintercommunalit. Si bien que lon a parfois pu parler de
communauts daubaine cres dans lobjectif principal de rcuprer cette manne, quitte
ensuite la reverser aux communes membres par le biais de la dotation de solidarit
communautaire ou des attributions de compensation (Buisson, 2005).

Le deuxime incitatif consiste ne pas imposer aux lus locaux la cration de la communaut
mais leur en laisser linitiative. Cest aux communes quil revient de proposer le primtre
de la structure intercommunale. Le Prfet ne fait quentriner le projet en le soumettant au
vote des communes pour adoption ou rejet la majorit qualifie. La libre dfinition des
primtres est une des raisons du succs de la loi Chevnement dans la mesure o elle permet
dintgrer les logiques politiques et administratives locales et donc de sassurer du concours
des lus (Delannoy et al., 2004 : 79).

La loi du 12 Juillet 1999 a conduit un dveloppement spectaculaire du nombre dinstitution


de coopration intercommunale, rendant visible le succs de la loi. Mais lorsque que lon
sintresse aux effets de la cration des communauts sur la ralisation dconomies
dchelles et lamlioration des conditions administratives de gestion des affaires locales,
lvidence du succs laisse place lambigut.

163

Partie I : Analyse de la littrature

Section 3 : Le succs ambigu de la rvolution intercommunale de


1999

3.1 - Le succs quantitatif de lintercommunalit


Dun point de vue strictement quantitatif, lintercommunalit fiscalit propre version loi
Chevnement est un succs sans prcdent, qui dpasse mme toutes les attentes (Rocher,
2006 :38). En effet, lobjectif principal de cette loi est dinciter les communes se regrouper
sans prendre en considration les raisons ou les objectifs de ce regroupement. Comme le

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soulignent Delannoy et al. (2004 : 85) et Guranger (2004 : 462), il est significatif cet gard
que le seul indicateur utilis par la DGCL pour valuer les rsultats de la rforme
Chevnement soit le nombre de structures cres. La loi Chevnement vise avant tout lancer
une dynamique en renonant une vision prcise de lachvement du processus. En effet, la
finalit et les modalits du regroupement sont laisses la discrtion des acteurs locaux. Les
moyens mis disposition dans la loi Chevnement ne sont pas lis des objectifs clairement
dfinis. Comme le rsument Delannoy et al. (2004), lintercommunalit est une rforme qui
cherche ses objectifs et rompt avec lide de matrise de laction publique locale par lEtat.

Comme le montre le tableau suivant, la loi Chevnement a donc provoqu une croissance
spectaculaire de la coopration intercommunale :

164164

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

Tableau 1.6 : Evolution du nombre dEPCI (1999-2008)

1999

2004

2008

Communauts urbaines
Nombre de groupements

12

14

14

Nombre de communes

309

355

360

Population

4.638.381

6.203.160

6.263.969

Nombre de groupements

155

171

Nombre de communes

2632

3003

Population

19.712.128

21.377.932

Nombre de groupements

1347

2286

2393

Nombre de communes

15188

28 407

30244

Population

18.032.198

24.480.505

26.593.044

Nombre de groupements

1359

2455

2578

Nombre de communes

15497

31394

33607

Population

22670579

50.395.793

54.234.945

Nombre de communes

17551

5254

3047

Population

27619239

11 199 336

8 382 211

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Communauts dagglomration

Communauts de communes

Total

Hors intercommunalit

Source : adapt de DGCL (2008)

Il existe aujourdhui 2578 EPCI fiscalit propre. 92% des communes (33607) sont membre
dun groupement au 1er janvier 2008, ce qui correspond 54,2 millions dhabitants soit 86%
de la population franaise. La couverture territoriale de lintercommunalit est donc presque
complte. Les communes isoles tendent progressivement disparatre par absorption dans un
EPCI existant, mme si ce mouvement diffus passe relativement inaperu. La taille moyenne
des communauts sest ainsi accrue de 11 13 communes de 2001 2008, principalement en
raison de ces extensions territoriales. Il a concern 2 500 communes ces sept dernires annes
(ADCF, 2008).

165

Partie I : Analyse de la littrature

Limportance du rle de lintercommunalit se mesure galement sur le plan budgtaire. En


2006, les groupements fiscalit propre ont dpens 22,6 milliards deuros soustraction faite
des reversements fiscaux effectus aux communes membres (8,3 milliards deuros). Ce
montant reprsente 12% des dpenses de lensemble des collectivits locales et prs de 21%
des dpenses du secteur communal.

De surcrot, le champ des comptences exerces par intercommunalits tend progressivement


stendre bien au-del de ses jalons lgislatifs. Comme le souligne lADCF (2008), de
proche en proche, les communauts exercent dsormais huit groupes de comptences contre
seulement cinq en 2001. Ds 2002, les principaux services publics locaux leurs sont
majoritairement transfrs : ainsi les transports sont grs 73% par des communauts, le

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traitement des dchets 63% et lassainissement 66% (Dexia/AMGVF, 2004 : 7). Cette
monte en puissance communautaire touche tous les domaines de la gestion publique locale,
avec des progressions trs sensibles dans certains secteurs, limage de lhabitat, de la voirie
ou de la gestion des dchets mnagers. Laction sociale, champ dintervention
traditionnellement communal, a galement connu un repositionnement au niveau
intercommunal significatif : 25% de communauts comptentes en 2001, prs de 35% en
2008.

Enfin, les effectifs des EPCI fiscalit propre reprsentaient, en 2005, 200.842 agents
(DGCL, 2008 :104) pour une fonction publique territoriale compose de 1613.221 agents
(DGFAP, 2008 : 98), soit 12,5% contre 10% en 2003 (Snat, 2003).

Au total, ces lments confirment la puissance quantitative du phnomne intercommunal


dans tous ses aspects institutionnels, budgtaires et humains. Lintercommunalit est une
ralit incontournable, mais dont seuls les contours sont dcrits. Comme le rappellent de
nombreux auteurs le contenu et les effets de lintercommunalit font encore lobjet de dbats
et restent largement explorer.

166166

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

3.2 - Une performance administrative conteste


Lorsque lon souhaite dpasser le seul critre institutionnel du nombre de communauts
cres pour analyser les effets de lintercommunalit en action, le succs de la loi
Chevnement devient plus flou et sujet dbat. En effet, selon Baraize et Ngrier (2001 : 9),
ce que produit lintercommunalit est laspect le plus mal abord de lhistoire de la
coopration intercommunale. Lanalyse de la transformation des modes daction provoque
ou non par lintercommunalit reste faire. En effet, les analyses ont strictement port sur
linvention politique et institutionnelle de lintercommunalit, laissant de ct les possibles

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innovations administratives (Baraize et Ngrier, 2001).

En premire analyse, cette mconnaissance peut tre explique par la relative jeunesse des
EPCI fiscalit propre, qui fait que nombre dentre eux sont encore en phase de
consolidation, ce qui rend hasardeux toute tentative de thorisation. Mais la mconnaissance
de lintercommunalit au concret trouve sa source dans le texte mme de la loi Chevnement.
En effet, la mise en place des administrations intercommunales constitue un vritable impens
de la rforme intercommunale (Guranger, 2004 : 462). Alors que la loi Chevnement est trs
prolixe sur les aspects institutionnels et financiers, elle reste muette sur le fonctionnement
administratif interne des communauts, notamment sur la question des transferts de
personnel, facteur cl de la structuration organisationnelle.

Les enjeux financiers ont pouss les lus se lancer au plus vite dans la coopration
intercommunale, quitte laisser les services sorganiser eux-mmes : le transfert fut
apprhend, en premire instance, comme un jeu dcritures comptables plutt que comme un
bouleversement organisationnel et professionnel (Guranger, 2004 : 465). De surcrot,
comme nous lavons dj voqu, si la loi Chevnement laisse aux acteurs le soin de dfinir a
posteriori le contenu des comptences transfres. Avec le CIF, elle incite les lus
transfrer des services du niveau municipal au niveau intercommunal sans avoir
ncessairement dfini avec prcision les missions quils sont supposs remplir (Guranger,
2004 : 465). Lempressement domine. Dans cette situation dincertitude juridique et
dobligation de faire, les initiatives conduites relvent d'une pense de l'action plutt que

167

Partie I : Analyse de la littrature

d'une pense de l'administration (Guranger, 2004 : 462)38 . Il en rsulte que la mme


rubrique gnrique inscrite dans les statuts des communauts (dveloppement conomique,
amnagement de lespace) masque des ralits locales contrastes (Le Lidec et De Montricher,
2004).

La structuration mergente des administrations intercommunales aboutit donc une grande


diversit de configurations, comme le soulignent plusieurs rapports (Cour des Comptes,
2001 ; CNFPT, 2003) et recherches (Le Saout et al., 2003 : 42 ; Delannoy et al., 2004).

Dans cette perspective, Buisson (2005 : 15) distingue 4 sortes de communauts :


1) Les communauts coquilles vides, dont les comptences sont rduites au minimum

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lgal et dont les moyens sont trs modestes.


2) Les communauts de mission qui ont t constitues pour laborer des projets trs
cibls, qui nont en consquence pas vocation faire de la gestion et qui sappuient de ce fait
de faon prpondrante sur les services communaux.
3) Les communauts magasins conues comme des centres de ressources (prestations de
service, fonds de concours) au service des communes, elles peuvent disposer de moyens
importants mais ne cherchent pas dvelopper les services ou les quipements
communautaires.
4) Les communauts

supracommunales

auxquelles les communes ont transfr

lessentiel de leurs comptences et de leurs moyens, ce qui se traduit par la mise en place de
services communs.

Delannoy et al. (2004 : 86-87) distinguent quant eux deux modles dintercommunalit :
1) La coquille vide : elles ne doivent leur cration qu la manne financire de la DGF, et
lintrt communautaire est dfini lavantage des communes. Elles ont pour principal objet
labsorption des crdits de lEtat redistribus sous forme de dotations aux communes. On
retrouve cette forme dintercommunalit essentiellement dans en priphrie des grandes
mtropoles (communauts dfensives) et dans les rgions rurales.

38

Le Saout et al. (2003 : 42) aboutissent au mme constat : Lanalyse monographique de la production des
administrations intercommunales montre que le travail dorganisation des services intercommunaux ne relve
pas de limportation de modles pr-tablis et reproductibles, malgr les changes dinformations qui circulent
sur ces montages au sein des associations dlus et de cadres territoriaux .

168168

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

2) Lefficacit technocratique : lengagement des lus lors de la cration de la


communaut a dans ce cas vite t repris leur compte par des fonctionnaires de qualit,
comptents et ambitieux, attirs notamment par lintrt des missions qui sont confies aux
cadres (ibid : 87). Ces structures gnralement de grande taille reconfigurent le champ de
laction et les quilibres entre les acteurs locaux publics et privs, ouvrent la possibilit de
dvelopper de nouveaux projets et de nouvelles comptences, notamment par laccroissement
de leur capacit de suivi et de contrle des contrats de dlgation de service public .

La varit des modles dOI rvle en fait des degrs dappropriation diffrencis de la
rforme et une capacit variable des acteurs dvelopper une vision intercommunale de la
gestion des affaires publiques. En dautres termes, lintercommunalit cache parfois une

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inertie politico-administrative et rvle la capacit des acteurs locaux absorber une rforme
dans leurs rgulations traditionnelles. Lhistoire locale et les effets dantriorit
intercommunale sont les principaux facteurs explicatifs de la varit des organisations
administratives intercommunales : les agents en charge de ces constructions, bien que
disposant dune certaine autonomie pour dfinir les contours de ces nouvelles administrations,
nen restent pas moins soumis des contraintes locales qui fixent leurs marges de manuvre

(Le Saout et al., 2003 : 42). Au total, lappropriation variable au niveau local de la loi
Chevnement limite la capacit porter un jugement global sur le phnomne
intercommunal. Comme le soulignent Guengant et Leprince (2006 : 87) la plupart des
critiques positives ou ngatives ne reposent pas sur une dmonstration des dfaillances ou des
qualits de lintercommunalit en gnral mais uniquement sur des constations ponctuelles,
parfois interprtes incorrectement . Ainsi, le recensement des diffrents tats des lieux de
lintercommunalit que nous proposons par la suite ne vise pas apprcier les effets la loi
Chevnement, mais lister les principaux arguments favorables et dfavorables
lintercommunalit.

Quelle que soit lapprciation faite de lintercommunalit, les tats des lieux proposs depuis
quelques annes se focalisent sur deux problmatiques : les conomies dchelle et la
bureaucratisation de laction publique quont ou non provoqu les intercommunalits.

169

Partie I : Analyse de la littrature

3.2.1 - La tension entre conomies dchelle et qualit de service


Le principal dbat suscit par lintercommunalit porte sur les conomies dchelles quelle
devait raliser dans lorganisation des services publics locaux. En effet, depuis 2005, une
srie de rapports est venue indiquer que lintercommunalit navait pas conduit aux
conomies dchelle escomptes et, quau contraire, elle contribuait un alourdissement
continu des dpenses et impt locaux (Guengant et Leprince, 2006) : le rapport de la
commission denqute de lAssemble Nationale sur lvolution de la fiscalit locale (juillet
2005), le rapport particulier de la Cour des Comptes (novembre 2005), le livre noir de
lintercommunalit des dputs Beaudoin et Pemezec (dcembre 2005), le rapport Dallier
de lobservatoire de la dcentralisation du Snat (2006) et enfin le rapport Solidarit et

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performance dit rapport Richard (2006), command dans le cadre de la confrence des
finances publiques.

Pourtant, mesurer lconomie dchelle intercommunale partir du niveau de dpenses


publiques pose de srieux problmes. En effet, le primtre et lorganisation des services
publics locaux ont fortement volu ces dernires annes, sous linfluence conjugue de
facteurs endognes et exognes lintercommunalit (Rocher, 2006) qui rendent difficile
voire impossible de mesurer les effets propres de lintercommunalit sur les dpenses
publiques.

3.2.1.1 - Les facteurs daugmentation des dpenses non imputables lintercommunalit


De nouvelles contraintes rglementaires ainsi que la tendance des communes ne pas rduire
leurs effectifs malgr le transfert de comptences peuvent masquer les conomies dchelles
intercommunales sur le niveau de dpense publique.

Adaptation aux nouvelles contraintes rglementaires


Comme le note la Cour des Comptes (2005 : 214), labsence dconomies dchelles
sexplique en partie par des exigences normatives plus leves sur les services publics locaux.
En effet, la rglementation europenne, notamment en matire environnementale (dchets,
transports et assainissement), a induit une forte augmentation du cot de ces services. Dans de
nombreux cas, ladaptation du service ces nouvelles contraintes a t loccasion dune

170170

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

rvision plus globale de loffre de service, si bien que la mesure des effets propres des
volutions rglementaires est rendue dlicate.

Faible mutualisation des personnels


Dautre part, laugmentation des charges de personnel induite par lintercommunalit provient
en partie de la tendance des communes ne pas rduire leurs effectifs malgr le transfert de
comptences (Le Lidec et De Montricher, 2004). Comme le souligne la Cour des Comptes
(2005 :126) le transfert de comptence devait conduire une mutualisation et donc des
conomies dchelles. Au contraire, les transferts se sont accompagns dans de nombreux cas
dembauches supplmentaires. Ainsi les charges de personnel cumules des communes et des
EPCI ont augment de 16%. Quant aux effectifs, ils ont augment de prs de 5% dans les

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communes et de 25% dans les EPCI. En marge de ce constat, la Cour des Comptes (2005 :
128) prcise que, le plus souvent, cette augmentation nest pas lie laccroissement des
prestations offertes.

Ainsi, laugmentation du cot de fonctionnement des services nest pas uniquement


imputable lintercommunalit. De plus, les deux exemples qui prcdent montrent que
lanalyse partir des volumes globaux peut masquer des conomies dchelles effectivement
ralises. Nanmoins, plusieurs observateurs notent la propension de lintercommunalit
privilgier loffre de nouveaux quipements et services collectifs en lieu et place de la
rationalisation promise de la dpense communale. Ces facteurs daugmentation des dpenses
propres lintercommunalit rendent les conomies dchelles potentiellement ralises
invisibles sur le plan des dpenses publiques locales mais sur le plan de laccroissement de
loffre et de la qualit de service.

3.2.1.2 - Les facteurs daugmentation des dpenses imputables lintercommunalit

Laugmentation de loffre et de la qualit de service


Comme le soulignent Le Lidec et Montricher (2004 : 78), les lus envisagent ladhsion
une communaut comme le moyen daugmenter les services offerts la population de leur
commune et non comme un moyen de maintenir loffre tout en en rduisant les cots . En
effet, les EPCI se sont vus confier les comptences les plus sensibles au plan politique et
conomique, savoir les plus coteuses mais galement les plus visibles auprs des habitants.
Ainsi, deux mouvements semblent avoir impos une interprtation dpensire de la loi
171

Partie I : Analyse de la littrature

Chevnement : lharmonisation par le haut des services et la hausse de la frquentation


des services publics locaux.

Lharmonisation des services publics par le haut


Dune part, les communes ont impos une harmonisation par le haut de loffre de service. En
effet, une fois le service transfr la communaut, les lus communaux ont tendance se
comporter plus en client quen producteurs de service. Ce changement de logique se traduit
par une pression en vue de crer de nouveaux services et quipements ou lamlioration des
services existants. Alors que prcdemment, ces investissements taient leur charge propre
et donc difficilement ralisables, les lus esprent tirer leur avantage la solidarit
communautaire. Dans cette logique dexploitation de la communaut au profit de la

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commune, les lus apportent une justification fonde sur le droit lgalit de service. Cest
ce quindique trs clairement un responsable intercommunal interrog par Le Lidec et De
Montricher (2004 : 79) : Quand on a rflchi sur la tarification sur ces deux comptences,
on a pos la question sur loffre de services. La rponse que lon nous a donne, cest que
lhabitant de la communaut veut tre aussi bien desservi que le mieux desservi. Donc il y a
harmonisation par le haut dans loffre de services, dans tous les domaines. Et puis, il y a une
espce de fuite en avant qui consiste dire on est en intercommunalit, ce quon ne pouvait
pas faire avant seuls, on peut dsormais le faire plusieurs

La hausse de la frquentation des services publics locaux


Dautre part, lharmonisation par le haut de loffre de service conduit une augmentation de
la consommation des services publics locaux par les habitants qui vient la fois lgitimer
laugmentation de loffre de service et exerce une pression la hausse sur les effectifs de la
communaut: Ainsi assiste-t-on tout dabord une transformation des pratiques de la
population, la mutation des quipements communaux en quipements communautaires ayant
pour effet den augmenter la frquentation (Le Lidec et Montricher, 2004 : 78). En effet, la
rnovation des piscines, la multiplication des lignes de transports, lharmonisation des tarifs,
laugmentation de lamplitude des horaires douverture a un effet important sur la
frquentation des services communautaires. Cette volution est utilise par les services et les
lus pour justifier les investissements raliss et venir, notamment en matire de
recrutement de personnel nouveaux.

172172

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

Les diffrents arguments prsents soulignent la difficult valuer la prsence ou non


dconomies dchelles intercommunales. En effet, le primtre et le contenu mme des
services ont t modifis loccasion de leur transfert des communes vers les communauts
pour des raisons qui ne tiennent pas uniquement la volont des maires. Aussi, la
performance intercommunale relve-t-elle autant du dbat politique que de la mesure
technique selon que lon porte attention la qualit de service ou aux conomies dchelle. A
ce titre, il semble que la situation budgtaire des intercommunalits devrait aboutir dans un
avenir proche une rinterprtation plus conome de la loi Chevnement par les lus.
Rocher (2006 : 56) pointe leffet de ciseaux qui menace les intercommunalits court terme :
une tension entre laccroissement des dpenses et le plafonnement des ressources
mobilisables. En effet, les ressources financires des intercommunalits sont dsormais

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stables voire menaces de diminution (rforme de la TP et des dotations de lEtat), alors que
leurs dpenses augmentent en raison de quatre facteurs (Rocher, 2006 : 56-62) : les cots de
fonctionnement croissants dj voqus, une sous-valuation des charges transfres aux
communauts, le recours limit la fiscalit locale et enfin le recours croissant
lexternalisation des services publics.

A moyen-terme, cette tension financire peut tre gre soit en recourant lemprunt et
linstauration dune fiscalit additionnelle, soit par lmergence dun pilotage comptable
beaucoup plus directif tendant assigner lintercommunalit un rle dagent de matrise et
de modration de la dpense locale (Rouland, 2007 : 25). Ainsi, la performance conomique
et budgtaire de lintercommunalit apparat ambigu. Lambigit apparat galement
lorsque lon sintresse la performance managriale de lintercommunalit.

3.2.2 - Ladministration intercommunale et le management : efficacit instrumentale ou


bureaucratisation de laction publique locale ?
A bien des gards, lessor des administrations intercommunales offre un poste dobservation
privilgi pour saisir les tenants et les aboutissants des pratiques managriales publiques. En
effet, les intercommunalits concentrent sur une dizaine dannes les tensions auxquelles se
sont confrontes tant lEtat-providence que les collectivits territoriales sur les cinq dernires
dcennies : il sagit de grer la transition entre une priode dabondance marque par la
dilatation de la gamme de services offerts une priode de pnurie de ressources malgr le
maintient des exigences de la part de la population. Comme nous lavons dj voqu dans le

173

Partie I : Analyse de la littrature

premier chapitre, le dveloppement des politiques managriales est apparu comme une
solution pour dpasser cette tension en optimisant les processus de production administratifs.
Il sagissait de faire autant ou plus avec moins. La Loi Chevnement affirme haut et fort cet
objectif. Nous montrons ici que la construction des administrations intercommunales
saccompagne de nombreuses initiatives managriales. Les OI apparaissent plus
instrumentes que les autres collectivits territoriales. Nanmoins, ces initiatives
managriales, tout en incarnant la recherche defficacit technocratique (Delannoy et al.,
2004), ont pu tre interprtes comme une bureaucratisation de laction publique locale.
3.2.2.1 - Un recours intensif aux outils de gestion
Comme le souligne Olive (2004 : 109) : si lintercommunalit demeure une ralit politique,

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elle est aussi, et de plus en plus, une ralit bureaucratique . En effet, avec la loi dite de
proximit du 27 fvrier 2002, le transfert du personnel des tous les services municipaux
rattachs aux comptences communautaires est rendu obligatoire, ce qui a pour effet de rendre
difficile, pour ne pas dire impossible le contournement de linstitution intercommunale qui
dispose aujourdhui dune vritable bureaucratie, riche de plusieurs centaines, voire milliers
dagents (Olive, 2004 : 110).

Comme nous lavons dj soulign, le transfert de personnel est un lment dterminant de la


structuration organisationnelle intercommunale. Il sest la plupart du temps accompagn dun
effort de rorganisation des services suivant les principes de management inspirs du
secteur priv (tableaux de bord, cellule qualit, direction de projet, pointage des heures de
prsence, etc) (Olive, 2004 : 110).

Selon Guranger (2004), la multiplication frappante des dmarches managriales vise deux
objectifs principaux : la coordination et lhomognisation du personnel administratif. Tout
dabord, la ncessit de coordonner laction des services dbouche sur de nombreux
dispositifs censs crer des liens entre agents et entre services qui soit ne se connaissent pas,
soit signorent. (Guranger, 2004 : 469) Il sagit des nombreux conseils, comits de
pilotage, confrences, sminaires, runions dinformation et autres journes dtudes qui
viennent rythmer le travail des agents dans des discours ptris par la rhtorique du projet
(ibid.) Linsistance marque envers les bienfaits de la coordination, la ngociation,
linnovation et la pluridisciplinarit sinscrit pleinement dans le cadre du discours postbureaucratique (Trosa, 2007) ou managrialiste tel que dfini par Smets (2005, Cf. Chap.2,

174174

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

section 1). A cet gard, la nouvelle culture administrative de projet rpercute lambition
politique de lintercommunalit de projet (Guranger, 2004 : 470).
Ensuite, les dispositifs dvelopps visent homogniser les personnels issus de diverses
communes : sur ce plan, les outils dvelopps par les directions des ressources humaines ou
les services du personnel sont intressants observer. Ces services attendent en effet
beaucoup de la mise en place doutils de gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs et
des comptences (GPEEC) ou de dmarches dites mtiers . De tels outils sont prsents
comme le moyen permettant de rsorber le dficit de coordination et de transversalit. Dans le
mme temps, ils renforcent indniablement le contrle de ladministration sur les conditions
de travail, les notations et les rmunrations, et les volutions des effectifs (Guranger,

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2004 : 471).

En fait, les objectifs de coordination et dhomognisation correspondent aux outils


dvelopps pour accompagner la phase de cration institutionnelle ou de dveloppement
oprationnel des communauts. Mais, ds aprs cette phase, une priode de croissance
fonctionnelle a suivi avec la constitution ou le renforcement des services centraux, finances,
ressources humaines, secrtariat gnral, secteur juridique et contentieux, marchs publics,
informatique, communication, etc. Cette construction ne sest pas effectue par des transferts
dagents communaux. Elle sest ralise par des crations nettes demplois visant des agents
de catgorie A et B qui occupent en gnral des postes trs spcialiss, rclamant un haut
niveau dexpertise (Le Lidec et De Montricher, 2004 :80). Le recrutement de personnel
dencadrement de haut niveau concourt asseoir une volution de ladministration
intercommunale vers un rle dexpertise et de contrle. Ainsi, Le Saout et alii (2003: 71)
remarquent le glissement dune gestion directe des problmes vers une activit de
coordination et, surtout, de suivi des dossiers instruits par dautres, y compris, et cest sans
doute le plus nouveau, sur des questions relevant de la gestion urbaine de proximit. Ce
travail de suivi gnre une formalisation des tches, de plus en plus tournes vers le montage
de dossiers, la relance des intervenants, la production dcrits destins renforcer la
traabilit des projets [] L o les questions se rglaient de manire informelle entre les
services, du fait, notamment, de la proximit des bureaux, de la faiblesse des effectifs et de la
relative polyvalence des postes, il faut dsormais en passer par lcrit . La formalisation des
activits et le renforcement des capacits de contrle des services centraux passent par
lintroduction de mthodes de suivi et dvaluation (principalement sous forme de tableaux

175

Partie I : Analyse de la littrature

de bord) (Olive, 2004 : 124). Aussi le recours aux outils de gestion participe galement dun
processus de bureaucratisation de laction publique locale.

3.2.2.2 - Une bureaucratisation de laction publique locale ?


Cette floraison dinstrumentations gestionnaires recouvre un processus paradoxal. Dun ct,
les outils de coordination, dhomognisation et de pilotage laissent voir une administration
moderne, oriente vers les rsultats et post-bureaucratique qui fait les preuves de
lefficacit instrumentale de lintercommunalit (Rouland, 2007 : 23). Fonctionnant dans
une logique dagence territoriale, le statut hybride de lintercommunalit entre tablissement
public et collectivit de plein exercice lui permet de prendre le meilleur des deux mondes.

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Dun autre ct, le sentiment dune bureaucratisation de laction publique locale ressort de
plusieurs investigations de ladministration intercommunale, que justement les outils de
gestion concourent faonner. A cet gard, Olive (2004 : 114) souligne que des perceptions
diffrentes prvalent selon que lon se trouve en haut ou en bas de la hirarchie
administrative : un sentiment de continuit [est] trs largement partag par les agents. On ne
peut ici que relever le contraste entre le discours de rupture des hauts responsables de la CUM
et celui, beaucoup plus nuanc que tiennent les techniciens . Les rorganisations
administratives lies lintercommunalit peinent donner aux agents le sentiment dun
cadre de travail renouvel et plus motivant. Au contraire, balayant lhypothse facile dune
rsistance au changement, Olive (2004 : 120) montre que les nombreuses attentes des agents
en termes de requalification symbolique et de reconnaissance par les usagers quils attendent
de lintgration communautaire sont dues notamment par lapprentissage de la
bureaucratie (Olive, 2004 : 122). En effet, la multiplication des outils de contrle conduit
une perte dautonomie des agents, une parcellisation de leurs tches et une diminution des
liens de confiance tablis avec la hirarchie couple une plus grande centralisation des
dcisions. Le Lidec et Montricher (2004), ainsi que Le Saout et al. (2003) font galement
rfrence un processus de bureaucratisation qui, par effet de ricochet -la bureaucratie
intercommunale en imposant ses rgles aux communes- participe dun renforcement de la
bureaucratie au niveau communal (Le Saout et al., 2003 : 82).

Malgr les apparences, le recours aux outils de gestion et la formalisation du travail voulus
par la hirarchie administrative nont pas pour objectif principal la transformation effective du
travail des agents. Plusieurs recherches montrent que les outils de gestion sont pour la
176176

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

hirarchie administrative les leviers dune augmentation de leur capacit dinfluence vis--vis
des lus.

En effet, pour de nombreux analystes (Kerrouche, 2002 ; Le Lidec et Montricher, 2004 ;


Delannoy et alii, 2004), les EPCI sont des institutions plus autonomes vis--vis des lus.
Friedberg (2007 : 37) considre mme que la construction du niveau intercommunal sest
faite de manire technocratique et a donn naissance une institution technocratique [qui]
marque un affaiblissement continu des mcanismes dmocratiques dans la gestion des affaires
locales . Dans cette perspective, Le Lidec et De Montricher (2004 : 85) constatent que les
quipes de direction administratives sont moins influences par les logiques lectoralistes :
Alors que la pression des lus sur les fonctionnaires territoriaux est trs forte au sein des

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communes parce que chaque chef de service est plus ou moins troitement contrl par un
adjoint ou un conseiller municipal dlgu, elle est beaucoup moins sensible au sein des
communauts o les relations entre lus et chefs de service sont professionnalises . Pour les
auteurs, cette professionnalisation passe par des changes centrs sur les informations
produites par les outils de gestion et marque un renforcement de la capacit dinfluence des
administratifs sur les lus : Les directeurs gnraux des communauts, qui sont dans des
logiques de gestion, defficience vont plus peser que leurs homologues communaux .
Guranger (2004 : 471) montre que cette influence accrue de ladministration passe par le
renforcement de la relation entre chef de service et vice-prsident : ce couple se renforce au
quotidien car il est directement comptable des rsultats de leur domaine de comptence, alors
quau niveau communal, cest le maire qui est seul responsable de lensemble des politiques
sectorielles . Forts de leur expertise et de leur proximit avec un vice-prsident, les
responsables administratifs sont amens prendre position sur les enjeux politiques de leurs
actions, et se sont les dcisions prises de concert avec les responsables administratifs que les
vice-prsidents vont vhiculer auprs des lus communaux. La division des tches entre
technique et politique se brouille (Guranger, 2004 : 469).

Au final, par del le succs quantitatif de la loi Chevnement, ce rapide tour dhorizon de
lintercommunalit au concret suggre que la recherche de performance institutionnelle et
fonctionnelle dans le secteur public local, quand elle est confie aux acteurs eux-mmes, ne se
fait pas dans une logique de rduction des dpenses, mais daugmentation de la qualit de
service. La qute de performance publique locale est encastre dans des logiques politiques et
territoriales assumes par les acteurs. Comme au niveau national, la pntration de lesprit
177

Partie I : Analyse de la littrature

gestionnaire se matrialise par un compromis entre des valeurs managrialistes et la


raffirmation des principes de service public.

La force de lintercommunalit dans sa version de 1999 est dincarner une figure de lespoir et
le moyen du renouveau de laction publique locale pour de multiples acteurs : opportunit
pour les lus daccrotre et amliorer les services fournis aux habitants, espoir de
requalifications symbolique et financire pour les agents et enfin possibilit pour la hirarchie
administrative de renforcer son leadership. Lintercommunalit est le point de rencontre des
intrts dacteurs divers.

Le point saillant de cette intercommunalit providence est que les dpenses nouvelles

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quelle suscite et autorise sont dautant plus facilement acceptes que ladministration
intercommunale formalise, expertise et prend appui sur une gamme largie doutils de gestion
qui lui confrent limage de la rationalit. Forts de cette lgitimit rationnelle-managriale, les
responsables administratifs gagnent en influence sur les lus.

Lintercommunalit est au cur de deux processus qui se renforcent mutuellement : un


processus politique de rorganisation de la carte politique locale et un processus administratif
de modernisation et rationalisation des services publics locaux. Si la rforme intercommunale
a t prsente comme un processus essentiellement administratif, il sagit l dun
travestissement dun projet politique dans des habits administratifs (Friedberg, 2007), qui a eu
pour effet imprvu de renforcer linfluence politique de ladministration intercommunale.

Conclusion du chapitre 4
Lobjectif de ce chapitre tait dexpliquer la slection des OI comme terrain dobservation de
lutilisation des outils de gestion dans le secteur public.

Dans un premier temps, nous avons montr que les collectivits territoriales sont dsormais le
point dimpulsion principal de laction publique. La monte en puissance des collectivits est
le fruit dun processus continu de transfert de responsabilits du niveau central vers le secteur
local. Lanalyse de la littrature permis de souligner que ce transfert de responsabilits a
plac les collectivits dans une situation de changement radical, o le recours aux outils de
178178

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local

gestion inspirs du secteur priv a t peru comme un moyen de canaliser ces mutations. La
diffusion des outils de gestion dans les collectivits a ainsi t plus prcoce, plus profonde et
plus globale quau niveau national. Lanalyse de la littrature permet dailleurs de voir
lantriorit des collectivits en matire de dispositifs de pilotage prfigurant les principes
consacrs ultrieurement par la LOLF. Les collectivits territoriales peuvent donc tre
considres comme le point dentre du managrialisme dans le secteur public franais. La
conversion complte au modle de lentreprise reste nanmoins le fait de cas isols, la plupart
des collectivits faisant un usage relativement adapt et pragmatique de ces dispositifs. Les
collectivits territoriales apparaissent donc comme le lieu privilgi pour lobservation des
outils de gestion dans le secteur public.

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Dans un second temps, lintrt port aux OI a t expliqu. Celles-ci, depuis la loi
Chevnement, apparaissent comme la principale rationalisation de la carte territoriale, en vue
dune plus grande efficacit de gestion. Cette vocation cumule leur statut hybridant
collectivit territoriale et tablissement public en font le lieu privilgi de ltude du
managrialisme au sein du secteur public local. Lanalyse rtrospective des dispositifs
juridiques encadrant la coopration intercommunale et de leurs checs- fait ressortir en
contre-jour le succs de la loi Chevnement. En moins de dix ans, plus de 2500 OI ont t
cres. Elles concernent la quasi-totalit de la population franaise et se sont vues transfres
les principales comptences des communes. Elles emploient 12,5% des agents de la fonction
publique territoriale.

Aprs avoir expliqu la mcanique lgislative qui explique le succs de la loi Chevnement,
nous avons recens les travaux analysant les OI par le bas. La ralit administrative de
lintercommunalit laisse entrevoir un succs plus ambigu. Dune part, on constate des degrs
varis dappropriation de la rforme allant de la communaut daubaine ne servant qu
rcuprer la DGF bonifie jusqu la communaut supracommunale. Dautre part, il apparat
que si les OI sont marques par un recours significatif aux dispositifs de gestion et par une
logique de contrle et de pilotage, aucune preuve indiscutable dconomies dchelle na t
faite ce jour.

Le recensement des diffrents travaux relatifs la coopration intercommunale montre que


les OI sont le lieu o se jouent aujourdhui tant le devenir des services publics locaux que la
confrontation entre les logiques traditionnelles de rgulation et

les aspirations
179

Partie I : Analyse de la littrature

modernisatrices. La description des caractristiques juridiques et sociologiques des OI nous


permet galement de faire merger des critres de slection des cas observs, qui seront

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prsents dans la deuxime partie (partie II, Chap. 2, section 2).

180180

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

CHAPITRE 5

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LANALYSE DE LA PERFORMANCE
PUBLIQUE : DES MODELES AUX OUTILS

Au milieu de lvidence, il y a le vide


Edmond Jabs.

Ce chapitre explique lapproche retenue pour analyser la performance dans les OI. Cette
recherche vise identifier dune part les conceptions de la performance des responsables
intercommunaux et dautre part caractriser le type de systme de mesure et de pilotage de
la performance (SMPP) mis en uvre dans les OI. Lobjectif nest donc pas de mesurer la
performance des OI tudies, mais de comprendre comment linjonction de performance y est
prise en charge.

La notion de performance est au cur des politiques de rforme managriales publiques. Son
analyse est dlicate du fait des deux niveaux de ralit auxquels elle renvoie : la performance
est la fois lobjectif et le moyen des rformes publiques. Ces deux niveaux de ralit sont
intimement lis puisque laffirmation de la performance comme objectif du secteur public
conduit la plupart du temps la mise en uvre de SMPP. En retour, les SMPP sont loccasion
de dfinir, expliciter et crer des objectifs de performance.
La premire section prsente la dfinition de la performance retenue ainsi que ses principaux
modles de mesure. En tant quobjectif, la performance renvoie aux critres dapprciation de
la valeur produite par le secteur public et donc une ralit normative et cognitive. En effet,
nous montrons que la performance peut tre dfinie de multiples manires qui renvoient
181

Partie I : Analyse de la littrature

dune faon ou dune autre la conception que lon se fait de la valeur de laction. Tout
management de la performance est la mise en uvre dun modle explicite ou implicite de la
performance (1.1). Cette affirmation justifie notre choix de concentrer notre analyse sur les
dfinitions proposes par les acteurs afin didentifier les conceptions de la performance en
vigueur dans les OI. En tant que moyen, la performance renvoie aux dispositifs de mesure et
de pilotage dploys dans les organisations pour optimiser leurs processus internes et mieux
atteindre leurs objectifs. Il sagit ds lors de prsenter les principaux modles danalyse de la
performance (1.2) En effet, une multitude de modles existent, et peuvent servir au
classement et linterprtation de la grande varit de donnes produites dans les OI. Il serait
ds lors possible de slectionner un modle danalyse de la performance pour interprter les
donnes disponibles dans les OI et savoir si lun des aspects de la performance est nglig ou

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fait lobjet dun soin particulier.

La deuxime section part du constat que la mesure de la performance est en cours de


dploiement dans les organisations publiques en France et que ce processus impacte
progressivement les collectivits territoriales (Carassus et Gardey, 2008) et, a fortiori, les OI.
Ce dploiement a pos de nombreuses questions thoriques (2.1) et a conduit ladaptation
des modles gnriques. Les caractristiques de ces adaptations sont prsentes (2.2).

La troisime section prsente le cadre thorique retenu dans la recherche. Celle-ci ne vise pas
mesurer la performance, mais identifier quel type de SMPP est mis en uvre dans les OI.
Considrant que les SMPP reposent sur une multiplicit doutils de gestion de diverses
natures et que chaque outil de gestion est porteur dune conception de la performance, le
choix a t fait de partir de la recension de lensemble des outils de gestion utiliss dans
lorganisation (3.1). Le cadre danalyse propos par Bouckaert et Halligan (2008), qui permet
de prendre en compte la fois une multiplicit de dispositifs ainsi que leur usage, sera
mobilis pour interprter les donnes recueillies (3.2).

182182

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Section 1 : La performance, notion polysmique absorbe par le


contrle de gestion

1.1 - Origine et volution du concept


Le concept de performance nous place dentre de jeu face une ambigut. Issu de lancien
Franais parformance, il y revient aprs avoir t adopt et modifi par lAnglais. Ce dtour
confre deux acceptions possibles au concept : la premire le dfinit comme le processus de
formation de la perfection (Aubert, 2006), mot avec lequel il partage son prfixe per ,
formance renvoyant lide de processus en cours de formation . Lautre dfinition,

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plus troite et inspire de lAnglais, renvoie lide de conduire une action jusqu son terme,
de raliser les objectifs (Lorino, 2003). La diffrence entre ces deux dfinitions repose sur la
porte normative ou non du concept. La premire acception lie la performance la recherche
de quelque chose que lon ne peut amliorer, tandis que la seconde renvoie la simple
ralisation dun acte.

En plus de cette ambigut originelle, le concept de performance est lobjet dun trs grand
nombre de dfinitions (Vran, 2008 ; Stewart et Walsh, 1994). A tel point que plusieurs
auteurs utilisent cette varit de sens accorde la performance pour tracer les volutions du
systme de valeurs qui sous-tend notre socit occidentale.
Selon Aubert (2006 : 340), de lide initiale dune perfection en train de saccomplir, la notion
de performance est passe celle dun dpassement exceptionnel des rsultats, suggrant une
lvation des exigences sociales et une mise sous pression continue des individus :
lexigence dune performance toujours plus pousse semble ainsi devenue la norme absolue,
aussi bien pour les entreprises que pour les individus : elle est la fois un impratif
conomique pour des entreprises qui doivent se montrer toujours plus rentables, toujours plus
comptitives dans le contexte dune concurrence mondiale effrne, et une norme de
comportement qui exige des individus une certaine forme de rapport soi, impliquant de
dpasser sans cesse ses limites .

Selon Ehrenberg (1991) la performance est le terme symbole/symptme dune socit


contemporaine mettant lensemble de ses composantes collectives et individuelles sous la
pression de linjonction russir. Si, au dbut du XXme sicle, la performance appartenait au
183

Partie I : Analyse de la littrature

champ lexical sportif, elle appartient dsormais tout autant au monde de lentreprise comme
lindiquent les analyses lexicomtriques de discours tenus par les managers et les entreprises
(Boltanski et Chiapello, 2002 : 291 et Heilbrunn, 2004). Cette articulation de la notion avec le
champ organisationnel rvle une volution du contexte conomique des entreprises vers
lexigence dune plus grande comptitivit.

Prolongeant ce constat, Burlaud et Simon (2006 : 14-15) montrent lintriorisation du souci de


performance par les entreprises en retraant sa monte en puissance au sein du contrle de
gestion et sa diffusion lensemble des services de lorganisation. Les auteurs distinguent
quatre priodes :
(1) Des annes 1920 aux annes 1950, trs schmatiquement, le concept de standard,

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pouvant dsigner aussi bien des units physiques que des cots, a structur les outils de
gestion autour de la gestion de production.
(2) A partir de la fin des annes 1950, le marketing devient la proccupation majeure dans
de nombreux secteurs dactivit. Les cots partiels, les concepts de contribution, de marge, de
point mort, se dveloppent. Ils viennent au premier rang des proccupations des entreprises et
des consultants.
(3) Les annes 1980 sont marques par la menace japonaise sur les industries amricaine
et europenne et la concurrence par la qualit. Le contrle de gestion se fait linterprte de ces
nouvelles priorits en intgrant la mesure de la qualit dans les tableaux de bord, en revisitant
le mode de calcul du cot de la qualit grce aux cots cachs qui dplacent les rgles
darbitrage entre cot et qualit, en intgrant le Total Quality Management (TQM).
(4) Les annes 1990 se caractrisent par limportance des proccupations financires et la
mise en vedette du concept de performance. Ce concept est plus large que la rentabilit. Il
inclut la mise sous tension des services administratifs ou, plus gnralement, fonctionnels qui
doivent participer la cration de valeur.

Cette monte en puissance du concept de performance en contrle de gestion et dans la


socit en gnral peut tre perue comme lavnement dune socit de laudit (Power, 1999)
ou oriente vers la performance (Radin, 2006). Les interactions sociales tendraient y tre
organises sur le mode du contrle formel et des champs sans cesse croissants de la vie
sociale se verraient rgents par des valeurs defficience, defficacit et de transparence. Cette
volution caractrise un dclin gnralis de la confiance.

184184

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

La performance est aujourdhui absorbe par le contrle de gestion, ce qui explique que la
plupart des dfinitions proposes manent de chercheurs de cette discipline. Malgr cela,
Bourguignon (1995) constate que le concept est largement utilis sans que sa dfinition fasse
lunanimit, ce qui reflte la polysmie du mot. Elle propose une dfinition intgratrice
articule autour de trois sens primaires :

(1) La performance est succs. Elle n'existe pas en soi et est fonction des reprsentations
de la russite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance ne peut pas se
limiter seulement la productivit qui n'en dcrit que sa dimension conomique.
(2) La performance est rsultat de l'action. La mesure des performances est entendue ici
comme l'valuation ex post des rsultats obtenus.

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(3) La performance est action. Elle est un processus et non un rsultat qui apparat un
moment donn.

Selon Dubnick galement (2005 : 391), la performance est un terme vague et polysmique,
qui renvoie lintentionnalit dune action : Of any specific context, performance can be
associated with a range of actions from the simple and mundane act of opening a car door, to
the staging of an elaborate reenactment of the Broadway musical Chicago. In all these
forms, performance stands in distinction from mere behavior in implying some degree of
intent .

Les deux dfinitions prcdentes suggrent que la performance a ncessairement une


dimension normative, ce dont lexistence dune littrature consacre lanalyse de la
signification sociale du concept de performance tait en soi un indice. Certains auteurs font
ainsi de la performance une valeur parmi dautres (Hood, 1991). Cependant, Van Dooren
(2007 : 7) souligne que performance et valeurs sont des notions indissociables mais
distinctes. Selon lui la performance est relative laction intentionnelle, ce qui doit tre fait,
tandis que les valeurs sont ce quoi les acteurs sont attachs, mais qui ne relvent pas
ncessairement de laction. Les valeurs sont le cadre de rfrence de lvaluation de la
performance. La performance nexiste pas sans un systme de valeurs.

Le constat de la normativit du concept de performance coupl celui de son absorption par


le contrle de gestion amne considrer que la performance contribue diffuser les
prceptes et hypothses implicites du contrle de gestion, notamment celle dune conception
185

Partie I : Analyse de la littrature

finalise de laction. Nous montrons ci-aprs que mme la dfinition de la performance


comme conduite de laction jusqu son terme nest pas neutre et comporte des hypothses
implicites qui conduisent ncessairement poser la question de la valeur.

1.1.1 - Une conception finalise de laction


Reprenant la dfinition de la performance comme ralisation dune action jusqu son terme,
Bartoli (1997 : 78) souligne explicitement la neutralit normative du concept : cela semble
signifier quil sagit avant tout dentreprendre et de terminer cette action, sans quaucun a
priori ne soit explicit sur la nature ou le niveau du rsultat obtenir .

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Une telle dfinition tire son apparente neutralit du fait de ne pas livrer les mthodes de
mesure de la performance, ni ses critres dapprciation. Elle suggre pourtant quun rsultat
est obtenir . Cette conception suppose donc quune action peut tre juge sur la base de
sa conformit aux objectifs qui lui taient assigns, quels que soient ces objectifs. Cela
implique que : 1) des objectifs sont ncessairement assigns laction, et 2) que ces objectifs
constituent les critres dapprciation de laction. Or, mme si lon en reste un niveau trs
abstrait, cette dfinition prsume quune action est mise en uvre pour atteindre un but
donn.

Pourtant,

dautres

formes

de

rationalits

(axiologiques,

motionnelles

et

traditionnelles) peuvent thoriquement justifier les actions entreprises (Weber, 1921), sans se
soucier du rsultat obtenu.

Souligner la neutralit de la notion de la performance quivaut ne pas se soucier de sa nature


normative. Les organisations publiques ont, par exemple, pour particularit de ne pas tre le
lieu de mise en uvre dune rationalit instrumentale exclusive, mais dy mler des finalits
externes (Gibert, 1988, Santo et Verrier, 1993) orientes par des valeurs et des traditions
(Padioleau, 2003). En effet, le simple fait de sinterroger sur la valeur des actions constitue un
changement de cadre cognitif dans les organisations publiques par rapport au pass (Ughetto,
2004 : 10). Si la mise en correspondance dun cot et dune valeur nest pas ncessairement
exclusivement quantitative, unidimensionnelle ou court-termiste, elle nen est pas moins une
construction sociale. La performance nest donc pas une vidence, et son affirmation suppose
une mise en compatibilit avec dautres formes de raisonnement, ou leur effacement.

186186

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

A bien des gards la performance semble performatrice en ce sens que son nonc construit
simultanment le cadre danalyse et le processus dagencement des pratiques et des
reprsentations (Callon, 2006). La performance construit la ralit sur laquelle elle prend
appui. Arguer de labsence de normativit du concept de performance, cest naturaliser un
phnomne. Dire quune conception finalise de laction est neutre parce quelle nindique
pas quelle finalit doit tre poursuivie contribue faire oublier lide quune action nest pas
ncessairement finalise.

En consquence, il semble que les discours et pratiques relatifs la performance dans une
organisation publique gagnent tre analyss comme le processus de lgitimation dun
systme dinterprtation. Cela implique mthodologiquement daccorder une attention aux

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conceptions de la performance portes par les diffrents acteurs dans une organisation.

1.1.2 - La conception dun systme de valorisation des activits : la lgitimation dun


systme dinterprtation
Une conception tlologique de laction permet dapprhender la performance comme un
ensemble de rsultats rapports aux objectifs fixs et aux moyens employs. Les ressources
consommes reprsentent le cot de laction et la valeur renvoie la satisfaction des
besoins sociaux. Dans cette perspective, Lorino (2003) dfinit la performance comme le
dploiement du couple valeur-cot dans les activits de lorganisation .

Figure 1.4 : La boucle du pilotage de la performance

Objectifs
Stratgiques
Retour
dexprience

Dploiement
Oprations
Activits

Source : Lorino (2003 :11)

187

Partie I : Analyse de la littrature

Une telle dfinition de la performance aboutit la fondre entirement dans le contrle de


gestion. Burlaud et Simon (2006 : 20) dfinissent le contrle de gestion comme un systme
finalis de rgulation des comportements. Le contrle de gestion sappuie sur un ensemble de
techniques qui ont en commun de concourir un contrle distance des comportements, sur
la base dindicateurs quantifis (en units montaires ou physiques), dans une optique
contractuelle ou pseudo-contractuelle. Il y a un engagement pralable portant sur un rsultat
atteindre, une explicitation des modalits dvaluation puis, a posteriori, lvaluation ou la
mesure de la performance (ou postvaluation). Le contrle de gestion implique donc que
lautorit qui le met en place dispose dobjectifs quelle veut et peut communiquer (Burlaud et
Simon, 2006 : 21).

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La performance, mme entendue au sens strict, ne peut tre isole de la dfinition des valeurs
puisquelle suppose la dfinition des objectifs servant de support lapprciation des activits
menes. La dfinition dun systme de contrle et de valorisation des activits nest jamais
neutre, simple laboration dun miroir quantifi du rel. Au contraire, rduire le contrle de
gestion lactivit de mesure, revient en fait accepter explicitement ou non une hypothse
de simplicit selon laquelle la performance est modlisable et prdictible et une hypothse de
stabilit selon laquelle lactivit de lorganisation est stable dans le temps (Lorino, 1995).
Cette conception mtrologique du contrle est aujourdhui en crise et plusieurs auteurs
proposent de concevoir le pilotage de lorganisation comme la construction permanente dun
systme collectif dinterprtation. En effet, le simple acte de dfinir la performance dans une
organisation influe sur la construction de loutil qui servira la mesurer et au jugement qui en
sera fait (Vran, 2008). Mais la dfinition de la performance est galement laboutissement
dun processus o les diffrentes parties prenantes internes et externes lorganisation tentent
dinscrire leur vision de la performance dans le systme de mesure de lorganisation. Les
parties prenantes reconnues comme les plus lgitimes juger lorganisation, verront leurs
proccupations intgres dans les outils et processus de mesure (Vran, 2008). En ce sens, la
dfinition du systme de mesure de la performance reflte la lgitimit de celui qui le
construit. Autrement, ce qui devient la vrit est en fait le succs dune conception (Callon,
2006).

Le dploiement du souci de performance dans lorganisation se traduit la plupart du temps par


le souci de quantifier et de mesurer les activits chaque niveau de lorganisation (individuel,
entit, activit ou global). Ainsi, le chiffrage de laction est la manifestation la plus tangible
188188

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

de la recherche de performance (Gibert, 2000 : 62), si bien que certains auteurs en viennent
assimiler performance et mesure de la performance. Comme le soulignent Bouckaert et
Halligan (2008 : 26), performance, mesure de la performance et management de la
performance renvoient des niveaux de ralits distincts. La non neutralit de la dfinition de
la performance implique la non neutralit de sa mesure : mesurer la performance nest pas un
exercice neutre (Bouckaert et Halligan, 2008 : 27).

En effet, la mesure de la performance, qui consiste slectionner et collecter


systmatiquement les donnes relatives aux problmes et aux objectifs de performance
(Bouckaert et halligan, 2008 : 26), repose ncessairement sur les conventions qui ont conduit
dfinir la performance. La mesure de la performance repose toujours sur une thorie de la

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performance quelle soit explicite ou non (Talbot, 2005 : 508). La mesure de la performance
est une rduction car elle est un modle, au sens mathmatique du terme (Trosa, cite in
Djezzar et Gateau-Leblanc, 2007 : 34), elle traduit des objectifs gnraux parfois flous ou
contradictoires en indicateurs ncessairement limits pour pouvoir tre lisibles, mais elle
dpend de son modle de base. Ainsi, les indicateurs de performance ne peuvent tre
assimils des outils dsincarns qui ninterfreraient pas dans le systme quils cherchent
apprcier. Au contraire, leur construction mme rpond une vision du fonctionnement de
lentreprise (Levratto et Paulet, 2005 : 17). Mais, encore une fois, si les indicateurs refltent
au moins partiellement le modle qui les conditionne, ces derniers rendent le modle oprant
puisque cest travers eux que les comportements des acteurs sont influencs et valus et
cest sur eux que les dcisions dallocation de ressources se fondent. Les indicateurs de
performance sont le point de rencontre entre des objectifs stratgiques et des activits
oprationnelles et sont supposs conduire le cours de laction vers latteinte dun objectif ou
devant lui permettre den valuer le rsultat (Lorino, 2003 : 142).

De la performance sa mesure, une srie de traductions successives allant du qualitatif vers le


quantitatif oprationnalisent une vision du monde en mme temps quelles la rendent plus
influente ou lgitime. Plusieurs recherches ont en effet montr que la mise en forme chiffre
dune interprtation de la ralit confrait une image dobjectivit et de vraisemblance cette
interprtation (Paradeise et Laufer, 1983)39 et permet de la naturaliser discrtement

39

Le guide du contrle de gestion dans le secteur public labor par la Direction de la Modernisation de la
Gestion Publique et des Structures de lEtat, fait de ces caractristiques une qualit des indicateurs : Un
indicateur est une reprsentation chiffre dun phnomne quon veut mettre sous contrle. Plus spcifiquement

189

Partie I : Analyse de la littrature

(Desrosires, 2000 ; Bezes, 2004). Il ny a pas l dobligation systmatique, puisque la mesure


doit parfois tre lgitime (Pallez, 2000 : 111), mais il est difficilement contestable que la
performance et sa mesure, sous leur apparente neutralit contribuent stabiliser des
reprsentations communes tout en imposant des catgorisations et prformatages des dbats
qui sont souvent difficiles mettre en discussion (Desrosires, 2000).

Les propos qui prcdent indiquent que les SMPP dans le secteur public sont des outils
hybrides entre technique et politique. Leur analyse doit donc intgrer leurs dimensions
institutionnelle et symbolique. Nous en soulignons ci-aprs les implications mthodologiques.

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1.1.3 - Implications : la ncessit dintgrer le management de la performance dans son


contexte
Notre recherche apprhende le management de la performance dans les OI en tentant de
prendre en compte son cadre institutionnel ainsi que les reprsentations de la performance que
se font les managers. Cette approche semble justifie par plusieurs travaux consacrs au
management de la performance dans le secteur public.

Dune part, Bouckaert et Halligan (2008 : 40) considrent que trois niveaux de ralits
doivent tre pris en compte dans lanalyse du management de la performance : le modle de
management de la performance adopt, son degr dimplmentation et enfin son cadre
administratif national. En effet, les traditions et cultures politico-administratives nationales
sont encapsules dans le management de la performance (ibid. : 134). Cette isomorphie donne
sens aux dveloppements prcdents sur les managements publics et les politiques de
rformes de lEtat en France (Chap. 2 et 3).

Dautre part, Emery et al. (2007) montrent que le lien entre performance et valeurs rend
obligatoire la prise en compte des reprsentations de la performance que se font les acteurs.
Selon eux, interroger les acteurs sur leur reprsentation de la performance permet didentifier
les valeurs des organisations publiques mais galement de cerner limpact de ces perceptions
en matire de gestion publique, un indicateur est une donne (nombre, cotation, valuation) permettant
dobjectiver une situation, den rendre les caractristiques lisibles et interprtables. Un indicateur est
ncessairement quantitatif : il lest soit naturellement parce que rendant compte dune donne directement
mesurable, soit sil rend compte dune donne qualitative parce quil repre cette donne sur une chelle de
valeur (DMGPSE, 2003, 145).

190190

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

sur leur comportement vis-vis des SMPP.

Enfin, une telle approche permet didentifier le degr dincorporation et dusage des SMPP.
Ceux-ci sont censs produire une vision partage des objectifs stratgiques et des moyens
mettre en uvre pour les atteindre. Interroger diffrents acteurs dans une organisation sur
leurs reprsentations de la performance permet de savoir sils partagent ou non une mme
vision.

Avant de prsenter la cadre conceptuel retenu pour analyser le management de la performance


dans les OI, il semble ainsi ncessaire de recenser les principaux modles danalyse et de
mesure de la performance proposs par la littrature afin didentifier les valeurs quils

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vhiculent avant de voir comment ces modles ont t transposs et ramnags dans le
secteur public.

1.2 Les principaux modles de mesure de la performance


Enjeu central des organisations publiques et prives contemporaines et de la recherche en
gestion (Gauzente, 2000 : 146), la performance, nous lavons vu plus haut, nexiste pas en soi
mais est fonction des grilles et modles danalyses partags par les parties prenantes de
lorganisation. Elle peut donc tre dcline linfini et en fonction des intrts de chacun :
individuelle, collective, conomique, sociale, cologique... Malgr la varit des modalits
envisageables pour apprhender la performance, son absorption par le contrle de gestion
conduit recenser trois modles principaux qui irriguent la littrature professionnelle et
acadmique (Midwinter, 1994 ; Boyne, 2002) : (1) Le modle des EEE : Economie,
Efficience, Efficacit, (2) le modle IOO : Inputs, Outputs, Outcomes, (3) le modle du
Balanced Scorecard.

1.2.1 - Le modle EEE


Selon Demeestere (2005), toute organisation vise tre performante et sattache remplir sa
mission en grant au mieux ses ressources. La performance peut tre reprsente par le
triptyque Objectifs-Moyens-Rsultats. Cest dans la relation entre les trois ples de ce triangle
que se jouent lconomie, lefficience et lefficacit de lorganisation (figure 1.5). Ainsi, on
191

Partie I : Analyse de la littrature

parle dconomie pour qualifier la relation entre les objectifs et les moyens, defficacit pour
la relation entre objectifs et rsultats et defficience pour qualifier la relation entre les moyens
et les rsultats.
Figure 1.5 : Le triangle de la performance
MOYENS /
RESSOURCES

Economie

Efficience

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Performance
MISSIONS /
OBJECTIFS

RESULTATS

Efficacit
Source : Demesteere (2005)

a) Lconomie - ou budgtisation (Bartoli, 1997 : 82), rapproche les objectifs des


moyens. Elle renvoie au suivi du cot des facteurs de production dun service particulier sans
prise en compte du rsultat. Cest la dimension la moins controverse de la performance. Elle
correspond la dfinition des moyens ncessaires runir pour atteindre les objectifs fixs.
Ses axes danalyse sont la budgtisation, la dfinition de plans daction et lidentification des
leviers de gestion. Elle mesure galement a posteriori lcart entre les objectifs annoncs et les
moyens mobiliss. La plupart du temps, on parle dconomie pour souligner que lon se
focalise sur le cot des moyens mobiliss.

b) Lefficacit rapproche les rsultats des objectifs. Le contrle de gestion analysera les
rsultats obtenus au regard des objectifs que lorganisation stait fixs. Les axes danalyse
visent constater et expliquer les carts entre le prvu et le ralis. Aprs analyse des
rsultats, le contrle de gestion peut aider dfinir des actions correctives pour mieux
atteindre les objectifs en fixant des seuils dalerte ou en re-planifiant les activits.

192192

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

c) Lefficience met en relation rsultats et moyens : les finalits de laction sont laisses
de ct. La question nest plus de savoir si lon a russi faire ce que lon dsirait, mais si
latteinte des rsultats sest faite de manire optimale, cest--dire sans gaspillages. Lanalyse
des rsultats peut inciter redimensionner les moyens utiliss, compte tenu des rsultats
obtenus. Les axes danalyse consistent jouer sur la flexibilit du budget, envisager le
redploiement du personnel ou la rorganisation des services. Lefficience est dfinie par les
conomistes de deux manires (Jackson, 1982) : (1) lefficience technique, qui renvoie au
cot par unit produites (la collecte dune tonne de dchet, lheure denseignement dans le
secondaire) et (2) Lefficience allocative, qui renvoie au degr dalignement des services
sur les prfrences des usagers. La premire dfinition est la plus communment admise

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(Tomkins, 1987).

1.2.2 - Le modle Inputs-Outputs-Outcomes


Le modle Inputs-Outputs-Outcomes fournit une gamme plus large de critres dvaluation de
la performance organisationnelle. La diffrence principale avec le modle prcdent vient de
la distinction entre outputs (produits, livrables) et outcomes (impacts, effets). En effet, Ce
modle dcompose le rsultat de laction en deux sous-rsultats (Ramanathan, 1982). Les
outcomes sont mesurs par des indicateurs non financiers reprsentant les bnfices sociaux
apports par laction, tandis que les outputs dsignent des niveaux dactivit sans que lon
puisse affirmer que ces productions conduiront des rsultats de type outcome. Ce modle
intgre les trois lments du modle prcdent : lconomie est intgre dans les inputs,
lefficience est le ratio entre outputs et inputs, les outcomes incluent lefficacit. Selon
(Boyne, 2002 :18) ce modle rend explicites des dimensions de la performance qui sont au
mieux implicites dans le modle EEE.

Bien adapte aux entreprises de services, la notion de Throughputs (processus ou activits)


vient souvent complter ce modle. Les throughputs renvoient ce qui se passe au cours de la
production ou de la ralisation du service (Fitzgerald et al., 1991). Les mesurer suppose la
collecte dinformations concernant le systme de production de service : qualification du
personnel, fiabilit des machines, mais aussi performances des diffrentes tapes
intermdiaires qui conduisent au service final.

193

Partie I : Analyse de la littrature

Figure 1.6 : Le modle Inputs-Outputs-Outcomes

INPUTS

Economie

OUTPUTS

Efficience

OUTCOMES

Efficacit

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Les deux modles prcdents, autorisent en principe de mler les trois principales dimensions
thoriques de la performance identifies par Morin et al. (1994) :

1) Une approche conomique, centre sur la notion dobjectifs noncs principalement en


termes financiers et conomiques et fixs par les propritaires et dirigeants (Gauzente, 2000 :
147). Cette approche conomique de la performance est la plus influente dans les
organisations prives et se traduit par la popularisation dindicateurs mesurant principalement
la valeur financire cre pour lactionnaire (Levratto et Paulet, 2005)40.

2) Une approche sociale, qui intgre les activits ncessaires au maintien de


lorganisation. Le postulat de cette approche est que latteinte des objectifs sociaux permet
datteindre les objectifs conomiques et financiers (Gauzente, 2000 :147).

3) Une approche systmique qui met laccent sur la conciliation des approches
prcdentes et insiste sur la ncessit pour lorganisation de remplir ses objectifs sans obrer
ses moyens et ressources et sans mettre une pression indue sur ses membres (Georgopoulos
et Tannenbaum, 1957 : 535). Ces deux dernires approches mettent laccent sur les ressources
internes de lorganisation et considrent que les employs, les comptences tangibles et
intangibles contribuent aux avantages comptitifs de lorganisation et donc indirectement sa
performance financire. Ces approches de la performance peuvent tre intgres dans les
40

On peut, par exemple, citer : le Return on Investment (ROI) , lEconomic Value Added (EVA), lEarnings
Before Interest Taxes and Amortization (EBITA), lExdent Brut dExploitation (EBE), le Return On Equity
(ROE)

194194

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

modles prcdents, dune part au niveau des modes de mesure de lefficacit et, dautre part,
au niveau de limportance accorde aux mesures doutcomes et de throughputs dans
lapprciation de la performance globale.

En pratique nanmoins, les organisations privilgient le plus souvent les mesures


conomiques, financires et doutputs car celles-ci sont les plus faciles produire (Malleret,
1999). Elles reposent sur la collecte de donnes prsentes dans les systmes dinformations
mmes les plus sommaires de lorganisation. En sus de cette facilit daccs aux informations
comptables et productives, la monte en puissance du capitalisme financier a conduit les
dirigeants se polariser principalement ou exclusivement sur la performance financire de

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

lentreprise.

En raction ces rductions de la notion de performance, certains auteurs insistent sur la


ncessit pour lorganisation de dfinir une vritable politique de la mesure de performance
(Bouckaert et Halligan , 2008 : 27) et de tenter dquilibrer leur systme de description
dactivits entre [les diffrents] types de mesures plutt que daffecter des ressources trs
importantes certaines mesures en ngligeant les autres (Malleret, 1999).

Cest dans ce contexte qumerge le troisime modle danalyse de la performance : le


Balanced Scorecard dvelopp par Kaplan et Norton.

1.2.3 - Le Balanced Scorecard


La nature du BSC a fait lobjet dun dbat pour savoir sil sagit dun simple outil de
prsentation budgtaire et stratgique ou dun modle danalyse de la performance part
entire (Meyssonier et Choffel, 2005 : 68). Vue lampleur des dbats auxquels il a donn lieu
et sa forte diffusion dans le secteur public, nous choisissons de le prsenter comme lun des
trois modles principaux danalyse de la performance.

Fort mdiatis depuis la parution de leur article publi en 1992 dans la Harvard Business
Review, largument fondamental de Kaplan et Norton consiste affirmer que les mesures
financires ne refltent pas la performance globale de lentreprise et que ces mesures doivent
tre compltes par dautres types de mesures. Il ne sagit pas l dune remise en cause du
profit comme finalit de lentreprise, mais plutt de la suggestion que la performance
195

Partie I : Analyse de la littrature

financire rsulte du pilotage des diffrentes dimensions de la performance. Lautre argument


fort de Kaplan et Norton, progressivement formul (Meyssonier et Choffel, 2005 : 66),
consiste resserrer les liens entre thorie de la performance et mesure de la performance. En
effet, voulant transformer leur outil de reprsentation de la performance multidimensionnelle
en dispositif global de gestion, Kaplan et Norton (1996) invitent les responsables dvelopper
une rflexion explicite sur les liens entre mesure et management. Pour assurer lisomorphie
entre objectifs stratgiques et indicateurs, ils proposent aux managers de dessiner les relations
de causalits entre les axes de performance. En effet, les diffrents axes de performance
doivent tre articuls au sein dune chane de causalit et servent identifier les leviers
daction qui influenceront la performance financire.

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Le souci de Kaplan et Norton est donc de rquilibrer lapproche traditionnelle de la


performance en ajoutant, laxe de la performance financire, trois autres axes qui rendent
compte des autres dimensions de la performance :

un axe clients : avec 5 mesures gnriques : la part de march, la satisfaction et la

fidlit des clients, le nombre de nouveaux clients ou encore le taux de rentabilit par
segment ;
-

un axe processus internes : dont lobjectif est de prendre en compte lensemble des

processus internes avec une attention particulire pour linnovation, le service aprs-vente et
la production (le premier tant assez nglig par lanalyse comptable de la performance)
-

un axe apprentissage organisationnel : considr comme laxe des moyens qui

permettent datteindre les objectifs des trois axes prcdents, il est laxe sur lequel les
systmes de pilotage sont les plus sommaires. Kaplan et Norton proposent -sans tre
exhaustifs- de mesurer la satisfaction et la motivation des salaris, la productivit du travail en
mesurant la part de chiffre daffaire par salari, la fidlit des salaris en mesurant le turnover, la capacit des systmes dinformation.

Ces diffrents axes composent le tableau de bord quilibr ou prospectif (figure 1.7).

196196

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Figure 1.7 : Le Balanced Scorecard

Initiative

Val. cible

Indicateur

Que faut-il
apporter aux
actionnaires?

Objectifs

Rsultats financiers

Clients

Initiative

Val. cible

Indicateur

Initiative

Val. cible

Comment
piloter le changement et
lamlioration?

Indicateur

Apprentissage
organisationnel

Objectifs

Initiative

Val. cible

Indicateur

Objectifs

Quels sont
les processus
essentiels la
satisfaction des
actionnaires et
des clients?

Vision et
stratgie

Objectifs

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Que faut-il
apporter aux
clients?

Processus internes

Source : adapt de Kaplan et Norton (1996)

Ce dernier modle a connu un succs rapide et spectaculaire tant auprs des organisations
publiques que prives. A tel point quAtkinson et al. (1997) le considrent comme lun des
dveloppements les plus significatifs dans le domaine du contrle de gestion. Au niveau des
pratiques, Silk (1998) estime que 60% des 500 entreprises des plus fortunes aux USA ont
mis en place ou sont en train dexprimenter la BSC (Van Caillie, 1999). Dans le secteur
public, le BSC est trs utilis dans les pays nordiques, mais aussi au Canada ou aux tatsUnis o prs de 60 % des administrations sont concernes (DGMPSE, 2003 : 179). Il se
diffuse galement dans en France au niveau national et local (Chauvey, 2006).

Les diffrents modles prsents se distinguent donc de deux manires : dune part, sur
limportance accorde aux effets de laction, dautre part sur la volont active ou non
dattnuer linfluence des approches financire ou budgtaire de la performance. Lutilisation
par les rpondants de lune ou lautre de ces terminologies permettra de rapprocher les
pratiques des modles. Le recensement des modles gnriques danalyse de la performance

197

Partie I : Analyse de la littrature

fournit un point de repre pour interprter et positionner les propos recueillis lors des
entretiens. Aprs avoir prsent ces modles, il convient dinterroger comment le concept de
performance et les dispositifs qui laccompagnent sacclimatent au secteur public.

Section 2 : La performance dans le secteur public

On a dj soulign que la performance constituait un changement de cadre cognitif dans


lequel la valeur des actions publiques et de leurs effets pouvait dsormais tre mise en
correspondance avec les dpenses engages (Ughetto, 2004 : 10). Elle correspond galement

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

la diffusion dun mode de direction finalis, orient vers latteinte des rsultats, qui
constitue une rvolution cognitive pour des organisations traditionnellement rgules sur la
base de leur conformit aux normes juridiques.

Ce faisant, lmergence dune promesse de performance dans le secteur public signale


laffaiblissement de la frontire public/priv et la perte de singularit des organisations
publiques dsormais soumises aux mmes principes de gestion finalise. Pourtant, si le
concept de performance et les outils qui laccompagnent drivent effectivement de la sphre
marchande vers la sphre publique, leur conscration au sein de cet environnement est aussi
loccasion de revendiquer des exigences spcifiques peu prises en compte dans la sphre
prive. Ds lors, la performance publique acquiert une tonalit diffrente de celle du priv.
Une conception largie de la performance prvaut dans le secteur public et implique une
adaptation des modles de mesure.

L encore, le recensement de ces adaptations vient nourrir le cadre thorique de cette


recherche. En effet, les tudes de cas serviront expliciter si les SMPP dvelopps dans les
OI valorisent les dimensions spcifiques de la performance publique.

198198

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

2.1 - Les problmes spcifiques la mesure de performance dans le secteur


public
Les SMPP ont t trs comments dans le secteur public. La question cruciale pose est de
savoir si les modles dvelopps dans le secteur priv sont transposables dans le secteur
public (Ittner et Larcker, 1998). Cette question gnre des attitudes trs contrastes (Greiling,
2006 ; Talbot, 2005 ; Bouckaert et Halligan, 2008) allant des commentaires les plus
enthousiastes faisant du pilotage de la performance la seule chance de salut pour le secteur
public, aux critiques dnonant non seulement les effets pervers ou induits de ces dispositifs
mais plus largement la philosophie librale et lobsession du chiffrage que ces systmes

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vhiculent discrtement.

2.1.1 - Les arguments favorables la mesure de performance dans le secteur public


Deux sortes darguments sont gnralement avancs pour justifier le recours la mesure de
performance dans le secteur public (De Bruijn, 2002 ; Behn, 2003) : certains mettent en avant
les qualits gnriques des SMPP, dautres font ressortir des avantages particuliers des SMPP
pour le secteur public.

2.1.1.1 - Les qualits gnriques des SMPP


Quatre qualits gnriques des SMPP sont mises en avant pour justifier leur utilisation dans le
secteur public :

1) Tout dabord, la clarification gestionnaire que permet la mesure de performance


accrotrait mcaniquement la performance. Selon Osborne et Gaebler (1992 : 146), auteurs du
trs mdiatique Reinventing Government , les importants bnfices provoqus par la
mesure de la performance dans le secteur priv peuvent aisment tre obtenus dans le secteur
public. Ils promulguent ce que Greiling (2006 : 1) surnomme le mantra d'Osborne et
Gaebler:

- Si on ne mesure pas ses rsultats, il est impossible de distinguer un succs d'un chec.
- Si vous ne pouvez identifier un succs, vous ne pouvez pas le rcompenser.
- Si vous ne pouvez rcompenser un succs, vous rcompensez trs probablement un

199

Partie I : Analyse de la littrature

chec.
- Si vous ne pouvez identifier un chec, vous ne pouvez pas le corriger.
- Si vous pouvez prsenter vos rsultats, vous pouvez conqurir l'adhsion des usagers.

Dans cette perspective trs proche du modle rationnel de la dcision (Bouckaert et Halligan,
2008 : 165), la transparence interne accrue apporte par les SMPP est la source de toutes les
amliorations organisationnelles. Ainsi, Behn (2003 : 586) justifie lutilisation des indicateurs
de performance dans le secteur public par un constat simple : les organisations prives
utilisent des indicateurs de performance et sont plus efficientes que les organisations
publiques. Ces dernires doivent donc y recourir.

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2) Ensuite, la mesure de performance est cense favoriser lapprentissage au sein de


lorganisation (De Bruijn, 2002). La mesure de performance indique ce qui fonctionne ou non
et ce qui peut tre amlior.

3) La mesure de performance est cense encourager la motivation des employs (Behn,


2003) en leur donnant des incitations tre plus performant.

4) Enfin la mesure de performance est suppose favoriser lautonomie de lorganisation


(De Bruijn, 2002).

2.1.1.2 - Les justifications spcifiques la mesure de performance


Certains auteurs font ressortir des arguments spcifiques au secteur public pour justifier la
mesure des performances. Nous en avons recens six principaux.

Largument fondamental est la dimension dmocratique de la mesure de la performance


(Rochet, 2004 ; Mongbe, 2007). Dun ct, il sagit de redonner le pouvoir aux reprsentants
des citoyens en renforant les pouvoir du parlement en matire budgtaire. Dun autre ct, il
sagit de mettre sous pression les organisations publiques et de donner un droit linformation
aux citoyens (Bouckaert, 2003 : 47). En effet, une srie de dispositions intgres dans les
rformes budgtaires (comptabilit par destination, publication de rapports dactivit
librement consultables) est cense amliorer la lisibilit des budgets, linformation du citoyen
et donc la transparence et la redevabilit des organisations publiques.

200200

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Dans une perspective plus instrumentale, la mesure de la performance est cense amliorer les
choix des consommateurs de services publics. Quant lusager peut choisir parmi plusieurs
services publics (transports, universits) la mesure de performance permet de comparer les
services entre eux et de raliser des choix plus clairs (Talbot, 2005 : 497).

Un troisime argument favorable au dveloppement du management de la performance drive


du paradigme de la qualit (Emery, 2006 : 2, Talbot, 2005 : 498). Dans cette perspective, les
organisations publiques confrontes des usagers de plus en plus exigeants et consumristes
doivent sengager sur un niveau de qualit du service dlivr leurs clients . Ces
engagements doivent tre communiqus et leur respect mesur en fonction de standards. La

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qualit est la fois une dimension importante de la performance publique (Bouckaert, 2006 :
12) et un moteur du dveloppement de systmes de mesure et de management formaliss
(Cluzel-Mtayer, 2006).

Un quatrime argument est la compensation labsence de march. La production


dinformations relatives lefficience peut servir de support la mise en place de contrats
dobjectifs et de mcanismes de types march.

Un cinquime argument, formul en raction au prcdent, trop centr sur la mesure des
extrants, insiste sur la capacit des SMPP attirer lattention vers les effets de laction
publique (Molen, Rooyen et al., 2001). Si les SMPP centrs sur les extrants peuvent conduire
des effets pervers, la renonciation la mesure de la performance induirait le retour une
logique bureaucratique centre sur les moyens et tout aussi inattentive aux effets des actions
menes.

Un dernier argument, dvelopp par Moore (1995), insiste sur lintrt des SMPP pour
valoriser le secteur public. En effet, une poque o les seules performances prises en compte
sont celles figurant dans des SMPP formaliss, ceux-ci sont le meilleur et lultime moyen de
faire ressortir les spcificits du secteur public vis--vis du secteur priv. Le secteur public est
le lieu de production de valeurs que le priv nest pas en mesure de produire (galit, quit,
probit, capital social.) mais ne formalisant pas ces valeurs, il apparat comme un simple
correctif aux dfaillances du march. Dans cette perspective, les singularits du public

201

Partie I : Analyse de la littrature

peuvent tre prserves condition dtre intgres dans les axes de mesure de la
performance.

Le recours des justifications tantt gnriques, tantt spcifiques la mesure des


performances dans le secteur public peut fournir des indices sur le degr de prgnance du
modle de lentreprise sur les responsables du secteur public.

2.1.2 - Les arguments dfavorables la mesure des performances dans le secteur public
Deux sortes darguments dfavorables au dveloppement de la mesure de la performance dans
le secteur public sont avances : certains relatifs aux organisations publiques elles-mmes,

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dautres relatifs aux SMPP.

Tout dabord, la complexit des organisations publiques limiterait la capacit produire et


exploiter les informations relatives la performance. Selon Burlaud (1995) cette complexit
senracine dans : la grande taille des organisations publiques, leurs finalits multiples, le
caractre non rptitif des tches (do une complexit de varit), les problmes de
qualification de la main duvre, le poids dterminant de la main duvre parmi les
ressources organisationnelles et le caractre essentiellement indirect des cots.
Parmi cette liste de caractristiques propres aux organisations publiques qui impactent la
performance des SMPP, deux lments sont considrs comme particulirement importants :
les finalits multiples des organisations publiques et la varit de leur parties prenantes.

A linverse du secteur priv, le secteur public ne recherche pas seulement le profit mais plus
largement prserver le bien-tre de la population. Cette finalit se situe donc lextrieur de
lorganisation et doit couvrir lensemble des intrts de la population. Or, ces intrts sont trs
diffrencis et impliquent une grande varit dobjectifs que les valorisations actionnariales
ou commerciales ne permettent pas dapprcier correctement. La performance des
organisations publiques est ainsi plus difficile mesurer que celle du priv et les SMPP plus
difficiles mettre en uvre.

A cette complexit sajoutent les lments dhistoire et de culture administrative. En effet,


lutilisation des informations sur le rendement dans les administrations est marque par une

202202

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

culture du centralisme (Marceau 2005), voulant quune large partie du temps de traitement et
danalyse des informations ft ddie par les managers oprationnels la rdaction de
rapports lintention des organismes centraux non oprationnels. Une logique de contrle
hirarchique distance, par des inspections gnrales ou des tutelles, ont conduit multiplier
les phnomnes de performance de papier , o la production de rapports pouvaient
conduire, selon leur frquence, de vritables cauchemars bureaucratiques (Power, 1999, Le
Gals, 2004). La tradition de contrle hirarchique nourrit le scepticisme des acteurs vis--vis
des SMPP et favorise les jeux pervers.

Lensemble de ces caractristiques propres aux organisations publiques ont conduit certains
auteurs se montrer fort sceptiques par rapport la mesure de performance dans le secteur

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public. Trs proches des thories no-institutionnelles (Greiling, 2006 : 459), ces auteurs
considrent que la mesure de performance dans le secteur public rpondrait plus des besoins
de lgitimit qu une relle recherche defficience (Roy et Seguin, 2000 : 449). Dans cette
perspective, Modell (2001 : 39) considre que le recours nimporte quel modle danalyse
de la performance, quil soit ou non adapt aux singularits du secteur public peut tre regard
comme la cration dun mythe rationnel.

Selon De Bruijn (2002), les effets pervers des systmes de mesure de la performance,
dpassent long terme leurs effets bnfiques. Il affirme que plus la classe politique tente de
piloter l'aide d'indicateurs de performance, plus les comportements pervers se dveloppent.

Bouckaert et Halligan (2008 : 13) recensent cinq critiques principales du management de la


performance dans le secteur public :

1- La surenchre rhtorique : le management de la performance est thoriquement


sduisant, mais difficile mettre en uvre (Meyer, 2002 ; Thomas, 2004). Les promoteurs du
management de la performance traitent plus des effets attendus du management de la
performance que de ses effets rels.

2- La croyance que lattention porte la performance conduit une meilleure


performance repose sur un modle de rationalit pure et parfaite o la qualit des informations
dtermine la qualit dcisionnelle. La croyance que mesurer est grer : pour certains

203

Partie I : Analyse de la littrature

promoteurs des systmes de management de la performance, la traduction des informations en


action est automatique.

3- La confusion smantique : la mesure de la performance est accompagne dun


ensemble de concepts (NPM, contractualisation, budget base zro, responsabilisation) dont
la signification est variable (Sahlin-Anderson, 2001). La varit de concepts associs la
mesure de la performance cumule leur varit smantique provoque une confusion sur ce
quest la mesure de la performance.

4- Labsence de consensus sur les critres de mesure de la performance : la confusion


smantique est renforce par labsence de consensus sur la mthode adopter pour mesurer la

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performance.

5- Les effets inattendus et la rationalit limite du management de la performance : les


SMPP cherchent prendre en compte lensemble des dimensions de la performance et mettre
lensemble de lorganisation au service de celle-ci. Or, les indicateurs de performance ne
peuvent reflter la varit et la complexit des activits publiques (Talbot, 2005 : 502). Et, si
tel tait le cas, la quantit dindicateurs produits rendrait linformation illisible. Un choix
simpose toujours entre distorsion de la ralit et lisibilit. Lide cl de cette critique des
SMPP dans le secteur public est que leur ncessaire oscillation entre incompltude et surcomplexit favorise particulirement lmergence de jeux organisationnels et deffets pervers.
Ainsi, les organisations publiques et leurs acteurs internes et externes sont jous par les
indicateurs de performance autant quils jouent avec ces indicateurs.

Cette dernire critique a donn lieu une abondante littrature (Talbot, 2005 :501-505 ;
Bouckaert et Halligan, 2008 :165-180, Hughes, 2006 ; Radin, 2006 ; Pidd, 2007 ; Modell,
2001 ; Knoepfel et Varone, 1999 ; Brunetire, 2006 ; Hood et Bevan, 2006 ; Ridgway, 1956).
Dans une revue de cette littrature, Hughes (2006) recense les principaux effets pervers de la
mesure de performance :

Un comportement paradoxal : lorganisation se comporte en fonction de ce qui est mesur


plutt quen fonction de ce qui est important. Ce biais est dautant plus fort que les donnes
collectes servent (in)directement lallocation de ressources administratives (en personnel et
financires) et la gratification individuelle des fonctionnaires.

204204

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Un frein linnovation : une organisation publique na qu optimiser la production des


lments mesurs pour recueillir les rcompenses. Innover est trop risqu, car la performance
pourrait chuter, mme temporairement.
Lcrmage ou la slection : lorganisme slectionne soigneusement les intrants les plus aptes
accrotre sa performance sur le plan des extrants . Cette situation est particulirement
problmatique dans les domaines de la sant et de lducation o les tablissements
slectionnent le patient ou ltudiant qui contribuera le mieux leur succs .
Le camouflage de la performance relle : mesure que linformation sur la performance
gravit les chelons dune organisation, on la regroupe et on tablit des moyennes. Cette faon
de procder peut faire en sorte que la performance relle natteigne pas la haute direction.
Le mythe de la fiabilit : plus lcart entre le moment o linformation est collecte et celui o
elle est utilise est important, plus lutilisateur se fiera cette information
La disparition de la responsabilit : les produits et les services publics supposent des
compromis entre diffrentes valeurs qualitatives et quantitatives. Le danger de trop mettre
lemphase sur les mesures quantitatives comme indicateurs des valeurs qualitatives existe.
La reconstruction de structures traditionnelles : quand une organisation ou une partie dune
organisation est en concurrence avec dautres organisations pour cueillir les lauriers de la
haute performance, elle a tendance viter les relations de collaboration.
La manipulation de la ralit : les organisations performantes sont dotes de structures qui
leur permettent justement de collecter de linformation probante. Cette forme de logique
circulaire est prsente dans le processus dvaluation approfondie de la performance.

A ce titre, on peut sattendre ce que les concepts et modles danalyse dvelopps oprent
une transposition simple du priv vers le public. Or la ralit est plus subtile, dans la mesure
o la transposition des modles danalyses de la performance t loccasion dune
modification de ces modles.

2.2 - Ladaptation des modles de mesure


Afin de faciliter linsertion et lappropriation des systmes de mesure et de management de la
performance explicitement drivs du secteur priv, leurs promoteurs ont paradoxalement
insist sur la ncessit dlargir les critres danalyse de la performance dans le secteur public
(Modell, 2001). Cet largissement des critres danalyses repose principalement sur : 1)
limportance accorde la mesure de la qualit des produits ou services dlivrs (Emery,
2006 ; Bouckaert et Halligan, 2008), 2) lalignement des mesures de performance sur les
objectifs de multiples parties prenantes et 3) la prise en compte des finalits spcifiques au
secteur public, de ses contingences culturelles et structurelles.

Nous prsentons ici les principaux modles danalyses spcifiques la performance publique.

205

Partie I : Analyse de la littrature

2.2.1 - Ladaptation du modle EEE


Ce modle dcompose la performance en trois composantes complmentaires : conomie,
efficience et efficacit. Deux formes dadaptation du modle sont identifiables : dune part,
une relabellisation des composantes de la performance, dautre part, son intgration dans un
modle plus large.

La relabellisation des composantes de la performance passe principalement par la substitution


de la pertinence lconomie. En effet, la recherche dconomie est le premier facteur
explicatif du dveloppement de systmes de mesure et de management de la performance
dans le secteur public. De surcrot, dans un contexte de crise des finances publiques, il

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apparat difficile de critiquer une tentative de diminution du cot des facteurs de production
(Boyne, 2002 : 17). Pourtant, la recherche dconomies devient vite un problme politique
dlicat puisque le salaire des agents publics est la principale composante du cot des services
publics. La diminution du nombre de fonctionnaires comme source damlioration de la
performance publique na jamais t dmontre (Rochet, 2004). Plus gnralement, le niveau
de dpenses permet difficilement dapprcier la performance dune organisation (Bouckaert,
1991) puisquun niveau de dpense faible ou lev nindique rien sur le niveau de qualit du
service, sil sagit dune russite dont la collectivit est satisfaite o sil sagit dun chec.

Ainsi, une solution pour faciliter lacceptation des systmes de mesure et de pilotage de la
performance a consist mettre en retrait la dimension conomique de la performance
pour insister sur lanalyse de la pertinence des actions menes. La pertinence est un concept
plus large que celui dconomie et, si les deux concepts ont en commun de promouvoir une
logique doptimisation des moyens utiliss en vue des objectifs recherchs, la pertinence
renvoie une conception plus organisationnelle de la performance, tandis que lconomie
renvoie une conception plus financire ou comptable.

Lautre amnagement du modle EEE, plus profond, consiste le considrer comme une
composante dun modle plus large de la performance publique. Ainsi, Dupuis (1991),
suggre que lintgration de ce modle dans le secteur public suppose justement dajouter un
axe public lanalyse de la performance. Lintgration de cet axe articule la dmarche de
contrle de gestion celle de lvaluation des politiques publiques et vise intgrer les

206206

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

finalits externes des organisations publiques (Gibert, 1988) dans lapprciation de la


performance publique. Ce modle suppose donc de mesurer le degr de cohrence entre les
objectifs formuls par les dcideurs publics et les attentes du public (axe 1) et de mesurer la
satisfaction du public quant aux rsultats des actions publiques (axe 2).

Figure 1.8 : Contrle de gestion et valuation des politiques publiques

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Objectifs

Public
1

Moyens

1 Attente 2 Satisfaction
- - - - Limite de zone

Rsultats

Lgende :
3 Efficience 4 Pertinence 5 Efficacit 6 Cohrence

Source : adapt de Dupuis (1991 : 34)

Une autre forme dintgration du modle EEE dans un cadre largi consiste prendre en
compte le contexte dans lanalyse de la performance publique. Selon Missud (2004), la
dimension politique, les modes dorganisation administratifs et la culture de service public
impactent la manire danalyser la performance publique. Lchelon politique dtermine les
orientations et les finalits et donc le primtre de la gestion publique. Il est par consquent
ncessaire danalyser lalignement des objectifs fixs dans lorganisation au niveau de la
direction gnrale avec les orientations fixes de manire formelle par les lus (programmes
207

Partie I : Analyse de la littrature

politiques, projet de ville). Dautre part, lanalyse de lefficience de la gestion publique


suppose didentifier les marges de manuvre de lorganisation tudie en matire
dorganisation interne. En effet, ceux-ci sont souvent contraints par des rgles prcises. Enfin,
la culture de service public influence le mode de fixation des objectifs : lintrieur elle
conditionne le systme de mesure des performances, lextrieur elle conditionne la
convergence des prestations proposes et les attentes des usagers. Une particularit
supplmentaire est constitue par la complexit du concept de public des organisations
publiques. En effet, lacteur avec lequel interagissent les organisations publiques est porteur
de diffrentes rationalits (Villeneuve, 2007) porteuses de conceptions diffrentes de la valeur
produite par les organisations publiques. Lacteur selon quil se considre (ou quil soit dfinit
par lorganisation) comme client, usager, lecteur, administr, citoyen, contribuable, a des

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critres de performance diffrencis et implique la production dinformations diffrentes.

Les adaptations apportes au modle EEE dans le secteur public consistent relativiser
limportance de la dimension conomique et le situer dans un ensemble plus large o la
prise en compte des attentes et perceptions du public constitue en soi une dimension de la
performance.

2.2.2 - Ladaptation du modle I-O-O


Le modle Inputs-Outputs-Outcomes est le principal modle utilis par les administrations
publiques des pays anglo-saxons (Talbot, 2005 : 507). Son adaptation a principalement
consist prciser la notion dOutcomes. Les Outcomes renvoient aux impacts, effets ou plus
globalement aux rsultats finaux de laction publique sur son environnement, par opposition
ce quelle produit (ses livrables ou outputs). Si une grande quantit de travaux se consacrent
la dfinition prcise de ces termes, cest que la prise en compte des spcificits des
organisations publiques se joue dans cette taxonomie. En effet, la varit des niveaux de
rsultats de laction publique est considre comme lune des caractristiques diffrenciant
management public et priv (Emery, 2006 ; Santo et Verrier, 1993 ; Schwartz et Purtschert,
2002). Concrtement, la notion doutcomes renvoie la distinction propose par Gibert
(1988) des deux fonctions des organisations publiques : la premire transforme des entrants
(personnel, matriel, budget, systme dinformation) en ralisations (dlivrance de prestations
publiques). La seconde combine ces ralisations et subit des effets externes pour donner naissance

208208

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

l'impact. Selon Gibert, lvaluation des effets de la production sur le contexte est un impratif,
du fait que lessence mme de lorganisation publique est damnager lenvironnement dans
lintrt des citoyens. Pourtant, cette analyse est rendue problmatique par quatre facteurs

(Busson-Villa, 1999 : 9) :
-

L'impact est pluridimensionnel, une mme ralisation, par exemple la construction


d'une autoroute, a des impacts dans des domaines trs diffrents.

Limpact est complexe : il est difficile d'attribuer aux effets des ralisations et aux
effets externes leurs parts respectives.

L'impact ne peut se mesurer par rapport un tat neutre, sans ralisation, car celuici est inconnu.

L'impact est dilu dans le temps et l'on ne peut, un moment donn, isoler l'effet

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d'une ralisation.

Dans cette perspective, les diffrents modles danalyse de la performance publique, quils
soient issus de la pratique professionnelle (DMGPSE, 2003 : 179 ; Speyer Institute Awards
for Public Administration) ou de la littrature acadmique (Schedler et Felix, 2000 ;
Bouckaert et Halligan, 2008; Mazouz et Leclerc, 2008 ; Emery et Giauque, 2002),
prconisent dajouter des indicateurs de rsultat final direct ou indirect. A titre dexemples
parmi une multitude, on peut citer le Cadre dAuto-Evaluation des Fonctions Publiques
(CAF)41 et la LOLF :

Le CAF distingue quatre types de rsultats de laction publique (Emery, 2005 : 5) dont deux
sont relatifs aux outcomes : 1) les rsultats bnficiaires : concernant les clients ou les
cibles directement viss par les prestations de lorganisation publique et mesurs en externe
par la satisfaction des clients directs et en interne par le nombre de plaintes reues ou
latteinte des engagements annoncs dans les chartes de service. 2) Les rsultats socit :
touchant lenvironnement direct et indirect de lorganisation analyse, mesurs par les
impacts sur la socit en gnral et sur lenvironnement.

La LOLF, en France, affiche dans son texte le mme souci en promouvant le dveloppement
dindicateurs mesurant non pas ce que fait ladministration (ses produits), mais limpact

41

Dvelopp par lEuropean Foundation for Management Quality (EFQM) et lInstitut Europen
dAdministration Publique (IEAP)

209

Partie I : Analyse de la littrature

socio-conomique de ce quelle fait (ses rsultats) et dindicateurs mesurant l'aptitude du


service satisfaire son bnficiaire (Sin et Lannaud, 2007).

En fait, la distinction outputs/outcomes renvoie une autre ligne de partage entre secteurs
public et priv, celle de limportance accorde respectivement la quantification et la
qualification. Selon Gibert (2000 : 62) les cadres du secteur priv ont une grande capacit
produire des chiffres, les mettre en rapport et les faire parler ; tandis que, pour les cadres
du public, la capacit s'interroger sur les missions, leur chanage, les effets qualitatifs,
jouer sur le verbe est manifeste (Gibert, 2000 : 63). Selon lauteur, cette focalisation sur le
qualitatif est la fois fonctionnelle et dysfonctionnelle. Elle intgre, dune part, la dimension
symbolique des organisations publiques, mais, dautre part, peut priver les acteurs d'objectifs

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mobilisateurs ou empcher l'mergence de critres de russite ou d'chec, laissant la porte


ouverte n'importe quelle apprciation sur une politique ou le fonctionnement d'un service.

A linverse, le prcepte selon lequel on ne gre que ce que lon mesure (Kaplan et Norton
1996 : 33 ; Osborne et Gaebler, 1992) doit tre complt par le vieil adage anglo-saxon
Measure what you value and dont only value what you measure et ne signifie pas pour
autant que tout ce qui compte puisse tre mesur ou que tout est mesurable mme le
qualitatif (Trosa, cite in Pallez, 2000 : 111) mais plutt que ce qui est le plus facilement
mesurable reflte les dimensions les plus sommaires et internes de lorganisation.

Ds lors que la distinction entre outputs et outcomes est accepte, la question centrale devient
celle de leur articulation. Le dilemme, pour les concepteurs de SMPP, repose sur le fait que
production et finalits sont tous deux constitutifs de la valeur publique, et que la focalisation
sur un seul de ces aspects peut conduire des dysfonctionnements. Dans cette perspective
Norman (2007 : 325) illustre les forces et faiblesses des deux approches :

210210

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Tableau 1.7 : Forces et faiblesses de lapproche production et de lapproche


finalits

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Forces

Faiblesses

Production

Finalits

Permet dobtenir des rsultats clairs et


mesurables, dfinis par des indicateurs de
qualit, de quantit et de respect des
dlais. On peut sans conteste lier ces
indicateurs

la
capacit
dune
organisation et de sa direction mener
bien une approche sans excuse de la
responsabilisation en fonction de rsultats,
plutt quen fonction des ressources.

Description de rsultats en vue dun but


final, prenant en compte un point de vue
plus large et plus long terme. Elles
permettent de dynamiser ou motiver le
personnel, tout en restant suffisamment
vague pour ouvrir sur des collaborations
extrieures.

Il est possible que lattention porte aux


seuls objectifs de production amne se
focaliser sur les seuls produits facilement
mesurables et contrlables. Sil y a ainsi
dplacement des objectifs , la production
risque de devenir la finalit, aux dpens de
ralisations long terme, plus essentielles.

Les finalits, si elles sont trop


grossirement dfinies, risquent de
signifier tout et nimporte quoi, avec des
rsultats difficiles voire impossibles
mesurer. Les dclarations sur les objectifs
gnraux peuvent tre de purs crans de
fume, destins empcher des
valuations de
performance.

Source : Norman (2007 : 324)

Pour conclure ce tour dhorizon des adaptations du modle IOO au secteur public, il convient
de prsenter le modle propos par Bouckaert (2004, 2006, 2008) qui tend profondment le
modle IOO pour y intgrer la complexit de la performance du secteur public.

211

Partie I : Analyse de la littrature

Figure 1.9 : La performance publique, des intrants la confiance

Besoins

Environnement

Evaluation
interne ex
ante
Evaluation
externe ex
post

Objectifs

Evaluation
externe ex
ante

Intrants

activits

Extrants

Effets

Confiance

3
1

Evaluation
interne
expost

5
6

Dcision

4
7

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Contrle et pilotage
Stratgie finance personnel organisation - communication

Intrants/intrants: Economie

Intrants/effets: Cot/ efficacit

Intrants/extrants: Efficience/productivit

Effets/confiance

Extrants/effets: Efficacit

Extrants/confiance

Intrants/confiance

Source : adapt de Bouckaert et Halligan (2008 : 33)

Ce modle permet dintgrer les modles EEE et IOO, tout en mettant en avant les spcificits du
secteur public.

Tout dabord, la notion doutcomes y est prcise de manire originale. Bouckaert (2006 : 13)
distingue les effets des actions publiques et la confiance envers le secteur public. Si les extrants ne
sont pas une fin en soi dans le secteur public, Bouckaert considre galement que les effets peuvent
ntre quun objectif intermdiaire des actions publiques. Selon lui, lambition ultime consiste
garantir un niveau fonctionnel de confiance pour les membres dune Res publica au sein de
ltat, dans toutes ses institutions et ses organisations, mais surtout dans ses institutions et ses
organisations publiques .

Ces deux types doutcomes (effets et confiance) fondent la complexit de la mesure de la


performance dans le secteur public. Dune part, ils sont le fruit des activits complmentaires de
plusieurs organismes et sont difficiles mesurer au niveau dune organisation (Bouckaert, 2006 :
13). Dautre part, une grande quantit de facteurs politiques, sociologiques et environnementaux
influencent tant les effets des actions publiques que la confiance envers le secteur public, ce qui
perturbe lanalyse des relations entre outputs et outcomes (Bouckaert, 2006). Si des corrlations
entre extrants et effets ont pu tre mesures, la relation entre effets et confiance na pas t
corrobore (Bouckaert et al., 2002 ; Van de Walle et Bouckaert, 2003).

212212

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Dans le cadre de notre recherche, le recensement des adaptations du modle IOO au secteur
public invite identifier sur le terrain si une attention est porte aux effets des actions menes
et se matrialise par la production dindicateurs deffets et de mesure de la confiance.

2.2.3 - Ladaptation du BSC


Ds la parution de leur premier ouvrage, Kaplan et Norton (1996) ont souhait dmontrer
lintrt et la validit de leur modle pour le pilotage des organisations publiques. Ainsi,
plusieurs cas de BSC mis en uvre dans des hpitaux ou des collectivits territoriales
(notamment la ville de Charlotte) y sont prsents. Dautres auteurs ont par la suite tent de
dmontrer lintrt dutiliser le BSC dans diffrents secteurs dactivit aussi bien public que

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priv (Olve et al., 2000; Olve et Sjstrand, 2002).

La plupart des traits distinctifs du BSC vis--vis des autres modles danalyses de la
performance semble le rendre trs compatible avec les spcificits du secteur public.
Limportance accorde larticulation dindicateurs financiers et non financiers est trs
compatible avec le principe selon lequel les organisations publiques ne recherchent pas
principalement le profit. Dautre part, son ambition daligner les indicateurs sur les intrts de
plusieurs parties prenantes (clients, actionnaires et employs) correspond bien la multiplicit
des bnficiaires de laction publique. Ainsi, le BSC a pu tre considr comme une
concession minimale des organisations publiques linjonction de mesurer leur performance
(Chow et al., 1998 : 264). Les analyses des pratiques confirment dailleurs sa forte pntration
dans le secteur public (Aidemark, 2001; Ax et Bjornenak, 2000 et Mc Kendrick and Hastings,
2002).

Nanmoins, deux caractristiques du BSC limitent sa transposition dans le secteur public : sa


faible flexibilit et labsence de prise en compte de la dimension politique.

Concernant la flexibilit du BSC, sa structure standard en quatre parties ne permet la prise en


compte dobjectifs stratgiques spcifiques (Lorino, 2003 : 146). Ainsi, soit le modle du
BSC formate la stratgie de lorganisation, soit les objectifs stratgiques doivent dterminer la
charpente du BSC. A ce sujet, Gibert (2000 : 74) souligne que la pense de Kaplan et Norton
sur lutilisation du BSC dans le secteur public a volu au fil du temps. Au dpart, la seule
ide concde tait que l'axe financier n'tait pas celui o l'on mesurait les rsultats finaux.
213

Partie I : Analyse de la littrature

Aujourd'hui, l'ide est clairement que les organisations publiques devraient placer au
sommet de leur BSC un objectif global qui reprsente leurs objectifs long terme : par
exemple une rduction de la pauvret ou de l'illettrisme ou une amlioration de
l'environnement (Kaplan et Norton, 2000 : 135, cits par Gibert). On constate donc un
assouplissement du modle du BSC.

Concernant labsence de prise en compte de la dimension politique, plusieurs critiques


(Bessire, 2000; Gibert, 2000 : 75) indiquent que larborescence causes-effets que Kaplan et
Norton proposent est irralisable dans le secteur public, en raison de la complexit de ses
objectifs, ou suppose de nier cette complexit.

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Ainsi, afin de faciliter la transposition du BSC dans le secteur public, certains auteurs
proposent des amnagements plus profonds que ceux proposs par Kaplan et Norton.

Par exemple, Moullin (2002 : 6) dveloppe un Public Sector Scorecard (PSS) spcifique au
secteur public cens donner un cadre global de mesure de la performance et damlioration
du service, adaptant le BSC la culture et aux valeurs des secteurs public et parapublic .
Ladaptation du modle consiste ajouter une nouvelle dimension de la performance : laxe
usagers/parties prenantes qui suppose de mesurer la perception du service par les usagers
et leur satisfaction. Le PSS comprend donc 5 axes.

Llment cl de ce modle est dintgrer les usagers ou parties prenantes dans le processus
de formulation des objectifs. Lobjectif est daligner stratgie, processus et mesure de la
performance sur les besoins et attentes des usagers directs des autres parties prenantes. Alors
que le BSC traditionnel cherche seulement assurer la cohrence entre les diffrents axes de
performance, le PSS entend transcender les frontires de lorganisation en invitant les
reprsentants dautres organisations partenaires, et dautres groupes de rfrence au sein du
comit de pilotage du PSS (Moullin, 2006). La carte stratgique labore dans le cadre du
PSS est galement sensiblement diffrente du BSC gnrique dans la mesure o les
participants sont invits rflchir aux effets dsirs de laction et identifier les principaux
facteurs de risque (Neely et al., 2002). Ce BSC amnag a t appliqu au sein de certaines
entits du NHS britannique, dans une collectivit territoriale britannique et au sein du
ministre des transports sud africain.

214214

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Llargissement du BSC en 5 axes et lide de sen servir comme support de la relation aux
parties prenantes se retrouvent dans la plupart des adaptations du BSC au secteur public.
Ainsi, Chapet (2007) propose de distinguer les 5 axes (finalits, ralisations, processus,
contributions et comptences) et didentifier une partie prenante pour chacun deux. Cette
mise en correspondance axes de performance/parties prenantes est cense favoriser
lalignement de ces axes sur les attentes des parties prenantes.

Le postulat commun de ces adaptations est donc que les frontires entre organisations
publiques et environnement doivent seffacer et que la participation des parties prenantes la
conception des indicateurs et un moyen de construire ces liens.

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Dans la pratique, la transposition du BSC dans le secteur public peut conduire modifier,
ajouter ou supprimer des axes danalyse de la performance. Ainsi, Farneti (2006) montre que
la conception du BSC pour les collectivits territoriales italiennes a donn lieu au
remplacement de laxe client par laxe citoyens . Cette diffrence implique limpossibilit
de mesurer la performance en termes de bnfice par client ou de part de march. Les rsultats
sont plus intangibles et diffus.

On le voit, de nombreux modles proposent de mesurer la performance en tenant compte des


spcificits du secteur public. Ces modles (thoriques) de mesure nourrissent les systmes
(techniques) de management de la performance dvelopps dans les organisations publiques.
Larticulation de ces modles des systmes de management de la performance structure leur
intgration dans les comportements effectifs des acteurs individuels et collectifs de
lorganisation. Mais, comme le souligne Friedberg (1997 : 160), aussi massives et dures que
soient ces technologies elles ne font pas disparatre lincertitude et la coopration humaine. La
porte pratique des conceptions et mesures quelles comportent ne sont pas connaissables a
priori. La section suivante prsente, dune part, lapproche par les outils de gestion qui
souligne justement la ncessit dapprhender les SMPP dans une perspective processuelle et
interactive. Dautre part, elle prsente le cadre thorique dvelopp par Bouckaert et Halligan
(2008) pour analyser les combinaisons entre modles de mesure et systme de management de
la performance, qui sera mobilis dans linterprtation de nos rsultats.

215

Partie I : Analyse de la littrature

Section 3 : Des outils de gestion aux systmes de management de


la performance
Les deux sections prcdentes ont permis de mettre en avant la porte symbolique du concept
de performance et de rendre visible tant la varit des modles de mesure que leur
conflictualit potentielle. Cette section tire les enseignements de cette revue de la littrature
afin de mobiliser un cadre thorique adapt lanalyse des interactions entre conceptions de
la performance portes par les acteurs et les systmes de management de la performance
dvelopps.

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Notre recherche porte sur des organisations (OI), dont la propension rendre visible leur
performance par le biais de dispositifs de gestion inspirs du secteur priv a t souligne.
Cela ne signifie pas ncessairement que celles-ci revendiquent avoir mis en place un SMPP.
La mise en uvre dune dmarche globale de performance , selon lexpression consacre
par les administrateurs territoriaux, nest ainsi pas un critre de slection des cas tudis.
Nous souhaitons plutt reconstruire et assembler la conception de la performance et son ou
ses modes de management aux travers des outils de gestion utiliss dans les communauts
observes. Cette recherche sinscrit donc dans la ligne de lapproche par les outils de
gestion .
Ainsi, dans un premier temps nous prsentons les fondements et les caractristiques de
lapproche par les outils de gestion. Le recensement de la littrature sur les outils de gestion
nous permet, dune part, de montrer le lien fort existant entre les outils et le concept de
performance, dautre part, de souligner la ncessit dapprhender les outils de gestion dans
une perspective processuelle et interactive et, enfin, de prsenter les principales dfinitions et
typologies des outils de gestion. Cette prsentation a une porte essentiellement
mthodologique dans la mesure o ces dfinitions nous serviront dfinir notre protocole de
recueil de donnes et constituer notre guide dentretien.

Dans un second temps, nous prsentons le cadre danalyse du management de la performance


dvelopp par Bouckaert et Halligan (2008) qui sera utilis pour linterprtation des rsultats.
Ce cadre est convergent avec une approche extensive du management de la performance
comme assemblage plus ou moins coordonn dinstruments et de conceptions de diverses

216216

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

natures. Dans cette perspective, la mesure de la performance apparat dun intrt moindre
que la comprhension de ses enjeux organisationnels. Nous souhaitons adopter une approche
permettant danalyser conjointement les dispositifs dvelopps et les usages auxquels ils
donnent lieu. A ce titre, la grille danalyse de la mesure, de lincorporation et de lusage de la
performance propose par Bouckaert et Halligan nous permettra de caractriser les
phnomnes dinteraction entre les diffrents outils et entre outils et conception de la
performance. Ce faisant, les styles de management de la performance identifis dans les OI
pourront tre rapprochs des idaux-types de management de la performance. Cette
confrontation des thories aux pratiques effectives, dans un contexte daction encore peu
analys sous langle du management de la performance se positionne comme une contribution

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originale la comprhension du management public local et intercommunal.

3.1 - Lapproche par les outils de gestion : apprhender la performance


dans tous les recoins de lorganisation

La performance, sa mesure et son management reposent ultimement sur des outils de gestion
dont on attend la fois quils rendent lorganisation plus transparente pour mieux la matriser
et quils diffusent et distribuent chaque acteur une vision cohrente de ce qui doit tre fait
pour atteindre la performance dsire.

Les outils de gestion sont indissociables de la notion de performance. Dune part, ils la
manifestent et la concrtisent puisque toute dmarche de performance repose sur des modes
de calculs, des indicateurs, des procdures de reddition Dautre part, ils y puisent leur sens
et leurs finalits : les outils ne sont mis en uvre, promus, et potentiellement appropris
quen vue dune performance accrue quils permettent datteindre. En fait, cest le principe
dinsparabilit entre outils et performance qui est suggr par la plupart des auteurs qui se
sont attachs arracher les outils de gestion leur apparente inertie/neutralit (Berry, 1983 ;
Boussard, 2003 ; Hatchuel et Weil, 1992). Aussi, les outils de gestion constituent un puissant
instrument danalyse des conceptions individuelles et collectives de la performance qui
prvalent dans une organisation. Comme le soulignent Lacoumes et Le Gals (2004 : 27),
tout instrument technique est la concrtisation dune thorie plus ou moins implicite. Ce
faisant, les outils de gestion mme en labsence dun discours organisationnel fort sur la

217

Partie I : Analyse de la littrature

performance peuvent tre utiliss comme rvlateurs des diffrentes conceptions, cadres
cognitifs et normatifs qui accompagnent et composent cette notion.

Nous montrons ci-aprs que lapproche par les outils de gestion repose sur une remise en
cause de la vision instrumentale de lorganisation convergente avec notre dfinition du
concept de performance (3.1.1). Elle promeut une conception interactive des outils de gestion
qui nous semble fconde pour lanalyse du management public (3.1.2). Enfin, nous recensons
les dfinitions et typologies des outils de gestion que nous mobilisons dans la construction de
notre grille dentretien (3.1.3).

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3.1.1 - Une remise en cause de la vision instrumentale de lorganisation


Le modle instrumental est le modle dominant en Sciences de Gestion (Brabet, 1993). Dans
ce modle, les outils de gestion sont considrs comme des courroies de transmission de la
volont de la direction dans lensemble de lentreprise. Il repose sur le postulat explicite dune
convergence des intrts, des enjeux, et des finalits des diffrents acteurs de lentreprise.
Dans cette perspective, les outils de gestion sont de nature purement technique et agencs
selon des rgles rationnelles que cherchent tablir les sciences de gestion. Ces outils
techniques sont penss comme dconnects des projets quils servent mettre en uvre
(Chiapello, 2005). Lorino (2002) identifie quatre lments de lapproche instrumentale des
outils de gestion : 1) Lefficacit de loutil dpend de son aptitude rpliquer la ralit, mimer
le rel. Les proprits intrinsques de loutil, la qualit de son design suffiraient le dfinir. 2)
Loutil de gestion est rput directement influencer laction ou les schmas de raisonnement
qui y conduisent. Cest un vecteur de rationalisation, de normalisation des comportements. 3)
Loutil est investi dune force autonome; il na ds lors besoin ni dtre contextualis ni
appropri puisquil simpose lacteur. Lappropriation est ici pense comme non
problmatique, consacrant ladage selon lequel lintendance suivra (Grimand, 2007 : 4). 4)
Lacteur lui-mme entretient un rapport dextriorit total loutil. Cest un acteur
dsincarn, sans dsirs, stratgies, buts ou identit. En fait, la vision instrumentale de
lorganisation invite ne pas porter attention aux outils de gestion.

Selon Oiry (2003 : 215) il existe en gestion un paradoxe sur la question des outils de gestion.
Les sciences de gestion sattachent, en effet, analyser des situations de gestion (Girin,

218218

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

1990) pour comprendre le fonctionnement de lorganisation. Lorganisation tant un systme


finalis, les recherches tudient donc les interactions existant entre le systme de gestion, les
comportements des salaris et la performance de lentreprise. Il serait donc logique que les
outils de gestion, qui constituent le moyen par lequel la direction impose sa volont aux
autres acteurs de lentreprise, aient t analyss et conceptualiss ds lorigine. Or, selon
lauteur il nen est rien : les dispositifs de gestion sont un angle mort de la rflexion
gestionnaire. En effet, les outils sont rarement interrogs en eux-mmes, le modle
instrumental considrant les outils de gestion comme des donns (Bournois, Livian, Thomas,
1993). Cazes-Milano et Mazars-Chapelon (2000 : 3), au terme dune revue de littrature sur
la question des outils de gestion en sciences de gestion aboutissent aux mmes conclusions :
la plupart des recherches sur les outils de gestion privilgient une conception dterministe de

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lorganisation o les acteurs sont relativement passifs et o les techniques sont principalement
considres comme stables, matrielles et physiques.

En fait, on retrouve au niveau des outils de gestion le dsir de neutralit qui entoure le
concept de performance et qui aboutit dissocier leurs dimensions technique et politique.
Selon Chiapello (2005), lencapsulage de la gestion dans un discours technique lui confre
une trs grande force, notamment dans le processus de diffusion (Chiapello, 2005). De la
mme manire quavec le concept de performance, les outils de gestion sont dautant plus
facilement accepts quon les prsente comme un agencement de moyens quelles que soient
les finalits recherches. Il est donc relativement peu surprenant que la recherche sur les
outils de gestion soit davantage le fait de courants disciplinaires extrieurs aux Sciences de
Gestion (Sciences Politiques, Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Sociologie du Travail, Boussard
et Maugeri, 2003 ; Sociologie des Organisations, Segrestin, 2004).

Pourtant, lapprhension de lorganisation au travers de ses outils, en reliant ceux-ci aux


intentions explicites et latentes qui les guident et aux jeux dacteurs qui les accompagnent,
peut savrer trs pertinente pour la conduite de laction.

219

Partie I : Analyse de la littrature

3.1.2 - La promotion dune conception interactive des outils de gestion


Lmergence dune approche par les outils de gestion quivaut une remise en cause de la
vision instrumentale de lorganisation par laffirmation que les outils de gestion sont
construits par les acteurs individuels et collectifs de lorganisation.

Cette approche sinspire explicitement et fortement des travaux de la sociologie de la


traduction auxquels elle emprunte le refus de dissocier technique et socit pour les
penser ensembles. La plupart des recherches sur les outils de gestion soulignent dailleurs leur
dette la sociologie de la traduction (Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Maugeri et Boussard,
2003 : 57 ; Weller, 2003 : 252). Les outils de gestion sont ainsi considrs comme un

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construit social o les reprsentations des acteurs sont essentielles (Cazes-Milano et MazarsChapelon, 2000 : 9). Les travaux fondateurs de Berry (1983 : 6) consistent montrer quun
outil de gestion nest jamais rductible une rationalit technique pure. La rduction de la
complexit quils oprent (compter, schmatiser, calculer) fournit des abrgs du vrai et du
bon. Ils sont le support tout autant quils construisent lapprciation des actions menes. Dans
cette perspective, les outils de gestion ont ncessairement une dimension normative ou
rhtorique (Boussard, 2003 : 174). Ils construisent une certaine vision de la marche des
organisations, ils se mettent au service dune ide particulire de la performance. Dans une
perspective critique, ils peuvent mme tre considrs comme des machines de guerre
(Maugeri, 2001) qui colportent des reprsentations implicites des bons modles
organisationnels [...] Les outils de gestion fonctionnement comme des machines fabriquer
des interprtations qui lgitiment les positions dacteurs et les rapports de forces (Maugeri,
2003 : 27). Sans aller jusqu considrer que les outils sont ncessairement un instrument de
manipulation au service dune idologie quil sagit de masquer, tous ces travaux invitent
penser les outils de gestion comme le rsultat et lenjeu dune rgulation sociale autant que
technique (Bernard, 2008 : 100). Technique et organisation interagissent et se structurent
mutuellement (Orlikowski, 2000 : 405).

Dans cette perspective, les outils de gestion nexistent pas en soi et ne sont pas rationnels
par nature. Ils sinscrivent dans un processus historique et social de construction, de
ngociation, de mise en forme, de promotion, de discussion, dimposition ou dacceptation,
dutilisation ou de rejet passif ou actif.

220220

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Tout dabord, que loutil ne soit pas invent par lorganisation ou ses membres ne signifie pas
quil lui soit purement extrieur. Dans la ligne des travaux de Weick (1979), les tenants de
lapproche par les outils de gestion considrent qu des degrs divers, les outils de gestion
sont ncessairement retravaills, rinterprts par les filtres de perception des acteurs. A
moins dtre compltement rejets, les outils deviennent progressivement le reflet de
lorganisation. Ils peuvent autant tre retravaills par les usages qui en sont faits que
structurer les choix et comportements des acteurs (Bernard, 2008 : 100). Les outils jouent sur
les acteurs autant quils sont jous par ces derniers, on peut donc parler disomorphie entre
outils et organisation (David, 1996).

Le point essentiel de lapproche par les outils de gestion, qui dcoule des lments prcdents

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est que les outils ont des effets propres42 (Lascoumes et Le Gals, 2004 : 29) attendus ou
inattendus. Ils construisent une reprsentation commune de la ralit (Moisdon, 1997) et
entranent une dynamique sociale. Le pouvoir structurant des outils de gestion est dautant
plus puissant quil se nourrit du culte de la technique qui prvaut dans nos socits :
quantifier et formaliser peuvent gnrer des effets de vrit, autrement dit peuvent confrer
un statut dobjectivit aux informations vhicules et accrotre leur acceptation par les
acteurs. En retour, les outils de gestion peuvent tre ftichiss (Berry, 1983 : 31) et devenir
des machines de gestion , les acteurs prenants lhabitude de raisonner par eux, ceux-ci sont
maintenus alors que laction se transforme, suscitant de nombreux effets pervers et
aveuglements organisationnels. Lapproche par les outils de gestion invite donc ne pas ne
contenter de la description des outils, de leur raffinement technique, mais prendre en
compte leurs usages concrets.

Le dernier point dimportance de lapproche par les outils de gestion est justement de porter
attention leur appropriation par les acteurs individuels et collectifs de lorganisation. En
effet, pour les tenants de cette approche, outils de gestion et appropriation sont
indissociables : toute rflexion sur lappropriation des outils de gestion suppose une
conceptualisation de la notion doutils de gestion, de la mme manire que toute rflexion sur
le statut des outils de gestion implique une analyse des mcanismes de leur appropriation
42

La liste des effets identifis semble ici infinie : automatisation des comportements (Berry, 1983), effets
dinertie quand mme les opposants loutil se mettent lutiliser, construction dune reprsentation spcifique
de lenjeu quil traite (comme la construction des indices), construction dune problmatisation particulire de
lenjeu, dans la mesure o il hirarchise les variables et peut aller jusqu induire un systme explicatif
(Lascoumes et Le Gals, 2004 :29-33)

221

Partie I : Analyse de la littrature

(Hatchuel, cit par De Vaujany, 2006a : 107). Le concept dappropriation est usuellement
dfini comme laction de rendre propre un usage, une destination . Selon Serge Proulx
(2001), lappropriation signale tout la fois : une matrise cognitive croissante du dispositif
ou de lobjet technique ; une intgration significative de cet objet dans les routines de lacteur
; une dimension de cration, de nouveaut rendue possible par lusage de cet objet. Selon
Grimand (2007 : 11) lappropriation est fondamentalement un processus interprtatif, de
ngociation et de construction du sens lintrieur duquel les acteurs questionnent, laborent
rinventent les modles de laction collective . De mme, selon Segrestin (2004 : 28) une
action dinnovation produit des apprentissages dignes de considration si lappropriation qui
en est faite sur le terrain redfinit lespace de discussion lintrieur duquel les acteurs en

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prsence rglent les problmes quils affrontent .

Dans ces dfinitions, le pouvoir daction des utilisateurs sur loutil est mis en avant. Il sagit
ici de souligner le caractre progressif de la construction dun outil et surtout de rompre avec
lide dune sparation tanche entre concepteurs et utilisateurs (De Vaujany, 2006b). Un
outil sera dautant plus appropriable que son concepteur intgre lutilisateur dans la
conception et rend loutil assez flexible pour que lutilisateur puisse lamnager, il ne sagit
pas simplement de raffiner loutil sans cesse et de communiquer son propos. En retour, les
utilisateurs, de par leurs usages imprvus contribuent en pratique produire de la valeur
dusage des outils, et finalement les amliorer sensiblement. Ce dcalage entre usages
attendus et obtenus et lintgration des utilisateurs dans le processus cratif interdit de penser
le cycle de vie dun outil sous la forme de deux phases compltement dconnectes (Mallet,
2006 : 3), savoir la conception puis ladoption et lusage, comme le prsentaient les thories
de la diffusion (Rogers, 1983) et celles de ladoption (Davis, 1989). Selon ces thories
lobjet dorigine est complet et ne peut que se dgrader ou se maintenir intact (Latour,
1992 : 104, cit in Oiry, 2003 : 217). Que cela soit dlibr ou non, loutil de gestion est
potentiellement modifiable tout au long de son existence. Ce qui, dune part relativise lide
dune phase de stabilisation quasi dfinitive des usages en redonnant corps aux dimensions
contextuelle et affective prsentes dans le phnomne dappropriation. Dautre part, cela
souligne limportance pour les responsables dun suivi dans la dure des processus
dappropriation en incluant dans leur rflexion la problmatique de labandon de loutil de
gestion (Bardini, 1996).

222222

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Lide qui se dgage de cette prise en compte de lappropriation est que les outils de gestion
sont le fruit des interactions entre des concepteurs/promoteurs/formateurs et des utilisateurs
qui doivent adapter leurs ides, intrts et pratiques aux outils et, dautre part, adapter les
outils aux ides, intrts et pratiques des acteurs. Elle implique de suivre loutil tout au long
de son utilisation et de considrer sa conception comme un point de dpart de lanalyse.

Au total, lapproche par les outils de gestion repose selon David (1996) sur des thories de
l'action collective qui peuvent se regrouper autour du terme de rationalit interactive , qui
signe la conception moderne de la modlisation : la construction d'une dmarche rationnelle
dans une situation de gestion passe par une oprationnalisation limite des interfaces
communes entre les acteurs, chacun conservant, pour des raisons d'efficacit, une certaine

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autonomie par rapport ses enjeux propres et son savoir-faire. Il s'agit de construire une
thorie de la rationalit commune autour d'une interaction identifie, plutt qu'une thorie de
la rationalit d'acteurs qui se confronteraient ensuite dans une interaction dfinie
indpendamment de cette thorie (Ponssard, 1997 : 214) .

Cette notion de rationalit interactive se retrouve dans de nombreux travaux provenant de


l'ensemble des disciplines de gestion : en stratgie, avec le concept de stratgie chemin faisant
(Avenier, 1997) ; en contrle de gestion, avec des conceptions non normatives des tableaux
de bord et des indicateurs (Bouquin, 1997). Il s'agit vritablement d'un changement de
paradigme : fondamentalement, ces volutions traduisent une volution radicale de la manire
dont nous concevons l'action gestionnaire et mme, plus gnralement, l'action collective.
Cette volution se fait aux deux sens du mot conception : la conception mentale de l'action
collective (la reprsentation que nous en avons) et sa conception concrte (la manire dont
nous agissons et la thorie que nous avons de l'efficacit de notre intervention dans des
processus collectifs).

Ainsi, l'organisation n'est pas un simple contexte pour les outils de gestion, pas plus que les
outils ne sont simplement ajouts l'organisation : il y a co-construction de l'organisation par
les outils et des outils par l'organisation. On voit bien lintrt dutiliser cette approche en
sciences de la gestion publique, dans la mesure o ce champ disciplinaire sest constitu
autour de la question de la transfrabilit des outils de gestion du secteur priv vers le secteur
public (Meyssonnier, 1997). Lenjeu dune approche des pratiques de gestion publiques par
les outils de gestion est de dpasser les clivages traditionnels centrs sur lidentification des
223

Partie I : Analyse de la littrature

causes de succs ou dchec de limplmentation des outils. Deux thses sopposent (Lozeau
et al, 2002 : 555) :

1) La premire considre que les outils sont dsirables par nature et que les qualits des
acteurs dterminent les capacits dappropriation. Ds lors, les outils et leur implantation
nont pas tre rflchis mais des efforts doivent tre demands aux acteurs. Dans cette
perspective managrialisme et conception instrumentale de lorganisation se confondent.
2) Lautre thse considre que les succs ou checs ne rsident pas dans laction du
management ou de lorganisation mais dans les outils eux-mmes qui ne tiennent pas assez
compte des rationalits spcifiques des organisations quils visent rguler. Le risque tant

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dassimiler toute pratique ou initiative managriale dans le secteur public la mise en uvre
des prceptes du NPM et ainsi rejeter le bb avec leau du bain en niant la complexit et
la possible indtermination du phnomne luvre.

En fait, postures critique et laudative se rejoignent prcisment dans lmission de postulats


forts sur les outils de gestion. Dans les deux cas, les instrumentations techniques ne sont que
le reflet dautres choses.

Une approche plus processuelle et interactive des outils de gestion dans le secteur public
ouvre des pistes dinterprtation nouvelles et plus nuances. Dans cette perspective, un outil
inspir dune conception no-librale ou taylorienne peut tre dnatur ou rinterprt dans le
cours mme de sa mise en uvre par les acteurs et parfois maintenir voire rlgitimer le mode
de fonctionnement quil visait prcisment modifier. A linverse, un outil dont les
fondements idologiques ne sont pas assimilables au NPM peut en acqurir certaines
caractristiques au fur et mesure de son utilisation. Il ne sagit plus tant de dnoncer ou
promouvoir le bien fond du recours aux outils de gestion dans le secteur public qui seraient
jous davance mais de se concentrer sans a priori sur lanalyse de leur devenir. Dun
point de vue mthodologique, elle prescrit un recueil de donnes amenant rencontrer
diffrents acteurs, dans diffrentes ramifications de lorganisation et diffrents niveaux
hirarchiques pour gnrer une vision transversale des outils. Dautre part, les questions
poses doivent permettre aux rpondants de raconter lhistoire des outils, leurs objectifs
affichs ainsi que leurs perceptions des usages en vigueur.

224224

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Nanmoins, avant dinterroger les acteurs propos de leurs outils, il convient davoir une
dfinition claire de ce que recouvre la notion. Nous prsentons ci-aprs les dfinitions et
typologies des outils de gestion rencontrs dans la littrature.

3.1.3 - Quest-ce quun outil de gestion ? Dfinitions et typologie


Diffrentes qualifications sont proposes pour voquer les outils de gestion : techniques de
gestion, dispositifs, instruments. Le recours ces dernires formules vise attnuer la
connotation exclusivement matrielle de lexpression outils de gestion et mettre en
avant leur nature htroclite et en mme temps systmique (Maugeri et Boussard (2003 :
28). Cependant, tant donn que la plupart des auteurs sappuient sur les dfinitions

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proposes par Hatchuel et Weil (1992) puis David (1996), dans le cadre de la recherche nous
les utilisons indistinctement.

David (1996) propose une dfinition extensive des outils de gestion comme tout dispositif
formalis permettant l'action organise . Moisdon (1997) les assimile tout schma de
raisonnement reliant de faon formelle un certain nombre de variables issues de
lorganisation et destines instruire les divers actes de la gestion . Ces deux dfinitions
mettent laccent sur le caractre formel des outils et leur lien avec laction : ceux-ci nexistent
en effet que par lusage qui en est fait. La dfinition des outils de gestion est trs proche de ce
quHatchuel et Weil (1992) nomment technique managriale 43.

Une technique managriale est constitue de trois lments en interaction :


1) un substrat technique qui correspond labstraction sur laquelle loutil sappuie pour
fonctionner. Il permet den comprendre la logique interne ;
2) une philosophie gestionnaire qui correspond lesprit dans lequel lutilisation de loutil
est envisage et donne une signification de celui-ci aux yeux des acteurs: "il s'agit du systme
de concepts qui dsigne les objets et les objectifs formant les cibles d'une rationalisation"
(Hatchuel et Weil, 1992 : 124) ;
3) une vision simplifie des relations organisationnelles, qui permet a priori didentifier
les acteurs concerns par loutil, les rles que chacun doit prendre en charge et les relations
qui les unissent. Il sagit ici de pointer que la dimension sociale est un composante intrinsque
43

Une technique managriale correspond un certain type doutil de gestion dans la taxonomie propose par
David (1996) : lOutil Orient Connaissance.

225

Partie I : Analyse de la littrature

aux techniques managriales qui seraient muettes et sans vertus mobilisatrices si elles ne se
dfinissaient travers une scne dont les personnages viennent expliciter les rles que doivent
tenir un petit nombre d'acteurs sommairement, voire caricaturalement dfinis (Hatchuel et
Weil, 1992 : 125).

Cette dfinition vise mettre en avant quun outil nest pas quun objet technique, mais mle
irrductiblement de la matire, des ides et des relations. Elle fournit une premire grille
danalyse des outils de gestion sur laquelle plusieurs auteurs se sont appuys pour concevoir
leur propre approche.

Sappuyant sur les composantes identifies par Weill et Hatchuel (1992), David (1996)

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propose de distinguer trois types doutils de gestion44 : les Outils Orients Connaissances
(OOC), les Outils Orients Relations (OOR) et les Outils Mixtes (OM). Chacun de ces outils
est compos dun substrat technique, dune philosophie gestionnaire et dune vision simplifie
des relations organisationnelles particulire :

Les Outils Orients Relations (OOR): s'adressent explicitement aux relations entre

acteurs ou groupes d'acteurs (par exemple : une nouvelle structure dcentralise, la


constitution d'quipes projet, de rseaux de formateurs ou de contrleurs de gestion dcrivent
en premier lieu une forme d'organisation particulire des relations entre les acteurs, mme si
la question de savoir quelles connaissances seront produites par cette organisation se pose
ncessairement par la suite...). Leur substrat technique est constitu d'une description des
positions et d'un certain nombre de relations entre des acteurs dfinis. Il met en place un
certain nombre de connexions entre les acteurs, les connaissances produites restant au dpart
implicites. Leur philosophie gestionnaire correspond la fois une logique d'amlioration du
fonctionnement de l'organisation et une logique de rsolution de problmes complexes par
des relations entre acteurs et non par une modlisation abstraite. Elle correspond une
rationalit qui se situe au cur des relations entre acteurs : idaux de coopration ou de
comptition, d'autonomie des groupes, de transversalit des rseaux. Enfin, leur vision
simplifie porte sur les connaissances produites lorsque loutil fonctionnera. Ces
connaissances ne sont dcrites que sommairement, quand elles ne restent pas purement

44

En ralit la recherche de David porte sur les innovations managriales, mais dans la mesure o celui-ci pose
une identit entre outil et innovation, il raisonnable de considrer que sa taxonomie concerne galement les outils
de gestion.

226226

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

implicites (si l'on parle d'une manire gnrale de la mise en place d'une coopration entre
deux dpartements d'une grande organisation, on ne peut qu'imaginer, en filigrane, le type de
connaissances changes et leur interaction possible)

Les Outils Orients Connaissances (OOC): traitent explicitement des connaissances,

indpendamment, dans un premier temps, des relations nouvelles induites par ces
connaissances (par exemple : un tableau de bord, une note de procdure). Leur substrat
technique est abstrait et permet un travail sur les connaissances indpendant des acteurs
(mesures, tables de gestes lmentaires ; ordinateurs et algorithmes de toute nature). Leur
philosophie gestionnaire renvoie une rationalit suprieure par rapport aux relations entre
acteurs (automatisation des savoirs, optimisation des choix...). Leur vision simplifie des

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

relations est sommaire mais trs fortement communique pour stimuler les acteurs.
-

Les Outils Mixtes (OM): s'adressent simultanment aux relations entre acteurs et aux

connaissances produites, les deux dimensions tant prsentes dans le nom mme qui leur a t
donn (par exemple, dans le terme contrats d'objectifs, contrat dsigne la relation et
objectifs et les connaissances). Leur substrat technique est mixte. Par exemple, le substrat
technique des entretiens d'apprciation est constitu par l'entretien (la runion entre deux
acteurs) et le support de l'nonciation de l'apprciation (communication orale, documents
crits, rgles d'laboration de l'valuation). Leur philosophie gestionnaire correspond une
logique mixte de formalisation simultane des relations et des connaissances. Entretiens
d'apprciation, contrats d'objectifs, centres de rsultats, cercles de qualit sont des innovations
qui visent la fois une rationalisation des relations entre les acteurs et une clarification de la
nature et du statut des connaissances produites. Leur vision simplifie des relations
organisationnelles est cristallise dans leur dfinition mme (David, 1996). Par exemple,
l'entretien d'apprciation met en scne un suprieur hirarchique et son subordonn et prcise
l'avance sur quoi portera l'entretien, donc dfinit au pralable le type de savoir qui doit tre
produit : il n'est pas question que l'entretien porte sur autre chose, il est galement exclu que
l'apprciation puisse tre porte en dehors du cadre relationnel ainsi dfini.

A laxe connaissances/relations, David (1996) ajoute un axe danalyse fond sur le degr de
formalisation des outils, selon quils se bornent fixer les grandes rgles proposes et
finalits recherchs o quils prcisent dans le dtail les comportements adopter et le mode

227

Partie I : Analyse de la littrature

de production des informations. Cette classification permet de reprsenter un outil par un


point sur un graphique deux dimensions :
Figure 1.10 : Nature et formalisation des outils de gestion
Cadrages
Cadrages
relationnels

Cadrages sur les


connaissances

Connaissances
ss

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Relations
Procdures sur
les connaissances

Procdures
relationnelles

Dtail
Source : David (1996 : 16)

Cette typologie fonde sur la nature et le degr de prcision nous semble prsenter un degr
dabstraction et de gnralit suffisant pour pouvoir intgrer la varit des outils de gestion
rencontrs sur nos terrains dtudes. Aussi, nous lutiliserons de manire flexible dans la
description de nos cas en indiquant le degr de prcision des outils rencontrs et sils visent
modifier les relations ou les connaissances des acteurs.

En fait, ce recensement nous sert essentiellement dans la construction de notre grille


dentretien et dans la conduite de ces entretiens. Dune part, il nous suggre dinviter les
rpondants non seulement dcrire les outils dont ils taient linitiative, mais galement
dcrire le mode dimplmentation des outils, les acteurs participants leur mise en uvre,
ainsi que les effets recherchs et obtenus. Notre objectif est dobtenir une vision la fois
technique et organisationnelle de ces outils. Bien sr, quand cela est possible nous avons
essay de croiser les perceptions de diffrents acteurs propos des mmes outils, afin de
gnrer une analyse plus distancie.

Une fois la description technique des outils et le rcit de leur usage ralis, il sagira

228228

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

dinterprter ces informations pour qualifier et comprendre le mode de management de la


performance en vigueur dans les OI. Pour ce faire, nous mobiliserons le cadre conceptuel
dvelopp par Bouckaert et Halligan (2008), que nous prsentons ci-aprs.

3.2 - Le cadre danalyse de Bouckaert et Halligan


Bouckaert et Halligan (2008) dveloppent un cadre conceptuel pour analyser de manire
systmique le management de la performance. Ils montrent que la plupart des analyses du
management de la performance dans le secteur public se focalisent sur la description dune
fonction (finances, RH) ou politique spcifique (Bouckart et Halligan, 2008 : 35). Or, selon
eux, lexigence de performance impacte non seulement lensemble des fonctions support,

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

mais elle change plus profondment la nature du management de lorganisation. Autrement


dit, les pratiques de pilotage de la performance ne peuvent se comprendre indpendamment
du contexte socio-organisationnel dans lequel elles se dveloppent. Une analyse transversale
et systmique des systmes de mesure et de management de la performance est donc
ncessaire pour comprendre comment la performance est prise en charge dans le secteur
public.

Le cadre dvelopp par Bouckaert et Halligan (2008) vise faire sens des multiples usages et
combinaisons des modles danalyse de la performance. Tout systme de management de la
performance est compos de trois sries dactivits (1). Les diffrentes combinaisons de ces
activits donnent forme quatre modles de management de la performance plus ou moins
intgrs (2). Le modle de Bouckaert et Halligan fournit toute une srie de questions
adresser aux dispositifs observs sur le terrain, qui seront prsentes dans la discussion.
3.2.1 - Les composantes du management de la performance
Tout systme de management de la performance est compos de trois sries dactivits : la
mesure de la performance, lincorporation des mesures de performance et lutilisation des
informations produites
3.2.1.1 - La mesure de la performance
Elle renvoie toutes les activits de collecte et de mise en forme des donnes relatives la
performance. Plusieurs variables permettent de qualifier un systme de mesure de la
performance :
229

Partie I : Analyse de la littrature

La forme globale du systme de mesure : il peut tre mcaniste ou interactif selon que

les liens de causes effets entre les diffrentes mesures sont considrs comme objectifs et
linaires ou, au contraire, ambigus et complexes et supposent une rflexion active entre les
diffrents acteurs concerns par ces mesures. Il peut galement tre ouvert ou ferm selon que
la dfinition des donnes collecter soit le fait des concepteurs du systme ou que les acteurs
internes ou externes lorganisation y participent.

La conception du systme de mesure : elle peut tre spcifique ou gnrique selon

quelle est le fruit du travail des membres de lorganisation ou quelle rsulte de limportation

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de pratiques dautres organisations.

Le primtre de la mesure : il varie en fonction du nombre des aspects couverts par la

mesure de la performance : intrants, activits, extrants, effets, confiance.

La profondeur de la mesure : Elle peut tre micro, mso, ou macro selon que les

mesures de performance sont dclines lensemble des niveaux de lorganisation : global,


par directions, individuel.

Les dimensions spcifiques de la mesure : Le systme de mesure peut ou non intgrer

des dimensions spcifiques (par exemple : la qualit).

La sensibilit aux dysfonctionnements : La mesure de la performance peut gnrer de

nombreux problmes et dysfonctionnements. Les systmes de mesure de la performance


peuvent tre plus ou moins sensibles ces risques. Ces dysfonctionnements peuvent tre
corrigs a posteriori ou, au contraire, anticips et surveills.

La manire dont est mesure la performance dtermine partiellement la manire avec laquelle
la performance est incorpore, utilise et gre. Lutilisation de ce modle dans le cadre de
notre recherche a pour consquence de ne pas nous concentrer sur la prsentation des
indicateurs et leur caractrisation. Ce quoi les modles de mesure de la performance se
limitent. Ce modle nous permet de faire le lien entre lanalyse de la mesure de performance
et la plupart des axes danalyse dvelopps dans les chapitres prcdents. En effet :

230230

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Identifier la sensibilit des acteurs aux dysfonctionnements nous permet de prendre en


compte leur rflexivit et de qualifier les arguments quelle mobilise.

Identifier des dimensions spcifiques de la mesure nous permet dapprhender le degr


de conformation des OI au NPM.

Identifier la profondeur de la mesure nous permet dapprhender la prgnance de


lesprit gestionnaire dans lorganisation.

Enfin lanalyse de la conception du systme de mesure, nous permet dapprhender le


degr de contextualisation des dispositifs existants dans les organisations tudies.

3.2.1.2 - Lincorporation de la performance


Elle renvoie au fait dintgrer les informations produites dans des documents, procdures et

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

discours afin dimprgner la culture et la mmoire de lorganisation et de favoriser leur


utilisation. La principale question qui se pose alors est de savoir si les dmarches de mesure
de la performance servent de support aux interactions internes et externes lorganisation.

Deux variables permettent de qualifier lincorporation de la performance :

Le niveau dincorporation : lincorporation peut sappuyer uniquement sur le

dispositif budgtaire ou passer par dautres dispositifs. Plus le nombre de dispositifs de


production dinformations relatives la performance est grand, plus lincorporation de la
performance a des chances dtre leve. Ces dispositifs peuvent tre statiques ou dynamiques
selon que lon cherche se conformer un standard ou que lon cherche identifier ce qui
fonctionne ou non. Plus les dispositifs visent identifier les dysfonctionnements, plus
lincorporation est leve.

Le degr dincorporation : les dispositifs peuvent tre ou non articuls les uns aux

autres et cette articulation peut aller jusqu lintgration dans un systme global et cohrent.
Larticulation entre les dispositifs indique le degr dincorporation de la performance.

Linventaire des outils utiliss pour ancrer les informations dans des procdures donne un
aperu des capacits dincorporation du management de la performance. Lanalyse de ces
outils et techniques permet didentifier diffrents niveaux dincorporation.

231

Partie I : Analyse de la littrature

Dans notre recherche, lutilisation du modle danalyse de Bouckaert et Halligan implique de


ne pas limiter notre observation aux dmarches globales de performance impulses par les
directions gnrales, ni se contenter danalyser larchitecture des documents budgtaires.
Toute une srie de dispositifs (tels que les dmarches qualit, le management par objectifs)
peuvent tre impulss de manire autonome par chaque direction et participer de lanalyse de
la performance. Cest autant la description de chacun des outils que lanalyse de leur
articulation ou non les uns aux autres qui permettent de comprendre comment est prise en
charge la question de la performance dans les OI.

Enfin, le degr dincorporation des informations relatives la performance influencera leur

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

usage.

3.2.1.3 - Lutilisation des informations produites


Elle renvoie au fait de mobiliser ces informations pour concevoir des stratgies damlioration
du processus dcisionnel, dallocation de ressources, de fixation des responsabilits et pour
renforcer la transparence de lorganisation. Les informations relatives la performance qui
sont incorpores dans lorganisation peuvent tre utilises de plusieurs manires :

Forte ou faible : ces informations peuvent tre beaucoup ou peu utilises, pour

rsoudre des problmes techniques, ou bien pour concevoir et valuer une politique.
-

Le reporting peut tre interne ou externe. En interne, il peut tre cloisonn dans

chaque direction ou transversal, en externe il peut servir grer les relations avec les parties
prenantes (administratives ou extra-administratives).
-

Rtrospective ou prospective : linformation peut servir suivre rtrospectivement les

activits ou, prospectivement, prparer les actions futures. Quand les informations servent
prparer les actions futures, elles servent lapprentissage. Trois types dapprentissages
peuvent tre distingus dans lusage des informations relatives la performance : en boucle
simple : se conformer des standards, en double boucle : pour ajuster les standards, ou en
apprentissage permanent : le systme se rajuste en permanence pour apprendre apprendre.
-

Automatis ou rflexif : une autre dimension de lusage est la rflexivit des acteurs

vis--vis des informations relatives la performance : ceux-ci peuvent tre conscients ou non
des apports et perturbations potentielles des systmes de mesure de la performance. En
rsultent ou non des stratgies pour accrotre la valeur ajoute du systme et viter les
dysfonctionnements.
232232

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

A la diffrence des recherches menes dans les collectivits anglo-saxonnes et nordeuropennes, la plupart des recherches menes dans les collectivits franaises se limitent au
constat de la prsence ou non de dispositifs de pilotage de la performance. Dans ce cadre,
notre recherche, en recueillant des informations mmes sommaires - puisque nous ne suivrons
pas un dispositif dans le temps, mais essaierons de faire une photographie de lensemble des
dispositifs utiliss dans lorganisation nous semble susceptible denrichir la vision de
lutilisation des dispositifs de performance dans le secteur public local franais.

Sur la base de ces trois composantes et de leur articulation, Bouckaert et Halligan proposent

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

quatre idaux-types de management de la performance.

3.2.2 - Les 4 idaux types du management de la performance


En fonction du degr dintgration du management de la performance dans lorganisation, on
peut distinguer quatre idaux-types : ladministration de la performance, le management des
performances, le management de la performance et la gouvernance par la performance. Ces
quatre idaux-types permettent de lier les dimensions techniques et organisationnelles des
SMPP. Il servira de cadre pour notre analyse de la performance dans les OI. En effet,
lanalyse conjointe des outils de gestion et des reprsentations des acteurs nous permettra
didentifier des formes de management de la performance et de les rapprocher des modles
identifis par Bouckaert et Halligan (2008).

3.2.2.1 - Le modle de ladministration de la performance


Il sagit du modle le plus sommaire et chronologiquement le plus prcoce. Un certain degr
de mesure et de performance est attendu, mais la relation entre mesure et performance reste
implicite. La mesure de la performance est la principale activit ralise dans ce modle. La
mesure de la performance est essentiellement technique (les donnes ne sont pas structures)
et sa mise en uvre est laisse la discrtion des managers. En fait, la mesure de la
performance constitue une nouvelle procdure administrative qui correspond une obligation
lgale ou administrative (nouvelles rgles de reddition de comptes), plus qu un souci
managrial ou politique. Le souci de performance reste intuitif et gnral (abstrait) et les
informations gnres sont dconnectes des stratgies (ou dmarches) organisationnelles
damlioration de la performance. Elles servent essentiellement amliorer le suivi des

233

Partie I : Analyse de la littrature

ressources utilises (reporting interne) et la manire dont les procdures ont t mises en
uvre (conformit). La seule ambition de ce modle est la conformit aux standards fixs. La
seule possibilit dapprentissage est en boucle-simple. Ce modle correspond bien la
bureaucratie wbrienne traditionnelle (rgulation formelle).

3.2.2.2 - Le modle du management des performances


Il sagit dune catgorie intermdiaire entre ladministration de la performance et le
management de la performance. Ce modle merge lorsque management et performance sont
coupls mais seulement faiblement car plusieurs systmes de mesure coexistent.
Le management des performances ne sy rsume pas produire des donnes, mais une
approche fonctionnelle domine. En rsultent diverses sortes de managements de diverses

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

performances humaines, financires, stratgique, oriente usagers, communicationnelle.


Divers systmes de mesure produisent les informations dans des directions mettant en valeur
des performances diffrentes pour des objectifs isols. Ces informations ne sont pas
interconnectes. Ces systmes dvelopps en silo peuvent avoir une maturit trs variable, ce
qui les rend peu cohrents, incomplets et difficilement intgrables.

Nanmoins, pour certaines fonctions et certaines directions le systme de mesure de la


performance peut tre plus dvelopp et avoir une influence sur celui des autres directions :
par exemple un systme de pilotage financier peut inciter la contractualisation des objectifs
entre directions et avec les agents.
3.2.2.3 - Le modle du management de la performance
Ce modle prsente des traits distinctifs : cohrence, intgration, globalit, consistance et
convergence. Le systme de mesure est transversal et pas seulement administr ou diffus
dans certaines directions. Lagrgation (intgration) des informations nest pas alatoire. Elle
est aligne sur une stratgie globale damlioration de la performance. Le management de la
performance est ainsi conu comme un cadre pour lensemble du systme. Si plusieurs
systmes de mesure peuvent coexister en son sein, ils doivent tre hirarchiquement aligns
(avec une priorisation et une catgorisation claire). Il suppose galement une politique
officielle de mesure porte par lorganisation lintention de toutes les directions.

234234

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

3.2.2.4 - Le modle de la gouvernance de la performance


Ce dernier modle est le plus large et le plus profond. Il renvoie une situation o la mesure,
lincorporation et lutilisation des informations relatives la performance transcendent les
frontires de lorganisation et du systme administratif pour concerner la socit. Dans ce
modle, la performance sert mettre en relation les organisations publiques avec leur
environnement. Les citoyens participent la dfinition des cadres danalyse de la performance
et son valuation ex-post. Les SMPP intgrent toutes les dimensions de la performance et
les dclinent du global au particulier dans lensemble des composantes de lorganisation.

Ce modle multi-dimensionnel, multi-niveaux et multi-acteurs pose de nombreux problmes


encore irrsolus ce jour. Il sert surtout identifier les nouvelles pistes de dveloppement des

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SMPP.
Les composantes du management de la performance propres chacun de ces modles sont
synthtises par les auteurs dans le tableau suivant :

235

Tableau 1.8 : Les quatre modles de management de la performance

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Modle 1 :
Administration de la
performance

1- Mesure

Modle 3 :
Management de la
performance

Modle 4 :
Gouvernance par la
performance

Type de systme de mesure

Mcaniste et ferm

Interactif en interne, ferm

Interactif en interne, ouvert

Interactivit interne et externe

Conception du systme de
mesure

Conception ad hoc par des


membres de lorganisation

Organis par fonctions


managriales : fixation de
standards par le personnel et des
consultants

Importation de modles standards


(benchmarking) par le personnel
et des consultants

Conception conjointe par les


parties prenantes, le personnel et
les consultants

Primtre de la mesure

Limit : efficience et
productivit ; intrants, activits,
extrants

Concentr sur lorganisation :


conomie, efficience et
efficacit ; intrants, activits,
extrants, effets

Ouvert sur lorganisation et la


politique publique : conomie,
efficience et efficacit ; intrants,
activits, extrants, effets

Ensemble du primtre :
conomie, efficience et efficacit
et confiance ; intrants, activits,
extrants, effets, confiance

Profondeur de la mesure

Micro

Micro et mso

Micro, mso, macro

Dimensions spcifiques de la
mesure

La qualit est considre comme


une constante

La qualit requiert une attention


spcifique

Dysfonctionnement des
mesures

Aucune sensibilit aux


dysfonctionnements

Dbut dattention aux problmes

Micro et mso
Lintrt pour la qualit est
intgr dans le systme de
mesure
Attention et ractivit face aux
problmes

Niveau dincorporation

Statique

Comparativement statique

Dynamique

Trs dynamique

Consolidation interne

Consolidation externe

2- Agrgation

3- Usage

Modle 2:
Management des performances

Connect par fonction


managriale, pas consolid
Cycles politiques et managriaux
dconnects

Degr dincorporation

Dconnect, isol

Gnral

Limit et technique

Objectif du reporting

Hirarchie interne

Fonctions managriales internes

Apprentissage par lusage


(standards)
Redevabilit de la
performance
Valeur ajoute potentielle de la
performance
Dysfonctionnements potentiels
de la performance

La qualit est systmatiquement


intgre
Attention pro-active et
transversale aux problmes

Managrial, politique et socital

Apprentissage en boucle simple

Boucles simples, boucle doubles


dconnectes

Cycles politiques et managriaux


intgrs
Managrial en interne, politique
lextrieur
Boucles simples, boucles doubles
intgres

Administrative

Managriale

Managriale et politique

Managrial, politique et socital

Limite

Amliorations spcifiques

Amliorations transversales

Systmique

Ignorance des principaux


problmes

Usage de linformation non


cohrent et sous-optimal

Rapport cot/avantage ngatif

Incontrlable, ingrable

Socital

Boucles simples, doubles et


mta-apprentissage

236

236

Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils

Conclusion du chapitre 5
Ce chapitre visait prsenter le concept de performance ainsi que lapproche retenue pour
analyser la performance dans les OI.

Aprs avoir soulign lirrductible normativit des concepts et mesures de la performance,


trois principaux modles de mesure sont recenss : le modle Economie-EfficienceEfficacit, le modle Inputs-Outputs-Outcomes et le modle du Balanced Scorecard. Nous
montrons que ces modles se distinguent par rapport limportance accorde aux effets de
laction et la volont de limiter linfluence de lapproche exclusivement financire de la
performance. Lutilisation de lune ou lautre de ces terminologies par les rpondants nous

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permettra de rapprocher leurs pratiques de ces modles de mesure.

Les questions poses par la transposition de ces modles de mesure au secteur public sont par
la suite recenses. Quatre arguments gnriques et six arguments spcifiques favorables la
mesure de la performance dans le secteur public sont identifis, qui permettent dapprhender
si les dispositifs de mesure voqus sur les terrains vhiculent une volont dimitation de
lentreprise ou, au contraire, valorisent la prservation des spcificits publiques. Ensuite, les
adaptations apportes aux modles de mesure de la performance pour faciliter leur
acclimatation dans le secteur public sont prsentes. Elles portent principalement sur la
mesure des effets de laction avec une distinction des niveaux deffets produits, la prise en
compte des finalits de laction, lintgration des parties prenantes dans lvaluation des
rsultats et la formulation des objectifs et, enfin, le positionnement de la performance
financire comme simple vecteur de la performance organisationnelle.

Enfin, le cadre thorique retenu pour lanalyse de la performance a t prsent. Nous


choisissons tout dabord dapprhender les SMPP comme un assemblage doutils de gestion
de diverses natures. Notre objectif est den proposer une description la fois technique et
organisationnelle. Cette approche extensive nous permettra dintgrer dans lanalyse
lensemble des dispositifs rencontrs dans les organisations tudies. La prsentation de
lapproche par les outils de gestion nous alerte quant la ncessit dinterroger les acteurs sur
les finalits de loutil, son mode de mise en uvre, les modalits de sa conception, la
participation dacteurs extrieurs (consultants, best practices), le nombre de participants la

237

Partie I : Analyse de la littrature

conception, lintgration des utilisateurs dans la conception, le degr de prcision de loutil, le


degr douverture de loutil aux usages imprvus et les effets obtenus par loutil. Lapproche
par les outils nous invite galement rcolter des informations sur les outils auprs de
rpondants des niveaux de responsabilit varis et au sein de directions ou services
diffrencis.

Une fois les outils dcrits et leur usage explicit, il sagira dinterprter ces informations pour
qualifier et comprendre le mode de management de la performance en vigueur dans les OI.
Pour ce faire, le cadre danalyse propos par Bouckaert et Halligan (2008) est mobilis.
Concordant avec une approche par les outils de gestion, il permet dintgrer dans une mme
analyse les diffrentes techniques, mesures et dispositifs dvelopps dans une organisation en

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

vue datteindre la performance. Il distingue trois composantes au management de la


performance :

1) la mesure, qui peut tre : mcaniste ou interactive, spcifique ou gnrique, sensible


ou non aux dysfonctionnements, dcline ou non tous les niveaux organisationnels. Elle
peut galement intgrer des dimensions spcifiquement publiques et aller des intrants
jusquaux extrants lointains ;
2) lincorporation, qui consiste intgrer les informations produites dans des documents,
discours et mmoire de lorganisation au sein dun nombre rduit ou large de dispositifs, plus
ou moins coordonns et complmentaires ;
3) lusage qui peut tre : fort ou faible, interne ou externe, rtrospective ou prospectif,
automatis ou rflexif.

Lanalyse des dispositifs observs des OI laide de cette grille nous permettra de positionner
leur mode de management de la performance au sein des quatre idaux-types identifis par
Bouckaert et Halligan (2008). En labsence dinformation sur les pratiques de management de
la performance dans les OI, notre recherche vise contribuer une connaissance originale de
la principale innovation publique locale en France.

238

Conclusion de la revue de littrature

CONCLUSION DE LA REVUE DE
LITTERATURE

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Lanalyse de la littrature qui vient dtre effectue, sur les fondements et le contenu du
management public, sur les politiques de rforme managriales franaises nationales et
locales, et enfin sur la performance et les systmes de mesure et de management qui
laccompagnent, a permis en premier lieu de justifier la pertinence de notre perspective de
recherche. A laune de ces lectures nous avons pu montrer que :

1) la performance est au cur des politiques de rforme du secteur public ;


2) les OI sont au cur de la rforme du secteur public local ;
3) la performance et les dispositifs qui laccompagnent ne sont pas neutres, leurs effets
sont difficilement prvisibles et sont le fruit des interactions entre diffrents acteurs
participants leur mise en uvre et leur utilisation.

En deuxime lieu, tout au long des cinq chapitres, plusieurs caractristiques centrales de notre
objet dtude ont pu tre releves : lambigut des politiques de rformes et des dispositifs de
gestion dans le secteur public, la varit des valeurs proclames et des rsultats obtenus. Au
total, les forces contradictoires qui animent et composent les processus de rforme dans le
secteur public mettent en tension la raffirmation des valeurs constitutives de laction
publique et leur abandon au profit dune rgulation drive des modles issus du secteur
priv. Cette tension est rarement univoque et tend produire des formes organisationnelles
hybrides. A bien des gards, le management public quivaut en pratique un art du
compromis entre des aspirations contradictoires.

239

Partie I : Analyse de la littrature

Finalement, lanalyse de la littrature a contribu lmergence du cadre conceptuel de cette


recherche. Cette recherche est de nature exploratoire dans la mesure o elle vise
comprendre un phnomne dans une situation o une certaine connaissance conceptuelle est
disponible, bien quelle ne soit pas mme de btir une thorie (Miles et Huberman, 1994 :
17). Dans notre cas, une connaissance conceptuelle solide des mthodes de management de la
performance, des principes et effets du management public est disponible mais concerne
essentiellement le niveau gouvernemental. Les recherches concernant le management public
local existent mais sont relativement limites. Si dun ct, les principes et mthodes, outils et
effets de la qute de performance dans le secteur public local ont pu faire lobjet de
recherches et que, dun autre ct, lhistoire, les rgles et le fonctionnement des OI ont fait

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

rcemment lobjet de recherches, aucune recherche nexiste sur la performance dans les OI.

Dans ce contexte, le cadre conceptuel a pour rle et mission de guider le regard du chercheur
(Eisenhardt, 1989), afin dviter sa noyade dans la masse de donnes qui dcrivent les
phnomnes sociaux. Lanalyse de la littrature a fait merger trois points de repres prcieux
pour dterminer les donnes collecter et organiser linterprtation des rsultats.

Un premier repre analytique nous est fourni par la dcomposition des principales
prescriptions du NPM et leur mise en relation avec les principes de lOST et le nolibralisme (tableau 1.9). Ce faisant, le reprage des dispositifs et principes de gestion mis en
uvre dans les OI nous permettra didentifier si le management public intercommunal est
inspir du NPM et, par l, des postulats tayloriens ou no-libraux.

Un deuxime repre est fourni par les typologies de management public proposes par Hood
(1998) et Ferlie et al. (1996). Si lon admet que les prceptes du NPM correspondent
respectivement aux modes individualistes et hirarchistes identifis par Hood et au modle de
lefficience identifi par Ferlie et al., les pratiques managriales et systmes de management
de la performance identifis dans les OI peuvent alors tre rapproches de cinq autres types
de management public :

240

Conclusion de la revue de littrature

Tableau 1.9 : Les types de management public hors NPM


Type
Downsizing

Excellence

Orientation SP

La performance
dcoule de la
flexibilit de
lorganisation.

La performance
dpend de la
culture
organisationnelle.

La performance
dcoule dune
amlioration de
la relation de
service avec les
citoyens et
usagers.

Sparation des
fonctions
stratgiques et
oprationnelles,
les mcanismes
contractuels
permettent de
fixer, contrler et
redimensionner
les actions.
La coordination
hirarchique et
transversale doit
tre favorise.

Diminuer les
conflits,
dvelopper les
cooprations
entre acteurs.
Le changement
est permanent
Le leader
organise les
relations entre
acteurs.

Dlgation des
responsabilits et
signatures,
management par
objectifs et
responsabilisation
gestionnaire.
Limitation des
effectifs.

Textes et
discours isolant
une culture
dentreprise,
dveloppement
de chartes
dengagement.
Formations au
management,
communication
formalise,
monte en
puissance de la
DRH

Egalitariste

Fataliste

Composantes

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Philosophie
gestionnaire

Vision simplifie
des relations

Substrat
technique

Les techniques
de management
et la hirarchie
ont tendance
lgosme, alors
que la
performance
rsulte de la
confiance et de
la coopration
entre les acteurs
dans
lorganisation.
Importance de Confiance dans
la transparence les capacits
dautoet de la
participation.
organisation de
Plus les usagers chaque niveau
citoyens sont
hirarchique et
informs et ont de chaque
la possibilit de culture
professionnelle.
participer la
La libert
conduite de
laction, plus ils laisse chaque
valorisent les
groupe
dacteurs leur
organisations
publiques.
permettra
dinventer les
solutions les
plus pertinentes
aux problmes
rencontrs.
Recours aux
Contrle
dmarches
mutuel, cercles
qualit,
autonomes,
consultation et dcentralisation
dbat publics
et redevabilit.
Techniques
participatives
internes.

La performance
est
imprvisible.
Les techniques
de contrle et
de management
engendrent des
effets pervers
car les acteurs
sont en mesure
de
les
manipuler.
La coopration
entre acteurs est
difficile
et
porteuse
dambiguts.
Discours
et
pratiques sont
dconnects. La
capacit
critique permet
de limiter les
problmes.

Systmes
contrles
alatoires.

de

La caractrisation des modes de management public identifis dans les OI observes


permettra dans une moindre mesure de les rapprocher des idaux-types de politique de
rforme managriale identifis par Pollitt et Bouckaert (2004). En effet, notre objectif nest

241

Partie I : Analyse de la littrature

pas de qualifier la politique de rforme managriale publique locale dans son ensemble. Notre
ambition consiste essentiellement identifier les diffrences et similarits entre la politique
de rforme mene au niveau gouvernemental et certaines initiatives conduites au niveau local.

Un troisime repre est fournit par la grille danalyse des systmes de management de la
performance propose par Bouckaert et Halligan (2008). La description et la mise plat des
dispositifs utiliss dans les OI, la lueur des clairages procurs par lapproche par les outils
de gestion, nous servira de base lanalyse transversale du systme de management de la
performance en fonction de trois dimensions : 1) la mesure de la performance, 2)
lincorporation de la performance, et 3) lusage des informations produites. La vision globale
du systme utilis dans chaque terrain observ devrait nous permettre de caractriser le

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

modle de management de la performance dans les OI en le rapprochant des 4 idaux-types


identifis par Bouckaert et Halligan (2008).

Lanalyse de ces diffrentes variables doit nous permettre de rpondre la question de


recherche quelles sont les relations entre les outils de gestion utiliss dans les OI et les
conceptions de la performance des managers intercommunaux ? . Le raisonnement suivi et
la prsentation des rsultats iront du particulier vers le gnral, par infrences ascendantes. Il
sagira tout dabord de dcrire les outils utiliss pour ensuite qualifier le systme de
management de la performance. Cette caractrisation cumule la description des valeurs et
cultures organisationnelles des OI doit permettre de reconnatre les logiques managriales
agissantes dans les communauts et dapprcier le degr dinfluence du NPM.

Au total, le design de la recherche peut tre synthtis dans le tableau suivant :

242

Conclusion de la revue de littrature

Figure 1.11 : Design de la recherche

Types de management public


Types de politique de
rforme managriale
Types de
management de la
performance

Grille danalyse
issue de la
littrature

Types doutils
de gestion
Discussion

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

outils de
gestion
utiliss
Degr de
cohrence du
SMPP
Type de politique de
rforme managriale

Interprtation
des donnes
issues du terrain

Type de management public

Le cadre conceptuel ainsi pos offre les bases ncessaires la construction de la


mthodologie de la recherche. Cest lobjet de la partie suivante de ce travail.

243

244

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tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

PARTIE II
EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE
LA RECHERCHE

245

246

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Introduction

INTRODUCTION

La raison dtre dune thse est de produire une connaissance la fois nouvelle et vraie. Pour

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

que la nouveaut de la connaissance produite ne soit pas purement rhtorique et ne drive en


une course loriginalit interprtative par rapport aux tudes reconnues comme valides par la
communaut scientifique mais sans rapport avec la ralit , des preuves empiriques doivent
tre fournies et reconnues comme vraisemblables. Pour sassurer de la vraisemblance des
donnes, celles-ci doivent tre vrifiables et les protocoles de collecte et danalyse doivent
sinscrire dans les rgles mthodologiques acceptes par la communaut scientifique. Le
choix de la mthode retenue conditionne donc fortement la validit de la recherche.

La connaissance nouvelle produite par une recherche peut porter sur trois objets (Baumard et
Ibert, 1999 : 99-103) : empiriques, thoriques ou mthodologiques. Cette recherche vise
apporter un clairage nouveau sur un objet empirique en mobilisant un cadre conceptuel
jamais appliqu cet objet. Ce cadre ayant t pos dans la premire partie, il sagit
maintenant de dfinir une dmarche mthodologique pertinente vis--vis de notre objet de
recherche et des ressources matrielles et cognitives notre disposition.

Cette partie explicite notre dynamique pistmologique et prsente la mthodologie retenue


pour collecter et interprter les donnes.

Le premier chapitre explique le (non-)positionnement pistmologique de la recherche. Une


premire section prsente les principaux paradigmes scientifiques et justifie la dynamique
dualiste adopte. La deuxime section aborde la question de lutilit de la recherche,
particulirement importante en Sciences de Gestion. Aprs avoir prsent les diffrentes

247

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

conceptions de lutilit dune recherche, les actions mises en uvre pour rendre cette
recherche utile sont explicites.

Le second chapitre aborde la mthodologie de la recherche. Une premire section dveloppe


et argumente la stratgie daccs au rel retenue : une approche qualitative par la mthode des
cas (Yin, 1994). Une deuxime section dvoile les modalits concrtes de la collecte des
donnes : le nombre de cas analyss ainsi que les critres de slection des cas et rpondants

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

sont explicits. La troisime section argumente la dmarche danalyse des donnes.

248

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

CHAPITRE 1
CONTRE UN POSITIONNEMENT

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

EPISTEMOLOGIQUE DE LA RECHERCHE :
PLAIDOYER POUR LA GESTION DUNE
TENSION EPISTEMOLOGIQUE

Seul celui qui ne rpond pas aux questions est


reu lexamen .
Franz Kafka.

Une des tensions les plus importantes pour le chercheur tient la mise en relation quil opre
entre donnes et concepts, que lon appelle mthodologie. La source de cette tension vient de
la conscience du rle de mdiateur que joue le chercheur entre ces deux mondes quil
cherche rapprocher le plus immdiatement possible, en tentant de sexclure de cette
relation. Le risque de la mdiation tant que les phnomnes que nous croyons avoir identifis
refltent simplement notre outil dobservation : Telle est la difficult du choix dune
mthode : viter que loutil se substitue lobservation, que lanalyse porte en elle la
mythologie de phnomnes qui nont jamais eu lieu que dans limagination du chercheur
(Baumard, 1994 : 74). Ainsi, llaboration dune stratgie daccs au rel impose une
rflexion sur les enjeux et les dterminants de celle-ci. La rflexion pistmologique
sassimile une rflexion sur lco-systme de la mthode. En ce sens, la stratgie daccs au
rel retenue nat dans un environnement intellectuel sur lequel elle sappuie et qui lui donne
sens.

249

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

La mthodologie nest pas le placage de principes universels des donnes singulires mais
un processus de construction dune relation. Elle suppose donc de prendre position et
deffectuer de nombreux choix. Comme le souligne Grawitz (2001 : 351) : La mthode au
sens le plus lev et le plus gnral du terme est constitue de lensemble des oprations
intellectuelles par lesquelles une discipline cherche atteindre les vrits quelle poursuit, les
dmontre, les vrifie . Plus concrtement, la mthode est une attitude vis--vis de lobjet,
elle est lie une tentative dexplication et un domaine particulier (Grawitz, 2001 : 352).

Une conception processuelle de la mthode implique donc la transgression de la dichotomie


traditionnelle entre mthodologie et objet de la recherche. Conventionnellement, Bien des
manuels considrent que le chercheur dispose toujours dune problmatique, dune question

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

gnrale laquelle il souhaite rpondre avant dentamer son travail. Cest oublier sans doute
que les problmes ne nous sont pas donns par la ralit, nous les inventons, les construisons,
et ce, quel que soit le projet de connaissance du chercheur (Allard-Posi et Marchal, 2003 :
35). En effet, si le souhait du chercheur est de subordonner sa mthodologie ses questions de
recherche (Frederickson, 1983 ; Leonard-Barton, 1990), et la nature du phnomne tudi
(Morgan et Smircich, 1980), plusieurs mthodologies apparaissent souvent pertinentes au
dbut de la rflexion. La participation la vie scientifique pour un jeune chercheur (ateliers de
recherches, discussions avec les directeurs de recherches, collgues doctorants, colloques,
lectures) ainsi que les contraintes du terrain, amnent frquemment des remises en causes et
rorientations tant thmatiques que mthodologiques. Ainsi, comme le suggre la figure 2.1,
la construction de lobjet de recherche relve le plus souvent dune logique faite dallersretours.

En dautres termes, le processus de recherche ne rpond pas ncessairement une logique


linaire objet-design-mthodologie-rsultats mais prsente une certaine rcursivit
pouvant toucher jusqu lobjet mme de la recherche.

250

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Figure 2.1 : La construction de lobjet dans le processus de recherche :


une logique dallers-retours

Objet de la recherche

Design de la recherche

Mthodologie de la recherche

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Rsultats de la recherche

Source : Allard-Poesi et Marchal (2003 : 36)

La remise en cause de la conception linaire du processus de recherche va de paire avec la


remise en cause dune conception finalise et instrumentale de la rationalit de la recherche.
Dans cette perspective, la manire dont se structure le projet de connaissance du chercheur
fait galement appel aux croyances et postulats de ce dernier lgard de la nature de la
ralit, des voies de dcouvertes et de la validit de la connaissance (Tiberghien, 2006 : 128).
Autrement dit, le constat de la rationalit limite de la recherche rend imprieux
lexplicitation de ses propres limites ou conditions dmergence - une pistmologie : Il est
sans aucun doute ontologiquement vain de sessayer dcrire exclusivement adquatement
laction managriale, en ses dynamiques, principes, structures et ralit propres. Il est au
contraire essentiel, pour approcher correctement la gestion, davoir sans cesse lesprit que la
rationalit mathmatique ou non- dont sont capables les sciences de gestion est constamment
borne ou, comme lon dit Cyert et March [] limite. Ce nest pas seulement la rationalit
des acteurs qui lest, mais aussi celle qui parle de la limite de la rationalit des acteurs et qui
la thorise (Bibard, 2005 : XV).

La hirarchie entre mthode et questions de/sur la recherche sinverse donc : les questions
de mthode sont secondaires aux questions pistmologiques et guident le systme de
croyance du chercheur, sa vision du monde pas simplement dans le choix des outils mais
galement dun point de vue ontologique et pistmologique (Clifford, 2000 : 137) et le
positionnement pistmologique du chercheur ne peut tre considr comme neutre (Flax,

251

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

1981). Ainsi, il est important de saisir lensemble des prsupposs sur lesquels la recherche
sappuie et dexpliciter les implications des choix effectus afin de permettre la critique des
connaissances produites, doffrir la possibilit de la controverse entre chercheurs, et de poser
les conditions indispensables la production dune connaissance cumulable (Sville et Perret,
2003 : 32-33). Le chercheur doit donc expliciter (Sville et Perret, 2003 : 33) :
-

la nature de la ralit quil pense apprhender ;

le lien quil entretient avec son objet de recherche ;

la dmarche de production de connaissance quil souhaite et quil peut emprunter ;

les critres lui permettant dvaluer la connaissance quil produit.

Cependant, de la mme manire quil a t mis en vidence la logique dallers-retours qui

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

imprgne lensemble du processus de recherche, il convient de souligner, linstar de


Baumard (1997), le caractre mergent et instable dune position pistmologique qui ne peut
se rduire une simple conception du monde ex ante (cf. figure 2.2).

Figure 2.2 : Emergence et dtermination dune sensibilit pistmologique


Croyances
Ajustements fins
Exprience

Sensibilit
pistmologique
ex ante

Processus de la recherche

Position
pistmologique
ex post

Rorientations
Psychologie
individuelle

Source : Baumard (1997)

Dans la figure ci-dessus, la dfinition du mot positionnement se fait par opposition


sensibilit pour souligner le caractre explicite et dcisionnel dun positionnement
pistmologique. Si cette figure met en lumire la dimension processuelle de la dtermination
dun positionnement pistmologique, nous pensons que ce processus na pas ncessairement
de terme. Si le chercheur peut faire le choix dun positionnement pistmologique dfinitif, il
peut galement faire le choix dassumer la tension paradigmatique entre positivisme et
constructivisme.

252

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Section 1 : Les cadres de la rflexion pistmologique : Positivisme


versus Constructivisme et lidal du dpassement de cette tension
Selon Savall et Zardet (1996), lpistmologie dfinit une rflexion critique constructive
portant sur la production de connaissances scientifiques, leur porte et leurs limites. Elle
pousse donc le chercheur expliciter et prsenter les paradigmes associs sa recherche
scientifique. Mais la simple numration des paradigmes dans lesquels une recherche se situe
est lobjet de controverses. Nous distinguons trois faons de recenser le nombre de
paradigmes : la posture moniste, la posture dualiste et la posture pluraliste. Aprs avoir
prsent ces trois postures, nous expliquons notre choix dune posture dualiste non

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

fondamentaliste.

1.1 - Les paradigmes scientifiques et la question de la diversit


La posture moniste renvoie la croyance quun seul paradigme serait scientifique
lexclusion de tout autre. Cette posture nest jamais revendique comme telle car elle revient
nier lintrt dune rflexion pistmologique, celle-ci relevant de lvidence. Une telle
posture est politique dans le sens o elle vise lgitimer une conception scientifique
lencontre de toutes les autres. Elle quivaut au positivisme rustique et la volont de
limposer au cours du XIXme sicle. Malgr la dominance des approches positivistes en
sciences de gestion, elle est peu revendique. Cette absence dunivocit sexplique en partie
par les conditions historiques de diffrenciation acadmique de la discipline vis--vis de
lconomie durant les annes 1960 (Godelier, 1998 : 17). Fortement marque par ses dmls
avec les sciences conomiques, la gestion a d lutter longtemps pour s'affranchir de leurs
mthodologies (Lorino, 1989).

Parce qu'elles y taient rattaches institutionnellement et thoriquement jusqu'aux annes


1960, les sciences de gestion ont logiquement t marques par l'pistmologie positiviste
classique qui domine alors les sciences conomiques. Mais le dbat pistmologique a
rapidement fait clater la communaut des gestionnaires en au moins deux camps : d'un ct,
les partisans de l'laboration de lois positives, de l'autre ceux d'une reconstruction mariant
l'intention scientifique et le guidage de la construction de ce qui ne l'est pas encore

253

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

(Martinet, 1990 : 14). Au coeur de ce dbat, le choix d'une mthode a permis chacun de
rejoindre un camp en lui assurant une double lgitimit : en le rattachant une mthode et
un camp particuliers et en le situant hors du camp adverse (Godelier, 1998 : 17). Objet de
reconnaissance et de lgitimation pistmologique, la mthode est donc apparue comme
centrale dans la construction intellectuelle et la restitution des rsultats.

Cette division de la communaut scientifique explique la puissance de la posture dualiste qui


considre que tout choix mthodologique peut tre ultimement rapproch de lun ou lautre
des deux paradigmes fondamentaux : le positivisme et le constructivisme. Beaucoup
dauteurs, comme David (2000), Savall et Zardet (2004) ou Le Moigne (1990), saccordent
dire que dans le cadre des sciences de sestion, deux paradigmes saffrontent : le paradigme

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

positiviste et le paradigme constructiviste. Ainsi, pour Savall et Zardet (2004 : 52), les
rflexion et dbat pistmologiques en Sciences de Gestion sont marqus par une forte
opposition, voire une dichotomie entre les ples tels que positivisme/constructivisme. Ces
deux paradigmes antagonistes borneraient lespace scientifique.

La qualification de la nature de la ralit est le point nodal de cet antagonisme. Pour les
positivistes, la connaissance produite par le chercheur reflte une ralit ontologique
objective , indpendante du chercheur. Au contraire, les constructivistes ont abandonn
une fois pour toute le ralisme mtaphysique (Glasersfeld, 1988 : 27) et considrent que la
ralit telle que nous la percevons est notre invention (Von Foerster, 1988 : 46). La ralit
est, selon eux, multiple, socialement construite, et interconnecte (Lincoln et Guba, 1985) et
la connaissance que lon peut en avoir trs modeste puisquelle concerne exclusivement la
mise en ordre et lorganisation dun monde constitu par notre exprience (Glasersfeld,
1988 : 27). On abouti alors une dfinition contraste de ces paradigmes, illustre par le
tableau 2.1 :

254

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Tableau 2.1 : Les paradigmes positivistes et constructivistes


Paradigme positiviste
Principe ontologique

Paradigme constructiviste
Principe de reprsentabilit de lexprience du
rel

Peut tre considre comme vraie toute


proposition qui dcrit effectivement la ralit
La connaissance est la recherche de la manire
de penser et de se comporter qui convient.
Principe de lunivers cbl

Principe de lunivers construit

Il existe des lois de la nature, le rel est Les


reprsentations
du
monde
sont
dtermin. Le but de la science est de dcouvrir tlologiques. Lintelligence organise le monde
le rel derrire ce qui est observ. Les chanes de en sorganisant elle-mme.
causalit qui relient les effets aux causes sont
simples et peu nombreuses

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Principe dobjectivit

Principe de linteraction sujet-objet

Lobservation de lobjet rel par lobservant ne Linteraction entre le sujet et lobjet est
modifie ni lobjet rel ni lobservant.
constitutive de la construction de la
connaissance
Principe de naturalit de la logique
Principe de largumentation gnrale
La logique est naturelle, donc tout ce qui peut La ruse, linduction, labduction, la dlibration
tre dcouvert par la logique est vrai. La logique heuristique permettent de produire des noncs
disjonctive permet de dcouvrir les lois de la raisonns
nature, et elle est elle-mme loi de la nature.
Principe de moindre action ou de loptimum Principe daction intelligente
unique
Elaboration, par toute forme de raisonnement,
Entre deux thories, la plus simple sera la plus dune stratgie daction proposant une
scientifique
correspondance adquate entre une situation
perue et un projet conu par le systme au
comportement duquel on sintresse.
Source : adapt de Le Moigne (1995) et David (2005)

Positivisme et Constructivisme seraient les deux extrmits dun continuum allant de la


Ralit Objective la Ralit Construite mais une ligne de clivage existe qui fait que
malgr les subtilits internes chaque groupe, la cohsion intra-groupe lemporte sur la
cohsion inter-groupe.
Une troisime posture considre que des paradigmes hybrides sont apparus et sont
irrductibles un apparentement au positivisme ou au constructivisme. Les pluralistes
considrent que ces deux paradigmes sont utiliss comme des strotypes (Usunier, 2000).
Selon eux, les frontires entre les deux paradigmes sont tnues. La polarisation de la pense
255

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

autour dun couple de paradigmes opposs sous-estime un continuum de situations


intermdiaires : Dans les dbats pistmologiques, il est fort tentant duvrer aux
extrmits du spectre disponible. Nanmoins, dans la pratique de la recherche empirique, nous
croyons que nous tous ralistes, interprtativistes, thoriciens critiques sommes davantage
prs du centre, avec de nombreux chevauchements en perspective , (Miles et Huberman,
1994 : 4-5). Dans cette perspective, Mchin (2001 : 151) souligne quune recherche en
gestion est plus souvent dinspiration positiviste ou constructiviste mais elle ne sinscrit
pas systmatiquement dans un de ces paradigmes. Ainsi, pour sadapter aux spcificits des
problmes sociaux et de gestion, des paradigmes hybrides tels que le positivisme modr ou
amnag (Koenig, 1993), linterprtativisme (Sville et Perret, 2003 : 14) ou encore le
constructivisme modr ont vu le jour - pour nvoquer que les figures les plus connues dune

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

liste sans fin. Morgan et Smircich (1980) relvent, pour leur part, six degrs diffrents de
conception de la ralit dans ce continuum entre approches objectives et subjectives des
sciences sociales. Ainsi, selon eux, la ralit peut tre conue comme : une structure concrte,
un processus concret, un terrain dinformation contextuel, un discours symbolique, une
construction sociale ou encore une projection de limaginaire individuel45.

De leur ct Lincoln et Denzin (2000), identifient cinq paradigmes pistmologiques,


prsents dans le tableau 2.2 :

45

La gradation a t effectue ici en partant des conceptions objectivistes pour arriver celles plus subjectivistes.

256

Tableau 2.2 : Synthse des paradigmes pistmologiques

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

Positivisme

Post-positivisme

Relativisme, la ralit est


construite localement

La ralit est co-construite


par les individus et
lenvironnement

Subjectiviste. Il sagit de
trouver les valeurs sousjacentes

Subjectiviste. Les vrits


sont construites et ne
peuvent tre atteintes par
aucune mthode
strotype

Subjectivisme relatif. Les


vrits sont co-construites
par lindividu et son
environnement

Dialectique

Hermneutique,
Dialectique

Participative

Historique et structurelle

Reconstruite

Pratique

Rduction de lignorance
historique

Absence de vrit.
Authenticit

Congruence des
connaissances pratiques,
thoriques.

Engag

Participant

Participant

Epistmologie

Objectiviste. Il sagit de
trouver la vrit grce
une mthode rigoureuse et
objective

Objectiviste. Il sagit de
trouver une vrit probable

Exprimentale, vrification
dhypothses par des outils
quantitatifs
Hypothses vrifiables et
considres comme des
faits ou des lois
Validit interne et externe,
objectivit, rplication
possible

Les hypothses peuvent


tre rvises, des outils
qualitatifs ajouts.
Hypothse non
parfaitement vrifiable,
faits ou lois probables
Validit interne et externe,
objectivit, rplication
possible

Objectif, distant, neutre

Recherche de neutralit

Critre de
Validit
Posture du
chercheur

Participatisme

Ralisme historique, la
ralit est construite par
des impratifs sociaux,
conomiques, politiques,
culturels

Ontologie

Nature de la
connaissance

Constructivisme

Ralisme critique, la
ralit est objective mais
nest quimparfaitement
apprhende

Ralisme naf, la ralit est


objective et peut tre
apprhende

Mthodologie

Contestataires

Source : adapt de Lincoln et Denzin (2000)

257

257

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Le point commun la plupart de ces paradigmes hybrides est un ralisme transcendant pour
qui () les phnomnes sociaux existent non seulement dans la rflexion mais aussi dans le
monde objectif et que certaines relations raisonnablement stables et rgulires peuvent tre
tablies entre ces phnomnes. () Cest partir de ces rgularits que lon peut driver des
construits qui sous-tendent la vie individuelle et sociale , (Miles et Huberman 1994 : 4).
La ralit est sauvegarde mais amnage : transcendante (Miles et Hubermann, 1994),
comprhensive (Koenig, 1993) ou voile (DEspagnat, 1994). Le chercheur considre
la globalit de chaque situation et se concentre sur la signification des phnomnes tudis. Il
nest pas indpendant du terrain, mais y occupe une position dextriorit, il ne cherche pas
voir avec les yeux des acteurs observs mais cherche comprendre le sens profond qui se

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

cache derrire le sens ou le non-sens apparent (Crozier et Friedberg, 1977).

Cest sur la base de ce dbat que nous explicitons ci-aprs notre sensibilit pistmologique.

1.2 - Une dynamique dualiste non fondamentaliste : reconnatre lhistoricit


dun rapport la recherche
Un jour, pendant un cours de philosophie,
comme un professeur dmontrait allgrement,
pour la cinquantime fois, la nature illusoire du
monde, Phdre leva la main pour lui demander,
dun ton calme, si les bombes atomiques lances
sur Hiroshima et Nagasaki taient, elles aussi,
de nature illusoire. Le professeur, avec un lger
sourire, lui rpondit quelles ltaient. Et le
dbat sarrta l. Cette rponse, tait peut-tre
conforme la tradition de la philosophie
indienne mais elle tait dsesprment errone
pour quiconque lit les journaux et se proccupe
des destructions massives dtres humains .
R.M. Pirsig, Trait du zen et de lentretien des
motocyclettes, 1978

Cette recherche nest ni purement constructiviste, ni purement positiviste, et vrai dire encore
moins post-positiviste ou hybride . Ce refus de sinscrire dans une communaut
pistmique se justifie de la manire suivante. Le principe fondamental du constructivisme est
partiellement rejet dans cette recherche qui vise dcouvrir la ralit de lexprience du rel
quont les acteurs. Il me semble crucial daffirmer quil y a du vrai et pas uniquement de

258

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

mon exprience dans la restitution des faits. Toutefois, cette recherche adhre pleinement aux
quatre autres hypothses constructivistes ainsi qu la dfinition dun ralisme transcendantal
de Miles et Huberman (1994).
En somme, tout me rapproche du constructivisme sauf lessentiel et jadhre au ralisme
transcendantal qui est apparent la posture pluraliste. Pourtant, je ne me positionne pas
parmi les pluralistes. Il convient donc dexpliciter cette contradiction apparente.

1.2.1 - Le refus dun positionnement hybride : contre la clture du questionnement


pistmologique
Derrire les positionnements pistmologiques hybrides, me semble se dissimuler un dsir de

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squenage de lhistoire pistmologique. Avec le dpassement de la dialectique


positivisme/constructivisme, ce sont le constructivisme et le positivisme qui seraient dpasss
- cest dailleurs une justification pralable la plupart des positionnements hybrides. Il y
aurait une fin de lhistoire pistmologique caractrise par la gnralisation dune
position quilibre entre les deux paradigmes. Ladhsion pleine et entire lun des deux
paradigmes serait ds lors une pense strotypique ou dogmatique. Une pense quilibre
ferait disparatre les querelles pistmologiques. Il me semble quil nen est rien pour trois
raisons :

1.2.1.1 - La tension entre positivisme et constructivisme me semble indpassable : le


positionnement hybride est donc creux 46
La topologie de lespace du raisonnement scientifique se subdiviserait en trois lieux :
positiviste, constructiviste et intermdiaire. Mais la conjugaison du positivisme avec le
constructivisme plutt quune rencontre possible et pacifie invite penser le dialogue et
lespace dialogique partir dun vide. Cest le vide et lintervalle entre positivisme et
constructivisme qui permettent les intermdiations. Les intermdiations pistmologiques ne
se fondent donc pas sur une conjugaison positive des deux paradigmes. Elles se fondent sur
une ngativit potentiellement fconde qui sapparente aux propos de Blanchot sur le nant :
le vide de lentre-deux, un intervalle qui toujours se creuse et en creusant se gonfle, le rien
comme uvre et mouvement (Blanchot, 1969 : 8). A mes yeux, un positionnement hybride
ne repose pas sur un espace consistant, stable et circonscrit de raisonnement scientifique, mais

46

Le terme creux na pas ici de connotation pjorative.

259

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

plutt un entre-deux pistmologique. Il semble alors prfrable de parler dune pense de


l entre-deux (Callon, 1988 ; Searle, 2001) afin de souligner une dynamique dallersretours entre positivisme et constructivisme, limportance accorde aux controverses, aux
tensions pistmologiques, la gestion de celles-ci. La pense de l entre-deux considre
le dsaccord comme bnfique aux sciences de gestion par lvitement des imprialismes
quil opre. Il faut laisser cette question ouverte et refuser la fois tout imprialisme des
thories objectivistes et surplombantes comme des conceptions ethnographiques et
participantes (Dubar, 2008). Nous devons donc suivre les conseils de Wright Mills (1964) et
rsister toute domination dune Suprme Thorie sur le monde social. Il ressort donc que
plus que lun ou lautre des grands paradigmes pistmologiques, cest le fondamentalisme

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

potentiellement prsent en leur sein quil convient dviter.

1.2.1.2 - Le positionnement hybride implique la formation dun paradigme de


rfrence : cest un fondamentalisme qui interdit le dialogue entre sensibilits
pistmologiques
Afin de montrer quun positionnement hybride est un fondamentalisme, il convient de faire un
dtour par le dbat sur la commensurabilit des paradigmes. Nous montrons ensuite que la
distinction entre ontologie et pistmologie autorise un positionnement non fondamentaliste
qui permet de grer la tension positivisme/constructivisme.

Le dbat sur la commensurabilit des paradigmes ne vise pas recenser le nombre de


paradigmes existants mais savoir sils sont compatibles et dans quelle mesure.
Lincommensurabilit peut se dfinir comme lincompatibilit logique ou normative entre
diffrentes coles de pense et pour laquelle aucun systme daccord consensuel nexiste pour
trancher entre ces diffrentes coles (McKinley et Mone, 1998, cits in Sville et Perret,
2003 : 31). Le dbat sur lincommensurabilit des paradigmes est de plus en plus prgnant en
sciences

de

gestion

(Perret

et

Sville,

positionnements (Scherer 1998) - cf. tableau 2.3.

260

2003 :

31)

et

lon

identifie

trois

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Tableau 2.3 : Diversit des positionnements concernant lincommensurabilit des


paradigmes
Incommensurabilit
des paradigmes ?

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Du principe

au positionnement

Isolationnisme

Il est ncessaire de
choisir un paradigme et
de sy tenir.

Choix dun paradigme


comme un vritable
acte de foi (Burrell et
Morgan 1979)

Intgration
Recherche dun standard
commun. La
fragmentation est une
barrire : le
dveloppement des
sciences de lorganisation
doit passer par une
rconciliation et la
formation dun
paradigme de rfrence.
Cette approche tend vers
des positions
pistmologiques
amnages.
Miles et Huberman
(1994), donnent un
exemple dune
conception positiviste
amnage.

Approche multiparadigmes

Un dialogue entre
paradigmes est possible et
mme souhaitable pour faire
progresser la comprhension
des phnomnes sociaux.

Intrt de disposer dune


varit dapproches qui,
chacune leur manire, sont
en mesure de rendre compte
de certains aspects des
ralits complexes
auxquelles sintressent les
sciences de lorganisation
(Koenig 1993 : 4).

Source : adapt de Perret et Sville (2003 :32) et Tiberghien (2006 :132)

Les pistmologies hybrides ou post , en rcusant les paradigmes traditionnels, se


proposent de les remplacer en les intgrant dans un cadre unificateur. Mais la position
intgrative apparat tre une impasse logique. Si lon suit les principes intgrationnistes
prsents dans le tableau prcdent il est ncessaire de choisir le paradigme de rfrence
voqu (intgrationniste) et de sy tenir. Cela revient donc une position isolationniste un peu
plus complexe47 mais aussi fondamentaliste.

Vu ce que nous avons affirm prcdemment, il rsulte que nous nous positionnons par dfaut
dans une approche multiparadigmes. En effet, ne croyant pas en un seul paradigme, une
position isolationniste est exclue. Rejetant la recherche dun standard commun et la
conciliation des paradigmes, nous ne pouvons adhrer la position intgrative qui est la
ngation mme de la tension entre positivisme et constructivisme. Ainsi, nous nous
positionnons dans une approche multiparadigmes o la multiplicit quivaut une dualit.
Nous dsignons cette approche dualisme non fondamentaliste .

47

Le dbat sur lincommensurabilit des paradigmes est donc binaire : le choix doit tre fait entre unit ou

multiplicit, sans espace pour la dualit.

261

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Ayant dj prcis ce que nous entendons par dualisme, il convient de sattarder un peu sur la
notion de fondamentalisme en pistmologie. Koenig (2006) sort du dbat sur
lincommensurabilit des paradigmes en reprenant la distinction ontologie/pistmologie quil
prolonge en distinguant les pistmologies fondamentalistes des pistmologies non
fondamentalistes.

Lontologie pose la question de lexistence de la ralit. Koenig (2006 : 15) rappelle la suite
de Mc Kelvey (1997 : 896) que, dun point de vue ontologique, il est souhaitable de distinguer
ralisme et relativisme. Pour les ralistes, le Monde est peupl dentits relles dont
lexistence est indpendante de la perception, de lexprience ou de la connaissance que lon
peut en avoir. Deuximement, il est possible de dvelopper une connaissance de ce monde et

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la validit de nos propositions est au moins en partie dtermine par cette ralit. Pour le
relativiste, le Monde ne possde aucune caractristique intrinsque, il y a seulement
diffrentes manires de linterprter.

Lpistmologie, pose la question de la validit de la connaissance. Dun point de vue


pistmologique, il est utile de distinguer entre fondamentalistes et anti-fondamentalistes
(Koenig, 2006 : 16). Les premiers pensent quil est possible de donner un fondement certain
la connaissance, tandis que les seconds considrent que cette qute est vaine et que ni la
raison, ni lobservation ne sont en mesure dassurer ce fondement. En croisant les dimensions
ontologique et pistmologique, Koenig dresse la carte suivante :
Tableau 2.4 : Options ontologiques et pistmologiques
Options ontologiques
Une ralit extrieure et indpendante permet de
slectionner nos thories
Option pistmologique

Il est possible de

Non :

donner un fondement Anti-fondamentalisme


certain la

Oui :

connaissance

Fondamentalisme

Source : adapt de Koenig (2006 : 16)

262

Non :

Oui :

Relativisme

Ralisme

Anti-positivisme

Ralisme scientifique

Positivisme

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

On peut aisment se positionner dans cette carte sans contredire nos propositions prcdentes.
Affirmer lexistence dune ralit extrieure et indpendante tout en doutant de la certitude
des connaissances que nous produisons, cest adopter la position du ralisme scientifique :
les tenants du ralisme scientifique considrent que notre connaissance est faillible, que
lerreur est invitable, mais quil est possible de progresser en liminant nos erreurs
(Koenig, 2006 : 17). Autrement dit, lobservation et lexprience rduisent lventail des
croyances scientifiques admissibles, mais elles seules, elles ne peuvent pas dterminer un
ensemble particulier de ces croyances (Koenig, 2006 : 17). Parfaitement conciliable avec le
ralisme scientifique, le recours lexpression dualisme non fondamentaliste insiste sur le
caractre instable et dynamique dune pistmologie non fondamentaliste. De plus, elle

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circonscrit son champ, situ entre positivisme et constructivisme.

1.2.1.3 - Penser les pistmologies hybrides comme des entre-deux interdit un


positionnement pistmologique hybride et oblige une dynamique pistmologique
ou la tension entre positivisme et constructivisme est faite dallers et retours ne cherchant
pas la fusion
Transposons encore les propos de Blanchot sur la parole dans le champ pistmologique : le
rle de la parole est ici non pas de rduire, mais de porter lintervalle ; la parole non unifiante,
qui accepte de ne plus tre un passage ou un pont, sort ainsi de la parole pontifiante, tout en
restant capable de franchir les deux rives que spare labme, sans le combler et sans les
runir, sans rfrence lunit (Blanchot, 1969 : 11). Pour moi, ntre ni pleinement
constructiviste ni pleinement positiviste, ne revient pas avoir trouv une solution, mais
assumer un problme qui fait natre un inconfort qui me meut. Il y a une aporie entre
constructivisme et positivisme : les deux sont porteurs dune vrit aussi irrductible que leur
contradiction. Formaliser une posture intellectuelle entre lucidit dsabuse et
enthousiasme naf pour reprendre les mots de Rosanvallon (2006) est un ouvrage
remettre sans cesse sur le mtier. Reconnatre cela implique un va et vient permanent, un
inconfort insoluble quant aux vrits paradigmatiques. Il inscrit le doute, les passages
frquents dun paradigme lautre -en fonction des terrains, des lectures, des rencontres- dans
lhistoricit du processus de recherche. La dynamique pistmologique de cette recherche se
rapproche donc dune stratgie pistmologique interactive.

263

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

1.2.2 - Implications dune dynamique dualiste : lpistmologie comme stratgie


interactive
Reconnatre une interaction stratgique entre les deux pistmologies incite le chercheur
dvelopper une stratgie pistmologique interactive. Puisque quest conventionnellement
voque la stratgie de recherche du chercheur, il est tentant dappliquer une grille de
lecture stratgique la dmarche de recherche. Joffre et Koenig (1992) recensent trois modes
daction stratgique (figure 2.3).

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Figure 2.3 : Les trois modes daction stratgique

Stratgie

Stratgies htronomes
Adoption/adaptation
Interactions stratgiques
Projet/contre-projet
Action/raction
Dlibr/mergent
Stratgies volontaristes
Programmation
Missionnaire

Domin

Influent

Autonome

Acteur
Source : Joffre et Koenig (1992 : 79)

Le positivisme peut tre rattach aux stratgies htronomes sur le postulat dextriorit des
principes qui gouvernent le chercheur ou lentreprise (la ralit objective, les facteurs
conomiques, politiques). Constructivisme et stratgies volontaristes se rapprochent par le
caractre dlibr/intentionnel de leur accomplissement48.

Notre dynamique pistmologique ressemble bien des gards une stratgie interactive.
Les dmarches htronomes, de mme que les stratgies volontaristes, reposent sur la
dissymtrie. Linitiative y est donne soit au contexte, soit lacteur. Lide dinteractions
48

La relation entre le sujet et lobjet prend toujours la forme du projet (Bachelard, 1934 : 15).

264

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

stratgiques se caractrise au contraire par une activit partage, une interdpendance


dynamique entre acteur et contexte. Sil arrive quil faille se soumettre et si, linverse, il est
parfois possible dimposer sa vision des choses, ce sont l des cas limites. Souvent lacteur
stratgique connat des situations qui restent mallables, alors que paralllement ses propres
projets se transforment. Laction stratgique se construit dans le cadre dun existant quelle
amnage, elle tire parti des projets dautres acteurs qui gardent leurs logiques propres. .
Selon nous la recherche ne repose entirement ni sur la ralit, ni sur le projet du chercheur
mais sur la relation instaure entre eux.

Linteraction entre le projet et le contexte peut se prsenter comme une succession dactions
et de ractions, elle peut aussi se prsenter comme une vritable controverse au cours de

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

laquelle projet et contre-projets interagissent et se transforment. (Koenig, 1996 : 20). Et la


solution ne vient pas de la recherche obstine dune zone de compromis atteindre
immdiatement pour pouvoir sy stabiliser comme le proposent les pistmologies hybrides et
post : il faut tout dabord surmonter le malaise que leur conjonction provoque chez un
esprit logique, et faire sienne lattitude de Janus qui, regardant dans deux directions opposes,
conoit comme tant simultanment possibles ou vraies des ralits contradictoires. Puis, il
faut, pour desserrer ltreinte de la contradiction, faire preuve de crativit en reformulant le
problme et souvent, en en modifiant les donnes [] La gestion constructive dexigences
partiellement contradictoires repose au contraire sur lhypothse que les situations
problmatiques peuvent faire lobjet damnagements qui, pour prendre corps, demandent du
temps [] Le compromis nest, au mieux, quun second choix dans la gestion des
contradictions. Alors que le compromis intervient sous la forme dune transaction ou dun
arbitrage dans une situation bloque, une gestion vritablement constructive suppose au
contraire, la transformation des conditions initiales. Le compromis dbouche sur un partage
de ce qui existe, tandis quune gestion constructive cre de la valeur (Koenig, 1996 : 129).

Une fois les grandes approches pistmologiques prsentes, ainsi que la dynamique dans
laquelle nous nous inscrivons, il convient de souligner ses implications concrtes dans la
relation du chercheur sa recherche. Dans notre recherche, la reconnaissance des interactions
dialectique/dialogique entre la ralit et la phnomnologie du chercheur, entre positivisme et
constructivisme implique dune part dexpliciter lhistoire quentretient le chercheur
lactivit de recherche, dautre part de rflchir lutilit de la recherche en sciences de
gestion.
265

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Section 2 : Les interactions entre le chercheur et sa recherche,


entre la recherche et son environnement
Considrer la dmarche de recherche comme le fruit dune interaction dynamique entre le
chercheur et sa recherche, dune part, et entre le chercheur, la recherche et leur
environnement, dautre part, suppose un effort dexplicitation. Le rapport du chercheur sa
recherche est ainsi prsent (2.1) avant de montrer que la question du rapport de la recherche
et du chercheur prend la forme dune rflexion sur lutilit (2.2).

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2.1 - Le paradigme personnel du chercheur : histoire de mon rapport la recherche


Si je suis moi parce que je suis moi, et si tu es
toi parce que tu es toi. Je suis moi et tu es toi. Si,
en revanche, je suis moi parce que tu es toi, et si
tu es toi parce que je suis moi, alors je ne suis
pas moi et tu nes pas toiVous comprendrez
que jaie d lcrire. Yasmina Reza. Art.
A moi !!! ,
Frdric Beigbeder. Au secours pardon.

Drucker-Godard, Ehlinger et Grenier (2003 : 279) prconisent linclusion dans les recherches
dun certain nombre de donnes relatives au chercheur lui-mme afin damliorer la fiabilit
de la recherche. Cette explicitation du paradigme personnel du chercheur (Passeron, 1991)
est rendue ncessaire par notre conception mme du rle du chercheur. En effet, nous
considrons que lobjectivit et la neutralit du chercheur sont des idaux davantage que des
donns, nous nous reconnaissons comme un interprte du terrain tudi et il nous semble
raisonnable dexpliciter au lecteur ce sur quoi sappuie notre interprtation, en mettant en
exergue notre rapport la recherche. Ce rappel a pour objectif de mettre en lumire que nos
choix pistmologiques ne relvent pas seulement des contingences de cette recherche. Cette
prise de position influente doit donc tre explicite, verbalise pour ensuite tre relativement
matrisable puisque le sujet qui veut connatre doit dune certaine faon, se distancer de luimme pour devenir son propre objet de connaissance (Morin, 1986 : 288)

Cette prsentation de mon rapport la recherche vise une objectivation/explicitation du


rapport subjectif lobjet qui loin daboutir un subjectivisme relativiste et plus ou moins
anti-scientifique, est une des conditions de lobjectivit scientifique (Bourdieu, 2003 : 44). De

266

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

surcrot, jadhre aux propos de Olivier de Sardan (2000 : 442) sur les limites du je
mthodologique qui affirme que lobjet de nos sciences reste cependant la connaissance
empirique du social, sans illusion ni sur la transparence des sujets, ni sur notre capacit
tablir des relations radicalement nouvelles. Cet objectif de connaissance est suffisamment
complexe en lui-mme, et les gens que nous rencontrons cet effet ont suffisamment
dpaisseur et de densit propres pour que lon ne charge pas trop la barque en voulant que le
terrain soit aussi et en mme temps une rdemption, une conversion, une rvolution, une
fusion, un salut ou une psychothrapie. Le terrain fait se superposer pour un temps une
entreprise circonscrite de recherche (avec ses rgles du jeu mthodologiques) et une
squence biographique du chercheur (avec ses rgles du je personnelles, et ses formes
dimplication particulires, selon des modalits tour tour potiques ou motionnelles,

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

affectives ou affectes, baroques ou burlesques, etc.). Ces deux registres, malgr leurs
videntes interactions, gagnent ne pas tre confondus, et lexplicitation de leurs relations ne
se justifie, si lon y rflchit bien, qu faible dose, mthodologiquement parlant . Dans notre
cas, quatre pages sur plus de cinq cent.

Pourquoi je crois ce que je crois ? Est-ce que je ne vois que ce que je crois ?
Petite histoire dun positivisme construit
Je ne me suis jamais imagin chercheur, jusqu 22ans.
Mon lien avec la recherche a dbut, mon insu, par la lecture 17 ans de comment russir
chouer de Paul Watzlawick. Le plaisir et lintensit de cette lecture me conduisirent chercher
dautres ouvrages de cet auteur jusqu avoir entre les mains Linvention de la ralit, contributions
au constructivisme . Jtais ds lors convaincu de limportance de la communication dans la
structuration de nos reprsentations et que ce que nous tenons pour rel est en fait le fruit de notre
propre construction. Je ne me suis pas pour autant inscrit en psychologie ou en communication aprs
mon bac, mais ai dbut des tudes de droit. L, une rencontre fut dterminante. Jean-Robert Alcaraz,
qui enseignait lconomie politique au sein de la facult de droit (jappris plus tard quil tait
chercheur au GRASCE, le centre de recherche de Jean-Louis Lemoigne) cita Watzlawick dans son
introduction pistmologique et passionnait son auditoire en lintroduisant aux phnomnes de
causalit circulaire, de comportements mimtiques et de reprsentations collectives appliques
lhistoire et la vie conomique. La connexion entre mes passions personnelles et mes tudes tait
faite : ce que je lisais durant mon temps libre, trouvait un cho auprs de mes profs. A 19 ans je devais
me choisir un sujet de mmoire. Dans la tradition interdisciplinaire des Instituts dEtudes Politiques le
choix des sujets de mmoire est laiss radicalement libre. Hsitant entre les thories du complot

267

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

libral et prophties auto-ralisatrices et comportements boursiers jai finalement opt pour le


second sujet en demandant comme directrice de mmoire une enseignante que javais crois la
bibliothque en train de consulter linvention de la ralit . Le processus auto-immunisateur tait
boucl : je mtais choisi une directrice constructiviste pour raliser une recherche constructiviste, ce
qui ne manquerait pas dobjectiver ma croyance en la subjectivit radicale. Craignant ne pas avoir
assez de matire pour remplir une recherche, je dcidais dlargir le sujet au constructivisme et la
science conomique . L mes problmes dbutaient. Il est difficile et prtentieux daffronter une
pistmologie et une discipline. Ce mmoire ne se fit donc pas sans tracas, mon sentiment
dincomptence me poussant lire toujours plus (restes dun dsir fort dobjectivit) et repousser les
chances. Prcisons que javais opt pour lapologie du constructivisme, mes sources principales
(Lemoigne, Watzlawick, Morin et Favereau) ne poussant gure la critique.

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Cette histoire sest rpte depuis.

Ce mmoire me projeta dans la recherche puisque lun des enseignants qui mavait reu en entretien
pour celui-ci minvita faire son DEA de sciences de gestion. Il est actuellement mon directeur de
thse. Option difficilement rsistible pour qui ne croyait pouvoir rendre son mmoire et navait donc
pas cherch de troisime cycle ni candidat aux concours des coles de commerce en anticipant un
redoublement.

Malheureusement lentre en recherche ne fut pas loccasion dune correction, mais plutt de
laccentuation du biais initial. Par biais initial jentends que plutt que de commencer par faire une
recherche pour ensuite rflchir sur les enjeux mthodologiques et pistmiques de celle-ci, javais
commenc par ceux-ci sans jamais me salir les mains dans un terrain. Et je suis convaincu aujourdhui
que, bien souvent, ceux qui ont les mains propres nont pas de mains.

En effet, cest sur mon aptitude labstraction et mon acclimatation la logomachie acadmique que
jai t recrut. Je crois que jtais peru comme un agile du concept mais difficile canaliser avec
une trs fcheuse tendance dpasser les dlais impartis. Ds lors, les facteurs de russite ( lpoque
des bonnes notes lors des sminaires) reposaient sur la surenchre conceptuelle et une phrasologie
sotrique. Je me suis longtemps complu dans cette position grands renforts dabstraction,
danalogies jusqu puisement de la mthode.

La principale cause dpuisement de cette mthode est quil mincombait de porter le poids de la
subjectivit puisque, ne faisant que des revues de la littrature, je ne faisais que rajouter une couche de
discours sur des discours portant -parfois- sur des donnes. Puisque tout ne reposait que sur moi,
ctait ma personnalit qui tait juge lors des soutenances. Pour le dire autrement, javais substitu
une relation sentimentale une relation rationalise la recherche.

268

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Cet puisement sest manifest doublement. Dune part, la thse reprsentait limpratif de terrain que
jai repouss le plus possible. Mais langoisse dun double jugement (soutenance + CNU) a
progressivement renvers ma conception du terrain en en faisant une solution, une protection (les
paroles de L. Bibard gageant que les solutions jailliront du terrain ne furent pas trangres ce
changement de perception). De plus en plus, la subjectivit semblait mes yeux un simple symptme
dabsence de terrain faisant reposer sur mes seules paules la vridicit et la plausibilit de mes
propos.

Dautre part, et surtout, la priode de la thse quivaut lindpendance financire (ce qui signifie
luniversit lincertitude et la modicit des revenus). Je ne me suis pas inscrit en thse ds la fin du
DEA. La priode entre la fin du DEA et le dbut de la thse me conduisit une multitude de petits

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boulots qui ont constitu une premire forme de terrain : jy voyais lautre ct du miroir enseign
dans mes cours de gestion, il y avait donc une possibilit de correspondance. De plus, jy acquis
quelques convictions plutt critiques.

Premirement, ces expriences ont fortement dvaloris mes yeux lexubrance spculative
laquelle javais pu me frotter la lecture des dconstructeurs et hermeneuticologues les plus
radicaux. Elles ont revaloris la notion de simplicit. Ds lors mes yeux le rel existait, et il ne me
semblait peu fcond voir utile de le contester. Je devenais positiviste. Ce sentiment fut renforc avec
mes terrains dtudes dont les entretiens bien que parfois difficiles voire tendus furent dune grande
richesse mes yeux et un grand soulagement. Parfois, jtais sr davoir vu quelque chose et tais en
mesure de ressentir la pertinence de tel ou tel article que je lisais, et mopposer tel ou tel autre. Une
hirarchie mergeait dans la littrature.

Deuximement, la question de la vracit/subjectivit de la recherche devenait secondaire par rapport


celle de lutilit de la recherche. En effet, mes petits boulots me demandaient une utilit immdiate
et palpable. Mon contrat dATER, impliquait uniquement 92 heures de cours et de la recherche. Le fait
de devoir gagner ma vie dsormais, puisque une heureuse rupture familiale me privait dun revenu qui
tombait naturellement, me rendait responsable de mes dpenses, mais galement de la possibilit den
faire plus tard, cest--dire de pouvoir gagner ma vie durablement. Or, cest bien la dure qui se joue
dans un doctorat. LEtat est prt risquer de largent le temps dune thse, mais le risque est limit par
la sanction finale : celui qui naura rien fait devra se rorienter, et les annes de recherche en sciences
sociales ne sont pas valorisables dans le monde professionnel : elles sont une perte sche. Cette
angoisse de mon futur couple ma dvalorisation de lsotrisme expliquent mon souhait de faire
une recherche qui pouse autant que faire se peut, une demande sociale.

269

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Dun extrme lautre : de labsence de terrain au refus den revenir.


Aprs deux annes de financement, mon revenu sest rduit malgr les gnreux efforts de mon
directeur pour me soutenir et jai saisi lopportunit de faire quelques recherches intervention
lucratives. L, la richesse des informations fournies par la mthode (quelquun vous considre comme
une aide et vous livre ses problmes plutt que quelquun qui accepte de vous rencontrer et avec qui il
faut jouer pour limiter la cosmticit des propos) a remis en cause la valeur des informations fournies
prcdemment et mamne croire fermement quune recherche en sciences de gestion doit se faire au
plus proche de son terrain, et que ce terrain doit tre le lieu o merge le problme dune recherche.
Cest tout bte mais cela ma valu un grand mpris pour quelques communications et articles que je
rencontre dont jai le sentiment que lsotrisme est peu fcond. Ainsi, mes yeux, la connaissance
doit tre utile la socit. Celle-ci ne doit pas lui imposer une utilit immdiate mais en retour il me

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semble impratif que le chercheur cherche rduire lcart entre ses dcouvertes et leur valorisation
sous toutes ses formes et temporalits.

Je nai pas de critres solides pour juger dune bonne ou dune mauvaise recherche. Jai un rapport
daffection rationalise la recherche. Et la construction de mon systme de rfrences acadmiques
sapparente un processus amical : jaime les recherches qui me touchent, me font vibrer, me
semblent crdibles et o jai limpression que leurs auteurs veulent dire quelque chose qui compte
leurs yeux. Ainsi, jai tendance au suivisme intellectuel. Quant une recherche me touche, jessaie de
trouver dautres recherches de la mme personne. Cela explique ma tendance citer intensment un
nombre limit de sources (il ressort de ma littrature une tendance la citation compulsive dun
nombre limit dauteurs). Mais ce rapport affectif nexclut pas la positivit. Japprcie les auteurs qui,
mes yeux, disent quelque chose de vraisemblable et important.

Or on le voit, la solide affirmation que le rel existe laquelle je crois aujourdhui, pourrait mamener
tre class parmi les positivistes. Mais elle revient surtout rejeter le relativisme et le scepticisme.
En effet, affirmer lexistence du rel ne me semble pas contradictoire avec laffirmation quil est
construit, partiellement le fruit de reprsentations.

270

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

2.2 - La question de lutilit de la recherche et la spcificit des sciences de


gestion
Les tensions pistmologiques font lobjet de controverses plus insistantes en sciences de
gestion que dans dautres disciplines des sciences sociales. Par del la dialectique
positivisme/constructivisme la scientificit et la spcificit des sciences de gestion se jouent
autour de la question de leur utilit. En effet, la question de lutilit renvoie son tour la
nature de la relation quentretiennent connaissance et action et la manire de
concevoir leur articulation. Laction est le terrain dobservation de la recherche en gestion,
lenvironnement sur lequel elle sappuie. Mais ces deux lments ne sont pas isols. Les
interactions entre la recherche et son environnement, entre la connaissance et laction pose la

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question de lutilit de la recherche. A lheure actuelle de la domination du thorique par le


pratique (Bibard, 2007 : 45), les sciences de gestion sont rputes se distinguer des autres
sciences sociales par leur double objectif de production de savoir mais galement dutilit.
Les dbats et controverses sur lutilit des sciences de gestion simposent au chercheur de
cette discipline. Tenir compte de ce dbat et y trouver sa place est aussi fondamental pour le
chercheur en gestion que le questionnement pistmologique.

La position dfendue ici est celle de lidentit entre connaissance et action (Bibard, 2007 :47).
Connatre est par nature agir, dans la mesure o la connaissance influence, volontairement ou
non, positivement ou ngativement49, laction. En retour, toute action gnre, dune manire
plus ou moins consciente delle-mme, une thorie de cette mme pratique. Nous avons
voqu prcdemment que le vrai (ou rel) et son analyse sont nos yeux le fruit dune
dynamique. Dans cette perspective, une rflexion pistmologique consiste en une rflexion
sur le rapport de la thorie la pratique.

Nous suggrons ici que toute connaissance, thorie ou science, a une utilit potentielle pour
laction. En effet, selon le dictionnaire Le Robert, est utile ce dont lusage, lemploi est ou
peut tre avantageux, satisfait un besoin . Cette dfinition indique que cest lusage ou
lemploi potentiel dun objet qui fonde lutilit de celui-ci. Cela nous invite penser que

49

Positivit et ngativit ne sont pas entendues ici au sens normatif de bien ou de mal, mais au sens
daffirmation ou de ngation dfinies par Le Robert comme acte de lesprit qui consiste nier (ou affirmer),
rejeter (ou accepter) un rapport, une proposition, une existence, expression de cet acte.

271

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

lutilit ou la non-utilit de la recherche ne rside pas dans ses caractristiques intrinsques


mais dans les modes de relation quelle entretien avec ses utilisateurs.

Ainsi, nous montrons que lutilit questionne lensemble des sciences sociales. Elle nous
conduit distinguer diffrents types de savoirs et diffrents types de publics pour identifier
diffrentes formes dutilit. Nous appliquons ensuite cette grille danalyse aux sciences de
gestion pour identifier quatre types de sciences de gestion et expliciter leurs diffrentes
contributions. Nous concluons en explicitant la manire dont la question de lutilit a t prise
en charge dans cette recherche.

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2.2.1 - La question de lutilit est-elle spcifique aux sciences de gestion ?


Laffirmation que les sciences de gestion tirent leur spcificit de leur utilit (Laufer, 2007,
Godelier, 1998) mrit dtre interroge. Dune part, elle sous-entend que les sciences sociales ne
sont pas utiles et dautre part, que les sciences de gestion sont effectivement des sciences. Afin de
lever le malaise sous-jacent cette affirmation, nous montrons que la question de lutilit est
pose lensemble des sciences sociales. Cela nous conduit revendiquer la banalit des sciences
de gestion tant du point de vue de la connaissance que de lutilit : les recherches en management
ne sont pas toutes instrumentales et combien mme, linstrumentalit des sciences de gestion ne
contredit pas leur scientificit.

2.2.1.1 - Un isolement qui concerne lensemble des sciences sociales


Le constat de lisolement des diffrentes sciences sociales vis--vis des autres acteurs de la vie
sociale est partag par de nombreux analystes en France et ailleurs (Dupuy, 2005 ; Laufer, 2007 ;
Chiapello, 2005, Rosanvallon, 2007 ; Burawoy, 2004). Les savoirs quelles produisent sont donc
peu utiliss. On peut lister quelques unes des consquences de lisolement et de la sous-utilisation
des sciences sociales : diminution des ressources, attractivit en berne des carrires scientifiques,
mconnaissance rciproque qui engendre mfiance et scepticisme des uns vis--vis des autres
(Offner, 2007).

La principale explication de cette dislocation entre les sciences sociales et la socit vient de
la rupture suppose entre savoir savant et savoir pratique ou commun. Les sciences, y compris
sociales, ont pour finalit la production du savoir pour lui-mme et la vracit des connaissances
est leur seul critre dvaluation. A linverse, les acteurs de la vie sociale (Etat, individus,

272

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

entreprises, associations) ont laction pour seule finalit et ne valorisent la connaissance quen
fonction de sa contribution visible lamlioration de laction son utilit. Lhistoire du
dveloppement des sciences sociales pousse nuancer ce dualisme.

En effet, lhistoire des sciences sociales rvle que luniversit nest pas le lieu de leur
dveloppement au XIXme sicle : elles se construisent ailleurs, travers les savoirs dEtat, la
demande sociale et les savoirs rformateurs (Rosanvallon, 2007 : 212). Autrement dit, les
sciences sociales se sont dveloppes en rpondant aux attentes plus ou moins concrtes
dautres acteurs de la vie sociale (Etat, syndicats, mdias, groupes dintrts). Si leur
finalit tait dj le savoir, celui-ci ntait pas peru comme contradictoire lutilit pratique.
Selon Rosanvallon, la dislocation des liens entre sciences sociales et socit, et par l

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mme leur dclin, est corrl avec leur universitarisation durant les annes 1970. Les sciences
sociales sont aujourdhui peu lues et mobilises par les autres acteurs de la vie sociale. Laufer
(2007) explique cet isolement par une confusion entretenue entre rigueur mthodologique et
dsintressement : les sciences sociales tirent principalement leur droit participer aux dbats
publics de la faon dont leurs concepts leurs confrent le statut institutionnel de sciences
dsintresses par l mme supposes capables dobjectivit, non de leur rigueur ou
formalisme mthodologique. Avec lidologie de la rupture savoirs savant/pratique, la
recherche dobjectivit sest opre le plus souvent au dpend de lexigence dutilit et de
pertinence sociale. Les liens avec les praticiens sont penss sur le mode de lalination ou de la
dgradation. Pourtant, affirmer que savoirs savant et pratique ne peuvent tre hermtiques lun
lautre ne veut pas dire quils soient totalement identiques, comme laffirme Corcuff (2004) :
raison savante et raisons pratiques ne constituent pas un ensemble homogne, mme si elles
peuvent avoir des liens .

2.2.1.2 - La question de lutilit de la connaissance affecte toutes les sciences sociales


Lisolement des sciences sociales, mme sil nengendre pas une crise profonde, suscite
interrogations et dbats. La politisation/mdiatisation contemporaine de la contribution de la
recherche, la plus fondamentale soit-elle, la croissance conomique des Etats est un indice de
linsparabilit entre savoir savant et savoir pratique. Que ce soit regret ou avec enthousiasme,
les sciences sont aujourdhui sommes de visibiliser leur utilit, tant vis--vis de la connaissance
scientifique (avec lapparition de critres de classement et dvaluation) que de la connaissance
pratique (brevet, accompagnement linnovation, valorisation). Dans la mesure o les sciences
de gestion, de par leur apparition rcente (Godelier, 1998 ; Laufer, 2007), ont eu tendance imiter

273

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

les mthodes et principes de sciences dj lgitimes dans lacadmie, il est intressant de voir
comment ces dernires prennent en charge la question de lutilit. Parmi les deux principaux
champs scientifiques -lconomie et la sociologie- auxquels les sciences de gestion ont pu
apparatre subordonnes, nous nous intressons ici la sociologie. Ce dtour nous permet de
montrer que la rflexivit de la sociologie en tant que discipline est comparable celle des
sciences de gestion. Les sciences de gestion se retrouvent donc banalises tant au plan de leur
utilit que de leur scientificit.

2.2.1.3 - Lexemple de la varit des contributions de la sociologie


En sociologie, Lapeyronnerie (2004 : 646) dnonce l acadmisme radical qui repose sur
lidentification du sociologue une objectivit externe la socit (incarne par

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linstitution) . Cette posture conduit selon lauteur une forme dlitisme qui repose sur une
dngation du droit des acteurs la rflexivit: seule llite des savants accde la lucidit
quoffrent la thorie et les valeurs universelles. Il chappe aux dterminismes sociaux quil
peut reprer chez les autres. Il est ainsi conduit monologuer et riger son moi en point
darticulation de la science et de la politique . Lapeyronnerie plaide pour une sociologie
rflexive et relative (non radicale), mais aussi intervenante et de terrain, () en dialogue
permanent avec le monde social (non acadmique). De son ct, Dubar (2008) cadre le
dbat en opposant lacadmisme radical et le relativisme intervenant ou rformisme politique
de Lapeyronnerie et en rvle lenjeu : La question des liens entre la sociologie
acadmique (cristallise dans un laboratoire reconnu) et la demande sociale quelle
quelle soit (commandes institutionnelles, interventions auprs de tous les partenaires,
sollicitations par une organisation, association, syndicat, etc. pour des activits de conseil, de
formation, denqute, de management etc.) est lune des plus difficiles mais des plus dcisives
pour lavenir de la discipline. En effet, sans un renforcement de ces liens, la sociologie risque
de devenir une discipline domine, annexe, marginalise, rduite lapprentissage de grands
auteurs et de techniques denqutes . Au contraire, cest en renforant les liens entre
enseignement, recherche et demande sociale , que la sociologie peut devenir une discipline
recherche, cratrice demplois, intervenante dans les actions collectives et les dynamiques
sociales, directement utile, par les connaissances produites, diffuses et offertes la
rflexivit des acteurs . Dubar, qui refuse de se positionner dans ce dbat et milite pour le
pluralisme sociologique, met en lumire que la connaissance sociologique dune manire ou
dune autre doit rflchir son utilit.

274

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Cest prcisment cette rflexion quentreprend Burawoy (2004). Prenant acte de la distance

croissante entre l'ethos sociologique et le monde que les sociologues tudient, il appelle de ses
vux une sociologie publique se donnant pour objectif d'impliquer et de mobiliser (to
engage) diffrents publics, de diverses faons. Dans cette perspective, il distingue dune part
deux types de publics du travail sociologique et, dautre part, deux types de savoirs
scientifiques.

Des publics universitaires et extra-universitaires


Distinguer le public universitaire du public extra-universitaire sert souligner que les
sociologues ne sadressent pas qu eux-mme et quchanger avec un public non spcialiste
ne revient pas nier les dangers et les risques de ce type d'intervention; il s'agit seulement

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d'affirmer que cela est ncessaire malgr ou peut-tre mme cause de ces dangers et de ces
risques (Burawoy, 2004).

Des savoirs instrumentaux et rflexifs


Ensuite, Burawoy propose d'appeler savoirs instrumentaux (instrumental knowledge) la
connaissance relative aux moyens, qu'il s'agisse de la rsolution des nigmes
mthodologiques destination du public universitaire ou la rsolution de problmes concrets
la demande dun public extra-universitaire. L'autre type de connaissance, appele par
contraste connaissance rflexive (reflexive knowledge), traite des finalits qu'il s'agisse des
fondements des programmes de recherche dbattus l'intrieur de la communaut savante, ou
d'un dialogue entre des universitaires et divers publics sur la direction que prend la socit
elle-mme. La connaissance rflexive interroge les prmisses normatives (value premises) de
la socit, ainsi que celles des professionnels de la sociologie (et celle du chercheur en
particulier).

Ces deux distinctions permettent de dessiner la carte de la division du travail sociologique et


didentifier quatre types de sociologies:
1) La sociologie applique, est au service dun objectif dfini par un client. Sa raison
d'tre est de trouver des solutions des problmes qui nous sont prsents, ou de lgitimer des
solutions qui ont dj t trouves.
2) Par contraste, la sociologie publique gnre immdiatement une relation dialogique
entre le sociologue et un public; le projet (agenda) de chacun est mis sur la table et chacun
doit s'ajuster l'autre.
275

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

3) La sociologie professionnelle (ou savante), labore des mthodes rigoureuses et


prouves, des savoirs cumulatifs, une faon de redfinir sociologiquement les problmes, et
des cadres conceptuels.
4) La sociologie critique examine les fondements des programmes de recherche de la
sociologie savante, leurs fondements explicites mais aussi implicites, leurs fondements
descriptifs mais aussi normatifs. La sociologie critique s'efforce de faire en sorte que la
sociologie savante prenne enfin conscience de ses prjugs et de ses silences, et elle s'efforce
de promouvoir de nouveaux programmes de recherche fonds sur de nouvelles bases. La
sociologie critique est la conscience de la sociologie savante, de la mme faon que la
sociologie publique est la conscience de la sociologie applique.

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L'ensemble de cette discussion peut se rsumer en un tableau:


Tableau 2.5 : Quatre formes de savoir sociologique
Public universitaire

Public extra-universitaire

Savoirs instrumentaux

Sociologie savante

Sociologie applique

Connaissance rflexive

Sociologie critique

Sociologie publique

Source : adapt de Burawoy (2004)

On retrouve cette multiplicit des producteurs de sens et de rsultats au sein des sciences de
gestion. Chercheurs, enseignants, consultants et praticiens parfois, contribuent la production
de connaissances. Dans l'espace des sciences de gestion, savoir et savoir-faire sont prsents,
parfois jusqu'au mlange et la confusion (Godelier, 1998). Il semble donc intressant dy
appliquer la classification de Burawoy (2004) et de distinguer quatre types de sciences de
gestion. La mise en lumire de cette diffrenciation interne aux sciences de gestion mais
similaire dautres champs scientifiques permet de justifier la banalit des sciences de
gestion.

276

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

2.2.2 - La multiplicit des sciences de gestion et la varit de leurs contributions


Nous montrons dans un premier temps que la matrice labore par Burawoy sapplique aux
sciences de gestion (2.2.2.1). Le reprage des quatre types de sciences de gestion, permet tant
de souligner la varit des contributions possibles de la recherche en gestion laction, que
mettre en avant le fait que lutilit se construit au moment du dialogue entre les diffrents
mondes (2.2.2.2).
2.2.2.1 - La multiplicit des sciences de gestion
Les quatre types de savoirs sociologiques identifis par Burawoy, se retrvouvent aisment en
sciences de gestion. La prsentation de ceux-ci permet de montrer que la question de leur

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utilit y est ultimement pose dans les mmes termes que pour dautres sciences.

1) Point nest besoin de dmontrer lexistence de sciences de gestion appliques tant

lexpression longtemps pu paratre plonastique.

2) Des sciences de gestion savantes : une partie de la recherche en management satisfait

aux deux critres dorientation vers un public universitaire et dabsence de normativit.


Chiapello (2005) considre mme quil sagit du courant dominant des sciences de gestion.
Elle montre comme Godelier (1998 : 18) que labsence de normativit est une concession
faite pour que les sciences de gestion soient reconnues comme des sciences part entire.
Lauteure oppose les normatifs , pour qui ltude des pratiques doit servir tirer des
conclusions pour que les gestionnaires amliorent leurs pratiques, et les positifs pour qui
les sciences de gestion tudient laction des gestionnaires pour la connaissance pure. Elle
constate ensuite que les positifs ont gagn au sein de lacadmie depuis une vingtaine
dannes environ, ce qui nest pas sans crer dailleurs des difficults dans ses relations avec
les entreprises, et les praticiens eux-mmes qui trouvent moins intrt ce qui se fait dans les
sciences de gestion (Chiapello, 2005 : 4). Ainsi, les sciences de gestion savantes dominent
les sciences de gestion et le reflux des approches normatives a pour corollaire
lautonomisation de ce champ de recherche tant vis--vis des autres sciences que du monde
des affaires. Le constat polmique de Dupuy (2005) propos des sciences de gestion fait
dailleurs cho celui de Lapeyronnerie. Le premier affirme que la recherche dans les
meilleures business schools amricaines fonctionne en circuit ferm, coupe du public naturel

277

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

de lcole que sont les cadres et les entreprises. Ses critres de gestion sont les publications
dans des revues sur-spcialises qui ne sont lues que par les pairs. Le milieu est devenu
endogamique et se protge ainsi du march (Dupuy, 2005 : 59).

3) Des sciences de gestion critiques. une partie de la recherche en management satisfait

aux critres dorientation vers un public universitaire et dintgration dune rflexion


normative. Huault (2007) considre par exemple que la critique et la rflexivit sont une
attitude possible de la recherche en management stratgique. Les approches critiques
sinscrivent dans un rseau trs vari de rfrences conceptuelles comme le marxisme, la
psychanalyse ou encore la Queer theory. Les approches critiques prsentent les

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caractristiques suivantes :

Une conception anti-fonctionnaliste : les tudes critiques sintressent la

connaissance du management et non la connaissance pour le management (Alvesson &


Willmott, 2003). Elles refusent de subordonner la connaissance la production de
performance.
-

La dnaturalisation des phnomnes managriaux : les tudes critiques sintressent

aux processus sociologiques, psychologiques etc qui engendrent les phnomnes


managriaux. Lenjeu est de mettre en cause lordre social existant, en soulignant quil nest
ni vident, ni naturel, ni invitable. Au contraire, il est soulign que les phnomnes
managriaux sont le fruit dune construction sociale quil sagit de mettre jour (devoir du
chercheur).
-

Une dmarche fonde sur la rflexivit : les tudes critiques mettent laccent sur

limportance de la rflexivit, tant sur le plan pistmologique que mthodologique. Ces


tudes ne limitent pas la rflexivit du chercheur la question strictement technique et
mthodologique mais insistent sur les relations de domination que peut impliquer une
situation dentretien (Wray-Bliss, 2003 ; Alvesson, 2003). Cela suppose que la science
sociale, se prenant elle-mme pour objet, se serve de ses propres armes pour se comprendre
et se contrler (Bourdieu, 2001: 173-174).

4) Des sciences de gestion publiques : la rflexivit comme pratique gestionnaire au


service de la gestion. Une partie de la recherche en management vise incorporer la question
des finalits de laction dans la rflexion des acteurs. Poser la question de la rflexivit des
sciences et des acteurs de la gestion est notre sens indispensable au dpassement de la
278

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

dichotomie utilit/scientificit. En effet, si la rflexivit consiste en une extriorisation vis-vis de soi et de son objet permettant une objectivation du savoir produit, il est difficilement
envisageable de ne pas mobiliser ce savoir dans laction. Dans cette perspective, une plus
grande scientificit va de pair avec une plus grande utilit. Autrement dit, la rflexivit de la
gestion vis--vis delle-mme est une pratique gestionnaire.
Cette affirmation rejoint les remarques de Chiapello (2005)50. Elle montre tout dabord que la
rflexivit fait partie du travail des gestionnaires : Les pratiques de gestion sont des
pratiques dont la principale rflexivit se fait sous le regard de lefficacit/lefficience [] Le
regard du sociologue est loin de produire le seul discours distanci sur ces pratiques. Il y a une
rflexibilit des gestionnaires sur leur pratique qui est extrmement importante, parce que

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justement, c'est un travail intellectuel. Donc, a fait partie du boulot, si jose dire, de faire
cette distanciation permanente par rapport la pratique, et de produire des thories gnrales
usage au moins local sur la pratique. Donc mon sens, il est trs important de prendre en
compte ce travail dauto-critique finalis, quand on tudie la gestion [] Il me semble
important de prendre au srieux leur srieux, et dessayer de comprendre ce quils font de leur
point de vue. Il me semble impossible dtudier dans une totale extriorit une pratique sans
sinterroger sur le sens que lui donnent ceux qui la font. Ce qui ne veut pas dire quon ne peut
pas la voir dun autre point de vue (Chiapello, 2005 : 2). Elle met ensuite en lumire, lenjeu
pour les sciences de gestion dune dichotomie entre rflexivit et utilit : Souvent, jentends
dire : Mfions-nous des sciences de gestion, elles sont trop justement normatives. Elles sont
trop au service des entreprises. . Mais cest de moins en moins vrai et en fait une grosse
partie, pour ne pas dire lessentiel, de la sociologie de la gestion est produite par ces gens-l
[] Ce mouvement a lavantage de rapprocher les sciences de gestion des autres sciences
humaines, mais a, je pense, des consquences assez graves terme sur le monde, car la
normativit est de plus en plus confisque par une parole dnue dassise scientifique. Cette
volution me fait personnellement rflchir fortement sur lintrt politique de cette
distinction entre ceux qui sont au service de laction et ceux qui ltudient la manire dun
entomologiste ou qui lapprochent de faon critique (Chiapello, 2005 : 4-5).
50

Ces propos ont t tenus durant une journe de travail interdisciplinaire visant dresser les contours dune
sociologie de la gestion , thme privilgi pour mettre en dbat la rflexivit gestionnaire et lutilit de la
sociologie. Comme en tmoigne la synthse de la journe (Benedetto-Meyer et Metzger, 2005) : Les
gestionnaires (thoriciens et praticiens) sont dots, sinon d'un regard "sociologique", du moins d'un regard
rflexif sur leurs propres outils et d'un discours rflexif sur leur pratique. Ds lors, la sociologie de la gestion doit
interroger le degr d'instrumentalisation des sciences sociales par les sciences de gestion. Ce qui pose autrement
la question de l'utilit de la sociologie : entre la distance critique se refusant toute forme de recommandation et
l'accompagnement a-critique des pratiques gestionnaires, une troisime voie est-elle possible ?

279

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Il convient de souligner ici quel point il est erron dinterdire aux gestionnaires une
rflexivit propos de la normativit de la gestion. Tout dabord, la littrature en sciences de
gestion est riche danalyses rflexive ou critique qui tentent de penser les implications
managriales de leur propre analyse. Lmergence et laffirmation dun courant de recherche
centr sur les outils de gestion et leur appropriation (Berry, 1983, David, 1996, Moisdon,
1997, De Vaujany, 2005) marque un intrt port vers louverture des boites noires, des
dynamiques organisationnelles, normatives et politiques discrtement agissantes dans les
pratiques de gestion. Ce que Moisdon (2005 : 240) souligne sans ambages : malgr les
charges incessantes des multiples spcialistes parcourant le monde des affaires (sociologues,
psychosociologues, anthropologues, conomistes, etc.) dnonant le caractre naf, normatif

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ou partiel du modle rationnel instrumental sous-jacent, et les doutes des managers euxmmes, force est de constater que les entreprises nen finissent pas dinventer des outils, dans
des phases de rationalisation qui progressivement sattaquent des zones qui paraissaient
jusquici prserves [] Il vaut donc mieux considrer que lon doit faire avec, et quils sont
partie intgrante dune forme de gouvernementalit en cours croissante (Moisdon, 2005 :
240). Le faire avec auquel appel Moisdon invite le chercheur ne pas se contenter de la
dnonciation, mais de lintgrer au sein mme des pratiques des acteurs51.

Au total, le reprage des quatre types de sciences de gestion montre que la question de lutilit
et de la rflexivit y est prise en charge dune manire similaire celle dautres sciences.
Nous dveloppons ci-aprs le dbat rflexivit/utilit tel quil est pos en sciences de gestion,
pour souligner que les contributions des sciences de gestion laction sont varies et que leur
utilit potentielle se construit dans lorganisation dun dialogue entre les deux mondes.

2.2.2.2 - La varit des contributions des sciences de gestion : le rle du dialogue entre les
mondes
La relation entre connaissance et action en sciences de gestion a longtemps t pens sur le
mode dune relation dopposition entre pertinence managriale et rigueur scientifique. La
question qui est aujourdhui pose est celle de leur conjugaison positive (Rynes, Bartunek et

51

Il nest pas anecdotique de souligner que les Centre de Gestion Scientifique et Centre de Recherche en
Gestion, au sein desquels se sont dvelopps les travaux sur les outils de gestion, soient aussi le berceau du
dveloppement dune cole franaise de lintervention (Baumard, 1997 : 136).

280

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Daft, 2001; Staw, 1995; Vermeulen, 2005). En tmoigne lorganisation dun numro spcial
de LAcademy of Management Journal (2007, Vol. 4) consacr ce dbat.

La plupart des contributeurs ce numro montrent que la rflexion scientifique, y compris


critique, peut tre utile aux praticiens.

Mc Gahan (2007 : 748-753), recense 5 pistes permettant la rflexion gestionnaire dtre utile
aux praticiens :

1. Produire des analyses contre-intuitives : Montrer que lopinion dominante est


inapproprie et conduit des erreurs.

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2. Dmontrer que les rgles fondamentales (contexte ou principes de gestion) dune


activit sont en train de se transformer.
3. Montrer que les pratiques de gestion les plus rpandues sont problmatiques, voire
paradoxales.
4. Analyser les problmes irrsolus en intgrant plusieurs thories. La combinaison de
plusieurs perspectives analytiques aide les managers penser diffremment les problmes
auxquels ils font face.
5. Identifier un problme, une activit ou un cas exemplaire qui ouvre de nouvelles pistes
la recherche acadmique et la pratique managriale

Dans cette perspective, lutilit de la recherche en gestion ne consiste pas apporter de


rponse des questions poses mais briser les vidences des acteurs sur les sujets qui les
intressent. La contribution des sciences de gestion aux praticiens peut donc se faire sur le
mode de la ngativit. Selon Vermeulen (2007 : 755), la pertinence de la recherche rside
dans la capacit produire des analyses que les praticiens trouvent utiles pour comprendre
leurs propres organisations et situations mieux qu'auparavant . Lutilit ne se rsume pas
ncessairement de la rsolution de problme mais inclue aussi laccroissement de la capacit
rflexive des praticiens. Cette affirmation, bien que rcente, rend compte dune ralit
ancienne. A titre dexemple parmi une multitude, un auteur la fois reconnu scientifiquement
et intervenant auprs des praticiens consacre toute une section de son ouvrage sur le
management stratgique dcrire les mcanismes dincorporation de lmergence et
considre que le bricolage et lapprentissage sont deux mcanismes qui permettent
dincorporer les lments mergents [] La stratgie est un art appliqu et la pense
281

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

stratgique ne saurait tre conue indpendamment dune vise transformatrice. La capacit


utiliser intelligemment les ressources disponibles est essentielle. Frquemment, elle suppose
de recourir dhabiles bricolages. Laptitude bricoler , cest--dire : a) dtourner un
objet, un instrument, une ide, une institution, etc., de leur systme de rfrence et de leur
finalit propre, pour les intgrer dans un systme nouveau et de leur donner une finalit
nouvelle ; b) transformer un assemblage dlments pour le doter de proprits et de finalits
nouvelles, constitue une proprit essentielle du management stratgique (Koenig, 1996 :
37). La rflexivit est donc non seulement une pratique mais une qualit gestionnaire. Lutilit
et la scientificit des sciences de gestion nous semblent ds lors se fonder sur leur capacit : 1)
intgrer la rflexivit des praticiens dans leur thorisation (thoriser la thorie de la pratique
des acteurs) et 2) en retour intgrer leur thorisation dans la rflexivit des praticiens (faire

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rflchir les acteurs sur la thorie de la pratique des chercheurs). Au final, le dpassement du
dbat scientificit/utilit, repose donc sur lmergence dun dialogue continu entre recherche
et pratique.

En effet, Padioleau (2003 : 12-26) propose de prendre nos distances avec les dichotomies
traditionnelles entre science et technique , thorie et action . A la suite de Mokyr
(2002), il distingue deux formes de connaissances utiles : 1) La connaissance du quoi
(analytique) et 2) la connaissance du comment (prescriptive).

1) La connaissance analytique dcouvre, propose des concepts, isole des rgularits,


formalise des lois avec lintention de rendre comprhensibles des phnomnes naturels ou
socialement construits. Un questionnement originel tire lambition de la scientificit, la
connaissance du quoi ? : Quels sont les traits manifestes, gnraux, les rgularits dun
domaine daction, les lois du genre ? Les rponses apportes ces questions
nimporte[nt] gure aux dirigeants politiques aux prises avec les exigences et les urgences
des manuvres stratgiques et tactiques (Padioleau, 2003 : 13).

2) La connaissance prescriptive se distingue par loffre de rgles, dinstructions par


lintermdiaire desquelles individus et groupes agissent, produisent de laction. Dcideurs,
excutants subalternes prouvent les inquitudes, subissent les contraintes de la connaissance
du comment ? C'est--dire au fil de laction concrte : exercer des savoirs faire,
dcouvrir, mettre au point, mener bien des activit pertinentes, de bonnes pratiques pour
atteindre des objectifs, autant que faire se peut (Padioleau, 2003 : 13).
282

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Dans cette perspective, laction est une forme de connaissance qui ne se reconnat pas en tant
que tel. Cela lui permet daffirmer quen fait, ces deux formes de connaissance sont utiles et
lies car il est ncessaire que quelquun connaisse et matrise un tant soit peu
analytiquement des principes ou des phnomnes afin que les techniques qui les mobilisent
puissent exister (Padioleau, 2003 : 17). Aussi, les interactions entre ces deux formes
dutilit doivent tre favorises car plus les intersections, plus les couplages entre technique
et analytique sont denses et troits, grce en particulier aux activits des rseaux de stockage,
de circulation, de distribution des flux de connaissances, plus les chances dinvention dans le
monde de la tekhn slvent (Padioleau, 2003 : 18). Ainsi, analyse et prescriptions sont
toutes deux utiles.

penser la varit des contributions des sciences de gestion laction. Dans cette perspective,
David et Hatchuel (2007 : 9) proposent de distinguer 4 idaux-type de contribution des
sciences de gestion la dcouverte, linvention et la validation de modles de
management.

Tableau 2.6 : Quatre contributions de la recherche en management

Organisations

Validation

Dcouverte /
invention

Dcouverte/invention

Acadmie

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Il est intressant de souligner que cette mise en lumire de diverses formes dutilit permet de

1.
Le chercheur et les acteurs, sur le
terrain, dcouvrent/inventent un nouveau
modle de management La contribution
acadmique est de co-dcouvrir ou coinventer le modle et de construire la
thorie qui donne au modle sa valeur
universelle
3.
Le chercheur cre la thorie dun
modle aprs quil a t dcouvert/invent
par une ou plusieurs organisations
pionnires La contribution acadmique est
de construire la thorie qui donne au modle
sa valeur universelle

Validation
2.
Le chercheur dcouvre/invente un
modle de management au sein de
lacadmie La contribution de lacadmie
est de concevoir (dcouvrir, inventer) le
modle

4.
Le chercheur ajoute de la valeur
un modle existant La contribution
acadmique est de clarifier, raffiner, tester,
tendre le modle et/ou de clarifier, raffiner,
tester, tendre la thorie qui donne au
modle sa valeur universelle

Source : David et Hatchuel (2007 : 9)

Les sciences de gestion nont pas pour seul rle de crer des modles et mthodes de
management, elles visent aussi expliciter et amliorer les modles invents dans les
organisations. De la mme manire, organisations peuvent rcuprer les modles mis en avant
par la recherche, les amnager et les amliorer, voire sappuyer sur leur dfaut pour en

283

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

inventer de nouveaux. La cration de valeur lieu lorsque quun monde prend en compte ce
quil se passe dans lautre. Toute connaissance est potentiellement utile, et toute pratique a
potentiellement une valeur universelle a condition quelle soit valide dans le monde qui la
reoit. Cest prcisment dans le passage dun monde lautre qua lieu la production de
valeur. La question se dplace donc, il ne sagit plus tant de dterminer si un savoir est utile
ou non, mais de comprendre comment il le devient et peut le devenir. Lorganisation du
dialogue entre les diffrents mondes apparat alors comme le vecteur dune utilit coconstruite.

On peut ainsi classer les contributions des sciences de gestion en fonction de la temporalit du
passage des connaissances dun monde lautre. Dans la contribution 1, identifie par David

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

et Hatchuel, la cration de valeur profite tant lacadmie quaux organisations et lieu au


mme moment pour chacun des mondes. Dans la contribution 2, linvention a lieu dans le
monde acadmique, mais nest que potentielle pour les organisations, cest lors de
lappropriation par les organisations que la valeur sera rellement cre. Dans la contribution
3, la cration de valeur a lieu dans les organisations mais nest que potentielle dans le monde
acadmique. Dans la contribution 4, la cration de valeur est diachronique. La cration de
valeur initiale dans le monde organisationnel nourrit celle du monde acadmique. Cette
dernire peut en retour maximiser la valeur cre dans le monde organisationnel.

Il semble que ces diffrentes contributions peuvent tre mises en correspondance avec les
diffrents types de sciences de gestion. Les matrices labores par Burawoy, David et
Hatchuel ont en commun la distinction opre entre acadmie et public extra-universitaire. Le
rapprochement de ces deux matrices permet de mettre en lumire les diffrents types de
sciences de gestion et de prciser les temporalits respectives de leurs contributions.

Les sciences de gestion savantes et critiques ont une utilit qui se construit dans la dure.
Elles permettent de concevoir des modles de management qui pourraient tre appliqus et
valids par les organisations ou peuvent ajouter une valeur universelle aux modles de
management existants. La cration de valeur merge dans un monde mais nest que
potentielle dans lautre.

284

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

Les sciences de gestion appliques et publiques ont une utilit plus immdiate. Elles crent de
la valeur dans les deux mondes. Soit simultanment dans le cas des sciences de gestion
publiques, soit de manires diachronique dans le cas des sciences de gestion appliques52.

La prsentation de la varit des types de sciences de gestion et de leurs contributions


laction doit nous servir mieux expliciter les objectifs assigns cette recherche.

Conclusion du chapitre 1 : La construction de la potentielle utilit

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dune recherche en sciences de gestion publiques

Le dtour prcdent sur la question de lutilit de la recherche trouve sa justification par le


caractre central quelle revt en sciences de la gestion publique. En effet, celles-ci se pensent
comme des sciences publiques de la gestion publique. Le dsir y est fort de conduire des
recherches fondamentales et potentiellement critiques (en tmoigne la forte imprgnation des
thories no-institutionnelles) tout en intgrant cette rflexivit dans la pratique des acteurs
grce un dialogue troit avec eux (en tmoigne lidentification dun style de gestion
publique fataliste - Hood, 1998).

Pour le cas franais, Bezes (2002a : 15) a montr lambition des premiers chercheurs de la
discipline de ne pas tre cantonns la fonction de traducteur passif des mthodes de
gestion du secteur priv vers le secteur public. Ainsi, llaboration dune thorie
disciplinaire cohrente du management public a servi simposer sur le march
universitaire et acqurir une viabilit professionnelle (Bezes, 2002a : 15). Autrement dit,
affinement thorique et pertinence pratique ont t penss ensembles.

Plus gnralement, selon Kelman (2005 : 968), la crise des organisations publiques interdit
aux chercheurs de rester dans une totale extriorit : There is one important thing I believe
52

Si leur chercheur ne vient quappliquer une thorie dj existante (recherche-intervention) alors les sciences de
gestion appliques ont pour fonction doprer la jonction entre les sciences de gestion savantes et le monde
organisationnel, la valeur cre sera plus grande pour lorganisation que pour le chercheur. Par contre, on peut
imaginer que le chercheur intervienne dans lorganisation pour effectuer une action peu innovante aux yeux de
lorganisation (enqute de satisfaction, diagnostic organisationnel) mais sur laquelle le chercheur mobilise un
grille analytique nouvelle. Dans ce cas, la cration de valeur pourra tre plus grande dans le monde acadmique
que dans le monde organisationnel.

285

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

public management researchers have to teach mainstream organization ones: the legitimacy
of prescriptive researchthat is, research having an explicit goal of theorizing and gathering
empirical evidence about effective practice. Public management scholars typically see
prescription as an important role. I would speculate that this may partly be because we
identify more with the organizations we study than do many business-school-based
organizational researchers, and partly because the organizations we study so clearly need
help. My own strong view is that, as long as research is rigorous, prescription is something to
embrace, not shun 53.

Il est intressant de noter que si la ncessaire relation entre science et pratique est
revendique, une attention est porte au respect de leurs intrts distincts. Ainsi, Pollitt (2003)

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considre que lutilit de la recherche en management public ne rside pas dans la qualit des
conseils quelle peut apporter aux praticiens et que les chercheurs en management public ne
peuvent indiquer aux praticiens ce quils doivent faire. Il ne nie pas la possibilit de donner de
bons conseils mais ces derniers ne doivent pas prendre la forme de principes universels sur ce
quil convient de faire. Selon Pollitt (2003 : 147), le chercheur peut apporter de laide pour
des problmes spcifiques dans des contextes spcifiques sur un mode de dialogue se
rapprochant plus de la thrapie que de lapplication de remdes : la plupart du temps, on y
parvient mieux en coutant le praticien et en laidant clarifier ses ides propos de ce quil
cherche faire, de ses problmes, de linformation dont il a besoins .

La liste des contributions possibles des scientifiques envers les managers publics propose par
Pollitt renvoie directement aux propos de Burawoy (2004) sur le partage des rflexivits et de
Vermeulen (2007) sur la ngativit des contributions de la recherche laction :
1- la clarification conceptuelle ;
2- la remise en cause des ides reues ;
3- laide llaboration de la stratgie de collecte des donnes ;
4- laide la conception du processus dcisionnel ;
5- lappui thorique limportation de techniques de gestion ;
53

Il y a une chose importante que les chercheurs en management public doivent enseigner aux chercheurs en
thorie des organisations : la lgitimit de la recherche prescriptive, cest--dire les recherches ayant un objectif
explicite de thorisation et de compilation de preuves empiriques en vue dune pratique effective. Les chercheurs
en management public considrent habituellement la prescription comme une fonction importante. Je suppose
que cest parce que nous nous identifions plus aux organisations que nous tudions, en partie parce quelles ont
clairement besoin daide. Mon sentiment profond est que tant que la recherche est rigoureuse, il faut accepter
dtre prescriptif et non lviter .

286

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche

6- les conseils techniques bass sur une exprience antrieure dans un contexte similaire.
Dans le cas de cette recherche, le moyen utilis pour la rendre utile a t de partir dun
problme concret, considr comme problmatique par les acteurs de la vie publique. A
lheure du commencement de cette thse, la construction des OI tait un thme dune brulante
actualit puisque les publications professionnelles commenaient constater le succs de la
loi Chevnement. Les questions relatives aux changements concrets engendrs par ce succs
commenaient se faire jour. Afin de tester lintrt de notre objet de recherche et de prciser
langle dattaque de celui-ci, nous avons conduit 6 entretiens exploratoires auprs de
fonctionnaires territoriaux et consultants spcialiss dans laction publique locale afin
didentifier les questions suscites par lmergence des OI (suivant les recommandations

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dAllard-Poesi et Marechal, 2003 : 49). Dans cette perspective, nous avons suivi la logique
dcrite par Amit et Schoemaker (1993) c'est-- dire une premire approche lie un
questionnement essentiellement dordre pratique. Conduire une recherche sur un thme
dintrt pratique, garantissait nos yeux que les rsultats de cette recherche puissent avoir
des implications managriales fortes. De plus, croiser OI et management de la performance
dans la construction de lobjet de recherche garantissait lintrt pratique de cette recherche,
puisqu un enjeu conjoncturel, nous ajoutions un enjeu plus structurel : il est difficilement
contestable que la performance soit un souci croissant pour les managers publics. Cest aprs
avoir dtermin lobjet de la recherche que nous avons analys la littrature en management
public pour lui donner une perspective thorique (Allard-Poesi et Marechal, 2003 : 49)

Cependant, bien que nous cherchions produire une connaissance utile, cette recherche ne
lest pas immdiatement. Elle nest pas une recherche-action mais plutt une prparation la
recherche-action. En effet, cette recherche ne vient pas couronner un parcours universitaire
entirement consacr la connaissance et la prparation la gestion publique. Elle nest pas
le moyen daffiner une expertise pralable, mais loccasion de dcouvrir un champ daction et
de recherche nouveau pour le chercheur.

Le premier utilisateur de cette recherche et donc le chercheur qui vise identifier les points de
passages entre la thorie et laction quil observe afin de pouvoir ultrieurement aider grer
leur interaction. Cette thse est donc un processus dapprentissage par la recherche. Mais cet
apprentissage est professionnalis, c'est--dire que lobjectif ultime est de pouvoir rpondre
une demande sociale.

287

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Nanmoins, pour des raisons financires et symboliques, nous avons tout au long de cette
recherche essay de multiplier les changes avec le monde territorial afin de mieux le
comprendre et le connatre. Ces changes ont pris la forme dintervention en formation
continue, de participation des recherches-intervention sur des thmes connexes notre
recherche principale. Mais surtout, depuis 2006, nous avons particip la cration et la mise
en uvre de lObservatoire de la Performance Publique Locale sous lgide de lAssociation
des Financiers, Contrleurs de Gestion et Evaluateurs des Collectivits Territoriales
(AFIGESE-CT) et de lInstitut National des Etudes Territoriales (INET). Ces activits
connexes cette recherche, si elles en ont repouss laboutissement, ont largement contribu

tel-00473749, version 1 - 17 Apr 2010

renforcer sa pertinence pratique.


Aprs avoir montr que cette recherche sinscrit dans une dynamique pistmologique non
fondamentaliste, et prcis les interactions entre le chercheur et sa recherche et entre la
recherche et son environnement organisationnel, il convient dsormais de prsenter la
mthode de recherche adopte.

288

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

CHAPITRE 2

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METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE

Les affirmations prcdentes relatives la gestion des tensions pistmologiques, la stratgie


pistmologique et lattention accorder lutilit potentielle de la recherche, ont des
implications directes dans la stratgie daccs au rel retenue. Lobjet de ce chapitre est
dexpliciter et justifier les choix effectus pour approcher, collecter, analyser et interprter les
donnes.

La stratgie daccs au rel est tout dabord dveloppe (section 1), elle consiste tenir un
raisonnement hypothtico-inductif dans le cadre dune approche qualitative par tude de cas.
Les critres de slection des donnes et modalits de collecte sont ensuite prsents (section
2), pour enfin aborder la mthode retenue pour lanalyse des donnes (section 3).

Section 1 : Stratgie daccs au rel retenue : le mode dapproche


du terrain

Lobjectif de cette recherche est de comprendre les relations entre les conceptions de la
performance quont les managers intercommunaux et lutilisation doutils de gestion. La
comprhension de cette relation permettra daffiner les stratgies de conception,
dimplmentation et dappropriation des outils de gestion dans les OI. Dans cette perspective,
la stratgie daccs au rel employe rsulte plus dun choix sous contraintes que dune relle
289

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

volont indpendante. Elle sinscrit dans un design de la recherche qui doit permettre
darticuler les diffrents lments que sont : problmatique, littrature, donnes, analyse et
rsultat , (Royer et Zarlowski, 2003).

Les dveloppements qui suivent permettent dexpliciter notre stratgie daccs au rel. Nous
avons choisi daccder au rel par un raisonnement hypothtico-inductif appliqu une
approche qualitative par tudes de cas multiples.

1.1 - Un raisonnement
exploratoire hybride

hypothtico-inductif

pour

une

recherche

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Explorer et tester sont deux processus diffrents pouvant soutenir la construction de


connaissances. Dun ct, lexploration sattache la recherche de comprhension,
dexplication et de prdiction et relve dune dmarche de raisonnement de type inductive ou
abductive. Dun autre ct, tester consiste pour le chercheur mettre des objets thoriques ou
mthodologiques lpreuve de la ralit, cest--dire confirmer ou infirmer une hypothse,
un modle ou une thorie dans un but dexplication. Tester relve dun raisonnement dductif,
dune dmarche hypothtico-dductive.

Le raisonnement dductif, consiste tirer des conclusions laide dune rgle gnrale et
dune observation du terrain. Cest avant tout un moyen de dmonstration (Grawitz, 2001). Le
raisonnement inductif, consiste trouver la rgle gnrale qui pourrait rendre compte de la
consquence si lobservation empirique tait vraie (David, 2001 : 85). En dautres termes,
un raisonnement dductif ira du gnral au particulier alors quun raisonnement inductif
tendra remonter du particulier au gnral.

Des raisonnements intermdiaires tels que labduction ou la dmarche hypothtico-inductive


(Friedberg, 1997 : 304) peuvent galement tre mobiliss pour rpondre la complexit des
situations rencontres sur le terrain.

Labduction consiste laborer une observation empirique qui relie une rgle gnrale une
consquence , et constitue un processus dinterprtation (David, 2001 : 85-86).

290

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

Trs proche de labduction, la dmarche hypothtico-inductive part du vcu des acteurs


pour reconstruire non pas la structure sociale gnrale, mais la logique et les proprits
particulire dun ordre local (Friedberg, 1997 : 304). Une telle dmarche accorde la priorit
la dcouverte du terrain et au dveloppement de modles descriptifs et interprtatifs qui
collent ce terrain, ses particularits et ses contingences (ibid.). Cette reconnaissance de
lirrductible contingence des phnomnes tudis interdit de faire lconomie de la
construction contingente des catgories danalyse quon utilisera in fine pour rendre compte
de la structuration de lespace daction que lon analyse (Friedberg, 1997 : 311).

Ainsi la porte de ces raisonnements nest pas la mme. Si la dduction prsente un caractre
dmonstratif, un raisonnement hypothtico-inductif ou abductif ne dbouchera pas sur une

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dmonstration mais plutt sur une ou plusieurs propositions valides (la validit de ces
propositions tant fonction de la rigueur avec laquelle elles auront t tablies). La diffrence
reposant sur la vigueur de laffirmation, un raisonnement non dmonstratif peut, dans le
meilleur des cas, persuader une personne raisonnable, alors quun raisonnement dmonstratif
doit convaincre une personne, mme entte. (Blaug, 1982 : 15).

Notre question de recherche - quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion utiliss dans
les OI et les conceptions de la performance quont les managers intercommunaux ?- suppose
dapprhender le discours et le vcu des acteurs pour identifier les relations avec leurs
pratiques. Lanalyse de la littrature nous a servi reprer des types de managements publics,
des types de dfinitions de la performance et des types doutils de gestion. Ces typologies
nous serviront positionner les cas tudis, les donnes collectes, mais ne nous servent pas
formuler des hypothses pour expliquer le recours tel ou tel outil de gestion, ni ladoption de
telle ou telle dfinition de la performance. Nous faisons un usage classificatoire des thories
repres, pas explicatif. Les typologies utilises permettent de prciser les questions de
recherches, de limiter les angles morts dans la collecte des donnes pour permettre la
description la plus complte possible des terrains dtude. Autrement dit, les typologies
mobilises dans cette recherche ne sont pas testes. Notre ambition n est pas de les
confirmer, ni de les infirmer. Le point de dpart de notre conceptualisation est donc la
rencontre des acteurs et cest par les rgularits observes et les convictions acquises au fur et
mesure des changes avec les terrains que des propositions sont formules. Ces propositions
seront par la suite confrontes aux thories existantes dans le but principal dapprcier lcart
entre ces thories et notre tude, et expliquer ces carts.
291

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

La problmatique qui fonde cette recherche est de nature exploratoire. Elle vise dcouvrir un
phnomne contextuel et en laborer un modle que la littrature ne propose pas dj. En
effet, les typologies identifies dans la littrature nont pas t forges sur notre terrain
dtude. De mme, lanalyse des conceptions de la performance, ou de lutilisation des outils
de gestion nont pas t abordes dans le contexte intercommunal. En ce sens, linterprtation
que nous cherchons produire de lutilisation des outils de gestion dans les OI sapparente
une recherche exploratoire hybride puisque son objectif est la proposition de rsultats
thoriques novateurs (Charreire et Durieux, 2003 : 57), fortement enracins (Glaser et Strauss,
1967) et fruit dun aller-retour entre des observations et des connaissances thoriques
(Charreire et Durieux, 2003 : 70).

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Pour ce qui est du choix du mode de raisonnement, la dmarche hypothtico-dductive


supposant par avance ce que nous allons dcouvrir a t rapidement carte (Kirk et Miller,
1986). Quant la dmarche inductive, elle suppose que le chercheur nait pas dides
prconues, de culture thorique ou de bagages. Cette hypothse de la tabula rasa reste
fortement critique par des auteurs tels que Miles et Huberman (1994). Par ailleurs, le
bagage du chercheur lui permet de constituer un cadre de ltude et dorienter son
attention vers les zones critiques (Crozier et Friedberg, 1977). Il serait donc prjudiciable de
sen priver demble. Eisenhardt (1989) conseille pour sa part de spcifier la problmatique
de la recherche, et ventuellement didentifier des variables importantes grce la littrature
existante ; mais dviter de rflchir aux relations entre les variables et aux thories existantes
au dbut de la recherche. Par ailleurs, la dmarche inductive qui, partir dobservations doit
dgager des lois universelles, implique un nombre consquent dobservations.

La dmarche hypothtico-inductive ou abductive est, elle, prfre lorsque le chercheur


explore un contexte complexe et rare. Pour Koenig (1993), labduction est un procd bien
adapt aux recherches exploratoires visant dcouvrir des rgularits dans la ralit sociale.

Au vu de ces considrations, une approche hypothtico-inductive nous semble plus -mme


de rpondre aux spcificits de notre recherche dans la mesure o elle transcende la forte
structuration de la dmarche hypothtico-dductive (pouvant sclroser lapparition dides
nouvelles) et la grande souplesse de la dmarche inductive. En effet, lobjectif nest pas ici de
gnrer de loi universelle, ni de tester un modle existant, mais bien de proposer de nouvelles

292

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

conceptualisations thoriques, aussi rigoureuses et robustes que possible concernant


lutilisation doutils de gestion.

1.2 - Une approche qualitative


Le choix dune approche qualitative est fortement dtermin par : le caractre exploratoire de
notre recherche (Baumard et Ibert, 2003 : 92) et un mode de raisonnement hypothticoinductif qui apporte une importance capitale au vcu des acteurs.

Selon Miles et Huberman (2003 : 11) les donnes qualitatives se prsentent sous forme de
mots plutt que de chiffres. Leur intrt est de permettre des descriptions et des explications

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riches et solidement fondes de processus ancrs dans un contexte local. Bien que la validit
et la fiabilit des rsultats issus dun travail qualitatif fasse lobjet de contestation, nous
considrons avec Baumard et Ibert (2003 : 98) que le choix entre une approche qualitative et
quantitative est dict par des critres defficience par rapport lorientation de la recherche.
Lapproche qualitative correspond bien notre objectif de construction dune comprhension
fine dune ralit sociale, locale et complexe. En effet, lanalyse de la littrature a montr
quel point le recours aux outils de gestion lie des problmes matriels et politiques des
reprsentations idelles du mode de fonctionnement de lorganisation. Lanalyse de
lutilisation des outils de gestion est donc bien pour nous lanalyse dune ralit sociale qui ne
peut faire lconomie dune attention porte aux ides des acteurs propos des outils. Or, la
recherche qualitative dpend fondamentalement de lobservation des gens dans leur propre
territoire, en interagissant avec eux dans leur propre langage, avec leurs propres mots
(Evered et Louis, 1981).

La mise en uvre et le bricolage doutils de gestion sont ainsi observes par le prisme des
actions et rflexions menes sur ces derniers. Ainsi, cette recherche ne fait pas appel aux
finalits confirmatoires ou infirmatoires dune ventuelle analyse quantitative, mais bien aux
capacits didentification dlments difficilement dtectables autrement que par une
approche qualitative. En effet, les donnes qualitatives sont sduisantes bien des gards :
Elles permettent des descriptions et explications riches et solidement fondes de processus
ancrs dans un contexte local. Avec les donnes qualitatives, on peut respecter la dimension
temporelle, valuer la causalit locale et formuler des explications fcondes. De plus, les

293

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

donnes qualitatives sont davantage susceptibles de mener d heureuses trouvailles et


de nouvelles intgrations thoriques ; elles permettent aux chercheurs de dpasser leurs a
priori et leurs cadres conceptuels initiaux. () Les mots, particulirement lorsquils
sorganisent en un rcit, possdent un je ne sais quoi de concret, dvocateur ou de significatif
qui savre souvent bien plus convaincant pour le lecteur, quil soit chercheur, dcideur ou
praticien, que des pages de chiffres (Miles et Huberman, 1994 : 22).

De surcrot, notre objet de recherche noue des donnes matrielles observables (forme dun
tableau de bord, membres participants une runion, dure et frquences de la runion, liste
dindicateurs) des donnes immatrielles et subjectives. Les donnes matrielles
rcoltes, quelles soient primaires ou secondaires, sont parfois sensibles (notes

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confidentielles, audits). Une approche qualitative du terrain par-del son intrt pour saisir la
complexit du phnomne tudi, nous a permis de collecter ces donnes difficilement
accessibles par un autre mode de collecte. En effet, la confrontation propre la recherche
qualitative, entre le chercheur et les rpondants favorise la proximit et la confiance mutuelle.

1.3 - La mthode des cas


Les tudes de cas peuvent dans lensemble tre considres comme des tudes
comprhensives (Yin, 1994 : 14), visant la gnration de thories (Eisenhardt, 1989, 1991).
Elles permettent tant lexploration que la description et lexplication. Elles sont les
stratgies prfres pour les questions de recherche interrogeant le pourquoi ou le comment
dun phnomne (Yin, 2003 : 1), et ds lors que ltude interroge un phnomne
contemporain dont les frontires avec lenvironnement contextuel sont floues (Yin, 2003 :
14). La mthode des cas correspond donc bien notre recherche qui vise comprendre le
pourquoi et le comment de linteraction entre outils de gestion et conceptions de la
performance.

Yin (2003) en prcise les conditions dutilisation qui selon lui sont corrles au type de
question de recherche, au contrle que le chercheur peut avoir sur les comportements, et les
vnements tudis, leur apparition passe, historique ou contemporaine.

Yin propose cet gard une grille de lecture des contraintes sappliquant diffrentes
stratgies daccs au rel en fonction notamment des types de question de recherche poses

294

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

(cf. tableau 2.7). Ce tableau synoptique permet ainsi de slectionner la stratgie de recherche
la plus adapte.

Tableau 2.7 : Prsentation de quelques stratgies de recherche et des situations


appropries leur utilisation
Stratgie de
recherche
Exprience

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Etude statistique

Etude darchives

Etude historique
Etude de cas

Type de question de
recherche
Comment ?
Pourquoi ?
Qui ?
Quoi ?
O ?
Combien ?
Qui ?
Quoi ?
O ?
Combien ?
Comment ?
Pourquoi ?
Comment ?
Pourquoi ?

Ncessit de contrler les


vnements

Ncessit de se concentrer
sur des vnements
contemporains

Oui

Oui

Non

Oui

Non

Oui/non

Non

Non

Non

Oui

Source: Yin (1994: 6)

Etant donn la nature de notre questionnement, les stratgies adaptes aux questions de type
Comment, pourquoi ? peuvent tre envisages. Dans notre question de recherche
lexpression quelle relation nous sert intgrer lobjet dtude la question de savoir
comment fonctionne cette relation et quelles attentes rpondent les outils, donc pourquoi ils
sont utiliss ?

Concernant la stratgie de lexprience , elle ncessite un degr de contrle des lments


important. Les circonstances sociales, culturelles, politiques, conomiques ou historiques
propres chaque situation rendent difficilement contrlable lenvironnement en matire de
gestion, contrairement une exprience physique pouvant tre renouvele. Par ailleurs, nous
ne cherchons pas encadrer le comportement des individus comme dans une exprience en
laboratoire qui aurait dfinitivement du mal rendre compte de la complexit des macroorganisations que sont les OI (les cas tudis comportent respectivement 822 et 916
membres).

295

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Seules ltude historique et ltude de cas semblent donc pouvoir rpondre aux exigences de
notre recherche. Leur diffrenciation seffectue sur le degr de contemporanit des
vnements considrs. Or, lobservation des OI cres la suite de la loi du 12 juillet 1999
nous plonge dans un haut degr de contemporanit et exclu ipso facto une tude historique.
Selon Yin (1994), ltude historique et ltude de cas sont relativement proches et font appel
de nombreuses techniques similaires. Les stratgies commencent mme sentremler lorsque
ltude historique seffectue partir dvnements contemporains. Ltude de cas prsente
cependant un atout majeur qui est de permettre le traitement des donnes multiples associant
interviews, documents primaires/secondaires et observations. Yin (1994) souligne dailleurs
lintrt de son utilisation des fins exploratoires, descriptives et explicatives. Plus
gnralement, sa capacit explorer, dcrire, tester ou gnrer des thories rend cette stratgie

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de recherche particulirement attrayante. La construction thorique partir dtudes de cas est


particulirement approprie lors des premiers dveloppements sur un sujet de recherche
novateur ou encore dans loptique de renouveler les perspectives sur un sujet dj investi par
la recherche (Eisenhardt 1989). Etant donn le nombre consquent de recherches dj
effectues sur le management public, le pilotage de la performance et les OI, il serait difficile
de considrer le thme comme novateur. Ds lors, lintrt de notre recherche rside
davantage dans un objectif de renouvellement des perspectives sur lutilisation des outils de
gestion dans les OI.

La flexibilit des interactions entre thorie et donnes reprsente galement un atout


indniable de cette mthode. En effet, ltude de cas peut sappuyer sur les thories existantes
formant ds lors un cadre conceptuel dans lequel est identifi un nombre limit de variables
pertinentes (Pandit, 2000, cit in Turc, 2003). Par ailleurs, si ce cadre peut tre modifi au gr
de linterprtation des donnes empiriques, il permet nanmoins de structurer la masse de
donnes. Pour Glaser et Strauss (1967), cest la forte connexion avec la ralit empirique qui
permet le dveloppement de thories testables, pertinentes et valides. Comme le rappelle
David (2000 : 200), le chercheur va sur le terrain avec une encyclopdie incomplte, la
littrature lui offre une srie de possibilits pour rendre compte de ce quil observe, mais son
travail relve autant de la mise en correspondance entre thories et donnes que de la rvision
des thories existantes.

Nous recourons donc la mthode des cas dans une logique de construction dune thorie
intermdiaire partir du vcu des acteurs (Bergadaa et Nyeck, 1992). Notre recherche
296

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

correspond parfaitement au processus dlaboration dune thorie intermdiaire prsente par


David (2000 : 208) : le chercheur va sur le terrain sans hypothse prcise a priori, mais avec
lobjectif [] danalyser comment un outil de gestion est reu, cest bien dans lencyclopdie
disponible des situations de mme type ( pattern matching ) quil va puiser les
comparaisons qui permettent le processus abductif, cest--dire llaboration de conjectures
explicatives de lobservation. Si de telles situations nexistent pas telles quelles ( autres faits
mis en forme , le chercheur peut les fabriquer ( pattern making ) soit en combinant des
morceaux de faits mis en forme, soit en dduisant des situations possibles partir de
thories intermdiaires ou gnrales .

Par ailleurs, laspect holiste de la mthode des cas correspond bien notre souhait de

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considrer lOI la fois comme le cadre et le rsultat (Organization/ Organizing) des


interactions entre conceptions et pratiques. En effet, dans ltude de cas le chercheur essaye
gnralement dacqurir la perception la plus complte possible de l'objet, le considrant
comme une entit holistique (Benavent, 2005 : 2), ce qui implique un nombre limit de cas
tudis. Dans notre recherche, lOI nest pas un contexte inerte et indpendant de notre tude
mais un lieu signifiant et agissant. Cela suppose de gnrer une connaissance vaste et dtaille
de cet univers. Concrtement, dans notre recherche, des donnes secondaires relatives la
structure elle-mme ont t recueillies (rapports dactivits, budgets, observations des
Chambres Rgionales des Comptes (CRC), articles de revues spcialises-pouvoirs locaux,
TPBM, Lettre du Cadre, Gazette des Communes, ) et un thme du guide dentretien invitait
les rpondants voquer lhistoire et le fonctionnement de la structure dans sa globalit.
L emphase sur le contexte est une des qualits reconnues de la mthode des cas puisquen
cherchant comprendre autant que possible un sujet ou un petit groupe de sujets, les tudes de
cas se spcialisent dans des donnes profondes, (deep data) ou de description paisse
(thick description) - qui peuvent donner des rsultats de la recherche un visage plus humain
(Benavent, 2005 : 4). Cette emphase peut aider tablir le lien entre la recherche abstraite et
la pratique concrte des acteurs. Ceci est justement ce qui peut confrer une thorie
intermdiaire des proprits intressantes (David, 2000), la fois sur le plan de sa
gnralisation et de son actionnabilit (Argyris et Schn, 2002).

En rsum, notre question de recherche (comment ? Pourquoi ?) et notre dmarche de


recherche (une approche qualitative dun vnement contemporain avec emphase sur le
contexte pour gnrer une thorie intermdiaire) justifient le choix de la mthode des cas.
297

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Nous prsentons prsent le mode de collecte des donnes mis en uvre dans le cadre de nos
tudes de cas.

Section 2 : Collecte des donnes

Une fois les modes de raisonnements explicits et les principaux choix mthodologiques
justifis, il reste expliquer les critres de slection des donnes ainsi que les modalits de

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collecte de ces donnes.

2.1 - Critres de slection des donnes collecter


La validit du construit dune recherche repose sur la capacit du chercheur trouver des
rgles permettant dobserver les concepts qui lui permettront la monte en thorisation. La
liaison entre concepts et donnes est une dmarche de traduction (Angot et Milano, 2003 :
170) qui part du monde thorique pour arriver vers le monde empirique en passant par
loprationnalisation du concept. Cette opration suppose de slectionner avec soin les
donnes collecter. Nous expliquons ici notre choix de recourir des tudes de cas multiples
et explicitons les critres de slection des cas tudis ainsi que des personnes interviewes.
Nous terminons en explicitant les liens entre ces donnes et le mode danalyse retenu.

2.1.1 - Des cas multiples


Selon Stake (2000), les tudes de cas peuvent tre instrumentales (elles cherchent alors
comprendre un concept, un phnomne en vue de construire une thorie gnralisable),
intrinsques (lapprofondissement dun cas unique est lobjet essentiel de ltude), et
collectives (la multiplication des cas tant cense en fournir une meilleure explication).
Compte tenu de lobjet de notre recherche et de ltat de la connaissance sur les outils de
gestion, la mthode des cas que nous utilisons ici est collective. Comme le rappelle David
(2000 : 193) reprenant Stake, les tudes de cas collectives relvent dune approche
instrumentale destine mieux circonscrire un phnomne partir de cas multiples, dans

298

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

une optique plutt exploratoire . Ayant dj soulign que notre recherche est de nature
exploratoire raisonne, les tudes de cas collectives lui semblent adaptes.

Glaser et Strauss (1967), Yin (1994), Hlady-Rispal (2000 : 68) dfinissent la notion de
saturation thorique de lchantillon comme le moment partir duquel lapprentissage
incrmentiel est minime, les chercheurs observant des phnomnes dj constats . Ainsi
lchantillon thorique doit permettre au chercheur dobtenir une saturation thorique, c'est-dire lui fournir les observations majeures pour la construction thorique.

La question de la taille de lchantillon est alors dtermine selon les principes de rplication
et de saturation. Selon Yin, les cas sont slectionns soit parce quon suppose trouver des

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rsultats similaires (rplication de cas littrale), soit parce que selon la thorie, les rsultats
devraient tre diffrents (rplication de la thorie).

Lanalyse des pratiques des reprsentations et pratiques managriales publiques locales au


travers des outils de gestion a fait lobjet dun nombre de recherches assez restreint.
Gnralement, les tudes portant sur le management public sintressent en circonscrire les
enjeux normatifs (valeurs portes), une fonction particulire (gestion des ressources
humaines, management stratgique, contrle de gestion) ou un domaine dintervention
(dveloppement conomique, insertion, dfense). Lapproche par les outils de gestion, si
elle a principalement t applique des entreprises, a donn lieu a plusieurs tudes dans le
secteur public, notamment au sein dagences et dentreprises publiques (David, 1995 ;
Dreveton, 2006), dtablissements hospitaliers (Ferlie et al., 2002) ou dadministrations
centrales (Lascoumes et Le Gals, 2004). Il ny a pas notre connaissance de travaux
abordant les collectivits territoriales franaises travers leurs outils de gestion (Le Gals
2004, sintresse aux collectivits territoriales anglaises). En consquence, il existe peu de
matriaux thoriques et empiriques prcisant comment et pourquoi les OI utilisent les outils
de gestion. La littrature ne fournit pas dhypothses stables de travail sur lesquelles
concrtiser notre approche et fonder notre dmarche empirique. Elle a procur des indications
prcieuses, sur lesquelles le cadre de cette recherche a pu tre prliminairement bti, mais les
catgories et hypothses proprement dites devront nanmoins merger du terrain danalyse et
donc des cas tudis. Ltude dune seule organisation ne peut rassembler tous ces lments.
En effet, ne pouvant nous appuyer sur un construit thorique stabilis, notre recherche ne peut
viser infirmer ou confirmer une thorie existante, quoi sert souvent ltude de cas unique.
299

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

Par ailleurs, nous avons dj soulign que les lments de contexte historiques,
institutionnels, politiques et conomiques ont probablement une influence sur notre objet de
recherche. Or, pour comprendre comment notre objet de recherche et son contexte
sarticulent, il est ncessaire dobserver plusieurs contextes organisationnels. Nous excluons
alors la piste dune approche empirique sur un cas unique. En consquence, ltude de cas
multiples semble plus approprie.

Notre tude portant sur les OI, nous avons opt pour une rplication de cas littrale. Selon Yin
(1994), le nombre de cas de rplication littrale dpend de la faible ampleur des diffrences
constates et du degr de certitude souhaite. Deux ou trois cas sont suffisants lorsque les
diffrences mises en vidence sont importantes ou que lon ne souhaite pas un degr de

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certitude important. Lanalyse de la littrature nous a effectivement conduits penser que le


degr de varit/unit des conceptions de la performance et les types doutils de gestion
utiliss ne devraient pas sensiblement varier dun cas sur lautre. En ce sens, le choix de nos
cas sappuie sur une rplication littrale.

Cependant, lunit dobservation de notre recherche est le manager. Cest au niveau de ses
pratiques et de ses reprsentations que lobjet de recherche est apprhend. Donc, si
seulement deux organisations similaires sont tudies, il y a, cependant, en leur sein une
multitude de mini-cas dutilisation doutils de gestion et de conceptions de la performance.
Cest au niveau de ces minis-cas que nous avons essay de maximiser les diffrences
(hirarchiques, secteurs dactivit, statut, exprience) pour assurer la validit externe de nos
rsultats.

Lanalyse de cas multiples devrait ensuite nous permettre de mieux comprendre les rapports
entre conceptions de la performance et outils de gestion. Nous dsirons pouvoir dterminer
des critres communs aux cas retenus. Selon Van de Ven et Poole (1989 : 33) cette mthode
comparative est essentielle pour gnrer et comprendre les donnes empiriques. Pour Yin
(1994), cette mthode permet ainsi datteindre une validit externe correcte et surtout donne
au chercheur la possibilit de comparer des situations dont les diffrences pourront constituer
des variables dterminantes. Il sagit en fait dobserver des rgularits en comparant les
lments invariants et les disparits des diffrents cas observs.

300

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

Les similitudes entre nos cas donneront une validit externe aux conjectures proposes, tandis
que les contrastes observs nous conduiront relancer notre rflexion et mobiliser des
analyses nouvelles pour amliorer nos conjectures. Enfin, une tude de cas multiples est une
stratgie moins expose aux risques derreurs dinterprtation quune tude de cas unique
(Lincoln et Guba, 1985).

Tableau 2.8 : Motifs dutilisation des cas multiples

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Raison

Limites

tude de cas unique

tudes de cas multiples

Permet une approche ethnographique en


profondeur.
Facilite limprgnation du chercheur.
Permet de confirmer, remettre en question
ou tendre une thorie existante.
Est utilise pour les cas rvlateurs, ou des
champs dexprimentation jusqualors
inaccessibles la recherche (exemplarit).
Il est difficile de savoir si les observations
sont dues la validation du construit ou
lidiosyncrasie du cas tudi.
La gnralisation (validit externe) est
difficile.
Est beaucoup mieux adapte des
progressions thoriques de faible variation, ou
des cas singuliers, qu la novation
thorique.

Ltude de plusieurs cas facilite le contrle


et latteinte dune validit externe
satisfaisante.
Chaque cas permet dclairer un aspect
spcifique de linvestigation.
Permet lanalyse comparative et lextension
dautres construits de la littrature
(flexibilit et diversit danalyse).
La profondeur de linvestigation est limite
par des contraintes de temps.
La slection des cas doit tre minutieuse. Le
risque existe davoir un groupe de cas non
rellement comparables.
Le design de la recherche est complexe, et
ncessite de nombreux va-et-vient entre
donnes et construction empirique.

Source : Baumard (1994 : 88)

En ce qui concerne les tudes de cas multiples pour lesquelles nous penchons, il sagit de bien
dfinir la population tudie (Eisenhardt, 1989) et le nombre de cas effectuer.

Nous pouvons souligner ici la tension existante entre la volont daccrotre cette population
(afin dtendre la possibilit de gnralisation des rsultats, et donc leur validit externe) et la
ncessit dun nombre cohrent et raisonnable de cas tudis (permettant la simplification et
lharmonisation impose dans le traitement transversal des rsultats).

Il sagit donc finalement dun arbitrage effectuer entre une reprsentativit/richesse des
donnes la plus grande possible et la capacit den extraire des rsultats concrets et
harmonieux. Dans notre recherche, cet arbitrage prend la forme dune dcision quant au
nombre doutils de gestion analyss et au nombre de services rencontrs.

301

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

2.1.2 - Critres de slection des cas


Nous avons dj expliqu que notre recherche sintresse au travail des managers dans un
type dorganisation prcise : lOI. Cette approche suppose une homognit des organisations
tudies afin de faciliter les comparaisons inter-cas.

Il convient de spcifier la nature et les critres de choix garantissant la cohrence et la


pertinence des terrains retenus. A bien des gards, la slection des lieux de collecte des
donnes est dtermine par des variables extra-scientifiques relevant dun certain
opportunisme du chercheur. Dans notre recherche, lacceptation par le terrain de ltude et
la faisabilit financire de la collecte des donnes se sont rvles contraignantes. En effet, le

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nombre dentretiens conduire ainsi que leur thme mythique la Performance nous ont
valus quelques fin de non recevoir. Durant la ngociation de laccs aux terrains nous avons
ainsi pu mesurer quel point la simple expression management public nest pas neutre
pour certains responsables. Un doctorant inconnu voulant de surcrot sintresser la
performance de leur organisation a parfois suscit une certaine froideur. Par ailleurs, les
responsables intercommunaux ont des emplois du temps plus que chargs et les entretiens
furent frquemment reports. Ainsi, aprs la premire tude de cas (cas A), un nouveau critre
de slection des cas fut la possibilit de trouver un logement peu onreux dans la ville-centre
de lagglomration, en vue de pouvoir y passer quelques semaines. Les critres de slection
des cas ne reposent pas uniquement sur des contraintes concrtes mais sur des critres
scientifiques. Il existe quatre mthodes de slection des chantillons : probabiliste, raisonne,
par quotas ou de convenance. Pour notre recherche, nous avons opt pour un choix raisonn
fond sur des critres mis en avant dans la littrature.

Sept critres ont servi la slection des cas tudis :

1) Le premier critre de slection des cas est leur statut juridique : les organisations
tudies doivent tre des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit
propre crs suite la loi du 12 juillet 1999. Cest le principal critre, puisque lanalyse de la
littrature a permis de montrer que ces organisations sont linstrument de diffusion dune
rationalit de gestion dans les collectivits territoriales. Elles sont donc le lieu privilgi pour
lanalyse des pratiques managriales publiques locales.

302

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

Tableau 2.9 : Comptences des structures intercommunales


selon la loi du 12 juillet 1999
Communaut de communes

Communaut dagglomration

Communaut urbaine

Comptences obligatoires
- Amnagement de lespace
- Actions de dveloppement
conomique
Et si rgime de la TPU (taxe
professionnelle unique) :
-

- Dveloppement conomique
- Amnagement de lespace
communautaire
- Equilibre social de lhabitat sur le
territoire communautaire
- Politique de la ville

Amnagement et gestion
des zones toute sorte qui
sont dintrt
communautaire

- Dveloppement et amnagement
conomique, social et culturel de
lespace communautaire
- Amnagement de lespace
- Equilibre social de lhabitat sur le
territoire communautaire
- Politique de la ville dans la
communaut

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Comptences optionnelles
Au choix, 1 des 4 blocs suivants :
- Protection et mise en valeur de
lenvironnement
- Politique du logement et du cadre
de vie
- Cration, amnagement et
entretien de la voirie
- Construction et fonctionnement
dquipements culturels, sportifs et
ducatifs

Au moins 3 des 5 blocs suivants :


- Cration et entretien de voirie
communautaire et parcs de
stationnement
- Assainissement
- Eau
- Protection et mise en valeur de
lenvironnement
- Construction, amnagement et
entretien dquipements culturels et
sportifs communautaires

(Source : Kerrouche, 2002 : 21)


2) Le second critre de slection des cas prcise le prcdent. La loi Chevnement
prvoit trois formes dEPCI fiscalit propre selon diffrents seuils de population : les
communauts de communes (C.C.), les communauts dagglomration (C.A.) et les
communauts urbaines (C.U.). Plus on se dplace vers les modles de communaut
dagglomration et a fortiori de communaut urbaine, plus lintgration progresse (Cf. tableau
2.9). En effet, comme le montre le tableau suivant, si lon met de ct les C.C., la plupart des
comptences stratgiques sont du ressort de la structure de coopration. C.A. et C.U. sont
donc plus indiques pour observer lmergence dune nouvelle entit territoriale regroupant
les collectivits autour dun projet fdrateur / fdral. Le grand nombre de comptences
obligatoires et optionnelles quelles doivent prendre en charge nous assure de pouvoir
rencontrer une grande varit dunivers professionnels et dapprcier limpact des outils
transversaux. Enfin, les C.U. ayant t cres par des dispositifs antrieurs la loi du

303

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

12/07/1999, nous les avons exclus de notre champ dobservation. Nous nous sommes donc
concentrs sur la principale innovation de la loi Chevnement : les communauts
dagglomration.

3) Le troisime critre de slection est la population couverte par lagglomration. En


effet, si les seuils de population encadrent la cration de la C.A., ceux-ci sont assez larges
pour recouvrir des ralits trs disparates. A la date de sa cration, la C.A. doit former au
minimum un ensemble de plus de 50.000 habitants, autour d'une ou plusieurs communes de
15.000 habitants. Cette double exigence rserve la cration de C.A. aux zones urbaines
reprsentant des espaces dont la taille est suffisante pour dfinir des politiques
dagglomration. Mais le nombre maximal dhabitants, fix 500.000, fait quil existe 171

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C.A.. Au 1er janvier 2005, la taille moyenne des communauts dagglomration est de 126
000 habitants. Afin de bien cibler le cur de la politique intercommunale, nous avons fait le
choix de restreindre notre tude aux grandes agglomrations dau moins 300000 habitants
organises autour dune ville centre prpondrante.

4) Le quatrime critre de slection na pas de base juridique : il sagit des effectifs de la


structure. Celui-ci est un indicateur vident de la ralit organisationnelle de
lintercommunalit. Nous lavons prfr au montant du budget pour deux raisons : dune part
le montant du budget est ambigu car il dpend de variables externes (richesse gnrale du
territoire, nombre et taille des entreprises implantes) et peut cacher des coquilles vides (avec
des reversements importants de la fiscalit de lEPCI leurs membres au travers de la
dotation de solidarit communautaire). Dautre part, mme si les effectifs ne sont pas un
indicateur du degr dintgration intercommunal, ils impliquent que les grands services
publics locaux soient transfrs la C.A. Or, cest lintercommunalit au quotidien, au travers
du mode de production des services publics locaux qui nous intresse, plus que les rflexions
stratgiques et territoriales qui y sont menes. Nous avons donc choisi dobserver des grandes
CA de plus de 500 employs. Ce chiffre plancher a t retenu car dans le priv il marque la
frontire entre moyenne et grande entreprise.

5) Le cinquime critre vise assurer la comparabilit inter-cas et positionne notre choix


dobserver lintercommunalit comme une organisation publique plutt que territoriale : il
sagit du type de comptences exerces. Notre avons slectionn des C.A. ayant choisi

304

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

dexercer au titre de leurs comptences optionnelles la totalit de les comptences collecte


et traitement des dchets et lorganisation des transports publics collectifs . Le choix de
ces comptences sexplique par leur importance en termes de budget, deffectifs et de
visibilit vis--vis des usagers. La collecte et le traitement des dchets et les transports publics
font partie des grands services du silence . Ces comptences apportent un ancrage concret
de gestion aux nouveaux EPCI qui sont principalement orients vers llaboration et la mise
en oeuvre dun projet global damnagement et de dveloppement.
Lexercice de ces comptences par les C.A. est considr comme le moyen de moderniser et
rationaliser la gestion des services publics locaux. Comme le note la Cour des Comptes : La
concomitance dvolutions techniques, rglementaires et financires avec le dploiement des

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nouvelles formes dintercommunalit fiscalit propre rend particulirement dlicate


lvaluation de son apport particulier dans la performance des services publics en cause.
[Toutefois] la nouvelle intercommunalit doit, ou devrait, tre loccasion dune rorganisation
des services publics locaux au bnfice des usagers, la faveur de la mutation des anciens
syndicats. En second lieu, il y a lieu dapprcier dans quelle mesure des conomies dchelle
se dgagent ou, tout le moins, de vrifier si la hausse des cots, invitable en raison des
exigences normatives nouvelles, saccompagne damliorations tangibles du service aux
usagers (Cour des Comptes, 2005 : 206). Ainsi, la prise en charge de grands services publics
est une condition essentielle pour que lobservateur puisse y analyser les pratiques de
management de la performance.

6) Le sixime critre vise assurer lhomognit gographique des organisations


tudies. Selon Thoenig (1999 : 10) en ce qui concerne lanalyse des collectivits territoriales
le manque est cruel sagissant de comparaisons internes , entre collectivits ou entre
politiques sur un mme territoire ou sur un mme pays . En effet, les organisations publiques
locales sont enracines dans des territoires fortement htrognes, mme lchelle dune
seule nation. Cette varit de configurations territoriales dtermine au moins partiellement les
modes de gestion publique locale : la gestion territoriale est en France extrmement
htrogne dun endroit lautre (Thoenig, 1999 : 10). Ces diffrences inter-territoriales
sont sensibles au niveau de la coopration intercommunale. Ainsi, les collectivits du NordEst et de lextrme Nord-Ouest franais ont saisi depuis une quarantaine dannes les
dispositifs juridiques offerts par lEtat pour enclencher une profonde coopration
institutionnelle, alors que les collectivits du Sud ont t plus rticentes cooprer. Une vaste

305

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

gamme de variables explicatives peut tre fournie : dclin conomique des territoires, sens du
service public des populations, faible densit de populations Ne pouvant contrler
rigoureusement la varit de ces paramtres, nous avons slectionn des collectivits
appartenant une mme zone gographique et culturelle. Notre choix sest opportunment
port sur la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur (P.A.C.A.), pour son ancrage mditerranen
et le rapport si particulier de ses habitants et lus lintrt gnral.

7) Le septime critre oprationnalise le prcdent. Un des traits distinctifs des


collectivits de la rgion PACA est labsence de tradition cooprative. Ainsi, les
organisations tudies ne devaient pas tre prcdes dune longue tradition de coopration
intgre. Ce critre de faible maturit de la coopration tait cens nous permettre de faire une

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photographie du processus de structuration de lOI. En effet, Mchin (2001), montre


linfluence de lexprience de la coopration sur efficacit de lorganisation : la coopration
intercommunale ne se dcrte pas. Un temps dapprentissage est ncessaire pour que les
relations se nouent, que des rapports de confiance entre les uns et les autres stablissent et
quune OI puisse merger. Cest en cela que lintercommunalit constitue une ressource
stratgique (Mchin, 2001 :351). Lobservation dOI dans des territoires sans tradition de
coopration, nous permet disoler les effets dapprentissage propres lorganisation. En effet,
la priode de collecte de donnes (de fin 2005 dbut 2007) a laiss suffisamment de temps
pour juger les effets de lintercommunalit (Le Saout et Mador, 2004).

306

Tableau 2.10 : Synthse des critres de slection des cas

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Identification

Statut juridique

Type dEPCI

Population
couverte par
lorganisation

Effectifs de la
structure

Comptences
collecte et
traitement des
dchets et
transports
publics

Zone
gographique

Date de cration de la
structure/ Tradition
cooprative

Cas A

EPCI fiscalit
propre

Communaut
dAgglomration

342 000 habitants,


dont 139 000 dans
la ville centre

916 agents

Oui

1er Janvier 2001/ Faible :


Communaut de communes
Rgion Provence- cre en 1993 avec un
Alpes-Cte dAzur primtre bien plus faible que
celui de la communaut
dagglomration

Cas B

EPCI fiscalit
propre

Communaut
dAgglomration

499 000 habitants


dont 347 000 dans
la ville centre

822 agents

Oui

Rgion Provence- Janvier 2002/ Aucune


Alpes-Cte dAzur tradition cooprative

307

307

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

2.1.3 - Critres de slection des interviews


Ds lors que les critres de base de la slection taient respects, dautres critres sont apparus
essentiels. En effet, notre unit dobservation tant le responsable (directeur ou cadre
intermdiaire), nous avons prfr maximiser la varit des rpondants en rencontrant des
univers professionnels diffrents. La diversit et limportance des comptences exerces par
les OI fait que si notre recherche repose sur deux tudes de cas principales, on pourrait
presque considrer que chaque service tudi constitue un mini-cas. Cest au niveau de ces
mini-cas que nous avons cherch maximiser les diffrences entre rpondants (services,
statuts, parcours professionnel). Cette dispersion doit nous permettre par la suite de tester la
rplication des rsultats dcouverts. Afin de dterminer le nombre dentretiens et le type de

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personnes interviewer Romelaer (2000 : 59) propose dexplorer la varit a priori des
rponses, cest--dire de commencer par noter quelles caractristiques peuvent faire varier le
contenu des rponses, et notamment :
1) le service dappartenance ou la fonction occupe,
2) le niveau hirarchique,
3) lanciennet,
4) lge.

Pour chacun des cas, nous avons cherch rencontrer des individus ayant les profils les plus
varis et pertinents de lorganisation. La varit hirarchique est assure puisque nous
avons couvert la plupart des niveaux (directeur gnral des services, directeurs gnraux
adjoints, directeurs de services, cadres intermdiaires, agents) malgr une proportion
importante de directeurs. La varit de lanciennet et de lge sont galement assures tout
autant que la diversit des parcours professionnels des rpondants : dix-sept ont eu une
exprience de long-terme dans le secteur priv, les autres ont effectu la plus grande partie de
leur vie professionnelle dans la fonction publique, mais dans des organisations, des secteurs
dactivits et des postes trs varis.

Mais surtout, nous avons rencontr plusieurs types de services. La distinction services
fonctionnels/services oprationnels a une importance capitale dans cette recherche. En effet,
les services fonctionnels (souvent appels direction des moyens gnraux , direction
administrative .) ont en charge de produire de la cohrence organisationnelle et leurs
actions visent influencer le comportement des services oprationnels. Ils concentrent les
308

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

principales fonctions managriales de lorganisation (finances, RH, contrle de gestion,


systmes dinformation, logistique, commande publique, communication) et remplissent des
fonctions de contrle, de pilotage, danimation et de coordination des autres services. La
revue de la littrature a montr quils sont le lieu principal dintroduction et de diffusion des
outils de gestion dans les organisations publiques et quils sont souvent les promoteurs dune
vision de la performance organisationnelle. Une attention particulire a t accorde ces
services fonctionnels. Nous avons interrog lensemble des directeurs des fonctionnels et
avons essay de descendre au sein de la hirarchie pour approcher les agents oprationnels
(des administrateurs territoriaux aux agents de catgorie C) et de varier lanciennet des
rpondants (de la cration de la structure moins dun an). Cela nous a permis davoir une
connaissance aussi complte que possible des outils et dispositifs transversaux dapprciation

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de la performance dvelopps dans les organisations tudies.

Pour valuer la porte effective de ces dispositifs et pouvoir analyser si le souci de


performance se traduisait de manire homogne dans lorganisation, il tait impratif de
rencontrer les services oprationnels. La grande taille des OI ainsi que la varit des
comptences exerces interdisait une analyse exhaustive et approfondie de lensemble des
services oprationnels. Nous avons donc tudi systmatiquement les deux principaux
services oprationnels en termes de budget, de ressources humaines utilises et de visibilit
pour lusager : les transports publics ainsi que la collecte et le traitement des dchets.
Nanmoins, quand loccasion se prsentait, nous avons essay de rencontrer les responsables
dautres services oprationnels.

Ce choix de rencontrer la fois des services fonctionnels et oprationnels et de rencontrer de


nombreux rpondants est dterminant pour garantir la validit de cette recherche. En effet,
notre principale source fentre sur le rel est le discours des rpondants. Or, Friedberg
souligne que lors de ce voyage dans lintriorit des acteurs, lanalyste doit rcuprer une
extriorit, faute de quoi il serait incapable davoir une vision densemble de lespace daction
analys et ne pourrait quadopter et paraphraser tour de rle les points de vue des acteurs de
cet espace (Friedberg, 1997 : 313). Il est donc essentiel de multiplier les tmoignages
dacteurs qui se trouvent dans des situations distinctes et devraient donc avoir une vision
diffrente de la ralit, et multiplier pareillement, dans la mesure du possible, les interviews
dacteurs qui selon les mmes critres se trouvent dans des situations sinon identiques du
moins trs semblables [] Avec un tel dispositif exprimental, lanalyste nest enferm dans
309

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

aucun des tmoignages recueillis, et, par les recoupements et les comparaisons quil permet, il
est capable de prendre du recul par rapport aux visions et aux versions subjectives de
chacun des interviews en mme temps que de contrler ses propres a priori et ceux de la
structuration formelle du champ (Friedberg, 1997 : 314).

Dans cette recherche, la forte homognit des cas tudis est complte par une forte varit
intra-cas. Nous avons abord prs dune douzaine de mtiers diffrents dans des directions
fonctionnelles et oprationnelles. Cette varit de rpondants intra-cas nous autorise
considrer que notre chantillon est reprsentatif de la population pertinente et satisfait lun
des trois critres de la validit interne de la recherche (Campbell et Stanley, 1966). Par
ailleurs, la ralisation de 47 entretiens et la varit dunivers professionnels rencontrs

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contribue galement renforcer la validit externe de cette recherche (Drucker-Godard,


Ehlinger et Grenier, 2003 : 284). Le tableau ci-aprs recense le nombre de personnes
interroges et leurs fonctions :

310

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

Tableau 2.11 : Liste des personnes interroges lors des tudes de cas
Cas A
Direction
gnrale des
services

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Services
rattachs la
direction
gnrale

Directions
Gnrales
fonctionnelles

Cas B

Directeur Gnral des Services (2)

Directeur Gnral des Service (1)

Directeur de la communication (2)

Directeur de la communication (2 +
nombreux changes)

Direction de la fiscalit et du contrle de


gestion :
- Directeur (3)
- Directeur adjoint (1)
- Charge des TdB (1)
Directeur Gnral adjoint Ressources et
administration lectronique (1)

Directeur
gnral
administration (1)

Directeur des ressources humaines (2)


Direction des finances :
- Directeur (2)
- Responsable du budget(1)
- Responsable gestion financire
(1)
- Comptabilit (1)
Directeur des systmes dinformation,
tlcommunication et administration
lectronique (1)

Directeur des ressources humaines (1)


Direction des finances et de la fiscalit :
- Directeur (1)
- Directeur du contrle de gestion
(1)

Directeur gnral adjoint


publique et logistique (1)

Directeur des moyens gnraux (1)


Direction de la commande publique :
- Directeur (1)
- Responsable comptabilit et TdB
(1)
Direction gnrale adjointe Transports et
infrastructures :
- Directeur
dplacements
et
transports (2)
- Directeur tramway (1)

commande

Direction
gnrale
adjointe
aux
dplacements,
transports
et
infrastructures :
- Directeur gnral (1)
- Directeur
oprationnel
des
transports urbains et scolaires (1)
- Directeur des grands projets (1)

Directions
gnrales
oprationnelles

Directeur gnral adjoint dveloppement


local et amnagement de lespace (3)

Direction
gnrale
adjointe
environnement et cadre de vie :
- Directeur gnral (1)
- Responsable tri slectif et
collecte des dchets (1)
- Directeur des tudes et achats,
collecte des dchets (1)

Total

28 entretiens

adjoint

Directeur des systmes dinformation et


tlcommunications (2)

Directeur gnral adjoint proximit et


dveloppement (1)
Directeur gnral adjoint amnagement et
planification (1)
Direction
gnrale
adjointe
Environnement :
- Directeur collecte et gestion des
dchets (1)
- Responsable qualit (1)

19 entretiens

311

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

2.1.4 - Une analyse de contenu transversale


Les critres de slection des cas tudis et des rpondants rencontrs sont indissociables de la
dmarche mme de la recherche : le nombre et la varit de personnes rencontres sinscrit
dans lobjectif de raliser une analyse transversale des outils de gestion et implique de raliser
une analyse de contenu.

Derrire la question de recherche se cache le souhait de comprendre la structuration de lOI.


En effet, interroger les gestionnaires intercommunaux sur leurs outils de gestion et la manire
dont ils conoivent la performance en gnral et leur performance en particulier doit nous
permettre de reconstruire pas pas la logique globale de lorganisation. Celle-ci se situe sur

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deux plans : lespace et le temps. Analyser la relation entre outils de gestion et conceptions de
la performance implique dune part, une analyse longitudinale permettant de qualifier
successivement : les conceptions de la performance en vigueur avant le recours aux outils de
gestion, les raisons avances pour limplmentation des outils, les modalits concrtes de leur
mise en uvre et identifier les mcanismes dajustement mutuel entre reprsentations et outils
qui se stabilisent dans le temps. Mais dautre part, la dimension relationnelle des outils et la
dimension normative de la performance implique de circonscrire lespace de cette relation et
la diffusion dans les services des principales normativits identifies.

La grande taille des organisations tudies, la varit de leurs missions impliquait donc de
choisir entre lanalyse dun outil de gestion de son origine ses effets -et donc de prfrer le
temps lespace- et lanalyse des diffrents outils utiliss dans lensemble des recoins de
lorganisation- et donc de prfrer lespace au temps. Nous avons prfr lespace au temps.
Ce choix relve davantage dune analyse de contenu que dune analyse processuelle.

En effet, une analyse de cas longitudinale suppose une grande proximit du chercheur avec
son terrain et une interaction qui se prolonge elle-mme dans le temps. Ses modes de collecte
de donnes privilgies sont lobservation participante et surtout la recherche-action. Or, notre
absence de comptence pralable nous a barr la voie de la recherche-action. A part notre
oreille attentive qui a parfois offert aux rpondants un espace dexpression libre, nous
navions rien offrir aux organisations tudies. Nous avons donc choisi de multiplier les
entretiens au maximum avec chaque rpondant, de maximiser le nombre de rpondants et leur

312

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

dispersion dans lorganisation. La maximisation de la dure et du nombre dentretiens avec


chaque rpondant nous a permis daborder les dimensions temporelles sur leur volution dans
la structure et celle de leur outils, tandis que la varit des personnes rencontres nous a
permis de circonscrire le champ de linfluence des outils managriaux sur les pratiques des
autres acteurs.

Ce choix , en outre, lintrt de concider avec notre positionnement conceptuel vis--vis de


notre objet de recherche. Deux lments saillants ressortent de notre revue de littrature.
Dune part, lanalyse du management public ne peut faire lconomie dune prise en compte
simultane des ides et des pratiques ancres dans des situations de gestion. Dautre part, les
outils de gestion ont un rle structurant et engendrent une dynamique organisationnelle qui se

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situe dans une dialectique entre alignement des comportements sur des objectifs univoques de
performance et des processus dapprentissage, dexploration et dinvention (Reverdy, 2003 ;
Maugeri, 2003 ; Moisdon, 1997). Mais Reverdy (2003 :193) rappelle qu'aucune
rationalisation ne peut, partir d'en point de vue unique, mettre en ordre une organisation au
plus profond de ses ramifications . Ainsi, les outils de gestion produisent simultanment de
lordre et du dsordre selon le lieu de lorganisation o lon se situe. Il faut rapprocher ce
constat de celui du caractre essentiellement transversal des outils de gestion dvelopps dans
les organisations publiques. Rappelons brivement que la dimension inter est une des
caractristiques essentielles des politiques de rforme selon Bezes (2005b : 436) et que le
degr de transversalit du systme de mesure de la performance est un des principaux critres
danalyse propos par Halligan et Bouckaert (2008). Lanalyse des outils de gestion dans les
organisations publiques pose donc de manire cruciale cette tension entre unit et pluralisme
organisationnel. Il est donc utile dlargir lanalyse du rapport de l'acteur son instrument
vers celle du rapport d'un collectif un ensemble d'instruments. La question de la
compatibilit, des agencements, devient ds lors essentielle.

Notre mode de collecte de donnes nous semble pertinent pour lanalyse dialectique des outils
au sein des OI. En effet, nous avons choisi de rencontrer des acteurs dans les services
transversaux (ou supports) puisquils sont les plus mme de dvelopper des outils
structurant lensemble de lorganisation. Ces rencontres nous ont permis de collecter des
donnes concernant le substrat technique des outils, les buts officiels et les rsultats attendus
de leur mise en uvre et enfin de retracer lhistoire de leur implmentation. Nous avons
galement choisi de rencontrer des acteurs dans les services oprationnels afin de voir si leurs
313

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

perceptions et pratiques faisaient cho celles des services support. En somme, la varit des
rpondants a t maximise lintrieur de chaque OI tudie. Cette recherche vise faire
une coupe transversale de lobjet que lon veut tudier (Grenier et Josserand, 2003 : 106),
donc relve de lanalyse de contenu. Nous ne nions pas pour autant limportance de la
dynamique temporelle des OI (rcentes et en phase de structuration), des acteurs (histoire
professionnelle, temps pass dans la structure) et des outils (date dintroduction, tapes
dimplmentation, squences de transformation des pratiques des acteurs). Mais la priorit est
donne la description de la multitude de dispositifs utiliss et de conceptions de la
performance. La description de leur articulation dans diffrents univers professionnels au
moment de ltude est un objectif assez ambitieux (Reverdy, 2003 : 212) et ajouter une
analyse fine du processus de construction de chaque outil et des interactions entre acteurs

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aurait surtout conduit nous perdre.

Cette description mle un travail de dcomposition et didentification de formes (Grenier et


Josserand, 2003 : 110). Trois dcompositions sont opres en sappuyant sur notre cadre
conceptuel:
1) Une dcomposition des outils de gestion utiliss selon leur degr de prcision.
2) Une dcomposition de la forme du systme de mesure et de management de la
performance, selon son degr de transversalit et dincorporation, en mobilisant la grille
danalyse de Bouckaert et Halligan.
3) Une dcomposition des conceptions de la performance et de la culture organisationnelle,
sur la base dun codage mergent des entretiens effectus.

Pour faire ressortir linterdpendance entre ces lments, un travail didentification de formes
sera conduit. Il sappuiera sur les apports de recherches antrieures. En effet, la mise en
relation des types doutils utiliss, de leur diffusion dans les services, du degr de
convergence des acteurs quant aux outils de gestion et aux dfinitions de la performance, nous
permettra didentifier quel type de management de la performance est pratiqu dans les
organisations tudies en mobilisant la grille danalyse de Bouckaert et Halligan (2008) et
didentifier le modle de management public intercommunal.

Il sagit dsormais de prsenter les modalits concrtes de la collecte des donnes.

314

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche

2.2 - Les modalits de collecte des donnes


Nous prsentons ici la manire dont nous avons eu accs au terrain ainsi que notre stratgie de
collecte des donnes primaires et secondaires.

2.2.1 - La ngociation de laccs au terrain


Malgr le devoir de rendre des comptes qui simpose aux organisations publiques, il est
apparu trs clairement et trs tt que les C.A. seraient des terrains difficiles observer, tant
lexistence mme de ces organisations est sujette dbats et remises en cause. De surcrot, le
rapport de la Cour des Comptes publi en 2005 pointait que le principal objectif des OI,

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lobtention dconomies dchelles, navait pas t atteint. Cette absence de srnit est
apparue lors dchanges informels avec des chefs de services rencontrs en marge de
rencontres professionnelles. Lorsque je leur demandais sils pouvaient maccorder un
entretien, la ncessit dobtenir une autorisation pralable de la direction gnrale des services
(DGS) mtait rtorque.

Il a donc fallu obtenir, pour chacun des cas tudis, un parrainage de la part du sommet de
lorganisation. Dans le cas A , notre parrain fut le DGS. Celui-ci tant galement
intervenant au sein de LInstitut de Management Public et de Gouvernance Territoriale, une
lettre de recommandation lui a t envoye par le directeur de lUFR, galement directeur de
cette recherche, afin quun entretien me soit accord pour rflchir lopportunit de
sintresser son organisation. Lobjectif de cette rencontre tait de crer un climat de
confiance et de limiter les risques dtre contamin par le parrain. La construction de la
confiance est passe par lexplicitation des principales intentions scientifiques de la recherche,
notamment que nous ne cherchions pas mesurer la performance, mais connatre les
dispositifs mis en uvre pour latteindre, et en prcisant que toutes les donnes rcoltes
seraient anonymises. Ce premier cadrage gnral a rendu le climat favorable et notre parrain
sest montr intress. Nous en avons donc profit pour lui prsenter les grandes lignes du
guide dentretien en ralisant justement lentretien. Une fois que son accord semblait acquis,
notre objectif tait de garder le pouvoir de slection des rpondants et dapparatre comme un
novice ingnu et compatissant auprs des rpondants (Mitchell, 1993 :14). Nous avons
obtenu le droit de se recommander de lui auprs de tous les agents que nous cherchions
rencontrer. Pour viter le risque dapparatre comme une tte chercheuse du D.G.S. nous

315

Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche

avons utilis la formule suivante lors des demandes tlphoniques dentretiens : jai
rencontr M. X qui ma donn son accord pour rencontrer les membres de la
communaut .

Dans le cas B , nous avons t doublement parrain. Tout dabord par le directeur de la
communication. Celui-ci est entr en contact avec mon centre de recherche afin dtablir un
partenariat en vue de crer une socit de conseil sur la thmatique du pilotage de la
performance des services publics locaux . Il souhaitait nous voir raliser une enqute sur les
pratiques de pilotage de performance. Lors de notre rencontre, nous avons accd sa
demande tout en suggrant que la conduite dtudes de cas permettrait de donner de la chair et
de la profondeur cette enqute. Il a ds lors propos de nous ouvrir les portes de sa

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communaut. Celui-ci a ainsi obtenu lautorisation de rencontrer les responsables auprs du


D.G.S.. Vu le contexte de ce parrainage, il ma fallu rapidement montrer ma distance au
premier parrain. Jai donc rencontr le DGS pour lui demander lautorisation de faire valoir
son soutien mon tude. Me recommander du DGS me permettait de mettre en valeur le
caractre universitaire de cette recherche et son extriorit.

Dans les deux cas, une fois lautorisation et la recommandation obtenues de la DGS, nous
avons approch progressivement les rpondants. En effet, la libert dans le choix des
rpondants nous a permis de procder par grappes descendantes. Nous avons, chaque fois que
la situation lexigeait, cherch respecter les structures hirarchiques. La manire daborder
les rpondants fut la suivante : nous commencions par joindre le secrtariat des directions
gnrales adjointes slectionnes. Ce coup de tlphone durant lequel nous prsentions
ltude et notre recommandation nous servait enrler la secrtaire pour tre sr quelle
transmette notre demande. Nous proposions immdiatement denvoyer un courrier plus
formel lattention du directeur gnral adjoint. Une fois laccord de principe obtenu, je
rep