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LE MANAGEMENT DE LA PERFORMANCE
PUBLIQUE LOCALE
Marcel GUENOUN
JURY
Directeurs de recherche :
Rapporteurs :
Suffragants :
II
IV
REMERCIEMENTS
La finalisation presque inespre de cette thse est le fruit dune gnrosit collective
tenace mon gard. Malgr mes fuites rptes, plusieurs personnes ont bien voulu me
donner envie et minciter continuer.
Ma reconnaissance et mon estime vont dabord vers Robert Fouchet, directeur de cette
thse. Je dois sa confiance davoir avanc sur le chemin doctoral. Il y aurait long disserter
sur ma chance de faire partie de laventure IMPGT... Je voudrais seulement exprimer un
regret solidement ancr : plutt que de lavoir comme directeur de thse, jaurais prfr en
faire le sujet de celle-ci. Robert Fouchet est le management public.
Ma dette lgard de Laurent Bibard dborde largement le cadre de cette thse. Il sait
dj ladmiration dchane que jai pour lui et combien cette thse a t prtexte maintenir
un lien. Le lire ma guid, lcouter ma clair. Sans Laurent Bibard, cette thse naurait pu
voir le jour, simplement parce que je naurais pu y croire. Les mots manquent donc pour lui
dire merci , mais il sait le sens de ce silence.
II
VI
Je suis galement trs endett envers les nombreuses personnes qui ont accept de me
consacrer un peu de leur temps pour me faire part de leur vie professionnelle. Ils sont la vie
dans cette thse. Je remercie tout particulirement le Directeur Gnral des Services du cas A
et le Directeur de la Communication du cas B pour mavoir facilit laccs aux terrains.
Puis viennent les amis, qui tiennent, portent et encouragent. Je remercie Pascale Auger
davoir bien voulu moffrir son courage et sa volont, sans jamais compter. Je remercie
galement Bruno Tiberghien pour sa douce bienveillance, son attention toujours maintenue et
la prcision de ses relectures. Alexandre Met-Domestici, pour son fidle soutien, son
opinitret me voir finir et son gnie serein. Merci Kiane Goudarzi, mon vieux partenaire,
pour ses conseils russ, efficaces et rassurants.
III
VIII
Quelle chance de pouvoir compter ses collgues parmi ses amis. Je remercie lquipe
du CESMAP pour ses relectures, ses encouragements et son infaillible soutien : Emil et ses
conseils stratgiques et russ, Christophe pour ses relectures estivales, Olivier pour son
courage et sa bonne humeur contagieuse, Edina relectrice des passages illisibles, Johanna et
ses conseils aviss, Lugdivine, Nelly et tous les autres. Vous mavez t indispensables.
Ladministration ultra performante et familiale de lIMPGT qui me convainc jour aprs jour
quune tude sur la performance dans le secteur public aurait d se faire auprs deux :
Nicole, la plus habile conspiratrice ; Annie, poil de carotte si vivifiant ; Mohamed papa
Abdellaoui, qui je dois tant, la fois pour son courage mettre en forme ma version initiale
et sa manire si gnreuse de sous-estimer lampleur du travail effectuer. Je remercie
galement Brigitte, Galle et tous les autres. La liste serait trop longue, merci tous. Merci
mes jeunes collgues et nouveaux partenaires de recherche, Damien Gardey et Nicolas
Matyjasik pour leur relecture et lenthousiasme procur par nos projets communs.
Un grand merci lquipe de Synergie Prpa pour mavoir permis de garder un lien
avec les disciplines qui me sont chres, dans une ambiance amicale et gastronome. Je pense
Nathalie, Jrme et Rgis. Un remerciement mu Rdha Allouche pour la confiance quil
ma offerte et son art faire de Synergie un refuge chaleureux.
Merci galement mes vieux frres, pour navoir pas rompu nos liens de fer malgr
mon effacement durable. Thomas Philippeau, Bernard Chazottes-Leconte, Mathieu Tort,
Julien Barrier, Julien Rouen, Antoine Tabard mont relu, corrig, aid et stimul sans jamais
faillir. Soyez assurs que de nombreux comptoirs me permettront de rembourser ma dette.
Jai puis auprs de mes tudiants lenvie de continuer cette thse, ils mont en offert
la raison dtre. Merci eux.
Merci enfin ma famille, ma sur, ma grand-mre et mon cousin pour leur soutien et
leur confiance. Une pense reconnaissante ma tante.
Et puis, et puis Charlotte vint. Et la vie commena. Remercier cest finir. Alors pas
de remerciements pour toi mais un rendez-vous qui commence.
IV
A ma maman
XII
SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................. 1
VI
XIV
VII
XVI
VIII
XVIII
PARTIE I : .............................................................................................................................. 15
Figure 1.1 : Interactions entre Etat, March et Socit ......................................................................... 30
Figure 1.2 : Auto-entretien du fatalisme envers ladministration.......................................................... 40
Figure 1.3 : Les composantes du modle hirarchiste ........................................................................... 92
Figure 1.4 : La boucle du pilotage de la performance ......................................................................... 187
Figure 1.5 : Le triangle de la performance .......................................................................................... 192
Figure 1.6 : Le modle Inputs-Outputs-Outcomes .............................................................................. 194
Figure 1.7 : Le Balanced Scorecard .................................................................................................... 197
Figure 1.8 : Contrle de gestion et valuation des politiques publiques ............................................. 207
Figure 1.9 : La performance publique, des intrants la confiance...................................................... 212
Figure 1.10 : Nature et formalisation des outils de gestion ................................................................. 228
Figure 1.11 : Design de la recherche ................................................................................................... 243
IX
XX
AME :
ATR :
BSC :
Balanced Scorecard
CA :
Communaut dAgglomration
CAA :
CAO :
CAF :
CC :
Communaut de Communes
CE :
Conseil dEtat
CGCT :
CIF :
CMU :
CRC :
CSG :
CU :
Communaut Urbaine
DGA :
DGF :
DGME :
DGS :
DMA :
DMGPSE :
DOB :
DSP :
EEE :
EPCI :
GED :
IOO :
IUT :
XXII
LOADDT :
LOLF :
MTM :
NHS :
NPM :
NWS :
Neo-Weberian State
OI :
Organisation Intercommunale
OM :
Outil(s) Mixte(s)
OOC :
OOR :
OPC :
OST :
PAP :
PAV :
PDU :
PSS :
RAP :
RCB :
RGPP :
RMI :
SAN :
SCOT :
SI :
Systme dInformation
SID :
SIG :
SMPP :
SMR :
TA :
Tribunal Administratif
TP :
Taxe Professionnelle
XI
XXIV
INTRODUCTION
GENERALE
Introduction gnrale
Introduction gnrale
l'entreprise ou dans le sport de comptition, elle s'est aussi glisse dans des sphres plus
intimes ou institutionnelles.
En effet, selon Van Dooren (2006), la performance constitue la principale promesse faite par
le secteur public depuis 1945. Elle est le thme central de lensemble des rformes
administratives dans le monde (Jackson, 1993 ; Bouckaert, 2006). La performance est ainsi
un idal vers lequel ladministration tend.
Le secteur public franais nchappe pas ce raz de mare. Depuis une vingtaine dannes,
colloques, rapports et expertises, tant administratifs que scientifiques, saccumulent1 pour
tenter de dfinir la performance et indiquer le chemin suivre pour latteindre. Elle sinsre
dans la propagande lectorale et la communication institutionnelle des administrations2. Elle
tend progressivement sa zone d'influence, allant des services publics industriels et
commerciaux vers les administrations rgaliennes, les hpitaux ou encore les collectivits
locales. Enfin, elle sinstitutionnalise, comme lillustre ladoption de la L.O.L.F. par un vote
unanime des deux assembles.
Il y a donc un point de dpart -une administration rpute en crise-, un objectif finalis -la
performance- et un chemin suivre -la rforme managriale. Lcart, entre cet objectif
1
Il serait difficile den dresser la liste exhaustive. On se bornera quelques exemples significatifs : Rapport
Afigese, 2006 ; Guillaume, Dureau et Silvent, 2002 ; Rapport C.A.E., 2006, Colloque de la revue P.M.P., 1999 ;
Rapports du commissariat au plan, Rapport Viveret, 1988
2
Comme en tmoigne un des sites officiels du ministre de lconomie et des finances : www.performancepublique.gouv.fr,
Introduction gnrale
Le recours au mme idal par les organisations publiques et prives signalerait donc la
managrialisation du secteur public. En effet, de nombreux analystes considrent le recours au
concept de performance comme un indice de la croyance par les responsables publics de la
validit universelle des principes et outils de gestion dvelopps dans les entreprises (Clarke
Cette prsentation laisse penser que la guerre est finie et que les vainqueurs ont gagn, tout
simplement.
Tout dabord, selon Pollitt (2001), il convient de distinguer des niveaux de conformation. Les
comportements organisationnels pouvant tre dconnects des discours organisationnels, le
recours aux mmes concepts nimplique pas ncessairement des dcisions, des pratiques et
des effets similaires. Selon lauteur, la conformation des administrations entre elles et avec les
entreprises est plus forte au plan discursif quaux autres niveaux. Une varit se maintient.
Ensuite, la polysmie des expressions utilises donne de larges marges de manuvres aux
acteurs pour en dfinir le contenu, qui sloigne bien souvent des acceptions initiales. Pour
cette recherche, il est intressant de souligner que cette polysmie affecte tant le concept de
management public que celui de performance. Selon Lynn (1996), lexpression management
public est polysmique car elle recouvre la fois :
Introduction gnrale
la plus commente ;
- une discipline de recherche : le management public (en tant que pratique et/ou
idologie) fait lobjet dune masse considrable de recherches, principalement dans trois
disciplines : sciences politiques, sociologie des organisations et sciences de gestion3.
A) En science politique et science administrative : les analystes cherchent comprendre les enjeux de
ce phnomne dans le cadre dune analyse plus large portant sur trois thmes : 1) lvolution des rapports entre
ladministration et la socit. 2) La crise de lEtat-nation et sa dilution dans un monde de plus en plus
interdpendant. 3) Lvolution de la manire dont ladministration instrumente sa puissance et la
modification des reprsentations qui lgitiment son action. (Chevallier, 2002 : 3). Le management public est
analys principalement comme une idologie.
B) En sociologie des organisations et en sociologie de ladministration : partant du postulat selon lequel
le fonctionnement dune organisation ne peut tre saisi en tenant uniquement compte des rgles formelles, les
recherches analysent les motivations, comportements et stratgies des membres. Cette approche va jeter un
regard nouveau sur le phnomne administratif dans les annes 60 et sloigne de la seule analyse des normes
juridiques : ladministration publique y est perue comme un ensemble complexe - dont lhomognit nest
quapparente- form dentits diverses qui dfendent leurs intrts. Le management public est vu comme un
moyen danalyse des transformations des modes de rgulation internes au monde administratif ( lintrieur
dune administration et entre plusieurs administrations).
C) En sciences de gestion : les analystes sassignent ici une finalit utilitaire et oprationnelle
daccompagnement et de dfinition des prceptes permettant aux organisations datteindre les objectifs quelles
se sont fixs avec le maximum defficacit tout en prenant en compte des particularisme propres aux
organisations publiques. Dans ce cas, la discipline management public a pour finalit lamlioration de la
pratique du management public .
Introduction gnrale
Cette polysmie initiale peut tre renforce sur le terrain par le fait que les outils de gestion
qui incarnent et oprationnalisent la performance et le management public sont en
permanence retravaills et rinterprts par les acteurs (Maugeri, 2003). Les acteurs sont
jous par les rformes autant quils jouent avec (Chiapello, 2005). Ce jeu de reconfiguration a
une dynamique propre. Il peut contribuer lmergence deffets inattendus (Boussard, 2001)
voire lmergence de contradictions au sein du modle qui le conduisent changer et
intgrer des arguments prcdemment perus comme alternatifs (Seo et Creed, 2002). La
reconnaissance progressive, au fur et mesure de la diffusion des pratiques managriales,
dune diversit de modles de rforme (Pollitt et Bouckaert, 2004) et de courants de
management public (Hood, 1998), va dans le mme sens. La performance et le management
public peuvent donc tre mis en uvre des degrs varis. Ils peuvent, de surcrot, prendre
Dans cette perspective, la guerre est finie et les vainqueurs ont perdu.
Introduction gnrale
positionne dans cette dernire perspective. Il ne sagit pas dappliquer un modle pour juger
les pratiques, mais dobserver les pratiques pour identifier les conceptions et en trouver le
cadre de rfrence.
Il sagira de positionner les conceptions de la performance en regard des diffrents idauxtypes existants. Puisque la performance nous sert accder aux conceptions d un bon
travail ou d une bonne organisation , il convient didentifier au pralable les cadres de
rfrence sur lesquels elle sappuie. Or, lambigut qui entoure tant le management public
que la performance impose un reprage soign. Cest pourquoi lanalyse de la littrature
interroge les origines du management public, recense les diffrents courants qui le composent
et illustre sa mise en uvre au travers de la politique franaise de rforme de lEtat. Ce travail
Lapproche retenue pour observer la qute de performance dans les OI est centre sur les
outils de gestion. Lanalyse de laction publique par le prisme de ses outils est aujourdhui
reconnue comme un mode dentre pertinent (Hood, 1983 ; Lascoumes et Le Gals, 2004). En
effet, de nombreux travaux (Berry, 1983 ; David, 1996 ; De Vaujany, 2006) ont tent de
remettre en cause la conception instrumentale des outils de gestion selon laquelle ils ne
seraient que des moyens neutres en vue dune fin atteindre. Au contraire, les outils
fournissent aux acteurs des abrgs du bien et du vrai (Riveline, 1991) et sont donc
porteurs dune conception de la manire de rsoudre les problmes. Ils ont une dimension la
fois technique et sociale et, ce faisant, peuvent organiser des rapports sociaux spcifiques
entre la puissance publique et ses destinataires, en fonction des reprsentations et des
significations dont ils sont porteurs (Lascoumes et Le Gals, 2004 : 13).
Introduction gnrale
Dans cette perspective, interroger les acteurs sur les outils permet la fois didentifier les
outils utiliss, dapprhender les conceptions de la performance et de comprendre comment
une multiplicit doutils et de conceptions sarticulent. En effet, les organisations
contemporaines ont recours une grande varit doutils de gestion (Detchessahar et Journ,
2007). Lanalyse de larchitecture globale dun systme de management de la performance
suppose donc de prendre en compte cette varit (Bouckaert et Halligan, 2008).
Concrtement, cette recherche consiste rencontrer des agents dans diffrents services
oprationnels et fonctionnels afin de recenser les outils de gestion utiliss et comprendre les
usages qui en sont faits. A partir de la description des outils, de leurs finalits, des relations
quils gnrent ou modifient et de leurs effets, nous souhaitons reconstituer larchitecture
globale des systmes de management de la performance en vigueur dans les organisations
tudies. Le choix de ces organisations a une importance capitale dans cette recherche.
Premirement, les OI sont des organisations publiques locales. Or, ces organisations sont le
lieu privilgi pour ltude du management public en France. Elles en furent le point dentre
(Saint-Martin, 2000) et sa mise en uvre y fut plus pousse (Thoenig, 1998).
stratgiques
anciennement
dvolues
aux
communes
(dveloppement
Troisimement, les OI sont des institutions instrumentales , dont la principale raison dtre
est de diffuser une rationalit de gestion (Oberdorff, 2004) dans le secteur public local.
9
Introduction gnrale
Plusieurs tudes soulignent leur tendance recourir plus intensivement aux outils de gestion
que les autres organisations publiques locales (Olive, 2004 ; Guranger, 2004).
3. - Organisation de la recherche
La thse est compose de trois parties et de dix chapitres. La premire partie prsente lobjet
de la recherche et passe en revue les travaux qui sy sont consacrs. Elle se termine par un
positionnement de notre tude par rapport ces recherches. La deuxime partie prsente notre
dynamique pistmologique et la mthodologie de la recherche. La troisime partie dcrits les
rsultats et les discute. La conclusion prsente les apports principaux de la recherche, les
implications managriales, les limites et pistes de recherche futures.
Le premier chapitre prsente les fondements conceptuels du NPM et les facteurs explicatifs de
son mergence: la crise de lEtat-Providence. Il met en lumire larrire plan historique et
politique de notre recherche.
Le deuxime chapitre se concentre quant lui sur le contenu du management public. Intitul
du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques , il montre que le NPM
nest quune des conceptions possibles de la gestion du secteur public. Ainsi, aprs avoir
prsent les prceptes et valeurs vhiculs par le NPM, nous dfinissons le NPM comme la
croyance dans la supriorit de lentreprise sur le secteur public. Nous montrons ensuite qu
la faveur de la floraison des pratiques managriales dans le secteur public et de la maturation
10 10
Introduction gnrale
des sciences de la gestion publique, le management public sest diversifi. Ce chapitre met en
valeur limportance de concevoir les thories et pratiques managriales publiques en regard de
cette diversit.
Le cinquime chapitre prsente lapproche retenue pour analyser les OI et ancre notre
recherche en sciences de gestion. Dans cette recherche, nous cherchons comprendre
comment les responsables intercommunaux prennent en charge linjonction dtre
performants en mettant en place et en utilisant des outils de gestion. Il ne sagit donc pas de
mesurer la performance intercommunale mais didentifier quel type de systme de mesure et
11
Introduction gnrale
de management de la performance (SMPP) est mis en place et quelles sont les logiques de
gestion quil vhicule. Nous rcapitulons tout dabord les dfinitions et modles de mesure de
la performance et les questions poses par leur transposition dans le secteur public. Ensuite,
nous montrons que lapproche par les outils de gestion (Moisdon, 1997, David, 1998) et le
cadre danalyse des SMPP propos par Bouckaert et Halligan (2008) permettent de
reconstruire la logique globale de performance en vigueur dans chaque OI en partant de
lanalyse des multiples dispositifs dvelopps.
12 12
Introduction gnrale
Les modalits daccs au terrain, les critres de slection des rpondants, le mode de conduite
des entretiens ainsi que le mode danalyse des donnes sont galement prsents.
La conclusion de la deuxime partie prsente les mesures mises en uvre pour renforcer la
validit et la fiabilit de la recherche.
13
Introduction gnrale
Le troisime chapitre met en perspective les rsultats de chaque cas et les confronte la
littrature. Les rsultats ne trouvant pas dillustration exacte dans la littrature font lobjet
dune discussion approfondie.
En conclusion, les apports de la recherche et ses implications managriales sont prsents. Les
limites de la recherche sont soulignes et accompagnes de perspectives de recherches
futures. Elles dcrivent notamment les projets de recherche-action qui dbutent et visent,
dune part, lintgration dune logique citoyenne dans les dispositifs de mesure de la
performance perue et, dautre part, analyser le dveloppement des systmes dinformation
dcisionnels dans les collectivits locales.
14 14
PARTIE I :
ANALYSE DE LA LITTERATURE
15
16 16
Introduction
INTRODUCTION
Dans sa formulation mme, cette question invite la recherche adopter une approche largie
intgrant plusieurs champs disciplinaires.
Le suspense peut nanmoins tre lev ds prsent. A la suite de Bouguignon (1995), nous
considrons que la performance nexiste pas en soi et est fonction des conceptions de la
russite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance est donc un concept
17
Introduction
Mais la performance nest pas quaffaire de valeurs. Elle revt galement une dimension
technique et instrumentale au travers des mtriques et outils de gestion dont la raison dtre
est de conduire vers la performance. Bien que cette recherche ne vise pas mesurer la
performance des OI, le recensement des diffrents modles de mesure fournit un support pour
18 18
Introduction
jour4, dont la principale est de savoir si les particularits des organisations publiques se
maintiennent ou disparaissent en pratique. La revue de la littrature recense les principaux
rsultats des volutions en cours. Dune part, les finalits, objectifs et moyens proposs aux
organisations publiques pour devenir plus performantes sont recenss au travers de lanalyse
des courants qui composent la discipline du management public. Dautre part, les
configurations typiques qui rsultent des rformes mises en uvre sont explicites. Enfin, il
conviendra de souligner quadministrations nationales et collectivits locales connaissent des
dynamiques rformatrices diffrencies, en prsentant les caractristiques des OI, leur rle et
leurs effets sur la managrialisation des collectivits locales franaises. Ces analyses et
catgorisations fournissent une aide importante tant pour oprationnaliser la question de
Plan de la partie
Les trois premiers chapitres prsentent le contexte qui donne sens cette recherche :
lmergence du management dans les organisations publiques. Le contenu conceptuel du
management public, ainsi que sa porte symbolique et pratique y sont passs en revue.
Dans un premier chapitre, lmergence du management public est replace dans son contexte
historique et intellectuel. Le NPM, expression dominante du management public, est prsent
comme le symptme dune profonde crise de lgitimit affectant les organisations publiques
depuis les annes 1970 (Section 1). Nous montrons ensuite que sa critique de lEtat puise la
4
Quelles sont les raisons profondes de ce mariage ? Quelles en est la porte symbolique ? Les valeurs des
organisations publiques deviennent-elles les mmes que celles des organisations prives ? La structure et les
outils des organisations privs se sont-ils compltement conforms ceux en vigueur dans le secteur priv ? Ce
mouvement a-t-il eu des consquences bnfiques ou nfastes ? A-t-il t homogne dans les diffrents pays
dvelopps ? Concerne-t-il de la mme faon les diffrentes organisations publiques selon leur secteur
dactivit ?
19
Introduction
Le quatrime chapitre prsente les OI et explique leur slection comme terrain dobservation
de cette recherche. Tout dabord nous montrons que les multiples rformes affectant les
collectivits territoriales ces trente dernires annes ont fait delles le point dentre du
managrialisme dans le secteur public (section 1). Elles sont donc le lieu privilgi pour
ltude du management dans le secteur public franais. Nous montrons ensuite que la cration
des OI suite la loi Chevnement de 1999 constitue la principale rforme du secteur public
local et rpond la qute dune plus grande efficacit de gestion (section 2). Elles sont donc
le lieu privilgi pour ltude des pratiques de gestion dans le secteur public local. Enfin, les
principales caractristiques du fonctionnement des OI sont prsentes (section 3), elles nous
permettent daffiner les critres de slection des cas tudis.
20 20
Introduction
Enfin, si les concepts et grilles danalyse qui guident notre recherche sont prsents dans des
21
Introduction
22 22
CHAPITRE 1
Pour ce faire, nous recensons dans ce qui suit les analyses propos du management public
faites par des sciences sociales qui le replacent dans un cadre plus large : la science
administrative, lhistoire et lanthropologie principalement. Le point de convergence entre ces
diffrentes analyses est lide dune crise de lEtat-providence dont la lgitimit est conteste.
Si lon accepte que laction publique se ralise de plus en plus au niveau local et que les
modalits, le cadre et les finalits de laction publique locale ne sont pas isols des volutions
que connat lEtat, alors le dtour par lanalyse de la crise de lEtat-providence et
23
conceptuels du NPM (section 2). Le NPM, qui synthtise la plupart des critiques adresses
lEtat-providence, puise ses arguments dans les diffrentes composantes du no-libralisme
(2.1) et dans lapplication des principes de lOrganisation Scientifique du Travail
ladministration (2.2).
LEtat et lide de sa crise ont fait couler beaucoup dencre dans les milieux acadmiques et
dans le discours mdiatique. Une analyse bibliomtrique et thmatique du discours sur la
crise de lEtat-providence justifierait une recherche toute entire. Lobjectif de ce chapitre
5
Respecter le principe de continuit entre niveaux daction publique suppose donc que penser le management
public intercommunal ne droge pas aux conditions ncessaires pour penser lEtat. Ces conditions sont
numres par Rosanvallon (1990 : 11-15) : Impratif de dglobalisation, impratif de hirarchisation, impratif
darticulation et impratif de totalisation. En synthse, ces conditions posent que si lEtat nest pas une structure
unifie, une chose cohrente, isoler et dcouper son action en secteurs et niveaux dintervention ne permet pas
den saisir les ressorts et conduit en avoir une conception purement instrumentale. Or lEtat nest seulement un
appareil administratif, il est une forme efficace de reprsentation sociale (Ibid. : 12), dont lhistoire est le
produit dune dynamique entre lhistoire des faits et lhistoire des ides et des reprsentations sociales. Ainsi,
comprendre le sens et la porte pratique et symbolique du management public dans les OI, implique de connatre
les dynamiques administratives plus globales qui sy rpercutent au moins partiellement.
24 24
nest donc pas danalyser de manire fine les composantes de cette crise mais de la prsenter
comme le contexte justifiant le recours aux solutions managriales qui sont le cur de cette
recherche. En effet, les solutions instrumentales et cognitives fournies par le NPM aux
administrations sont bordes de leur contraire : les problmes de lEtat.
Cest dans cette relation dynamique o les solutions managriales et la crise de lEtatprovidence voluent en regard lune de lautre quest prsent, dans un premier temps, le
contenu de la crise de lgitimit de lEtat-providence, avant de prsenter le contenu de la
solution.
Les socits dEurope occidentale ont connu, depuis la Seconde Guerre mondiale, grce la
croissance conomique et la mise en place dun certain modle social le Welfare State ou
25
La comptition internationale et le poids dune crise durable ont pourtant amen des remises
en cause de ce modle, prsent comme un temps rvolu de lhistoire europenne. Avant de
prsenter les ressorts de sa critique, les fondements et caractres de lEtat-providence
mritent dtre mis en lumire.
Les rapports Beveridge de 1942 sur les services sociaux - et de 1944- sur la ncessit
du plein emploi dans une socit de libert - sont prsents comme la source de lEtatprovidence (Berstein et Milza, 1994). Ils proposaient un programme de rforme de la socit
britannique au regard des expriences subies pendant la grande dpression des annes trente
et pendant la guerre. Sans cet arrire-fond, on ne comprend pas lesprit dans lequel les
promoteurs de lEtat-providence ont dfendu leurs ides : assurer la cohrence sociale dune
socit, en dpit des alas conjoncturels, relevait de lordre politique. La stabilit sociale
empcherait les drives totalitaristes des annes trente.
La notion dEtat-providence voque donc une forme particulire dorganisation tatique. Elle
trouve sa singularit dans un rapport tabli entre lEtat et la socit reposant sur :
(1) La protection contre les risques et les accidents du march (market failure) (Ewald, 1986).
(2) Lextension la sphre de lconomique et du social des droits de lhomme, qui se
prolongent dans des droits sociaux (Rosanvallon, 1990 :16).
Cette forme dorganisation tatique tant situe dans lespace (Esping-Andersen, 1990) et
dans le temps (Rosanvallon, 1990), il convient de prsenter le contexte gopolitique de
lapparition de la forme qui nous intresse : le modle Continental dans lequel se situe la
France.
26 26
A la mme poque les autres grands pays europens mettent en place des mesures similaires.
En France, le Gouvernement Provisoire dirig par le Gnral de Gaulle, procde lui aussi
une socialisation de lconomie travers le plus important programme de nationalisation de
toute lhistoire conomique franaise, et la rorganisation des prestations sociales. Li aux
ncessits de la reconstruction, ce plan traduit les nouvelles orientations conomiques et
sociales envisages pendant la Rsistance.
En Allemagne de lOuest, dans une situation rendue particulirement dlicate par les ravages
de la dfaite et le poids de loccupation, les premiers responsables conomiques allemands,
dont Ludwig Erhard, mettent en place une conomie sociale de march . Il sagit dassurer
lconomie allemande un dveloppement harmonieux qui vite le chmage plaie des
annes trente- ainsi que le poids excessif des cartels. A lvidence, le modle social allemand
cherche exorciser les dsquilibres socio-conomiques du temps de Weimar et mettre en
place une socit plus juste afin dviter les tensions totalitaires.
A travers les exemples britanniques, franais et allemands, on devine quil sagit bien dune
nouvelle donne de lhistoire sociale et politique de lEurope qui se met en place. La
reconstruction conomique passe ainsi par une rorganisation sociale, porteuse dun message
politique.
27
publics disposent-ils de plus de moyens pour mettre en uvre cette nouvelle socit plus juste
et plus heureuse. En France, la stabilit au pouvoir de la droite durant les annes 60 et 70 est
galement une priode dapprofondissement de lEtat-providence (allongement des congs
pays quatre semaines par le gouvernement de Chaban-Delmas, allongement de la dure
dindemnisation du chmage en 1974).
28 28
Ce rappel historique des conditions dmergence des Etats-providence rvle leur identit
indiscutablement europenne, mais une analyse portant sur les modalits effectives du
fonctionnement des Etats providence invite distinguer trois modles.
1.1.2 - Les trois modles dEtat-providence
Le dtour par lanalyse comparative est un moyen de faire ressortir plus clairement les traits
saillants et particularits du modle franais dEtat-providence.
Dans une analyse compare des Etats-Providence, Esping-Andersen (1990) identifie des
formes particulires d'arrangements institutionnels entre trois acteurs : la sphre prive, le
march et l'tat. Ainsi, le niveau de dmarchandisation, la structure de classe dcoulant des
politiques sociales et le ratio public-priv dans la fourniture des biens sociaux constituent les
trois indicateurs qui fondent les diffrents rgimes d'tat-providence. Sur cette base, lauteur
distingue trois modles d'tat-providence, le rgime libral, le rgime conservateurcorporatiste et enfin le rgime social-dmocrate :
(1)
fonds sur le principe de l'assurance sociale, mais aussi sur la classe et le statut social. En
outre, ces rgimes corporatistes sont galement models par l'glise et, par l mme,
fortement lis la prservation des valeurs familiales traditionnelles. Il vise prserver les
grands quilibres, dans un systme contributif assurantiel susceptible dexclure les
outsiders (femmes, jeunes, immigrs,), qui font face au chmage de masse.
(2)
besoins, les transferts universels modrs ou les plans d'assurances sociales modestes
prdominent. Le March est la rfrence centrale, lEtat-providence y est rsiduel (pallier les
accidents du march).
(3)
dans un systme universel d'assurance sociale, services sociaux et indemnits sont levs.
L'tat-providence y joue un rle fortement redistributif. Il vise la promotion de l'galit
homme-femme et l'autonomie des enfants. La citoyennet et le progrs galitaire sont la
rfrence centrale, compromis politique entre groupes sociaux (genres, gnrations, etc.) pour
parvenir un dveloppement de long terme.
29
TAT
Dmarchandisation
Stratification sociale
MARCH
SOCIT
Ratio public/priv dans
la fourniture des biens sociaux
30 30
bien que rclame par les ultra-libraux, nest pas lordre du jour aussi bien du fait des
rsistances institutionnelles et politiques qu lattachement des Franais leur modle
social (Palier, 2002 : 111). Ceux-ci semblent plutt enclins rformer la protection sociale
de faon ce quelle devienne plus favorable lemploi, et ainsi lui redonner une fonction
conomique positive (Palier, 2002 : 112). Ainsi, malgr une logique europenne densemble,
chaque Etat-providence suit son propre chemin pour rformer son systme de retraites
(Palier, 2004 : 298) en fonction de son cadre institutionnel. Au total, malgr critiques et
micro-rformes, la dimension sociale du modle franais dEtat-providence est conserve.
Ceci invite porter une analyse plus large sur les fondements de sa crise.
Dans une analyse historique de lEtat en France, Rosanvallon (1990) montre que l'tat
franais s'est incarn successivement dans ce qu'il nomme des "figures de base" dont l'aprs
guerre (1939-1945) a consacr la coexistence. A partir de cette grille de lecture l'auteur tente
de dpasser l'opposition rductrice entre deux conceptions de l'intervention de l'tat dans la
socit, l'une maximaliste, l'autre malthusienne. Au nombre de quatre, ces figures constituent
les modalits spcifiques du rapport tat-socit : (1) le Lviathan dmocratique ; (2)
l'instituteur du social ; (3) la providence ; (4) le rgulateur de l'conomie.
Selon Rosanvallon (1981), la priode rcente quivaut un nouvel quilibre entre les figures
de base de lEtat. En effet, la notion de crise de lEtat-providence repose essentiellement sur
le reflux de la dernire figure de lEtat. Mais les diffrentes figures de lEtat coexistent et
31
connaissent des volutions contrastes. Si lEtat rgulateur a recul, lEtat lgislateur ne fait
mcaniquement que saccrotre. Cette inflation rglementaire (dans des domaines aussi varis
que la protection de lenfance ou la scurit alimentaire) est caractristique de tous les pays
dvelopps parce quelle correspond une demande de la socit. LEtat devient de ce point
de vue, de plus en plus bureaucratique et lapprhension de lefficacit de lEtat doit ainsi
bien distinguer les deux facettes de ce que recouvre la notion de bureaucratisation : une
dimension sociologique propre aux grandes organisations et une dimension rglementaire en
expansion qui amne considrer paradoxalement que plus la socit devient individualiste
plus la demande dEtat est forte, tout simplement (Rosanvallon, 2004 : 85). Il semble donc
que derrire lexpression de crise de lEtat-providence se cache principalement une
critique de la bureaucratie et une critique de son intervention conomique sans remise en
cause profonde du principe de solidarit. Lambigut de la critique semble signifier que cest
plus une reprsentation idalise de lEtat qui est en cause dans cette crise, que lanalyse
concrte de son action.
Borins (2002 :725) dans une tude comparative sur les causes des politiques de
transformation du secteur public aux Etats-Unis, en Europe et au Canada, montre que la crise
conomique ne figure pas dans les cinq premires raisons dinitier une rforme. Les
principales motivations dclares de la rforme de lEtat concernent le rapprochement de
lEtat au citoyen et la transparence. Ce sont ainsi des facteurs politiques, relatifs aux pouvoirs
32 32
des citoyens sur ladministration qui nourrissent les rcits rformateurs plus quune rponse
aux critiques de nature conomique.
Kettl (2000) identifie quatre forces politiques et conomiques qui contestent lEtatprovidence. Dans le champ politique, la fin de la guerre froide et le mouvement de
dmocratisation ont dchan le scepticisme sur le rle de lEtat dans la socit. Lauteur
considre lextension de la rgulation par le march de la vie sociale comme un hritage de la
guerre froide. Les volutions conomiques ont de leur cot t impressionnantes. La rcession
asiatique des annes 1990 et la mondialisation des marchs financiers et de consommation ont
conduit une drgulation soutenue. Dans la perspective de lauteur les facteurs politiques
prcdent et conditionnent les facteurs conomiques. De surcrot, les gouvernements ont,
Dans le discours mdiatique une seule figure de lEtat semble en crise : lEtat-providence.
Pourtant, selon Rosanvallon, ce que lon nomme crise de lEtat-providence correspond en fait
une crise de deux figures de base de lEtat : dune part, lEtat rgulateur de lconomie dont
la capacit et la lgitimit de lintervention sont contestes en regard de sa contribution la
croissance conomique. Dautre part, lEtat-providence voit son action re-distributrice
questionne dans les modalits de sa gestion o sexprime une raction face une gestion
de la solidarit juge trop bureaucratique et peu efficace (Rosanvallon, 1990 :195). Cette
crise de lEtat-providence repose sur la conjugaison de trois facteurs : une crise de lquation
keynsienne, une crise de solidarit et une perte de lgitimit.
33
1) Lquation keynsienne ne fonctionne plus (Rosanvallon, 1981, 45) : LEtatprovidence est fond sur lquation keynsienne selon laquelle, grce lintervention de
lEtat, la croissance conomique va de pair avec le progrs social. Or, depuis le dbut des
annes soixante-dix, les politiques de relance sont inefficaces pour enrayer la crise ;
lefficacit conomique et le progrs social semblent redevenir contradictoires, tout au moins
court terme.
La socit nest plus homogne ; elle est de plus en plus segmente en diffrentes
catgories sociales. Dans ces conditions, chacun cherche se placer dans le segment
le plus favorable, LEtat clientlaire commence sdifier dans lEtat-providence .
Il est intressant de constater quune partie seulement des causes de la crise infuse les
justifications rformatrices. En effet, seules les explications conomiques de la crise sont
gnralement invoques pour justifier les rformes : il se trouve dans une impasse
34 34
financire, son efficacit conomique et sociale dcrot, son dveloppement est contrari par
certaines mutations structurelles (Rosanvallon, 1981 :30). Cependant, il est toujours
mcaniquement possible daugmenter les cotisations et les impts, mais cette hausse est
dsormais refuse par la population. Or, nous venons de voir que le problme de lEtatprovidence est avant tout dordre sociologique et se pose en termes de reprsentations
sociales.
ou une raison naturelle, mais dans une mosaque de dynamiques cognitives et sociales.
Parmi les premiers travaux franais dessinant les contours disciplinaires et thmatiques du
management public, la notion de lgitimit occupe une place centrale. Laufer et Burlaud dans
leur ouvrage Management public : gestion et lgitimit (1980), considrent que la
spcificit du management public est de grer la tension entre rationalit et lgitimit. Ils
situent lavnement du management public dans un processus long dvolution des systmes
de lgitimit. Selon les auteurs si la confusion entre secteur public et secteur priv semble si
difficile concevoir cest que cette distinction se fonde sur la lgitimit des principes daction
qui rgissent chacun de ces univers. Il nest donc pas surprenant que ce soit prcisment
autour de cette notion de lgitimit, devenue problmatique, que puisse sarticuler une
dfinition cohrente du mode de gestion adapt ces situations ambigus (Laufer et
Burlaud, 1980 :1).
mobilisation. Cette crise est ainsi relier lavnement dun empire rhtorique o la notion
du vrai disparat6. De nombreuses analyses de lvolution des systmes administratifs
rejoignent cette analyse, comme lindiquent les qualificatifs utiliss : action publique ultra
moderne (Padioleau, 2003), lEtat post-moderne (Chevallier, 2002).
Cest donc alors que la lgitimit est en crise, quelle se drobe, quelle devient un objectif
atteindre, reconqurir. La lgitimit devient problmatique. En tmoigne laffirmation
suivante de Laufer et Burlaud (1980 : 9) qui est le cur de leur analyse : Le secteur public
est de moins en moins en position de lgitimer son action par la seule origine juridique
constitutionnelle de son pouvoir [] La source nouvelle de lgitimit est dsormais
rechercher dans une plus grande rationalit conomique, ce qui suppose une meilleure
Il est noter quune grande partie des travaux de Laufer concerne justement la notion de rhtorique base sur
lanalyse des travaux de Cham Perelman et dAlexandre Kojve.
36 36
Par ailleurs, ladministration rpond linjonction dhumanit par une intgration des usagers
dans les processus dcisionnels ou dans la servuction : Ladministration devra, dans les
faits, leur accorder une attention croissante et dans les principes, proclamer son dsir de les
voir participer son action (Laufer et Burlaud, 1980 :24). L encore, ladministration
rpond linjonction dhumanit en mobilisant les instrumentations proposes par le
management pour visibiliser sa capacit dcoute au travers des dmarches qualit, des
analyses de satisfaction
Ainsi ces deux remises en cause de lEtat, ne puisent pas dans les mmes sources
dinspiration mais trouvent une rponse unique et englobante qui ne vise pas tant
transformer les processus concrets qu rpondre une demande symbolique.
Rouban (1996) a montr que lorsquon interroge les usagers propos de services publics
particuliers (ducation, transports, ) la perception est largement plus positive que lorsquils
sont interrogs sur les services publics en gnral. Dans la mme perspective, le Baromtre
des Services Publics de lInstitut Paul Delouvrier montre rgulirement que la satisfaction
37
moyenne des usagers des services publics est beaucoup plus leve (71%) que pour les
Franais (49%)7. Ce qui signifie que lvaluation est plus positive pour ceux qui ont t en
contact avec le service que pour ceux qui ne lon pas utilis. Dans les deux cas la proximit
effective vis--vis du service conditionne une satisfaction plus leve. Cet cart de
satisfaction entre le gnral et le particulier, entre lexprience du service et limage que lon
peut en avoir suggre le caractre strotypique dune telle perception.
Ce constat paradoxal est galement valable pour les pays Anglo-saxons puisque Goodsell
(1994) a montr que les citoyens ont une attitude ngative envers ladministration quand ils
sont interrogs sur ladministration en gnral, mais lorsque les enqutes sont plus spcifiques
cette attitude ngative tend disparatre. De surcrot, Hill (1992) a montr que les valuations
positives (et donc spcifiques) navaient pas dinfluence sur limage gnrale ngative de
ladministration.
appliquer des rgles abstraites des cas particuliers. Dans ce cas, le sentiment antibureaucratique se fonde frquemment sur des expriences singulires mais mobilise deux
caractristiques bureaucratiques contradictoires : limage du bureaucrate dautant plus avide
de montrer son pouvoir que celui-ci est limit et celle du bureaucrate dmotiv et peu
travailleur.
rationalit instrumentale. Les bureaucrates suivent leur propre logique, et trouvent leur raison
dtre dans certaines dichotomies (public/priv, motion/raison, etc.) conduisant
lexclusion. De nombreux bureaucritiques sont des militants du post-modernisme et du
post-structuralisme et partagent la croyance romantique quun exercice libre et complet des
capacits individuelles est le critre moral absolu de la conduite humaine (Du Gay, 2000 :3).
7
Donnes issues de lenqute 2006 (5me dition du baromtre), mais les rsultats semblent stables dune anne
sur lautre.
38 38
Cependant, pour tre accept, un corpus idologique repose sur des mcanismes de diffusion
et dappropriation que la thorie des strotypes sattache dcrire. Selon celle-ci, les
services et personnels spcifiques sont perus par les usagers comme des exceptions (qui
confirment la rgle). Le mode de raisonnement mis en lumire est du type les fonctionnaires
sont incomptents, mais le fonctionnaire qui ma aid la semaine dernire tait comptent.
Jai d avoir de la chance . La consquence est que les mauvaises expriences influencent
lvaluation globale des services dans un sens ngatif, tandis que les expriences positives
nont pas dinfluence positive sur lvaluation (Hill, 1992).
En effet, mesurer la part de strotypie propos des organisations publiques est aussi dlicat
que de faire la part entre la ralit et les reprsentations que lon en a. Si la strotypie
administrative est difficile mesurer, les sondages dopinions et le traitement mdiatique de
ladministration livrent des indices de sa ralit (Van de Walle, 2004). Nous dcrivons ciaprs le processus de construction dun strotype.
Lanti-locution est lexpression dun antagonisme au cours dune discussion entre des
personnes d'un mme groupe. Selon Van de Walle (2005 : 178) la source la plus importante
dantagonisme lgard des services publics rside dans les discussions entre amis et
collgues. Lanti-locution nest pas seulement lexpression dun strotype, elle renforce le
phnomne en donnant limpression dune objectivation de lantagonisme par la
communaut.
39
Lvitement consiste tenir distance les membres dun groupe particulier, quand bien
mme cet vitement peut gnrer des problmes pour ceux qui linitient. Par exemple, un
candidat au permis de conduire qui se comporte de manire trs dfensive et combative en
raison de la reprsentation quil de lexaminateur du permis de conduire. Cette reprsentation
est base sur un strotype. Selon Van de Walle (2005 :179), ce strotype touche tout
particulirement ladministration dont on suppose que les fonctionnaires naideront pas un
usager de manire efficiente. Nous sommes ainsi confronts une prophtie auto-ralisatrice.
On peut aisment rapprocher laffirmation de Van de Walle du mcanisme dauto-entretien
du syndrome fataliste vis--vis de ladministration. Selon Hood (1998 :148) ce mcanisme
Absence dincitations
lhonntet et la diligence des
dirigeants publics
La diffusion et la persistance dun strotype est exerce par plusieurs acteurs : les leaders
dopinion, la communication interpersonnelle, le contexte social, la spirale du silence (la
reprsentation qua un individu des composantes de lopinion publique influence lexpression
de sa propre opinion). Lopinion dun individu, tout du moins lexpression publique de cette
40 40
opinion, est influence par ce que cet individu crot tre lopinion publique. Les attitudes
personnelles propos du secteur public peuvent donc tre considres comme des normes
sociales. Ces normes sociales npargnent pas les responsables administratifs et politiques
dont linquitude propos de la perte de confiance des citoyens repose plus rarement sur des
mesures objectives de cette confiance que sur des impressions et des ou-dire ce qui interdit
une analyse profonde des causes, consquences et remdes apporter au phnomne (Van
Gunsteren et Andeweg, 1994 : 24).
Cest plus la perception de performance du secteur public qui est en crise que la performance
intrinsque du secteur public. Van de Walle montre que cette perception nest pas relie aux
performances effectives de ladministration mais ce sont plutt les prdispositions sociales
qui expliquent le mieux la perception de performance publique par les usagers. La perception
de performance publique est donc selon lui un problme plus socital que managrial. Ce
diagnostic corrobore la thse dveloppe par Rosanvallon dans La contre dmocratie : la
politique lge de la dfiance (2006) analysant la crise de confiance dans la reprsentation
politique moins comme un nihilisme et ou une posture passive mais comme un mode
alternatif dexpression politique. Celui-ci repose sur un ensemble de pratiques de
surveillance, d'empchement et de jugement au travers desquelles la socit exerce des
pouvoirs de correction et de pression. ct du peuple-lecteur, elle donne voix et visage aux
figures d'un peuple-vigilant, d'un peuple-veto et d'un peuple juge (Rosanvallon, 2006 : 3).
La dfiance nest donc pas creuse, la proposition est certes ngative, mais constitue une forme
dexpression voire de proposition.
La perte de confiance et de considration du public envers ladministration nest pas nouvelle.
La question est donc de savoir pourquoi le gouvernement ne sen proccupe que maintenant.
Analysant lmergence dun souci de soi de lEtat en France, Bezes (2002b) considre que
ladministration est devenue un problme public et politique dans le courant des annes
soixante-dix : la promesse de rforme est devenue un facteur de conqute du pouvoir
politique et traduit une mutation du rapport entre Etat et socit. Or, le management vient
concrtiser cette promesse de rforme et le NPM vient lui apporter laura du savoir savant.
41
Ces diffrents courants thoriques se retrouvent des degrs divers dans les prescriptions du
NPM.
42 42
PuMa Organique
PuMa Rationnel
X
X
X
X
X
X X X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Analyse Politique
X X X
X
X X
X
X
X
X
X
X
X
Communautarisme
X X X X
X X
X
X
X
X
X X
X
X
Constitutionnalisme
N. Sc. Adm.
Droits de proprit
N.E.I. Principal-Agent
Ecole Autrichienne
Choix publics
X X
X X
X
X X
X
X X
X X X
X X X
X
X X
X X
X
X
X X
X X
X X
X
X
X
X X
X X
X
X X
X X
X X
X
Cette mise plat des sources conceptuelles du NPM est importante dans ltude des pratiques
managriales des organisations publiques pour viter une double rduction de lobjet dtude.
Tout dabord, une initiative managriale dans le secteur public, bien que ncessairement
porteuse dune faon de penser lorganisation dans laquelle elle simplante, ne sinscrit
pas automatiquement dans le schma du NPM. Dautres thories des organisations infusent
les solutions managriales publiques, comme par exemple le Mouvement des Relations
43
Malgr cette varit de sources conceptuelles, la plupart des auteurs suivent la proposition de
Hood (1991) selon laquelle la force du NPM rside dans le mariage de deux idologies
contradictoires : la nouvelle conomie institutionnelle et les avatars contemporains de la
gestion scientifique taylorienne (Aucoin, 1990 : 115; Dunsire, 1995 : 21; Reichard, 1996 :
245; Schedler, 1995 : 155). Nous prsentons ici ces deux courants identifis, en considrant
que sils ne sont pas exclusifs dautres influences, ils constituent nanmoins le noyau dur du
modle NPM.
Ce rappel nous permettra par la suite de pouvoir de faire la part au sein des dispositifs
managriaux implants dans les organisations publiques entre ce qui relve du nolibralisme et du taylorisme et ce qui nen relve pas. Cela pourra nous aider qualifier la
politique de modernisation du secteur public franais mais galement les dispositifs
rencontrs lors de nos tudes de cas.
La conception librale de lEtat est floue. Les penseurs fondateurs du libralisme, comme
Smith ou Bentham, sont incapables de fixer clairement les limites de lintervention de lEtat.
Dans certains cas dinnovations managriales, on peut douter de lexistence dun effet de thorie. Les valeurs
portes par les innovations ne sont pas ncessairement la traduction dans un champ particulier de notions
prsentes dans lenvironnement intellectuel de lorganisation. Les organisations et leurs gestionnaires en
innovant dans le champ des pratiques peuvent tre lorigine darticulations conceptuelles indites rcupres
ensuite par les thoriciens des organisations (David et Hatchuel, 2007 :9). Cela est dautant plus possible que les
mondes acadmiques et organisationnels sont dconnects, ce qui est particulirement le cas en France
concernant les chercheurs en management public et les organisations publiques (Bezes, 2002b).
44 44
Ils considrent que deux Etats coexistent : un Etat de droit, gardien de la dmocratie et
garant des liberts individuelles, et un Etat interventionniste, destructeur de ces liberts .
Mais ils sont incapables de les distinguer nettement. Ils ne dveloppent donc pas de relle
thorie de lEtat. Le no-libralisme complte le libralisme en le dotant dune thorie de
lorganisation et de lEtat.
fiscales- des Etats ; la dgradation des quilibres financiers et la croissance continue des
dpenses et dficits publics sont devenus les principaux problmes des dirigeants publics
(Jobert, 2002 ; Rouban, 1997 : 168). Ces facteurs ont conduit les gouvernements
sinterroger sur le niveau des dpenses publiques et sur loptimalit voire la lgitimit de leur
utilisation (Peters, 1995). Pour certains auteurs, dans cette perspective, les transformations des
systmes administratifs nationaux relvent donc dabord dun no-libralisme (Dunleavy,
1986) accordant la priorit la diminution des dficits et des dpenses publics. Inscrit
lagenda de gouvernements anglo-saxons domins par les partis de la nouvelle droite (Savoie,
1994) puis retraduit dans des termes plus neutres, inspirants de manire distincte mais
convergente les programmes de gouvernements de gauche (Jobert et Thret, 1994), ce nolibralisme est dclin sous la forme du NPM.
Ainsi, toute tentative de rduction des dpenses publiques mme en contexte de rarfaction
des ressources quivaudrait une politique no-librale et en contre-partie le no-libralisme
se rduirait la seule volont de rduire les dpenses publiques. Or, le no-libralisme ne se
rduit pas la seule obsession de la rduction des dpenses publiques. Celle-ci en est une
composante mais la doctrine no-librale est plus profonde. Elle tend lhypothse dun agent
goste et rationnel lintrieur de lorganisation publique et nie les spcificits des
organisations publiques.
Nous avons dj indiqu que management public et NPM doivent tre distingus. La
recherche vise sortir de la dialectique promotion/dnonciation du management public (cf.
chap. 2) mais vise reprer les thories de laction portes par les acteurs rencontrs. Nous
45
H1 : lagent conomique est un individu goste et rationnel, il maximise son bien tre
sous contraintes.
-
H2 : la coordination entre les actions est ralise par les marchs concurrentiels au
Selon Eymard-Duvernay (2004 : 9), lobservation des conomies relles montre lexistence
dune multitude de formes sociales qui ne relvent pas de cette thorie et notamment que
dautres institutions que le march coordonnent les actions : les entreprises, le secteur public,
le secteur associatif Depuis les annes 1970, la thorie conomique sest montre plus
ambitieuse. Les outils de lanalyse conomique construits pour tudier les marchs sont
tendus ces formes sociales (Favereau, 1989). Lhypothse H1 est conserve. Lhypothse
H2 est modifie : les marchs sont remplacs par des contrats, quilibres locaux dintrts
individuels. Dans cette perspective il ny a potentiellement plus dinstitutions : lidal est que
les contrats ne se tiennent que par lquilibre des intrts : le contrat est excut parce que
chacun poursuit son intrt. La description de la socit repose dsormais essentiellement sur
lhypothse H1. Cette nouvelle formulation du modle permet dtendre le raisonnement
conomique toutes sortes dinteractions, au-del des interactions sur les marchs
concurrentiels.
Cette extension du march au non marchand est permise par larticle dAlchian et Demsetz
(1972) qui marque un tournant important dans les thories conomiques de lentreprise. Il
pose lide que lentreprise est caractrise par une structure particulire de droits de
proprit dfinis par un ensemble de contrats. Un systme de proprit efficace doit permettre
La prsentation de thories conomiques ne servant que de contrefort notre recherche, les sources nont pas
t multiplies ni approfondies. Ce passage est donc principalement bas sur la lecture de trois documents de
synthse pdagogique : Eymard-Duvernay (2004), Plane (2000 et 2003) et Andr et Delorme (1983). Lobjectif
tant de reprer les grandes doctrines conomiques qui ont rendu possible et ont infus une idologie de la
rforme de lEtat, nous avons indiqu les rfrences des auteurs rencontrs dans les ouvrages de synthse.
46 46
dautorit centralise.
Le courant de lconomie des cots de transaction tente de dvelopper une thorie mieux
ajuste lentreprise capitaliste : une entreprise qui rassemble sous lautorit des managers,
eux-mmes sous celle des actionnaires, un grand nombre de travailleurs. Les auteurs de
lconomie des cots de transaction reconnaissent une discontinuit entre entreprise et
march : lentreprise est une forme de coordination alternative au march. Williamson (1975),
importe la thorie de la rationalit limite dans la thorie des contrats pour souligner que les
contrats sont par essence incomplets, puisquils ne peuvent envisager toutes les ventualits
possibles. Cette incompltude favorise les comportements opportunistes des acteurs qui
chercheront ncessairement tirer profit de la zone dincertitude laisse par les contrats.
Williamson suggre donc que la coordination hirarchique - l Organisation - permet de
limiter les effets pervers en contrebalanant les zones dincertitude du contrat par le pouvoir
discrtionnaire de la hirarchie. Selon Eymard-Duvernay (2004 : 31), cette thorie tente de
sauver lapproche librale en ltendant des formes de coordination non marchandes. Les
grandes organisations hirarchises, qui pourraient tre suspectes doccuper des positions de
monopole, servent lefficience conomique et doivent donc ce titre tre prserves de toute
condamnation de la part des institutions charges de maintenir lordre concurrentiel des
marchs. Cest donc un nouveau libralisme qui merge, un no-libralisme, qui reconnat la
libert des managers, au-del des rgles dictes pour un bon fonctionnement du march
concurrentiel, voire au-del des rgles de droit.
47
Les approches individualistes sont fondes sur lide que lactivit de lEtat et les dpenses
publiques sexpliquent par le jeu des comportements individuels fonds sur les notions de
rationalit et dutilit ; il sagit donc dune transposition des principes de lhomo conomicus
lanalyse des dpenses publiques. Cette approche individualiste repose sur les travaux de
Wicksell (1898) sur la thorie de lchange volontaire et la thorie des biens collectifs, selon
lequel lactivit de lEtat rpond des demandes des individus pour des biens et services ne
10
Ainsi le rapport du Conseil DAnalyse Economique au Ministre du Budget intitul performance, incitations
et gestion publique relve de cette approche et affirme La France doit clairement dvelopper sa culture et sa
pratique dexprimentation et dvaluation pour les politiques publiques. Pour ce qui touche la production des
services collectifs, le systme des agences, pratiqu chez certains de nos voisins (en particulier le Royaume-Uni),
constitue dans certains cas la bonne rponse, et une application directe des modles de dlgation
(principal/agent). Quel que soit le degr effectif de dconcentration ou de dcentralisation, il faut mettre en place
un systme dincitation et dintressement des personnels qui aille dans le sens dune efficacit accrue du secteur
public, quil sagisse de ltat, des collectivits locales ou de la Scurit sociale (CAE, 2007).
48 48
pouvant tre obtenus par lactivit prive. Dans ce cadre conceptuel, limpt est conu
comme un prix et non comme une contribution. Ces analyses sefforcent galement de
montrer que labsence de prix dans lconomie publique donne naissance des
comportements de type passager clandestin . Dans une logique dhdonisme individuel, la
gratuit ou la tarification collective deviennent systmatiquement dfaillantes.
Le courant thorique du Public Choice, qui sest dvelopp dans les annes soixante,
constitue aujourdhui le paradigme principal de lapproche individualiste de lEtat. Selon
Gruening (2001 : 12), lhypothse de lcole des choix publics les individus sont des
short-term material self interest maximisers - contient une conception de la rationalit
limite diffrente de celle propose par Simon puisque bien que celle-ci soit limite par le
contexte de laction, un optimum thorique peut nanmoins tre trouv pour chaque
situation : For example an Indian who believes that rain-dancing produces rain, acts
rational if he begins to dance in a severe drought (Tullock, 1965).
Ce sont essentiellement les travaux de Buchanan et Tullock (1962) qui ont jet les bases de
cette approche en tudiant les dcisions politiques. Ces dernires, et singulirement celles qui
ont trait aux dpenses publiques, dpendent dun calcul et dun raisonnement comparant les
cots et les avantages. A limage du march, lEtat est conu comme un mcanisme travers
lequel les hommes tentent de raliser leurs objectifs. Les politiciens cherchent tre rlus, ce
qui cre un cycle politique de dpenses (leves la veille des lections). Ainsi, lhomme
politique a pour but laccs ou le maintien au pouvoir : pour y parvenir, il tend multiplier les
actions de redistribution et dquipement publics, afin de satisfaire les revendications de
groupes de pression dont le soutien est jug comme indispensable. Les dpenses financer
sont donc celles voulues par llecteur-mdian (au centre de lchiquier politique). En
consquence, laccroissement des dpenses publiques ne correspond pas lintrt gnral
mais des intrts particuliers. Le Nolibralisme version Public Choice est anti-politique
en ce sens que celui-ci exalte tellement les capacits autorgulatrices du march que la
ncessit mme du politique apparat douteuse (Jobert, 2002).
publics distribus sont considrs comme des rentes par les groupes qui en bnficient
(Niskanen 1971) ; le bureaucrate tend maximiser son budget (Brennan et Buchanan, 1977 :
273). Selon cette approche, la comptition entre segments de ladministration pour acqurir de
nouvelles comptences (donc du pouvoir) fait partie intgrante de la dynamique de fabrication
des politiques publiques.
Les tenants de cette cole ont labor des propositions de rforme pour limiter ces
dysfonctionnements tatiques. Selon Gruening (2001 : 12) les deux propositions principales
sont linvention de garde-fous constitutionnels prservant de lexploitation (il y a
exploitation quand le montant total des impts pays par un individu est suprieur la valeur
des bien publics quil reoit en contrepartie) et linvention dun systme administratif
polycentrique. Un systme polycentrique est celui dans lequel les fonctions de financement et
de production sont spares, o les appels doffre comptitifs sont la rgle, o les oprateurs
privs sont en comptition avec les oprateurs publics et o la taille des units de production
nest pas ncessairement aligne sur celle des units de consommation (ceci permettant des
conomies dchelle ainsi quune contractualisation inter-administrative plus efficiente). De
plus, un tel systme impliquerait un usage plus intensif des techniques transparentes de
financement comme la tarification la consommation et les vouchers (droits individuels
consommer). Il fonctionnerait dautant mieux quil serait hautement dcentralis (Ostrom,
1973; 1977; Savas, 1982). Cette doctrine no-librale sincarne donc dans de nombreuses
mesures de libralisation : mcanismes dexternalisation et de marketisation de loffre de
services publics et dsagrgation des systmes administratifs (Dunleavy, 1997); mesures de
fragmentation des organisations ministrielles et dveloppement de politique de mise en
concurrence (Ferlie et al., 1996).
Dans cette perspective, lEtat ne peut incarner la volont gnrale qui lgitime son existence
et de surcrot pousse un accroissement permanent de ses dpenses de par sa domination par
les hommes politiques. Il sensuit que lEtat est par nature moins efficient que le march et
doit donc tre minimis ou rendu le plus ressemblant possible au march. Lobjectif commun
ces propositions est la multiplication et lindividualisation des centres dcisionnels, il ny a
plus de centre unique de dcision surplombant tous les autres (Hayek, 1944).
On voit donc quel type dinfluence peuvent exercer les thories conomiques sur la rflexion
administrative. Cette influence peut apparatre encore plus prgnante si lon considre que
50 50
51
lobjet dune matrise exhaustive de leurs droulements, et ces oprations ont lieu au beau
milieu dun monde de plus en plus chaotique. Lexpression de cette contradiction prend la
forme dune tension croissante entre la ralit pratique vcue, dimpratifs de gestion qui
sinscrivent tt ou tard dans lhorizon de rationalit dgag par le taylorisme et laffirmation
dans les discours des sciences de gestion comme des entreprises dune ralit conomique
fondamentalement caractrise par lirruption de lincertitude, et les ncessits subsquentes
de grer le changement et dintgrer la complexit dans les mthodes de management . Dans
cette perspective dialectique Hatchuel (2005) considre que deux paradigmes sopposent : le
paradigme comportemental et le paradigme instrumental. Le paradigme comportemental
drivant de la pense de Weber est descriptif et vise comprendre et mettre en lumire les
rapports de pouvoir, les fondements de la lgitimit des dirigeants, tandis que le paradigme
instrumental drivant de la pense de Taylor est prescriptif et vise laborer des outils daide
au choix et la dcision. Ce dernier est donc prenne au travers de diffrentes techniques :
recherche oprationnelle, planification/contrle/systmes dinformation, qualit et juste
temps, knowledge et design management Le taylorisme loin de disparatre, continue de
nourrir les impratifs de gestion tant et si bien que toute analyse gestionnaire se
positionne par rapport ltalon taylorien. Ainsi, la prsance du management sur le
public dans lexpression management public ramne le secteur public un simple
contexte singulier du management qui suppose dtre rflchi en fonction du taylorisme.
Cela suppose une tude scientifique du travail, dbouchant sur une Organisation Scientifique
du Travail (OST) dont les quatre principes fondamentaux sont les suivants : Ltude de
toutes les connaissances traditionnelles, leur enregistrement, leur classement et la
transformation de ces connaissances en lois scientifiques. La slection scientifique des
ouvriers et le perfectionnement de leurs qualits et connaissances. La mise en application de
la science du travail par des ouvriers scientifiquement entrans. La rpartition presque gale
52 52
du travail ralis dans lentreprise entre les ouvriers et les membres de la direction (Taylor,
1911 : 70).
53
Malgr les divergences exhibes entre les penses de Taylor et Fayol propos du principe
dunit de commandement ou de la prcision du contrle opr sur le travail manuel (Plane,
2000 :21) on peut considrer que ces penses se compltent. Contrairement Taylor, qui se
consacre exclusivement au travail manuel dans les ateliers, Fayol tudie les questions
d' administration , dvolues la direction d'une entreprise et il en prcise divers rles, allant
au-del des dimensions diriger et contrler . Taylor se concentre sur la Machine
Technique , Fayol sur la Machine Administrative .
Ainsi, Fayol est le premier traducteur de la thorie classique des organisations dans la sphre
publique. De ce fait, il est lorigine de lcole classique de la science administrative. Il
construit une thorie -ayant son origine dans la thorie militaire des organisations- fonde sur
les hypothses de loyaut des fonctionnaires et dhonntet des hommes politiques et surtout
sur la dichotomie politique/administration. Fayol est lun des fondateurs de la pense
administrative moderne. Il a produit un rapport critique sur les modes de gestion des PTT par
lEtat en 1920 lincapacit industrielle de lEtat. Les PTT . Je viens dtudier pendant
une anne lentreprise gouvernementale des postes et tlgraphes et tlphones, jy ai constat
de nombreux vices dadministration. Premirement, la tte, un sous-secrtaire dEtat
instable et incomptent. Deuximement, pas de programme daction long terme.
Troisimement, pas de bilan. Quatrimement, interventions abusives et excessives des
parlementaires. Cinquimement, aucun stimulant pour le zle, aucune rcompense pour les
services rendus. Siximement, absence de responsabilit. Ces vices ne sont pas particuliers
aux PTT, ils existent dans la plupart de nos services publics, il nest donc point tonnant que
nous allions la ruine (cit par Hatchuel, 1995 : 24). Selon Fayol le remde tient en une
phrase : la condition essentielle pour le succs dun service public, cest une bonne
administration de haut niveau, un bon dirigeant, et de bons outils administratifs . Selon,
Hatchuel (1995 :20), Fayol ne dnonce pas un trop plein mais un dficit de bureaucratie : il
dnonce linsertion de cette administration dans le dispositif politique dmocratique. Il faut
donc dcoupler le modle dmocratique invitable au sommet de lEtat, de la constitution
dune bureaucratie ncessaire au service public et qui puisse avoir un minimum dautonomie
et de continuit dans son action. Une fois ladministration bureaucratise (standardise),
pourront y tre appliqus les principes dadministration gnrale (et gnriques) quil a
formul.
54 54
Les principes formuls par Fayol et ses pigones (Gulick 1937; Urwick 1937; Graicunas
1937) sont :
ensemble doprations poursuivent le mme but. Il sagit dune condition ncessaire lunit
daction, la coordination et la concentration des forces en vue dune convergence defforts.
Toute une srie de principes secondaires sont galement formuls : Le principe dautorit de
la hirarchie, le principe de clart de la hirarchie, le sens de lesprit de corps, un systme de
rmunration quitable, le principe dquit, la stabilit du personnel, le principe de division
du travail et de spcialisation, le principe dhomognit, le principe de dlgation, le principe
de redevabilit et le principe de discipline.
Au cur de cette thorie la notion de span of control dsigne le nombre de subordonns qui
doivent rendre des comptes chaque manager. Dans la hirarchie organisationnelle classique,
le span moyen est 1 pour 10. Ce qui signifie quun manager supervise le travail de 10
employs. Graicunas (1937) a tent de dterminer le span of control optimal en utilisant les
thories cognitives de lpoque propos des capacits mentales et dattention des individus.
En 1956, Urwick tenta de dfinir loptimum en le basant sur la dispersion gographique des
employs et sur la ncessit des rencontres physiques.
Ainsi, cest un mode finalis de direction que proposent les penseurs classiques de
lorganisation. La prise en compte des inputs et des outputs y satisfait aisment les
contraintes et les ncessits danalyse des services publics. Cette doctrine managriale est
anglo-saxonne : en tmoigne laccueil mitig rserv aux thses de Fayol en France alors
quil y eut un vif intrt aux Etats-Unis. Cette doctrine puise indiffremment ses rflexions
dans les entreprises prives et le secteur public sans quaucune frontire forte ne vienne
sparer les deux types de proccupations : Le management y a t introduit sans que cela
constitue un arrachement symbolique insurmontable. La dualit secteur public/secteur priv y
rpond deux types diffrents dallocations des ressources et non, comme dans le cas franais
55
Conclusion du chapitre 1
Lanalyse de la littrature a permis de situer le NPM dans son contexte historique et
56 56
Pour faire face cette crise, les administrations mobilisent au moins symboliquement les
instrumentations gestionnaires pour rendre visible la fois leur souci defficacit et
dhumanit. En ce sens, le management public, dont le NPM nest que la thorie dominante,
peut tre analys comme le symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques.
Lanalyse de la littrature permet de montrer que malgr leurs diffrences, ces deux courants
ont pour postulat commun de considrer les acteurs comme des individus maximisant leur
intrt personnel.
57
Taylorisme
Orientation client
Autonomie de gestion
Rmunration la performance
Salaire au rendement
Amlioration de la comptabilit
analytique
Unit de direction
Principe dautorit
Sparation du politique et de
ladministration
Usage des technologies de
linformation
Ce tableau nous permettra didentifier, dans les instrumentations rencontres lors des tudes
de cas, celles qui relve du NPM et celles qui nen relvent pas. Parmi celles qui relvent du
NPM, didentifier celles qui sinspirent du taylorisme et celles dinspiration no-librale.
Cette identification permettra de reprer le degr de singularit et de conformit des pratiques
managriales intercommunales vis--vis du modle du NPM et de ses fondements
conceptuels.
Un des arguments forts de cette recherche est que le NPM ne rsume pas le management
public. Une grande varit de courants conceptuels, de croyances et dobjectifs infusent les
pratiques managriales publiques. La reprsentation de lEtat vhicule par le NPM -thorie
dominant le champ scientifique du management public- a constamment fait lobjet de
contestations. Lanalyse empirique des pratiques managriales publiques doit par consquent
tre rapporte au modle standard mais aussi aux autres modles. Le chapitre suivant vise
les prsenter.
58 58
CHAPITRE 2
DU NPM AUX MANAGEMENTS PUBLICS : DE
Cette entreprise de relativisation du NPM emprunte deux chemins. Tout dabord nous
montrons que le NPM constitue principalement une manire de concevoir le secteur public. Il
ne rend donc pas compte de la varit des pratiques administratives (section 1). La
prsentation des principes constitutifs du NPM (1-1) permet de le rapprocher du concept de
59
Aprs avoir montr que le NPM ne rend pas compte de la varit des pratiques
administratives, nous soulignons quil ne rend pas non plus compte de la varit des manires
de concevoir la gestion du secteur public (section 2). Nous dvoilons qu la faveur de la
floraison des pratiques managriales publiques et de la maturation des sciences de la gestion
publique, la dfinition du NPM sest progressivement largie (2-1) jusqu ce que la diversit
tant cognitive que pratique des managements publics interdise de croire en une unit, fut-elle
latente (2-2).
60 60
a) Une attention centre sur les rsultats, considrs en termes defficience, defficacit
et de qualit de service.
b) Le remplacement des structures traditionnelles, hautement hirarchiques et
61
Cette dfinition du NPM a possde une valeur canonique puisque quelle est formule par
lun des principaux promoteurs de la doctrine. Les dispositifs mettre en uvre sont
prsents sans rfrences doctrinales ou discours de justification. Sont seulement identifiables
dans ce programme : un mode de direction finalis (a et e), lintroduction de mcanismes de
type march - sans recourir aux termes de marchs, concurrence et privatisation- (c et d) et le
fait que toute dpense, tout programme doit tre jug laune du rapport cot/efficacit
(b,c,d,e). Labsence de rfrences doctrinales est significative, elle tend masquer la porte
politique des prescriptions du NPM et ce faisant elle le naturalise en lui donnant le caractre
de lvidence et de luniversalit.
exhaustivement la liste des actions qui sinscrivent dans le champ du NPM. Lauteure y repre
les caractristiques communes aux rformes labellises NPM . Les attributs rattachs
systmatiquement et sans quivoque au NPM sont :
-
La privatisation.
La dlgation/ externalisation.
La valorisation de la comptition.
La dcentralisation.
- the flexibility to explore alternatives to direct public provision and regulation that might yield more costeffective policy outcomes;
- a greater focus on efficiency in the services provided directly by the public sector, involving the establishment
of productivity targets and the creation of competitive environments within and among public sector
organisations; and,
- the strengthening of strategic capacities at the centre to guide the evolution of the state and allow it to respond
to external changes and diverse interests automatically, flexibly, and at least cost. (Mathiasen, 1996).
62 62
Cette liste rvle que le NPM propose un ensemble de dispositifs qui impactent la structure
des organisations publiques ainsi que leurs fonctions transversales (finance, stratgie,
marketing, ressources humaines, systmes dinformation, contrle). Or, la dconnexion de ces
propositions avec leurs fondements conceptuels, leur donne lapparence de lvidence. Hood
(1991) propose une grille danalyse qui met en correspondance les doctrines et leurs
implications oprationnelles. Cette grille permet de replacer plus clairement le NPM dans son
63
Signification/implication
Justification
La redevabilit (accountability)
pouvoir.
responsabilit de ladministration.
forme quantitative.
renforc
organisations grables , de
distinguer les tches des financeurs,
acheteurs et prestataires des services
publics. La contractualisation fait
gagner en efficacit les relations
internes et externes au secteur public.
La comptition/concurrence doit se
priv.
des agents
Focaliser lattention sur la diminution
des cots de production, accrotre la
64 64
Chacune des composantes du NPM peut ainsi tre directement rattache ses fondements
conceptuels :
La composante 5 selon laquelle la concurrence doit se diffuser tant le principe de march est
inspire du no-libralisme.
La composante 6 touche aux valeurs des agents et aux principes qui fondent leur motivation.
En supposant que la motivation des agents est fonction de leur rtribution directe, elle rejoint
le postulat maximisateur commun au no-libralisme et au taylorisme. Une fois cette
supposition admise, lentreprise peut faire figure de modle imiter (managrialisme).
65
Ladministration doit chercher tre honnte, intgre et quitable et doit pour ce faire tenter
de limiter la prvarication, le favoritisme et les abus possibles des fonctionnaires (Ibid. :13).
Ces valeurs sont concrtises dans les procdures dappel doffre public, lobligation de
publier des rapports dactivits accessibles tous et par des rgles dontologiques.
3) Les valeurs Sigma cherchent amincir (Lean management) ou au moins stabiliser le
poids du secteur public optimiser le rapport entre les ressources alloues et les objectifs
fixs. La frugalit de la consommation de ressources au regard des objectifs assigns est dans
ce cas le critre du succs, tandis que lchec se mesure en termes de dpenses inutiles, de
pertes vitables et dincomptence (Ibid. : 12). La recherche de la performance fait partie de
ce registre de valeurs.
Selon Hood (1991 : 16), le NPM cherche principalement satisfaire les valeurs de type
Sigma. La rduction des cots, lintensification de la productivit et la restructuration
administrative constituent la fois ses priorits et les critres de son valuation. Les autres
valeurs ne sont pas critiques, mais considres comme allant delles-mmes. Or, la
compatibilit des dispositifs du NPM avec les valeurs de type Lambda et Theta reste
analyser (Hood, 1991 : 17). Il y a donc un risque que les dispositifs mis en uvre dans le
cadre des rformes NPM affaiblissent ces deux sortes de valeurs. De nombreuses recherches
soulignent leur affaiblissement contemporain (Dubet, 2002 ; Lacaze, 2007) et appellent une
r-institutionnalisation de laction publique par le biais dinstrumentations gestionnaire
sappuyant sur les valeurs traditionnelles du secteur public (Forest, 2008). Cet appel dautres
manires de penser le secteur public et dautres faons de lquiper, au sein mme des
sciences de gestion constitue de fait une relativisation du NPM. Ce dernier ne constitue
66 66
quune solution, quune conception parmi dautres dont la principale caractristique se situe
au plan cognitif et consiste transposer les valeurs du secteur priv au cur des organisations
publiques.
Nous montrons ici que le NPM est de nature essentiellement cognitive et peut tre rapport au
concept de managrialisme (1-2-1). Le positionnement du NPM sur le plan des croyances et
des ides permet de sortir de la dialectique entre promotion et dnonciation des initiatives
managriales publiques (1-2-2). En effet, lanalyse des initiatives managriales publiques
suppose de prendre en compte les pratiques effectives des acteurs tout autant que les thories
que les acteurs se font de leur pratiques.
67
Un terme flou permettant dtiqueter la vaste gamme de concepts managriaux imports du secteur priv qui
ont domin lagenda des rformes administratives de nombreux pays de lOCDE .
68 68
Selon Nollet et Lefevre (2005), le managrialisme quivaut une posture nominaliste qui
rifie et essentialise le management. Celle-ci consiste penser le management comme un
ensemble de concepts et de pratiques relativement simples dfinir et faisant lobjet dun
consensus. Or, le management recouvre en ralit une palette trs large de pratiques et de
discours contradictoires. Si bien quune dfinition gnrique du management ne peut rendre
compte de la diversit des situations de gestion (Girin, 1990).
Cependant, il semble que la conception du management vhicule par le managrialisme est
trs proche du modle rationnel de la dcision. En effet, Uhr (1990 :22) dfinit le
managrialisme (public) comme la recherche de systmes de gestion du gouvernement
orients vers latteinte de rsultats au travers de processus de dcision rationaliss conus de
manire permettre une plus grande autonomie mais galement une plus grande
responsabilit du gestionnaire du programme ou du domaine daction . Selon Prasser,
(1990 : 194) le managrialisme dfend lide que le bon gouvernement et la bonne
organisation sont le rsultats dune intention dlibre, de plans daction prcis et de
dcisions cohrentes . Cette intention est, selon eux, ralise grce lapplication dun
modle rationnel de mise en uvre des politiques publiques permis par des stratgies apolitiques et balistiques labores au terme dun processus de dialogue rationnel de gestion
ralis par et entre des agences publiques dcentralises, autonomes, contrles
hirarchiquement et redevables. Ce faisant, le managrialisme rduit le management une
seule de ses dimensions.
Il est dailleurs intressant de noter que le managrialisme tel quil prvaut dans le secteur
public ne concide pas avec celui observ dans le secteur priv. En effet, alors que le
managrialisme dans le secteur public vise mettre en uvre le modle rationnel de la
dcision, le managrialisme dans le secteur priv renvoie une conception beaucoup plus
mouvante et relationnelle de lorganisation. Smets (2005) considre que le managrialisme
constitue un nouvel idal-type de lgitimit pour les entreprises. Le managrialisme
comprend six thmes fondamentaux (Smets, 2005 : 111). Tout dabord, le point de dpart laccord de lauditoire est constitu par lomniprsence du changement. Le changement est
llment le plus fondamental de la vie des organisations actuelles et devient un vritable
culte auquel le manager doit se convertir. Deuximement, la forme organisationnelle la plus
mme de rpondre aux besoins de changement est le projet. Le fonctionnement en mode
projet, qui implique polyvalence et instabilit, devient un impratif. Ensuite, au sein de ce
69
groupe projet, la comptence cl que doit matriser le manager est la communication. Le bon
manager est celui qui communique bien, renvoyant la comptence technique un rang
secondaire. Cette insistance sur la communication saccompagne dun appel une thique
relationnelle. Celle-ci se base sur un respect inconditionnel des personnes, ontologiquement
gales, et une acceptation de leurs diffrences. Enfin, le managrialisme affirme la possibilit
dune auto-production de soi. Chacun est capable de choisir ce quil veut tre et de le devenir.
Le bonheur et lpanouissement seront la rcompense pour celui qui parvient, ayant dcouvert
son authenticit, devenir lui-mme.
font appel son intuition, il doit reconnatre la valeur des motions et les laisser sexprimer
dans la relation. Les rgles quil instaure avec ses collaborateurs ne dcoulent pas de
lapplication
scrupuleuse
dune
mthodologie
optimale,
mais
dune
ngociation
interindividuelle qui autorise la prise en compte des dsirs et des motivations de chacun.
Nous sommes donc amens distinguer deux types de managrialismes. Dune part, un
managrialisme public assimilable au NPM trouve sa source dans une conception
instrumentale de lorganisation. Dautre part, un managrialisme priv qui a une inspiration
plus relationnelle et valorise la confiance interindividuelle (Courpasson, 2000 ; Boltanski et
Chiapello, 1999). Une telle distinction amne considrer que lun des cueils du
managrialisme public, qui vise imiter le secteur priv, oriente justement le secteur public
vers ce dont quoi le secteur priv essaierait de se dtacher et dont le managrialisme priv
serait lexpression. Ce faisant, la croyance de la supriorit du priv sur le public nen finirait
pas de se renforcer au fur et mesure que le secteur public essaierait de la diminuer.
Par del les distinctions possibles entre managrialisme public et priv, on constate que les
diffrentes dfinitions proposes du managrialisme mettent en avant trois lments :
1) Le managrialisme se situe dans le monde des ides, des penses et des discours des
acteurs.
2) Le managrialisme a une dimension normative : les ides qui le composent ne visent
pas tant dcrire empiriquement lexistant, qu proposer des solutions suivre en vue
datteindre une situation plus satisfaisante dans le futur.
70 70
3) Le managrialisme est une thorie de laction : cet lment dcoule des deux
prcdents. Le managrialisme ne vise pas principalement offrir des explications valides
mais transformer activement les pratiques. Dun ct, il exprime une prise de recul des
acteurs par rapport eux-mmes et la mise en analyse de leur propre comportement et peut
tre assimil une pratique rflexive14 (Argyris et Schn, 2002). Il sagit la fois dune
rflexion dans l'action, tendue vers sa russite et une rflexion dans l'aprs-coup, plus centre
sur la relecture de l'exprience et sa transformation en connaissances. Dun autre ct, les
connaissances dveloppes visent avant tout tre traduites dans laction.
Assimiler le NPM au managrialisme, implique que le NPM est avant tout une thorie de
laction. Lanalyse du NPM est donc une analyse dune thorie de laction et non de laction
elle-mme. Cette subtilit confronte le chercheur plusieurs risques de rduction de son objet
dtude. Ces risques sont recenss ci-aprs et quelques pistes pour les contourner sont
esquisses.
1.2.1.2 - Problmes poss par lanalyse du managrialisme public
La nature cognitive mais tourne vers laction du managrialisme public nous semble poser
deux problmes analytiques qui sarticulent. Dune part, apprcier linfluence du NPM revient
apprcier linfluence de la thorie sur la pratique. Or, suivre cette relation thorie/pratique
dans un seul sens peut amener le chercheur considrer cette relation comme intrinsquement
univoque. Ce qui amnerait considrer de manire rductrice que laction est entirement
dtermine par la pense.
Dautre part, cette exclusion de laction dans lanalyse du managrialisme public peut
conduire une radicalisation des jugements ports.
14
Bezes (2002) considre dailleurs le managrialisme public comme un souci de soi de ladministration.
71
diffuse par une vritable communaut pistmique. Elle impose une manire de voir le
monde des Etats-Providence et des solutions prsentes comme naturellement suprieures aux
solutions traditionnelles . Dans la mme perspective, Ughetto (2004 : 18), considre que la
caractristique la plus remarquable du NPM, son impact le plus significatif, se situe au plan
cognitif : au niveau de lEtat, lide dun nouveau management public nest pas tant une
simple extension de la technique gestionnaire que lincitation un changement de cadre
cognitif, celui o lon peut se poser la question de la valeur issue des actions publiques .
Cette essence cognitive du NPM pose plusieurs problmes pour son analyse. En effet, si elle
invite prendre en compte les relations entre thorie et pratique et porte le risque de poser une
relation dterministe de la thorie sur la pratique.
Lapproche cognitive des organisations publiques ou prives suggre que lune des clefs des
processus organisationnels rside dans la pense des acteurs, dans ses contenus et dans ses
mcanismes (Laroche et Nioche, 2006). Les recherches conduites dans ce cadre ont tendance
se focaliser sur les ides, les discours ou les rcits et considrer que pour comprendre le
fonctionnement de lorganisation : il faut resituer [l]es jeux dacteurs dans un processus
plus vaste (et plus complexe) par lequel ils vont participer la construction de cadres
cognitifs et normatifs (Muller, 2005 : 155). La difficult de lanalyse de la pense dans une
organisation est de distinguer ce qui appartient au domaine des croyances et des schmas
collectifs et ce qui relve des mythes rationnels (qui peuvent avoir t emprunts aux discours
circulants de la socit au sens large), de ce qui pourrait tre dfini comme une
connaissance en soi (Baumard, 2003). Toute lhistoire de la thorie des organisations tourne
autour de cette question. Cyert et March (1963) ont ainsi montr que la production de la
connaissance dans lorganisation est plus soumise une recherche de satisfaction minimale
qu une recherche doptimalit. Weick (1995) a montr que la plausibilit favorise plus
lacceptation de la connaissance que la fiabilit.
A bien des gards, lanalyse du NPM est lanalyse de la transformation des faons de penser
les organisations publiques. Son caractre normatif a conduit de nombreux auteurs le
considrer comme un mythe rationnel (Modell, 2004, Deem et al., 2007, Brunsson, 1989,
Christensen et Lagreid, 2001). Selon Meyer et Rowan (1977), les similitudes dans ladoption
de structures formelles et de normes de fonctionnement rationnelles ne sont pas motives par
la recherche defficacit. Elles traduisent plutt des mythes et des crmonies plus ou
72 72
moins dissocis des activits relles. Cette adoption en surface de nouveaux modles vise
avant tout mettre lorganisation en phase avec les attentes des autorits publiques et dun
environnement socioconomique domin par le culte de la raison. De croyance, elle se
transforme en mythe rationnel. Du mythe rationnel, nat la certitude de pouvoir ritrer, avec
les mmes schmas et la mme expertise devenue obsolte, les succs passs (Starbuck,
1989).
Cependant, reconnatre que le NPM a des effets sur les pratiques, ne doit pas conduire
penser que les pratiques administratives sont dsormais entirement rgentes par le NPM.
Lanalyse du NPM est lanalyse dune pense qui impacte les pratiques, mais qui ne les
rsume pas. A linstar de toute analyse cognitive, son risque est de donner lillusion de
pouvoir expliquer laction par la pense (Laroche et Nioche, 2006 : 98). Or les liens entre
cognition et action sont complexes et interactifs. Dun ct, Argyris et Schn (2002) ont
montr quil convient de sparer les thories affiches (espoused theories) et les thories
effectivement utilises (theory-in-use). De lautre, Beauvois et Joule (1987 : 190) ont montr
que les thories que se font les acteurs propos de leurs actions sont bien souvent des
rationalisations ex-post inventant une cohrence et un sens des actions gouvernes par
lintuition, lmotion, ou la peur (cf. en sciences de gestion : Bibard, 2005; Laroche et
Nioche, 2006 : 99). Cette relation dynamique entre thorie et pratique rend donc imprieuse
linsertion des pratiques effectives dans lanalyse du managrialisme public.
Ainsi, la rvolution intellectuelle quest le NPM (Hood, 1991) doit galement tre analyse
laune des pratiques. En effet, lexclusion de lanalyse des pratiques effectives des acteurs,
encourage une radicalisation des analyses portant sur le management public.
73
laquelle lEtat est irrductible un tel raisonnement conomique, se limite jeter lopprobre
sur lensemble des dmarches rformatrices.
Cette exclusion de laction dans lanalyse critique ou apologtique du NPM a pour effet de
radicaliser le dbat. Ce processus est bien mis en lumire par Ughetto (2004 : 11) qui montre
comment les dfenseurs des spcificits des services publics slectionnent les arguments les
plus extrmes des thses conomicistes pour justifier leur rejet en bloc sans ouvrir dautres
possibilits que des changes daffirmations plus que darguments et vice-versa (Thoenig et
Michaud, 2001: 18). En matire de gestion publique, selon un processus assez banal chaque
cole de pense tendance se reprsenter lautre cole comme un pouvantail et fonde sa
propre cohrence sur la base de la contestation de cette vision caricaturale. Cette monte en
gnralit et en radicalit a pour consquence une tendance prendre les discours et principes
pour des ralits. Or, assimiler les principes des facteurs causaux aboutit un dterminisme
relativement grossier et un dni de la diversit des comportements, y compris dans un mme
contexte normatif. En dautres termes, le NPM a pour objectif de conformer les pratiques
une thorie. Mais se contenter de critiquer ou de supporter cette thorie laisse penser que les
pratiques sont, ou seront, effectivement conformes celle-ci. Ce faisant, les analystes du
NPM et le NPM lui-mme, ont tendance considrer que laction se conforme la thorie.
15
Selon Ughetto (2004 :11) cette thse, sous la dfense du service public, assimile deux sorte darguments :
dune part, une dcision politique peut assumer de prendre en charge une production non rentable et dautre part,
la logique conomique, si elle simmisce dans la sphre publique, est porteuse deffets ngatifs sur la qualit.
74 74
Dune certaine manire, les postures apologtiques et critiques se rejoignent dans leur
confusion entre thorie et action : si elles sopposent sur les finalits dclares et les objectifs
recherchs, elles considrent que les dispositifs techniques dvelopps dans le cadre du NPM
ne sont que le reflet dautre chose. A la manire du paradigme instrumental (Brabet, 1993),
ou diffusionniste lobjet dorigine est complet et ne peut que se dgrader ou se maintenir
intact (Latour, 1992 : 104, cit in Oiry, 2003 : 217). Les dispositifs ne serviraient qu
oprationnaliser une dcision manant de la direction, quils seraient la fois fidles, stables
et non sujets des manipulations discrtes de la part de ceux qui sont censs les utiliser (Oiry,
2003 : 215). Or, de nombreux travaux ont invalid cette conception (Berry, 1983 ; Callon,
1986 ; Akrich, Callon et Latour, 1988).
La manire danalyser les relations entre pense et action rvle donc la posture des analystes
face leur objet. Les deux postures qui occupent une place prpondrante en management
public font de laction une variable dpendante. Nanmoins, la faveur de la maturation
scientifique et pratique de la gestion publique et de son analyse une troisime posture propose
une conceptualisation plus enracine dans les pratiques managriales publiques. Nous
prsentons ci-aprs lintrt et les caractristiques dune analyse pragmatique du NPM. Cette
approche, en prenant la fois en compte les pratiques et la rflexivit des acteurs nous semble
permette de penser la diversit des situations rencontres.
1.2.2 - Vers une analyse pragmatique du NPM : prendre en compte les pratiques et la
rflexivit des acteurs
Les analyses montrent que les applications des concepts et instruments du NPM prennent des
formes plurielles (Jacob et Varone, 2004). Aussi est-il intressant de voir combien les
valuations ex-post et empiriques du NPM ne font pas cho aux raisonnements abstraits
(Ughetto, 2004 : 13). En effet, celles-ci dressent gnralement des bilans contrasts qui, in
fine, invitent tant renforcer certaines pratiques [] ayant fait leur preuve que,
concomitamment, en rejeter dautres dont linefficacit est patente (Jacob et Varone,
2004 : 271).
Partant de ce constat, Jeannot (2006 : 599) propose dadopter une position pragmatique vis-vis du management public. Cette approche suppose que le changement a lieu dans les
pratiques professionnelles des agents. Le changement se produit lorsque les nouvelles
75
conditions de travail brisent les vieilles routines et que les individus modifient leurs pratiques
et parfois leurs valeurs. Dans cette perspective, analyser le NPM implique de ne pas se
contenter dcrire son contenu cognitif et symbolique mais dobserver ce que deviennent ses
principes en pratique, sans exclure les ractions des acteurs face aux nouvelles valeurs
organisationnelles.
Selon Segrestin (2004), une analyse pragmatique entend dpasser la dialectique entre les
postures apologtique et critique. Elle se sert des discours apologtiques comme dun
instrument pour dsigner les croyances du moment sans lesquelles il ny aurait jamais
daction (Segrestin, 2004 : 17) mais ne sen sert pas pour clairer la ralit des pratiques .
Dautre part, elle sappuie et prolonge la dynamique dobservation des dimensions
souterraines du management initie par les approches critiques mais ne propose aucun
postulat politique sur les intentions supposes des rformateurs.
1.2.2.1 - Lapproche pragmatique met en avant les capacits rflexives des acteurs
En effet, dans cette perspective pragmatique, tous les acteurs, quils soient dirigeants ou
dirigs sont observs comme des acteurs concrets (Segrestin, 2004 : 17), c'est--dire disposant
de ressources matrielles et cognitives permettant de faire valoir leurs intrts. En dautres
termes, les acteurs ne sont pas condamns se conformer aux nouvelles rgles et outils mis en
avant dans lorganisation. Leur rflexivit influence le degr de prgnance du NPM dans les
organisations publiques.
Au plan cognitif, lapproche pragmatique considre que les acteurs disposent de capacits
rflexives permettant de sopposer ou dadhrer aux nouvelles rgles. Rojot (1998 : 7) dfinit
la rflexivit comme la conscience de soi, lexercice de la capacit de situer laction par
rapport soi. Mais elle nest pas seulement et simplement cela. Elle est aussi et en mme
temps la capacit de surveiller, de contrler, le flot continu de la vie sociale ou des contextes
et de sy situer . De Vaujany (2005 : 11) dfinit la rflexivit comme ce retour continu
queffectue un individu sur ses actes et partir de ses actes, processus qui est au cur de sa
gestion des interactions sociales .
Accorder une capacit rflexive aux acteurs suppose quils ont une capacit mme faible
dinterprtation des principes et outils dvelopps (Thomas et Znaniecki, 1996). Cette
interprtation pousse des amnagements pratiques et parfois des redfinitions identitaires.
76 76
Oliver (1991) soutient que cette interprtation peut se faire au niveau individuel ou collectif,
puisquil montre que les organisations peuvent adopter diffrents comportements face aux
pressions institutionnelles, allant du consentement la manipulation.
Cette prise en compte des capacits rflexives des acteurs relativise linfluence de la thorie
affiche. Selon Segrestin (2004 : 12) l'erreur la plus courante est d'affecter de croire que la
bonne parole des gestionnaires aurait des vertus auto ralisatrices, voire magiques. Tel n'est
videmment pas le cas : en ordre gnral, les meilleures ides n'ont d'efficacit que si elles
sont outilles et si, dans l'entreprise, le nouvel outil rencontre des acteurs susceptibles d'y
dceler des opportunits conformes leurs intrts . Cette relativisation du pouvoir de la
thorie met en avant limportance des pratiques pour saisir les effets du NPM.
En effet, selon Jeannot (2006 : 605) : aussi puissante que soit limposition du nouveau
modle managrial, elle laisse une possibilit aux travailleurs pour lajuster . Les
changements de reprsentation, de valeur ou de sentiment dappartenance un groupe sont
des effets de lexprience (Dubet, 1994) et de nombreuses diffrences (pratiques et
cognitives) entre les vielles reprsentations et les nouvelles pratiques. Il convient donc
dessayer de cerner les modalits empiriques de diffusion, de circulation et dappropriation de
ces concepts flous du NPM dans des configurations spcifiques (Ughetto, 2004).
En fait, cette grille de lecture conteste les dichotomies traditionnelles entre pense et action,
technique et politique. Elle vise les concevoir comme les deux facettes indissociables de
laction collective. Dans cette perspective, lanalyse de la gense dune action ne peut tre
spare de lanalyse de sa mise en uvre (Flichy, 2003).
(1989). Ils proposent danalyser linnovation (et plus largement laction collective) comme
une srie de processus visant faire adhrer le plus grand nombre possible dacteurs un
projet en mme temps que ce projet est modifi pour intgrer les intrts de chacun. Chaque
acteur, quil soit un humain ou un outil, modifie le comportement des autres acteurs autant
quil est modifi par eux. Cette approche invite se concentrer sur la description des
interactions dynamiques partir de lanalyse des ngociations encore qualifies doprations
de traduction (do son appellation dapproche de la traduction) (Bardini, 1996 : 88). Ainsi,
linverse des approches voques prcdemment, cest au moment mme de leurs
interactions que valeurs et pratiques, principes et outils, se construisent.
Ce cadre danalyse semble pouvoir aider comprendre les carts constats entre les objectifs
du NPM et sa mise en uvre. Sil permet dune part de mieux comprendre les mcanismes de
diffusion de ce modle cognitif en montrant comment les outils et dispositifs prolongent
discrtement ses valeurs, il permet galement de mettre en lumire comment les acteurs
peuvent participer la construction de ce nouveau cadre. Cette perspective interactionniste se
rapproche de la thorie de lnaction (Weick, 1979) qui considre lorganisation comme une
dynamique de comportements sociaux interrelis dans un environnement quivoque, comme
un construit social destin rduire lquivoque de lenvironnement par le partage entre les
acteurs dune grammaire commune. Elle merge des interactions sociales entre les acteurs
et de leurs capacits construire une reprsentation commune de leur contexte et de leurs
objectifs, cest--dire dun apprentissage organisationnel, un phnomne collectif
dacquisition et dlaboration de comptences qui, plus ou moins profondment, plus ou
moins durablement, modifie la gestion des situations et les situations elles-mmes (Koenig,
2006 : 293).
En dplaant lunit dobservation vers les interactions entre valeurs et pratiques, techniques
et socialit, macro et micro, il devient ncessaire pour lanalyste de se concentrer sur les
oprateurs de passage (Maugeri, 2007 : 3) entre ces niveaux. Aussi, les approches
pragmatiques centres sur lanalyse des interactions dynamiques entre acteurs et entre
dimensions de laction accordent-elles une place centrale lanalyse des dispositifs (Weller,
2003 :252). En effet, ceux-ci servent justement oprer les traductions en technique et
politique, entre valeurs et pratiques (Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Callon, 1986).
78 78
Dans cette perspective, Segrestin (2004), considre que trois ingrdients doivent composer la
grille danalyse de la gestion :
1) Les ides : elles consistent dans les projets dfinis par les acteurs : ceux-ci ont des
ides, ils sont mus par des intentions, ils se fixent des objectifs, ils essaient de hirarchiser
leurs objectifs en btissant des stratgies.
2) Les dispositifs : ce sont les structurent dans lesquelles laction se dploie. Toute action
est tributaire dun contexte institutionnel, elle doit compter avec des rgles, un certain partage
des rles, des dispositifs d'incitation et de sanction. De mme, les organisations multiplientelles les mthodes, les procdures, les quipements techniques propices l'autorit des experts
Une analyse des pratiques managriales publiques prenant an compte la fois les ides, les
dispositifs et les actions nous semble mme de contourner les problmes poss par le
managrialisme public. Nous prsenterons en fin de chapitre 5 les fondements et grilles
danalyses proposes par lapproche par les outils de gestion que nous mobilisons dans
lanalyse de nos cas. Lobjectif de ce dveloppement tait de recenser les travaux qui dans la
littrature remettent en cause la capacit du NPM dterminer compltement les pratiques
administratives et den tirer les consquences analytiques. Nous poursuivons dans la section
suivante ce travail de relativisation du NPM en montrant quen plus de ne pas dterminer
lensemble des pratiques, le NPM ne rsume pas les doctrines managriales publiques.
Plusieurs sources conceptuelles inspirent les rformes, nous tentons de les recenser.
79
Sil ne fait pas dbat que le NPM est apparut au dbut des annes 1980 en GrandeBretagne et a t promu par des institutions internationales, la question de savoir si la
floraison des initiatives managriales dans le secteur relvent toutes du NPM reste pose. Une
premire rponse significative est apporte en 1996 par Ferlie, Pettigrew, Ashburner et
Fitzgerald. Leur ouvrage The New Public Management In Action analyse les 15 annes de
rformes menes en Grande-Bretagne et dveloppe une thorie gnrale du NPM. Selon les
auteurs, le NPM a connu durant cette priode un processus de diffrenciation interne, les
amenant identifier quatre modles spcifiques. Lanalyse empirique des pratiques
managriales publiques suggre quelles trouvent leur inspiration dans plusieurs modles.
Hood (1998) tire les conclusions thoriques de cette varit des pratiques managriales
publiques et identifie quatre cultures managriales publiques. Ces analyses montrent des
degrs divers que plusieurs modles thoriques viennent nourrir lesprit managrial public. Ce
faisant, cest la diversit des managements publics qui est reconnue/affirme mme au plan
conceptuel. En dautres termes ce constat impose de concevoir le champ disciplinaire du
management public comme marqu par la coexistence de thories.
Le recensement de la varit thorique de ce que lon nomme managements publics afin
de grossir le trait, constitue un largissement de notre grille danalyse. Il nous servira lors de
la discussion des rsultats positionner et qualifier les pratiques managriales observes.
80 80
doivent tre au centre des proccupations. Il faut faire plus avec moins en renforant les
directions des finances et en amliorant le systme dinformation financier.
lorientation client.
81
La filiation de ce modle avec les prceptes no-libraux, tayloriens et fayoliens est flagrante
tel point que Pollitt parle son propos dapproche no-taylorienne du management public
(1990 : 24). Ce modle correspond la politique mene par Margaret Thatcher o le secteur
public tait considr comme paralys, dpensier, sous-performant et ultra-bureaucratique. La
formule de R. Reagan rsume bien la philosophie de la dmarche lEtat nest pas la solution,
lEtat est le problme . Selon Ferlie et al. (1996 : 12), il serait simpliste de rduire tous les
changements no-managriaux un piphnomne du thatchrisme, car certains des principes
affichs dans le courant des annes 1990 sont clairement contradictoires avec les principes de
ce modle.
82 82
Ce modle est toujours emprunt dun managrialisme de type instrumental mais linfluence
des principes de lOST y est attnue. Il sagit ici de limiter au maximum la taille des
organisations publiques, de les fragmenter pour jouer le plus possible sur les mcanismes
contractuels et formels de rgulation.
Hawthorne de la Western Electric Company entre 1924 et 1932. Tout comme les
psychosociologues, ce modle conoit lentreprise comme un lieu dnu dintrts
contradictoires, o des logiques diffrentes peuvent tre combines grce une bonne
organisation gestionnaire. Le manager est vu comme un agent de changement , qui doit
librer la crativit des individus et dvelopper leur motivation.
83
vision de lorganisation est produite par le top management, des programmes de management
du changement culturel sont lancs, des exemples de leader charismatiques sont identifis
comme des modles pour la nouvelle action publique ; des programmes de formation au
management sont lancs plus frquemment, une gestion de la marque publique se dveloppe :
des logos apparaissent, des objectifs sont proclams, des chartes de service labores, des
uniformes apparaissent, une stratgie de communication est formalise, le rle stratgique des
ressources humaines est affirm.
Ce modle est en rupture avec les modles prcdents dans la mesure o les influences nolibrales sont peu prgnantes, voire rejetes. Il sagit plutt dun managrialisme de type
relationnel, o ce sont plus les vertus mythiques prtes limage de lentrepreneur qui sont
recherche que les outils et structures de lentreprise elle-mme. Dans cette perspective,
chaque organisation est particulire, avec des valeurs, principes et modes dorganisation qui
lui sont propres, que le management doit aider coordonner, enthousiasmer et optimiser.
84 84
qui garde une identit et des finalits distinctes du secteur priv. Cette variante de centregauche du NPM selon Ferlie et al. (1996 : 15) implique dassurer une forte redevabilit des
services publics envers les usagers/citoyens peu apparente dans les autres variantes.
Le modle de lorientation de service public peut tre caractris par les indicateurs suivant :
attentes ; les sources dinformation sur lusager reposent sur la gestion des rclamations plus
que sur le taux de pntration du march. Une conception de la citoyennet est explicite et
lon considre que la participation des citoyens et la redevabilit envers ces derniers est une
dimension lgitime et fondamentale du management dans le secteur public. Les services
dlivrs sont considrs comme un des supports de la cohsion sociale et de lapprentissage
socital (projet de dveloppement locaux, valuation des besoins sociaux).
85
transfert) des ides apparues dans le contexte du secteur priv au secteur public. Ce modle ne
se limite pas ignorer les principes et valeurs de la dfinition canonique du NPM, il les
critique explicitement.
Ainsi, le NPM, si lon suit la dfinition de Ferlie et al., comporte des principes
contradictoires. En effet, les auteurs opposent les trois premiers modles au modle de
lorientation de service public (Ferlie et al., 1996 : 243). En fait, leur objectif ne semble pas
tant de dmontrer lexistence dune unit entre les diffrents courants composant le NPM que
de dmontrer lexistence dune forme contextuelle de management (ibid. : 244) et dinviter les
recherches en thorie des organisations intgrer cette varit (ibid. : 246). Ainsi,
lidentification de 4 modles de NPM ne consiste pas affirmer quils ont tous un lien les uns
avec les autres. Hood (1998) prolonge cet lan et analyse la diversit des cultures
managriales publiques.
En 1991, C. Hood concluait larticle A public management for all seasons ? en ouvrant le
programme de recherche sur les limites du NPM : A partir du moment o nous pourrons
tester les limites du NPM sur la base dune analyse prcise des valeurs administratives, il sera
possible de dlimiter son influence et de le situer dans une perspective historique (Hood,
1991 : 17)17.
17
Only when we can test the limits of NPM in terms of relatively narrow administrative values can we start to
establish its proper scope and put it in its historical place .
86 86
Dans louvrage The Art of the State, Hood entreprend ce travail de relativisation du NPM par
lapplication de la grille de lecture des thories culturelles au management public. Ces
thories cherchent saisir la diversit des conceptions humaines de la vie bonne et la
diversit des prfrences humaines propos des modes de vie . Ainsi, Hood tente de
capturer la diversit des conceptions de la bonne organisation publique ainsi que les
bonnes manires dy arriver.
En partant du postulat que la varit des manires de concevoir lorganisation des services
publics est la caractristique centrale et rcurrente du management public (Hood, 1998 : 6), il
rompt avec la tradition de rechercher un fond commun aux initiatives managriales dans le
secteur public, plus ou moins structur autour du NPM. Ce postulat permet de remettre en
87
Pour les culturalistes, la pluralit des manires de grer et rguler sexplique par deux
dimensions fondamentales de lorganisation humaine : (1) les normes (Grid) et (2) le groupe
(Group).
(1) Les normes renvoient au degr auquel nos vies sont circonscrites par des conventions
et des rgles, rduisant lespace laiss la ngociation individuelle. Par exemple, si des
parents peuvent nommer leur enfant comme bon leur semble, ils se situent en position de
cadrage faible. Si au contraire leur choix est limit par des conventions religieuses ou
familiales, ils se situent en position de cadrage fort.
(2) Le groupe renvoie par contraste au degr de contrainte quexercent les choix du
groupe sur lindividu, le liant une entit collective. Une agrgation forte signifie que les
individus sont assujettis la dictature des structures institutionnelles, et que, si cela est
ncessaire, les attentes individuelles seront sacrifies devant les ncessits collectives. Par
exemple, une communaut isole du monde extrieur et qui a pour principe le partage de
toutes les ressources (communaut hippie, communaut monastique), est un groupe fort .
Selon Hood (1998 : 9), ces deux dimensions sont galement fondamentales en management
public. Les normes y renvoient au degr dinfluence des rgles sociales gnrales sur le
management public et le groupe au degr dintriorisation dans laction publique des attentes
de collectifs diffrencis, reprables dans la socit.
A partir de cette grille danalyse, Hood repre quatre modes de conception et de gestion du
secteur public : fataliste, hirarchiste, galitarien et individualiste.
88 88
Mars (1982) montre que, dans les organisations fortement rgules, ceux qui ont un travail
relativement isol, ragissent aux rgles imposes par le management en trichant : en volant
des objets, du temps ou des biens, voire en sabotant lorganisation.
Lanalyse de Banfield de petites villes du Sud de lItalie caractrises par une faible
coopration pour le bien-tre de la communaut et dans laction collective sexplique par des
croyances et valeurs et non dans un niveau de revenu ou dducation. Dans ces socits, le
management public ne peut qutre bureaucratique et tatiste car seuls les fonctionnaires
rmunrs sont concerns par les affaires publiques. Les citoyens sont dans leur grande
majorit sceptiques sur la motivation des fonctionnaires et les supposent corrompus et
gostes. Cette croyance conduit limiter les contrles sur les fonctionnaires. Labsence de
confiance et de loyaut collective qui est la marque de fabrique du fatalisme provoque
labsence de zle et de dvotion des fonctionnaires. Cette attitude provoque un syndrome
auto-immunisateur et vicieux (cf. chap.1, sect.1). Banfield considre un tel fatalisme comme
une pathologie sociale conduisant la stagnation ou au dclin.
Pourtant, la posture fataliste ne conduit pas au constat que rien ne peut tre fait pour obtenir
une action collective satisfaisante. Selon Hood, les fatalistes proposent deux dispositifs : (1)
linstitution dun systme dalerte critique et (2) linsertion de lala chaque niveau
dactivit.
Dans les pices de thtre de la Grce antique, le chur (choros) prsente le contexte et rsume les situations
pour aider le public suivre les vnements, fait des commentaires sur les thmes principaux de la pice et
montre comment un public idal est suppos ragir la reprsentation. Le chur souligne la linhrente folie, la
futilit et limprvisibilit dans la conduite des affaires humaines. Ils mettent en lumire la tendance des
meilleurs plans chouer, des lites claires se tromper.
89
cette fonction est cruciale, le rle du commentateur critique nest jamais trivial. En effet, une
approche qui napporte au management public rien dautre quun sens profond de lhumilit
sur la capacit de tout un chacun contrler une organisation ou suivre les signaux qui
lenvironnent mrite dtre considre au mme titre que les autres.
Selon Lane (1993 :172-3) laspect positif de lanalyse de la dynamique institutionnelle est
lide que le changement organisationnel est un processus conflictuel produisant des effets
accidentels et des activits alatoires, prouvant que les effets ne peuvent tre prvus et que le
changement ne peut tre contrl par le consentement des participants . Plus gnralement
toute la tradition des sciences sociales visant rvler les consquences non intentionnelles
de laction peut rentrer dans la perspective fataliste.
lapproche fataliste du management public propose dintgrer de lala dans chaque activit et
chaque niveau de lorganisation : Lorganisation de contrles inopins. Les contrles
alatoires et inopins rentrent dans la perspective fataliste puisquils rejettent toute ide de
coopration et dchange.
Lidentification de cette famille de pense est notre sens lapport le plus fcond de Hood
dans son ouvrage dans la mesure o il permet de qualifier la position des Noinstitutionnalistes dans le champ de la normativit publique. Dans la perspective de Hood, les
observateurs acadmiques ne se content pas de dcrire les limites des raisonnements et
positions des acteurs. Cette description ne peut tre neutre. Elle est -volontairement ou nonun appel en faveur dune conception de laction publique. Lapproche propose par Hood
permet de sortir du dbat vrit/croyance en faisant lhistoire des ides et leurs applications, y
compris celles des observateurs/consultants acadmiques. On peut en cela, le rapprocher du
relativisme restreint de la sociologie des sciences (Latour, 1996)
(2) La croyance des hirarchistes dans loptimalit dun comportement individuel prescrit
par des rgles les rend rticents confier un pouvoir discrtionnaire aux dirigeants. Les rgles
servent limiter toutes les incertitudes de la vie sociale. Elles permettent galement de
trouver une cause tous les dysfonctionnements de la vie sociale : ceux qui nont pas suivi les
rgles.
91
92 92
Les cercles autonomes : les galitariens partagent avec les individualistes la critique
publique de lusager :
les
producteurs
sont
aussi
les
consommateurs.
organisation collgiale, comme la structure en quipe des policiers. En externe, la coproduction usager/producteur est requise, comme dans le cas des armes de conscrits.
rendre
comptes
la
collectivit.
Chaque
fonctionnaire
doit
pouvoir
tre
dmocratiquement choisi (exemple la procdure de recall et dlection des juges aux EtatsUnis).
(entendue comme laltruisme envers le reste de la socit) est un puissant outil exploiter.
Selon Hood (1998 : 98) si lon suit la logique individualiste jusquau bout, aucune forme
organisationnelle ne se justifie. Lapproche individualiste du management public prsente
quatre traits caractristiques :
93
d conomiser lamour .
Les quatre modes de conception et de gestion du secteur public identifis par Hood quand ils
sont pris ensembles pris ensemble fondent une philosophie cohrente du design institutionnel
du secteur public, synthtise dans le tableau suivant.
20
Ce qui signifie que la fragmentation participe aussi de la faon de penser laction publique. Elle se distingue
du principe de dglobalisation (Rosanvallon, 1990). En effet, lide de dglobalisation invite ne pas penser
lEtat comme un tout mais comme un ensemble dorganisations en interaction. Ces interactions ne sont pas
considres dans lapproche individualiste.
94 94
Faible
Fort
Mode fataliste
Mode galitariste
NORME
Faible
Mode individualiste
Forte
Mode hirarchiste
Approche collective et formaliste de
lorganisation
Exemple : Le modle de lorganisation
militaire (Dixon, 1976)
Conclusion du chapitre 2
Ce chapitre a permis de recenser les multiples dfinitions du management public. Nous y
avons prsent le NPM, en avons prcis la nature cognitive et en avons tir les implications
pour la recherche. Les autres sources dinspiration des pratiques managriales dans le secteur
public ont galement t prsentes.
Dans un premier temps, les principes et les valeurs du NPM ont t recenss afin de rendre
visible leur lien avec le taylorisme et le no-libralisme et doprationnaliser la grille
danalyse en vue de la discussion des tudes de cas. La description fine du NPM a laiss la
place son analyse. Lexamen de la littrature a permis daffirmer que le principal
changement opr par le NPM rside dans la faon de penser ladministration. Le NPM rside
dans la croyance en la rationalit suprieure de lentreprise vis--vis de ladministration et
dans une conception instrumentale du management o les outils de gestion sont perus
comme bnfiques par nature . Le NPM est ainsi une thorie de laction et non laction
publique elle-mme. Ce faisant le NPM voit sa porte oprationnelle relativise par lcart
existant entre thorie et pratique. Les implications de cette dfinition du NPM sur la manire
de conduire la recherche en management public ont t explicites. La prise en compte des
95
pratiques tout autant que des capacits rflexives des acteurs sont prsentes comme
ncessaires la comprhension raisonne des pratiques managriales publiques.
Dans un second temps, une fois le NPM dfinit et relativis, ce chapitre recense les doctrines
managriales publiques identifies dans la littrature. Huit modles sont identifis partir des
travaux de Ferlie et al. (1996) et de Hood (1998) : les modles de lefficience, du downsizing,
de lexcellence et de lorientation de service public dune part et les modles fataliste,
hirarchiste, galitariste et individualiste, dautre part. Ce recensement des diffrentes
doctrines managriales publiques vise un objectif thorique et oprationnel. Au plan
thorique, il sagit de dmontrer que le management public est marqu par la coexistence de
multiples thories. Ce constat permet dune part, de prolonger lentreprise de relativisation du
NPM y compris sur son domaine privilgi (i.e. thorique) et dautre part, interdit de
considrer que toute pratique managriale dans le secteur public renvoie ncessairement la
mise en uvre plus ou moins altre des principes du NPM. Au plan oprationnel, ce
recensement permet didentifier un cadre dinterprtation pour situer les pratiques
managriales rencontres lors des tudes de cas.
Le chapitre suivant prsente les outils conceptuels dvelopps pour analyser les managements
publics en pratiques et prsente la politique franaise de rforme de lEtat. Dans la mesure o
les diffrents niveaux daction publique sont en interaction et que la politique rformatrice
nationale sinspire et inspire les initiatives menes au niveau local, le rcit de son volution
sert cadrer et analyser les dynamiques du management public intercommunal.
96 96
CHAPITRE 3
LES MANAGEMENTS PUBLICS EN
PRATIQUES : LA REFORME DU SECTEUR
PUBLIC
Une fois le contenu thmatique du NPM prsent, il convient de retracer les dynamiques de
diffusion de la doctrine et des outils dans les pratiques. Celles-ci sont dpendantes de
nombreuses variables que seule une analyse compare des diffrentes politiques de rforme
mises en uvre peut clairer. Ce chapitre vise donc recenser les catgorisations issues des
analyses compares des rformes managriales publiques pour analyser et interprter la
politique de rforme mene en France.
Dans un premier temps le concept de rforme managriale publique est prsent (section 1). Il
se distingue de la notion de management public, par sa dimension socio-historique et
institutionnelle (1.1). Les rformes managriales publiques y sont dfinies comme le fruit
dune tension entre des volonts inspires des thories managriales publiques et des
structures et traditions institutionnelles. Cette dfinition implique de prendre compte
lhistoricit des rapports qui nouent volont et institutions et dapprhender la varit qui peut
97
socio-historique (section 2). Cette prsentation se structure en trois temps. De lentre deux
guerres lavnement de la Cinquime Rpublique, la rforme de lEtat cesse dtre un
problme dordre constitutionnel pour devenir un problme administratif (2.1). De 1945
1989, un souci de soi de lEtat se fait jour et aboutit la formulation dune doctrine
typique de rforme (2.2). Enfin, de 1990 nos jours, la rforme de lEtat sinstitutionnalise,
tout en se conformant davantage au NPM. La confrontation de cette analyse longitudinale
avec les cadres analytiques recenss plus haut, permet de considrer que la politique
rformatrice franaise est un managrialisme modernisateur modr.
Nous lavons dj crit, la tendance luvre dans beaucoup de pays est - au moins dans les
intentions - de rformer lEtat sous de nouveaux principes inspirs de la gestion propre aux
entreprises. Linspiration transversale ces initiatives est que cet Etat doit tre capable de
faire correspondre des objectifs, des moyens et des rsultats. Il sagit donc de mettre en
correspondance une dpense et une valeur cre. Lcart entre les intentions, inspirations,
98 98
propositions et leur mise en uvre effective fonde la distinction entre management public et
rforme de lEtat. En ce sens lanalyse du management public et du NPM se rapproche de la
thorie des organisations et de lhistoire des ides politiques et administratives tandis que
lanalyse de la rforme de lEtat se rapproche plus de lhistoire vnementielle ou
contemporaine. La distinction implique un largissement de la perspective. Lanalyse des
politiques de rformes de lEtat est le terrain de rencontre des ides et des pratiques.
Limpratif darticulation entre lhistoire des faits et des ides est respect mais la focale
analytique se dplace. Il sagit ici, la manire de la sociologie des organisations dtre
plus attentif aux mcanismes prcis qui produisent et construisent les rfrentiels ou les
croyances et aux modalits par lesquelles se produit ladhsion des acteurs (Musselin,
2005 : 57). Il importe de montrer comment et jusquo linstitution pse sur les
comportements et sur les reprsentations des diffrents acteurs ; de dmonter le contenu dune
doctrine managriale, de retracer son volution, de suivre les processus dadhsion quont
traverss les acteurs. Ainsi, on constate certes quil y a eu des glissements de doctrine, mais
on cherche montrer galement avec prcision, comment le nouveau rfrentiel sest
progressivement constitu, comment il a t travaill par certains acteurs ou groupes, les
ambiguts et les contradictions internes qui laniment, les apports extrieurs qui peu peu
lont nourri (Musselin, 2005 : 57).
dune part, le poids des structures institutionnelles, dautre part. La prise en compte de cette
tension invite mettre en perspective historique la dynamique de construction des rformes
managriales publiques.
1.1.1 - Le caractre intentionnel du changement
Hood (1998 : 196) montre que la rforme managriale publique puise sa dynamique dans une
volont de changement oriente vers une reprsentation idalise des rsultats atteindre. Il
Ces arguments naturalisent et idalisent la rforme de lEtat (Bezes, 2005a : 207). Dune part,
la rforme est prsente comme linluctable adaptation aux changements de lenvironnement
(b et c). Dautre part, la rforme est idalise comme tant par essence bnfique (a et d).
Selon Pollitt et Bouckaert (2004 : 8), la rforme managriale publique consiste en des
changements dlibrs apports aux structures et processus des organisations du secteur
public avec lobjectif dobtenir delles quelles fonctionnent mieux.
100100
Dror (1976 : 129) souligne que la rforme est une activit consciente et finalise davantage
que le point final dun changement administratif . Deux aspects ressortent de cette
dfinition. Dune part, lactivit de rforme est principalement cognitive, dautre part, la
rforme est une modalit particulire de changement organisationnel, dirige et intentionnelle
davantage qumergente et impose.
Le changement : modifie des activits, des oprations les conduites daccueil des
usagers - mais les cls de vote restent en ltat - le statut de la fonction publique par
exemple . Le changement correspond donc des dmarches incrmentales, des
Volubile dfenseur dune stratgie de changement du secteur public, Padioleau indique que
lutilisation de la formule rforme de lEtat a deux implications nfastes :
(1) Une reprsentation colossale et irraliste de lEtat (Padioleau, 2003 : 162). LEtat est
peru comme un grand tout homogne, surplombant les intrts particuliers ; riche en
ressources dautorit et contrainte ncessaires pour accomplir sa vocation.
(2) Elle sous-tend une conception hroque des rformateurs. Elle suppose des
circonstances rares, appelle des prouesses, ou pour mieux dire, des coup dEtat au sens
initial de lexpression lacte extraordinaire auquel un gouvernement a recours pour ce quil
conoit tre le salut de lEtat [] Comprendre La Rforme mrite la comptence de
labstraction, la hauteur de vue, laugure du long-terme desprits disciplins par les preuves
de concours litistes et par les pratiques des grands corps (Ibid.).
La dfinition propose par Padioleau met donc encore en avant lintentionnalit visible des
politiques rformatrices, exhibant la force de la volont de leur promoteur. On peut donc
considrer que la formulation dune politique de rforme de lEtat comporte une dimension de
mise en scne, llaboration dun rcit symbolique dans lequel ladministration est une
variable dpendante de lenvironnement et de la volont des dirigeants politiques et
administratifs.
101
Ce faisant, la notion mme de rforme de lEtat nest pas neutre. Selon Padioleau (2002), les
politiques de rforme de lEtat mettent en vidence la tension entre une conception
organisationnelle et une conception institutionnelle de laction publique. Il dfinit les concepts
d institution et d organisation de la manire suivante :
Organisation : type dacteur collectif formel domin par les rgulations des
rationalits instrumentales-utilitaires, de concert avec les rationalits cognitives.
Selon lauteur, la rforme de lEtat vhicule par essence une conception organisationnelle de
laction publique qui lors de sa mise en uvre va ncessairement entrer en conflit avec les
conceptions institutionnelles le plus souvent portes par les acteurs de terrain.
Cette conception dialectique de la rforme de lEtat implique de penser la politique
rformatrice comme un processus historique rsultant de stratgies dacteurs multiples aux
intrts contradictoires. Cette historicisation de lactivit rformatrice va de pair avec la
rvlation de sa dimension normative. Prenant lexemple de la rforme managrialiste des
Services Dpartementaux dIncendie et de Secours (SDIS), Padioleau montre que la diffusion
dune rationalit technico-conomique ne fait pas disparatre radicalement les nombreuses
rationalits normatives lies linstitution historique des pompiers mais elle les subvertit, les
accommode et, progressivement, les dnature. Le rformisme est pervers dans la mesure o
tous les acteurs revendiquent les valeurs dorigine tous jouent avec les symboles
historiques mais ils instillent, paralllement, de nouvelles rgles. Bezes (2005a : 211)
souligne dans son commentaire de louvrage de Padioleau que la nouvelle Organisation
rationalise devient progressivement une Institution qui cre de lirrversible et qui enferme
les pratiques des SDIS dans une voie particulire (comme le fut le rpublicanisme) dont il sera
difficile de sortir .
En rsum, les rformes managriales publiques mettent en tension une volont de
transformation balistique, avec une cible plus ou moins claire au dpart, et des structures
institutionnelles, objets et point dappui de ces transformations. Il convient donc didentifier
les mcanismes qui permettent darticuler cette volont ces structures.
102102
Ainsi, la sociologie historique des politiques de rforme de lEtat, telle que dveloppe en
France par les chercheurs du CERSA, apprhende la rforme de lEtat non comme une
logique
politique
simple
de
changement
volontariste
ou
comme
lexpression
dautorgulations mais plutt comme le rajustement de trois niveaux daction publique: les
organisations, la thorie de laction publique porte par les quipes gouvernementales et les
ordres institutionnels qui viennent articuler laction des organisations aux principes de
lconomie politique retenus par le pouvoir en place.
Bezes (2002a : 5) recense trois caractristiques majeures des activits de rforme de lEtat :
(1) Ce sont des politiques constitutives (Lowi, 1985) : il sagit de politiques
rflexives qui revendiquent dagir sur lEtat dans lEtat (2002a : 5). Elles fixent les rgles
dlaboration des rgles, distribuent le pouvoir et raffirment les principes fondamentaux.
(2) Elles sont transversales : elles sappuient sur des procdures, des techniques, des
instruments ou des normes qui revendiquent une universalit et une flexibilit les rendant
indistinctement applicables ladministration , cest--dire lensemble des structures
(ministres, services, bureaux) ou lensemble des agents publics.
(3) Elles sont inter-institutionnelles : elles sefforcent de coordonner et dintgrer,
sous les mmes principes et mthodes, des institutions ministrielles enchsses dans leur
histoire et leurs structurations singulires. Ainsi, le dveloppement dune gestion
prvisionnelle des effectifs, la transformation des dpartements ministriels en agences valent
pour la bureaucratie dans son ensemble, sans considration des caractristiques propres aux
ministres sectoriels. Ces mesures sont censes sappliquer uniformment.
103
Cette position inter des politiques de rforme les place naturellement dans le giron des
ministres fonctionnels, voire au plus haut de la hirarchie politico-administrative. La position
mdiane des politiques de rforme doit donc tre mise en relation avec leur caractre
thorique et normatif. Celles-ci visent faire adhrer, ou imposer dautres administrations
une faon de penser ladministration. Un premier mode darticulation entre thorie et pratique
se rvle donc au travers de linstrumentalisation de doctrines en rgles de fonctionnement.
Par ailleurs, la position mdiane des politiques de rforme les expose aux effets ngatifs de
conjonctions dintrts institutionnels dfavorables, des problmes de coopration ou des
procs en lgitimation (Bezes, 2002a : 6). Il convient donc de les analyser au sein de leur
ordre institutionnel pour saisir les dynamiques de construction et de partage de visions
La notion dordre institutionnel souligne les interdpendances entre les institutions qui
composent lEtat. Par exemple, les ministres dveloppent des stratgies intentionnelles
relativement homognes, sefforcent de contrler dautres institutions de la configuration,
disposent pour ce faire de ressources variables (asymtrie entre elles) et ne sont pas sur des
temporalits identiques (certains sont plus anciens que dautres, ont accumul plus
dexpriences ou dexpertises, sont plus prennes que dautres,) (Bezes, 2002a : 5).
Chacun est donc porteur dordre mais les interactions qui font lEtat gnrent des conflits et
des contradictions (Orren et Skowronek, 1994 : 320-323).
Rouban (2003 : 6) dfinit lordre institutionnel comme une structure normative qui vient
dfinir lhorizon de sens dune pluralit dacteurs et dorganisations dans la mise en oeuvre de
laction publique qui leur est confie . Lordre institutionnel comprend trois lments :
(3) Enfin, on doit tenir compte du rapport entre laction individuelle et laction collective.
Ce rapport joue dans les capacits de mobilisation collective et dengagement syndical mais
galement dans la dfinition des trajectoires professionnelles et dans la socialisation des
fonctionnaires. La conception dune carrire russie nest donc pas la mme et se joue
aussi bien dans les valeurs portes par chaque fonctionnaire que dans leur normalisation par le
groupe. Plus gnralement, le rapport entre laction individuelle et laction collective permet
de mesurer le degr de corporatisme ou danomie dun secteur professionnel. On doit donc
tenir compte de linteraction entre les outils de modernisation et les parcours professionnels.
Ces ordres institutionnels sont multiples, relativement stables moyen terme et peuvent trs
bien coexister sans obir aux mmes lois de mouvement ni aux mmes rythmes. La rforme
de ltat est trs concrtement compose de ces rajustements entre ordres institutionnels
diffrents et, au sein de chaque ordre, de certains de ses lments constitutifs.
La rforme de ltat reste donc trs largement une construction politique o lobjectif est soit
de donner limpression que lon achve une volution naturelle (la convergence
europenne , lalignement du public sur le priv, etc.), soit de faire acte de volontarisme en
jouant sur des variables que lon peut matriser au moins en partie (les effectifs de la fonction
publique, le budget des ministres). Le principal travail politique consiste alors proposer un
rcit permettant de mettre en cohrence actions volontaires et effets induits afin de
transformer la rforme en objet politique. Le dtour par la notion dordres institutionnels
permet de souligner que le succs des politiques de rforme tient non seulement la capacit
des dirigeants construire une vision politique pour donner du sens ces rformes, mais
constituer des relais de leur vision dans les diffrents univers et niveaux professionnels
qui trament les organisations tatiques. De mme, elle invite attnuer limpression
duniformit quannoncent les politiques rformatrices. Une mme dmarche, un mme
dispositif connatra des degrs dacceptation, dappropriation et de manipulation fonctions de
lhistoire propre chaque administration. Les consquences analytiques de ce constat sont
doubles. Dune part, une analyse des politiques de rforme ne peut tre faite sans tenir compte
de leur contexte historico-institutionnel et, dautre part, les conceptions et pratiques des
rcepteurs des rformes doivent faire lobjet dautant dattention que celles des promoteurs.
105
Le dveloppement qui suit vise rendre compte de cette varit et de cette historicit sur une
base empirique et non plus thorique. Dans un premier temps, nous mobilisons les travaux de
sociologie historique compare, qui montrent que la notion mme d Etat a subi des
trajectoires complexes et que la diffusion du modle tatique recouvre en fait des ralits trs
contrastes. Faisant, par analogie, lhypothse que la diffusion du modle du NPM masque
galement des ralits et appropriations trs contrastes, nous mobilisons dans un second
temps les travaux de Pollitt qui contestent lide dune totale homognisation administrative
en distinguant quatre niveaux de convergence. Enfin, nous prsentons les quatre modles de
politique de rforme managriale identifis par Pollitt et Bouckaert dans le cadre de leur
analyse compare de 15 Etats. Par del le reprage de diffrents degrs et modles de
rforme, cette recension apporte un cadre interprtatif pour lanalyse de la politique
rformatrice franaise prsente dans la section suivante.
1.2.1 - La diffusion du modle tatique entre fiction et r-appropriation
Avant de prsenter les effets des politiques de rforme de lEtat sur la convergence des Etats
contemporains, il nous semble important de rappeler que la notion dEtat elle-mme est une
forme dorganisation politique culturellement situe ayant fait lobjet dune diffusion
mondiale. Lintrt de ce rappel global par rapport notre recherche est de nourrir un
raisonnement par analogie. Lanalyse de lhybridation de la forme occidentale de lEtat avec
les socits locales que propose Bayart (1989) conduit deux constats qui font cho notre
recherche. Dune part, les institutions locales antrieures larrive de la forme tatique
occidentale nont pas totalement disparu et se sont adaptes. Dautre part, les nouvelles
institutions mises en place ne ressemblaient gure leur modle.
106106
LEtat est une forme dorganisation qui a vu le jour en Europe occidentale vers le XIIIme
sicle, mais qui na pris sa forme dfinitive que vers les XVIIIme et XIXme sicles. Si lon
sen tient la dfinition classique de lEtat de Weber21 (1919), rares sont les pays qui peuvent
prtendre ce qualificatif. Pourtant tous tendent aujourdhui tre considrs comme des
Etats, lONU en recense 194. Ce dcalage entre la dfinition idale-typique et la ralit de
lusage du terme dEtat est la consquence de la diffusion du modle tatique du fait de la
colonisation et, plus largement, du resserrement des relations dchange et de dpendance
entre les diffrentes nations. LEtat a t export hors dOccident. Il ne sagit donc pas dune
production locale ; sa mise en place a t rapide alors quelle avait demand plusieurs sicles
en Europe. Si lEtat reste lorganisation politique visible dans les continents autres que
lEurope et lAmrique du Nord, il y est frquemment trs fragile. LEtat import semble
Les structures politiques occidentales importes se sont, selon ce dernier, hybrides avec les
structures locales, lesquelles ne doivent pas tre considres comme fixes : elles sont aussi
historiques, et donc susceptibles de connatre des transformations, que le sont les Etats
occidentaux. La convergence entre ces diffrentes modalits dexercice du pouvoir et
dorganisation sociale a t incomplte, mais a provoqu un inflchissement mutuel. Si
21
une entreprise politique caractre institutionnel lorsque et tant que sa direction administrative
revendique avec succs, dans lapplication des rglements, le monopole de la contrainte physique lgitime Ce
modle idal-typique repose sur des conditions strictes : la construction dun appareil politique exerant un
pouvoir impersonnel , la sparation des ressources publiques de celles des gouvernants (la dpatrimonialisation)
et la constitution dune bureaucratie base sur les comptences spcifiques des agents.
107
lchec de la greffe de lEtat semble avr, il ne lest que par rapport un modle dEtat
idal-typique. Or, les Etats occidentaux se sont eux-mmes, le plus souvent, accommods de
pratiques peu conformes ce modle. Cette relativisation du modle occidental dEtat montre
quil relve davantage du repre thorique que de la description dune modalit effective de
lexercice du pouvoir.
Ces modles explicatifs, bien quils sappuient sur des variables distinctes, proposent des
cartes convergentes. Ils montrent la complexit des trajectoires historiques dbouchant sur
la construction de lEtat. Il est frappant de constater quel point les problmatiques de
modernisation du secteur public aboutissent des constats similaires ceux de la diffusion de
la forme tatique. Hood considre par exemple que a vision of global transformation of
La reconnaissance de lgale historicit et volutivit des socits locales face aux socits
occidentales peut aider comprendre la diversit des effets de la diffusion du NPM dans
lensemble des pays dvelopps. Cette diffusion a percut des administrations ayant leurs
propres histoires et leurs propres dynamiques. Mais elle a galement provoqu un
inflchissement du modle. Cette double drive permet galement de comprendre la difficult
dfinir ontologiquement le management public : tant une importation du management dans
le public, le management public doit tre pens sur le mode de lajustement mutuel. Son
ontologie est dtre gntique, dtre un devenir. Si lon accepte la fois la gnticit du
management public et sa mutualit, alors on considre que le public, ni plus ni moins que le
management sortent transforms de cette collision. Cela conforte notre choix dabandonner le
nominalisme et lide de lexistence dun fond commun universel au management qui
implique de nous distancer tant des promoteurs des solutions managriales que de ceux qui
les dvoilent et les critiquent. Lanalogie avec les thories de limportation de lEtat conduit
se demander si ce nest pas le modle du NPM lui-mme qui relve du seul repre thorique.
22
Lide dune transformation gnralise du management public convergent vers un style moderne est
exagre. Elle ignore la puissante influence de la dpendance au sentier et de lauto-dsquilibre que lon peur
dfinir comme la capacit des rformes managriales produire linverse des effets recherchs .
108108
4) La convergence des rsultats : elle a lieu quand les rformes produisent des effets
(attendus ou inattendus) dune manire telle que les rsultats et les effets (outputs et
outcomes) de laction publique convergent. Par exemple le cot moyen dobtention dun
passeport peut diminuer dans plusieurs Etats la suite dune reconfiguration du processus, ou
le temps dattente lhpital peut chuter dans tous les hpitaux dun pays la suite dune
dmarche TQM ou dune comparaison internationale conduisant les hpitaux les moins
performants imiter les pratiques des meilleurs, faisant que les standards finissent par
converger.
Cette classification propose par Pollitt sinspire de lanalyse de Brunsson (1989) qui
distingue les discours, dcisions et actions organisationnelles. Ce dernier affirme que, la
plupart du temps, les organisations affirment une chose, en dcident une autre, et ralisent
quelque chose encore diffrent de ce quelles ont dcid. Pollitt rajoute ce triptyque ltape
109
des rsultats pour souligner que ces derniers ne correspondent pas ncessairement aux
objectifs des actions menes (Pollitt, 2002 : 486)
Ainsi, les niveaux de convergence administrative sont indpendants. Constater un certain
niveau de convergence nimplique pas une convergence au niveau suivant. Le processus est
remis en cause chaque tape. Il peut refluer ou disparatre.
Lanalyse comparative des rformes dans le secteur public est sujette un biais important. En
effet, il est beaucoup plus facile pour un chercheur didentifier un des deux premiers niveaux
de convergence, dans la mesure o il suffit de raliser une analyse documentaire, de discours,
rapports, programmes ou textes de lois dsormais accessibles sans dlai et faible cot.
Lanalyse des actions et de leurs effets suppose quant elle une investigation beaucoup plus
lourde, longue et coteuse. Ce biais peut permettre dexpliquer la tendance des chercheurs
identifier plus aisment une convergence discursive et dcisionnelle quune convergence des
actions et des rsultats.
Une floraison de preuves indique une convergence discursive des pays de lOCDE vers les
concepts et la phrasologie du NPM. Cest le niveau o la convergence est la plus frappante.
Pollitt (2002 : 488) souligne toutefois que lenthousiasme qui porte le discours de la rforme
varie : les pays anglophones, les Pays-Bas et les pays scandinaves ont t les plus
euphoriques, tandis que lAllemagne, la France et les pays Mditerranens ont t plus
rservs mme au plan rhtorique.
Les preuves de convergence dcisionnelle recouvrent les mmes bases gographiques mais
des diffrences apparaissent dans le groupe anglophone o lAustralie, la Nouvelle-Zlande et
le Royaume-Uni ont pris des dcisions plus radicales que les Etats-Unis et le Canada (Pollitt
et Bouckaert, 2004).
Les donnes concernant la convergence des pratiques manquent ; mais, selon Pollitt (2002 :
489), des indications laissent penser que des diffrences durables se maintiennent lintrieur
des groupes identifis. Cela suggre que la convergence des pratiques est significativement
moindre que ce que la convergence des discours et dcisions pourrait amener penser. De
plus le secteur dactivit devient ce stade le facteur de diffrenciation principal : dans de
nombreux pays les services les plus complexes (comme lducation ou la sant) sadaptent
110110
plus difficilement au modle du NPM que les activits dont les processus de production sont
uniformes et dont les rsultats et effets sont plus aisment observables et mesurables (Lane,
2000). Les informations sur la convergence des rsultats sont galement manquantes et rien
ne permet daffirmer quune convergence des rsultats des actions publiques existe ni ne se
dessine.
Bouckaert qui identifient quatre modles principaux de rforme dans les pays de lOCDE.
1) Maintenir : signifie que l'on renforce les contrles traditionnels, que les dpenses sont
rduites, que l'on ne recrute plus d'agents publics, que des campagnes sont lances contre le
gaspillage, la corruption, les fraudes. La stratgie de maintien (ou matrise) cherche
rsoudre les problmes en utilisant plus et mieux les systmes de pilotage, de contrle et
d'valuation qui existent dj. Elle constitue le niveau de rforme minimal et incrmental.
L'Allemagne, au niveau fdral, offre un bon exemple de ce type de stratgie.
2) Moderniser le secteur public consiste s'engager dans des procdures plus rapides et
plus souples, qu'elles concernent le budget, la comptabilit, la gestion du personnel ou des
finances en gnral, ou bien encore les prestations de services aux usagers. Le secteur priv
constitue alors la source d'inspiration principale pour dvelopper de nouvelles techniques.
Mais la finalit de ce modle de rforme est de sauvegarder ltendue des services proposs
par le secteur public. Les changements oprs dans le cadre de cette stratgie de rforme sont
plus profonds que dans la stratgie de maintien et modifient les relations de ladministration
son environnement (lus et citoyens). Bouckaert (2000) identifie deux sous-modles de
111
modernisation. (2-1) Un premier sous-modle consiste laisser les managers libres de leur
gestion en drglementant leur environnement de travail. Cela prsuppose que les managers
publics soient porteurs d'initiatives et qu'ils amlioreront leurs propres oprations une fois
qu'ils auront t librs des rglementations bureaucratiques et du poids de la hirarchie
traditionnelle. (2-2) Un autre sous-modle, met laccent sur limplication des citoyens et des
usagers des services publics dans toute une gamme de processus participatifs. Ces deux sous
modles mlent des degrs divers des stratgies ascendantes et descendantes.
3) Mettre sur le march : consiste instaurer autant de mcanismes de type marchs qu'il
est possible au sein du systme administratif et juridique. Des exemples en sont fournis par
l'utilisation de bons d'change, d'appel d'offres, de comparaison de cots, etc. Les
organisations du secteur public sont mises en concurrence entre elles afin d'accrotre
l'efficacit et la capacit de rponse aux demandes des usagers. Cette stratgie appelle la
diffusion au sein du systme administratif d'une culture et d'un ensemble de valeurs propres
au march. Une nouvelle terminologie apparat qui transforme le gouvernement en
organisation comptitive, flexible, et qui dmontre sa performance par la comparaison avec
dautres organisations similaires.
4) Minimiser le secteur public constitue une quatrime stratgie. Elle implique que des
mcanismes soient instaurs et des dcisions prises afin de transfrer autant de tches que
possible au march travers la privatisation ou la contractualisation. Cela conduit vider la
machinerie de l'tat. Il en dcoule galement une intensification des contacts directs entre le
systme politique et l'conomie de march sans la mdiation de la bureaucratie. Une telle
stratgie recouvre une volution politique au terme de laquelle, par exemple, les prestations
de scurit sociale, les prisons et mme les forces de l'ordre sont gres par des entreprises
prives. L'administration publique devient l'ombre d'elle-mme, agissant pour l'essentiel
comme une sorte de petite holding.
Ces modles sont mls en pratique et les auteurs soulignent que la plupart du temps lon peut
constater un couplage entre minimisation et mise sur le march et entre maintien et
modernisation . Ces couplages ont une base gographique assez claire et permettent de
dresser un clivage entre les pays anglo-saxons et les pays europens. Selon Kickert (1997)
lorigine culturelle des projets est un facteur du rformisme modr en Europe continentale :
la tradition administrative europenne fonde sur lEtat de droit amnage tout autant quelle
112112
limite des solutions dorigine anglo-saxonnes qui ignorent cette culture de la prcellence de
lintrt gnral. Selon Pollitt et Bouckaert, il ny a pas l simple rsistance des Etatseuropens, mais les lments constitutifs dun modle rformateur particulier fond sur le
renouveau et lamnagement des principes traditionnels sans pour autant les abandonner. Ils
nomment cet idal-type de rforme : Neo-Weberian State. Nous nous appuyons sur cette
typologie pour interprter la politique de rforme conduite en France.
Cette section poursuit un double objectif : prsenter une rtrospective historique des
initiatives managriales menes dans le secteur public franais et caractriser ces initiatives
rformatrices en regard des typologies recenses prcdemment (cf. chap. 2, section 1).
113
politique de sa formulation (Rouban, 2003). Ainsi une rapide rtrospective historique des
initiatives managriales simpose bien quelle soit par nature rductrice puisque seule la
priode contemporaine est prsente23.
Laufer (1985) identifie trois priodes dans la gestion publique en France : entre 1790 et 1900
lEtat gendarme rgne, entre 1900 et 1945/60 lEtat-providence se dploie et depuis 1945/60
on ne sait plus o commence et ou finit lEtat (Laufer, 1985 : 21). Cette priodisation
repose sur deux fils directeurs : premirement, lvolution des critres de service public : elle
donne accs aux principes qui fondent les organisations publiques. Deuximement,
leffacement progressif de la frontire sparant secteur public et secteur priv.
Durant la priode 1790/1900 cest lorigine du pouvoir qui fonde la lgitimit des
organisations publiques : la puissance publique est respecte car elle incarne le droit formul
par des hommes politiques lus par les citoyens. Les secteurs public et priv sont nettement
diffrencis. Dans le secteur public rgne la loi politique (libralisme politique) et dans le
priv rgne la loi du march. Pourtant, toute une srie dvnements (la rvolution
industrielle, lurbanisation, limpratif dunification linguistique) poussent lEtat dborder
ses fonctions strictement rgaliennes. LEtat devient lorganisateur de la nation et le
protecteur de la sant des personnes (Rosanvallon, 1990). Ce faisant les fondements de sa
lgitimit se dplacent.
114114
intervenir juridiquement pour faire respecter les lois du march (lois anti-trust, droit de la
concurrence). Cest la premire justification de lintervention de lEtat dans la sphre
marchande, base de la dilution des frontires public/priv qui caractrise la dernire priode.
En effet, depuis 1945/60, les frontires entre secteurs public et priv sestompent et leur
lgitimit est en crise. Les entreprises sont sommes par les consommateurs dassumer leur
responsabilit sociale. Elles doivent mener des actions bnfiques leur environnement, les
rendre visibles (Dveloppement Durable, mcnat,) et conformer leurs pratiques de gestion
aux valeurs de la socit (galit homme/femme, respect de la diversit). De leur ct, les
administrations sont sommes de prouver leur efficacit (par limportation des outils de
gestion du secteur priv) et leur humanit (en accordant de nouveaux droits aux administrs).
Dsormais, la lgitimit repose sur les mthodes de gestion qui permettent de dmontrer le
bien fond des actions engages.
Nous nous concentrons sur la dernire priode identifie par Laufer (1985) en mobilisant les
travaux de la sociologie historique des politiques de rforme de lEtat (Bezes, 2002, 2005b et
Rouban, 2003), afin de prsenter le plus concrtement possible le contexte de notre terrain
dtude.
Afin de synthtiser les diffrentes csures chronologiques rencontres dans la littrature, nous
distinguons trois priodes : de lentre deux guerres 1945/60, de 1945/60 1989 et de 1989
nos jours. Ce dcoupage reprend lanalyse de Laufer (1985) le flou laiss sur la priode
45/60 qui en fait une priode pivot entre la fin dune re et le dbut dune autre puisque durant
cette priode la rforme de lEtat cesse dtre un problme dordre constitutionnel pour
devenir un problme administratif. La deuxime csure (1989) sexplique par lmergence
lintrieur de ladministration franaise dune doctrine cohrente et originale de la rforme.
Entre 1945/60 les initiatives managriales se multiplient mais elles sont diffuses et sans
consistance idologique propre.
115
anti-crise et outil de rgulation permettant une transition douce vers le socialisme. Ces deux
groupes forment la matrice des milieux technocratiques, modernistes et rformateurs de 1945.
Puis, lcole nationale des cadres dUriage sera, pendant la guerre, le ferment dune
conception de lEtat moderne, qui se dveloppera travers les innovations institutionnelles de
la Quatrime Rpublique. La planification, lamnagement du territoire, lorganisation par
lEtat du dialogue social, la refonte des finances publiques sont aussi le rsultat de ce courant
de pense qui anime plusieurs gnrations de fonctionnaires.
A cause des impratifs de la reconstruction et sous la pression d'une urgence matrielle sans
prcdent historique, l'tat se fait banquier, industriel et planificateur. L'anticapitalisme de la
Rsistance et la disqualification des anciennes classes dirigeantes dissipent la mfiance de la
gauche envers l'tat-patron et les visions keynsiennes des hauts fonctionnaires pntrent
l'conomie. Ainsi, les nationalisations ont-elles fait l'objet d'un large accord, symboles de
rappropriation par le pays d'lments de souverainet. On distingue trois types de
nationalisations : les nationalisations-sanctions l'encontre d'entreprises et d'industriels
24
Propos de Yves Guna, sur la pense administrative des narques au sortir de la Seconde Guerre Mondiale,
rapports par Jean-franois Kesler (2003 :247).
117
Mais surtout les nationalisations tmoignent d'une politique conue comme un systme global
articul et planifi. La cration du commissariat gnral au plan (CGP) en dcembre 1946
pour le confier linfluent et consensuel Jean Monnet lillustre magistralement. Ce dernier
souhaite initier une planification pragmatique et fruit de la concertation entre partenaires
sociaux et hauts fonctionnaires. Le CGP, lieu de fabrique du consensus idologique est plac
distance des hommes politiques et se concentre sur les jeunes hauts fonctionnaires dont il va
diffuser les ides keynsiennes au sein de lENA (Kesler, 2003 : 547). Le plan est l'image
symbole des modernisations, point de convergence des rves et des projets, alliance entre
l'tat et les secteurs industriels. Une vritable rvolution intellectuelle s'opre lors de
l'intrusion des principes du keynsianisme dans l'conomie qui n'est plus considre comme
une donne brute, mais construite.
Le premier plan, en 1947, organisait la reconstruction en concentrant ses directives sur des
secteurs de base. Ds le deuxime plan qui intgre les principes de la comptabilit nationale,
l'action conomique de l'tat se tourne vers la recherche et l'amlioration de la productivit.
Le plan sert surtout organiser l'avenir de la socit franaise de manire cohrente. En
1963, avec la D.A.T.A.R., l'tat dj planificateur deviendra amnageur de son territoire. La
croissance, l'emploi, le pouvoir d'achat ne sont plus des rsultats mais des objectifs et la
notion de politique conomique apparat comme le projet d'un rapport volontariste et articul
sur la conjoncture. Cest en ce sens quil faut entendre la rvolution keynsienne de lEtat
rgulateur et modernisateur (Rosanvallon, 1990) qui sincarne en trois figures :
Durant cette priode o lEtat se fait le champion du management en France (Djelic, 2004)
les techniques dveloppes par les entreprises amricaines sont importes dabord dans les
grandes entreprises publiques avant de se diffuser dans les entreprises prives. Une politique
incitative de conformation est mene auprs des entrepreneurs, illustre par les missions de
productivit de 49 53 finances par le CGP (Teulon, 2000) et lapparition dun comit
denqute sur les cots et le rendement dans le service public (Paradeise et Laufer, 1983). Au
mme moment, un cycle politique se clt puisque si le dbat sur la forme rpublicaine du
gouvernement se termine en 1945, ladoption de la constitution du 4 octobre 1958 fixe
durablement la rpartition des pouvoirs lintrieur de lEtat. La rationalisation du
parlementarisme au profit de lexcutif au moment mme ou les services administratifs de
lEtat se dilatent (Chevallier, 2002) conduit un resserrement et une technicisation du
thme de la rforme de lEtat. La rforme de lEtat est reformule en rforme administrative.
La rforme administrative sous la IVme Rpublique illustre au travers de la conjonction des
ides politiques et de la pense administrative, la monte en puissance dun savoir
professionnel relatif lexercice des affaires publiques (Baruch et Duclert, 2003 : 518). Celuici
permet
en
grande
partie
les
rformes
menes
ultrieurement.
119
La priode qui stend de la fin des annes cinquante la fin des annes 1980 approfondit et
inflchit les initiatives menes au sortir de la guerre. Elle approfondit lemprise des hauts
fonctionnaires technocrates dans llaboration dune pense de ladministration (Baruch et
Bezes, 2006 : 627), les initiatives se multiplient (RCB, valuation des politiques publiques,
renouveau du service public) et se globalisent en ce sens quelles visent explicitement
impacter lensemble des entits composant lEtat. Elle linflchit par la remise en question de
la rationalit de laction de lEtat (Baruch et Bezes, 2006 : 627). La rationalit limite de ses
actions nest plus explique par des perturbations exognes (crises, conservatisme des lites,
) mais par la structuration matrielle et cognitive de ladministration. Un doute, ou plus
exactement un souci de soi (Bezes, 2002b) se diffuse, qui favorise lessor de politiques de
rformes plus ambitieuses confies des professionnels, et prpare la voie au mimtisme des
annes 1990-2010 caractris par limportation de solutions internationales standardises.
Les annes 1960 sont une priode dapprofondissement et dextension des missions assures
par lEtat-providence. L'tat modernisateur devanait les besoins nouveaux de la socit et
pour ce faire s'appuyait sur une croissance leve, dimportants ministres sectoriels (Affaires
sociales, Equipement) et une politique industrielle ambitieuse pour affronter louverture
conomique. Dans ce contexte de croissance et de complexification du systme administratif,
quelques groupes de hauts fonctionnaires26 en viennent se demander si ltat
organisationnel, dcisionnel et financier de ladministration est suffisamment rationnel et
efficace pour les raliser ? (Bezes, 2002a : 8). Ce questionnement, qui sappuie sur des
savoirs conomiques et sociologiques, fait simultanment de ladministration un objet de
connaissance et de politique (Bezes, 2002a : 9).
Nous empruntons ce titre Bezes, dont les lumineux travaux font rfrence et nourrissent les pages suivantes.
Des membres du CGP, des membres du Service dEtudes Economiques et Financires du Ministre des
Finances et des membres de la direction du Budget (Bezes, 2002a : 9)
27
Selon son responsable la R.C.B. consiste "dfinir des objectifs aussi prcisment et compltement que
possible et comparer systmatiquement tous les moyens utilisables pour les atteindre. Les avantages et les
cots de chaque action administrative font l'objet d'une valuation afin de dvelopper au maximum les
possibilits de calcul" (expos de la mission RCB par le responsable de l'quipe, Philippe Huet, 1968).
26
120120
tudes prparatoires aux dcisions, (2) des budgets de programmes, idalement censs
finaliser les actions menes et les circonscrire dans le temps, (3) une modernisation
administrative (informatisation, rorganisation) au niveau des ministres.
Il est essentiel de noter que si tous les acteurs saccordent penser la rforme administrative
comme une ncessit et que lensemble des prescriptions glanent dans des proportions trs
121
Lespace dans lequel se dploient les initiatives rformatrices franaises des annes 1980 est
pos : leur dynamique oscillera entre une conformation plus ou moins complte aux solutions
inspires du NPM et des initiatives plus galitariennes et fatalistes29. Durant cette priode,
selon Bezes (2002a : 9), les initiatives rformatrices proposent la fois de raffirmer la
valeur et la dfense des arrangements historiques du systme administratif et de manifester les
signes dune nouvelle proccupation pour une meilleure gestion de ladministration dans un
contexte budgtaire tendu [] Tous les discours managriaux sur ladministration ne sont pas
reconnus et lgitimes .
Les deux grandes initiatives des annes 1980 que sont lvaluation des politiques publiques et
le renouveau du service public illustrent parfaitement cette pluralit contradictoire ou
dialogique. Au moment de larrt de la RCB, la haute administration soriente vers
lvaluation ex-post des politiques publiques (Nioche et Poinsard, 1984). La rforme de l'Etat
connat une nouvelle tape avec la remise au Premier Ministre Michel Rocard, en 1989, d'un
rapport de Patrick Viveret relatif l'valuation des politiques et actions publiques. Dans
l'esprit de l'auteur, l'valuation doit tre un ferment de dmocratie au sein de la fonction
publique. Cette dernire nest compatible quavec une conception mdiane lgard de
laction publique (Gibert, 2003 : 260). Autrement dit, lidologie du New Public
Management reste trangre la volont dun management public plus rationnel dont
lvaluation participe (Thoenig, 2005 : 120). Lvaluation des politiques publiques consiste
comparer les rsultats attribuables la politique aux objectifs quon lui a assigns, reprer
les effets que celle-ci a pu produire par ailleurs dans la socit, identifier les objectifs que les
auteurs de la politique auraient omis volontairement ou non dexpliciter (Gibert, 2003 :
28
122122
262). Ainsi, entre 1978 et 1985, 153 valuations sont conduites dans la plupart des grands
secteurs de laction publique (Nioche et Poinsard, 1984), 1350 entre 1985 et 2005 (Thoenig,
2005 : 123). Lessor de lvaluation vient de la mfiance des hauts fonctionnaires envers les
grandes rformes budgtaires : larticulation ne se [fait] pas, ou peu, entre le management
public franais et les travaux du Public Choice sur la bureaucratie (Bezes, 2002a : 10). Les
rformes engages en France partent au contraire, en partie en raction au modle prcdent,
de l'ide qu'il faut rformer de l'intrieur les administrations et services publics (Jeannot,
1997).
Celle-ci est une petite rvolution dans la mesure o elle constitue la premire stratgie globale
de rforme de lEtat. Les quatre orientations principales de cette politique sont : une
politique de relations du travail rnove; une politique de dveloppement des responsabilits;
un devoir dvaluation des politiques publiques; une politique daccueil et de service lgard
des usagers 30. Ces orientations impliquent le dveloppement de nouveaux outils de gestion
apparents au NPM comme la dcentralisation budgtaire, les techniques de certification et
damlioration de la qualit des services, et labandon des relations hirarchiques et profit de
la contractualisation des relations entre centres de responsabilit (Postif, 1997, Chaty, 1997,
Gaudin, 1999). Mais Michel Rocard assure que ce n'est pas en dvalorisant les
fonctionnaires dans la socit que l'Etat et les collectivits publiques seront mieux grs
(Ibid.). Selon cette circulaire c'est la bureaucratie et non les hommes qu'il faut changer et que
pour cela l'apprentissage des mthodes modernes de gestion prendra une place beaucoup
plus importante dans les programmes de formation initiale et continue des fonctionnaires de
responsabilit. L'accent sera particulirement mis sur la gestion du personnel, sur la
connaissance des cots, le contrle de gestion (...) . Si le terme priv n'est pas employ
dans la circulaire sur le renouveau du service public c'est bien du ct des mthodes de
gestion de l'entreprise que les rformateurs du service public vont se tourner. Selon Jeannot
(1997 : 71), il s'agit de s'approprier les mthodes du secteur priv pour viter que le secteur
priv ne s'approprie de grandes parts du secteur public .
30
Circulaire ministrielle du 23 fvrier 1989 relative au renouveau du service public, JORF, 24 fvrier p. 25262529.
123
En rsum, selon Bezes (2002a : 17) le management public franais dans les annes 1980 est
un hybride caractris par :
(1) Labsence de mesures de restrictions budgtaires ( la diffrence des modles anglosaxons).
(2) Le primat accord aux modes opratoires plutt quaux politiques constituantes : les
cadres rglementaires (code de la fonction publique, loi de finances) ne sont pas mis en cause.
Le processus compte plus que le rsultat.
(3) La raffirmation de la spcificit des missions de service public tout en renouvelant
ses instruments
(4) Sa dimension participative qui refuse limposition hirarchique de rgles et recherche
La grille danalyse des rformes franaises dveloppe par Rouban (2003) met en lumire
linflexion qui a eu lieu durant les annes 1980. Celui-ci analyse les politiques rformatrices
laune de deux variables :
(1) Le type de lgitimit sur lequel sappuie le gouvernement, pouvant revendiquer soit
une lgitimit programmatique (la mise en oeuvre dun projet social, de fins philosophiques),
soit une lgitimit managriale (bien grer loutil administratif).
(2) La conception mme de la rforme administrative. Celle-ci peut-tre clairement
associe une vise politique (par exemple, renforcer le rle de ltat dans la socit ou le
dsengager des choix oprs par les acteurs conomiques) ou bien une vise technique
(ramnager le droit de la fonction publique, amliorer loffre faite aux usagers, etc.).
(3) Lauteur propose ainsi une grille de lecture double entre permettant de distinguer
quatre styles principaux de politiques de rforme, des styles venant traverser les clivages
partisans.
124124
Tableau 1.5 : Les styles de politique rformatrice en France entre 1981 et 2002
Type de politique rformatrice
Politique
Technique
Programmatique
Jospin 1997
Managriale
Balladur 1993
Source : Rouban (2003 :159)
franais : la monte en puissance de celui-ci au milieu et la fin des annes 1980 repose sur
une lgitimit managriale vise technique (partie Sud-Est du tableau : Fabius, Rocard,
Balladur). Ainsi, cest bien au moment o la distance avec le politique est le plus revendique
que le management public sancre dans la pratique. Exception faite de la politique mene par
Jacques Chirac en 1986, lvolution est frappante : si limprgnation idologique de la
politique Mauroy est forte, et ses ruptures radicales (dcentralisation, extension du statut de la
fonction publique), les changements quelle initie indirectement (Saint-Martin, 2000) seront
raliss par ses successeurs de tous bords politiques sur un mode managrial et technique. Ces
multiples initiatives menes sur un registre technique ancrent et routinisent le management
dans les pratiques administratives. Il est ds lors plus ais de mettre en uvre des politiques
managriales structurantes et connotes idologiquement (Nord-Est du tableau : Jospin, 1997)
jusqu lassomption explicite de la philosophie des dispositifs mis en uvre (Nord-Ouest du
tableau : Raffarin, 2002). Ds lors, on peut faire lhypothse que la routinisation du
management public durant les annes 1980 rend possible les rformes des annes 1990,
caractrises par leur institutionnalisation et leur conformation au NPM.
125
rforme modeste porte par des concepts participatifs a laiss la place des initiatives plus
profondes remettant en cause non seulement les outils de laction administrative mais aussi
larchitecture des relations que ltat entretient avec la socit civile (Rouban, 2003 : 153).
Selon Bezes (2002a : 2) lampleur croissante des rformes concide avec une plus forte
pntration des solutions no-managriales . En dautres termes, les dispositifs de gestion
se multiplient et leurs substrats techniques sont de plus en plus explicitement relis leurs
fondements idologiques. Acqurant une force normative, les outils de gestion reprsentent en
soi la bonne chose faire, les valeurs qui les sous-tendent apparaissent renforces.
Notre dmonstration procde en trois temps. Nous montrons tout dabord que la politique de
rforme de lEtat sest institutionnalise depuis 1989 en devenant interministrielle, autonome
avant dtre prsidentialise (2.3.1). Nous prsentons ensuite les principaux dispositifs
dvelopps, o la LOLF tient une place importante (2.3.2.). Enfin nous concluons cette
section en positionnant la rforme de lEtat franaise au sein des catgories comparatives.
2.3.1 - Linstitutionnalisation de
autonomisation et prsidentialisation
la
rforme
de
lEtat :
interministrialit,
La premire caractristique des rformes des annes 1990 est leur institutionnalisation. Une
activit institutionnalise tend tre durable, socialement accepte, rsistante au changement,
clairement diffrencie dautres activits et dont la persistance nest pas directement relie
une rtribution conomique (Oliver, 1991). Or, selon Bezes (2002a : 18) De 1991 1997,
mais galement sous le gouvernement Jospin, les plans de modernisation administrative,
puis de modernisation de lEtat puis, enfin, de rforme de lEtat se multiplient avec
rgularit . Tous les premiers ministres proposent une doctrine cohrente et complte de
rorganisation de lEtat. Cette activit sautonomise, fait lobjet dun consensus sur les
principes et prescriptions essentielles et enfin se maintient par del les alternances politiques
et en labsence dvaluation de ses effets.
Dans la premire partie des annes 1990, elle se structure et sautonomise pour devenir une
politique des Premiers ministres (Bezes, 2002a : 23). De 1995 nos jours, elle conquiert
une autonomie ministrielle tout en se rattachant au ministre de lconomie et des finances
avant dtre directement rattache la Prsidence de la Rpublique.
126126
- Entre 1990 et 1995, les ministres transversaux crent des cellules pour penser et mettre en
uvre leur projet de rforme.
- Fin 1993, Edouard Balladur cre une mission ad hoc sur les responsabilits et lorganisation
de lEtat.
- Ds 1995, deux institutions autonomes sont cres : le commissariat la rforme de lEtat
rattach au ministre de la fonction publique ainsi quun comit interministriel pour la
rforme de lEtat. La circulaire dAlain Jupp du 26 juillet 1995 constitue un programme
global et intgrateur de rforme suppos donner larchitecture gnrale de lEtat rform.
- En 1997, Lionel Jospin considrant que la modernisation de ladministration est
permanente transforme le commissariat en Dlgation interministrielle la rforme de
lEtat, place sous son autorit.
Il faut souligner la dcision symbolique prise la le Prsident N. Sarkozy et le Premier Ministre F. Fillon,
dvaluer la performance des ministres sur la base dun rfrentiel labor par le cabinet de conseil Mars &Co.
127
dvelopps sont placs sous le contrle direct du prsident. Le 10 juillet 2007 est lance la
Rvision Gnrale des Politiques Publiques (RGPP) dont lambition affiche est de donner un
coup dacclrateur dcisif aux rformes de lEtat (Sarkozy, 2007). Pilotes par un
Conseil de la modernisation des politiques publiques runissant lensemble des ministres
autour du Prsident de la Rpublique, 25 quipes daudits tudient lensemble des ministres
pour remettre plat lensemble des missions de lEtat. Les rformes proposes suivent trois
axes : amlioration du service lusager, efficacit des politiques publiques et rduction des
dpenses. Le dernier axe semble prioritaire puisque la RGPP sinscrit dans le cadre du
redressement des finances publiques lhorizon 2012, du non renouvellement dun
fonctionnaire sur deux partants la retraite et enfin la RGPP est mise en correspondance avec
Cette initiative soumet le gouvernement un systme de contrle sur la base dindicateurs quantitatifs linstar
de nimporte quelle entreprise prive. Manifestation la plus radicale du NPM en France, elle la plac pour la
premire fois au sein du dbat public. De nombreuses personnalits se sont interroges sur la pertinence de tel ou
tel indicateur et des chercheurs en gestion ont dnonc dans des quotidiens nationaux une conception mal
comprise de la gestion (Benghozi, Perez et Pesqueux, 2008) ou encore une application trop immdiate et
mcanique (Berland, 2008) du contrle de gestion qui perd de vue les hypothses du modle.
128128
129
Cette nouvelle constitution budgtaire met en avant deux innovations (Waintrop, 2004) :
(1) La transparence des informations budgtaires et les pouvoirs damendement et de contrle
du Parlement (art. 40) sont renforcs ;
130130
(2) Larchitecture du budget de lEtat est repense afin de fixer clairement les responsabilits
de chacun et de piloter par les rsultats plutt que par les moyens. Le budget est dsormais
prsent en deux axes qui ont pour but de mieux faire apparatre la destination des moyens. Le
budget nest plus vot par chapitres, mais par missions (ministrielles ou interministrielles)
dcomposes en programmes ministriels (niveau de spcialisation budgtaire) dclins en
actions. Chaque programme est vot en fonction dobjectifs de politique publique, assortis
dindicateurs de performance qui figurent dans un plan annuel de performance (PAP).
Lanne suivante un rapport annuel de performance (RAP), qui rend compte des rsultats
atteints sur chaque programme est remis au Parlement pour tre examin en premire lecture
du projet de loi de finances. Ce rapport (RAP) est prsent selon la mme structure que le
PAP afin de faciliter la comparaison prvision/ralisation et la mesure des carts ventuels.
Cela permet dorienter la discussion budgtaire sur les rsultats obtenus par les diffrentes
administrations (Waintrop, 2004).
La mise en uvre de cette nouvelle philosophie de gestion par les rsultats repose sur 1300
indicateurs de performance slectionns. Trois types dindicateurs sont proposs dans la
LOLF pour fixer les objectifs et valuer les rsultats :
(1) Des indicateurs defficacit socio-conomique : ils visent mesurer limpact des
actions administratives sur lenvironnement (conomique, social, cologique, sanitaire). Ils
refltent les proccupations des citoyens et lmergence dune logique valuative dans la
gestion publique (Busson-Villa, 1999).
(2) Des indicateurs defficience de la gestion : ils mesurent loptimalit de l'utilisation des
moyens en rapportant les produits obtenus (ou l'activit) aux ressources consommes. Ils
refltent les proccupations des contribuables.
(3) Des indicateurs de qualit de service : ils mesurent la qualit attendue du service rendu
l'usager, c'est--dire l'aptitude du service satisfaire son bnficiaire, qu'il soit usager au
sens strict ou assujetti. Ils refltent les proccupations des usagers.
vue dintgrer les effets de la LOLF (Lafarge, 2007 : 692). Dautre part, les audits de
modernisation de lEtat (AME), lancs par circulaire en septembre 2005. Il sagit dun
programme daudits systmatiques des services, procdure ou fonction significatives dans
chaque ministre. Raliss sous la co-matrise douvrage du ministre concern et du
ministre du Budget et de la Rforme de lEtat. Ils sont mens par des quipes associant corps
de contrle ministriels et corps de contrle interministriels, ainsi quventuellement des
consultants extrieurs ladministration. Dune dure de deux trois mois, ces audits
dbouchent sur des conclusions conues dans un but oprationnel. Prs de 170 audits ont t
lancs, en sept vagues successives entre octobre 2005 et avril 2007 portant sur prs de 150
milliards deuros de dpenses de lEtat (Lafarge, 2007 : 693).
Ainsi, la conversion aux valeurs conomicistes nest pas massive mme si les impratifs
dquilibre budgtaire dominent de nombreuses dcisions depuis 2002 (Rouban, 2003 : 157).
En effet, lobjectif de rduction de la dpense publique et des dficits publics est facilit mais
pas dtermin par la LOLF. Comme le montre Lemoine (2008), tout un travail de traduction
progressive de la rforme budgtaire est conduit par la direction du Budget. Cette dernire
prend en charge la mise en uvre de la LOLF et la formation de lensemble des ministres
132132
dpensiers . Cest cet instant que la direction du budget arrive articuler la logique
conomiciste la logique de performance. Les responsables oprationnels de programmes
forms par la direction du budget diffusent lexigence dconomie au sein des ministres.
Linterprtation conome de la LOLF ne se fait pas sur le mode de limposition mais sur celui
de lauto-responsabilisation des services anticipant et vitant la contrainte (Lemoine, 2008 :
7).
Ces constats mettent en lumire que la rforme administrative nest pas uniquement
dtermine par la doctrine de la rforme. Des micro-ngociations entre les services de lEtat
expliquent galement les spcificits de la politique de rforme administrative franaise
Bien que la doctrine managrialiste soit prsente en France, elle na pas t aussi solidement
intgre dans les politiques publiques que dans dautres pays (Pollitt et Summa, 1997). Le cas
franais montre que si le discours rformateur contient une part non ngligeable dides
managrialistes ou issues du NPM, il ny a pas en ralit de modle dominant ou global de
32
Lactualit rcente semble mettre en cause ce constat. En effet, la RGPP, dont la mise en uvre passe par des
audits mixtes (externes et internes) peu participatifs, fixe un objectif explicite de rduction de la dpense
publique et de minimisation du nombre de fonctionnaire, niveau de service constant. Une logique
minimisatrice semble simposr sur un mode descendant. De surcrot, la haute administration semble tre en
perte dinfluence politique dans les dernires quipes gouvernementales.
133
Afin de le contraster nettement vis--vis des politiques de rforme menes dans les autres
pays de lOCDE, Rouban (2008) qualifie le cas franais de rforme sans doctrine . Ses
deux principales caractristiques sont 1) labsence de doctrine globale visant remettre plat
les structures traditionnelles de ladministration et 2) le fait que les initiatives managriales se
soient dveloppes la priphrie (collectivits locales, agences) avant de pntrer les
ministres (Rouban, 2008 : 147). Si les dveloppements prcdents conduisent modrer les
propos de Rouban et considrer quune doctrine de la rforme de lEtat existe en France,
celle-ci apparat essentiellement endogne ladministration. Ntant pas impose par des
acteurs extrieurs (lus, opinion publique) celle-ci valorise le caractre public , la
publicitude (Gibert, 1988) de ladministration (Chevallier, 2002 : 101).
En rsum, la politique de rforme administrative Franaise peut tre dfinie comme une
tentative darticulation dun ensemble de valeurs no-tatistes idiosyncrasiques avec
lintroduction dun managrialisme inspir du secteur priv. Dans une mme veine, la
politique de renouveau du service public a pu tre qualifie de mlange dinterprtations
managrialistes et tatistes de ce que doit tre une rforme administrative (Rouban,
1993 :410).
134134
rendre les prescriptions des consultants plus sotriques (Bruston, 1993) aux yeux des
fonctionnaires et le scepticisme de ces derniers plus grand (Sauviat, 1991 : 4)33.
Ainsi, comme lont diagnostiqu Pollitt et Bouckaert (2004 : 161), la France a hsit entre
une stratgie de maintien et une stratgie de modernisation. A partir de 1989, elle sest
engage dans une stratgie de modernisation place sous le signe de la responsabilisation des
agents. Cette stratgie est porte tant par la politique de Renouveau du Service Public, que par
la LOLF. Lanant les rformes sur le mode de la circulaire, ou en insistant sur la neutralit
politique des dispositifs, en investissant sur la formation des agents, la rforme administrative
franaise a recherch se lgitimer en favorisant la participation interne des agents. En effet,
la rforme de lEtat franaise invoque la figure du citoyen essentiellement pour mobiliser ses
agents et donner aux observateurs externes une image moins bureaucratique, mais elle ne le
consulte ni ne limplique rellement (Lemoine, 2008, Dressayre, 1996, Brunetire, 2006).
En effet, le managrialisme public franais a une forte composante participative et autorgulatrice (Bezes, 2002a : 17). Mobilisant les grilles danalyses de Hood (1998) et de Ferlie
et al. (1996), Bezes rapproche la France du modle galitaire et du modle de lorientation de
service public. En effet, le managrialisme la franaise n'impose pas de rgles de manire
arbitraire, sur la base d'injonctions top-down et volontaristes. Il met laccent sur l'idal
d'autorgulation des services, sur la valeur des apprentissages et des innovations locales et sur
la recherche du soutien des fonctionnaires. A notre sens, le faible intrt port aux usagers
dans la doctrine franaise compar limportance accorde au respect de la culture
professionnelle, rapproche le managrialisme franais du modle de la variante bottom-up
modle de lexcellence (Cf. Chap. 2, Section 2).
33
Ce qui est de moins en moins vrai aujourdhui. Selon le syndicat des cabinets de conseil en management
(Syntec) le secteur public reprsente 10% du march du conseil en France, contre 16% en moyenne dans les
Etats europens. Un article du quotidien Les chos du 11/03/08 souligne que la plupart de grands cabinets ont
constitu des quipes ddies dont les effectifs ont connu une croissance deux chiffres durant les dernires
annes. Plus significativement, les deux principaux responsables actuels de la politique de rforme de lEtat sont
danciens consultants. Eric Woerth, Ministre du Budget, des Comptes et de la Fonction publique, fut directeur
chez Bossard consultants et directeur associ chez Arthur Andersen. Franois-Daniel Migeon, Directeur gnral
de la modernisation de lEtat, fut consultant au sein du cabinet Mc Kinsey.
135
Conclusion du chapitre 3
Ce chapitre visait prsenter les managements publics en pratiques. Nous y avons prsent le
concept de rforme managriale publique et la politique de rforme mene en France. Ce
dveloppement a permis de prciser les valeurs et les dispositifs que vhicule cette politique.
Il apparat que linfluence managriale y est modre. La volont de moderniser le secteur
public ne vise pas une conversion radicale de ladministration au modle de lentreprise,
mais une articulation entre des valeurs tatistes et lemprunt partiel et prcautionneux aux
solutions du NPM.
Les niveaux daction publique sont en interaction et se situent dans une matrice global/local.
Ainsi, les rformes nationales se nourrissent et inspirent les initiatives conduites dans les
collectivits territoriales et les organisations intercommunales. Lexplicitation des
caractristiques propres la politique de rforme franaise procure un repre thorique et
pratique pour linterprtation des initiatives managriales mises en uvre dans les
intercommunalits et permet de nourrir le cadre analytique de notre recherche.
Dans un premier temps, lanalyse de la littrature sur les rformes managriales publiques a
permis didentifier quatre niveaux de convergence administrative : convergence des discours,
136136
convergence des dcisions, convergence des actions et convergence des rsultats. Elle a aussi
et surtout permis de recenser les quatre modles de rforme identifis par Pollitt et Bouckaert
(2004) : maintien, modernisation, mise sur le march et minimisation. Cette catgorisation a
t mobilise pour interprter la politique de rforme conduite en France. Elle servira
galement de repre pour positionner les tudes de cas tant vis--vis de la politique de
rforme nationale que de lensemble des modles de rforme.
Dans un second temps, la politique de rforme franaise t prsente dans une perspective
longitudinale. Il en ressort que la politique de rforme de lEtat prend sa source dans les crises
politiques et conomiques qui ont ponctu lentre deux guerres et sest dabord manifeste par
un appel au renforcement du pouvoir excutif tant au niveau dune redistribution des
138138
CHAPITRE 4
LES ORGANISATIONS INTERCOMMUNALES
ET LA TRANSFORMATION DU MANAGEMENT
PUBLIC LOCAL
Lintercommunalit a russi, rendons-la la
dmocratie
Ehrard Friedberg
Lanalyse dune telle rvolution dont le principal but est de rationaliser le systme local
franais sinscrit pleinement dans le cadre dune recherche sur les politiques de rforme
managriales du secteur public. En effet, ce chapitre montre, dans un premier temps, que les
collectivits territoriales sont le lieu privilgi pour lanalyse des pratiques managriales dans
le secteur public (section 1), pour deux raisons principales : les collectivits territoriales sont
au cur des politiques de rforme de lEtat et elles ont t le point dentre des concepts et
mthodes issus du NPM dans le secteur public franais. Une fois explicit lintrt des
collectivits territoriales pour lanalyse des pratiques managriales publiques, nous
prsentons les objectifs et les dispositifs de coopration intercommunale dvelopps depuis
1890 (section 2). Cela nous conduit nous intresser aux effets de la loi Chevnement
(section 3). Il ressort que par del le succs quantitatif de la loi, mesur par le nombre de
139
Les collectivits territoriales sont le lieu privilgi pour lanalyse des pratiques managriales
et du management de la performance dans le secteur public pour trois raisons : dune part la
rforme des collectivits territoriales est au cur des politiques de rforme de lEtat (3-1-1),
dautre part, elles furent le point dentre des concepts et outils managriaux dans le secteur
public (3-1-2). En rsulte leur antriorit dans lutilisation des dispositifs de pilotage (3-1-3).
140140
Dans une analyse comparative des modles de gouvernement local en Europe, HoffmannMartinot (2002 : 2) aboutit aux mme conclusions : la dvolution de comptences toujours
plus nombreuses aux collectivits territoriales rpond une crise conomique persistante,
une mutation des valeurs et des comportements sociopolitiques, et une distanciation
croissante entre citoyens et reprsentants. Les institutions existantes semblent certains
observateurs avoir puis leur capacit dadaptation aux enjeux socitaux. De manire
tonnamment convergente, le dsir dun renouvellement profond de la dmocratie territoriale
sexprime sous diffrentes formes dans lensemble des pays occidentaux . Un des effets
essentiels de la rforme de lEtat par celle des collectivits territoriales est ainsi leur
importante monte en puissance, au point que les gouvernements locaux et urbains sont
devenus le nouveau centre dimpulsion de laction publique (Hoffman-Martinot, 2002 : 4).
Les collectivits territoriales ont repris une bonne partie du rle anciennement dvolu
lappareil administratif central et contrlent une part croissante des politiques publiques, la
mise en uvre de celles-ci tant de plus en plus laisse entre leurs mains (Le Gals, 2004). Ce
processus saccompagne partout en Europe de la transformation de larchitecture
institutionnelle des collectivits avec des mouvements de contractualisation, de fusion, ou
encore la multiplication dunits de production diffrencies (comme les Socits
dEconomie mixtes) qui ont concouru un resserrement des relations avec les entreprises,
associations et citoyens (Reichard, 2006 : 4). En un mot, lEtat jacobin nest plus
141
(Friedberg, 2007 : 4) et cde la place un secteur public local complexifi o les interactions
entre acteurs multiples donnent lieu une nouvelle forme de gouvernance.
Quelques chiffres illustrent la monte en puissance des collectivits locales : le nombre total
de fonctionnaires territoriaux slve 1,8 million (30% de lemploi public total). Le budget
global des collectivits territoriales reprsente les deux tiers du budget de lEtat, soit 12% du
PIB en 2007, et a connu une augmentation de plus de 65% entre 1991 et 2006 (DGCL, 2008).
Les collectivits territoriales ont la responsabilit de plus de 74% de linvestissement public,
dtiennent prs de 70% du patrimoine public et jouissent dune gamme tendue de
responsabilits et services. Le total des dpenses des administrations publiques locales slve
en 2008 prs de 200 milliards deuros (380 pour lEtat) et le total des recettes dlve 195
Mais les collectivits territoriales ne sont pas uniquement lobjet des politiques de rformes de
lEtat, elles en sont galement le reflet partiel. Plusieurs recherches montrent que les rformes
des collectivits territoriales intgrent la plupart des dimensions fonctionnelles des politiques
de rforme administrative, telles que les nouvelles formes de prvisions budgtaires, le
renforcement de la participation citoyenne, lorientation vers la satisfaction du client et
lamlioration de la gestion des ressources humaines (Verrier, 1994 ; Faure, 1999 ; SaintMartin, 2000 ; Bezes, 2002a). Ainsi, les lois de dcentralisation de 1982, la loi Administration
Territoriale de la Rpublique (A.T.R.) de 1992, o lacte II de la dcentralisation de 2003 ont
accompagn le transfert de comptences de multiples modifications rglementaires. Ces
dernires conforment les rgles de gestion des collectivits locales aux dernires initiatives
prises au niveau de lEtat (par exemple en matire de gestion des ressources humaines) voire
leur imposent des rgles quelles ont chou imposer lEtat (principes de sincrit et
dquilibre du budget par exemple).
Ainsi, la rforme de lEtat a impuls en grande partie la rforme des collectivits locales avec
des objectifs imbriqus defficacit de gestion et de lgitimit dmocratique. A bien des
gards, le management public local est dabord le thtre des procdures impulses
lchelon national ou europen (Faure, 2005 : 2). Pourtant, si la monte en puissance des
collectivits locales est un effet de la rforme de lEtat, celle-ci modifie en retour les relations
Etat/collectivits. Au fur et mesure de leur monte en puissance, les collectivits territoriales
se sont dotes de facteurs endognes leur permettant de changer (Kuhlmann, 2006 : 69), si
142142
bien que lon assiste lmergence dune gestion urbaine spcifique anticipant et favorisant
parfois les rformes inities au niveau tatique. Comme le rsume Lorrain (1991 : 462), les
collectivits locales participent ainsi la transformation de notre socit car elles sont aux
avant-postes, en prise directe sur les besoins. L'Etat n'est pas tout, le local existe et apporte sa
marque. Entre le centre et la priphrie la relation est interactive . En ce qui concerne notre
objet de recherche, la rforme des collectivits territoriales a eu pour consquence inattendue
de faire de celles-ci le point dentre du managrialisme dans le secteur public franais.
Dans lensemble des pays dvelopps, les changements profonds quont connu les
collectivits territoriales ont affect leur organisation interne (Reichard, 2006 : 4). Dans la
plupart des pays, on peut observer des initiatives de modernisation des collectivits par le
biais des concepts et outils managriaux (Bogason 2000; Bovaird et al., 2002). Selon
Kuhlmann (2006 : 68), ces rformes managriales publiques locales ont principalement t
analyses dans les pays anglo-saxons. Or, dans ces pays trs orients vers le NPM, les
rformes sont la plupart du temps conues et imposes par le gouvernement central aux
collectivits territoriales. Le changement y est donc expliqu par des facteurs exognes et
coercitifs (Kuhlmann, 2006 : 70). Lanalyse des initiatives managriales locales dans les Etats
europens continentaux laisse entrevoir un modle plus endogne et volontariste (Kuhlmann,
2006 : 89), comme dans le cas franais.
143
rel pouvoir daction sans ncessairement savoir comment le mettre en uvre. Afin de grer
le changement de rle des collectivits et la croissance des effectifs de leurs bureaucraties, les
lus ont souvent eu recours aux cabinets de conseils en management. Plus vastes, car les
missions qui leur furent confies ont couvert toutes les dimensions du savoir gestionnaire
(RH, stratgie, contrle de gestion, systmes dinformation, communication, marketing).
Plus profondes, car ces interventions visaient parfois transformer drastiquement la totalit de
ladministration communale pour la calquer sur le modle de lentreprise. Lexemple du maire
de Nmes voulant grer sa ville comme une entreprise la fin des annes 1980 fut souvent
voqu au moment mme o lEtat cherchait renouveler le service public (Maury, 1997).
Certains observateurs de ces diverses mutations constatent lapparition dun modle
alternatif de gouvernement urbain (Thoenig, 1998 : 26 ; Huron, 2001) dont la rfrence est
lentreprise. Cette formule met en exergue la dimension cognitive et symbolique du recours
aux savoirs et aux outils de gestion dans les municipalits. Lutilisation de ces outils ne
rpond pas seulement des problmes purement techniques, elle trouve sa source la fois
dans un volontarisme politique et une pression de lenvironnement porteurs dune
philosophie gestionnaire qui, en retour, est naturalise et normalise par ces outils.
Padioleau et Demesteere font une analyse similaire de la mise en uvre de dmarches
stratgiques dans les collectivits locales franaises : Une vision instrumentale de la ville se
dgage de ces expriences, incarne dans la mtaphore de l'entreprise. l'image de celle-ci,
symbole-phare de la modernit contemporaine, la ville devient un acteur guid par le critre
d'une rationalit technico-conomique de fonctionnement entendue comme la qute de
l'efficacit dfinie dans un langage utilitariste de dveloppement, de productivit, voire mme
de profit. la manire d'une entreprise, la ville s'apparente une organisation, un
instrument pour atteindre des buts. Ds lors, un tel dessein ncessite que la ville excelle dans
ses activits de management. Cette reprsentation instrumentale ne correspond pas
simplement des images, elle recouvre aussi des pratiques, des activits de perception, de
connaissance, d'action dans lesquelles des acteurs sociaux investissent des intrts et des
stratgies. Les ides d'instrument, d'entreprise ou d'efficacit rendent possibles, dsirables,
voire mme inluctables, l'emploi de mthodes managriales. En plus des techniques
managriales utilises dans la gestion quotidienne de la vie urbaine, les outils d'analyse
stratgique participent construire directement des reprsentations instrumentales de la ville
en crant l'impression de pouvoir les contrler (Padioleau et Demesteere, 1991 : 18).
144144
Dautres auteurs font une analyse plus nuance du dveloppement du management dans les
collectivits. La mise en uvre dune rforme managriale ne signifie pas ncessairement la
conversion totale aux valeurs managriales et peut cacher dautres enjeux. Ainsi, Anquetin
(2007 : 184) analysant la politique de modernisation de la ville de Strasbourg la fin des
annes 1980, considre que : ce nest ni la croyance de lquipe municipale strasbourgeoise
dans les vertus du NPM, ni sa recherche dun optimum defficacit administrative qui
expliquent le recrutement dun secrtaire gnral ardent promoteur des techniques du public
management . Le recours aux outils et discours de la rforme managriale est parfois
sciemment instrument par les lus pour viter une dsapprobation massive de la part des
fonctionnaires, lors dune tentative de reprise en main de ladministration aprs une alternance
politique.
De son ct, Ughetto (2004 : 18) montre que dans les collectivits territoriales il est assez
souvent possible dobserver un mouvement qui se rapproche, sans le dire (sans le savoir ?),
dune forme de new public management. Sans viser un achvement de la ralisation de lesprit
gestionnaire (qui risquerait de tendre vers une conomicisation de laction publique), lesprit
conomique semble pntrer sous la forme dun effort pour prciser les finalits poursuivies
et les mettre en correspondance avec des moyens et des rsultats valuables . Mais, selon
lauteur, de telles dmarches sont dune part assez partielles car elles ne concernent pas la
totalit des oprations menes et, dautre part, elles ne procdent pas dun souci doctrinaire
des lus ou des dirigeants de ces collectivits en faveur du nouveau management public. Les
dmarches se veulent gnralement pratiques et non pas thoriques, do le recours aux
dmarches qualit - empruntes aux entreprises - avec lappui de cabinets de consultants
auxquels les collectivits font appel dans le but dinsuffler de lefficacit dans le
fonctionnement administratif. Certains personnels dirigeants, venus de lentreprise ou y ayant
effectu un passage, incitent ce transfert, sans quil y ait ncessairement rection de
lentreprise au rang de modle atteindre mais plutt de source dinspiration devant rester
relativement libre (Ughetto, 2004 : 19). Certaines collectivits territoriales, en
exprimentant ladaptation de dmarches dont les entreprises se sont rvles adeptes, se
trouvent, de prs ou de loin, rinventer le schma de base du NPM. Ainsi, le managrialisme
progresse dans les collectivits territoriales, mais dans des limites qui ne doivent pas tre
ngliges.
145
Pour comprendre cette progression et ses limites, la grille danalyse dveloppe par Lorrain
(1991) savre heuristique. Il propose de concevoir les collectivits territoriales comme des
institutions politiques produisant des biens et des services pour un territoire donn : Trois
mots sont importants, politique, production, territoire. Ils reprsentent trois champs aux
logiques diffrentes et l'originalit des collectivits locales et de se trouver leur
intersection (Lorrain, 1991 : 464). La politique renvoie la gestion dintrts
contradictoires, la production renvoie la diversit des biens et services dlivrs par les
collectivits.
Cette fonction de production donne aux collectivits un ancrage matriel, un rapport concret
au monde : la production pse sur le fonctionnement interne. Elle implique une exigence de
fiabilit. Il faut que les choses marchent, il faut respecter des dlais et des engagements. L le
rel tire le politique vers le bas, le force ne pas abandonner aux dlices des rformes qui
reposent sur des constructions fictives (Lorrain, 1991 :465). Le territoire, troisime
dimension, introduit des composantes patrimoniales et individuelles. Plus que pour toute autre
organisation l'ancrage local impose de prendre en compte le pass inscrit dans le patrimoine
(Mari, 1989). Cela se vrifie aisment dans les politiques de rhabilitation des centres, dans
la gestion des droits fonciers, dans l'organisation spatiale des rseaux urbains. Cette variable
territoriale implique aussi une proximit aux habitants. Ainsi, par la gestion des hritages et
lcoute active des habitants la composante territoriale vient amender la rationalit de l'ordre
productif [] La fonction de production implique le respect des dlais, une matrise des
cots. Pour produire efficacement, il faut de l'organisation : planning et de maintenance des
btiments ou d'entretien de la voirie. Tout cela est classique dans les entreprises prives. Dans
les mairies, cette question va sans cesse tre obscurcie par des demandes individuelles, toutes
pressantes et toutes lgitimes, vont venir dsorganiser cet ordonnancement. Une ligne de
tension passe donc entre la gestion des imprvus et le respect d'une planification. On peut la
rsumer comme la rencontre du champ de la production avec celui du territoire (Lorrain,
1991 : 465).
Cette structuration gnrale autour de trois champs htrognes fait donc natre une srie de
frictions qui constitue autant de points de fragilit, mais qui fait galement la force des
mairies: comme pour les sportifs du triathlon l'originalit des mairies n'est pas d'tre les
meilleurs en une discipline mais complets dans les trois exercices. Leur force n'est pas d'tre
des spcialistes pointus en un domaine, la relle valeur ajoute est d'tre capable d'intgrer
146146
trois champs aux logiques diffrentes (Lorrain, 1991 : 466). On peut, partir de cette grille
de lecture, interprter le dveloppement du managrialisme public local comme le reflet de la
monte en puissance de la fonction de production des collectivits locales. Mais, en retour, on
peut considrer que les rationalits politiques et territoriales viennent pondrer la rationalit
managriale par del la force du discours entrepreneurial.
Au total, si les termes prcis du NPM taient, de faon gnrale, irrecevables en France durant
les annes 1980, les rformes dcentralisatrices amorces dans les annes 1970 ont conduit
une intgration progressive des outils de gestion inspir du secteur priv, qui ont par la suite
t consacrs au niveau de lEtat. Lexemple de la LOLF est cet gard rvlateur puisqu
une grande partie des dispositions quelle prvoit sont depuis longtemps applicables aux
collectivits territoriales.
34
Notamment :
- le rattachement des charges et produits lexercice, et en particulier comptabilisation des intrts non chus,
- lamortissement obligatoire des biens renouvelables (mobilier, matriel de transport) lexception des
immeubles et de la voirie,
- la constitution de provisions pour risques et charges, pour dprciation et aussi de provisions rglementes en
cas doctroi de garanties demprunts.
147
- En deuxime lieu, les modalits offertes au niveau du vote des budgets comportent
dj une certaine souplesse dans lutilisation des crdits. Le CGCT prvoit pour les
collectivits territoriales que les crdits sont vots par chapitre. Le vote des crdits par
chapitre confre lexcutif local une certaine libert daction. Si lexcutif est limit au
niveau du chapitre, il reste libre au sein du mme chapitre. Il peut procder des virements de
crdits lintrieur du mme chapitre. De plus, il existe un cas particulier o les crdits
peuvent tre utiliss encore plus librement : la procdure des dpenses imprvues autorise,
dans certaines limites, lexcutif effectuer des virements du chapitre de dpenses imprvues
aux autres chapitres lintrieur dune section. Certaines procdures offrent encore plus de
souplesse dans la gestion des crdits.
- En troisime lieu, le principe dquilibre qui simpose aux collectivits locales est
beaucoup plus contraignant que pour ltat. Le principe dquilibre budgtaire applicable aux
collectivits locales est issu de la loi de dcentralisation du 2 mars 1982. Celle-ci donne une
dfinition stricte de ce quelle nomme lquilibre rel en imposant le respect de trois
conditions cumulatives : 1) Lquilibre doit tre ralis par section : cela signifie que la rgle
de lquilibre sapplique lensemble des lments du budget principal et que chaque section
doit tre vote en quilibre ; 2) Les chiffres du budget doivent tre valus de faon sincre ;
3) Le remboursement de la dette en capital doit tre exclusivement couvert par des recettes
propres de la collectivit concerne.
communes et leurs groupements ont t prvus ds 1992 avec la loi ATR. Ils permettent une
gestion pluriannuelle des quipements par le biais de la procdure des autorisations de
programme et crdits de paiement (AP/CP) ; procdure qui permet galement de respecter la
rgle de lannualit en vitant de gonfler les masses budgtaires par linscription de dpenses
et de recettes qui concernent des oprations caractre pluriannuel. Une rforme rcente
modifie substantiellement le primtre dutilisation de ces dispositifs. En effet, lordonnance
du 26 aot 2005 relative la simplification et lamlioration des rgles budgtaires et
comptables applicables aux collectivits territoriales, leurs groupements et aux
tablissements publics locaux qui leur sont rattachs, tend les mcanismes de gestion
pluriannuelle dune part, lensemble des communes et de leurs groupements sans limitation
Outre lantriorit des rglementations incitant les collectivits dvelopper les pratiques de
pilotage, on peut expliquer laffirmation du principe de libre adaptation de la LOLF aux
collectivits (Carassus et Favoreu, 2005) par le fait que collectivits ont galement dvelopp
spontanment des dispositifs de pilotage ds le milieu des annes 1980. Le dveloppement
des pratiques de pilotage ny est donc pas seulement le fruit de pressions externes.
149
En effet, lenqute mene par Pariente (1998) en 1992, 1993 et 1995 montre que ds cette
priode, 50% des CT avaient recours la comptabilit analytique, 30% utilisaient des
tableaux de bord, 20% cumulaient comptabilit analytique et tableaux de bord, 10% avaient
mis en place une direction par objectifs et 10% un systme de BBZ. Seules 15% des
collectivits navaient mis en place aucun outil de contrle de gestion.
Dans la mme perspective, une enqute mene par lIFAC en 1996 (Reynaud et Bernadas,
1998) auprs de 174 collectivits montre que : (a) 16% sont satisfaites de leurs tableaux de
bord de pilotage (35% nen disposent pas) et (b) 15% sont satisfaites de leur fonction
contrle de gestion (50% nen disposent pas).
Des enqutes plus rcentes comme celles de Busson-Villa (1999), Chauvey (2006) ou de
lAFIGESE-CT (2006) indiquent un largissement du portefeuille de dispositifs de pilotage
mis en uvre par les collectivits : valuation, dmarches qualit, balanced scorecard,
mthode ABC Ces tudes, bien quelles prsentent quelques limites quant au nombre et la
reprsentativit des rpondants (sur une population totale denviron 37000 collectivits)
montrent lenthousiasme des collectivits vis--vis des outils de pilotage, mme si lusage de
ces outils reste peu analys. On peut nanmoins sinterroger la suite de Gibert et Thoenig
(1993) qui constatent une multiplication des comptabilits analytiques mais dont lusage
laisse dsirer au dbut des annes 1990.
En conclusion, on peut donc constater que les collectivits ont un rle moteur en matire de
diffusion des outils et raisonnements managriaux dans le secteur public franais. Ce
caractre exemplaire des collectivits en matire de management public sexplique par
lantriorit de la diffusion des outils managriaux mais galement du fait que cette diffusion
repose en partie sur la libre volont des collectivits. Si le dbat reste ouvert quant savoir si
ces raisonnements et outils aboutissent une conformation, une interprtation quilibre du
NPM ou une forme particulire de management, notre choix danalyser les relations entre
reprsentations de la performance et utilisation des outils de gestion dans le secteur public en
collectant des donnes en milieu territorial est tay. Reste expliquer le choix dtudier les
OI.
150150
Section
2:
Objectifs
et
dispositifs
de
la
coopration
Nous prsentons ici les enjeux et les caractristiques des Etablissements Publics de
Coopration Intercommunale (EPCI) fiscalit propre. Ces EPCI ont t choisis comme
terrain dobservation pour notre recherche car ils constituent une vritable rvolution du
systme politico-administratif local ayant pour objectif la diffusion dune rationalit
managriale. Ainsi, nous prsentons dans un premier temps les enjeux et objectifs assigns
la coopration intercommunale (3-2-1) pour ensuite recenser les principales initiatives
lgislatives visant promouvoir cette coopration (3-2-2). Nous prsentons enfin les
dispositions prvues par la Loi Chevnement de 1999, qui institue les EPCI fiscalit propre.
151
Cest dans le cadre de cette tension que prend place la problmatique de la coopration
intercommunale. La politique de soutien lintercommunalit accompagne, dans la plupart
des pays europens, un objectif de rduction du nombre de structures communales. Elle
constitue ainsi une alternative la fusion de communes. En effet, la coopration
intercommunale reprsente une tape intermdiaire de la rduction du nombre de communes,
dans la mesure o elle peut soit prparer une politique de fusion, soit au contraire viser
compenser a posteriori les checs dune politique de fusion. Selon Deffigier (2007 : 80), la
coopration intercommunale se situe clairement dans une logique de performance par la
rforme institutionnelle : la coopration intercommunale sest introduite dans le dbat
public et conomique des Etats europens comme une des meilleures solutions dorganisation
des territoires urbains mais aussi ruraux et comme assurant une transversalit dans la gestion
des services. Est ainsi offerte une possibilit de raliser des conomies dchelles, autour de
la gestion mutualise des services, tout en recherchant la qualit du service rendu. Ainsi la
coopration intercommunale simpose-t-elle comme lacteur majeur dun nouveau
redcoupage territorial fond sur une organisation des interfaces entre territoires et sur le
dveloppement de projets de territoires cohrents. Un certain standard europen de
lintercommunalit se dessine peu peu, mme sil demeure avant tout pragmatique .
Lintercommunalit trouve donc sa justification essentielle dans la recherche et latteinte
dune efficacit de gestion et vise donc diffuser une rationalit managriale dans le secteur
public local.
152152
Deffigier recense 12 pays (Belgique, Chypre, Espagne, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Norvge,
Portugal, Rpublique Tchque, Royaume-Uni, Slovaquie, Sude) o lEtat est linitiateur de la coopration
intercommunale.
36
Selon Deffigier (2007 : 85) trois modles de coopration intercommunale peuvent tre distingus en Europe :
une modle trs intgr (France, Espagne, Allemagne, Portugal et Belgique), un modle peu intgr, les autres
Etats.
153
marque une tape importante dans lvolution de notre organisation institutionnelle. Elle
constitue, en effet, un progrs significatif dans ladaptation aux enjeux conomiques et
sociaux des collectivits locales, leur offrant de nouveaux cadres de coopration afin de leur
permettre de rpondre aux dfis auxquels sont aujourdhui confrontes les communes,
cellules de base des institutions de la Rpublique .
22 mars 1890 et, surtout, depuis les ordonnances du 5 janvier 1959 autorisant les communes
crer des syndicats pour exercer ensembles une ou plusieurs comptences particulires,
lintercommunalit est prsente comme la rponse ncessaire aux difficults de gestion
publique des affaires locales quentrane lmiettement du territoire franais en plus de 36000
communes. Aussi, une srie de tentatives ont t lances afin dinciter les communes se
regrouper. Bien que systmatiquement soldes par des checs (Delannoy et al., 2004 :76),
elles ont contribu prparer progressivement la rvolution intercommunale (Buisson,
2005 :7) quinstaure la loi Chevnement du 12 Juillet 1999.
154154
vocation unique (S.I.V.U.). Cette cration peut dsormais tre dcide la majorit des
communes membres et non plus lunanimit. Elle autorise galement la cration de
syndicats intercommunaux vocation multiple (S.I.V.O.M.), soumis la rgle de lunanimit.
Lambition de cette rforme est de structurer de grandes agglomrations et de faire face aux
multiples problmes de liaison entre ville-centre et communes priphriques (Buisson,
2005 :6). Le district est la premire tentative de faire merger une intercommunalit de projet
plus fdrative et intgre dote dune autonomie et dune capacit mettre en uvre un
projet global (multiplicit de services et financement direct par les contribuables). En
pratique, les districts urbains ne connaissent quun succs trs limit, surtout en milieu rural.
155
La loi du 31 dcembre 1966 institue la communaut urbaine. Elle exerce de plein droit des
comptences tendues dans nombre de domaines (amnagement de lespace, dveloppement
conomique, transport urbain, voirie, quipements urbains, gestion des services publics) et
bnficie dun rgime de fiscalit propre. Si cette nouvelle formule statutaire peut tre mise
en uvre linitiative des communes, lEtat limpose quatre agglomrations : Bordeaux,
Lille, Lyon et Strasbourg.
Dans la mme logique damnagement du territoire et pour viter lengorgement des grandes
mtropoles (Buisson, 2005 : 7) la loi du 10 juillet 1970 institue les syndicats dagglomration
nouvelle (SAN). Afin de favoriser la cration de villes nouvelles et les transformer en villes
compltes et quilibres, leur gestion est confie aux SAN. 9 SAN sont ainsi crs.
Toutes les analyses font donc tat dun chec cuisant (Delannoy et al., 2004 :82,
Guengant et Leprince, 2006). Lchec de la loi Marcellin met un frein pendant un temps la
politique visant stimuler la coopration intercommunale. Malgr la varit des instruments
mis la disposition des communes pour les inciter cooprer, la pratique reste faiblement
diffuse et circonscrite aux formules les moins intgres, si bien que lon peut parler pour
156156
Il faut attendre les annes 1990 pour que la coopration intercommunale soit relance au
travers de deux lois qui vont lancrer aussi bien dans les textes que dans les faits.
157
Nous prsenterons dans la section suivante les effets et les critres dapprciation du succs
de la loi de 1999. Nous nous concentrons ici sur la description des dispositions contenues
dans la loi. Dune part, elle donne un cadre lisible et intgrateur lintercommunalit (3-2-31) en fixant des rgles communes de cration et de fonctionnement et en regroupant les
formes de coopration dans trois types de communauts. Dautre part, elle favorise le
dveloppement dune intercommunalit de projet en offrant un soutien financier important de
lEtat (3-2-3-2).
Dune part, trois principes fondamentaux diffrencient les EPCI des collectivits territoriales
(Bernard-Glabert, 2003 : 13) :
1) Le principe de spcialit implique que lEPCI ne peut exercer que les comptences qui
lui ont t dlgues par les communes et quil exerce par substitution. A linverse, les
communes ont une comptence gnrale et jouissent du principe de libre administration.
2) Le principe de reprsentation indirecte implique que les EPCI sont administrs par un
organe dlibrant compos de dlgus lus par les communes. La lgitimit dmocratique
des intercommunalits est donc faible en regard des leurs comptences. Elle fait lobjet dun
dbat important.
3) Le principe de cration de lEPCI par lEtat implique que lEPCI na dexistence
juridique que lorsque le prfet a sign son arrt de cration.
158158
Dautre part, sans prsenter lensemble des dispositions de la loi de 1999, celle-ci fixe des
rgles de cration et de fonctionnement communes tous les types dEPCI. Parmi ces
dispositions, on peut retenir que :
Le primtre des communauts doit tre sans enclave et dun seul tenant.
Le prfet ne peut crer un EPCI que si des rgles de majorit qualifies sont atteintes :
les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intresses reprsentant plus
de la moiti de la population totale, ou, la moiti au moins des conseils municipaux
reprsentant les deux tiers de la population.
-
La mthode de transfert des comptences des communes vers les communauts repose
sur la dfinition dun intrt communautaire qui sert tracer la ligne de partage au sein
dune comptence entre les domaines daction transfrs la communaut et ceux qui
demeurent au niveau communal. Cest au conseil communautaire, la majorit des deux tiers,
quil revient de dfinir lintrt communautaire. La loi ne fixe donc pas les critres de
dfinition de lintrt communautaire, qui apparat comme une notion souple (BernardGlabert, 2003 : 22).
-
Le transfert des comptences entrane ipso facto la mise disposition des biens
meubles et immeubles utiliss pour lexercice des comptences la date du transfert. Les
droits et obligations attachs lexercice des comptences sont galement transfrs.
-
lorganisation lui sert de cadre rfrence- : lorgane dlibrant administre lEPCI, dsigne son
prsident et peut lui cder certaines de ses attributions. Le prsident est lorgane excutif de
lEPCI, il prpare et excute les dlibrations de lorgane dlibrant. Il est lordonnateur des
dpenses et prescrit lexcution des recettes. Il peut dlguer une partie de ses fonctions aux
vice-prsidents. Enfin, lorgane dlibrant lit un bureau compos du prsident et des viceprsidents ainsi que dautres membres
institutions de coopration existantes sont voues laisser la place. En effet, la cration dun
EPCI version 1999 entrane de facto la disparition des cooprations existantes dans le
primtre du nouvel tablissement. On se place bien dans une logique de rationalisation des
cartes et des primtres variables qui existaient sur le territoire (Kerrouche, 2002). Les
communauts de ville, les districts, les SAN laissent donc progressivement place trois
structures : la communaut urbaine, la communaut dagglomration (qui est une cration
nouvelle) et la communaut urbaine. Plus on se dplace vers le modle de communaut
urbaine, plus lintgration progresse.
plus de 500 000 habitants. 14 communauts urbaines existent au 1er janvier 2008. Elles
exercent les comptences obligatoires suivantes : dveloppement et amnagement
conomique, social et culturel, amnagement de lespace, habitat, politique de la ville, gestion
des services dintrt collectif, protection de lenvironnement.
-
ensemble de plus de 50 000 habitants autour dune commune centre de 15000 habitants
minimum. 171 communauts dagglomration existent au 1er janvier 2008. Elles exercent les
comptences obligatoires suivantes : dveloppement conomique, amnagement de lespace,
quilibre social de lhabitat et politique de la ville. Elles doivent exercer au moins 3 des 6
comptences suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, quipements culturels ou
sportifs, action sociale.
-
de moins de 50000 habitants. 2393 communauts de communes existent au 1er janvier 2008.
Elles exercent obligatoirement les comptences suivantes : amnagement de lespace et
dveloppement conomique. Elles doivent exercer au moins une des 5 comptences
160160
Ces trois structures cres par la loi Chevnement, non seulement simplifient la carte
intercommunale, mais encore orientent lintercommunalit vers un mode projet en donnant de
puissantes incitations.
regrouper dans ces ensembles la loi prvoit un nouveau rgime fiscal et apporte un soutien
financier important : la dotation dintercommunalit.
damnagement
de
lespace,
durbanisme
et
de
cohsion
sociale,
37
Les communauts de communes Taxe professionnelle unique sont plus intgres et doivent exercer au moins
4 des 6 groupes de comptences communautaires suivantes : Dveloppement conomique, amnagement de
lespace, voirie, logement, dchets, quipements sportifs.
161
En fiscalit spcialise, les taxes foncires et dhabitation sont affectes exclusivement aux
26, 68 euros par habitant pour les communauts de communes optant pour la TPU.
dune augmentation denviron 15% du concours financier de lEtat par rapport aux
communes (Delannoy et al., 2004).
Dautre part, la loi de 1999 redfinit galement le coefficient dintgration fiscale (CIF). Le
CIF est un ratio qui rapporte les recettes fiscales propres de la communaut la somme des
recettes fiscales des communes et de la communaut elle-mme. Il est utilis dans le calcul
des deux composantes de la DGF des communauts fiscalit propre : dotation de base et
dotation de prquation. En effet, la DGF est calcule en fonction du rapport entre le CIF de
la communaut concerne et le CIF moyen des communauts franaises. Comme le souligne
Rocher (2006 : 38) : plus une communaut est intgre par rapport aux autres, plus sa
dotation augmente .
Pour de nombreux auteurs (Delannoy et al., 2004 : 78 ; Rocher, 2006 : 38 ; Buisson, 2005),
ces incitations financires la cration des communauts sont lune des deux explications
principales du succs de lintercommunalit. Si bien que lon a parfois pu parler de
communauts daubaine cres dans lobjectif principal de rcuprer cette manne, quitte
ensuite la reverser aux communes membres par le biais de la dotation de solidarit
communautaire ou des attributions de compensation (Buisson, 2005).
Le deuxime incitatif consiste ne pas imposer aux lus locaux la cration de la communaut
mais leur en laisser linitiative. Cest aux communes quil revient de proposer le primtre
de la structure intercommunale. Le Prfet ne fait quentriner le projet en le soumettant au
vote des communes pour adoption ou rejet la majorit qualifie. La libre dfinition des
primtres est une des raisons du succs de la loi Chevnement dans la mesure o elle permet
dintgrer les logiques politiques et administratives locales et donc de sassurer du concours
des lus (Delannoy et al., 2004 : 79).
163
soulignent Delannoy et al. (2004 : 85) et Guranger (2004 : 462), il est significatif cet gard
que le seul indicateur utilis par la DGCL pour valuer les rsultats de la rforme
Chevnement soit le nombre de structures cres. La loi Chevnement vise avant tout lancer
une dynamique en renonant une vision prcise de lachvement du processus. En effet, la
finalit et les modalits du regroupement sont laisses la discrtion des acteurs locaux. Les
moyens mis disposition dans la loi Chevnement ne sont pas lis des objectifs clairement
dfinis. Comme le rsument Delannoy et al. (2004), lintercommunalit est une rforme qui
cherche ses objectifs et rompt avec lide de matrise de laction publique locale par lEtat.
Comme le montre le tableau suivant, la loi Chevnement a donc provoqu une croissance
spectaculaire de la coopration intercommunale :
164164
1999
2004
2008
Communauts urbaines
Nombre de groupements
12
14
14
Nombre de communes
309
355
360
Population
4.638.381
6.203.160
6.263.969
Nombre de groupements
155
171
Nombre de communes
2632
3003
Population
19.712.128
21.377.932
Nombre de groupements
1347
2286
2393
Nombre de communes
15188
28 407
30244
Population
18.032.198
24.480.505
26.593.044
Nombre de groupements
1359
2455
2578
Nombre de communes
15497
31394
33607
Population
22670579
50.395.793
54.234.945
Nombre de communes
17551
5254
3047
Population
27619239
11 199 336
8 382 211
Communauts dagglomration
Communauts de communes
Total
Hors intercommunalit
Il existe aujourdhui 2578 EPCI fiscalit propre. 92% des communes (33607) sont membre
dun groupement au 1er janvier 2008, ce qui correspond 54,2 millions dhabitants soit 86%
de la population franaise. La couverture territoriale de lintercommunalit est donc presque
complte. Les communes isoles tendent progressivement disparatre par absorption dans un
EPCI existant, mme si ce mouvement diffus passe relativement inaperu. La taille moyenne
des communauts sest ainsi accrue de 11 13 communes de 2001 2008, principalement en
raison de ces extensions territoriales. Il a concern 2 500 communes ces sept dernires annes
(ADCF, 2008).
165
traitement des dchets 63% et lassainissement 66% (Dexia/AMGVF, 2004 : 7). Cette
monte en puissance communautaire touche tous les domaines de la gestion publique locale,
avec des progressions trs sensibles dans certains secteurs, limage de lhabitat, de la voirie
ou de la gestion des dchets mnagers. Laction sociale, champ dintervention
traditionnellement communal, a galement connu un repositionnement au niveau
intercommunal significatif : 25% de communauts comptentes en 2001, prs de 35% en
2008.
Enfin, les effectifs des EPCI fiscalit propre reprsentaient, en 2005, 200.842 agents
(DGCL, 2008 :104) pour une fonction publique territoriale compose de 1613.221 agents
(DGFAP, 2008 : 98), soit 12,5% contre 10% en 2003 (Snat, 2003).
166166
En premire analyse, cette mconnaissance peut tre explique par la relative jeunesse des
EPCI fiscalit propre, qui fait que nombre dentre eux sont encore en phase de
consolidation, ce qui rend hasardeux toute tentative de thorisation. Mais la mconnaissance
de lintercommunalit au concret trouve sa source dans le texte mme de la loi Chevnement.
En effet, la mise en place des administrations intercommunales constitue un vritable impens
de la rforme intercommunale (Guranger, 2004 : 462). Alors que la loi Chevnement est trs
prolixe sur les aspects institutionnels et financiers, elle reste muette sur le fonctionnement
administratif interne des communauts, notamment sur la question des transferts de
personnel, facteur cl de la structuration organisationnelle.
Les enjeux financiers ont pouss les lus se lancer au plus vite dans la coopration
intercommunale, quitte laisser les services sorganiser eux-mmes : le transfert fut
apprhend, en premire instance, comme un jeu dcritures comptables plutt que comme un
bouleversement organisationnel et professionnel (Guranger, 2004 : 465). De surcrot,
comme nous lavons dj voqu, si la loi Chevnement laisse aux acteurs le soin de dfinir a
posteriori le contenu des comptences transfres. Avec le CIF, elle incite les lus
transfrer des services du niveau municipal au niveau intercommunal sans avoir
ncessairement dfini avec prcision les missions quils sont supposs remplir (Guranger,
2004 : 465). Lempressement domine. Dans cette situation dincertitude juridique et
dobligation de faire, les initiatives conduites relvent d'une pense de l'action plutt que
167
supracommunales
lessentiel de leurs comptences et de leurs moyens, ce qui se traduit par la mise en place de
services communs.
Delannoy et al. (2004 : 86-87) distinguent quant eux deux modles dintercommunalit :
1) La coquille vide : elles ne doivent leur cration qu la manne financire de la DGF, et
lintrt communautaire est dfini lavantage des communes. Elles ont pour principal objet
labsorption des crdits de lEtat redistribus sous forme de dotations aux communes. On
retrouve cette forme dintercommunalit essentiellement dans en priphrie des grandes
mtropoles (communauts dfensives) et dans les rgions rurales.
38
Le Saout et al. (2003 : 42) aboutissent au mme constat : Lanalyse monographique de la production des
administrations intercommunales montre que le travail dorganisation des services intercommunaux ne relve
pas de limportation de modles pr-tablis et reproductibles, malgr les changes dinformations qui circulent
sur ces montages au sein des associations dlus et de cadres territoriaux .
168168
La varit des modles dOI rvle en fait des degrs dappropriation diffrencis de la
rforme et une capacit variable des acteurs dvelopper une vision intercommunale de la
gestion des affaires publiques. En dautres termes, lintercommunalit cache parfois une
inertie politico-administrative et rvle la capacit des acteurs locaux absorber une rforme
dans leurs rgulations traditionnelles. Lhistoire locale et les effets dantriorit
intercommunale sont les principaux facteurs explicatifs de la varit des organisations
administratives intercommunales : les agents en charge de ces constructions, bien que
disposant dune certaine autonomie pour dfinir les contours de ces nouvelles administrations,
nen restent pas moins soumis des contraintes locales qui fixent leurs marges de manuvre
(Le Saout et al., 2003 : 42). Au total, lappropriation variable au niveau local de la loi
Chevnement limite la capacit porter un jugement global sur le phnomne
intercommunal. Comme le soulignent Guengant et Leprince (2006 : 87) la plupart des
critiques positives ou ngatives ne reposent pas sur une dmonstration des dfaillances ou des
qualits de lintercommunalit en gnral mais uniquement sur des constations ponctuelles,
parfois interprtes incorrectement . Ainsi, le recensement des diffrents tats des lieux de
lintercommunalit que nous proposons par la suite ne vise pas apprcier les effets la loi
Chevnement, mais lister les principaux arguments favorables et dfavorables
lintercommunalit.
Quelle que soit lapprciation faite de lintercommunalit, les tats des lieux proposs depuis
quelques annes se focalisent sur deux problmatiques : les conomies dchelle et la
bureaucratisation de laction publique quont ou non provoqu les intercommunalits.
169
performance dit rapport Richard (2006), command dans le cadre de la confrence des
finances publiques.
170170
rvision plus globale de loffre de service, si bien que la mesure des effets propres des
volutions rglementaires est rendue dlicate.
communes et de 25% dans les EPCI. En marge de ce constat, la Cour des Comptes (2005 :
128) prcise que, le plus souvent, cette augmentation nest pas lie laccroissement des
prestations offertes.
commune, les lus apportent une justification fonde sur le droit lgalit de service. Cest
ce quindique trs clairement un responsable intercommunal interrog par Le Lidec et De
Montricher (2004 : 79) : Quand on a rflchi sur la tarification sur ces deux comptences,
on a pos la question sur loffre de services. La rponse que lon nous a donne, cest que
lhabitant de la communaut veut tre aussi bien desservi que le mieux desservi. Donc il y a
harmonisation par le haut dans loffre de services, dans tous les domaines. Et puis, il y a une
espce de fuite en avant qui consiste dire on est en intercommunalit, ce quon ne pouvait
pas faire avant seuls, on peut dsormais le faire plusieurs
172172
stables voire menaces de diminution (rforme de la TP et des dotations de lEtat), alors que
leurs dpenses augmentent en raison de quatre facteurs (Rocher, 2006 : 56-62) : les cots de
fonctionnement croissants dj voqus, une sous-valuation des charges transfres aux
communauts, le recours limit la fiscalit locale et enfin le recours croissant
lexternalisation des services publics.
A moyen-terme, cette tension financire peut tre gre soit en recourant lemprunt et
linstauration dune fiscalit additionnelle, soit par lmergence dun pilotage comptable
beaucoup plus directif tendant assigner lintercommunalit un rle dagent de matrise et
de modration de la dpense locale (Rouland, 2007 : 25). Ainsi, la performance conomique
et budgtaire de lintercommunalit apparat ambigu. Lambigit apparat galement
lorsque lon sintresse la performance managriale de lintercommunalit.
173
premier chapitre, le dveloppement des politiques managriales est apparu comme une
solution pour dpasser cette tension en optimisant les processus de production administratifs.
Il sagissait de faire autant ou plus avec moins. La Loi Chevnement affirme haut et fort cet
objectif. Nous montrons ici que la construction des administrations intercommunales
saccompagne de nombreuses initiatives managriales. Les OI apparaissent plus
instrumentes que les autres collectivits territoriales. Nanmoins, ces initiatives
managriales, tout en incarnant la recherche defficacit technocratique (Delannoy et al.,
2004), ont pu tre interprtes comme une bureaucratisation de laction publique locale.
3.2.2.1 - Un recours intensif aux outils de gestion
Comme le souligne Olive (2004 : 109) : si lintercommunalit demeure une ralit politique,
elle est aussi, et de plus en plus, une ralit bureaucratique . En effet, avec la loi dite de
proximit du 27 fvrier 2002, le transfert du personnel des tous les services municipaux
rattachs aux comptences communautaires est rendu obligatoire, ce qui a pour effet de rendre
difficile, pour ne pas dire impossible le contournement de linstitution intercommunale qui
dispose aujourdhui dune vritable bureaucratie, riche de plusieurs centaines, voire milliers
dagents (Olive, 2004 : 110).
Selon Guranger (2004), la multiplication frappante des dmarches managriales vise deux
objectifs principaux : la coordination et lhomognisation du personnel administratif. Tout
dabord, la ncessit de coordonner laction des services dbouche sur de nombreux
dispositifs censs crer des liens entre agents et entre services qui soit ne se connaissent pas,
soit signorent. (Guranger, 2004 : 469) Il sagit des nombreux conseils, comits de
pilotage, confrences, sminaires, runions dinformation et autres journes dtudes qui
viennent rythmer le travail des agents dans des discours ptris par la rhtorique du projet
(ibid.) Linsistance marque envers les bienfaits de la coordination, la ngociation,
linnovation et la pluridisciplinarit sinscrit pleinement dans le cadre du discours postbureaucratique (Trosa, 2007) ou managrialiste tel que dfini par Smets (2005, Cf. Chap.2,
174174
section 1). A cet gard, la nouvelle culture administrative de projet rpercute lambition
politique de lintercommunalit de projet (Guranger, 2004 : 470).
Ensuite, les dispositifs dvelopps visent homogniser les personnels issus de diverses
communes : sur ce plan, les outils dvelopps par les directions des ressources humaines ou
les services du personnel sont intressants observer. Ces services attendent en effet
beaucoup de la mise en place doutils de gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs et
des comptences (GPEEC) ou de dmarches dites mtiers . De tels outils sont prsents
comme le moyen permettant de rsorber le dficit de coordination et de transversalit. Dans le
mme temps, ils renforcent indniablement le contrle de ladministration sur les conditions
de travail, les notations et les rmunrations, et les volutions des effectifs (Guranger,
2004 : 471).
175
de bord) (Olive, 2004 : 124). Aussi le recours aux outils de gestion participe galement dun
processus de bureaucratisation de laction publique locale.
Dun autre ct, le sentiment dune bureaucratisation de laction publique locale ressort de
plusieurs investigations de ladministration intercommunale, que justement les outils de
gestion concourent faonner. A cet gard, Olive (2004 : 114) souligne que des perceptions
diffrentes prvalent selon que lon se trouve en haut ou en bas de la hirarchie
administrative : un sentiment de continuit [est] trs largement partag par les agents. On ne
peut ici que relever le contraste entre le discours de rupture des hauts responsables de la CUM
et celui, beaucoup plus nuanc que tiennent les techniciens . Les rorganisations
administratives lies lintercommunalit peinent donner aux agents le sentiment dun
cadre de travail renouvel et plus motivant. Au contraire, balayant lhypothse facile dune
rsistance au changement, Olive (2004 : 120) montre que les nombreuses attentes des agents
en termes de requalification symbolique et de reconnaissance par les usagers quils attendent
de lintgration communautaire sont dues notamment par lapprentissage de la
bureaucratie (Olive, 2004 : 122). En effet, la multiplication des outils de contrle conduit
une perte dautonomie des agents, une parcellisation de leurs tches et une diminution des
liens de confiance tablis avec la hirarchie couple une plus grande centralisation des
dcisions. Le Lidec et Montricher (2004), ainsi que Le Saout et al. (2003) font galement
rfrence un processus de bureaucratisation qui, par effet de ricochet -la bureaucratie
intercommunale en imposant ses rgles aux communes- participe dun renforcement de la
bureaucratie au niveau communal (Le Saout et al., 2003 : 82).
Malgr les apparences, le recours aux outils de gestion et la formalisation du travail voulus
par la hirarchie administrative nont pas pour objectif principal la transformation effective du
travail des agents. Plusieurs recherches montrent que les outils de gestion sont pour la
176176
hirarchie administrative les leviers dune augmentation de leur capacit dinfluence vis--vis
des lus.
communes parce que chaque chef de service est plus ou moins troitement contrl par un
adjoint ou un conseiller municipal dlgu, elle est beaucoup moins sensible au sein des
communauts o les relations entre lus et chefs de service sont professionnalises . Pour les
auteurs, cette professionnalisation passe par des changes centrs sur les informations
produites par les outils de gestion et marque un renforcement de la capacit dinfluence des
administratifs sur les lus : Les directeurs gnraux des communauts, qui sont dans des
logiques de gestion, defficience vont plus peser que leurs homologues communaux .
Guranger (2004 : 471) montre que cette influence accrue de ladministration passe par le
renforcement de la relation entre chef de service et vice-prsident : ce couple se renforce au
quotidien car il est directement comptable des rsultats de leur domaine de comptence, alors
quau niveau communal, cest le maire qui est seul responsable de lensemble des politiques
sectorielles . Forts de leur expertise et de leur proximit avec un vice-prsident, les
responsables administratifs sont amens prendre position sur les enjeux politiques de leurs
actions, et se sont les dcisions prises de concert avec les responsables administratifs que les
vice-prsidents vont vhiculer auprs des lus communaux. La division des tches entre
technique et politique se brouille (Guranger, 2004 : 469).
Au final, par del le succs quantitatif de la loi Chevnement, ce rapide tour dhorizon de
lintercommunalit au concret suggre que la recherche de performance institutionnelle et
fonctionnelle dans le secteur public local, quand elle est confie aux acteurs eux-mmes, ne se
fait pas dans une logique de rduction des dpenses, mais daugmentation de la qualit de
service. La qute de performance publique locale est encastre dans des logiques politiques et
territoriales assumes par les acteurs. Comme au niveau national, la pntration de lesprit
177
La force de lintercommunalit dans sa version de 1999 est dincarner une figure de lespoir et
le moyen du renouveau de laction publique locale pour de multiples acteurs : opportunit
pour les lus daccrotre et amliorer les services fournis aux habitants, espoir de
requalifications symbolique et financire pour les agents et enfin possibilit pour la hirarchie
administrative de renforcer son leadership. Lintercommunalit est le point de rencontre des
intrts dacteurs divers.
Le point saillant de cette intercommunalit providence est que les dpenses nouvelles
quelle suscite et autorise sont dautant plus facilement acceptes que ladministration
intercommunale formalise, expertise et prend appui sur une gamme largie doutils de gestion
qui lui confrent limage de la rationalit. Forts de cette lgitimit rationnelle-managriale, les
responsables administratifs gagnent en influence sur les lus.
Conclusion du chapitre 4
Lobjectif de ce chapitre tait dexpliquer la slection des OI comme terrain dobservation de
lutilisation des outils de gestion dans le secteur public.
Dans un premier temps, nous avons montr que les collectivits territoriales sont dsormais le
point dimpulsion principal de laction publique. La monte en puissance des collectivits est
le fruit dun processus continu de transfert de responsabilits du niveau central vers le secteur
local. Lanalyse de la littrature permis de souligner que ce transfert de responsabilits a
plac les collectivits dans une situation de changement radical, o le recours aux outils de
178178
gestion inspirs du secteur priv a t peru comme un moyen de canaliser ces mutations. La
diffusion des outils de gestion dans les collectivits a ainsi t plus prcoce, plus profonde et
plus globale quau niveau national. Lanalyse de la littrature permet dailleurs de voir
lantriorit des collectivits en matire de dispositifs de pilotage prfigurant les principes
consacrs ultrieurement par la LOLF. Les collectivits territoriales peuvent donc tre
considres comme le point dentre du managrialisme dans le secteur public franais. La
conversion complte au modle de lentreprise reste nanmoins le fait de cas isols, la plupart
des collectivits faisant un usage relativement adapt et pragmatique de ces dispositifs. Les
collectivits territoriales apparaissent donc comme le lieu privilgi pour lobservation des
outils de gestion dans le secteur public.
Dans un second temps, lintrt port aux OI a t expliqu. Celles-ci, depuis la loi
Chevnement, apparaissent comme la principale rationalisation de la carte territoriale, en vue
dune plus grande efficacit de gestion. Cette vocation cumule leur statut hybridant
collectivit territoriale et tablissement public en font le lieu privilgi de ltude du
managrialisme au sein du secteur public local. Lanalyse rtrospective des dispositifs
juridiques encadrant la coopration intercommunale et de leurs checs- fait ressortir en
contre-jour le succs de la loi Chevnement. En moins de dix ans, plus de 2500 OI ont t
cres. Elles concernent la quasi-totalit de la population franaise et se sont vues transfres
les principales comptences des communes. Elles emploient 12,5% des agents de la fonction
publique territoriale.
Aprs avoir expliqu la mcanique lgislative qui explique le succs de la loi Chevnement,
nous avons recens les travaux analysant les OI par le bas. La ralit administrative de
lintercommunalit laisse entrevoir un succs plus ambigu. Dune part, on constate des degrs
varis dappropriation de la rforme allant de la communaut daubaine ne servant qu
rcuprer la DGF bonifie jusqu la communaut supracommunale. Dautre part, il apparat
que si les OI sont marques par un recours significatif aux dispositifs de gestion et par une
logique de contrle et de pilotage, aucune preuve indiscutable dconomies dchelle na t
faite ce jour.
les aspirations
179
180180
CHAPITRE 5
LANALYSE DE LA PERFORMANCE
PUBLIQUE : DES MODELES AUX OUTILS
Ce chapitre explique lapproche retenue pour analyser la performance dans les OI. Cette
recherche vise identifier dune part les conceptions de la performance des responsables
intercommunaux et dautre part caractriser le type de systme de mesure et de pilotage de
la performance (SMPP) mis en uvre dans les OI. Lobjectif nest donc pas de mesurer la
performance des OI tudies, mais de comprendre comment linjonction de performance y est
prise en charge.
La notion de performance est au cur des politiques de rforme managriales publiques. Son
analyse est dlicate du fait des deux niveaux de ralit auxquels elle renvoie : la performance
est la fois lobjectif et le moyen des rformes publiques. Ces deux niveaux de ralit sont
intimement lis puisque laffirmation de la performance comme objectif du secteur public
conduit la plupart du temps la mise en uvre de SMPP. En retour, les SMPP sont loccasion
de dfinir, expliciter et crer des objectifs de performance.
La premire section prsente la dfinition de la performance retenue ainsi que ses principaux
modles de mesure. En tant quobjectif, la performance renvoie aux critres dapprciation de
la valeur produite par le secteur public et donc une ralit normative et cognitive. En effet,
nous montrons que la performance peut tre dfinie de multiples manires qui renvoient
181
dune faon ou dune autre la conception que lon se fait de la valeur de laction. Tout
management de la performance est la mise en uvre dun modle explicite ou implicite de la
performance (1.1). Cette affirmation justifie notre choix de concentrer notre analyse sur les
dfinitions proposes par les acteurs afin didentifier les conceptions de la performance en
vigueur dans les OI. En tant que moyen, la performance renvoie aux dispositifs de mesure et
de pilotage dploys dans les organisations pour optimiser leurs processus internes et mieux
atteindre leurs objectifs. Il sagit ds lors de prsenter les principaux modles danalyse de la
performance (1.2) En effet, une multitude de modles existent, et peuvent servir au
classement et linterprtation de la grande varit de donnes produites dans les OI. Il serait
ds lors possible de slectionner un modle danalyse de la performance pour interprter les
donnes disponibles dans les OI et savoir si lun des aspects de la performance est nglig ou
La troisime section prsente le cadre thorique retenu dans la recherche. Celle-ci ne vise pas
mesurer la performance, mais identifier quel type de SMPP est mis en uvre dans les OI.
Considrant que les SMPP reposent sur une multiplicit doutils de gestion de diverses
natures et que chaque outil de gestion est porteur dune conception de la performance, le
choix a t fait de partir de la recension de lensemble des outils de gestion utiliss dans
lorganisation (3.1). Le cadre danalyse propos par Bouckaert et Halligan (2008), qui permet
de prendre en compte la fois une multiplicit de dispositifs ainsi que leur usage, sera
mobilis pour interprter les donnes recueillies (3.2).
182182
plus troite et inspire de lAnglais, renvoie lide de conduire une action jusqu son terme,
de raliser les objectifs (Lorino, 2003). La diffrence entre ces deux dfinitions repose sur la
porte normative ou non du concept. La premire acception lie la performance la recherche
de quelque chose que lon ne peut amliorer, tandis que la seconde renvoie la simple
ralisation dun acte.
En plus de cette ambigut originelle, le concept de performance est lobjet dun trs grand
nombre de dfinitions (Vran, 2008 ; Stewart et Walsh, 1994). A tel point que plusieurs
auteurs utilisent cette varit de sens accorde la performance pour tracer les volutions du
systme de valeurs qui sous-tend notre socit occidentale.
Selon Aubert (2006 : 340), de lide initiale dune perfection en train de saccomplir, la notion
de performance est passe celle dun dpassement exceptionnel des rsultats, suggrant une
lvation des exigences sociales et une mise sous pression continue des individus :
lexigence dune performance toujours plus pousse semble ainsi devenue la norme absolue,
aussi bien pour les entreprises que pour les individus : elle est la fois un impratif
conomique pour des entreprises qui doivent se montrer toujours plus rentables, toujours plus
comptitives dans le contexte dune concurrence mondiale effrne, et une norme de
comportement qui exige des individus une certaine forme de rapport soi, impliquant de
dpasser sans cesse ses limites .
champ lexical sportif, elle appartient dsormais tout autant au monde de lentreprise comme
lindiquent les analyses lexicomtriques de discours tenus par les managers et les entreprises
(Boltanski et Chiapello, 2002 : 291 et Heilbrunn, 2004). Cette articulation de la notion avec le
champ organisationnel rvle une volution du contexte conomique des entreprises vers
lexigence dune plus grande comptitivit.
pouvant dsigner aussi bien des units physiques que des cots, a structur les outils de
gestion autour de la gestion de production.
(2) A partir de la fin des annes 1950, le marketing devient la proccupation majeure dans
de nombreux secteurs dactivit. Les cots partiels, les concepts de contribution, de marge, de
point mort, se dveloppent. Ils viennent au premier rang des proccupations des entreprises et
des consultants.
(3) Les annes 1980 sont marques par la menace japonaise sur les industries amricaine
et europenne et la concurrence par la qualit. Le contrle de gestion se fait linterprte de ces
nouvelles priorits en intgrant la mesure de la qualit dans les tableaux de bord, en revisitant
le mode de calcul du cot de la qualit grce aux cots cachs qui dplacent les rgles
darbitrage entre cot et qualit, en intgrant le Total Quality Management (TQM).
(4) Les annes 1990 se caractrisent par limportance des proccupations financires et la
mise en vedette du concept de performance. Ce concept est plus large que la rentabilit. Il
inclut la mise sous tension des services administratifs ou, plus gnralement, fonctionnels qui
doivent participer la cration de valeur.
184184
La performance est aujourdhui absorbe par le contrle de gestion, ce qui explique que la
plupart des dfinitions proposes manent de chercheurs de cette discipline. Malgr cela,
Bourguignon (1995) constate que le concept est largement utilis sans que sa dfinition fasse
lunanimit, ce qui reflte la polysmie du mot. Elle propose une dfinition intgratrice
articule autour de trois sens primaires :
(1) La performance est succs. Elle n'existe pas en soi et est fonction des reprsentations
de la russite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance ne peut pas se
limiter seulement la productivit qui n'en dcrit que sa dimension conomique.
(2) La performance est rsultat de l'action. La mesure des performances est entendue ici
comme l'valuation ex post des rsultats obtenus.
(3) La performance est action. Elle est un processus et non un rsultat qui apparat un
moment donn.
Selon Dubnick galement (2005 : 391), la performance est un terme vague et polysmique,
qui renvoie lintentionnalit dune action : Of any specific context, performance can be
associated with a range of actions from the simple and mundane act of opening a car door, to
the staging of an elaborate reenactment of the Broadway musical Chicago. In all these
forms, performance stands in distinction from mere behavior in implying some degree of
intent .
Une telle dfinition tire son apparente neutralit du fait de ne pas livrer les mthodes de
mesure de la performance, ni ses critres dapprciation. Elle suggre pourtant quun rsultat
est obtenir . Cette conception suppose donc quune action peut tre juge sur la base de
sa conformit aux objectifs qui lui taient assigns, quels que soient ces objectifs. Cela
implique que : 1) des objectifs sont ncessairement assigns laction, et 2) que ces objectifs
constituent les critres dapprciation de laction. Or, mme si lon en reste un niveau trs
abstrait, cette dfinition prsume quune action est mise en uvre pour atteindre un but
donn.
Pourtant,
dautres
formes
de
rationalits
(axiologiques,
motionnelles
et
traditionnelles) peuvent thoriquement justifier les actions entreprises (Weber, 1921), sans se
soucier du rsultat obtenu.
186186
A bien des gards la performance semble performatrice en ce sens que son nonc construit
simultanment le cadre danalyse et le processus dagencement des pratiques et des
reprsentations (Callon, 2006). La performance construit la ralit sur laquelle elle prend
appui. Arguer de labsence de normativit du concept de performance, cest naturaliser un
phnomne. Dire quune conception finalise de laction est neutre parce quelle nindique
pas quelle finalit doit tre poursuivie contribue faire oublier lide quune action nest pas
ncessairement finalise.
En consquence, il semble que les discours et pratiques relatifs la performance dans une
organisation publique gagnent tre analyss comme le processus de lgitimation dun
systme dinterprtation. Cela implique mthodologiquement daccorder une attention aux
conceptions de la performance portes par les diffrents acteurs dans une organisation.
Objectifs
Stratgiques
Retour
dexprience
Dploiement
Oprations
Activits
187
La performance, mme entendue au sens strict, ne peut tre isole de la dfinition des valeurs
puisquelle suppose la dfinition des objectifs servant de support lapprciation des activits
menes. La dfinition dun systme de contrle et de valorisation des activits nest jamais
neutre, simple laboration dun miroir quantifi du rel. Au contraire, rduire le contrle de
gestion lactivit de mesure, revient en fait accepter explicitement ou non une hypothse
de simplicit selon laquelle la performance est modlisable et prdictible et une hypothse de
stabilit selon laquelle lactivit de lorganisation est stable dans le temps (Lorino, 1995).
Cette conception mtrologique du contrle est aujourdhui en crise et plusieurs auteurs
proposent de concevoir le pilotage de lorganisation comme la construction permanente dun
systme collectif dinterprtation. En effet, le simple acte de dfinir la performance dans une
organisation influe sur la construction de loutil qui servira la mesurer et au jugement qui en
sera fait (Vran, 2008). Mais la dfinition de la performance est galement laboutissement
dun processus o les diffrentes parties prenantes internes et externes lorganisation tentent
dinscrire leur vision de la performance dans le systme de mesure de lorganisation. Les
parties prenantes reconnues comme les plus lgitimes juger lorganisation, verront leurs
proccupations intgres dans les outils et processus de mesure (Vran, 2008). En ce sens, la
dfinition du systme de mesure de la performance reflte la lgitimit de celui qui le
construit. Autrement, ce qui devient la vrit est en fait le succs dune conception (Callon,
2006).
de la recherche de performance (Gibert, 2000 : 62), si bien que certains auteurs en viennent
assimiler performance et mesure de la performance. Comme le soulignent Bouckaert et
Halligan (2008 : 26), performance, mesure de la performance et management de la
performance renvoient des niveaux de ralits distincts. La non neutralit de la dfinition de
la performance implique la non neutralit de sa mesure : mesurer la performance nest pas un
exercice neutre (Bouckaert et Halligan, 2008 : 27).
performance quelle soit explicite ou non (Talbot, 2005 : 508). La mesure de la performance
est une rduction car elle est un modle, au sens mathmatique du terme (Trosa, cite in
Djezzar et Gateau-Leblanc, 2007 : 34), elle traduit des objectifs gnraux parfois flous ou
contradictoires en indicateurs ncessairement limits pour pouvoir tre lisibles, mais elle
dpend de son modle de base. Ainsi, les indicateurs de performance ne peuvent tre
assimils des outils dsincarns qui ninterfreraient pas dans le systme quils cherchent
apprcier. Au contraire, leur construction mme rpond une vision du fonctionnement de
lentreprise (Levratto et Paulet, 2005 : 17). Mais, encore une fois, si les indicateurs refltent
au moins partiellement le modle qui les conditionne, ces derniers rendent le modle oprant
puisque cest travers eux que les comportements des acteurs sont influencs et valus et
cest sur eux que les dcisions dallocation de ressources se fondent. Les indicateurs de
performance sont le point de rencontre entre des objectifs stratgiques et des activits
oprationnelles et sont supposs conduire le cours de laction vers latteinte dun objectif ou
devant lui permettre den valuer le rsultat (Lorino, 2003 : 142).
39
Le guide du contrle de gestion dans le secteur public labor par la Direction de la Modernisation de la
Gestion Publique et des Structures de lEtat, fait de ces caractristiques une qualit des indicateurs : Un
indicateur est une reprsentation chiffre dun phnomne quon veut mettre sous contrle. Plus spcifiquement
189
Les propos qui prcdent indiquent que les SMPP dans le secteur public sont des outils
hybrides entre technique et politique. Leur analyse doit donc intgrer leurs dimensions
institutionnelle et symbolique. Nous en soulignons ci-aprs les implications mthodologiques.
Dune part, Bouckaert et Halligan (2008 : 40) considrent que trois niveaux de ralits
doivent tre pris en compte dans lanalyse du management de la performance : le modle de
management de la performance adopt, son degr dimplmentation et enfin son cadre
administratif national. En effet, les traditions et cultures politico-administratives nationales
sont encapsules dans le management de la performance (ibid. : 134). Cette isomorphie donne
sens aux dveloppements prcdents sur les managements publics et les politiques de
rformes de lEtat en France (Chap. 2 et 3).
Dautre part, Emery et al. (2007) montrent que le lien entre performance et valeurs rend
obligatoire la prise en compte des reprsentations de la performance que se font les acteurs.
Selon eux, interroger les acteurs sur leur reprsentation de la performance permet didentifier
les valeurs des organisations publiques mais galement de cerner limpact de ces perceptions
en matire de gestion publique, un indicateur est une donne (nombre, cotation, valuation) permettant
dobjectiver une situation, den rendre les caractristiques lisibles et interprtables. Un indicateur est
ncessairement quantitatif : il lest soit naturellement parce que rendant compte dune donne directement
mesurable, soit sil rend compte dune donne qualitative parce quil repre cette donne sur une chelle de
valeur (DMGPSE, 2003, 145).
190190
Enfin, une telle approche permet didentifier le degr dincorporation et dusage des SMPP.
Ceux-ci sont censs produire une vision partage des objectifs stratgiques et des moyens
mettre en uvre pour les atteindre. Interroger diffrents acteurs dans une organisation sur
leurs reprsentations de la performance permet de savoir sils partagent ou non une mme
vision.
vhiculent avant de voir comment ces modles ont t transposs et ramnags dans le
secteur public.
parle dconomie pour qualifier la relation entre les objectifs et les moyens, defficacit pour
la relation entre objectifs et rsultats et defficience pour qualifier la relation entre les moyens
et les rsultats.
Figure 1.5 : Le triangle de la performance
MOYENS /
RESSOURCES
Economie
Efficience
Performance
MISSIONS /
OBJECTIFS
RESULTATS
Efficacit
Source : Demesteere (2005)
b) Lefficacit rapproche les rsultats des objectifs. Le contrle de gestion analysera les
rsultats obtenus au regard des objectifs que lorganisation stait fixs. Les axes danalyse
visent constater et expliquer les carts entre le prvu et le ralis. Aprs analyse des
rsultats, le contrle de gestion peut aider dfinir des actions correctives pour mieux
atteindre les objectifs en fixant des seuils dalerte ou en re-planifiant les activits.
192192
c) Lefficience met en relation rsultats et moyens : les finalits de laction sont laisses
de ct. La question nest plus de savoir si lon a russi faire ce que lon dsirait, mais si
latteinte des rsultats sest faite de manire optimale, cest--dire sans gaspillages. Lanalyse
des rsultats peut inciter redimensionner les moyens utiliss, compte tenu des rsultats
obtenus. Les axes danalyse consistent jouer sur la flexibilit du budget, envisager le
redploiement du personnel ou la rorganisation des services. Lefficience est dfinie par les
conomistes de deux manires (Jackson, 1982) : (1) lefficience technique, qui renvoie au
cot par unit produites (la collecte dune tonne de dchet, lheure denseignement dans le
secondaire) et (2) Lefficience allocative, qui renvoie au degr dalignement des services
sur les prfrences des usagers. La premire dfinition est la plus communment admise
(Tomkins, 1987).
193
INPUTS
Economie
OUTPUTS
Efficience
OUTCOMES
Efficacit
Les deux modles prcdents, autorisent en principe de mler les trois principales dimensions
thoriques de la performance identifies par Morin et al. (1994) :
3) Une approche systmique qui met laccent sur la conciliation des approches
prcdentes et insiste sur la ncessit pour lorganisation de remplir ses objectifs sans obrer
ses moyens et ressources et sans mettre une pression indue sur ses membres (Georgopoulos
et Tannenbaum, 1957 : 535). Ces deux dernires approches mettent laccent sur les ressources
internes de lorganisation et considrent que les employs, les comptences tangibles et
intangibles contribuent aux avantages comptitifs de lorganisation et donc indirectement sa
performance financire. Ces approches de la performance peuvent tre intgres dans les
40
On peut, par exemple, citer : le Return on Investment (ROI) , lEconomic Value Added (EVA), lEarnings
Before Interest Taxes and Amortization (EBITA), lExdent Brut dExploitation (EBE), le Return On Equity
(ROE)
194194
modles prcdents, dune part au niveau des modes de mesure de lefficacit et, dautre part,
au niveau de limportance accorde aux mesures doutcomes et de throughputs dans
lapprciation de la performance globale.
lentreprise.
Fort mdiatis depuis la parution de leur article publi en 1992 dans la Harvard Business
Review, largument fondamental de Kaplan et Norton consiste affirmer que les mesures
financires ne refltent pas la performance globale de lentreprise et que ces mesures doivent
tre compltes par dautres types de mesures. Il ne sagit pas l dune remise en cause du
profit comme finalit de lentreprise, mais plutt de la suggestion que la performance
195
fidlit des clients, le nombre de nouveaux clients ou encore le taux de rentabilit par
segment ;
-
un axe processus internes : dont lobjectif est de prendre en compte lensemble des
processus internes avec une attention particulire pour linnovation, le service aprs-vente et
la production (le premier tant assez nglig par lanalyse comptable de la performance)
-
permettent datteindre les objectifs des trois axes prcdents, il est laxe sur lequel les
systmes de pilotage sont les plus sommaires. Kaplan et Norton proposent -sans tre
exhaustifs- de mesurer la satisfaction et la motivation des salaris, la productivit du travail en
mesurant la part de chiffre daffaire par salari, la fidlit des salaris en mesurant le turnover, la capacit des systmes dinformation.
Ces diffrents axes composent le tableau de bord quilibr ou prospectif (figure 1.7).
196196
Initiative
Val. cible
Indicateur
Que faut-il
apporter aux
actionnaires?
Objectifs
Rsultats financiers
Clients
Initiative
Val. cible
Indicateur
Initiative
Val. cible
Comment
piloter le changement et
lamlioration?
Indicateur
Apprentissage
organisationnel
Objectifs
Initiative
Val. cible
Indicateur
Objectifs
Quels sont
les processus
essentiels la
satisfaction des
actionnaires et
des clients?
Vision et
stratgie
Objectifs
Que faut-il
apporter aux
clients?
Processus internes
Ce dernier modle a connu un succs rapide et spectaculaire tant auprs des organisations
publiques que prives. A tel point quAtkinson et al. (1997) le considrent comme lun des
dveloppements les plus significatifs dans le domaine du contrle de gestion. Au niveau des
pratiques, Silk (1998) estime que 60% des 500 entreprises des plus fortunes aux USA ont
mis en place ou sont en train dexprimenter la BSC (Van Caillie, 1999). Dans le secteur
public, le BSC est trs utilis dans les pays nordiques, mais aussi au Canada ou aux tatsUnis o prs de 60 % des administrations sont concernes (DGMPSE, 2003 : 179). Il se
diffuse galement dans en France au niveau national et local (Chauvey, 2006).
Les diffrents modles prsents se distinguent donc de deux manires : dune part, sur
limportance accorde aux effets de laction, dautre part sur la volont active ou non
dattnuer linfluence des approches financire ou budgtaire de la performance. Lutilisation
par les rpondants de lune ou lautre de ces terminologies permettra de rapprocher les
pratiques des modles. Le recensement des modles gnriques danalyse de la performance
197
fournit un point de repre pour interprter et positionner les propos recueillis lors des
entretiens. Aprs avoir prsent ces modles, il convient dinterroger comment le concept de
performance et les dispositifs qui laccompagnent sacclimatent au secteur public.
la diffusion dun mode de direction finalis, orient vers latteinte des rsultats, qui
constitue une rvolution cognitive pour des organisations traditionnellement rgules sur la
base de leur conformit aux normes juridiques.
198198
vhiculent discrtement.
- Si on ne mesure pas ses rsultats, il est impossible de distinguer un succs d'un chec.
- Si vous ne pouvez identifier un succs, vous ne pouvez pas le rcompenser.
- Si vous ne pouvez rcompenser un succs, vous rcompensez trs probablement un
199
chec.
- Si vous ne pouvez identifier un chec, vous ne pouvez pas le corriger.
- Si vous pouvez prsenter vos rsultats, vous pouvez conqurir l'adhsion des usagers.
Dans cette perspective trs proche du modle rationnel de la dcision (Bouckaert et Halligan,
2008 : 165), la transparence interne accrue apporte par les SMPP est la source de toutes les
amliorations organisationnelles. Ainsi, Behn (2003 : 586) justifie lutilisation des indicateurs
de performance dans le secteur public par un constat simple : les organisations prives
utilisent des indicateurs de performance et sont plus efficientes que les organisations
publiques. Ces dernires doivent donc y recourir.
200200
Dans une perspective plus instrumentale, la mesure de la performance est cense amliorer les
choix des consommateurs de services publics. Quant lusager peut choisir parmi plusieurs
services publics (transports, universits) la mesure de performance permet de comparer les
services entre eux et de raliser des choix plus clairs (Talbot, 2005 : 497).
qualit est la fois une dimension importante de la performance publique (Bouckaert, 2006 :
12) et un moteur du dveloppement de systmes de mesure et de management formaliss
(Cluzel-Mtayer, 2006).
Un cinquime argument, formul en raction au prcdent, trop centr sur la mesure des
extrants, insiste sur la capacit des SMPP attirer lattention vers les effets de laction
publique (Molen, Rooyen et al., 2001). Si les SMPP centrs sur les extrants peuvent conduire
des effets pervers, la renonciation la mesure de la performance induirait le retour une
logique bureaucratique centre sur les moyens et tout aussi inattentive aux effets des actions
menes.
Un dernier argument, dvelopp par Moore (1995), insiste sur lintrt des SMPP pour
valoriser le secteur public. En effet, une poque o les seules performances prises en compte
sont celles figurant dans des SMPP formaliss, ceux-ci sont le meilleur et lultime moyen de
faire ressortir les spcificits du secteur public vis--vis du secteur priv. Le secteur public est
le lieu de production de valeurs que le priv nest pas en mesure de produire (galit, quit,
probit, capital social.) mais ne formalisant pas ces valeurs, il apparat comme un simple
correctif aux dfaillances du march. Dans cette perspective, les singularits du public
201
peuvent tre prserves condition dtre intgres dans les axes de mesure de la
performance.
2.1.2 - Les arguments dfavorables la mesure des performances dans le secteur public
Deux sortes darguments dfavorables au dveloppement de la mesure de la performance dans
le secteur public sont avances : certains relatifs aux organisations publiques elles-mmes,
A linverse du secteur priv, le secteur public ne recherche pas seulement le profit mais plus
largement prserver le bien-tre de la population. Cette finalit se situe donc lextrieur de
lorganisation et doit couvrir lensemble des intrts de la population. Or, ces intrts sont trs
diffrencis et impliquent une grande varit dobjectifs que les valorisations actionnariales
ou commerciales ne permettent pas dapprcier correctement. La performance des
organisations publiques est ainsi plus difficile mesurer que celle du priv et les SMPP plus
difficiles mettre en uvre.
202202
culture du centralisme (Marceau 2005), voulant quune large partie du temps de traitement et
danalyse des informations ft ddie par les managers oprationnels la rdaction de
rapports lintention des organismes centraux non oprationnels. Une logique de contrle
hirarchique distance, par des inspections gnrales ou des tutelles, ont conduit multiplier
les phnomnes de performance de papier , o la production de rapports pouvaient
conduire, selon leur frquence, de vritables cauchemars bureaucratiques (Power, 1999, Le
Gals, 2004). La tradition de contrle hirarchique nourrit le scepticisme des acteurs vis--vis
des SMPP et favorise les jeux pervers.
Lensemble de ces caractristiques propres aux organisations publiques ont conduit certains
auteurs se montrer fort sceptiques par rapport la mesure de performance dans le secteur
public. Trs proches des thories no-institutionnelles (Greiling, 2006 : 459), ces auteurs
considrent que la mesure de performance dans le secteur public rpondrait plus des besoins
de lgitimit qu une relle recherche defficience (Roy et Seguin, 2000 : 449). Dans cette
perspective, Modell (2001 : 39) considre que le recours nimporte quel modle danalyse
de la performance, quil soit ou non adapt aux singularits du secteur public peut tre regard
comme la cration dun mythe rationnel.
Selon De Bruijn (2002), les effets pervers des systmes de mesure de la performance,
dpassent long terme leurs effets bnfiques. Il affirme que plus la classe politique tente de
piloter l'aide d'indicateurs de performance, plus les comportements pervers se dveloppent.
203
performance.
Cette dernire critique a donn lieu une abondante littrature (Talbot, 2005 :501-505 ;
Bouckaert et Halligan, 2008 :165-180, Hughes, 2006 ; Radin, 2006 ; Pidd, 2007 ; Modell,
2001 ; Knoepfel et Varone, 1999 ; Brunetire, 2006 ; Hood et Bevan, 2006 ; Ridgway, 1956).
Dans une revue de cette littrature, Hughes (2006) recense les principaux effets pervers de la
mesure de performance :
204204
A ce titre, on peut sattendre ce que les concepts et modles danalyse dvelopps oprent
une transposition simple du priv vers le public. Or la ralit est plus subtile, dans la mesure
o la transposition des modles danalyses de la performance t loccasion dune
modification de ces modles.
Nous prsentons ici les principaux modles danalyses spcifiques la performance publique.
205
apparat difficile de critiquer une tentative de diminution du cot des facteurs de production
(Boyne, 2002 : 17). Pourtant, la recherche dconomies devient vite un problme politique
dlicat puisque le salaire des agents publics est la principale composante du cot des services
publics. La diminution du nombre de fonctionnaires comme source damlioration de la
performance publique na jamais t dmontre (Rochet, 2004). Plus gnralement, le niveau
de dpenses permet difficilement dapprcier la performance dune organisation (Bouckaert,
1991) puisquun niveau de dpense faible ou lev nindique rien sur le niveau de qualit du
service, sil sagit dune russite dont la collectivit est satisfaite o sil sagit dun chec.
Ainsi, une solution pour faciliter lacceptation des systmes de mesure et de pilotage de la
performance a consist mettre en retrait la dimension conomique de la performance
pour insister sur lanalyse de la pertinence des actions menes. La pertinence est un concept
plus large que celui dconomie et, si les deux concepts ont en commun de promouvoir une
logique doptimisation des moyens utiliss en vue des objectifs recherchs, la pertinence
renvoie une conception plus organisationnelle de la performance, tandis que lconomie
renvoie une conception plus financire ou comptable.
Lautre amnagement du modle EEE, plus profond, consiste le considrer comme une
composante dun modle plus large de la performance publique. Ainsi, Dupuis (1991),
suggre que lintgration de ce modle dans le secteur public suppose justement dajouter un
axe public lanalyse de la performance. Lintgration de cet axe articule la dmarche de
contrle de gestion celle de lvaluation des politiques publiques et vise intgrer les
206206
Objectifs
Public
1
Moyens
1 Attente 2 Satisfaction
- - - - Limite de zone
Rsultats
Lgende :
3 Efficience 4 Pertinence 5 Efficacit 6 Cohrence
Une autre forme dintgration du modle EEE dans un cadre largi consiste prendre en
compte le contexte dans lanalyse de la performance publique. Selon Missud (2004), la
dimension politique, les modes dorganisation administratifs et la culture de service public
impactent la manire danalyser la performance publique. Lchelon politique dtermine les
orientations et les finalits et donc le primtre de la gestion publique. Il est par consquent
ncessaire danalyser lalignement des objectifs fixs dans lorganisation au niveau de la
direction gnrale avec les orientations fixes de manire formelle par les lus (programmes
207
Les adaptations apportes au modle EEE dans le secteur public consistent relativiser
limportance de la dimension conomique et le situer dans un ensemble plus large o la
prise en compte des attentes et perceptions du public constitue en soi une dimension de la
performance.
208208
l'impact. Selon Gibert, lvaluation des effets de la production sur le contexte est un impratif,
du fait que lessence mme de lorganisation publique est damnager lenvironnement dans
lintrt des citoyens. Pourtant, cette analyse est rendue problmatique par quatre facteurs
(Busson-Villa, 1999 : 9) :
-
Limpact est complexe : il est difficile d'attribuer aux effets des ralisations et aux
effets externes leurs parts respectives.
L'impact ne peut se mesurer par rapport un tat neutre, sans ralisation, car celuici est inconnu.
L'impact est dilu dans le temps et l'on ne peut, un moment donn, isoler l'effet
d'une ralisation.
Dans cette perspective, les diffrents modles danalyse de la performance publique, quils
soient issus de la pratique professionnelle (DMGPSE, 2003 : 179 ; Speyer Institute Awards
for Public Administration) ou de la littrature acadmique (Schedler et Felix, 2000 ;
Bouckaert et Halligan, 2008; Mazouz et Leclerc, 2008 ; Emery et Giauque, 2002),
prconisent dajouter des indicateurs de rsultat final direct ou indirect. A titre dexemples
parmi une multitude, on peut citer le Cadre dAuto-Evaluation des Fonctions Publiques
(CAF)41 et la LOLF :
Le CAF distingue quatre types de rsultats de laction publique (Emery, 2005 : 5) dont deux
sont relatifs aux outcomes : 1) les rsultats bnficiaires : concernant les clients ou les
cibles directement viss par les prestations de lorganisation publique et mesurs en externe
par la satisfaction des clients directs et en interne par le nombre de plaintes reues ou
latteinte des engagements annoncs dans les chartes de service. 2) Les rsultats socit :
touchant lenvironnement direct et indirect de lorganisation analyse, mesurs par les
impacts sur la socit en gnral et sur lenvironnement.
La LOLF, en France, affiche dans son texte le mme souci en promouvant le dveloppement
dindicateurs mesurant non pas ce que fait ladministration (ses produits), mais limpact
41
Dvelopp par lEuropean Foundation for Management Quality (EFQM) et lInstitut Europen
dAdministration Publique (IEAP)
209
En fait, la distinction outputs/outcomes renvoie une autre ligne de partage entre secteurs
public et priv, celle de limportance accorde respectivement la quantification et la
qualification. Selon Gibert (2000 : 62) les cadres du secteur priv ont une grande capacit
produire des chiffres, les mettre en rapport et les faire parler ; tandis que, pour les cadres
du public, la capacit s'interroger sur les missions, leur chanage, les effets qualitatifs,
jouer sur le verbe est manifeste (Gibert, 2000 : 63). Selon lauteur, cette focalisation sur le
qualitatif est la fois fonctionnelle et dysfonctionnelle. Elle intgre, dune part, la dimension
symbolique des organisations publiques, mais, dautre part, peut priver les acteurs d'objectifs
A linverse, le prcepte selon lequel on ne gre que ce que lon mesure (Kaplan et Norton
1996 : 33 ; Osborne et Gaebler, 1992) doit tre complt par le vieil adage anglo-saxon
Measure what you value and dont only value what you measure et ne signifie pas pour
autant que tout ce qui compte puisse tre mesur ou que tout est mesurable mme le
qualitatif (Trosa, cite in Pallez, 2000 : 111) mais plutt que ce qui est le plus facilement
mesurable reflte les dimensions les plus sommaires et internes de lorganisation.
Ds lors que la distinction entre outputs et outcomes est accepte, la question centrale devient
celle de leur articulation. Le dilemme, pour les concepteurs de SMPP, repose sur le fait que
production et finalits sont tous deux constitutifs de la valeur publique, et que la focalisation
sur un seul de ces aspects peut conduire des dysfonctionnements. Dans cette perspective
Norman (2007 : 325) illustre les forces et faiblesses des deux approches :
210210
Forces
Faiblesses
Production
Finalits
la
capacit
dune
organisation et de sa direction mener
bien une approche sans excuse de la
responsabilisation en fonction de rsultats,
plutt quen fonction des ressources.
Pour conclure ce tour dhorizon des adaptations du modle IOO au secteur public, il convient
de prsenter le modle propos par Bouckaert (2004, 2006, 2008) qui tend profondment le
modle IOO pour y intgrer la complexit de la performance du secteur public.
211
Besoins
Environnement
Evaluation
interne ex
ante
Evaluation
externe ex
post
Objectifs
Evaluation
externe ex
ante
Intrants
activits
Extrants
Effets
Confiance
3
1
Evaluation
interne
expost
5
6
Dcision
4
7
Contrle et pilotage
Stratgie finance personnel organisation - communication
Intrants/intrants: Economie
Intrants/extrants: Efficience/productivit
Effets/confiance
Extrants/effets: Efficacit
Extrants/confiance
Intrants/confiance
Ce modle permet dintgrer les modles EEE et IOO, tout en mettant en avant les spcificits du
secteur public.
Tout dabord, la notion doutcomes y est prcise de manire originale. Bouckaert (2006 : 13)
distingue les effets des actions publiques et la confiance envers le secteur public. Si les extrants ne
sont pas une fin en soi dans le secteur public, Bouckaert considre galement que les effets peuvent
ntre quun objectif intermdiaire des actions publiques. Selon lui, lambition ultime consiste
garantir un niveau fonctionnel de confiance pour les membres dune Res publica au sein de
ltat, dans toutes ses institutions et ses organisations, mais surtout dans ses institutions et ses
organisations publiques .
212212
Dans le cadre de notre recherche, le recensement des adaptations du modle IOO au secteur
public invite identifier sur le terrain si une attention est porte aux effets des actions menes
et se matrialise par la production dindicateurs deffets et de mesure de la confiance.
La plupart des traits distinctifs du BSC vis--vis des autres modles danalyses de la
performance semble le rendre trs compatible avec les spcificits du secteur public.
Limportance accorde larticulation dindicateurs financiers et non financiers est trs
compatible avec le principe selon lequel les organisations publiques ne recherchent pas
principalement le profit. Dautre part, son ambition daligner les indicateurs sur les intrts de
plusieurs parties prenantes (clients, actionnaires et employs) correspond bien la multiplicit
des bnficiaires de laction publique. Ainsi, le BSC a pu tre considr comme une
concession minimale des organisations publiques linjonction de mesurer leur performance
(Chow et al., 1998 : 264). Les analyses des pratiques confirment dailleurs sa forte pntration
dans le secteur public (Aidemark, 2001; Ax et Bjornenak, 2000 et Mc Kendrick and Hastings,
2002).
Aujourd'hui, l'ide est clairement que les organisations publiques devraient placer au
sommet de leur BSC un objectif global qui reprsente leurs objectifs long terme : par
exemple une rduction de la pauvret ou de l'illettrisme ou une amlioration de
l'environnement (Kaplan et Norton, 2000 : 135, cits par Gibert). On constate donc un
assouplissement du modle du BSC.
Ainsi, afin de faciliter la transposition du BSC dans le secteur public, certains auteurs
proposent des amnagements plus profonds que ceux proposs par Kaplan et Norton.
Par exemple, Moullin (2002 : 6) dveloppe un Public Sector Scorecard (PSS) spcifique au
secteur public cens donner un cadre global de mesure de la performance et damlioration
du service, adaptant le BSC la culture et aux valeurs des secteurs public et parapublic .
Ladaptation du modle consiste ajouter une nouvelle dimension de la performance : laxe
usagers/parties prenantes qui suppose de mesurer la perception du service par les usagers
et leur satisfaction. Le PSS comprend donc 5 axes.
Llment cl de ce modle est dintgrer les usagers ou parties prenantes dans le processus
de formulation des objectifs. Lobjectif est daligner stratgie, processus et mesure de la
performance sur les besoins et attentes des usagers directs des autres parties prenantes. Alors
que le BSC traditionnel cherche seulement assurer la cohrence entre les diffrents axes de
performance, le PSS entend transcender les frontires de lorganisation en invitant les
reprsentants dautres organisations partenaires, et dautres groupes de rfrence au sein du
comit de pilotage du PSS (Moullin, 2006). La carte stratgique labore dans le cadre du
PSS est galement sensiblement diffrente du BSC gnrique dans la mesure o les
participants sont invits rflchir aux effets dsirs de laction et identifier les principaux
facteurs de risque (Neely et al., 2002). Ce BSC amnag a t appliqu au sein de certaines
entits du NHS britannique, dans une collectivit territoriale britannique et au sein du
ministre des transports sud africain.
214214
Llargissement du BSC en 5 axes et lide de sen servir comme support de la relation aux
parties prenantes se retrouvent dans la plupart des adaptations du BSC au secteur public.
Ainsi, Chapet (2007) propose de distinguer les 5 axes (finalits, ralisations, processus,
contributions et comptences) et didentifier une partie prenante pour chacun deux. Cette
mise en correspondance axes de performance/parties prenantes est cense favoriser
lalignement de ces axes sur les attentes des parties prenantes.
Le postulat commun de ces adaptations est donc que les frontires entre organisations
publiques et environnement doivent seffacer et que la participation des parties prenantes la
conception des indicateurs et un moyen de construire ces liens.
Dans la pratique, la transposition du BSC dans le secteur public peut conduire modifier,
ajouter ou supprimer des axes danalyse de la performance. Ainsi, Farneti (2006) montre que
la conception du BSC pour les collectivits territoriales italiennes a donn lieu au
remplacement de laxe client par laxe citoyens . Cette diffrence implique limpossibilit
de mesurer la performance en termes de bnfice par client ou de part de march. Les rsultats
sont plus intangibles et diffus.
215
Notre recherche porte sur des organisations (OI), dont la propension rendre visible leur
performance par le biais de dispositifs de gestion inspirs du secteur priv a t souligne.
Cela ne signifie pas ncessairement que celles-ci revendiquent avoir mis en place un SMPP.
La mise en uvre dune dmarche globale de performance , selon lexpression consacre
par les administrateurs territoriaux, nest ainsi pas un critre de slection des cas tudis.
Nous souhaitons plutt reconstruire et assembler la conception de la performance et son ou
ses modes de management aux travers des outils de gestion utiliss dans les communauts
observes. Cette recherche sinscrit donc dans la ligne de lapproche par les outils de
gestion .
Ainsi, dans un premier temps nous prsentons les fondements et les caractristiques de
lapproche par les outils de gestion. Le recensement de la littrature sur les outils de gestion
nous permet, dune part, de montrer le lien fort existant entre les outils et le concept de
performance, dautre part, de souligner la ncessit dapprhender les outils de gestion dans
une perspective processuelle et interactive et, enfin, de prsenter les principales dfinitions et
typologies des outils de gestion. Cette prsentation a une porte essentiellement
mthodologique dans la mesure o ces dfinitions nous serviront dfinir notre protocole de
recueil de donnes et constituer notre guide dentretien.
216216
natures. Dans cette perspective, la mesure de la performance apparat dun intrt moindre
que la comprhension de ses enjeux organisationnels. Nous souhaitons adopter une approche
permettant danalyser conjointement les dispositifs dvelopps et les usages auxquels ils
donnent lieu. A ce titre, la grille danalyse de la mesure, de lincorporation et de lusage de la
performance propose par Bouckaert et Halligan nous permettra de caractriser les
phnomnes dinteraction entre les diffrents outils et entre outils et conception de la
performance. Ce faisant, les styles de management de la performance identifis dans les OI
pourront tre rapprochs des idaux-types de management de la performance. Cette
confrontation des thories aux pratiques effectives, dans un contexte daction encore peu
analys sous langle du management de la performance se positionne comme une contribution
La performance, sa mesure et son management reposent ultimement sur des outils de gestion
dont on attend la fois quils rendent lorganisation plus transparente pour mieux la matriser
et quils diffusent et distribuent chaque acteur une vision cohrente de ce qui doit tre fait
pour atteindre la performance dsire.
Les outils de gestion sont indissociables de la notion de performance. Dune part, ils la
manifestent et la concrtisent puisque toute dmarche de performance repose sur des modes
de calculs, des indicateurs, des procdures de reddition Dautre part, ils y puisent leur sens
et leurs finalits : les outils ne sont mis en uvre, promus, et potentiellement appropris
quen vue dune performance accrue quils permettent datteindre. En fait, cest le principe
dinsparabilit entre outils et performance qui est suggr par la plupart des auteurs qui se
sont attachs arracher les outils de gestion leur apparente inertie/neutralit (Berry, 1983 ;
Boussard, 2003 ; Hatchuel et Weil, 1992). Aussi, les outils de gestion constituent un puissant
instrument danalyse des conceptions individuelles et collectives de la performance qui
prvalent dans une organisation. Comme le soulignent Lacoumes et Le Gals (2004 : 27),
tout instrument technique est la concrtisation dune thorie plus ou moins implicite. Ce
faisant, les outils de gestion mme en labsence dun discours organisationnel fort sur la
217
performance peuvent tre utiliss comme rvlateurs des diffrentes conceptions, cadres
cognitifs et normatifs qui accompagnent et composent cette notion.
Nous montrons ci-aprs que lapproche par les outils de gestion repose sur une remise en
cause de la vision instrumentale de lorganisation convergente avec notre dfinition du
concept de performance (3.1.1). Elle promeut une conception interactive des outils de gestion
qui nous semble fconde pour lanalyse du management public (3.1.2). Enfin, nous recensons
les dfinitions et typologies des outils de gestion que nous mobilisons dans la construction de
notre grille dentretien (3.1.3).
Selon Oiry (2003 : 215) il existe en gestion un paradoxe sur la question des outils de gestion.
Les sciences de gestion sattachent, en effet, analyser des situations de gestion (Girin,
218218
lorganisation o les acteurs sont relativement passifs et o les techniques sont principalement
considres comme stables, matrielles et physiques.
En fait, on retrouve au niveau des outils de gestion le dsir de neutralit qui entoure le
concept de performance et qui aboutit dissocier leurs dimensions technique et politique.
Selon Chiapello (2005), lencapsulage de la gestion dans un discours technique lui confre
une trs grande force, notamment dans le processus de diffusion (Chiapello, 2005). De la
mme manire quavec le concept de performance, les outils de gestion sont dautant plus
facilement accepts quon les prsente comme un agencement de moyens quelles que soient
les finalits recherches. Il est donc relativement peu surprenant que la recherche sur les
outils de gestion soit davantage le fait de courants disciplinaires extrieurs aux Sciences de
Gestion (Sciences Politiques, Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Sociologie du Travail, Boussard
et Maugeri, 2003 ; Sociologie des Organisations, Segrestin, 2004).
219
construit social o les reprsentations des acteurs sont essentielles (Cazes-Milano et MazarsChapelon, 2000 : 9). Les travaux fondateurs de Berry (1983 : 6) consistent montrer quun
outil de gestion nest jamais rductible une rationalit technique pure. La rduction de la
complexit quils oprent (compter, schmatiser, calculer) fournit des abrgs du vrai et du
bon. Ils sont le support tout autant quils construisent lapprciation des actions menes. Dans
cette perspective, les outils de gestion ont ncessairement une dimension normative ou
rhtorique (Boussard, 2003 : 174). Ils construisent une certaine vision de la marche des
organisations, ils se mettent au service dune ide particulire de la performance. Dans une
perspective critique, ils peuvent mme tre considrs comme des machines de guerre
(Maugeri, 2001) qui colportent des reprsentations implicites des bons modles
organisationnels [...] Les outils de gestion fonctionnement comme des machines fabriquer
des interprtations qui lgitiment les positions dacteurs et les rapports de forces (Maugeri,
2003 : 27). Sans aller jusqu considrer que les outils sont ncessairement un instrument de
manipulation au service dune idologie quil sagit de masquer, tous ces travaux invitent
penser les outils de gestion comme le rsultat et lenjeu dune rgulation sociale autant que
technique (Bernard, 2008 : 100). Technique et organisation interagissent et se structurent
mutuellement (Orlikowski, 2000 : 405).
Dans cette perspective, les outils de gestion nexistent pas en soi et ne sont pas rationnels
par nature. Ils sinscrivent dans un processus historique et social de construction, de
ngociation, de mise en forme, de promotion, de discussion, dimposition ou dacceptation,
dutilisation ou de rejet passif ou actif.
220220
Tout dabord, que loutil ne soit pas invent par lorganisation ou ses membres ne signifie pas
quil lui soit purement extrieur. Dans la ligne des travaux de Weick (1979), les tenants de
lapproche par les outils de gestion considrent qu des degrs divers, les outils de gestion
sont ncessairement retravaills, rinterprts par les filtres de perception des acteurs. A
moins dtre compltement rejets, les outils deviennent progressivement le reflet de
lorganisation. Ils peuvent autant tre retravaills par les usages qui en sont faits que
structurer les choix et comportements des acteurs (Bernard, 2008 : 100). Les outils jouent sur
les acteurs autant quils sont jous par ces derniers, on peut donc parler disomorphie entre
outils et organisation (David, 1996).
Le point essentiel de lapproche par les outils de gestion, qui dcoule des lments prcdents
est que les outils ont des effets propres42 (Lascoumes et Le Gals, 2004 : 29) attendus ou
inattendus. Ils construisent une reprsentation commune de la ralit (Moisdon, 1997) et
entranent une dynamique sociale. Le pouvoir structurant des outils de gestion est dautant
plus puissant quil se nourrit du culte de la technique qui prvaut dans nos socits :
quantifier et formaliser peuvent gnrer des effets de vrit, autrement dit peuvent confrer
un statut dobjectivit aux informations vhicules et accrotre leur acceptation par les
acteurs. En retour, les outils de gestion peuvent tre ftichiss (Berry, 1983 : 31) et devenir
des machines de gestion , les acteurs prenants lhabitude de raisonner par eux, ceux-ci sont
maintenus alors que laction se transforme, suscitant de nombreux effets pervers et
aveuglements organisationnels. Lapproche par les outils de gestion invite donc ne pas ne
contenter de la description des outils, de leur raffinement technique, mais prendre en
compte leurs usages concrets.
Le dernier point dimportance de lapproche par les outils de gestion est justement de porter
attention leur appropriation par les acteurs individuels et collectifs de lorganisation. En
effet, pour les tenants de cette approche, outils de gestion et appropriation sont
indissociables : toute rflexion sur lappropriation des outils de gestion suppose une
conceptualisation de la notion doutils de gestion, de la mme manire que toute rflexion sur
le statut des outils de gestion implique une analyse des mcanismes de leur appropriation
42
La liste des effets identifis semble ici infinie : automatisation des comportements (Berry, 1983), effets
dinertie quand mme les opposants loutil se mettent lutiliser, construction dune reprsentation spcifique
de lenjeu quil traite (comme la construction des indices), construction dune problmatisation particulire de
lenjeu, dans la mesure o il hirarchise les variables et peut aller jusqu induire un systme explicatif
(Lascoumes et Le Gals, 2004 :29-33)
221
(Hatchuel, cit par De Vaujany, 2006a : 107). Le concept dappropriation est usuellement
dfini comme laction de rendre propre un usage, une destination . Selon Serge Proulx
(2001), lappropriation signale tout la fois : une matrise cognitive croissante du dispositif
ou de lobjet technique ; une intgration significative de cet objet dans les routines de lacteur
; une dimension de cration, de nouveaut rendue possible par lusage de cet objet. Selon
Grimand (2007 : 11) lappropriation est fondamentalement un processus interprtatif, de
ngociation et de construction du sens lintrieur duquel les acteurs questionnent, laborent
rinventent les modles de laction collective . De mme, selon Segrestin (2004 : 28) une
action dinnovation produit des apprentissages dignes de considration si lappropriation qui
en est faite sur le terrain redfinit lespace de discussion lintrieur duquel les acteurs en
Dans ces dfinitions, le pouvoir daction des utilisateurs sur loutil est mis en avant. Il sagit
ici de souligner le caractre progressif de la construction dun outil et surtout de rompre avec
lide dune sparation tanche entre concepteurs et utilisateurs (De Vaujany, 2006b). Un
outil sera dautant plus appropriable que son concepteur intgre lutilisateur dans la
conception et rend loutil assez flexible pour que lutilisateur puisse lamnager, il ne sagit
pas simplement de raffiner loutil sans cesse et de communiquer son propos. En retour, les
utilisateurs, de par leurs usages imprvus contribuent en pratique produire de la valeur
dusage des outils, et finalement les amliorer sensiblement. Ce dcalage entre usages
attendus et obtenus et lintgration des utilisateurs dans le processus cratif interdit de penser
le cycle de vie dun outil sous la forme de deux phases compltement dconnectes (Mallet,
2006 : 3), savoir la conception puis ladoption et lusage, comme le prsentaient les thories
de la diffusion (Rogers, 1983) et celles de ladoption (Davis, 1989). Selon ces thories
lobjet dorigine est complet et ne peut que se dgrader ou se maintenir intact (Latour,
1992 : 104, cit in Oiry, 2003 : 217). Que cela soit dlibr ou non, loutil de gestion est
potentiellement modifiable tout au long de son existence. Ce qui, dune part relativise lide
dune phase de stabilisation quasi dfinitive des usages en redonnant corps aux dimensions
contextuelle et affective prsentes dans le phnomne dappropriation. Dautre part, cela
souligne limportance pour les responsables dun suivi dans la dure des processus
dappropriation en incluant dans leur rflexion la problmatique de labandon de loutil de
gestion (Bardini, 1996).
222222
Lide qui se dgage de cette prise en compte de lappropriation est que les outils de gestion
sont le fruit des interactions entre des concepteurs/promoteurs/formateurs et des utilisateurs
qui doivent adapter leurs ides, intrts et pratiques aux outils et, dautre part, adapter les
outils aux ides, intrts et pratiques des acteurs. Elle implique de suivre loutil tout au long
de son utilisation et de considrer sa conception comme un point de dpart de lanalyse.
Au total, lapproche par les outils de gestion repose selon David (1996) sur des thories de
l'action collective qui peuvent se regrouper autour du terme de rationalit interactive , qui
signe la conception moderne de la modlisation : la construction d'une dmarche rationnelle
dans une situation de gestion passe par une oprationnalisation limite des interfaces
communes entre les acteurs, chacun conservant, pour des raisons d'efficacit, une certaine
autonomie par rapport ses enjeux propres et son savoir-faire. Il s'agit de construire une
thorie de la rationalit commune autour d'une interaction identifie, plutt qu'une thorie de
la rationalit d'acteurs qui se confronteraient ensuite dans une interaction dfinie
indpendamment de cette thorie (Ponssard, 1997 : 214) .
Ainsi, l'organisation n'est pas un simple contexte pour les outils de gestion, pas plus que les
outils ne sont simplement ajouts l'organisation : il y a co-construction de l'organisation par
les outils et des outils par l'organisation. On voit bien lintrt dutiliser cette approche en
sciences de la gestion publique, dans la mesure o ce champ disciplinaire sest constitu
autour de la question de la transfrabilit des outils de gestion du secteur priv vers le secteur
public (Meyssonnier, 1997). Lenjeu dune approche des pratiques de gestion publiques par
les outils de gestion est de dpasser les clivages traditionnels centrs sur lidentification des
223
causes de succs ou dchec de limplmentation des outils. Deux thses sopposent (Lozeau
et al, 2002 : 555) :
1) La premire considre que les outils sont dsirables par nature et que les qualits des
acteurs dterminent les capacits dappropriation. Ds lors, les outils et leur implantation
nont pas tre rflchis mais des efforts doivent tre demands aux acteurs. Dans cette
perspective managrialisme et conception instrumentale de lorganisation se confondent.
2) Lautre thse considre que les succs ou checs ne rsident pas dans laction du
management ou de lorganisation mais dans les outils eux-mmes qui ne tiennent pas assez
compte des rationalits spcifiques des organisations quils visent rguler. Le risque tant
dassimiler toute pratique ou initiative managriale dans le secteur public la mise en uvre
des prceptes du NPM et ainsi rejeter le bb avec leau du bain en niant la complexit et
la possible indtermination du phnomne luvre.
Une approche plus processuelle et interactive des outils de gestion dans le secteur public
ouvre des pistes dinterprtation nouvelles et plus nuances. Dans cette perspective, un outil
inspir dune conception no-librale ou taylorienne peut tre dnatur ou rinterprt dans le
cours mme de sa mise en uvre par les acteurs et parfois maintenir voire rlgitimer le mode
de fonctionnement quil visait prcisment modifier. A linverse, un outil dont les
fondements idologiques ne sont pas assimilables au NPM peut en acqurir certaines
caractristiques au fur et mesure de son utilisation. Il ne sagit plus tant de dnoncer ou
promouvoir le bien fond du recours aux outils de gestion dans le secteur public qui seraient
jous davance mais de se concentrer sans a priori sur lanalyse de leur devenir. Dun
point de vue mthodologique, elle prescrit un recueil de donnes amenant rencontrer
diffrents acteurs, dans diffrentes ramifications de lorganisation et diffrents niveaux
hirarchiques pour gnrer une vision transversale des outils. Dautre part, les questions
poses doivent permettre aux rpondants de raconter lhistoire des outils, leurs objectifs
affichs ainsi que leurs perceptions des usages en vigueur.
224224
Nanmoins, avant dinterroger les acteurs propos de leurs outils, il convient davoir une
dfinition claire de ce que recouvre la notion. Nous prsentons ci-aprs les dfinitions et
typologies des outils de gestion rencontrs dans la littrature.
proposes par Hatchuel et Weil (1992) puis David (1996), dans le cadre de la recherche nous
les utilisons indistinctement.
David (1996) propose une dfinition extensive des outils de gestion comme tout dispositif
formalis permettant l'action organise . Moisdon (1997) les assimile tout schma de
raisonnement reliant de faon formelle un certain nombre de variables issues de
lorganisation et destines instruire les divers actes de la gestion . Ces deux dfinitions
mettent laccent sur le caractre formel des outils et leur lien avec laction : ceux-ci nexistent
en effet que par lusage qui en est fait. La dfinition des outils de gestion est trs proche de ce
quHatchuel et Weil (1992) nomment technique managriale 43.
Une technique managriale correspond un certain type doutil de gestion dans la taxonomie propose par
David (1996) : lOutil Orient Connaissance.
225
aux techniques managriales qui seraient muettes et sans vertus mobilisatrices si elles ne se
dfinissaient travers une scne dont les personnages viennent expliciter les rles que doivent
tenir un petit nombre d'acteurs sommairement, voire caricaturalement dfinis (Hatchuel et
Weil, 1992 : 125).
Cette dfinition vise mettre en avant quun outil nest pas quun objet technique, mais mle
irrductiblement de la matire, des ides et des relations. Elle fournit une premire grille
danalyse des outils de gestion sur laquelle plusieurs auteurs se sont appuys pour concevoir
leur propre approche.
Sappuyant sur les composantes identifies par Weill et Hatchuel (1992), David (1996)
propose de distinguer trois types doutils de gestion44 : les Outils Orients Connaissances
(OOC), les Outils Orients Relations (OOR) et les Outils Mixtes (OM). Chacun de ces outils
est compos dun substrat technique, dune philosophie gestionnaire et dune vision simplifie
des relations organisationnelles particulire :
Les Outils Orients Relations (OOR): s'adressent explicitement aux relations entre
44
En ralit la recherche de David porte sur les innovations managriales, mais dans la mesure o celui-ci pose
une identit entre outil et innovation, il raisonnable de considrer que sa taxonomie concerne galement les outils
de gestion.
226226
implicites (si l'on parle d'une manire gnrale de la mise en place d'une coopration entre
deux dpartements d'une grande organisation, on ne peut qu'imaginer, en filigrane, le type de
connaissances changes et leur interaction possible)
indpendamment, dans un premier temps, des relations nouvelles induites par ces
connaissances (par exemple : un tableau de bord, une note de procdure). Leur substrat
technique est abstrait et permet un travail sur les connaissances indpendant des acteurs
(mesures, tables de gestes lmentaires ; ordinateurs et algorithmes de toute nature). Leur
philosophie gestionnaire renvoie une rationalit suprieure par rapport aux relations entre
acteurs (automatisation des savoirs, optimisation des choix...). Leur vision simplifie des
relations est sommaire mais trs fortement communique pour stimuler les acteurs.
-
Les Outils Mixtes (OM): s'adressent simultanment aux relations entre acteurs et aux
connaissances produites, les deux dimensions tant prsentes dans le nom mme qui leur a t
donn (par exemple, dans le terme contrats d'objectifs, contrat dsigne la relation et
objectifs et les connaissances). Leur substrat technique est mixte. Par exemple, le substrat
technique des entretiens d'apprciation est constitu par l'entretien (la runion entre deux
acteurs) et le support de l'nonciation de l'apprciation (communication orale, documents
crits, rgles d'laboration de l'valuation). Leur philosophie gestionnaire correspond une
logique mixte de formalisation simultane des relations et des connaissances. Entretiens
d'apprciation, contrats d'objectifs, centres de rsultats, cercles de qualit sont des innovations
qui visent la fois une rationalisation des relations entre les acteurs et une clarification de la
nature et du statut des connaissances produites. Leur vision simplifie des relations
organisationnelles est cristallise dans leur dfinition mme (David, 1996). Par exemple,
l'entretien d'apprciation met en scne un suprieur hirarchique et son subordonn et prcise
l'avance sur quoi portera l'entretien, donc dfinit au pralable le type de savoir qui doit tre
produit : il n'est pas question que l'entretien porte sur autre chose, il est galement exclu que
l'apprciation puisse tre porte en dehors du cadre relationnel ainsi dfini.
A laxe connaissances/relations, David (1996) ajoute un axe danalyse fond sur le degr de
formalisation des outils, selon quils se bornent fixer les grandes rgles proposes et
finalits recherchs o quils prcisent dans le dtail les comportements adopter et le mode
227
Connaissances
ss
Relations
Procdures sur
les connaissances
Procdures
relationnelles
Dtail
Source : David (1996 : 16)
Cette typologie fonde sur la nature et le degr de prcision nous semble prsenter un degr
dabstraction et de gnralit suffisant pour pouvoir intgrer la varit des outils de gestion
rencontrs sur nos terrains dtudes. Aussi, nous lutiliserons de manire flexible dans la
description de nos cas en indiquant le degr de prcision des outils rencontrs et sils visent
modifier les relations ou les connaissances des acteurs.
Une fois la description technique des outils et le rcit de leur usage ralis, il sagira
228228
Le cadre dvelopp par Bouckaert et Halligan (2008) vise faire sens des multiples usages et
combinaisons des modles danalyse de la performance. Tout systme de management de la
performance est compos de trois sries dactivits (1). Les diffrentes combinaisons de ces
activits donnent forme quatre modles de management de la performance plus ou moins
intgrs (2). Le modle de Bouckaert et Halligan fournit toute une srie de questions
adresser aux dispositifs observs sur le terrain, qui seront prsentes dans la discussion.
3.2.1 - Les composantes du management de la performance
Tout systme de management de la performance est compos de trois sries dactivits : la
mesure de la performance, lincorporation des mesures de performance et lutilisation des
informations produites
3.2.1.1 - La mesure de la performance
Elle renvoie toutes les activits de collecte et de mise en forme des donnes relatives la
performance. Plusieurs variables permettent de qualifier un systme de mesure de la
performance :
229
La forme globale du systme de mesure : il peut tre mcaniste ou interactif selon que
les liens de causes effets entre les diffrentes mesures sont considrs comme objectifs et
linaires ou, au contraire, ambigus et complexes et supposent une rflexion active entre les
diffrents acteurs concerns par ces mesures. Il peut galement tre ouvert ou ferm selon que
la dfinition des donnes collecter soit le fait des concepteurs du systme ou que les acteurs
internes ou externes lorganisation y participent.
quelle est le fruit du travail des membres de lorganisation ou quelle rsulte de limportation
La profondeur de la mesure : Elle peut tre micro, mso, ou macro selon que les
La manire dont est mesure la performance dtermine partiellement la manire avec laquelle
la performance est incorpore, utilise et gre. Lutilisation de ce modle dans le cadre de
notre recherche a pour consquence de ne pas nous concentrer sur la prsentation des
indicateurs et leur caractrisation. Ce quoi les modles de mesure de la performance se
limitent. Ce modle nous permet de faire le lien entre lanalyse de la mesure de performance
et la plupart des axes danalyse dvelopps dans les chapitres prcdents. En effet :
230230
Le degr dincorporation : les dispositifs peuvent tre ou non articuls les uns aux
autres et cette articulation peut aller jusqu lintgration dans un systme global et cohrent.
Larticulation entre les dispositifs indique le degr dincorporation de la performance.
Linventaire des outils utiliss pour ancrer les informations dans des procdures donne un
aperu des capacits dincorporation du management de la performance. Lanalyse de ces
outils et techniques permet didentifier diffrents niveaux dincorporation.
231
usage.
Forte ou faible : ces informations peuvent tre beaucoup ou peu utilises, pour
rsoudre des problmes techniques, ou bien pour concevoir et valuer une politique.
-
Le reporting peut tre interne ou externe. En interne, il peut tre cloisonn dans
chaque direction ou transversal, en externe il peut servir grer les relations avec les parties
prenantes (administratives ou extra-administratives).
-
activits ou, prospectivement, prparer les actions futures. Quand les informations servent
prparer les actions futures, elles servent lapprentissage. Trois types dapprentissages
peuvent tre distingus dans lusage des informations relatives la performance : en boucle
simple : se conformer des standards, en double boucle : pour ajuster les standards, ou en
apprentissage permanent : le systme se rajuste en permanence pour apprendre apprendre.
-
Automatis ou rflexif : une autre dimension de lusage est la rflexivit des acteurs
vis--vis des informations relatives la performance : ceux-ci peuvent tre conscients ou non
des apports et perturbations potentielles des systmes de mesure de la performance. En
rsultent ou non des stratgies pour accrotre la valeur ajoute du systme et viter les
dysfonctionnements.
232232
A la diffrence des recherches menes dans les collectivits anglo-saxonnes et nordeuropennes, la plupart des recherches menes dans les collectivits franaises se limitent au
constat de la prsence ou non de dispositifs de pilotage de la performance. Dans ce cadre,
notre recherche, en recueillant des informations mmes sommaires - puisque nous ne suivrons
pas un dispositif dans le temps, mais essaierons de faire une photographie de lensemble des
dispositifs utiliss dans lorganisation nous semble susceptible denrichir la vision de
lutilisation des dispositifs de performance dans le secteur public local franais.
Sur la base de ces trois composantes et de leur articulation, Bouckaert et Halligan proposent
233
ressources utilises (reporting interne) et la manire dont les procdures ont t mises en
uvre (conformit). La seule ambition de ce modle est la conformit aux standards fixs. La
seule possibilit dapprentissage est en boucle-simple. Ce modle correspond bien la
bureaucratie wbrienne traditionnelle (rgulation formelle).
234234
SMPP.
Les composantes du management de la performance propres chacun de ces modles sont
synthtises par les auteurs dans le tableau suivant :
235
Modle 1 :
Administration de la
performance
1- Mesure
Modle 3 :
Management de la
performance
Modle 4 :
Gouvernance par la
performance
Mcaniste et ferm
Conception du systme de
mesure
Primtre de la mesure
Limit : efficience et
productivit ; intrants, activits,
extrants
Ensemble du primtre :
conomie, efficience et efficacit
et confiance ; intrants, activits,
extrants, effets, confiance
Profondeur de la mesure
Micro
Micro et mso
Dimensions spcifiques de la
mesure
Dysfonctionnement des
mesures
Micro et mso
Lintrt pour la qualit est
intgr dans le systme de
mesure
Attention et ractivit face aux
problmes
Niveau dincorporation
Statique
Comparativement statique
Dynamique
Trs dynamique
Consolidation interne
Consolidation externe
2- Agrgation
3- Usage
Modle 2:
Management des performances
Degr dincorporation
Dconnect, isol
Gnral
Limit et technique
Objectif du reporting
Hirarchie interne
Administrative
Managriale
Managriale et politique
Limite
Amliorations spcifiques
Amliorations transversales
Systmique
Incontrlable, ingrable
Socital
236
236
Conclusion du chapitre 5
Ce chapitre visait prsenter le concept de performance ainsi que lapproche retenue pour
analyser la performance dans les OI.
Les questions poses par la transposition de ces modles de mesure au secteur public sont par
la suite recenses. Quatre arguments gnriques et six arguments spcifiques favorables la
mesure de la performance dans le secteur public sont identifis, qui permettent dapprhender
si les dispositifs de mesure voqus sur les terrains vhiculent une volont dimitation de
lentreprise ou, au contraire, valorisent la prservation des spcificits publiques. Ensuite, les
adaptations apportes aux modles de mesure de la performance pour faciliter leur
acclimatation dans le secteur public sont prsentes. Elles portent principalement sur la
mesure des effets de laction avec une distinction des niveaux deffets produits, la prise en
compte des finalits de laction, lintgration des parties prenantes dans lvaluation des
rsultats et la formulation des objectifs et, enfin, le positionnement de la performance
financire comme simple vecteur de la performance organisationnelle.
237
Une fois les outils dcrits et leur usage explicit, il sagira dinterprter ces informations pour
qualifier et comprendre le mode de management de la performance en vigueur dans les OI.
Pour ce faire, le cadre danalyse propos par Bouckaert et Halligan (2008) est mobilis.
Concordant avec une approche par les outils de gestion, il permet dintgrer dans une mme
analyse les diffrentes techniques, mesures et dispositifs dvelopps dans une organisation en
Lanalyse des dispositifs observs des OI laide de cette grille nous permettra de positionner
leur mode de management de la performance au sein des quatre idaux-types identifis par
Bouckaert et Halligan (2008). En labsence dinformation sur les pratiques de management de
la performance dans les OI, notre recherche vise contribuer une connaissance originale de
la principale innovation publique locale en France.
238
CONCLUSION DE LA REVUE DE
LITTERATURE
Lanalyse de la littrature qui vient dtre effectue, sur les fondements et le contenu du
management public, sur les politiques de rforme managriales franaises nationales et
locales, et enfin sur la performance et les systmes de mesure et de management qui
laccompagnent, a permis en premier lieu de justifier la pertinence de notre perspective de
recherche. A laune de ces lectures nous avons pu montrer que :
En deuxime lieu, tout au long des cinq chapitres, plusieurs caractristiques centrales de notre
objet dtude ont pu tre releves : lambigut des politiques de rformes et des dispositifs de
gestion dans le secteur public, la varit des valeurs proclames et des rsultats obtenus. Au
total, les forces contradictoires qui animent et composent les processus de rforme dans le
secteur public mettent en tension la raffirmation des valeurs constitutives de laction
publique et leur abandon au profit dune rgulation drive des modles issus du secteur
priv. Cette tension est rarement univoque et tend produire des formes organisationnelles
hybrides. A bien des gards, le management public quivaut en pratique un art du
compromis entre des aspirations contradictoires.
239
rcemment lobjet de recherches, aucune recherche nexiste sur la performance dans les OI.
Dans ce contexte, le cadre conceptuel a pour rle et mission de guider le regard du chercheur
(Eisenhardt, 1989), afin dviter sa noyade dans la masse de donnes qui dcrivent les
phnomnes sociaux. Lanalyse de la littrature a fait merger trois points de repres prcieux
pour dterminer les donnes collecter et organiser linterprtation des rsultats.
Un premier repre analytique nous est fourni par la dcomposition des principales
prescriptions du NPM et leur mise en relation avec les principes de lOST et le nolibralisme (tableau 1.9). Ce faisant, le reprage des dispositifs et principes de gestion mis en
uvre dans les OI nous permettra didentifier si le management public intercommunal est
inspir du NPM et, par l, des postulats tayloriens ou no-libraux.
Un deuxime repre est fourni par les typologies de management public proposes par Hood
(1998) et Ferlie et al. (1996). Si lon admet que les prceptes du NPM correspondent
respectivement aux modes individualistes et hirarchistes identifis par Hood et au modle de
lefficience identifi par Ferlie et al., les pratiques managriales et systmes de management
de la performance identifis dans les OI peuvent alors tre rapproches de cinq autres types
de management public :
240
Excellence
Orientation SP
La performance
dcoule de la
flexibilit de
lorganisation.
La performance
dpend de la
culture
organisationnelle.
La performance
dcoule dune
amlioration de
la relation de
service avec les
citoyens et
usagers.
Sparation des
fonctions
stratgiques et
oprationnelles,
les mcanismes
contractuels
permettent de
fixer, contrler et
redimensionner
les actions.
La coordination
hirarchique et
transversale doit
tre favorise.
Diminuer les
conflits,
dvelopper les
cooprations
entre acteurs.
Le changement
est permanent
Le leader
organise les
relations entre
acteurs.
Dlgation des
responsabilits et
signatures,
management par
objectifs et
responsabilisation
gestionnaire.
Limitation des
effectifs.
Textes et
discours isolant
une culture
dentreprise,
dveloppement
de chartes
dengagement.
Formations au
management,
communication
formalise,
monte en
puissance de la
DRH
Egalitariste
Fataliste
Composantes
Philosophie
gestionnaire
Vision simplifie
des relations
Substrat
technique
Les techniques
de management
et la hirarchie
ont tendance
lgosme, alors
que la
performance
rsulte de la
confiance et de
la coopration
entre les acteurs
dans
lorganisation.
Importance de Confiance dans
la transparence les capacits
dautoet de la
participation.
organisation de
Plus les usagers chaque niveau
citoyens sont
hirarchique et
informs et ont de chaque
la possibilit de culture
professionnelle.
participer la
La libert
conduite de
laction, plus ils laisse chaque
valorisent les
groupe
dacteurs leur
organisations
publiques.
permettra
dinventer les
solutions les
plus pertinentes
aux problmes
rencontrs.
Recours aux
Contrle
dmarches
mutuel, cercles
qualit,
autonomes,
consultation et dcentralisation
dbat publics
et redevabilit.
Techniques
participatives
internes.
La performance
est
imprvisible.
Les techniques
de contrle et
de management
engendrent des
effets pervers
car les acteurs
sont en mesure
de
les
manipuler.
La coopration
entre acteurs est
difficile
et
porteuse
dambiguts.
Discours
et
pratiques sont
dconnects. La
capacit
critique permet
de limiter les
problmes.
Systmes
contrles
alatoires.
de
241
pas de qualifier la politique de rforme managriale publique locale dans son ensemble. Notre
ambition consiste essentiellement identifier les diffrences et similarits entre la politique
de rforme mene au niveau gouvernemental et certaines initiatives conduites au niveau local.
Un troisime repre est fournit par la grille danalyse des systmes de management de la
performance propose par Bouckaert et Halligan (2008). La description et la mise plat des
dispositifs utiliss dans les OI, la lueur des clairages procurs par lapproche par les outils
de gestion, nous servira de base lanalyse transversale du systme de management de la
performance en fonction de trois dimensions : 1) la mesure de la performance, 2)
lincorporation de la performance, et 3) lusage des informations produites. La vision globale
du systme utilis dans chaque terrain observ devrait nous permettre de caractriser le
242
Grille danalyse
issue de la
littrature
Types doutils
de gestion
Discussion
outils de
gestion
utiliss
Degr de
cohrence du
SMPP
Type de politique de
rforme managriale
Interprtation
des donnes
issues du terrain
243
244
PARTIE II
EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE
LA RECHERCHE
245
246
Introduction
INTRODUCTION
La raison dtre dune thse est de produire une connaissance la fois nouvelle et vraie. Pour
La connaissance nouvelle produite par une recherche peut porter sur trois objets (Baumard et
Ibert, 1999 : 99-103) : empiriques, thoriques ou mthodologiques. Cette recherche vise
apporter un clairage nouveau sur un objet empirique en mobilisant un cadre conceptuel
jamais appliqu cet objet. Ce cadre ayant t pos dans la premire partie, il sagit
maintenant de dfinir une dmarche mthodologique pertinente vis--vis de notre objet de
recherche et des ressources matrielles et cognitives notre disposition.
247
conceptions de lutilit dune recherche, les actions mises en uvre pour rendre cette
recherche utile sont explicites.
248
CHAPITRE 1
CONTRE UN POSITIONNEMENT
EPISTEMOLOGIQUE DE LA RECHERCHE :
PLAIDOYER POUR LA GESTION DUNE
TENSION EPISTEMOLOGIQUE
Une des tensions les plus importantes pour le chercheur tient la mise en relation quil opre
entre donnes et concepts, que lon appelle mthodologie. La source de cette tension vient de
la conscience du rle de mdiateur que joue le chercheur entre ces deux mondes quil
cherche rapprocher le plus immdiatement possible, en tentant de sexclure de cette
relation. Le risque de la mdiation tant que les phnomnes que nous croyons avoir identifis
refltent simplement notre outil dobservation : Telle est la difficult du choix dune
mthode : viter que loutil se substitue lobservation, que lanalyse porte en elle la
mythologie de phnomnes qui nont jamais eu lieu que dans limagination du chercheur
(Baumard, 1994 : 74). Ainsi, llaboration dune stratgie daccs au rel impose une
rflexion sur les enjeux et les dterminants de celle-ci. La rflexion pistmologique
sassimile une rflexion sur lco-systme de la mthode. En ce sens, la stratgie daccs au
rel retenue nat dans un environnement intellectuel sur lequel elle sappuie et qui lui donne
sens.
249
La mthodologie nest pas le placage de principes universels des donnes singulires mais
un processus de construction dune relation. Elle suppose donc de prendre position et
deffectuer de nombreux choix. Comme le souligne Grawitz (2001 : 351) : La mthode au
sens le plus lev et le plus gnral du terme est constitue de lensemble des oprations
intellectuelles par lesquelles une discipline cherche atteindre les vrits quelle poursuit, les
dmontre, les vrifie . Plus concrtement, la mthode est une attitude vis--vis de lobjet,
elle est lie une tentative dexplication et un domaine particulier (Grawitz, 2001 : 352).
gnrale laquelle il souhaite rpondre avant dentamer son travail. Cest oublier sans doute
que les problmes ne nous sont pas donns par la ralit, nous les inventons, les construisons,
et ce, quel que soit le projet de connaissance du chercheur (Allard-Posi et Marchal, 2003 :
35). En effet, si le souhait du chercheur est de subordonner sa mthodologie ses questions de
recherche (Frederickson, 1983 ; Leonard-Barton, 1990), et la nature du phnomne tudi
(Morgan et Smircich, 1980), plusieurs mthodologies apparaissent souvent pertinentes au
dbut de la rflexion. La participation la vie scientifique pour un jeune chercheur (ateliers de
recherches, discussions avec les directeurs de recherches, collgues doctorants, colloques,
lectures) ainsi que les contraintes du terrain, amnent frquemment des remises en causes et
rorientations tant thmatiques que mthodologiques. Ainsi, comme le suggre la figure 2.1,
la construction de lobjet de recherche relve le plus souvent dune logique faite dallersretours.
250
Objet de la recherche
Design de la recherche
Mthodologie de la recherche
Rsultats de la recherche
La hirarchie entre mthode et questions de/sur la recherche sinverse donc : les questions
de mthode sont secondaires aux questions pistmologiques et guident le systme de
croyance du chercheur, sa vision du monde pas simplement dans le choix des outils mais
galement dun point de vue ontologique et pistmologique (Clifford, 2000 : 137) et le
positionnement pistmologique du chercheur ne peut tre considr comme neutre (Flax,
251
1981). Ainsi, il est important de saisir lensemble des prsupposs sur lesquels la recherche
sappuie et dexpliciter les implications des choix effectus afin de permettre la critique des
connaissances produites, doffrir la possibilit de la controverse entre chercheurs, et de poser
les conditions indispensables la production dune connaissance cumulable (Sville et Perret,
2003 : 32-33). Le chercheur doit donc expliciter (Sville et Perret, 2003 : 33) :
-
Sensibilit
pistmologique
ex ante
Processus de la recherche
Position
pistmologique
ex post
Rorientations
Psychologie
individuelle
252
fondamentaliste.
253
(Martinet, 1990 : 14). Au coeur de ce dbat, le choix d'une mthode a permis chacun de
rejoindre un camp en lui assurant une double lgitimit : en le rattachant une mthode et
un camp particuliers et en le situant hors du camp adverse (Godelier, 1998 : 17). Objet de
reconnaissance et de lgitimation pistmologique, la mthode est donc apparue comme
centrale dans la construction intellectuelle et la restitution des rsultats.
positiviste et le paradigme constructiviste. Ainsi, pour Savall et Zardet (2004 : 52), les
rflexion et dbat pistmologiques en Sciences de Gestion sont marqus par une forte
opposition, voire une dichotomie entre les ples tels que positivisme/constructivisme. Ces
deux paradigmes antagonistes borneraient lespace scientifique.
La qualification de la nature de la ralit est le point nodal de cet antagonisme. Pour les
positivistes, la connaissance produite par le chercheur reflte une ralit ontologique
objective , indpendante du chercheur. Au contraire, les constructivistes ont abandonn
une fois pour toute le ralisme mtaphysique (Glasersfeld, 1988 : 27) et considrent que la
ralit telle que nous la percevons est notre invention (Von Foerster, 1988 : 46). La ralit
est, selon eux, multiple, socialement construite, et interconnecte (Lincoln et Guba, 1985) et
la connaissance que lon peut en avoir trs modeste puisquelle concerne exclusivement la
mise en ordre et lorganisation dun monde constitu par notre exprience (Glasersfeld,
1988 : 27). On abouti alors une dfinition contraste de ces paradigmes, illustre par le
tableau 2.1 :
254
Paradigme constructiviste
Principe de reprsentabilit de lexprience du
rel
Principe dobjectivit
Lobservation de lobjet rel par lobservant ne Linteraction entre le sujet et lobjet est
modifie ni lobjet rel ni lobservant.
constitutive de la construction de la
connaissance
Principe de naturalit de la logique
Principe de largumentation gnrale
La logique est naturelle, donc tout ce qui peut La ruse, linduction, labduction, la dlibration
tre dcouvert par la logique est vrai. La logique heuristique permettent de produire des noncs
disjonctive permet de dcouvrir les lois de la raisonns
nature, et elle est elle-mme loi de la nature.
Principe de moindre action ou de loptimum Principe daction intelligente
unique
Elaboration, par toute forme de raisonnement,
Entre deux thories, la plus simple sera la plus dune stratgie daction proposant une
scientifique
correspondance adquate entre une situation
perue et un projet conu par le systme au
comportement duquel on sintresse.
Source : adapt de Le Moigne (1995) et David (2005)
liste sans fin. Morgan et Smircich (1980) relvent, pour leur part, six degrs diffrents de
conception de la ralit dans ce continuum entre approches objectives et subjectives des
sciences sociales. Ainsi, selon eux, la ralit peut tre conue comme : une structure concrte,
un processus concret, un terrain dinformation contextuel, un discours symbolique, une
construction sociale ou encore une projection de limaginaire individuel45.
45
La gradation a t effectue ici en partant des conceptions objectivistes pour arriver celles plus subjectivistes.
256
Positivisme
Post-positivisme
Subjectiviste. Il sagit de
trouver les valeurs sousjacentes
Dialectique
Hermneutique,
Dialectique
Participative
Historique et structurelle
Reconstruite
Pratique
Rduction de lignorance
historique
Absence de vrit.
Authenticit
Congruence des
connaissances pratiques,
thoriques.
Engag
Participant
Participant
Epistmologie
Objectiviste. Il sagit de
trouver la vrit grce
une mthode rigoureuse et
objective
Objectiviste. Il sagit de
trouver une vrit probable
Exprimentale, vrification
dhypothses par des outils
quantitatifs
Hypothses vrifiables et
considres comme des
faits ou des lois
Validit interne et externe,
objectivit, rplication
possible
Recherche de neutralit
Critre de
Validit
Posture du
chercheur
Participatisme
Ralisme historique, la
ralit est construite par
des impratifs sociaux,
conomiques, politiques,
culturels
Ontologie
Nature de la
connaissance
Constructivisme
Ralisme critique, la
ralit est objective mais
nest quimparfaitement
apprhende
Mthodologie
Contestataires
257
257
Le point commun la plupart de ces paradigmes hybrides est un ralisme transcendant pour
qui () les phnomnes sociaux existent non seulement dans la rflexion mais aussi dans le
monde objectif et que certaines relations raisonnablement stables et rgulires peuvent tre
tablies entre ces phnomnes. () Cest partir de ces rgularits que lon peut driver des
construits qui sous-tendent la vie individuelle et sociale , (Miles et Huberman 1994 : 4).
La ralit est sauvegarde mais amnage : transcendante (Miles et Hubermann, 1994),
comprhensive (Koenig, 1993) ou voile (DEspagnat, 1994). Le chercheur considre
la globalit de chaque situation et se concentre sur la signification des phnomnes tudis. Il
nest pas indpendant du terrain, mais y occupe une position dextriorit, il ne cherche pas
voir avec les yeux des acteurs observs mais cherche comprendre le sens profond qui se
Cest sur la base de ce dbat que nous explicitons ci-aprs notre sensibilit pistmologique.
Cette recherche nest ni purement constructiviste, ni purement positiviste, et vrai dire encore
moins post-positiviste ou hybride . Ce refus de sinscrire dans une communaut
pistmique se justifie de la manire suivante. Le principe fondamental du constructivisme est
partiellement rejet dans cette recherche qui vise dcouvrir la ralit de lexprience du rel
quont les acteurs. Il me semble crucial daffirmer quil y a du vrai et pas uniquement de
258
mon exprience dans la restitution des faits. Toutefois, cette recherche adhre pleinement aux
quatre autres hypothses constructivistes ainsi qu la dfinition dun ralisme transcendantal
de Miles et Huberman (1994).
En somme, tout me rapproche du constructivisme sauf lessentiel et jadhre au ralisme
transcendantal qui est apparent la posture pluraliste. Pourtant, je ne me positionne pas
parmi les pluralistes. Il convient donc dexpliciter cette contradiction apparente.
46
259
de
gestion
(Perret
et
Sville,
260
2003 :
31)
et
lon
identifie
trois
Du principe
au positionnement
Isolationnisme
Il est ncessaire de
choisir un paradigme et
de sy tenir.
Intgration
Recherche dun standard
commun. La
fragmentation est une
barrire : le
dveloppement des
sciences de lorganisation
doit passer par une
rconciliation et la
formation dun
paradigme de rfrence.
Cette approche tend vers
des positions
pistmologiques
amnages.
Miles et Huberman
(1994), donnent un
exemple dune
conception positiviste
amnage.
Approche multiparadigmes
Un dialogue entre
paradigmes est possible et
mme souhaitable pour faire
progresser la comprhension
des phnomnes sociaux.
Vu ce que nous avons affirm prcdemment, il rsulte que nous nous positionnons par dfaut
dans une approche multiparadigmes. En effet, ne croyant pas en un seul paradigme, une
position isolationniste est exclue. Rejetant la recherche dun standard commun et la
conciliation des paradigmes, nous ne pouvons adhrer la position intgrative qui est la
ngation mme de la tension entre positivisme et constructivisme. Ainsi, nous nous
positionnons dans une approche multiparadigmes o la multiplicit quivaut une dualit.
Nous dsignons cette approche dualisme non fondamentaliste .
47
Le dbat sur lincommensurabilit des paradigmes est donc binaire : le choix doit tre fait entre unit ou
261
Ayant dj prcis ce que nous entendons par dualisme, il convient de sattarder un peu sur la
notion de fondamentalisme en pistmologie. Koenig (2006) sort du dbat sur
lincommensurabilit des paradigmes en reprenant la distinction ontologie/pistmologie quil
prolonge en distinguant les pistmologies fondamentalistes des pistmologies non
fondamentalistes.
Lontologie pose la question de lexistence de la ralit. Koenig (2006 : 15) rappelle la suite
de Mc Kelvey (1997 : 896) que, dun point de vue ontologique, il est souhaitable de distinguer
ralisme et relativisme. Pour les ralistes, le Monde est peupl dentits relles dont
lexistence est indpendante de la perception, de lexprience ou de la connaissance que lon
peut en avoir. Deuximement, il est possible de dvelopper une connaissance de ce monde et
la validit de nos propositions est au moins en partie dtermine par cette ralit. Pour le
relativiste, le Monde ne possde aucune caractristique intrinsque, il y a seulement
diffrentes manires de linterprter.
Il est possible de
Non :
Oui :
connaissance
Fondamentalisme
262
Non :
Oui :
Relativisme
Ralisme
Anti-positivisme
Ralisme scientifique
Positivisme
On peut aisment se positionner dans cette carte sans contredire nos propositions prcdentes.
Affirmer lexistence dune ralit extrieure et indpendante tout en doutant de la certitude
des connaissances que nous produisons, cest adopter la position du ralisme scientifique :
les tenants du ralisme scientifique considrent que notre connaissance est faillible, que
lerreur est invitable, mais quil est possible de progresser en liminant nos erreurs
(Koenig, 2006 : 17). Autrement dit, lobservation et lexprience rduisent lventail des
croyances scientifiques admissibles, mais elles seules, elles ne peuvent pas dterminer un
ensemble particulier de ces croyances (Koenig, 2006 : 17). Parfaitement conciliable avec le
ralisme scientifique, le recours lexpression dualisme non fondamentaliste insiste sur le
caractre instable et dynamique dune pistmologie non fondamentaliste. De plus, elle
263
Stratgie
Stratgies htronomes
Adoption/adaptation
Interactions stratgiques
Projet/contre-projet
Action/raction
Dlibr/mergent
Stratgies volontaristes
Programmation
Missionnaire
Domin
Influent
Autonome
Acteur
Source : Joffre et Koenig (1992 : 79)
Le positivisme peut tre rattach aux stratgies htronomes sur le postulat dextriorit des
principes qui gouvernent le chercheur ou lentreprise (la ralit objective, les facteurs
conomiques, politiques). Constructivisme et stratgies volontaristes se rapprochent par le
caractre dlibr/intentionnel de leur accomplissement48.
Notre dynamique pistmologique ressemble bien des gards une stratgie interactive.
Les dmarches htronomes, de mme que les stratgies volontaristes, reposent sur la
dissymtrie. Linitiative y est donne soit au contexte, soit lacteur. Lide dinteractions
48
La relation entre le sujet et lobjet prend toujours la forme du projet (Bachelard, 1934 : 15).
264
Linteraction entre le projet et le contexte peut se prsenter comme une succession dactions
et de ractions, elle peut aussi se prsenter comme une vritable controverse au cours de
Une fois les grandes approches pistmologiques prsentes, ainsi que la dynamique dans
laquelle nous nous inscrivons, il convient de souligner ses implications concrtes dans la
relation du chercheur sa recherche. Dans notre recherche, la reconnaissance des interactions
dialectique/dialogique entre la ralit et la phnomnologie du chercheur, entre positivisme et
constructivisme implique dune part dexpliciter lhistoire quentretient le chercheur
lactivit de recherche, dautre part de rflchir lutilit de la recherche en sciences de
gestion.
265
Drucker-Godard, Ehlinger et Grenier (2003 : 279) prconisent linclusion dans les recherches
dun certain nombre de donnes relatives au chercheur lui-mme afin damliorer la fiabilit
de la recherche. Cette explicitation du paradigme personnel du chercheur (Passeron, 1991)
est rendue ncessaire par notre conception mme du rle du chercheur. En effet, nous
considrons que lobjectivit et la neutralit du chercheur sont des idaux davantage que des
donns, nous nous reconnaissons comme un interprte du terrain tudi et il nous semble
raisonnable dexpliciter au lecteur ce sur quoi sappuie notre interprtation, en mettant en
exergue notre rapport la recherche. Ce rappel a pour objectif de mettre en lumire que nos
choix pistmologiques ne relvent pas seulement des contingences de cette recherche. Cette
prise de position influente doit donc tre explicite, verbalise pour ensuite tre relativement
matrisable puisque le sujet qui veut connatre doit dune certaine faon, se distancer de luimme pour devenir son propre objet de connaissance (Morin, 1986 : 288)
266
surcrot, jadhre aux propos de Olivier de Sardan (2000 : 442) sur les limites du je
mthodologique qui affirme que lobjet de nos sciences reste cependant la connaissance
empirique du social, sans illusion ni sur la transparence des sujets, ni sur notre capacit
tablir des relations radicalement nouvelles. Cet objectif de connaissance est suffisamment
complexe en lui-mme, et les gens que nous rencontrons cet effet ont suffisamment
dpaisseur et de densit propres pour que lon ne charge pas trop la barque en voulant que le
terrain soit aussi et en mme temps une rdemption, une conversion, une rvolution, une
fusion, un salut ou une psychothrapie. Le terrain fait se superposer pour un temps une
entreprise circonscrite de recherche (avec ses rgles du jeu mthodologiques) et une
squence biographique du chercheur (avec ses rgles du je personnelles, et ses formes
dimplication particulires, selon des modalits tour tour potiques ou motionnelles,
affectives ou affectes, baroques ou burlesques, etc.). Ces deux registres, malgr leurs
videntes interactions, gagnent ne pas tre confondus, et lexplicitation de leurs relations ne
se justifie, si lon y rflchit bien, qu faible dose, mthodologiquement parlant . Dans notre
cas, quatre pages sur plus de cinq cent.
Pourquoi je crois ce que je crois ? Est-ce que je ne vois que ce que je crois ?
Petite histoire dun positivisme construit
Je ne me suis jamais imagin chercheur, jusqu 22ans.
Mon lien avec la recherche a dbut, mon insu, par la lecture 17 ans de comment russir
chouer de Paul Watzlawick. Le plaisir et lintensit de cette lecture me conduisirent chercher
dautres ouvrages de cet auteur jusqu avoir entre les mains Linvention de la ralit, contributions
au constructivisme . Jtais ds lors convaincu de limportance de la communication dans la
structuration de nos reprsentations et que ce que nous tenons pour rel est en fait le fruit de notre
propre construction. Je ne me suis pas pour autant inscrit en psychologie ou en communication aprs
mon bac, mais ai dbut des tudes de droit. L, une rencontre fut dterminante. Jean-Robert Alcaraz,
qui enseignait lconomie politique au sein de la facult de droit (jappris plus tard quil tait
chercheur au GRASCE, le centre de recherche de Jean-Louis Lemoigne) cita Watzlawick dans son
introduction pistmologique et passionnait son auditoire en lintroduisant aux phnomnes de
causalit circulaire, de comportements mimtiques et de reprsentations collectives appliques
lhistoire et la vie conomique. La connexion entre mes passions personnelles et mes tudes tait
faite : ce que je lisais durant mon temps libre, trouvait un cho auprs de mes profs. A 19 ans je devais
me choisir un sujet de mmoire. Dans la tradition interdisciplinaire des Instituts dEtudes Politiques le
choix des sujets de mmoire est laiss radicalement libre. Hsitant entre les thories du complot
267
Ce mmoire me projeta dans la recherche puisque lun des enseignants qui mavait reu en entretien
pour celui-ci minvita faire son DEA de sciences de gestion. Il est actuellement mon directeur de
thse. Option difficilement rsistible pour qui ne croyait pouvoir rendre son mmoire et navait donc
pas cherch de troisime cycle ni candidat aux concours des coles de commerce en anticipant un
redoublement.
Malheureusement lentre en recherche ne fut pas loccasion dune correction, mais plutt de
laccentuation du biais initial. Par biais initial jentends que plutt que de commencer par faire une
recherche pour ensuite rflchir sur les enjeux mthodologiques et pistmiques de celle-ci, javais
commenc par ceux-ci sans jamais me salir les mains dans un terrain. Et je suis convaincu aujourdhui
que, bien souvent, ceux qui ont les mains propres nont pas de mains.
En effet, cest sur mon aptitude labstraction et mon acclimatation la logomachie acadmique que
jai t recrut. Je crois que jtais peru comme un agile du concept mais difficile canaliser avec
une trs fcheuse tendance dpasser les dlais impartis. Ds lors, les facteurs de russite ( lpoque
des bonnes notes lors des sminaires) reposaient sur la surenchre conceptuelle et une phrasologie
sotrique. Je me suis longtemps complu dans cette position grands renforts dabstraction,
danalogies jusqu puisement de la mthode.
La principale cause dpuisement de cette mthode est quil mincombait de porter le poids de la
subjectivit puisque, ne faisant que des revues de la littrature, je ne faisais que rajouter une couche de
discours sur des discours portant -parfois- sur des donnes. Puisque tout ne reposait que sur moi,
ctait ma personnalit qui tait juge lors des soutenances. Pour le dire autrement, javais substitu
une relation sentimentale une relation rationalise la recherche.
268
Cet puisement sest manifest doublement. Dune part, la thse reprsentait limpratif de terrain que
jai repouss le plus possible. Mais langoisse dun double jugement (soutenance + CNU) a
progressivement renvers ma conception du terrain en en faisant une solution, une protection (les
paroles de L. Bibard gageant que les solutions jailliront du terrain ne furent pas trangres ce
changement de perception). De plus en plus, la subjectivit semblait mes yeux un simple symptme
dabsence de terrain faisant reposer sur mes seules paules la vridicit et la plausibilit de mes
propos.
Dautre part, et surtout, la priode de la thse quivaut lindpendance financire (ce qui signifie
luniversit lincertitude et la modicit des revenus). Je ne me suis pas inscrit en thse ds la fin du
DEA. La priode entre la fin du DEA et le dbut de la thse me conduisit une multitude de petits
boulots qui ont constitu une premire forme de terrain : jy voyais lautre ct du miroir enseign
dans mes cours de gestion, il y avait donc une possibilit de correspondance. De plus, jy acquis
quelques convictions plutt critiques.
Premirement, ces expriences ont fortement dvaloris mes yeux lexubrance spculative
laquelle javais pu me frotter la lecture des dconstructeurs et hermeneuticologues les plus
radicaux. Elles ont revaloris la notion de simplicit. Ds lors mes yeux le rel existait, et il ne me
semblait peu fcond voir utile de le contester. Je devenais positiviste. Ce sentiment fut renforc avec
mes terrains dtudes dont les entretiens bien que parfois difficiles voire tendus furent dune grande
richesse mes yeux et un grand soulagement. Parfois, jtais sr davoir vu quelque chose et tais en
mesure de ressentir la pertinence de tel ou tel article que je lisais, et mopposer tel ou tel autre. Une
hirarchie mergeait dans la littrature.
269
semble impratif que le chercheur cherche rduire lcart entre ses dcouvertes et leur valorisation
sous toutes ses formes et temporalits.
Je nai pas de critres solides pour juger dune bonne ou dune mauvaise recherche. Jai un rapport
daffection rationalise la recherche. Et la construction de mon systme de rfrences acadmiques
sapparente un processus amical : jaime les recherches qui me touchent, me font vibrer, me
semblent crdibles et o jai limpression que leurs auteurs veulent dire quelque chose qui compte
leurs yeux. Ainsi, jai tendance au suivisme intellectuel. Quant une recherche me touche, jessaie de
trouver dautres recherches de la mme personne. Cela explique ma tendance citer intensment un
nombre limit de sources (il ressort de ma littrature une tendance la citation compulsive dun
nombre limit dauteurs). Mais ce rapport affectif nexclut pas la positivit. Japprcie les auteurs qui,
mes yeux, disent quelque chose de vraisemblable et important.
Or on le voit, la solide affirmation que le rel existe laquelle je crois aujourdhui, pourrait mamener
tre class parmi les positivistes. Mais elle revient surtout rejeter le relativisme et le scepticisme.
En effet, affirmer lexistence du rel ne me semble pas contradictoire avec laffirmation quil est
construit, partiellement le fruit de reprsentations.
270
La position dfendue ici est celle de lidentit entre connaissance et action (Bibard, 2007 :47).
Connatre est par nature agir, dans la mesure o la connaissance influence, volontairement ou
non, positivement ou ngativement49, laction. En retour, toute action gnre, dune manire
plus ou moins consciente delle-mme, une thorie de cette mme pratique. Nous avons
voqu prcdemment que le vrai (ou rel) et son analyse sont nos yeux le fruit dune
dynamique. Dans cette perspective, une rflexion pistmologique consiste en une rflexion
sur le rapport de la thorie la pratique.
Nous suggrons ici que toute connaissance, thorie ou science, a une utilit potentielle pour
laction. En effet, selon le dictionnaire Le Robert, est utile ce dont lusage, lemploi est ou
peut tre avantageux, satisfait un besoin . Cette dfinition indique que cest lusage ou
lemploi potentiel dun objet qui fonde lutilit de celui-ci. Cela nous invite penser que
49
Positivit et ngativit ne sont pas entendues ici au sens normatif de bien ou de mal, mais au sens
daffirmation ou de ngation dfinies par Le Robert comme acte de lesprit qui consiste nier (ou affirmer),
rejeter (ou accepter) un rapport, une proposition, une existence, expression de cet acte.
271
Ainsi, nous montrons que lutilit questionne lensemble des sciences sociales. Elle nous
conduit distinguer diffrents types de savoirs et diffrents types de publics pour identifier
diffrentes formes dutilit. Nous appliquons ensuite cette grille danalyse aux sciences de
gestion pour identifier quatre types de sciences de gestion et expliciter leurs diffrentes
contributions. Nous concluons en explicitant la manire dont la question de lutilit a t prise
en charge dans cette recherche.
La principale explication de cette dislocation entre les sciences sociales et la socit vient de
la rupture suppose entre savoir savant et savoir pratique ou commun. Les sciences, y compris
sociales, ont pour finalit la production du savoir pour lui-mme et la vracit des connaissances
est leur seul critre dvaluation. A linverse, les acteurs de la vie sociale (Etat, individus,
272
entreprises, associations) ont laction pour seule finalit et ne valorisent la connaissance quen
fonction de sa contribution visible lamlioration de laction son utilit. Lhistoire du
dveloppement des sciences sociales pousse nuancer ce dualisme.
En effet, lhistoire des sciences sociales rvle que luniversit nest pas le lieu de leur
dveloppement au XIXme sicle : elles se construisent ailleurs, travers les savoirs dEtat, la
demande sociale et les savoirs rformateurs (Rosanvallon, 2007 : 212). Autrement dit, les
sciences sociales se sont dveloppes en rpondant aux attentes plus ou moins concrtes
dautres acteurs de la vie sociale (Etat, syndicats, mdias, groupes dintrts). Si leur
finalit tait dj le savoir, celui-ci ntait pas peru comme contradictoire lutilit pratique.
Selon Rosanvallon, la dislocation des liens entre sciences sociales et socit, et par l
mme leur dclin, est corrl avec leur universitarisation durant les annes 1970. Les sciences
sociales sont aujourdhui peu lues et mobilises par les autres acteurs de la vie sociale. Laufer
(2007) explique cet isolement par une confusion entretenue entre rigueur mthodologique et
dsintressement : les sciences sociales tirent principalement leur droit participer aux dbats
publics de la faon dont leurs concepts leurs confrent le statut institutionnel de sciences
dsintresses par l mme supposes capables dobjectivit, non de leur rigueur ou
formalisme mthodologique. Avec lidologie de la rupture savoirs savant/pratique, la
recherche dobjectivit sest opre le plus souvent au dpend de lexigence dutilit et de
pertinence sociale. Les liens avec les praticiens sont penss sur le mode de lalination ou de la
dgradation. Pourtant, affirmer que savoirs savant et pratique ne peuvent tre hermtiques lun
lautre ne veut pas dire quils soient totalement identiques, comme laffirme Corcuff (2004) :
raison savante et raisons pratiques ne constituent pas un ensemble homogne, mme si elles
peuvent avoir des liens .
273
les mthodes et principes de sciences dj lgitimes dans lacadmie, il est intressant de voir
comment ces dernires prennent en charge la question de lutilit. Parmi les deux principaux
champs scientifiques -lconomie et la sociologie- auxquels les sciences de gestion ont pu
apparatre subordonnes, nous nous intressons ici la sociologie. Ce dtour nous permet de
montrer que la rflexivit de la sociologie en tant que discipline est comparable celle des
sciences de gestion. Les sciences de gestion se retrouvent donc banalises tant au plan de leur
utilit que de leur scientificit.
linstitution) . Cette posture conduit selon lauteur une forme dlitisme qui repose sur une
dngation du droit des acteurs la rflexivit: seule llite des savants accde la lucidit
quoffrent la thorie et les valeurs universelles. Il chappe aux dterminismes sociaux quil
peut reprer chez les autres. Il est ainsi conduit monologuer et riger son moi en point
darticulation de la science et de la politique . Lapeyronnerie plaide pour une sociologie
rflexive et relative (non radicale), mais aussi intervenante et de terrain, () en dialogue
permanent avec le monde social (non acadmique). De son ct, Dubar (2008) cadre le
dbat en opposant lacadmisme radical et le relativisme intervenant ou rformisme politique
de Lapeyronnerie et en rvle lenjeu : La question des liens entre la sociologie
acadmique (cristallise dans un laboratoire reconnu) et la demande sociale quelle
quelle soit (commandes institutionnelles, interventions auprs de tous les partenaires,
sollicitations par une organisation, association, syndicat, etc. pour des activits de conseil, de
formation, denqute, de management etc.) est lune des plus difficiles mais des plus dcisives
pour lavenir de la discipline. En effet, sans un renforcement de ces liens, la sociologie risque
de devenir une discipline domine, annexe, marginalise, rduite lapprentissage de grands
auteurs et de techniques denqutes . Au contraire, cest en renforant les liens entre
enseignement, recherche et demande sociale , que la sociologie peut devenir une discipline
recherche, cratrice demplois, intervenante dans les actions collectives et les dynamiques
sociales, directement utile, par les connaissances produites, diffuses et offertes la
rflexivit des acteurs . Dubar, qui refuse de se positionner dans ce dbat et milite pour le
pluralisme sociologique, met en lumire que la connaissance sociologique dune manire ou
dune autre doit rflchir son utilit.
274
Cest prcisment cette rflexion quentreprend Burawoy (2004). Prenant acte de la distance
croissante entre l'ethos sociologique et le monde que les sociologues tudient, il appelle de ses
vux une sociologie publique se donnant pour objectif d'impliquer et de mobiliser (to
engage) diffrents publics, de diverses faons. Dans cette perspective, il distingue dune part
deux types de publics du travail sociologique et, dautre part, deux types de savoirs
scientifiques.
d'affirmer que cela est ncessaire malgr ou peut-tre mme cause de ces dangers et de ces
risques (Burawoy, 2004).
Public extra-universitaire
Savoirs instrumentaux
Sociologie savante
Sociologie applique
Connaissance rflexive
Sociologie critique
Sociologie publique
On retrouve cette multiplicit des producteurs de sens et de rsultats au sein des sciences de
gestion. Chercheurs, enseignants, consultants et praticiens parfois, contribuent la production
de connaissances. Dans l'espace des sciences de gestion, savoir et savoir-faire sont prsents,
parfois jusqu'au mlange et la confusion (Godelier, 1998). Il semble donc intressant dy
appliquer la classification de Burawoy (2004) et de distinguer quatre types de sciences de
gestion. La mise en lumire de cette diffrenciation interne aux sciences de gestion mais
similaire dautres champs scientifiques permet de justifier la banalit des sciences de
gestion.
276
utilit y est ultimement pose dans les mmes termes que pour dautres sciences.
277
de lcole que sont les cadres et les entreprises. Ses critres de gestion sont les publications
dans des revues sur-spcialises qui ne sont lues que par les pairs. Le milieu est devenu
endogamique et se protge ainsi du march (Dupuy, 2005 : 59).
caractristiques suivantes :
Une dmarche fonde sur la rflexivit : les tudes critiques mettent laccent sur
dichotomie utilit/scientificit. En effet, si la rflexivit consiste en une extriorisation vis-vis de soi et de son objet permettant une objectivation du savoir produit, il est difficilement
envisageable de ne pas mobiliser ce savoir dans laction. Dans cette perspective, une plus
grande scientificit va de pair avec une plus grande utilit. Autrement dit, la rflexivit de la
gestion vis--vis delle-mme est une pratique gestionnaire.
Cette affirmation rejoint les remarques de Chiapello (2005)50. Elle montre tout dabord que la
rflexivit fait partie du travail des gestionnaires : Les pratiques de gestion sont des
pratiques dont la principale rflexivit se fait sous le regard de lefficacit/lefficience [] Le
regard du sociologue est loin de produire le seul discours distanci sur ces pratiques. Il y a une
rflexibilit des gestionnaires sur leur pratique qui est extrmement importante, parce que
justement, c'est un travail intellectuel. Donc, a fait partie du boulot, si jose dire, de faire
cette distanciation permanente par rapport la pratique, et de produire des thories gnrales
usage au moins local sur la pratique. Donc mon sens, il est trs important de prendre en
compte ce travail dauto-critique finalis, quand on tudie la gestion [] Il me semble
important de prendre au srieux leur srieux, et dessayer de comprendre ce quils font de leur
point de vue. Il me semble impossible dtudier dans une totale extriorit une pratique sans
sinterroger sur le sens que lui donnent ceux qui la font. Ce qui ne veut pas dire quon ne peut
pas la voir dun autre point de vue (Chiapello, 2005 : 2). Elle met ensuite en lumire, lenjeu
pour les sciences de gestion dune dichotomie entre rflexivit et utilit : Souvent, jentends
dire : Mfions-nous des sciences de gestion, elles sont trop justement normatives. Elles sont
trop au service des entreprises. . Mais cest de moins en moins vrai et en fait une grosse
partie, pour ne pas dire lessentiel, de la sociologie de la gestion est produite par ces gens-l
[] Ce mouvement a lavantage de rapprocher les sciences de gestion des autres sciences
humaines, mais a, je pense, des consquences assez graves terme sur le monde, car la
normativit est de plus en plus confisque par une parole dnue dassise scientifique. Cette
volution me fait personnellement rflchir fortement sur lintrt politique de cette
distinction entre ceux qui sont au service de laction et ceux qui ltudient la manire dun
entomologiste ou qui lapprochent de faon critique (Chiapello, 2005 : 4-5).
50
Ces propos ont t tenus durant une journe de travail interdisciplinaire visant dresser les contours dune
sociologie de la gestion , thme privilgi pour mettre en dbat la rflexivit gestionnaire et lutilit de la
sociologie. Comme en tmoigne la synthse de la journe (Benedetto-Meyer et Metzger, 2005) : Les
gestionnaires (thoriciens et praticiens) sont dots, sinon d'un regard "sociologique", du moins d'un regard
rflexif sur leurs propres outils et d'un discours rflexif sur leur pratique. Ds lors, la sociologie de la gestion doit
interroger le degr d'instrumentalisation des sciences sociales par les sciences de gestion. Ce qui pose autrement
la question de l'utilit de la sociologie : entre la distance critique se refusant toute forme de recommandation et
l'accompagnement a-critique des pratiques gestionnaires, une troisime voie est-elle possible ?
279
Il convient de souligner ici quel point il est erron dinterdire aux gestionnaires une
rflexivit propos de la normativit de la gestion. Tout dabord, la littrature en sciences de
gestion est riche danalyses rflexive ou critique qui tentent de penser les implications
managriales de leur propre analyse. Lmergence et laffirmation dun courant de recherche
centr sur les outils de gestion et leur appropriation (Berry, 1983, David, 1996, Moisdon,
1997, De Vaujany, 2005) marque un intrt port vers louverture des boites noires, des
dynamiques organisationnelles, normatives et politiques discrtement agissantes dans les
pratiques de gestion. Ce que Moisdon (2005 : 240) souligne sans ambages : malgr les
charges incessantes des multiples spcialistes parcourant le monde des affaires (sociologues,
psychosociologues, anthropologues, conomistes, etc.) dnonant le caractre naf, normatif
ou partiel du modle rationnel instrumental sous-jacent, et les doutes des managers euxmmes, force est de constater que les entreprises nen finissent pas dinventer des outils, dans
des phases de rationalisation qui progressivement sattaquent des zones qui paraissaient
jusquici prserves [] Il vaut donc mieux considrer que lon doit faire avec, et quils sont
partie intgrante dune forme de gouvernementalit en cours croissante (Moisdon, 2005 :
240). Le faire avec auquel appel Moisdon invite le chercheur ne pas se contenter de la
dnonciation, mais de lintgrer au sein mme des pratiques des acteurs51.
Au total, le reprage des quatre types de sciences de gestion montre que la question de lutilit
et de la rflexivit y est prise en charge dune manire similaire celle dautres sciences.
Nous dveloppons ci-aprs le dbat rflexivit/utilit tel quil est pos en sciences de gestion,
pour souligner que les contributions des sciences de gestion laction sont varies et que leur
utilit potentielle se construit dans lorganisation dun dialogue entre les deux mondes.
2.2.2.2 - La varit des contributions des sciences de gestion : le rle du dialogue entre les
mondes
La relation entre connaissance et action en sciences de gestion a longtemps t pens sur le
mode dune relation dopposition entre pertinence managriale et rigueur scientifique. La
question qui est aujourdhui pose est celle de leur conjugaison positive (Rynes, Bartunek et
51
Il nest pas anecdotique de souligner que les Centre de Gestion Scientifique et Centre de Recherche en
Gestion, au sein desquels se sont dvelopps les travaux sur les outils de gestion, soient aussi le berceau du
dveloppement dune cole franaise de lintervention (Baumard, 1997 : 136).
280
Daft, 2001; Staw, 1995; Vermeulen, 2005). En tmoigne lorganisation dun numro spcial
de LAcademy of Management Journal (2007, Vol. 4) consacr ce dbat.
Mc Gahan (2007 : 748-753), recense 5 pistes permettant la rflexion gestionnaire dtre utile
aux praticiens :
rflchir les acteurs sur la thorie de la pratique des chercheurs). Au final, le dpassement du
dbat scientificit/utilit, repose donc sur lmergence dun dialogue continu entre recherche
et pratique.
En effet, Padioleau (2003 : 12-26) propose de prendre nos distances avec les dichotomies
traditionnelles entre science et technique , thorie et action . A la suite de Mokyr
(2002), il distingue deux formes de connaissances utiles : 1) La connaissance du quoi
(analytique) et 2) la connaissance du comment (prescriptive).
Dans cette perspective, laction est une forme de connaissance qui ne se reconnat pas en tant
que tel. Cela lui permet daffirmer quen fait, ces deux formes de connaissance sont utiles et
lies car il est ncessaire que quelquun connaisse et matrise un tant soit peu
analytiquement des principes ou des phnomnes afin que les techniques qui les mobilisent
puissent exister (Padioleau, 2003 : 17). Aussi, les interactions entre ces deux formes
dutilit doivent tre favorises car plus les intersections, plus les couplages entre technique
et analytique sont denses et troits, grce en particulier aux activits des rseaux de stockage,
de circulation, de distribution des flux de connaissances, plus les chances dinvention dans le
monde de la tekhn slvent (Padioleau, 2003 : 18). Ainsi, analyse et prescriptions sont
toutes deux utiles.
penser la varit des contributions des sciences de gestion laction. Dans cette perspective,
David et Hatchuel (2007 : 9) proposent de distinguer 4 idaux-type de contribution des
sciences de gestion la dcouverte, linvention et la validation de modles de
management.
Organisations
Validation
Dcouverte /
invention
Dcouverte/invention
Acadmie
Il est intressant de souligner que cette mise en lumire de diverses formes dutilit permet de
1.
Le chercheur et les acteurs, sur le
terrain, dcouvrent/inventent un nouveau
modle de management La contribution
acadmique est de co-dcouvrir ou coinventer le modle et de construire la
thorie qui donne au modle sa valeur
universelle
3.
Le chercheur cre la thorie dun
modle aprs quil a t dcouvert/invent
par une ou plusieurs organisations
pionnires La contribution acadmique est
de construire la thorie qui donne au modle
sa valeur universelle
Validation
2.
Le chercheur dcouvre/invente un
modle de management au sein de
lacadmie La contribution de lacadmie
est de concevoir (dcouvrir, inventer) le
modle
4.
Le chercheur ajoute de la valeur
un modle existant La contribution
acadmique est de clarifier, raffiner, tester,
tendre le modle et/ou de clarifier, raffiner,
tester, tendre la thorie qui donne au
modle sa valeur universelle
Les sciences de gestion nont pas pour seul rle de crer des modles et mthodes de
management, elles visent aussi expliciter et amliorer les modles invents dans les
organisations. De la mme manire, organisations peuvent rcuprer les modles mis en avant
par la recherche, les amnager et les amliorer, voire sappuyer sur leur dfaut pour en
283
inventer de nouveaux. La cration de valeur lieu lorsque quun monde prend en compte ce
quil se passe dans lautre. Toute connaissance est potentiellement utile, et toute pratique a
potentiellement une valeur universelle a condition quelle soit valide dans le monde qui la
reoit. Cest prcisment dans le passage dun monde lautre qua lieu la production de
valeur. La question se dplace donc, il ne sagit plus tant de dterminer si un savoir est utile
ou non, mais de comprendre comment il le devient et peut le devenir. Lorganisation du
dialogue entre les diffrents mondes apparat alors comme le vecteur dune utilit coconstruite.
On peut ainsi classer les contributions des sciences de gestion en fonction de la temporalit du
passage des connaissances dun monde lautre. Dans la contribution 1, identifie par David
Il semble que ces diffrentes contributions peuvent tre mises en correspondance avec les
diffrents types de sciences de gestion. Les matrices labores par Burawoy, David et
Hatchuel ont en commun la distinction opre entre acadmie et public extra-universitaire. Le
rapprochement de ces deux matrices permet de mettre en lumire les diffrents types de
sciences de gestion et de prciser les temporalits respectives de leurs contributions.
Les sciences de gestion savantes et critiques ont une utilit qui se construit dans la dure.
Elles permettent de concevoir des modles de management qui pourraient tre appliqus et
valids par les organisations ou peuvent ajouter une valeur universelle aux modles de
management existants. La cration de valeur merge dans un monde mais nest que
potentielle dans lautre.
284
Les sciences de gestion appliques et publiques ont une utilit plus immdiate. Elles crent de
la valeur dans les deux mondes. Soit simultanment dans le cas des sciences de gestion
publiques, soit de manires diachronique dans le cas des sciences de gestion appliques52.
Pour le cas franais, Bezes (2002a : 15) a montr lambition des premiers chercheurs de la
discipline de ne pas tre cantonns la fonction de traducteur passif des mthodes de
gestion du secteur priv vers le secteur public. Ainsi, llaboration dune thorie
disciplinaire cohrente du management public a servi simposer sur le march
universitaire et acqurir une viabilit professionnelle (Bezes, 2002a : 15). Autrement dit,
affinement thorique et pertinence pratique ont t penss ensembles.
Plus gnralement, selon Kelman (2005 : 968), la crise des organisations publiques interdit
aux chercheurs de rester dans une totale extriorit : There is one important thing I believe
52
Si leur chercheur ne vient quappliquer une thorie dj existante (recherche-intervention) alors les sciences de
gestion appliques ont pour fonction doprer la jonction entre les sciences de gestion savantes et le monde
organisationnel, la valeur cre sera plus grande pour lorganisation que pour le chercheur. Par contre, on peut
imaginer que le chercheur intervienne dans lorganisation pour effectuer une action peu innovante aux yeux de
lorganisation (enqute de satisfaction, diagnostic organisationnel) mais sur laquelle le chercheur mobilise un
grille analytique nouvelle. Dans ce cas, la cration de valeur pourra tre plus grande dans le monde acadmique
que dans le monde organisationnel.
285
public management researchers have to teach mainstream organization ones: the legitimacy
of prescriptive researchthat is, research having an explicit goal of theorizing and gathering
empirical evidence about effective practice. Public management scholars typically see
prescription as an important role. I would speculate that this may partly be because we
identify more with the organizations we study than do many business-school-based
organizational researchers, and partly because the organizations we study so clearly need
help. My own strong view is that, as long as research is rigorous, prescription is something to
embrace, not shun 53.
Il est intressant de noter que si la ncessaire relation entre science et pratique est
revendique, une attention est porte au respect de leurs intrts distincts. Ainsi, Pollitt (2003)
considre que lutilit de la recherche en management public ne rside pas dans la qualit des
conseils quelle peut apporter aux praticiens et que les chercheurs en management public ne
peuvent indiquer aux praticiens ce quils doivent faire. Il ne nie pas la possibilit de donner de
bons conseils mais ces derniers ne doivent pas prendre la forme de principes universels sur ce
quil convient de faire. Selon Pollitt (2003 : 147), le chercheur peut apporter de laide pour
des problmes spcifiques dans des contextes spcifiques sur un mode de dialogue se
rapprochant plus de la thrapie que de lapplication de remdes : la plupart du temps, on y
parvient mieux en coutant le praticien et en laidant clarifier ses ides propos de ce quil
cherche faire, de ses problmes, de linformation dont il a besoins .
La liste des contributions possibles des scientifiques envers les managers publics propose par
Pollitt renvoie directement aux propos de Burawoy (2004) sur le partage des rflexivits et de
Vermeulen (2007) sur la ngativit des contributions de la recherche laction :
1- la clarification conceptuelle ;
2- la remise en cause des ides reues ;
3- laide llaboration de la stratgie de collecte des donnes ;
4- laide la conception du processus dcisionnel ;
5- lappui thorique limportation de techniques de gestion ;
53
Il y a une chose importante que les chercheurs en management public doivent enseigner aux chercheurs en
thorie des organisations : la lgitimit de la recherche prescriptive, cest--dire les recherches ayant un objectif
explicite de thorisation et de compilation de preuves empiriques en vue dune pratique effective. Les chercheurs
en management public considrent habituellement la prescription comme une fonction importante. Je suppose
que cest parce que nous nous identifions plus aux organisations que nous tudions, en partie parce quelles ont
clairement besoin daide. Mon sentiment profond est que tant que la recherche est rigoureuse, il faut accepter
dtre prescriptif et non lviter .
286
6- les conseils techniques bass sur une exprience antrieure dans un contexte similaire.
Dans le cas de cette recherche, le moyen utilis pour la rendre utile a t de partir dun
problme concret, considr comme problmatique par les acteurs de la vie publique. A
lheure du commencement de cette thse, la construction des OI tait un thme dune brulante
actualit puisque les publications professionnelles commenaient constater le succs de la
loi Chevnement. Les questions relatives aux changements concrets engendrs par ce succs
commenaient se faire jour. Afin de tester lintrt de notre objet de recherche et de prciser
langle dattaque de celui-ci, nous avons conduit 6 entretiens exploratoires auprs de
fonctionnaires territoriaux et consultants spcialiss dans laction publique locale afin
didentifier les questions suscites par lmergence des OI (suivant les recommandations
dAllard-Poesi et Marechal, 2003 : 49). Dans cette perspective, nous avons suivi la logique
dcrite par Amit et Schoemaker (1993) c'est-- dire une premire approche lie un
questionnement essentiellement dordre pratique. Conduire une recherche sur un thme
dintrt pratique, garantissait nos yeux que les rsultats de cette recherche puissent avoir
des implications managriales fortes. De plus, croiser OI et management de la performance
dans la construction de lobjet de recherche garantissait lintrt pratique de cette recherche,
puisqu un enjeu conjoncturel, nous ajoutions un enjeu plus structurel : il est difficilement
contestable que la performance soit un souci croissant pour les managers publics. Cest aprs
avoir dtermin lobjet de la recherche que nous avons analys la littrature en management
public pour lui donner une perspective thorique (Allard-Poesi et Marechal, 2003 : 49)
Cependant, bien que nous cherchions produire une connaissance utile, cette recherche ne
lest pas immdiatement. Elle nest pas une recherche-action mais plutt une prparation la
recherche-action. En effet, cette recherche ne vient pas couronner un parcours universitaire
entirement consacr la connaissance et la prparation la gestion publique. Elle nest pas
le moyen daffiner une expertise pralable, mais loccasion de dcouvrir un champ daction et
de recherche nouveau pour le chercheur.
Le premier utilisateur de cette recherche et donc le chercheur qui vise identifier les points de
passages entre la thorie et laction quil observe afin de pouvoir ultrieurement aider grer
leur interaction. Cette thse est donc un processus dapprentissage par la recherche. Mais cet
apprentissage est professionnalis, c'est--dire que lobjectif ultime est de pouvoir rpondre
une demande sociale.
287
Nanmoins, pour des raisons financires et symboliques, nous avons tout au long de cette
recherche essay de multiplier les changes avec le monde territorial afin de mieux le
comprendre et le connatre. Ces changes ont pris la forme dintervention en formation
continue, de participation des recherches-intervention sur des thmes connexes notre
recherche principale. Mais surtout, depuis 2006, nous avons particip la cration et la mise
en uvre de lObservatoire de la Performance Publique Locale sous lgide de lAssociation
des Financiers, Contrleurs de Gestion et Evaluateurs des Collectivits Territoriales
(AFIGESE-CT) et de lInstitut National des Etudes Territoriales (INET). Ces activits
connexes cette recherche, si elles en ont repouss laboutissement, ont largement contribu
288
CHAPITRE 2
METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE
La stratgie daccs au rel est tout dabord dveloppe (section 1), elle consiste tenir un
raisonnement hypothtico-inductif dans le cadre dune approche qualitative par tude de cas.
Les critres de slection des donnes et modalits de collecte sont ensuite prsents (section
2), pour enfin aborder la mthode retenue pour lanalyse des donnes (section 3).
Lobjectif de cette recherche est de comprendre les relations entre les conceptions de la
performance quont les managers intercommunaux et lutilisation doutils de gestion. La
comprhension de cette relation permettra daffiner les stratgies de conception,
dimplmentation et dappropriation des outils de gestion dans les OI. Dans cette perspective,
la stratgie daccs au rel employe rsulte plus dun choix sous contraintes que dune relle
289
volont indpendante. Elle sinscrit dans un design de la recherche qui doit permettre
darticuler les diffrents lments que sont : problmatique, littrature, donnes, analyse et
rsultat , (Royer et Zarlowski, 2003).
Les dveloppements qui suivent permettent dexpliciter notre stratgie daccs au rel. Nous
avons choisi daccder au rel par un raisonnement hypothtico-inductif appliqu une
approche qualitative par tudes de cas multiples.
1.1 - Un raisonnement
exploratoire hybride
hypothtico-inductif
pour
une
recherche
Le raisonnement dductif, consiste tirer des conclusions laide dune rgle gnrale et
dune observation du terrain. Cest avant tout un moyen de dmonstration (Grawitz, 2001). Le
raisonnement inductif, consiste trouver la rgle gnrale qui pourrait rendre compte de la
consquence si lobservation empirique tait vraie (David, 2001 : 85). En dautres termes,
un raisonnement dductif ira du gnral au particulier alors quun raisonnement inductif
tendra remonter du particulier au gnral.
Labduction consiste laborer une observation empirique qui relie une rgle gnrale une
consquence , et constitue un processus dinterprtation (David, 2001 : 85-86).
290
Ainsi la porte de ces raisonnements nest pas la mme. Si la dduction prsente un caractre
dmonstratif, un raisonnement hypothtico-inductif ou abductif ne dbouchera pas sur une
dmonstration mais plutt sur une ou plusieurs propositions valides (la validit de ces
propositions tant fonction de la rigueur avec laquelle elles auront t tablies). La diffrence
reposant sur la vigueur de laffirmation, un raisonnement non dmonstratif peut, dans le
meilleur des cas, persuader une personne raisonnable, alors quun raisonnement dmonstratif
doit convaincre une personne, mme entte. (Blaug, 1982 : 15).
Notre question de recherche - quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion utiliss dans
les OI et les conceptions de la performance quont les managers intercommunaux ?- suppose
dapprhender le discours et le vcu des acteurs pour identifier les relations avec leurs
pratiques. Lanalyse de la littrature nous a servi reprer des types de managements publics,
des types de dfinitions de la performance et des types doutils de gestion. Ces typologies
nous serviront positionner les cas tudis, les donnes collectes, mais ne nous servent pas
formuler des hypothses pour expliquer le recours tel ou tel outil de gestion, ni ladoption de
telle ou telle dfinition de la performance. Nous faisons un usage classificatoire des thories
repres, pas explicatif. Les typologies utilises permettent de prciser les questions de
recherches, de limiter les angles morts dans la collecte des donnes pour permettre la
description la plus complte possible des terrains dtude. Autrement dit, les typologies
mobilises dans cette recherche ne sont pas testes. Notre ambition n est pas de les
confirmer, ni de les infirmer. Le point de dpart de notre conceptualisation est donc la
rencontre des acteurs et cest par les rgularits observes et les convictions acquises au fur et
mesure des changes avec les terrains que des propositions sont formules. Ces propositions
seront par la suite confrontes aux thories existantes dans le but principal dapprcier lcart
entre ces thories et notre tude, et expliquer ces carts.
291
La problmatique qui fonde cette recherche est de nature exploratoire. Elle vise dcouvrir un
phnomne contextuel et en laborer un modle que la littrature ne propose pas dj. En
effet, les typologies identifies dans la littrature nont pas t forges sur notre terrain
dtude. De mme, lanalyse des conceptions de la performance, ou de lutilisation des outils
de gestion nont pas t abordes dans le contexte intercommunal. En ce sens, linterprtation
que nous cherchons produire de lutilisation des outils de gestion dans les OI sapparente
une recherche exploratoire hybride puisque son objectif est la proposition de rsultats
thoriques novateurs (Charreire et Durieux, 2003 : 57), fortement enracins (Glaser et Strauss,
1967) et fruit dun aller-retour entre des observations et des connaissances thoriques
(Charreire et Durieux, 2003 : 70).
292
Selon Miles et Huberman (2003 : 11) les donnes qualitatives se prsentent sous forme de
mots plutt que de chiffres. Leur intrt est de permettre des descriptions et des explications
riches et solidement fondes de processus ancrs dans un contexte local. Bien que la validit
et la fiabilit des rsultats issus dun travail qualitatif fasse lobjet de contestation, nous
considrons avec Baumard et Ibert (2003 : 98) que le choix entre une approche qualitative et
quantitative est dict par des critres defficience par rapport lorientation de la recherche.
Lapproche qualitative correspond bien notre objectif de construction dune comprhension
fine dune ralit sociale, locale et complexe. En effet, lanalyse de la littrature a montr
quel point le recours aux outils de gestion lie des problmes matriels et politiques des
reprsentations idelles du mode de fonctionnement de lorganisation. Lanalyse de
lutilisation des outils de gestion est donc bien pour nous lanalyse dune ralit sociale qui ne
peut faire lconomie dune attention porte aux ides des acteurs propos des outils. Or, la
recherche qualitative dpend fondamentalement de lobservation des gens dans leur propre
territoire, en interagissant avec eux dans leur propre langage, avec leurs propres mots
(Evered et Louis, 1981).
La mise en uvre et le bricolage doutils de gestion sont ainsi observes par le prisme des
actions et rflexions menes sur ces derniers. Ainsi, cette recherche ne fait pas appel aux
finalits confirmatoires ou infirmatoires dune ventuelle analyse quantitative, mais bien aux
capacits didentification dlments difficilement dtectables autrement que par une
approche qualitative. En effet, les donnes qualitatives sont sduisantes bien des gards :
Elles permettent des descriptions et explications riches et solidement fondes de processus
ancrs dans un contexte local. Avec les donnes qualitatives, on peut respecter la dimension
temporelle, valuer la causalit locale et formuler des explications fcondes. De plus, les
293
De surcrot, notre objet de recherche noue des donnes matrielles observables (forme dun
tableau de bord, membres participants une runion, dure et frquences de la runion, liste
dindicateurs) des donnes immatrielles et subjectives. Les donnes matrielles
rcoltes, quelles soient primaires ou secondaires, sont parfois sensibles (notes
confidentielles, audits). Une approche qualitative du terrain par-del son intrt pour saisir la
complexit du phnomne tudi, nous a permis de collecter ces donnes difficilement
accessibles par un autre mode de collecte. En effet, la confrontation propre la recherche
qualitative, entre le chercheur et les rpondants favorise la proximit et la confiance mutuelle.
Yin (2003) en prcise les conditions dutilisation qui selon lui sont corrles au type de
question de recherche, au contrle que le chercheur peut avoir sur les comportements, et les
vnements tudis, leur apparition passe, historique ou contemporaine.
Yin propose cet gard une grille de lecture des contraintes sappliquant diffrentes
stratgies daccs au rel en fonction notamment des types de question de recherche poses
294
(cf. tableau 2.7). Ce tableau synoptique permet ainsi de slectionner la stratgie de recherche
la plus adapte.
Etude statistique
Etude darchives
Etude historique
Etude de cas
Type de question de
recherche
Comment ?
Pourquoi ?
Qui ?
Quoi ?
O ?
Combien ?
Qui ?
Quoi ?
O ?
Combien ?
Comment ?
Pourquoi ?
Comment ?
Pourquoi ?
Ncessit de se concentrer
sur des vnements
contemporains
Oui
Oui
Non
Oui
Non
Oui/non
Non
Non
Non
Oui
Etant donn la nature de notre questionnement, les stratgies adaptes aux questions de type
Comment, pourquoi ? peuvent tre envisages. Dans notre question de recherche
lexpression quelle relation nous sert intgrer lobjet dtude la question de savoir
comment fonctionne cette relation et quelles attentes rpondent les outils, donc pourquoi ils
sont utiliss ?
295
Seules ltude historique et ltude de cas semblent donc pouvoir rpondre aux exigences de
notre recherche. Leur diffrenciation seffectue sur le degr de contemporanit des
vnements considrs. Or, lobservation des OI cres la suite de la loi du 12 juillet 1999
nous plonge dans un haut degr de contemporanit et exclu ipso facto une tude historique.
Selon Yin (1994), ltude historique et ltude de cas sont relativement proches et font appel
de nombreuses techniques similaires. Les stratgies commencent mme sentremler lorsque
ltude historique seffectue partir dvnements contemporains. Ltude de cas prsente
cependant un atout majeur qui est de permettre le traitement des donnes multiples associant
interviews, documents primaires/secondaires et observations. Yin (1994) souligne dailleurs
lintrt de son utilisation des fins exploratoires, descriptives et explicatives. Plus
gnralement, sa capacit explorer, dcrire, tester ou gnrer des thories rend cette stratgie
Nous recourons donc la mthode des cas dans une logique de construction dune thorie
intermdiaire partir du vcu des acteurs (Bergadaa et Nyeck, 1992). Notre recherche
296
Par ailleurs, laspect holiste de la mthode des cas correspond bien notre souhait de
Nous prsentons prsent le mode de collecte des donnes mis en uvre dans le cadre de nos
tudes de cas.
Une fois les modes de raisonnements explicits et les principaux choix mthodologiques
justifis, il reste expliquer les critres de slection des donnes ainsi que les modalits de
298
une optique plutt exploratoire . Ayant dj soulign que notre recherche est de nature
exploratoire raisonne, les tudes de cas collectives lui semblent adaptes.
Glaser et Strauss (1967), Yin (1994), Hlady-Rispal (2000 : 68) dfinissent la notion de
saturation thorique de lchantillon comme le moment partir duquel lapprentissage
incrmentiel est minime, les chercheurs observant des phnomnes dj constats . Ainsi
lchantillon thorique doit permettre au chercheur dobtenir une saturation thorique, c'est-dire lui fournir les observations majeures pour la construction thorique.
La question de la taille de lchantillon est alors dtermine selon les principes de rplication
et de saturation. Selon Yin, les cas sont slectionns soit parce quon suppose trouver des
rsultats similaires (rplication de cas littrale), soit parce que selon la thorie, les rsultats
devraient tre diffrents (rplication de la thorie).
Par ailleurs, nous avons dj soulign que les lments de contexte historiques,
institutionnels, politiques et conomiques ont probablement une influence sur notre objet de
recherche. Or, pour comprendre comment notre objet de recherche et son contexte
sarticulent, il est ncessaire dobserver plusieurs contextes organisationnels. Nous excluons
alors la piste dune approche empirique sur un cas unique. En consquence, ltude de cas
multiples semble plus approprie.
Notre tude portant sur les OI, nous avons opt pour une rplication de cas littrale. Selon Yin
(1994), le nombre de cas de rplication littrale dpend de la faible ampleur des diffrences
constates et du degr de certitude souhaite. Deux ou trois cas sont suffisants lorsque les
diffrences mises en vidence sont importantes ou que lon ne souhaite pas un degr de
Cependant, lunit dobservation de notre recherche est le manager. Cest au niveau de ses
pratiques et de ses reprsentations que lobjet de recherche est apprhend. Donc, si
seulement deux organisations similaires sont tudies, il y a, cependant, en leur sein une
multitude de mini-cas dutilisation doutils de gestion et de conceptions de la performance.
Cest au niveau de ces minis-cas que nous avons essay de maximiser les diffrences
(hirarchiques, secteurs dactivit, statut, exprience) pour assurer la validit externe de nos
rsultats.
Lanalyse de cas multiples devrait ensuite nous permettre de mieux comprendre les rapports
entre conceptions de la performance et outils de gestion. Nous dsirons pouvoir dterminer
des critres communs aux cas retenus. Selon Van de Ven et Poole (1989 : 33) cette mthode
comparative est essentielle pour gnrer et comprendre les donnes empiriques. Pour Yin
(1994), cette mthode permet ainsi datteindre une validit externe correcte et surtout donne
au chercheur la possibilit de comparer des situations dont les diffrences pourront constituer
des variables dterminantes. Il sagit en fait dobserver des rgularits en comparant les
lments invariants et les disparits des diffrents cas observs.
300
Les similitudes entre nos cas donneront une validit externe aux conjectures proposes, tandis
que les contrastes observs nous conduiront relancer notre rflexion et mobiliser des
analyses nouvelles pour amliorer nos conjectures. Enfin, une tude de cas multiples est une
stratgie moins expose aux risques derreurs dinterprtation quune tude de cas unique
(Lincoln et Guba, 1985).
Raison
Limites
En ce qui concerne les tudes de cas multiples pour lesquelles nous penchons, il sagit de bien
dfinir la population tudie (Eisenhardt, 1989) et le nombre de cas effectuer.
Nous pouvons souligner ici la tension existante entre la volont daccrotre cette population
(afin dtendre la possibilit de gnralisation des rsultats, et donc leur validit externe) et la
ncessit dun nombre cohrent et raisonnable de cas tudis (permettant la simplification et
lharmonisation impose dans le traitement transversal des rsultats).
Il sagit donc finalement dun arbitrage effectuer entre une reprsentativit/richesse des
donnes la plus grande possible et la capacit den extraire des rsultats concrets et
harmonieux. Dans notre recherche, cet arbitrage prend la forme dune dcision quant au
nombre doutils de gestion analyss et au nombre de services rencontrs.
301
nombre dentretiens conduire ainsi que leur thme mythique la Performance nous ont
valus quelques fin de non recevoir. Durant la ngociation de laccs aux terrains nous avons
ainsi pu mesurer quel point la simple expression management public nest pas neutre
pour certains responsables. Un doctorant inconnu voulant de surcrot sintresser la
performance de leur organisation a parfois suscit une certaine froideur. Par ailleurs, les
responsables intercommunaux ont des emplois du temps plus que chargs et les entretiens
furent frquemment reports. Ainsi, aprs la premire tude de cas (cas A), un nouveau critre
de slection des cas fut la possibilit de trouver un logement peu onreux dans la ville-centre
de lagglomration, en vue de pouvoir y passer quelques semaines. Les critres de slection
des cas ne reposent pas uniquement sur des contraintes concrtes mais sur des critres
scientifiques. Il existe quatre mthodes de slection des chantillons : probabiliste, raisonne,
par quotas ou de convenance. Pour notre recherche, nous avons opt pour un choix raisonn
fond sur des critres mis en avant dans la littrature.
1) Le premier critre de slection des cas est leur statut juridique : les organisations
tudies doivent tre des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit
propre crs suite la loi du 12 juillet 1999. Cest le principal critre, puisque lanalyse de la
littrature a permis de montrer que ces organisations sont linstrument de diffusion dune
rationalit de gestion dans les collectivits territoriales. Elles sont donc le lieu privilgi pour
lanalyse des pratiques managriales publiques locales.
302
Communaut dagglomration
Communaut urbaine
Comptences obligatoires
- Amnagement de lespace
- Actions de dveloppement
conomique
Et si rgime de la TPU (taxe
professionnelle unique) :
-
- Dveloppement conomique
- Amnagement de lespace
communautaire
- Equilibre social de lhabitat sur le
territoire communautaire
- Politique de la ville
Amnagement et gestion
des zones toute sorte qui
sont dintrt
communautaire
- Dveloppement et amnagement
conomique, social et culturel de
lespace communautaire
- Amnagement de lespace
- Equilibre social de lhabitat sur le
territoire communautaire
- Politique de la ville dans la
communaut
Comptences optionnelles
Au choix, 1 des 4 blocs suivants :
- Protection et mise en valeur de
lenvironnement
- Politique du logement et du cadre
de vie
- Cration, amnagement et
entretien de la voirie
- Construction et fonctionnement
dquipements culturels, sportifs et
ducatifs
303
12/07/1999, nous les avons exclus de notre champ dobservation. Nous nous sommes donc
concentrs sur la principale innovation de la loi Chevnement : les communauts
dagglomration.
C.A.. Au 1er janvier 2005, la taille moyenne des communauts dagglomration est de 126
000 habitants. Afin de bien cibler le cur de la politique intercommunale, nous avons fait le
choix de restreindre notre tude aux grandes agglomrations dau moins 300000 habitants
organises autour dune ville centre prpondrante.
304
305
gamme de variables explicatives peut tre fournie : dclin conomique des territoires, sens du
service public des populations, faible densit de populations Ne pouvant contrler
rigoureusement la varit de ces paramtres, nous avons slectionn des collectivits
appartenant une mme zone gographique et culturelle. Notre choix sest opportunment
port sur la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur (P.A.C.A.), pour son ancrage mditerranen
et le rapport si particulier de ses habitants et lus lintrt gnral.
306
Identification
Statut juridique
Type dEPCI
Population
couverte par
lorganisation
Effectifs de la
structure
Comptences
collecte et
traitement des
dchets et
transports
publics
Zone
gographique
Date de cration de la
structure/ Tradition
cooprative
Cas A
EPCI fiscalit
propre
Communaut
dAgglomration
916 agents
Oui
Cas B
EPCI fiscalit
propre
Communaut
dAgglomration
822 agents
Oui
307
307
personnes interviewer Romelaer (2000 : 59) propose dexplorer la varit a priori des
rponses, cest--dire de commencer par noter quelles caractristiques peuvent faire varier le
contenu des rponses, et notamment :
1) le service dappartenance ou la fonction occupe,
2) le niveau hirarchique,
3) lanciennet,
4) lge.
Pour chacun des cas, nous avons cherch rencontrer des individus ayant les profils les plus
varis et pertinents de lorganisation. La varit hirarchique est assure puisque nous
avons couvert la plupart des niveaux (directeur gnral des services, directeurs gnraux
adjoints, directeurs de services, cadres intermdiaires, agents) malgr une proportion
importante de directeurs. La varit de lanciennet et de lge sont galement assures tout
autant que la diversit des parcours professionnels des rpondants : dix-sept ont eu une
exprience de long-terme dans le secteur priv, les autres ont effectu la plus grande partie de
leur vie professionnelle dans la fonction publique, mais dans des organisations, des secteurs
dactivits et des postes trs varis.
Mais surtout, nous avons rencontr plusieurs types de services. La distinction services
fonctionnels/services oprationnels a une importance capitale dans cette recherche. En effet,
les services fonctionnels (souvent appels direction des moyens gnraux , direction
administrative .) ont en charge de produire de la cohrence organisationnelle et leurs
actions visent influencer le comportement des services oprationnels. Ils concentrent les
308
aucun des tmoignages recueillis, et, par les recoupements et les comparaisons quil permet, il
est capable de prendre du recul par rapport aux visions et aux versions subjectives de
chacun des interviews en mme temps que de contrler ses propres a priori et ceux de la
structuration formelle du champ (Friedberg, 1997 : 314).
Dans cette recherche, la forte homognit des cas tudis est complte par une forte varit
intra-cas. Nous avons abord prs dune douzaine de mtiers diffrents dans des directions
fonctionnelles et oprationnelles. Cette varit de rpondants intra-cas nous autorise
considrer que notre chantillon est reprsentatif de la population pertinente et satisfait lun
des trois critres de la validit interne de la recherche (Campbell et Stanley, 1966). Par
ailleurs, la ralisation de 47 entretiens et la varit dunivers professionnels rencontrs
310
Tableau 2.11 : Liste des personnes interroges lors des tudes de cas
Cas A
Direction
gnrale des
services
Services
rattachs la
direction
gnrale
Directions
Gnrales
fonctionnelles
Cas B
Directeur de la communication (2 +
nombreux changes)
Directeur
gnral
administration (1)
commande
Direction
gnrale
adjointe
aux
dplacements,
transports
et
infrastructures :
- Directeur gnral (1)
- Directeur
oprationnel
des
transports urbains et scolaires (1)
- Directeur des grands projets (1)
Directions
gnrales
oprationnelles
Direction
gnrale
adjointe
environnement et cadre de vie :
- Directeur gnral (1)
- Responsable tri slectif et
collecte des dchets (1)
- Directeur des tudes et achats,
collecte des dchets (1)
Total
28 entretiens
adjoint
19 entretiens
311
deux plans : lespace et le temps. Analyser la relation entre outils de gestion et conceptions de
la performance implique dune part, une analyse longitudinale permettant de qualifier
successivement : les conceptions de la performance en vigueur avant le recours aux outils de
gestion, les raisons avances pour limplmentation des outils, les modalits concrtes de leur
mise en uvre et identifier les mcanismes dajustement mutuel entre reprsentations et outils
qui se stabilisent dans le temps. Mais dautre part, la dimension relationnelle des outils et la
dimension normative de la performance implique de circonscrire lespace de cette relation et
la diffusion dans les services des principales normativits identifies.
La grande taille des organisations tudies, la varit de leurs missions impliquait donc de
choisir entre lanalyse dun outil de gestion de son origine ses effets -et donc de prfrer le
temps lespace- et lanalyse des diffrents outils utiliss dans lensemble des recoins de
lorganisation- et donc de prfrer lespace au temps. Nous avons prfr lespace au temps.
Ce choix relve davantage dune analyse de contenu que dune analyse processuelle.
En effet, une analyse de cas longitudinale suppose une grande proximit du chercheur avec
son terrain et une interaction qui se prolonge elle-mme dans le temps. Ses modes de collecte
de donnes privilgies sont lobservation participante et surtout la recherche-action. Or, notre
absence de comptence pralable nous a barr la voie de la recherche-action. A part notre
oreille attentive qui a parfois offert aux rpondants un espace dexpression libre, nous
navions rien offrir aux organisations tudies. Nous avons donc choisi de multiplier les
entretiens au maximum avec chaque rpondant, de maximiser le nombre de rpondants et leur
312
situe dans une dialectique entre alignement des comportements sur des objectifs univoques de
performance et des processus dapprentissage, dexploration et dinvention (Reverdy, 2003 ;
Maugeri, 2003 ; Moisdon, 1997). Mais Reverdy (2003 :193) rappelle qu'aucune
rationalisation ne peut, partir d'en point de vue unique, mettre en ordre une organisation au
plus profond de ses ramifications . Ainsi, les outils de gestion produisent simultanment de
lordre et du dsordre selon le lieu de lorganisation o lon se situe. Il faut rapprocher ce
constat de celui du caractre essentiellement transversal des outils de gestion dvelopps dans
les organisations publiques. Rappelons brivement que la dimension inter est une des
caractristiques essentielles des politiques de rforme selon Bezes (2005b : 436) et que le
degr de transversalit du systme de mesure de la performance est un des principaux critres
danalyse propos par Halligan et Bouckaert (2008). Lanalyse des outils de gestion dans les
organisations publiques pose donc de manire cruciale cette tension entre unit et pluralisme
organisationnel. Il est donc utile dlargir lanalyse du rapport de l'acteur son instrument
vers celle du rapport d'un collectif un ensemble d'instruments. La question de la
compatibilit, des agencements, devient ds lors essentielle.
Notre mode de collecte de donnes nous semble pertinent pour lanalyse dialectique des outils
au sein des OI. En effet, nous avons choisi de rencontrer des acteurs dans les services
transversaux (ou supports) puisquils sont les plus mme de dvelopper des outils
structurant lensemble de lorganisation. Ces rencontres nous ont permis de collecter des
donnes concernant le substrat technique des outils, les buts officiels et les rsultats attendus
de leur mise en uvre et enfin de retracer lhistoire de leur implmentation. Nous avons
galement choisi de rencontrer des acteurs dans les services oprationnels afin de voir si leurs
313
perceptions et pratiques faisaient cho celles des services support. En somme, la varit des
rpondants a t maximise lintrieur de chaque OI tudie. Cette recherche vise faire
une coupe transversale de lobjet que lon veut tudier (Grenier et Josserand, 2003 : 106),
donc relve de lanalyse de contenu. Nous ne nions pas pour autant limportance de la
dynamique temporelle des OI (rcentes et en phase de structuration), des acteurs (histoire
professionnelle, temps pass dans la structure) et des outils (date dintroduction, tapes
dimplmentation, squences de transformation des pratiques des acteurs). Mais la priorit est
donne la description de la multitude de dispositifs utiliss et de conceptions de la
performance. La description de leur articulation dans diffrents univers professionnels au
moment de ltude est un objectif assez ambitieux (Reverdy, 2003 : 212) et ajouter une
analyse fine du processus de construction de chaque outil et des interactions entre acteurs
Pour faire ressortir linterdpendance entre ces lments, un travail didentification de formes
sera conduit. Il sappuiera sur les apports de recherches antrieures. En effet, la mise en
relation des types doutils utiliss, de leur diffusion dans les services, du degr de
convergence des acteurs quant aux outils de gestion et aux dfinitions de la performance, nous
permettra didentifier quel type de management de la performance est pratiqu dans les
organisations tudies en mobilisant la grille danalyse de Bouckaert et Halligan (2008) et
didentifier le modle de management public intercommunal.
314
lobtention dconomies dchelles, navait pas t atteint. Cette absence de srnit est
apparue lors dchanges informels avec des chefs de services rencontrs en marge de
rencontres professionnelles. Lorsque je leur demandais sils pouvaient maccorder un
entretien, la ncessit dobtenir une autorisation pralable de la direction gnrale des services
(DGS) mtait rtorque.
Il a donc fallu obtenir, pour chacun des cas tudis, un parrainage de la part du sommet de
lorganisation. Dans le cas A , notre parrain fut le DGS. Celui-ci tant galement
intervenant au sein de LInstitut de Management Public et de Gouvernance Territoriale, une
lettre de recommandation lui a t envoye par le directeur de lUFR, galement directeur de
cette recherche, afin quun entretien me soit accord pour rflchir lopportunit de
sintresser son organisation. Lobjectif de cette rencontre tait de crer un climat de
confiance et de limiter les risques dtre contamin par le parrain. La construction de la
confiance est passe par lexplicitation des principales intentions scientifiques de la recherche,
notamment que nous ne cherchions pas mesurer la performance, mais connatre les
dispositifs mis en uvre pour latteindre, et en prcisant que toutes les donnes rcoltes
seraient anonymises. Ce premier cadrage gnral a rendu le climat favorable et notre parrain
sest montr intress. Nous en avons donc profit pour lui prsenter les grandes lignes du
guide dentretien en ralisant justement lentretien. Une fois que son accord semblait acquis,
notre objectif tait de garder le pouvoir de slection des rpondants et dapparatre comme un
novice ingnu et compatissant auprs des rpondants (Mitchell, 1993 :14). Nous avons
obtenu le droit de se recommander de lui auprs de tous les agents que nous cherchions
rencontrer. Pour viter le risque dapparatre comme une tte chercheuse du D.G.S. nous
315
avons utilis la formule suivante lors des demandes tlphoniques dentretiens : jai
rencontr M. X qui ma donn son accord pour rencontrer les membres de la
communaut .
Dans le cas B , nous avons t doublement parrain. Tout dabord par le directeur de la
communication. Celui-ci est entr en contact avec mon centre de recherche afin dtablir un
partenariat en vue de crer une socit de conseil sur la thmatique du pilotage de la
performance des services publics locaux . Il souhaitait nous voir raliser une enqute sur les
pratiques de pilotage de performance. Lors de notre rencontre, nous avons accd sa
demande tout en suggrant que la conduite dtudes de cas permettrait de donner de la chair et
de la profondeur cette enqute. Il a ds lors propos de nous ouvrir les portes de sa
Dans les deux cas, une fois lautorisation et la recommandation obtenues de la DGS, nous
avons approch progressivement les rpondants. En effet, la libert dans le choix des
rpondants nous a permis de procder par grappes descendantes. Nous avons, chaque fois que
la situation lexigeait, cherch respecter les structures hirarchiques. La manire daborder
les rpondants fut la suivante : nous commencions par joindre le secrtariat des directions
gnrales adjointes slectionnes. Ce coup de tlphone durant lequel nous prsentions
ltude et notre recommandation nous servait enrler la secrtaire pour tre sr quelle
transmette notre demande. Nous proposions immdiatement denvoyer un courrier plus
formel lattention du directeur gnral adjoint. Une fois laccord de principe obtenu, je
reprenais contact avec la secrtaire pour arrter la date de lentretien. Selon le type de service,
lentretien avec le DGA se concluait par une autorisation de rencontrer les agents de son
service. Une fois arriv au niveau hirarchique infrieur, la prise de contact fut plus facile et
plus collective. En effet, beaucoup de services travaillent en open space, si bien que parfois le
lieu de lentretien mamenait rencontrer plusieurs agents, prsenter brivement la raison de
ma prsence et finalement accrocher lentretien suivant.
316
Dans lensemble nous avons choisi une dmarche ouverte o nous prsentions les grandes
lignes de notre recherche en mettant en avant notre ingnuit vis--vis du sujet, pour faire
entendre aux rpondants que nous tions l pour dcouvrir leur travail, non les inspecter ou
les auditer. Par ailleurs, nous avons t trs attentif au respect des contraintes de travail des
individus, prfrant dplacer un rendez-vous, lannuler la dernire minute et le positionner
des priodes plus calmes et plus faciles pour les interviews. Cela a parfois permis de crer un
sentiment de redevabilit du rpondant envers le chercheur, prcieux pour le dbut de
lentretien.
Nous avons adopt ici une mthode non structure de collecte des donnes (Allard-Poesi et
al., 2003) dans le but dobtenir des informations les plus naturelles possibles. La collecte des
donnes sest effectue essentiellement travers trois sources de preuves que sont lentretien,
lobservation directe et la documentation (Yin, 1994 : 80).
Baumard et al. (2003) distinguent les donnes primaires des donnes secondaires. Ils
soulignent notamment limportance et lintrt quil y a les conjuguer. Les donnes
primaires correspondent celles obtenues directement par le chercheur auprs du phnomne
observ ou des acteurs impliqus (cf. observation directe et entretiens). Les donnes
secondaires reprsentent quant elles des informations dites de seconde main . Elles ne
prsentent bien entendu pas les mmes caractristiques en termes de manipulation. Nous
avons adapt la stratgie de collecte des donnes selon les cas, mais dans lensemble les
entretiens ont constitu la principale source dinformation.
317
Avant de dtailler le droulement des entretiens, nous prsentons ici les questions relatives
Le guide dentretien devait donc contenir des thmes de questionnement communs, mais aussi
permettre dintgrer des questions qui navaient pas t prvues au dpart ou de modifier
lordre de certaines questions. A cet gard, nous avons t amens modifier lordre des
318
thmes abords. En effet, cherchant connatre les pratiques concrtes dutilisation des outils
de gestion et non exclusivement la perception des acteurs vis--vis des outils et de la notion
de performance, les questions et relances ont laiss une large place la description des actions
quotidiennes, des comportements, des motivations, des intrts des individus. Ainsi, nous
connaissions par cur les questions du guide dentretien, ce qui nous a autoris les poser au
moment qui semblait le plus naturel.
Le guide dentretien utilis
Le guide dentretien comportait les quatre thmes suivants :
1) Contextualisation :
Les questions poses invitaient le rpondant nous faire part de son histoire professionnelle,
de sa formation, de son statut. Nous invitions ensuite le rpondant nous prsenter son
parcours et ses responsabilits au sein de lOI. Selon les rpondants, nous avons parfois largi
ce thme au rle de son service dans lorganisation. Par ailleurs, lorsque le rpondant avait
exerc le mme type de responsabilit dans dautre niveaux de collectivits, nous avons
cherch savoir si et comment lintercommunalit avait modifi sa pratique professionnelle.
2) Outils
Des questions invitaient le rpondant prsenter les outils de gestion utiliss dans son service.
Ne pas lui proposer dexemples doutils nous permettait de restreindre les rponses aux outils
les plus vidents aux yeux du rpondant.
A quoi sert-il ?
Certaines questions trs descriptives nont pas t poses systmatiquement, dans la mesure
o une fois un outil nouveau repr nous cherchions collecter des informations tangibles et
techniques son sujet, pour ensuite nous concentrer sur des questions relatives aux usages
3) Performance
Ce thme invitait le rpondant expliciter sa conception dun bon travail. Quand le
contexte le permettait, nous avons commenc par demander une dfinition abstraite de la
performance pour sorienter vers les critres de performance individuelle, du service o
exerce le rpondant, avant de terminer par la performance globale de lorganisation.
320
4) Environnement :
Ce dernier thme devait permettre de faire ressortir les traits et valeurs distinctifs des
intercommunalits en gnrale et de lorganisation particulire du rpondant. Ainsi, plusieurs
questions portaient sur :
-
Les diffrences entre les personnes travaillant au sein dOI et celles dautres niveaux
de collectivits.
Ces questions trs ouvertes ne visaient pas obtenir de rponse directe et dfinitive du
rpondant. Elles permettaient surtout de r-aborder les deux thmes prcdents au cas o le
rpondant les aurait abords trop brivement. Par exemple, le thme de la comparaison a
parfois t utilis pour savoir si leur connaissance dautres collectivits avaient implment
le mme type doutil. Cela amenait le rpondant aborder quelques exemples qui
permettaient de revenir sur son propre cas.
Description des entretiens
Les entretiens se sont drouls de la faon suivante :
-
Des questions plus personnelles sur le travail quotidien, comment la personne conoit
son rle dans lorganisation, le rle de son service ;
Demande rgulire de prcisions pendant lentretien afin de mieux saisir des points
obscurs ou de croiser certaines rponses avec celles dautres interviews ;
Une question finale invitant linterview complter lentretien, ajouter une question
ou un commentaire ;
321
un temps de silence aprs chaque rponse. Afin de rendre ces blancs le plus naturel
possible, nous terminions de noter les dernires paroles du rpondant. Par ailleurs, la prise de
note durant les entretiens permet denregistrer des informations implicites , expressions du
visage, ton de la voix, comportements divers, qui compltent la stricte retranscription du
discours. Elles permettent aussi dviter un biais de rationalisation des acteurs (Starbuck et
Milliken, 1988). Enfin, les notes du chercheur sont galement utiles lorsquil sagit de pallier
un incident technique.
Nos entretiens taient dune dure moyenne dune heure et demie (oscillants entre une heure
et trois heures) ce qui constitue un temps suffisamment long pour laisser linterview
sinvestir et exprimer ses ides. Dans une dmarche complmentaire lobtention de ces
donnes primaires, nous nous sommes galement appuys sur le recueil et lutilisation de
donnes secondaires.
322
grandement facilites par les nombreuses donnes secondaires externes produites par les
organismes de contrle publics. Par ailleurs, la lecture de la presse quotidienne locale donne
de nombreuses cls politiques de lecture. Celle-ci fut notamment prcieuse pour la
comprhension du cas B , agit de nombreuses pripties juridiques.
Ces donnes secondaires ont t dune grande utilit. En effet, lanalyse de ces documents a
permis dobtenir des lments essentiels la comprhension des cas (Weick, 1993) ainsi
quune fiabilit des donnes, dans le sens o elles permettent la fois une stabilit de recueil
et une approche de la ralit sans la dformation lie au phnomne de rationalisation a
posteriori (Holstein et Gubrium, 1995 : 9).
On trouvera dans les annexes 1.1, 1.2 et 1.3 les tableaux rpertoriant les donnes secondaires
internes et externes recueillies et analyses pour chaque cas. Y sont prciss leur origine, leur
date dmission ainsi que leur contenu sommaire.
Ces donnes primaires et secondaires ont t analyses conjointement afin dexploiter leur
complmentarit. Ce procd dutilisation de modes multiples de perception (Stake,
2000 : 443), ou triangulation (Jick, 1979 : 604), a permis de vrifier la validit de nos
interprtations ainsi quune meilleure comprhension et profondeur de la recherche (Lincoln
et Denzin 2000).
Nous dtaillons ici les modalits de traitement des donnes qualitatives. Nous nous proposons
tout dabord dvaluer le niveau de fiabilit des codages raliss pour ensuite traiter plus
particulirement des techniques utilises pour lanalyse des donnes.
323
Pour cela, il convient selon Yin (1994) de prciser les techniques danalyse de donnes le plus
clairement possible afin que le lecteur puisse reconstituer de manire rtroactive les tapes de
la dmarche empirique. Concrtement, en ce qui concerne la catgorisation des donnes, la
lisibilit de la mthode employe dpend de la finesse et du caractre explicite du codage des
Plus largement, ce sont les notions de fiabilit et de validit de la recherche qui sont prendre
en compte. La fiabilit dfinit la stabilit des outils, en dautres termes, leur capacit obtenir
des rsultats similaires chaque application. La validit mesure quant elle laptitude de ces
mmes outils produire une information correcte, refltant la ralit sans la dformer. La
prsentation des diffrentes tapes de lanalyse des donnes permet au lecteur de juger de la
validit interne de la recherche. Ces tapes sont prsentes ci-aprs.
Le processus danalyse est difficile dcrire et restituer (Perret, 1994). Il peut tre
thoriquement dcompos en trois phases (Miles et Huberman, 1994), savoir :
324
Nanmoins, ces trois phases nont pas t cloisonnes de faon aussi tanche dans le
droulement de la recherche. Lanalyse commence ds la collecte des donnes : la forme plus
ou moins directive de lentretien, le choix des questions, des observations, la slection des
documents, constituent les prmices de lanalyse. Miles et Huberman (2003 : 101)
recommandent une analyse en cours de recueil des donnes permettant au chercheur
dalterner un travail de rflexion sur les donnes dj collectes et une mise au point de
nouvelles stratgies pour en collecter dautres, souvent de meilleure qualit. Lanalyse
devient alors une entreprise dynamique, en constante progression alimente en permanence
par le travail de terrain . Cest un processus par ailleurs difficile raliser : Crer des ponts
entre lexprience concrte et des concepts abstraits est un vritable dfi pour le chercheur,
tiraill dun ct par la perte dans les dtails diaboliques de chaque arbre , de lautre par
lincapacit finalement voir la fort (Folger et Thrillo, 1999 : 742).
325
signification dpend dun choix ralis sur son sens contextualis. Aussi, et comme le disent
Miles et Huberman (2003 : 112), ce ne sont pas les mots mais les significations qui nous
intressent . Selon notre perspective, les codes dsignent alors des units de signification
pouvant prendre des formes variables (mots, locutions, phrases, paragraphes).
Nous avons slectionn lensemble des informations issues des discours et des documents
permettant de dcrire les outils, leurs modes dutilisation et le sens donn leur utilisation
dans les cas A et B . Ainsi, la condensation des donnes a t prpare par notre cadre
conceptuel et notre question de recherche mais le principal outil de condensation fut la mise
au point du systme de codage des entretiens. Cela supposait de dfinir lunit danalyse, les
types de codes employs ainsi que le mode de catgorisation.
Unit danalyse
Notre approche sociologique du langage nous a conduits opter pour une analyse de contenu
thmatique (Bardin, 2003) avec pour unit danalyse la portion de phrase, la phrase entire, ou
le groupe de phrase se rapportant un mme thme. Ce type danalyse est le plus mme de
nous permettre de cerner le sens donn aux mots et est le plus frquent dans les tudes sur les
organisations (Allard-Poesi et al. 2003 : 460). Cette unit danalyse correspond galement
notre choix de mener une analyse qualitative de donnes qualitatives. En effet, le nombre
doccurrence des mots comptent moins dans cette recherche que le sens et la valeur du
propos. Cette unit danalyse limite la condensation des donnes et interdit lautomatisation
du traitement des donnes, mais elle simpose en regard de notre objet de recherche. En effet,
la structure du discours des rpondants, les relations entre les thmes abords sont prcieuses
326
pour mettre jour des relations entre des comportements organisationnels et les
proccupations des acteurs de lorganisation (Allard-Poesi et al. 2003 :463) et ne peuvent
tre captures que par lanalyse qualitative. Ces units danalyses sont regroupes en
diffrents codes et catgories qui doivent tre soigneusement dfinis.
Le premier niveau de codage renvoi directement aux 4 thmes du guide dentretien : Contexte,
Outils, Performance, Environnement. Il est descriptif dans la mesure o il reflte le
droulement des entretiens et sert au chercheur naviguer dans les donnes lors des analyses.
Les catgories Outils et Performance sont les principales catgories danalyse. Nous y avons
regroup lensemble des propos tenus par les rpondants concernant la performance et les
outils de gestion.
Le deuxime niveau de codage reste descriptif puisquil nous sert dcomposer les outils de
gestion utiliss et identifier les formes de management pratiques dans les organisations
tudies. Ce deuxime niveau est en partie issu de la littrature.
327
Ces deux premiers niveaux ont servi de cadre auquel nous avons intgr les codages issus des
tudes de cas. Plus on descend dans les niveaux de catgories plus les codages deviennent
interprtatifs.
Cette mthode nous a permis de raliser une analyse progressive, cherchant dans un premier
temps faire coller donnes et codes descriptifs, nous prvenant dune interprtation trop
rapide et cherchant rendre possible lmergence inattendue de donnes de terrain et
dinterprtations. Mais quant un lment fort et nouveau apparaissait nous pouvions crer une
catgorie nouvelle dont lintitul reprsentait linterprtation que nous faisions de cette unit
de texte. Notre catgorisation a donc t cadre a priori en mobilisant la littrature, mais la
Pour les deux cas ce travail a consist lire lensemble des entretiens dans un laps de temps
continu. Laisser passer le moins de temps possible entre la lecture des entretiens nous
permettait davoir un souvenir prcis des catgories cres et de leur contenu. Cette
mmorisation permettait de garantir la similarit des units de texte regroupes et dtre plus
certains de loriginalit des units conduisant la cration dune catgorie.
La majeure partie du temps pass relire et analyser lensemble des entretiens consiste en un
travail de catgorisation a posteriori correspondant la mthode de comparaison
systmatique propose par Glaser et Strauss (1967). Cest ce processus qui permet le passage
de la description des outils de gestion et des reprsentations de la performance leur analyse.
donnes empiriques aux concepts. Elle permet galement de traiter efficacement le risque de
surcharge de donnes car elle reprsente un outil puissant pour la condensation des donnes.
Strauss et Corbin (1998) proposent diffrentes techniques mettant en uvre les principes de
codages ouvert, axial, et slectif. Le tableau 2.12 reprend ces diffrents principes.
Techniques
Etape 1
Etape 2
Codage ouvert
Etape 3
Codage axial
catgories
Etape 4
Codage slectif
En ce qui concerne le codage ouvert, la mise en application de ce principe rside dans le fait
de dcouvrir les diffrentes dimensions du codage dans les donnes elles-mmes.
La fin du processus de codage/catgorisation peut alors se matrialiser travers quatre critres
mis en vidence par Lincoln et Guba (1985 : 350) :
-
Lpuisement des sources : qui est effectif si et seulement si des sources peuvent tre
recycles et retranscrites plusieurs fois ;
Lmergence de rgularits : qui consiste intgrer des codes jusqu ce quil ne soit
plus possible de trouver des proprits communes formant des catgories ou souscatgories ;
329
Le codage axial est la procdure permettant de relier les catgories aux sous-catgories
(Strauss et Corbin, 1998 : 123). Il permet dajouter des informations concernant des relations
de causalit, de contexte, dinteraction entre donnes. Les catgories ne sont ainsi pas
seulement nommes en fonction de leur cohrence interne, mais galement selon les relations
quelles entretiennent avec les autres catgories. La question essentielle est donc celle des
liens, des relations existant entre les catgories.
restant attentive aux construits, concepts et thories identifis par la littrature, la technique du
codage prconise par les auteurs de la grounded theory reste largement mergente, le
codage mergent favorisant lenracinement de la thorie (Glaser et Strauss, 1967 ; Strauss et
Corbin, 1998).
Notre approche diffre en certains points de cette mthode dans la mesure o les catgories de
donnes mergentes sinscrivent dans des catgories majeures issues du cadre thorique de
notre tude. En cela, la mthode de comparaison constante explicite par Lincoln et Guba
(1985) consistant catgoriser les donnes uniquement lies aux investigations empiriques
na pas t fidlement respecte.
Cependant, nous nous sommes rapprochs de cette mthode pour la cration des souscatgories mergentes. Nous avons donc utilis une dmarche hybride alliant la catgorisation
sur fondements thoriques (cf. catgories principales et sous-catgories de premier degr)
lmergence des donnes (cf. sous-catgories de deuxime degr). Ainsi, les codages
successifs ont permis par une analyse comparative des dcoupages et regroupements
effectus, de catgoriser les donnes. Ces codes ont t crs laide du logiciel NVIVO 2.0
adapt aux oprations de dcoupage de texte et de catgorisation (Bardin 2003). Ce logiciel a
t slectionn pour son aide au dcoupage et la classification de donnes textuelles, mais il
na servi qu faciliter un codage manuel.
330
La validit du construit
La validit du construit est obtenue lorsque le chercheur a vrifi que la mesure des concepts
est correctement oprationnalise et claire bien la question quil pose. Elle peut tre assure
par des mesures prises avant et pendant la ralisation des tudes de cas.
dfinition des concepts cls : outils de gestion, managements publics, management de la performance
identification de lintrt tudier le management de la performance dans un contexte intercommunal,
dfinition de la question guidant ltude de terrain, des dimensions observer, des units danalyse,
test de lintrt du sujet et du guide dentretien auprs dexperts
recherche dexhaustivit dans la collecte des donnes,
utilisation de multiples sources dvidences (donnes secondaires internes et externes)
maintien dune logique dans la collecte des donnes.
La validit interne
La validit interne interroge la pertinence et la cohrence des rsultats gnrs par ltude. Le
design de la recherche est donc ici particulirement important. Pour cette recherche, nous
avons adopt les mesures suivantes dans la ligne de Campbell et Stanley (1966) et Yin
(1994):
331
La validit externe
La validit externe reprsente la capacit dune recherche dtendre ses conclusions au-del
de lunivers des cas tudis empiriquement. Elle peut tre obtenue par linfrence statistique
ou linfrence thorique. Pour cette recherche, nous avons adopt les mesures suivantes :
La fiabilit
La fiabilit assure quune rplication de la recherche, dans des conditions et avec des
procdures identiques, permet daboutir aux mmes rsultats. Yin (1994) propose dutiliser un
protocole de construction de cas formalis et de crer des bases de donnes des cas. Miles et
Huberman (1994) suggrent de limiter linfluence du chercheur sur le site et celle du site sur
le chercheur en explicitant la mission dtude, rallongeant la prsence du chercheur sur le site,
maximisant le nombre de personnes interroges et en se tenant la question de recherche.
Enfin, Passeron (1991) propose dexpliciter le paradigme personnel du chercheur.
protocole de recherche,
explicitation des choix pistmologiques,
explicitation de notre rapport la recherche
explicitation de la dmarche et des outils utiliss,
explicitation de la mission aux membres de lorganisation,
description des tapes de la recherche
332
Dfinition
Tactiques
damlioration
utilises
Validit du
construit
Degr dadaptation
de la mthodologie
la question de
recherche et des
mesures
oprationnelles au
concept tudi.
- Dfinition prcise
des concepts
outils de gestion
et performance
aprs analyse de la
littrature ;
- Dfinition des
critres de slection
des cas
- Triangulation des
sources de
donnes ;
- Etablissement
dune chane des
preuves.
Validit interne
Validit externe
Fiabilit
Vrification de la
pertinence et de la
cohrence interne
des rsultats.
Degr de
gnralisation des
conclusions de la
recherche.
Capacit retrouver
des rsultats
similaires par
lapplication de la
mme dmarche de
recherche dans des
circonstances
semblables.
-Recherche de
cohrence entre les
diffrentes tapes
du projet de
connaissance ;
- Analyse de la
littrature et
constitution dun
cadre conceptuel
initial ;
- Itrations
successives entre
les rsultats
empiriques et la
littrature.
- Mthode multi-cas
dans un souci de
rplication ;
- Principe de
gnralisation
analytique des
rsultats en change
de la gnralisation
statistique.
- Description
dtaille des
diffrentes tapes
de la recherche :
stratgie de
recherche,
- Stratgie de
collecte des
donnes,
- Mthodes et
techniques
danalyse des
donnes.
333
334
PARTIE III
ETUDES DE CAS ET DISCUSSION
335
336
Introduction
INTRODUCTION
Nous avons dans la premire partie de la recherche montr que les pratiques managriales
publiques reposaient sur une multitude de dispositifs et des finalits varies. Nous avons fait
merger un cadre conceptuel permettant dobserver et dinterprter lutilisation des outils de
gestion dans les organisations intercommunales.
La deuxime partie nous a permis de prciser les implications mthodologiques de notre objet
de recherche. Le reprage des outils dans plusieurs niveaux et domaines de gestion permet de
construire une cartographie synthtique des outils de gestion effectivement utiliss dans les
communauts tudies. Cette analyse large, tant par le primtre des personnes rencontres,
que par le nombre des outils de gestion pris en compte, nous semble indispensable la
comprhension de larchitecture globale du management des communauts.
Lobjet de cette troisime partie est de prsenter et danalyser les rsultats de nos
observations, puis de les discuter. Les deux premiers chapitres sont consacrs la prsentation
et lanalyse des deux cas tudis. Le troisime chapitre est ddi leur discussion. Il
propose une analyse transversale des deux cas et une confrontation thorique des rsultats de
la recherche.
337
338
CHAPITRE 1
ANALYSE DU CAS A
Introduction
Nous analysons ici la premire communaut tudie, appele communaut A . La
prsentation de ce cas se droule en deux temps : nous proposons une analyse descriptive
(section 1), suivie dune analyse de contenu (section 2).
Nous abordons ensuite lanalyse de contenu, qui vise comprendre successivement la culture
organisationnelle de la communaut (2.1), les conceptions de la performance et les pratiques
de pilotage (2.2) et enfin le rapport des acteurs aux outils de gestion (2.3). Il sagit de
comprendre larchitecture globale du management de la performance dans la communaut.
Ces analyses se fondent sur des observations, des donnes secondaires internes et externes et
principalement sur des entretiens semi-directifs. Aussi, afin de faciliter la lecture du cas, on
peut trouver en annexes :
339
Un tableau synthtisant les outils de gestion recenss dans les directions (annexe 3.1).
54
Cette dernire tant dans une situation financire excessivement dlicate, la crainte des communes tait dtre
contraintes par le prfet de rejoindre la communaut urbaine, puis voir leurs ressources ponctionnes au profit de
la ville centre. Ce processus de constitution stratgique de communauts en vue davoir cooprer avec les
collectivits non dsires donn lieu une recherche au titre explicite Lintercommunalit pour sisoler
340
Cration
1993
Extension
1997
Extension
1998
Extension
1999
Extension/
transformation
Nombre
Extension
Population globale
communaut
total de
2002
(recensement 1999)
agglomration
communes
2001
6
3
5
5
14
1
6
9
14
19
33
34
198 334
205 413
221 046
257 360
328 466
332 617
Population globale
(2007)
205 651
212 970
229 574
267 152
339 775
344 047
Source : auteur
En 25 ans, le territoire a gagn 130 000 habitants alors que le dpartement dans lequel il se
situe enregistrait sur la mme priode un gain de 200 000 habitants. La communaut a donc
capt lessentiel de la croissance dmographique du dpartement. Elle est galement la plus
attractive pour les habitants venant de lextrieur de la rgion (15% des apports exognes la
rgion). Cette population possde un profil socioprofessionnel lev puisque un actif sur trois
nouvellement install est un cadre.
Dynamique conomique
La croissance de lemploi y est soutenue sur le long-terme (2, 4% en moyenne durant les
annes 1980 et 1, 54% en moyenne annuelle depuis les annes 1990). Cette croissance est
341
rendue possible par une diversification des ples de dveloppement du territoire. La ville
centre sest lance dans les annes 1980 dans une politique de dveloppement des activits de
service et lies la haute technologie (informatique, micro-lectronique, ingnierie
technique). Le territoire communautaire dispose galement dune des plus grandes zones
commerciales dEurope et est desservi par le TGV.
342
Le principal indicateur utilis par les rpondants pour souligner cette rupture est la croissance
des effectifs. Tous insistent sur le caractre spectaculaire de cette volution, les effectifs
passant de 20 agents en 2001 prs de 950 en 2006. Lvolution de la taille de la structure est
dtermine par le transfert effectif des comptences. Le premier transfert important lieu le
1er Janvier 2003 avec la collecte des dchets mnagers : 250 personnes sont transfres.
Ensuite, en 2004 avec le transfert des piscines (120 personnes) et du centre de formation (70
personnes), ce sont environ 200 personnes qui rejoignent la communaut. Au 1er janvier 2005
les personnels des muses et ceux en charge de lassainissement rejoignent la communaut, la
faisant crotre de 150 personnes. A ct de ces transferts massifs, la communaut toffe plus
progressivement ses services administratifs en recourant fortement au transfert de personnel
issu des communes membres. Ainsi, en 2006, la communaut atteint environ 916 employs et
entre dans une phase de stabilisation (R7).
343
Tout au long de ltude de cas, cette croissance rapide de la structure est considre par la
grande majorit des rpondants comme la cl danalyse de lorganisation.
commune mais prsente un intrt pour plusieurs communes membres ; quelle est
dterminante pour la mise en uvre des orientations communautaires [] le conseil de la
communaut sera appel se prononcer sur lintrt communautaire de laction ou de
lopration . Dans son rapport dobservation de fvrier 2003, portant sur la gestion de la
communaut de 1994 2002, la CRC considre que ces critres sont peu contraignants et ne
permettent pas de dfinir prcisment les actions relevant de la communaut ou des
communes. Ce nest que fin 2003, avec llaboration du projet dagglomration que des
critres plus fins sont dtermins en fonction de chaque comptence.
344
Ces 7 directions gnrales sont places sous lautorit de la Direction Gnrale des Services
(DGS) laquelle deux directions sont directement rattaches : la direction fiscalit et contrle
de gestion, et, la direction de la communication. Enfin, un charg de mission pilotage,
qualit et coordination des bassins de vie travaille galement auprs de la DGS.
55
345
part, toutes les fonctions supports ne sont pas regroupes au sein dune mme DGA (la
DGA commande publique et logistique est spare de la DGA ressources et
administration lectronique ), dautre part, certaines comptences distinctes sont regroupes
au sein dune mme DGA (culture et sports).
Cette structuration altre la dualit entre directions supports et oprationnelles et met en avant
les comptences exerces sans pour autant fonctionner en mode projet. Elle indique une
construction progressive de lorganigramme, faonne par deux variables : historiques et
statutaires. Historiques tout dabord, car il fallait viter aux DGA en poste au sein de la CC de
descendre hirarchiquement suite labsorption de leur direction dans une autre. Ainsi, les
DGA historiques ont conserv leur poste mme si une partie de leur mission a t transfre
au sein dune nouvelle direction. Cest par exemple ce qui explique la sparation de la
commande publique de la direction des ressources.
346
Une structuration en mode projet, o les directions oprationnelles absorbent les diffrentes fonctions
supports.
des finances. Cest pourquoi ds 2005/2006 la communaut cherche matriser ses dpenses
en limitant le budget dinvestissement de la communaut 100 millions deuros net et en
prdterminant les budgets de fonctionnement de chaque DGA. Au final, sur la priode 20012007, la situation financire de la communaut se dgrade mais reste saine.
Pour illustrer cette affirmation nous prsentons quelques donnes longitudinales sur les
finances communautaires. Elles sont issues de lexploitation de trois types de documents : les
comptes administratifs de la communaut, les rapports dorientation budgtaire et les analyses
financires produites par la direction des finances.
en euros
dpart de la communaut et annonc dans les diagnostics financiers rdigs par le directeur
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Annes
347
Annes
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Recettes de
Fonctionnement
Recettes d'Investissement
13 038 863
22 537 306
41 051 893
15 088 168
81 982 346
Recettes Totales
Dpenses de
Fonctionnement
Dpenses d'investissement
16 797 849
14 742 217
22 422 161
44 403 389
75 951 192
Dpenses Totales
Excdent ou dficit
11 420 157
39 445 407
51 644 296
10 953 654
17 308 763
31 595 390
Autres c harges
8%
Subventions verses
6%
Charges de personnel
14%
348
150000000
100000000
50000000
0
2003
2004
2005
2006
2007
Lexcdent brut de fonctionnement reprsente lexcdent des produits rels sur les charges
relles. Cest la principale ressource tire du cycle dexploitation. Il matrialise
lautofinancement dgag sur les oprations courantes.
250000000
200000000
Charges de fonc tionnement
150000000
CAF brute
100000000
50000000
0
2003
2004
2005
2006
2007
349
La CAF matrialise lautofinancement dgag sur lensemble dune section aprs intgration
des charges damortissement et produits financiers. Egalement appele pargne brute, elle est
destine connatre les moyens de remboursement de la dette et de financement de
linvestissement.
90000000
80000000
70000000
60000000
50000000
Dpenses d'invest issement
40000000
CAF
30000000
20000000
10000000
0
2003
2004
2005
2006
2007
La CAF sest fortement dgrade sur les exercices 2004 et 2005 traduisant une rduction des
marges de manuvre de la communaut. Nanmoins, elle sest fortement redresse sur les
exercices suivant pour atteindre 55 millions deuros en 2007, soit 160 euros par habitant,
montant nettement suprieur la moyenne des EPCI de mme catgorie qui stablissait 87
euros/habitants en 2005.
350
3227702
3000000
2500000
2000000
Char ge de la Dette
1500000
1000000
773025
500000
3193
2003
2962
2004
6273
2005
2006
2007
La charge de la dette apparat en 2005 et connat une progression importante jusquen 2007 et
rvle lincidence de plus en plus importante du cot des emprunts. Elle reste nanmoins
matrisable sur la priode.
Lobservation des finances de la communaut reflte bien la priode deuphorie tout craint
qui a prsid aux nombreuses dpenses lors de la cration de la communaut, aboutissant un
rtrcissement rapide des marges de manuvre en 2005, qui donn lieu un changement de
cap de la politique communautaire.
Dans lensemble, la communaut tudie se situe sur un territoire favoris. Bien que
prfigure par une CC, le passage en Communaut dAgglomration marque une triple
rupture : institutionnelle, avec lintgration de nouvelles communes ; organisationnelle avec
un nombre croissant de comptences et deffectifs ; financire, avec un accroissement
significatif des ressources et charges nouvelles.
351
lequel les rpondants prsenteraient prioritairement les outils les plus utiliss et structurant le
plus leur activits.
Dans le cadre de lanalyse descriptive du cas A nous nous bornons numrer les
principaux outils utiliss dans chaque direction et indiquer des lments relatifs leur
conception et leur usage.
La DGS est un poste plus quun service proprement parler. Nanmoins, son rle de courroie
entre le politique et ladministration, et sa fonction de pilotage global de la communaut, en
font un acteur essentiel du dveloppement des outils de gestion. La DGS a clairement fait le
choix dun pilotage informel sur la priode tudie. Il en rsulte que les outils dvelopps sont
essentiellement des dispositifs de dialogue entre la DGS et les services. En effet, la DGS se
donne un rle de mise en cohrence des diffrentes activits et veille ce que chaque
direction ait connaissance de lactivit des autres. Ainsi, deux dispositifs trs classiques sont
mis en uvre par la DGS : dune part, un comit de direction hebdomadaire fait se rencontrer
lensemble des DGA, dautre part, le DGS consacre une journe par semaine la rencontre en
tte tte de chaque DGA pour entrer dans lanalyse plus dtaille des problmes rencontrs.
a) La fiscalit
En pratique, la fiscalit est la principale vocation de cette direction. En effet, ancien agent des
impts, le directeur se consacre principalement loptimisation des recettes fiscales et un
352
agent temps plein est ddi cette activit. Les activits fiscales consistent faire les
dclarations de TVA pour les services qui y sont soumis et surtout contrler la taxe
professionnelle (TP) reverse par les grandes entreprises du territoire. En effet, la TP,
principale ressource de la communaut, est frquemment amnage pour les grandes
entreprises afin de favoriser leur dcision dimplantation sur le territoire. Sensuivent des
montages institutionnels complexes par lesquels les entreprises tentent de prolonger ou
daccrotre les exonrations dont elles bnficient. Ce que le directeur rsume ainsi : ils sont
bien conseills pour tricher (R3). Le travail de la direction consiste donc analyser les
dclarations, recalculer les bases dimposition et rclamer aux entreprises la diffrence.
Cette activit est une importante source de revenu pour la communaut puisquelle permet de
rcuprer entre 20 et 30 millions deuros par an.
b) Le guichet unique
La deuxime activit importante du service est dassurer le guichet unique des demandes de
subventions. Deux personnes sy consacrent plein temps.
Le guichet unique
Dispositif contraignant les associations demandeuses de subventions ne sadresser qu un seul interlocuteur. Il
vise essentiellement viter les subventions croises, cest--dire lorsque quune association obtient plusieurs
subventions de la part de diffrents services pour un mme projet. Ainsi, deux agents se consacrent plein temps
au guichet unique. Leur activit consiste unifier les formulaires de demandes, contrler la conformit des
formulaires et diffuser les demandes de subventions dans les services.
La prise en charge de cette activit par le service est tonnante dans la mesure o elle ne
concerne ni le contrle de gestion, ni la fiscalit. En fait, elle correspond la ralit du
353
contrle exerc par ce service. En effet, celui-ci est dpossd dune partie de la fonction
contrle de gestion . Les contrles sont essentiellement mis en uvre par voie daudit et
concernent principalement les satellites de la communaut (les organismes publics, associatifs
ou privs recevant de largent de la part de la communaut). La prise en charge du guichet
unique aide le service exercer son contrle sur les satellites en lui donnant un accs
systmatique aux demandes de subventions. Le service peut donc exercer une premire
analyse des dossiers qui servira dterminer les satellites contrler : le guichet unique
permet la direction de voir passer des trucs. On peut faire un peu de tri, on peut voir les
plus gros dossiers. On regarde un peu le dossier, hop, ya quelque chose qui attire lattention,
et on se dit : ben tiens, on va programmer un audit pour lanne prochaine (R3). Ainsi, le
rattachement du guichet unique cette direction rvle que le contrle de gestion de la
Tout dabord, le contrle de gestion est entendu stricto sensu comme un contrle budgtaire.
En effet, on ne retrouve pas, dans cette direction, dinitiatives visant au dveloppement de
systmes danalyse des cots, des activits ou de la qualit. La direction soccupe
exclusivement de mesurer lquilibre budgtaire de la communaut. Ces informations sont
transmises la prsidence, aux lus, aux DGA et directeurs. Il ny pas dinitiatives pour
dvelopper un systme de mesure intgrant des lments financiers et physiques, ni de
procdure de dialogue avec les services pour les aider dvelopper un systme de pilotage de
leurs activits.
De 2001 2003, la direction du contrle de gestion exerce conjointement avec la direction des
finances le suivi de lexcution et la prospective budgtaire. A partir de 2003, ces activits
sont reparties aux finances. Il nest pas dit quil ny ait pas une partie contrle de gestion qui
soit rellement rintgre aux finances (R3).
354
La prospective budgtaire est loutil principal du directeur pour sensibiliser les lus et les
services sur les dpenses de la communaut. En effet, durant les trois premires annes, la
communaut a une trsorerie largement abondante et un budget excdentaire. A la faveur des
transferts de comptences, les dpenses augmentent et de nombreux investissements
structurants sont raliss, engageant les dpenses de la communaut sur le moyen et le long
terme. Dans ce contexte, la prospective budgtaire est utilise conjointement par les directeurs
des finances et du contrle de gestion pour rendre visible leffet de ciseau entre les dpenses
et les ressources. Les prospectives ralises ds 2002 mettent en correspondance la stagnation,
voire la diminution progressive des ressources et laugmentation continue des dpenses, la
fois au niveau du fonctionnement et de linvestissement.
retrouve isol. Cet isolement est lindice de la difficult de la structure quilibrer son budget
et contribue en retour rigidifier le contrle, ainsi qu vider la direction de son contenu.
Celle-ci passe progressivement du contrle budgtaire la conduite daudits.
356
amnagement et cadre de vie concentre 60% des factures hors dlai. Les services ayant un faible
nombre de factures rgler respectent les dlais.
Ltat des lieux rvle les principaux dysfonctionnements et sert de base aux prconisations
conclusives. Celles-ci consistent : a) inciter les services oprationnels raccourcir le temps
dinstruction des factures en fixant un dlai maximum de 20 jours avant leur envoi au bureau de la
comptabilit. b) Prconiser de mettre en uvre la procdure de suspension lorsque des retards
apparaissent, afin de se protger contre le paiement dintrts moratoires. c) Rappeler au service
courrier de transmettre toutes les factures vers le service comptabilit afin que celui-ci puisse
enregistrer et suivre le respect des dlais.
Cet audit est donc un contrle de conformit rglementaire. Il a servi de base linstauration
dune procdure continue de contrle du respect des dlais assure par la direction. Tous les
mois, la direction suit par voie de requte informatique si les services tiennent leurs dlais.
Laudit le plus important ralis par la direction porte sur la commande publique. L encore il
sagit principalement dun contrle de conformit.
Audit relatif au respect des rgles de la commande publique concernant les moyens
gnraux pour la priode 2001-2005
Cet audit a port sur les achats intervenus au titre de ladministration gnrale (mobiliers, fournitures,
carburants, papeterie, reprographie), les vhicules (achats, locations, entretien et carburant), les
dplacements et les prestations lmentaires. Il a consist en lexamen de 4918 mandats et 16 marchs.
Indpendamment de cet examen, linteraction entre le service contrle de gestion et la DGA
commande publique a consist en des demandes de pices et de documents explicatifs et la mise en
place dune procdure contradictoire. Cette procdure contradictoire est formelle et passe par des
demandes crites assorties dun dlai pour obtenir des rponses crite. Chaque demande fait lobjet
dune notification et dun accus de rception.
Le rapport daudit se structure comme suit : une premire partie est consacre la prsentation du
cadre gnral de laudit, de sa mthodologie et du rappel du cadre lgal et rglementaire de la
commande publique. Une deuxime partie prsente lorganisation de la direction de la commande
publique et de la fonction achat. Une troisime partie retrace les conditions de passation des
commandes publiques dans le domaine des moyens gnraux.
Au cours des deux dernires parties, les auditeurs sattachent constater les irrgularits des
procdures en vigueur au sein de la communaut.
357
Laudit des satellites est donc un contrle comptable, centr sur lanalyse de lconomie et de
la pertinence de lutilisation des ressources. Les conclusions des audits sont gnralement
suivies par les lus dans leur ngociation avec les satellites. On constate donc que les activits
dapprciation de la pertinence et de lefficience, qui se rapprochent le plus de la dfinition
standard du contrle de gestion, sont mises en uvre par la direction quant il sagit de
sintresser aux activits externes lorganisation.
358
Le rle de cette direction est de produire une image cohrente de la communaut. Lobjectif
du directeur de la communication est que la communaut ne soit pas seulement une
administration, elle doit tre un lieu didentification (R2). Cet objectif donne au service une
La production dune image cohrente suppose un droit de regard sur toute la communication
sectorielle de linstitution. La communication sectorielle consiste dune part produire des
supports de prsentation pour chaque direction, et dautre part produire des supports
dinformation sur la communaut, destins des usagers spcifiques (institutions, chefs
dentreprises, riverains des travaux communautaires).
359
Il est intressant de noter que la communication globale porte non pas sur la communaut
mais sur les services quelle dlivre. Ce comportement rvle une stratgie de lgitimation
instrumentale : Il faut communiquer sur les services pour tre visible et lgitime, il ne sert
rien de clamer que la communaut cest bien, il faut montrer ce que lon fait pour les
usagers (R2). Ainsi, dans le projet de communication prsent en conseil de dveloppement
(21/02/2005) le directeur explicite les raisons de cette communication par les services :
celle-ci permet de montrer le souci dune nouvelle efficacit, de montrer le respect des
principes de solidarit et de mettre en avant loptimisation/rationalisation des moyens que
permet la communaut . Cela se traduit en pratique par laffichage de la charte visuelle
communautaire sur tous les supports des services dlivrs (bus, bennes ordures, panneaux de
chantier).
Pour la direction, un puissant outil de mesure de la performance de son activit est le sondage
annuel men auprs des habitants. Initi en 2004 et reconduit chaque anne, ce sondage, dont
la ralisation est confie un institut, mesure dune part limage de la communaut et dautre
part la notorit du magazine communautaire produit par la direction.
360
Les indicateurs dvelopps mesurent la perception des habitants56. Sans prsenter de manire
exhaustive les lments mesurs, ont note que :
-
la perception defficacit des services communautaires est lun des trois axes de
mesure de limage globale de la communaut ;
la communaut cherche savoir si elle est identifie par les usagers au travers de ses
domaines dintervention et si le logo de la communaut est visible sur chacun des
services dlivrs.
Lchantillonnage est effectu sur la base dune rpartition sur les 5 bassins de vie identifis dans le projet
dagglomration.
361
de pilote implique galement une relation troite avec les lus : On est l pour clairer le
choix, dire quelle est la contrainte financire de lanne et des annes venir, et on demande
aux lus de trancher : Quelles sont vos priorits, quest-ce que vous choisissez de financer eu
gard notre contrainte budgtaire et financire (R4).
Mais la direction ne se contente pas de livrer des informations pour aider les lus dcider,
elle participe discrtement la prise de dcision. Comme lexplique la responsable des
budgets : On dit llu : Voil, on est dsquilibrs de tant, on ne peut pas dpasser un
montant de tant d'emprunt. Donc l, il faut qu'on trouve encore tant de millions d'Euros.
Aprs, bon on se connat et des fois on les aide et on leur dit : Pour trouver tant de millions
d'Euros, moi j'appliquerai un abattement de 20%.... Et puis on sait ce quil y a dans les
tuyaux, donc on peut suggrer les endroits o on peut un peu couper. a marche comme a
(R18). La direction exerce donc galement un rle de prescription.
En effet, aprs la fin de lentretien le directeur des finances nous confie sa proximit politique
avec llu en charge des finances. Il souligne, galement, que leurs rencontres prparatoires
aux dbats dorientation budgtaire et sances de vote du budget servent fixer la position de
llu sur les arbitrages raliser. Ainsi, le travail de concert (R4) entre le directeur des
finances et son lu permet au premier de faire valoir ses convictions.
Fort de cette alliance, la politisation fonctionnelle du directeur des finances se reflte aussi
dans sa relation aux services oprationnels. Celui-ci se donne pour mission de faire passer sa
vision de la bonne gestion des deniers publics et de changer lthos des fonctionnaires :
362
moment o les services sautorgulent, si vous voulez, on a gagn. C'est--dire que les
services deux-mmes, pour ne pas sortir en situation de sous-consommation la fin de
lexercice, vont tout faire pour doper leur taux dexcution. Ils ne vont pas hsiter me
restituer des crdits [] Finalement ce nest pas un individu en lui-mme, cest toute une
faon de penser et de travailler quil faut remettre en question (R.4). La philosophie de
gestion du directeur des finances est ainsi de diffuser un mouvement dconomisation, qui
consiste presser les services oprationnels respecter lquilibre budgtaire voire rationner
leurs moyens.
La diffusion de cette philosophie sappuie sur des dispositifs techniques permettant de rendre
calculable tout moment le niveau de consommation des crdits de chaque service. En raison
des contraintes lgales qui psent sur la fiabilit des informations comptables et financires, la
direction des finances est fortement outille pour organiser la remonte et le traitement des
informations. Ces dispositifs, coupls un message clair de la direction, concourent une
auto-rgulation des services.
363
Cette technique lisse dans le temps leffort de la collectivit et permet de ne pas plomber le budget
(R5). Elle est particulirement approprie aux communauts dagglomrations puisquelles ont pour
mission de raliser les grands investissements que les communes ntaient pas en mesure de raliser.
Entre 2002 et 2004, la collectivit faisait voter les lus sur le budget et sur les oprations au
fur et mesure de leur prsentation (R5). Ainsi, ltalement des crdits sur plusieurs annes
masquait les risques de dsquilibres plus long terme. Pour contrer ce risque, partir de
2004 la communaut a dvelopp un Programme Pluriannuel dinvestissement. 90 oprations
pluriannuelles dinvestissement ont t dveloppes entre 2004 et 2006.
En pratique, la gestion en AP/CP permet de fixer des plafonds de dpense aux services. A la
diffrence de la priode prcdente, ils ne peuvent pas engager plus de dpenses que les
crdits allous : L o, en fait, le bas blesse jusqu prsent, on ne fixait pas ce quon
appelle des enveloppes aux services. On ne leur donnait pas de bornes ne pas dpasser.
En fait, ce sont les services qui proposaient des oprations, qui proposaient des crdits, qui
demandaient des crdits donc il ny avait pas vritablement de limite (R.5).
364
tandis que le budget est rigide. Les correspondants financiers rvisent donc en permanence
leurs crdits de paiement et le service comptabilit doit les intgrer dans la prsentation
budgtaire. A cette difficult organique dactualisation constante des informations, sajoute
une difficult plus technique due la diversit des logiciels utiliss. En effet, le logiciel
comptable utilis jusquen 2004 ne gre pas les autorisations de programmes, il ne sert qu
llaboration du budget et son excution. La gestion des AP/CP est faite la main sur le
logiciel Excel par un agent du service comptabilit. Il lui incombe donc personnellement de
veiller la concordance entre les AP/CP et le budget.
Ces difficults ont conduit la direction des finances se doter dun progiciel de gestion
financire qui doit servir intgrer dans une mme base de donnes la gestion des AP/CP et le
budget. Ce progiciel permet de dcentraliser la saisie des donnes comptables vers les
correspondants dans les services et dviter au service comptable le retraitement des donnes.
Mais le nouveau progiciel ne sert pas uniquement dcentraliser la saisie des donnes, il
contraint les services oprationnels intgrer la nouvelle gestion en AP/CP.
En effet, le progiciel permet aux correspondants de saisir les donnes seulement dans le cadre
de lexcution budgtaire et non de la prparation : partir de l, les services disposent donc
de ce quon appelle des lignes de crdits, pour pouvoir excuter les actions quils ont
sollicites, et dans le cadre de cette excution ils verront, quand ils demandent dexcuter une
action financire, si cette opration est en AP/CP, et quel est le montant du crdit qui leur a
t allou, nature comptable par nature comptable (R5). Ds la saisie, les services
oprationnels sont informs des crdits leur disposition, et ne peuvent pas engager de crdits
suprieurs. Il incombe donc aux services de mettre eux-mmes en cohrence leurs dpenses
avec le budget. Auparavant, il incombait au service comptabilit dinspecter les saisies et
vrifier leur cohrence avec le budget pour ensuite excuter ou rejeter lengagement.
A partir de la fin de lanne 2006, la gestion en AP/CP sest tendue des dpenses
dinvestissement aux dpenses de fonctionnement, dont les budgets sont prdtermins.
progiciel implique dajouter, la prsentation des crdits par nature (titres, catgories,
comptes), une prsentation par destination (programme, opration) : Donc, il a fallu crer
les autorisations de programme dans le logiciel et puis revoir une arborescence au niveau du
vote de ces AP/CP. Il a fallu mettre en place une arborescence et une structure, un plan
comptable dans le progiciel Astre. Donc, faire rflchir nos services. On les a aids. Et aprs
c'est nous de crer a dans la base. C'est norme puisqu'on a cr 29 programmes, 176
oprations .Cette prsentation par nature et par programme rend le budget plus lisible et
permet danalyser les dpenses effectues en fonction des oprations ralises.
Nanmoins, cette orientation vers les rsultats des dpenses engages reste limite aux
dimensions financire et budgtaire. En effet, lessentiel du contrle ralis par la direction
Cette technique consiste rapprocher les prvisions budgtaires des ralisations. Elle permet
de constater, danalyser et de rechercher les motifs des carts, et, si ncessaire, de mettre en
uvre des actions correctrices portant sur les moyens attribus ou les objectifs fixs. Dans la
communaut, le directeur utilise cette technique essentiellement dans une logique de mise
sous pression des services et de rduction de la dpense. En effet, le suivi dexcution est
ralis mensuellement, et permet dalerter les services en cas de retard pris dans lexcution et
de les menacer dune non-reconduction des crdits en cas de non consommation en fin
danne.
On voit donc que la direction des finances contrle laction des services au travers de sa grille
danalyse et tente dinfluencer les comportements. Comme on la dj voqu, celle-ci exerce
en partie les activits dvolues thoriquement au contrle de gestion. Outre lattention porte
la fidlit des chiffres et au respect du cadre budgtaire, la direction a dvelopp des
activits de conseil en gestion.
Lanalyse prospective est perue comme un puissant levier de sensibilisation des lus la
matrise des dpenses et la ncessit dquilibrer le budget. Si le directeur des finances
participait avec le contrle de gestion la production de ces analyses jusquen 2004. A cette
date, la prospective financire est absorbe par la direction des finances. En effet, avec la mise
en place de la gestion pluriannuelle, la direction des finances a choisi dinvestir dans
lobjectivation de sa prospective en recrutant une personne ddie temps plein et lachat
du logiciel Regards.
Regards
Ce logiciel de prospective financire est le plus utilis dans les collectivits franaises. Il permet
danalyser lensemble des variables pouvant affecter les finances de la collectivit: dcisions
politiques (volutions des bases dimposition), volutions juridiques (bases de calcul des dotations de
lEtat), volutions conomiques (croissance, inflation, cot des matires premires). Lanalyse de
lincidence de cas variables sur lquilibre financier de la communaut permet de dresser plusieurs
scnarios dvolution.
Pour lagent qui soccupe de Regards, il est important de souligner quil sagit d un outil
technique, pas politique . Derrire cette remarque se cache dune part laffirmation de la
libert de lagent pour produire ses analyses : je dis tout ce qui me passe par la tte, tout ce
que je constate, je ne cache rien. Je choisis les variables que je rentre dans la base et dautre
part une certaine irritation quant au lissage opr par les lus sur ces analyses : A partir de
tous mes constats, je produis mes analyses que je soumets aux lus. Aprs, eux de me dire
ce que je dois ter. Le lissage sopre aprs.
367
encours de la dette, lpargne brute et la taxe professionnelle. Il convient de souligner que ces
ratios comparent les donnes de la communaut aux moyennes nationales fournies par la
DGCL, ce qui en diminue la pertinence en regard de la grande varit des communauts
dagglomration, en termes de taille et de comptences exerces.
Au total, ces analyses sont un levier dinfluence important de la direction sur les lus. Elles
sont prsentes en comit de direction et au bureau de la communaut. Mais ds 2006, elles
ont suscit la mise en place de deux sminaires financiers devant lensemble des lus et des
chefs de services et permis de dgager deux axes financiers pour la communaut : limiter le
volume des dpenses dinvestissement 100 millions dEuros net annuel et matriser les
Entre 2001 et 2003, les interactions entre la direction des finances et les services oprationnels
sont directes : on tait tous dans ce btiment, on avait quelque chose se dire cela allait trs
vite : on montait dun tage pour dire cela ne va pas (R18). La croissance des effectifs et
lparpillement gographique des nouveaux services on rendus les relations direction des
finances / services oprationnels plus distantes. En consquence, partir de 2003, la direction
a choisi de formaliser un peu plus ces interactions en mettant en place un guide des
procdures comptables. En fait, le guide des procdures comptables de la communaut a
prpar et accompagn lensemble des dispositifs prcits. Il sagit dun instrument de
formalisation qui vise normaliser et expliquer les procdures comptables que les
correspondants doivent respecter. Au sein de la communaut, il sagit dun livre de consignes
crites que chaque agent peut consulter pour comprendre qui fait quoi, comment et quel
moment ? (R18). Le guide comporte :
-
une fiche descriptive de chaque tche : identification de lacteur, liste des oprations
raliser et cosignes dexcution ;
368
Nanmoins, la proximit initiale entre les financiers et les services oprationnels a fait prendre
conscience la direction de son rle pdagogique : On est prsent chaque instant. Le
tlphone sonne tout le temps. On donne des renseignements, on les aide. En fait on fait
lintermdiaire entre les finances et les services. On a un rle trs important de ce ct-l. Un
rle de communication et de savoir. Ce ne sont pas des comptables la base. Les techniciens
sont administratifs, donc ils ont besoin de savoir comment on monte un budget, comment il se
vote, comment on lexcute, car ils ne sont pas au courant (R18). Cest notre rle. On est
oblig, nous financiers, de ne pas rester dans notre bureau, de ne pas sortir un document et de
ne pas communiquer. Je pense que si on veut apporter une culture financire dans une
collectivit, il faut communiquer. Sinon les pauvres, ils ne peuvent pas savoir. En plus, cest
pas leur rle daller rechercher linformation financire, de savoir ce quest un rattachement,
un report, cest nous de leur dire (R18).
369
Le renouvellement du SI
De 2001 2006, la direction utilise plusieurs logiciels spcifiques pour faire merger les listes
dabsences, de salaires pays et de formation.
Pour accder une capacit plus analytique de suivi, ces donnes sont transfres dans un
progiciel afin de crer des tableaux de bord (indiquant par exemple la quantit dheures
supplmentaires ralises dans chaque service sur une priode donne ou le nombre
daccidents du travail par secteur et par jour).
Le cloisonnement des diffrents systmes rend la collecte et lanalyse des informations trs
difficiles. Ainsi, la direction dcide de dvelopper un progiciel plus intgr partir de 2006.
La mise en uvre de ce progiciel (GFI Astre) est la fois un indicateur et un moyen de la
rorientation du service RH. En effet, le progiciel doit permettre la direction de sortir la
tte du guidon (R7). La saisie des donnes RH est depuis toujours centralise dans la
direction. En pratique, 80% du temps de travail des agents [de la DRH], cest de la saisie de
papiers qui consiste de surcrot ressaisir des informations dj saisies par les
correspondants. Le progiciel doit permettre de dcentraliser la saisie des donnes vers les
correspondants. Le temps de travail gagn doit permettre la direction de se rorienter vers
des activits plus analytiques : a va nous permettre de faire les stats, pour diagnostiquer les
endroits, les services, les moments, les grades, les mtiers sur lesquels il peut y avoir des
problmes. Et partir de l, faire une tude, sur la situation, les faits gnrateurs, etc. Et par
rapport a, mettre en place des procdures qui nous permettent de lutter contre
labsentisme (R7).
370
Un service applicatif qui a une fonction dassistance matrise douvrage pour les
services oprationnels en aidant la dfinition des besoins et la mise en uvre des
systmes.
Jusquen 2006, cette direction sest principalement concentre sur la mise en place dun
rseau tlphonique interne afin de globaliser le march tlphonique et de mettre en
concurrence les oprateurs. Un fort effet dconomie dchelle tait recherch.
En deuxime lieu, cette direction se considre comme un prestataire de services pour les
directions oprationnelles (R11) les aidant la mise en place de systmes de gestion. Elle a
un rle dinterface entre les vendeurs de solutions et les utilisateurs. Cette fonction ne se
limite pas aux services communautaires puisque les communes membres peuvent galement
bnficier de son assistance. Dans ce cadre, la direction a pris soin dassurer linteroprabilit
des diffrents SI. Si la plupart des SI de la communaut fonctionnent aujourdhui en silo, la
direction a veill ce que les briques informatiques aient une architecture et des outils
cohrents entre eux (R11). Cette stratgie permet le dmarrage en 2006 du projet
dcisionnel demand par la DGS: On dmarre un projet dcisionnel qui va tre le premier
entonnoir. Cest dire que a va tre un tage qui va aller chercher des informations dans les
diffrents silos. A partir de l cest la premire tape de linstrument de pilotage (R11). Ce
systme dcisionnel est conu comme lextension du nouveau systme dinformation
financier dvelopp par la direction des finances.
371
Par ailleurs, le service a mis en uvre la dmatrialisation des marchs publics rendue
obligatoire par le code des marchs publics de 2001. Afin dassurer lgalit entre
fournisseurs, la loi oblige les collectivits dici 2010 mettre en ligne leurs appels publics
concurrence. La communaut a donc cr en 2004 un portail permettant tout fournisseur de
consulter les appels doffres. Les communes membres de la communaut peuvent galement
utiliser ce site pour leurs propres appels doffre. En 2006, 20 communes lutilisent
rgulirement.
Cette direction est donc un levier fort de mutualisation entre les communes. On le constate
galement au travers du systme dinformation gographique (SIG). Cest un projet inscrit
dans les statuts de la communaut, la demande des communes qui ne disposaient pas des
Pour se faire la direction a recours plusieurs dispositifs : le rglement interne, les notes de
procdures, la formation aux marchs publics.
57
A lexception de deux communes qui staient dot dun SIG ds le milieu des annes 1990.
372
Le rglement interne
Ltablissement de rglement interne de la commande publique de la communaut est lacte
fondateur de la direction. Il fixe les tapes respecter par le service acheteur en fonction du
montant du march : dfinition des besoins, rdaction et reprographie des dossiers de
consultation, ouverture des plis, slection des candidatures, ngociation avec candidats,
analyse des offres, notification du march lattributaire... Le rglement interne fixe
galement les responsabilits en identifiant des personne responsable du march . Ainsi,
jusqu 30000 Euros, les DGA signent les bons de commande. Entre 30000 et 90000 Euros,
les vice-prsidents signent directement. En cas dabsence des vice-prsidents, la DGS peut
tre signataire du march. A partir de 45 000 euros, les vice-prsidents restent responsables
Comme le souligne laudit ralis par la direction du contrle de gestion, si ce rglement est
un document explicite dont il convient de souligner le caractre plus achev que la plupart
des rglements internes quil est dusage de rencontrer dans les collectivits [] ce document
sadresse des acheteurs confirms (audit, 2005 :36).
Cette DGA est divise en trois directions : dveloppement des dplacements, infrastructures,
transports urbains et scolaires.
Cette dernire direction est la plus importante en termes deffectifs et de budget, aussi nous
Loffre de transport tant trs faible lors de la cration de la communaut, le service a donc
dvelopp un grand nombre de lignes en profitant de la situation dexcdent budgtaire initial
de la communaut. Un certain nombre de lignes ont donc t dveloppes sans se poser de
question (R16), cest--dire sans tude pralable. Si le directeur considre que cette phase
de dveloppement tous azimuts (R16) devait tre faite et a permis de dvelopper des
lignes qui ont un succs fou (R16), il reconnat que l on a donc gnr des marchs
importants, et on commence maintenant consommer nos ressources (R16). Lapparition
dune tension budgtaire entrane le dveloppement dune dmarche de rationalisation de
loffre de transports : les lus commencent nous dire Maintenant chaque fois quon va
ouvrir une ligne, on y aura quand mme rflchi avant et, si possible, comme notre budget
nest plus extensible, sil faut une ligne supplmentaire cest quon aura russi soit gnrer
374
des ressources supplmentaires, soit faire des conomies sur dautres lignes. On commence
rentrer dans une phase, depuis dbut 2005, o on nous demande davoir lesprit la notion
de bonne utilisation des deniers publics (R16). Lenjeu de la direction est donc dsormais de
rorganiser loffre de service primtre budgtaire constant.
Lobjectif de la direction est de raliser des tableaux de bords refltant lensemble des
dimensions du service, malgr les pressions visant se concentrer sur les cots : Jai
quelques fois limpression de retrouver dans le public les mmes dfauts que dans le priv. A
savoir que la direction des finances me parait minemment financire. Donc on ne parle que
de recettes et de dpenses, on ne parle pas de frquentation des lignes, de qualit de service
[] Mais pour moi le plus gros morceau cest de parler de frquentation, de niveau doffre,
de quantit doffre, de qualit doffre. Mme si les finances ne sont pas ngligeables, un
tableau de bord cest pas seulement les finances (R16). Les tableaux dvelopps agrgent
des listes de donnes brutes. Ils dcrivent la situation du service mais napprcient pas
latteinte des objectifs. Ils sont produits sur une base trimestrielle.
Pour faire face au rveil des lus sur les dpenses du service et la pression de la direction
des finances, ds son arrive, le directeur a dvelopp des dispositifs de mesure de la qualit
perue par les usagers. Il sagit l dune action volontariste en vue dquilibrer le systme de
mesure du service et ancrer dans la rflexion sur lutilisation des deniers publics une approche
cot/qualit.
Enqutes de satisfaction
Pour inciter la prise en compte dinformations non financires, la direction conduit, depuis
2004, des enqutes de satisfaction par lintermdiaire dun prestataire. Les questions portent
375
sur la qualit du service (frquence, ponctualit, amplitude horaire, nombre darrts, taux de
couverture, tangibilit) et la perception de son cot.
Les informations produites par ces deux dispositifs sont utilises par la direction de deux
manires : dans le cadre des arbitrages budgtaires, afin de mobiliser les lus sur la visibilit
du service pour les usagers et dans le cadre des ngociations et du suivi des dlgations de
service public.
Contrle et suivi des DSP
Le directeur des transports a longtemps travaill dans une entreprise de transport public. Cest
une des raisons de son recrutement la communaut. On attend de lui une connaissance fine
de lenvers du dcor (R16). Lide est ici de sappuyer sur lexpertise dun acteur, sur sa
capacit identifier les marges caches dun dlgataire, et plus gnralement comprendre
le mode de raisonnement du co-contractant pour optimiser les cots.
A tous gards, le service des dchets est un service hautement sensible. Politiquement, dans la
mesure o les usagers sont trs ractifs en cas de non qualit du service; budgtairement
puisquil sagit dun poste de dpenses important concentrant un grand nombre des surcots
376
maintenir les 34 taux inhrents chacune des communes membres. En 2007, face la
croissance des charges lies aux dchets, une augmentation du produit de la TEOM a t
ncessaire.
Les activits du service commencent en amont de la collecte par les actions de prvention et
se terminent en aval du traitement des dchets par les activits de valorisation.
Installation de points dapport volontaire (PAV) et collecte slective en porte porte. Cette dernire desservait
139000 habitants en 2004 contre 210000 en 2006, soit une progression de 51%.
377
dans un tableau de charge annuel . Nous prsentons par la suite les principaux vecteurs du
dveloppement du systme de mesure du service.
Le rapport annuel sur la qualit et le prix du service public dlimination des dchets
En premier lieu, larticle L.2224-5 du Code Gnral des Collectivits Territoriales impose la
communaut de prsenter un rapport annuel sur la qualit et le prix du service public
dlimination des dchets, dont le dcret n 2000-404 du 11 mai 2000 a fix les indicateurs
techniques, financiers59, qui doivent y figurer obligatoirement. Les indicateurs doivent tre
renseigns mme en cas de DSP. Les mesures produire concernent principalement les
tonnages collects, traits et valoriss, ventils par types de dchets, par nombre dhabitants et
par zone gographique. La direction est donc tenue de mettre en place le systme
dinformation lui permettant de collecter ces informations. Cela se traduit par le recrutement
de personnels uniquement ddis la mesure de lactivit. Deux personnes y travaillent
temps plein. La production du rapport annuel synthtise les donnes produites sur une base
trimestrielle dans le cadre du contrat pass avec Eco-Emballages.
59
378
Dans le cadre du contrat de cinq ans, pass avec cette socit, la communaut doit lui remettre
un rapport dactivit trimestriel : donc, je dois leur transmettre tout ce quon a recycl dans
le trimestre et par rapport ce quon recycle, ils calculent la performance de la collectivit et
ils nous payent par rapport cette performance. Au plus on tri, au mieux on tri, au plus on est
subventionn (R14). Le ratio qui sert de base au calcul de la subvention est le nombre
dhabitants desservis, divis par le nombre de tonnes tries, envoyes en filire de recyclage.
quand a arrive en centre de tri, les emballages sont tous mlangs. Ensuite il y a la rpartition
matire par matire qui spare lacier, le verre, le plastiqueEt donc a il faut le suivre
galement. Donc, jai des tableaux de bord avec ce qui est collect en porte porte, PAV, et
tout ce qui est recycl en PAV et portes portes. Et par rapport a, a me donne le total
expdi par les filires et cest ce total qui me permet de remplir les dclarations dactivits
(R14).
379
bons indicateurs, de trouver le moyen de les obtenir rgulirement, de les faire vivre et puis de
faire circuler l'information qu'ils nous apportent (R15).
Ces tableaux de bord sont intgrs au dispositif de pilotage mis en uvre au sein de la DGA.
En effet, depuis 2005, la DGA tente dtablir des tableaux de charge annuels au sein de
chacun de ses services : Chaque dbut danne on fait le bilan de lanne prcdente et o
on a en deux trois pages une srie dindicateurs sur les objectifs de lanne, la charge que cela
reprsente, la valeur budgtaire, et puis la priorisation des diffrentes actions que lon va
engager. De cela, on en tire un certains nombre de choses : dabord la clarification des
missions de chacun, ensuite, une priorisation des actions de communication interne []
Donc, avec ces tableaux, on a un premier rfrentiel, une espce de tableau de bord avec des
indicateurs chiffrs dun ct, mais des indicateurs qualitatifs de lautre (R19). Le service ne
se contente pas de produire les informations imposes par la loi. En effet, les impacts de
lactivit sont galement contrls. Ainsi, depuis 2005, le service commande chaque anne
une enqute qualitative et quantitative auprs des habitants pour mesurer leur satisfaction,
identifier le degr dutilisation et observer les volutions comportementales. Des indicateurs
dimpacts sont donc produits.
380
Cette matrise de la mesure par le service se manifeste galement par une stratgie explicite de
soutien lintgration et lappropriation des indicateurs par les membres de la DGA.
En effet, le directeur est conscient des risques de jeux organisationnels autour des indicateurs,
principalement expliqus par lincertitude des acteurs propos de lexploitation qui peut en
tre faite : Comment optimiser si on na pas les indicateurs ? Or, ces indicateurs sont trs
difficiles obtenir. Car ils induisent une inquitude de la part des gens qui les produisent. Si
tout le monde sait ce quil se passe chez moi, peut-tre que lon risque de men demander un
peu plus. A un autre niveau, allez demander un boueur quelle heure il finit son travail
Sil a une logique de fini-parti, il ne vous le dira pas ou il mentira (R19).
Lautre risque peru, et semble-t-il vcu, vient du fait que les indicateurs ont tendance
tomber en dsutude il y a des gens qui donnent de la donne mais qui voient bien que
derrire on en fait pas grand-chose, donc qui forcent pas trop (R19).
Dautre part, la direction a mis en place des groupes de travail avec le personnel pour essayer
de structurer les indicateurs et leur en montrer lintrt. La stratgie dintressement des
acteurs repose sur deux arguments principaux : il sagit tout dabord dissocier la logique
doptimisation des moyens de lide de rduction des ressources : On leur explique que
loptimisation cest pas forcment la diminution. Loptimisation cest faire mieux avec les
moyens que lon a (R19). Comme lvoque le DGA hors enregistrement, il sagit
dexpliquer aux agents que les indicateurs sont le moyen de rorganiser le service de collecte
sans mettre fin la pratique du fini-parti . Le deuxime argument donne le mcanisme
permettant de dissocier loptimisation de la rduction de ressources : la pertinence
dcisionnelle. On leur montre que si on na pas des indicateurs fiables pour rflchir
lorganisation du travail, on va prendre des fausses dcisions qui ne seront pas du got du
381
personnel puisquelles seront incohrentes par rapport leur ralit [] On voit bien que la
rsolution de ces problmes passe par une comprhension des mcanismes dorganisation des
tournes et que lon peut trs bien travailler moins tout en faisant mieux et pour pas plus cher.
Pour autant que lon ait compris (R19).
Enfin, une formation la mesure de la performance est engage envers les cadres du service
collecte : Tous les cadres qui ont un rapport avec lorganisation du service collecte vont
avoir une formation lorganisation de cette collecte : Quels objectifs poursuivre ? Comment
mettre en place des indicateurs ? Comment faire en sorte quils soient renseigns ? Comment
on les utilise ? Et, travers des exemples, comment on est en capacit de stabiliser une
organisation, de suivre son volution, et de rpondre aux questions pratiques qui se posent.
Non pas par des rflexes du type : Jai pas assez de moyens, de personnel et on ne mcoute
pas, mais par une pratique un peu plus fine (R19). Cette formation rvle une stratgie
visant favoriser lusage des indicateurs : Alors on se dit que la formation, on est peut-tre
un peu nafs, nous permettra de poursuivre cette logique dindicateurs mais en faisant en sorte
quelle soit utilise. Parce que mme au niveau des cadres, on a des personnes daccord pour
mettre en place des indicateurs mais qui ne sont pas en capacit de dire ce dont ils ont besoin.
Donc on multiplie les indicateurs qui ne servent rien, on peut avoir ventuellement des
beaux tableaux mais dont personne ne va se servir (R19). Le choix du formateur est cet
gard rvlateur de la stratgie de lgitimation des indicateurs retenue par la direction. Il
sagit dviter un prestataire trop orient management/contrle de gestion : on est dans une
logique plus mtier, plus professionnelle, donc on nest pas all consulter des formateurs ou
des cabinets de management. On est all consulter des bureaux dtudes dont la mission est de
produire des diagnostics de collecte et de nous aider nous rorganiser. Et eux travaillent sur
des indicateurs avec les agents (R19). Il y a donc une stratgie dusage et de co-conception
des indicateurs, par la direction et les agents.
382
Les missions assignes cette DGA sont de nature plus stratgique quoprationnelle. Il sagit
prioritairement de prparer et suivre la mise en uvre du projet dagglomration, de piloter
les tudes damnagement (P.D.U.) et les dmarches de planification urbaine (S.C.O.T.). Sa
principale mission oprationnelle consiste assurer la matrise douvrage des entres de ville
ce qui lamne effectuer lentretien des entres ralises.
Pendant ses trois premires annes dexistence, la direction sest principalement consacre
la prparation du projet dagglomration.
Le projet dagglomration
Dans le cadre de la Loi dOrientation pour lAmnagement et le Dveloppement Durable du
Territoire (L.O.A.D.D.T.), la communaut sest engage, partir de 2001, dans llaboration
dun projet dagglomration. Cest un outil qui revt une charge la fois symbolique et
stratgique.
Cest un document stratgique dans la mesure o il exprime les objectifs de la communaut
jusquen 2015 et sert de base la ngociation du contrat dagglomration avec lEtat et les
autres strates administratives du territoire. Il sert de plus de cadre aux diffrents outils de
planification territoriale de la communaut.
Cest dans cet outil que rside la nouveaut de la loi Chevnement. En effet, le passage dune
intercommunalit de gestion une intercommunalit de projet, suppose que les communes qui
composent la communaut se donnent des objectifs et une vision commune du dveloppement
du territoire. Le projet dagglomration vise justement susciter et formaliser ces objectifs
partags. La dimension symbolique du projet ressort clairement dans le discours de la
prsidence de la communaut : Notre territoire possde enfin un vritable projet, une
perspective, un cadre pour avancer et se dvelopper. Ce projet dagglomration [] nest
surtout pas un catalogue de mesures et dinterventions, mais bien un dessein rpondant aux
besoins et aux attentes des 330.000 habitants et citoyens [] Il est avant tout lexpression de
notre foi en nos valeurs communes. (Projet dagglomration). Cest lacte fondateur de la
communaut (R17).
Lambition essentielle du projet est dengager une rflexion commune des lus et de
lafficher. Comme lindique le responsable du projet : ce nest pas tellement le contenu qui a
de limportance, cest la mthode (R17). Le diagnostic vise donc une coordination des
acteurs plus qu imposer une dcision unique, mais il se soutient d'une objectivit reconnue.
383
La matrise duvre est assure par la DGA qui sappuie sur les travaux raliss par lagence
durbanisme de la communaut et une expertise extrieure.
La DGA commence par faire la tourne des maires (R17) pour recenser leurs attentes
Cette phase du travail vise montrer aux maires quils peuvent imprimer leur volont dans le
projet, quil est encore indtermin. Ainsi, le directeur insiste auprs des maires: nous on est
des technos, on y comprend rien, on ne connat pas le territoire, vous le connaissez mieux que
nous, en particulier votre commune (R17).
concernant lidentification de territoires homognes elle rapproche les propos des lus
avec les pr-diagnostics raliss par lagence durbanisme de la communaut. Cette
synthse est affine par ttonnement successif : des groupes de rflexion composs des
maires sont organiss sur ces primtres mergents pour voir sils donnent
satisfaction.
384
un prestataire externe vise assurer les maires de la fidlit de la synthse envers les
objectifs quils ont suggrs.
Sur cette base de connaissances, les commissions thmatiques ont, durant le 1er trimestre
2003, produit des contributions traduisant les orientations explicites en actions concrtes.
Au total, la prparation du projet valorise une dmarche ascendante et indtermine cense
permettre une appropriation collective (Projet dagglomration).
Projet dagglomration
Premire partie : Prsente le diagnostic de la communaut ralis avec lensemble des acteurs.
Le territoire est dfini comme un ensemble de bassins de vie diffrencis mais faisant partie dun
mme espace conomique et social. Le point darticulation de ces bassins tant le centre urbain et
ses ples conomiques.
La croissance conomique soutenue du territoire communautaire est prsente comme le facteur
explicatif :
-
Deuxime partie : prsente les facteurs cls prendre en compte pour assurer un dveloppement
global.
-
Construire la communaut comme une communaut dans une mtropole : il sagit en interne
de renforcer tous les liens existants entre les communes membres (avec comme axes
principaux : le dveloppement de loffre de logement, la mise niveau des quipements et
services collectifs quitablement rpartis sur le territoire) et affirmer en externe une identit
propre. Cela passe par une territorialisation stratgique de la communaut : rendre
complmentaires et cohrents les diffrents bassins de vie.
385
coordination systmatique des politiques dans ce domaine avec celles de lhabitat et des
transports afin de crer les conditions favorables lancrage des entreprises et de leurs
salaris.
Il semble que loprationnalisation du projet soit plus effective au niveau des outils de
planification territoriale qui sont justement de la responsabilit de la DGA.
386
Pas dinnovation
Quelle que soit la finalit des outils utiliss, on remarque quil ny a pas dinnovations
managriales dans la communaut. Les responsables intercommunaux ont plutt tendance
importer et adapter des dispositifs dj mis en uvre dans dautres organisations publiques ou
prives.
387
les dpenses et les ressources, un premier retour dexprience est organis auprs des
usagers : il sagit de mesurer la valeur cre pour lusager afin de linscrire dans le dbat sur
loptimisation de la gestion. En 2005, les outils dvelopps concernent principalement les
services oprationnels et consistent en des tableaux de bords pour nourrir le dialogue de
gestion. Enfin, en 2006, les dispositifs de pilotage tant mis en place, laccent est mis sur leur
dcloisonnement et la consolidation des donnes.
2002
2003
10
2004
2005
2006
Phase de gestion
Principalement cadrage
stratgique et dispositifs
rglementaires
Principalement
communication externe
Principalement
procdures respecter et
suivi des activits
Principalement oriente
vers la gestion de la
relation usagers
Principalement
dispositifs de suivi
budgtaire et
construction
dindicateurs
Principalement
fiabilisation des donnes
de gestion et
dcloisonnement des
systmes dinformation
Optimisation de la
dpense publique
locale
2001
Cration
institutionnelle
Anne
388
Cadrage
Proj. Aggl.
Evenementiel
Magazine
Evaluation PP.
Notes confid.
Entr. DGS/DGA
Site internet
Entretien val.
Rgl. Cmde. Pub.
Formation perf. dchets
Prosp. Fi.
Publi .secto.
Relations
Comit DG
Suvi DSP
Gest. Recl.
Log. Regards
Connaissances
Formation marchs
Guichet unique
Guide proc. Compt.
Charte graphique
Enqute notorit
Enqutes satisfaction
Procd. Communication
Rapport
activits
TDB Transp.
TDB Charges Dchets
Audit int.
SIG
Progiciel GFI RH
Dtail
OOR
OM
OOC
389
susciter un change qui en retour contribuera modifier cette information. Les dispositifs de
pilotage structurant le plus les pratiques des acteurs se situent ainsi au Sud de la figure 3.7.
Enfin, la faible prsence dOOR et le fait que ceux-ci soient majoritairement destins
structurer les relations avec des acteurs externes la communaut, signale une rticence
envers un management relationnel pur. Les relations entre les membres sont peu codifies ou
formalises. Quand une formalisation des relations est mise en place, elle vise inciter les
acteurs se conformer aux rgles juridiques et leur faire apprendre ces rgles, elle nexprime
pas une volont de rgulation propre la communaut (except dans le cas des procdures de
communication et des rencontres DGS/DGA). Le modle managrial de la communaut ne
semble ainsi pas centr sur ltablissement et le contrle des relations entre acteurs. Les
relations ne sont pas valorises pour elles-mmes mais dans la mesure o elles permettent
Laccumulation des diffrents outils de gestion permet de dresser une image du management
de la performance dans la communaut et de sa logique de gestion. Lobjet de lanalyse de
contenu est justement de prsenter larchitecture globale du systme de management de la
performance dans la communaut.
390
pour enfin nous pencher sur le rapport des acteurs aux outils de gestion (2.3).
Un pionnier est la premire personne se lancer dans une entreprise, qui fraye le chemin (Le
Robert). Dans la communaut, lesprit pionnier valorise ceux qui ont rejoint la communaut
ds ses premiers jours en 2001 et qui ont eu btir lorganisation de toute pice. On retrouve
dans cette formule de la direction gnrale des services lide de challenge relever,
dadhsion aux buts de lorganisation et la volont de sinvestir corps et me dans la russite
391
de lorganisation. Cette formule fait sens dans lorganisation. En effet, cet esprit pionnier est
revendiqu spontanment par plusieurs rpondants rpartis dans plusieurs services :
R11
R17
Le mode de fonctionnement de la structure qui, comme toutes structures qui dbute avait
plus un mode de fonctionnement de mission et de type pionnier que de type o on arrivait
dans un systme o tout est en place
R6
R1
Valeurs
fonctionnaires
singulires
Esprit
Construire
pionnier
Comptences
Confiance
individuelles
Autonomie et inventivit
Motivation intrinsque et volontarisme
Sens du service
public
392
Quils soient issus du secteur public ou du secteur priv, les agents ont une conception
relativement pjorative de lAdministration. Cette dernire se caractrise, leurs yeux, par
des dysfonctionnements bureaucratiques : une organisation trop hirarchise, lente, rigide,
cloisonne et aux procdures centralises et formalises.
Les agents sappuient plus ou moins explicitement sur cette conception de ladministration
pour apprhender le fonctionnement et la culture de la communaut. Il en ressort un contraste
trs appuy entre ce quils peroivent dans leur communaut et la manire dont ils peroivent
ladministration en gnral.
Ainsi, certains rpondants venant du secteur priv expriment lcart entre ladministration
telle quils se limaginaient et la communaut telle quils la vivent :
R13
R9
J'tais quand mme assez tonne, par une certaine culture, je dis pas d'objectifs mais je
dirais de rsultats comme en entreprise. Par la production de documents de valeur, assez
complets. Je m'attendais pas cette culture de rsultats, pas du tout
R1
R10
393
qui restent jusqu six ou sept heures. Cest trs, trs significativement diffrent
R4
Les gens qui gnralement sont dans lintercommunalit, ce sont des gens qui ont envie
daller de lavant, de faire autre chose. Cest pas des fonctionnaires Cest pas des
fonctionnaires ! Parce que quelque part, cest des gens qui ont envie dentreprendre, qui
ont envie dinvestir des nouveaux terrains
R5
Ya un autre esprit qui sinstalle, cest certain, on nest plus dans un fonctionnement
routinier mais y a une volont de russir des missions
Ainsi, au niveau individuel dans la communaut, les agents mettent en place une logique de
diffrenciation paradoxale : ils sont des fonctionnaires qui ne se comportent pas comme des
fonctionnaires. Ce processus de diffrenciation permet aux agents de se valoriser, dprouver
une certaine fiert. En effet, la perception relativement positive par les agents du
394
comme une administration part entire : Il faut bien comprendre que malgr les textes de
loi, dans une interco, on cr vraiment une administration (R1). Dans ce cas, lexpression
administration sert avant tout mettre en avant le fait que la communaut jouit et doit jouir
des prrogatives rserves aux collectivits territoriales de plein droit : les principes de libre
administration et de comptence gnrale. Pour le DGS, affirmer que la communaut est une
vraie administration, consiste dire quelle est un lieu dimpulsion, de conception et de
production de politiques publiques part entire.
Hormis ces droits associs aux statuts, la communaut est aux yeux des rpondants une
R1
R8
Lutilisation des termes projet et mission nest pas neutre. Une administration de
mission a pour particularit dtre adapte un problme, un temps, un lieu ; elle est
localise, elle est spcialise et a pour caractristiques une organisation lgre et la prise en
charge de problmes transversaux (Pisani, 1956) et lemploi du terme projet renvoie aux
objectifs de la cration dEPCI fiscalit propre, savoir que la raison dtre de la
communaut rside dans llaboration et la mise en uvre dun projet commun de
dveloppement et damnagement de lespace associant des communes au sein dun
espace de solidarit . La communaut est donc dfinie loppos dune administration de
gestion, en charge dactivits routinires.
R1
On veut conserver notre esprit pionnier. Les membres de la communaut ont un esprit
dentreprise [] On est dans une entreprise, dans une entreprise humaine, et donc les
395
gens sinvestissent .
R7
La spcificit c'est qu'il faut crer une, entre guillemets, culture d'entreprise parce qu'on
l'a pas forcment, parce qu'on est jeunes
R13
Pour mes collgues et moi, je prsume que cest quand mme un peu plus important,
justement que jallais dire lentreprise la communaut soit florissante
R11
Ces communauts dagglo, avec cette notion de projet sur le territoirecest loccasion
de faire un peu bouger les choses au niveau de lorganisation administrative en gnral
Le DGS souligne que la communaut est une entreprise humaine pour mettre en avant que
les agents se sont lancs dans une aventure organisationnelle, ont affront limprvu et les
contraintes avec une volont de russir. Lemploi de lpithte humaine lui sert suggrer
quil ne sagit pas l de se comporter comme une entreprise entendue comme organisation
prive.
Au total, lesprit pionnier sert avant tout singulariser la communaut tant vis--vis du
secteur public que du secteur priv. La communaut se vit comme un espace intermdiaire
entre secteurs public et priv qui reprend certaines caractristiques de lentreprise pour les
mettre au service du secteur public. En effet, la singularit de la communaut repose sur les
comptences individuelles des agents qui contrastent avec celles traditionnellement associes
aux fonctionnaires. Mais ces comptences individuelles trouvent leur sens dans la mise en
uvre et la dfense du service public.
396
2.1.2.1 - Construire
Tout dabord lide davoir quelque chose btir. En effet les rpondants voquent avec un
sentiment de gloire et de plaisir le challenge qua reprsent pour eux la construction dune
institution. Cette obligation davoir btir une structure et des rgles constitue une raison
R17
On avait plus un mode de fonctionnement de type pionnier que dans un systme o tout
est en place et quil ne reste plus que des trucs la marge ou alors des grosses rflexions
en matire de management gnral comme il se passait dans la ville d[XXX]. Lintrt,
pendant les trois ou quatre premires annes de la communaut, a a t le fait que lon a
bti, en tout cas, ceux qui taient l, petit petit, la structure et le fonctionnement du
systme .
R18
Yavait plein de choses mettre en place et on avait carte blanche pour le faire [] On
pouvait mettre en place des procdures quon connaissait car on les mettait en place dans
les collectivits antrieures, et ctait souvent accept par tout le monde, y compris par
notre DGS. Les conditions matrielles taient difficiles, on avait du mal, on sest retrouvs
six ou sept dans un bureau. Une faisait la comptabilit, une la paie, une le budget... Au
milieu, il y avait les factures, les papiers, tout cela mlang, mais cest vrai que
psychologiquement on tait une trs bonne quipe, trs soude, cela marchait bien
R4
[Lintercommunalit] cest quelque chose de neuf, cest quelque chose qui se fdre, qui
se structure. Cest pas facile travailler, parce quon na pas des services avec des
usages et des pratiques qui sont trs anciennes, donc il faut tout inventer, il faut tout
mettre en place.
2.1.2.2 - La confiance
Dans le contexte de construction de la communaut et lurgence de prparer linstitution aux
transferts massifs de comptences, la direction fait le choix de ne pas trop contrler les
activits des agents. Ce choix est peru par les acteurs comme une confiance qui leur est
offerte. Les individus se rapproprient ce choix et le considrent comme une aptitude
singulire au sein de la communaut.
397
R18
R6
Mais ctait gnial car on le faisait dans de trs bonnes conditions psychologiques, je
vais dire. On savait quon nous faisait confiance
R17
R4
Si je suis l pour quelque chose, cest justement pour aider la structure mieux grer
demain. Donc jaurais pu tre dans un positionnement consistant dire: Bon,
finalement, laissons faire. Ben non, il a fallu imaginer des solutions, et des solutions
innovantes [] Moi ce qui me motive, cest a. Cest pas faire une gestion ppre
R18
La capacit des agents laborer leurs propres rgles, tre force de proposition pour la
hirarchie administrative, apparat simultanment comme une comptence ncessaire et une
source de satisfaction.
398
Les rtributions financires si elles existent, ne suffisent pas expliquer la mobilisation des
agents qui vivent leur autonomie et la confiance de la direction comme un moyen de raliser
leur projet pour ladministration communautaire. On peut donc constater une forte motivation
intrinsque des agents. Le succs mme de la communaut ou lamlioration du
fonctionnement de ladministration publique constituent des facteurs explicatifs de
R18
R11
Mais il y a toujours ce profil dagent pionnier, de personnes qui veulent faire changer
les choses, changer les habitudes, essayer dapporter un meilleur service. Qui voudraient
que a fonctionne mieux. Le truc, cest que a nous tient cur
Les manires de qualifier les publics ont de limportance, parce quelles dsignent une
manire de penser et impliquent des comportements spcifiques. Ainsi les agents rencontrs
rfutent le terme de citoyen , car il suggre une logique lectoraliste loigne de leur
proccupation de qualit et defficience du service. De surcrot, recourir au terme de citoyen
reviendrait leurs yeux empiter sur le domaine rserv aux lus communaux. Comme
lindique le DGS : Cest trs dlicat pour nous davoir une relation directe avec le citoyen,
399
Ds lors, les termes habitants , contribuables , usagers voire clients sont utiliss
prioritairement.
Le rpondant utilise le terme client surtout afin de montrer que la finalit de son travail
nest pas de plaire ses suprieurs, mais dobtenir la satisfaction de ses bnficiaires. Ainsi,
au service des transports, le responsable affirme au bout du compte, le plus important, cest
pas llu, cest le client avant dindiquer quen tant que responsable il met un point
dhonneur couter directement les rclamations des utilisateurs.
Les termes prfrs pour dcrire les bnficiaires des activits sont les contribuables ,
usagers et habitants .
Le souci du contribuable prvaut dans les services financiers et de la commande publique et
du contrle de gestion o justement lon cherche maximiser le retour sur impts verss : Je
crois que la culture intercommunale cest daller rechercher une mutualisation des besoins et
une optimisation des moyens pour le meilleur service public. Pour que le contribuable sache
quil ne contribue pas pour rien (R6).
Le souci de lusager prvaut dans les services oprationnels et dans les services fonctionnels
lorsque lon descend dans la hirarchie. Pour la plupart des agents rencontrs il est important
dexpliquer que leur travail se fait au nom de lusager et pour accrotre la qualit des services
qui lui sont dlivrs : La communaut cest le principe tout bte de lunion fait la force!
Cest--dire quon peut avoir effectivement des ambitions un peu plus importantes et une
qualit de service public meilleure pour les usagers (R5).
Toujours dans le registre de la qualit de service, le terme habitant est voqu par les
rpondants avant de parler au nom des usagers. Les agents, en tant quhabitants de la
communaut, sont eux-mmes en attente dun service de qualit et sont les premiers
lvaluer : Y a une nette amlioration des services aux usagers, l cest lhabitant qui parle
pas le fonctionnaire! Je veux dire quon sent bien que les poubelles sont ramasses plus
400
souvent, que cest plus facile pour se dplacer. Je suis attentif en permanence ce que disent
mes voisins ou les gens que je ctoie. Et quand ils remarquent les efforts de la communaut,
ben, a me fait du bien (R15).
De manire gnrale, les agents sont trs intresss par les retours dinformation sur la
perception quont les publics de la communaut. Les enqutes menes par les services
oprationnels ou la direction de la communication sont trs suivies par les agents qui
regrettent dailleurs que ces informations ne leur soient pas systmatiquement transmises.
relgitimation des services publics. En effet, par del la satisfaction immdiate des usagers,
les rpondants sont sensibles lide que la qualit de leur travail et, par l, la qualit de leur
communaut contribue lgitimer le service public et en garantir le maintien.
On retrouve dans les propos qui suivent toute lambigut de la politique de modernisation o
la logique conomique est mise au service de la sauvegarde du service public. Lide est ici
aussi daccepter un amnagement des mthodes et moyens mais de rester intransigeant sur les
finalits.
R4
Je pense que le service public sera lgitim dans son rle et ses missions que pour autant
quil sera beaucoup plus rentable et beaucoup moins coteux. Si le service public cote
toujours plus cher et quil se structure au dtriment du contribuable, a veut dire que,
demain, on va le remettre en question. Et on va le remettre en question avec virulence et
force. Et on va en venir des situations extrmes de privatisation de pans entiers des
comptences des collectivits locales, des comptences des tablissements publics
nationaux ou locaux, des comptences des services de lEtat. Et a, je pense quon aura un
retour trs direct, trs, trs virulent de la population. En revanche, si demain ici mme on
fait la preuve de notre efficacit, c'est--dire quon prouve que finalement, en termes de
gestion des transports sur une zone ou sur un territoire, on fait aussi bien que le priv. Que
limpt quon nous donne sert quelque chose. Quon est aussi rentable, entre guillemets,
quon est productif, quon nest pas un puits sans fond. a veut dire que le rle du service
public est lgitim. Cest que les gens vont moins le remettre en question puisque cest
rentable et que a fonctionne. Si on ne fait pas cette rvolution dans dix ans ben forcment
on va remettre en question notre monopole
R18
On est l pour faire du service public, mme dans une intercommunalit puisqu'on prend
les comptences des communes, on fait du service public, on continue le service public. Le
service public est maintenu et mme je dois dire que dans certaines comptences il est
mme, il a mme t amlior [] Lessentiel cest a. Cest que le service public soit fait.
En tant qu'agent public je peux aller travailler n'importe o, moi mes valeurs seront
toujours les mmes
401
Pour beaucoup de commentateurs, le transfert des comptences des communes vers une
communaut est un pralable la privatisation des services publics locaux. Si le
regroupement de diffrents modes de gestion au sein dune communaut incite les lus
vouloir comparer les rgies et les prestataires pour mettre un peu dmulation (R19), les
responsables veillent ce que les comparaisons ne se fassent pas sur une base exclusivement
financire et intgrent des dimensions propres aux principes de service public (galit daccs
notamment) : Pour moi le service public, il ne se galvaude pas. Alors bien sr quand on
devient plus gros avec la communaut, on est obligs de se comparer avec le priv, voire de
rflchir pour savoir si une dlgation de service public ne serait pas plus efficiente. Mais
mme a, a nest une privatisation. Ce nest pas un hasard si une grande partie des balayeurs
et des rippers sont des gars qui ont eu des problmes sociaux. La mission se maintient, et
mme si on lorganise parfois autrement le niveau de service et son accessibilit son prservs
(R 17).
Au fur et mesure des annes, les pionniers sont devenus minoritaires dans lorganisation et
la question se pose de savoir si lesprit initial de la structure se maintien ou sefface. Deux
interprtations sarticulent donc : dun ct certains pionniers constatent une monte en
puissance du formalisme, larrive de personnes moins motives par le challenge
intercommunal. Ils ont limpression que lesprit initial de la communaut se perd et quelle
devient une administration traditionnelle.
Dun autre ct, certains rpondants mettent en avant les efforts consacrs pour maintenir cet
esprit particulier de la communaut. Ils mettent en avant les efforts dintgration des
nouveaux agents dans une culture dentreprise et la politique de soutien matriel leur
motivation.
402
Avec les annes la communaut grossit, rcupre des comptences et des personnels plus
oprationnels pour les exercer. Ces personnels sont essentiellement transfrs des communes
membres. Ce transfert de personnel est vu comme le cheval de Troie de ladministration
traditionnelle. Les personnels transfrs incorporeraient dans la communaut les manires de
R11
Je pense que ctait peut tre sensible au dbut mais a ne lest plus maintenant. Jai vu,
en fait, deux populations diffrentes: une population de fonctionnaires ou de contractuels
qui avaient envie de faire bouger les choses. Je pense de faon gnrale dans les EPCI que
ce type de profil existe encore mais il a ton a eu aussi faire face dnormes
transferts de personnel de communes vers les EPCI du fait des transferts de comptences
et donc on retrouve de plus en plus un fonctionnement demoins sur les projets, plus sur
de la gestion avec des populations qui ont un fonctionnement plus traditionnel. Je ne vais
pas aller jusqu la caricature du fonctionnaire mais je peux vous assurer que a existe
maintenant dans la communaut. Il y a les deux extrmes. Ce dont jai peur, cest que
limage traditionnelle du fonctionnaire reprenne le pouvoir et donc que lon se remette
dans des fonctionnements Je vais jusquau bout de mon sentiment: cet autocollant que
lon voit sur lagglo [moi je lve le pied] contre la pollution Jai peur quon nous
reproche un jour davoir aussi lev le pied sur notre faon de travailler
R17
La perte de lesprit pionnier ne vient pas de la baisse dimplication des personnes mais de la
croissance des rgles formelles :
R10
Du point de vue de la gestion administrative, jai limpression quil y a encore deux ans la
communaut tait plus courageuse, plus dynamique en terme de gestion administrative.
Cest en train de changer. Jai le sentiment quau fur et mesure quelle grandit, elle
commence avoir des rflexes de grosse administration, et cela commence poser quelques
freins. Le formalisme des prparations, des rapports est en train de se durcir, les circuits de
403
validation courriers sont en train de se compliquer. On fait les budgets de plus en plus tt
parce que cest de plus en plus lourd faire [] Les processus dcisionnels sont assez
difficiles caler, et si vous rajoutez cela en amont des priodes de validations qui ont
tendance saccrotre vous arrivez des priodes de six mois pour prendre une dcision.
a risque de casser un peu la dynamique
R7
La spcificit c'est qu'il faut crer une culture d'entreprise parce qu'on l'a pas
forcement, parce qu'on est jeunes, parce qu'on a rcupr des gens qui ont tendance ne
pas s'identifier cet tablissement qu'ils n'ont pas choisi et ce encore plus que... ils
continuent de travailler sur le mme site, faire le mme mtier alors qu'ils n'ont plus le
mme employeur. Donc c'est vrai que c'est une difficult particulire pour crer le lien et
l'appartenance
R1
Aujourdhui, sur les 900 collaborateurs de la communaut, peu peuvent prtendre au titre
de pionnier (rires) de la conqute de louest. Mais cela tant, aujourdhui, mme chez les
jeunes arrives, je pense que cet esprit existe encore. C'est--dire quon fait en sorte quils
sinvestissent en choisissant les meilleurs, en les payant bien, enfin dans le contexte de la
fonction publique. On lsine pas, en leur donnant du bon matriel. On na pas lsin en
matire informatique par exemple. Pour les gens qui sont sur le terrain, on lsine pas sur les
vtements de travail, sur les vtements de scurit. Les moyens quon met leur disposition,
cest la contrepartie de lesprit dentreprise quon leur demande davoir
R18
Si on parle en termes de salaire cest clair que venir dans une intercommunalit cest
peut-tre plus attractif que daller au Conseil Gnral. Pourquoi? Parce que les intercos ont
besoin de personnel comptent. Et pour attirer le personnel elles mettent en place des
rgimes indemnitaires intressants parce que sinon les gens ne partent pas. Donc, l aussi
a a t une politique de mettre en place des avantages [] Au niveau rgime indemnitaire
cest clair que nous on y gagne normment
de ralisation dune personnalit (Smets, 2005 ; Buscatto, 2006) que ladhsion une
logique de rentabilit.
- Que le sens du service public reste un facteur de motivation et dinvestissement pour les
acteurs mais en tant accompagn de la conviction que son maintien repose sur la preuve
de son quilibre conomique.
- Que le dveloppement de la structure saccompagne de la rigidification des procdures.
Dans lensemble on peut considrer que les acteurs vivent la performance sur le mode de la
gestion dune tension. Une tension entre la performance et des dimensions qui lui sont autres.
En effet, quand les acteurs voquent la performance, ils insistent sur la ncessit de prendre en
compte trois lments qui leur semblent essentiels : la qualit de service, le temps et la
diversit des mtiers.
En fait, les acteurs assimilent la performance sa dfinition stricte et sont porteurs dune
approche largie et dialectique de la performance. Il sagit pour eux de critiquer une dfinition
strcite de la performance pour proposer dintgrer dautres dimensions dans lanalyse de leurs
activits.
405
et mobiliss au cas par cas par les responsables en vue de lgitimation dfensive de leur
travail.
En dautres termes, on ne se situe pas dans la communaut dans une opposition manichenne
entre magistrature du verbe et obsession de la mesure . Tous les services produisent des
mesures et utilisent des tableaux de bords, mais ces donnes ne sont pas systmatiquement
utilises pour rendre des comptes ou piloter les actions, elles sont disposition des
responsables pour nourrir leurs argumentaires lors des runions de pilotage.
La mise en tension
dobjectifs
contradictoires
La performance
Un contrle qui merge
Un pilotage informel
R4
Pour moi la performance, cest atteindre dune part les objectifs politiques assigns, mais
cest surtout les atteindre en tant conome au niveau des moyens quon va utiliser. Il est
facile datteindre un objectif de politique publique en tant dispendieux, c'est--dire si on ne
compte pas, on arrivera toujours atteindre un objectif. En revanche, atteindre cet objectif
moyens constants, ou moyens en diminution, toujours produire un service, un service qui
est suprieur toujours avec la mme quipe, a cest beaucoup plus difficile. a fait appel
des pratiques managriales un petit peu diffrentes. Donc a veut dire que peut-tre demain,
il faut demander son quipe de travailler diffremment de faon tre beaucoup plus
productif, c'est--dire revoir lorganisation du travail au sein, par exemple, dun service
oprationnel de la communaut
R6
A chaque fois, cest de faire plus avec le mme argent, ou bien de diminuer laugmentation
406
R15
R19
Cest la capacit rpondre aux objectifs qui sont donns avec le meilleur indice de
satisfaction de lusager et le minimum de moyens employs bon escient
Ainsi, la performance nest pas associe par les acteurs la logique librale de diminution du
primtre de laction publique. Elle renvoie une meilleure utilisation des ressources quel que
soit le niveau de production. Et correspond la diffusion dune logique conomiciste. Si la
dfinition de la performance apparat relativement homogne au sein de la communaut, elle
R2
Vous me parlez de performance Donc vous me demandez quels sont les indicateurs qui
me permettent de vrifier si je le suis
R17
La performance, moi je la mesure au respect des objectifs annuels que nous nous fixons.
Autant, on peut, en matire de dchets mnagers, avoir des indicateurs relativement
objectifs, l cest quand mme un tout petit peu plus compliqu. Je ne dsespre pas de
mettre en place un certain nombre de choses beaucoup plus
R10
Pour moi, cela voque des systmes dvaluation par tableaux de bord, par critres. Ca
voque toujours de ma part une certaine rticence. Ca fait un peu plus de 20 ans que je suis
dans la fonction publique territoriale auparavant javais travaill dans un bureau priv
pendant sept ans, donc je connais les deux cts. L-bas, la performance ctait la
rentabilit de lentreprise et lvolution du chiffre daffaire. Je pense que cest assez
difficilement transposable la fonction publique territoriale, et que mme cela peut amener
des choses relativement dangereuses. Donc je suis toujours trs prudent par rapport ces
notions l appliques dans la fonction publique
407
R9
Je sais pas si on peut utiliser le mot de performance dans une collectivit. Parce que je
pense que c'est un critre qui concerne plus le secteur priv que le secteur public. Je prfre
parler d'efficience, d'efficacit. Pour moi performance une connotation prive, alors c'est
peut-tre parce que je viens du priv. On peut mesurer, mme si les critres ne sont pas
forcment quantitatifs, ils peuvent tre aussi qualitatifs
R3
Cest bien la performance mais il y a aussi la notion de service public qui faut bien
prendre en compte. Parce que, cest quand mme des activits qui sont pas forcment
visibles. Pas faire payer cher, cest pas forcment mauvais. Mais, faut pas que ce soit au
dtriment dautre chose, qui est engag, ou qui tait sur le point de ltre et quil faut
diffrer
R18
Que ce soit dans les transports ou dans la collecte des dchets, il faut que le service soit
fait correctement et sans obsession pour la performance parce que la performance peut
amener une surenchre. C'est--dire qu'on veut faire bien, et on veut faire toujours mieux
et du coup on met mal la gestion du service public parce qu'on arrive des extrmits o
tout se fait en fonction des finances
R16
Cest la logique que je connaissais dans le priv, on avait une notion de performance
purement conomique et financire parce que tout a au bout du compte cest quand mme
gr pour cracher de largent. Le tout ctait globalement quil y ait quand mme, par
rapport lactionnaire principal, un bon rsultat financier
En effet, la performance doit, selon les rpondants, tre traduite dans une logique
professionnelle. Ainsi, les responsables des services oprationnels insistent sur la ncessit
dadapter la performance au mtier (R16) et que loptimisation des services passe passe
par une comprhension des mcanismes dorganisation [des tournes] et que lon peut trs
bien faire moins tout en faisant mieux et pour pas plus cher. Pour autant que lon ait
compris. (R19).
De mme, dans les services fonctionnels la prise en compte des logiques professionnelles
apparat comme un vecteur de performance : Cette recherche de la meilleure possibilit
rglementaire et lgislative possible, pour optimiser nos besoins. Cest a qui est intressant,
et cest a qui se fait avec les gens. Par exemple, la valorisation des biogaz, cest un an et
demi de travail, en balayant toutes les possibilits qui nous taient offertes par la loi de la
dlgation de service public au partenariat public / priv pour arriver la concession de
travaux, en passant par lappel doffre, lappel doffre sur performance, et ainsi de suite. Et on
a fini par, aprs un an et demi de travail, avec la DDCCRF [Direction Dpartementale de la
Concurrence et de la Rpression des Fraudes], avec un cabinet priv, avec les oprationnels et
nous, et bien voir que ctait la concession de travaux qui tait la meilleure solution mettre
en uvre (R6).
Enfin la performance doit pour les rpondants prendre en compte les variables temporelles
relatives aux spcificits des comptences exerces. Ainsi, dans les grands services
oprationnels comme les transports ou la collecte des dchets : la rentabilit se mesure
beaucoup plus dans la dure [] on ne retrouve pas lambiance que lon peut trouver dans
dautres boites prives o non seulement il faut tre rentable anne par anne, mais
pratiquement mois par mois (R16). De plus, la communaut a en charge le dveloppement
de projets structurants et dactivits dexpertise non routinires qui se prtent mal une
valuation annuelle ou infra-annuelle : Si janalyse mon temps de travail ou autre, je pense
que jaurai du mal trouver les critres objectifs de performance de mon travail. Parce que je
peux passer un mois ramer sur un dossier sans arriver avancer dun millimtre et puis en
409
quelques jours il peut se passer des choses importantes qui sont lies des dcisions
politiques ou autres qui vont me permettre davancer (R9). Le caractre stratgique des
comptences exerces suppose donc dinscrire les temps longs dans lanalyse de la
performance: avec une analyse qui ne se rsume pas la politique de trs court terme, de
satisfaction immdiate des besoins sans soccuper de ce qui va se passer derrire. Cest ce
type de rflexion, que doivent avoir les EPCI. Ce quon appelle le dveloppement durable
(R6).
Il est intressant de noter que plusieurs rpondants sappuient sur une dfinition stricte de la
performance, pour en proposer une conception alternative, comme lillustre le concept
defficience territoriale propos par la direction gnrale des services : [La communaut]
peut tre performante si elle russit ce qui est dans son projet dagglomration, c'est--dire
trouver le ncessaire quilibre entre le dveloppement conomique et la prservation de la
qualit de vie sur le territoire. Ce que lon pourrait appeler lefficience territoriale. Cest si
on arrive trouver cet quilibre-l. Parce que si on ne fait rien pour maintenir le
dveloppement conomique, on perd de lemploi, des ressources pour la communaut. Si on
le dveloppe trop, dans un territoire qui est dj un peu victime de son attractivit, avec des
difficults se loger, le prix du foncier, les deux choses tant lies, prix du foncier lev, avec
des transports qui sont difficiles organiser, avec un environnement qui peut se dgrader
fortement. Donc trouver cet quilibre-l, cest la performance (R1).
On voit que la conception de la performance qui prvaut dans la communaut se fonde sur
une approche largie mettant en correspondance une conception stricte et des dimensions
relatives aux temps longs, aux logiques professionnelles et la qualit de service. Cette
conception est rendue encore plus visible quand les rpondants sont amens ragir sur le
sujet des conomies dchelle ralises ou non depuis la mise en place de la communaut.
dconomie
dchelle
est
un
lment
essentiel
de
lgitimation
de
410
a)
Cest largument le moins spcifique la communaut tudie, si bien quil est voqu, mais
les rpondants sy attardent peu.
R4
b)
On a considr que finalement le service qui tait produit par les communes, avec les
moyens quelles avaient, ntait pas produit de manire pertinente eut gard aux normes
techniques, environnementales qui sont de plus en plus prgnantes
Par contre les rpondants insistent fortement sur lamlioration de la qualit du service qui
constitue un objectif structurant pos par les lus. Ainsi, beaucoup de rpondants voquent
lobjectif de mise en uvre dun service plaqu or . Le transfert des comptences vers la
communaut sest accompagn dun nivellement par le haut des services dlivrs. En effet, les
lus ont utilis la structure pour augmenter le niveau de service plus que pour raliser des
conomies :
R1
Est-ce que on a plus de marge de manuvre ? est-ce quon est plus vertueux, plus
efficace, efficient en matire de gestion ? Cest pas si simple parce quon voit bien que les
lus essaient de tirer le service vers le haut avec des rflexes du style : avant de rentrer
dans la communaut, les ordures mnagres taient ramasses deux fois par semaine, et
bien on veut quelles soient ramasses comme la commune d ct tous les jours. Y a pas
de raison, on est membre de la communaut comme les autres. Donc, on ne va pas dire,
en tout cas au dbut : Et bien si on trouvait une frquence de passage qui soit la plus
basse possible. On prend la plus haute, alors quon sait trs bien que gnralement, cest
pas indispensable, surtout avec le dveloppement des collectes slectives. Donc on a t
amens, par exemple, multiplier les frquences uniquement parce que tel ou tel maire le
demandait
R17
Le fait communautaire entrane chaque fois une demande supplmentaire de la part des
communes. Donc, une meilleure exigence de qualit de ramassage, et puis le pas
supplmentaire est franchi au niveau de la collecte slective, qui se gnralise. Alors
quavant les communes disaient : Moi, je ne peux pas faire la collecte slective, jen ai
pas les moyens. Alors du coup, on se retrouve devant des dpenses supplmentaires, mais
qui sont occasionnes quand mme par un service rendu, qui na rien voir, avec ce qui se
passait avant. Donc, il y a tout a, qui faut bien peser chaque fois
411
R4
R4
R18
Au lieu de faire le service public comme il doit tre fait, on veut le faire en plaqu or. Et
cest bien ce quil se passe
R4
R3
Demain, ou dans un proche avenir, je suis pas sr que tous ces surcots cumuls ne
fassent pas que lon ait des tensions importantes et quil faille mettre en place un impt
supplmentaire, ou augmenter les impts existants [] Ils ont dvelopp normment les
services, ils ont lanc des projets ambitieux, et il faudra trouver une solution afin de
satisfaire aux contraintes du bouclage des budgets
Un des leviers importants de cette qualit de service et des surcots subsquents est la
modernisation des quipements.
c)
Dans les services oprationnels, les rpondants voquent la ncessit de moderniser les
quipements pour assurer le service. Les communes nayant pas les moyens de faire les
investissements dentretien ncessaire, le passage vers la communaut saccompagne dun
audit des matriels transfrs qui lgitime une modernisation des quipements. Celle-ci vient
412
encore grver les conomies dchelles. De surcrot, le cot de la modernisation est renforc
du fait que les communes, anticipant sur le transfert des comptences, ont arrt dentretenir
leurs quipements. Aussi, la modernisation des quipements, apparat comme une variable de
R1
R15
R11
On a repris les bennes ordure, et on a fait un audit sur ces bennes. 70% devaient tre
changes dans les trois ans. Mais les communes navaient pas chang ces bennes ordure.
Les piscines, ya un audit, il est public. Cest 22 millions deuros de travaux de rnovation
refaire. Donc, cest vrai que a cote cher. On est un petit peu aujourdhui dans la
situation du transfert des comptences de lEtat vers les collectivits : laisse moi toffrir
mes dpenses
R3
Faudrait revoir les enqutes, elles ont t mal faites. Cest--dire que quand les services
demandent du matriel neuf, ils disent: ils nous ont transfr que des bennes qui taient
en mauvais tat. Et cest vrai quon a reu tout ce qui tait en mauvais tat. Cest que des
faits a. On a reu presque que des piscines qui sont pas en conformit avec la scurit.
Donc ya tout de suite des dpenses obligatoires dans la scurit. Donc, des dpenses quils
avaient retardes et quil faut bien refaire, alors quon pensait directement passer
lamlioration
R3
Les communes vous font leur valuation en disant : Yavait tant de personnes qui
travaillaient dans tel service. Normalement, a doit se traduire dans les comptes
administratifs de lanne prcdente, avant de transfrer la comptence mais, sils ont eu
413
lhabilet de savoir que la comptence allait tre transfre Vous avez, des fois, des
transferts, qui se sont fait en interne. Vous aviez la collecte qui cotait, mettons, 3 millions
deuros, et puis la voirie deux, et bien, lanne avant le transfert, ctait linverse. a a
pour effet dobliger la communaut recruter. Et puis en versant une attribution de
compensation qui na pas t diminue du montant rel des transferts de charge
renforce.
2.2.2.1 - Une phase de construction puis une phase doptimisation : un contrle qui merge
Tout dabord, labsence de procdures formelles de pilotage sexplique par la jeunesse de
linstitution. En effet, les rpondants expliquent que la phase de construction de linstitution
na pas permis de rflchir la performance de ses activits.
R15
Je pense que dans une premire phase peut-tre que a cote plus cher parce qu'il faut, il
y a remise plat de l'ensemble des services. Par exemple, quand la communaut a rcupr
le matriel de collecte des dchets, il a fallu rinvestir sur des nouveaux matriels donc on a
eu une courbe d'investissement qui a augment. Mais dans un deuxime temps, le fait d'avoir
des matriels qui sont partags entre toutes les communes va faire diminuer les cots. Donc,
il y a deux phases. On a du mal mesurer tout a mais je pense qu'intuitivement je dirais
qu'il y a deux phases. Une phase de mise niveau qui va peut-tre coter plus cher et puis
aprs une phase d'optimisation qui va permettre de rduire
R6
On la mne un peu le couteau dans le dos. C'est--dire que la performance vous lavez,
mais tous les mois il faut sortir 1100 feuilles de paye. Tous les jours, il faut que les salaris
aient de quoi travailler, que ce soit des chaussures de scurit, au niveau des camions, etc.
414
Vous vous la posez pas au dpart, il faut dabord les habiller. Et aprs, vous vous posez la
question: Est-ce que, effectivement, ce que je donne comme dotation dhabillage vtements
de scurit cest optimum, est-ce que jen donne trop, est-ce que jen donne pas assez, est-ce
que cest trop cher ?
R6
Y a encore des progrs faire. On est en construction dune maison. En cinq ans, vous
btissez pas quelque chose Imaginez une entreprise qui passe de 20 salaris 900
salaris. Est-ce quelle est performante tout de suite, est-ce quelle a des carences, est-ce
quelle a des dfauts de jeunesse? Oui, la communaut a ses dfauts de jeunesse
R6
Dans un premier temps, jai dit: Il me faut tant de personnes. Maintenant, on est dans
la phase de dire: Est-ce que ce que jai cr comme postes, cest loptimum, ou est-ce que
jen ai pas cr trop ou est-ce quil men faut encore?. Donc effectivement, y a eu la phase
de construction avec une confiance. Et maintenant on commence nous le dire: prouvez
que vous avez besoin de tout ce monde-l, prouvez que vous avez besoin de tout cet argentl. Et ainsi de suite .
R11
Cest dans lair du temps. Lvaluation des performances publiques cest quelque chose
quon met nous mme au got du jour dans le cadre dune lettre de cadrage budgtaire. Sur
la lettre de cadrage budgtaire 2005, on a dit que ctait bien beau de donner des moyens
financiers aux services mais encore faut-il valuer linvestissement financier par rapport
aux rsultats
R15
Je vois une gestion de plus en plus rigoureuse des moyens qu'on met en uvre. Donc il est
clair qu'on a besoin de mesurer de plus en plus toute notre activit. On y va naturellement,
on nous demande de faire des conomies sur nos budgets de fonctionnement. Il faut qu'on
puisse mesurer le progrs qu'on fait, savoir d'o on part, o est-ce qu'il faut aller. Tout a
c'est une initiative gnrale
R16
On commence rentrer, depuis dbut 2005, sur ordres des lus, dans une phase o on
nous demande davoir lesprit la notion de bonne utilisation des deniers publics. Donc
quelque part quand on parle de a on parle de performance
R19
La collecte 2003, cest un transfert donc lobjectif cest de survivre, dassurer le service
public. Le deuxime objectif, cest de construire. La construction est quasiment aboutie.
Maintenant on passe la phase doptimisation. Maintenant, comment optimiser si on na
pas les indicateurs ?
Lentre dans la phase doptimisation est marque par lintensification des procdures de
contrle, mais dont le primtre est restreint au contrle budgtaire et au respect des
contraintes lgales.
415
a)
Nous avons vu dans lanalyse descriptive, que la direction du contrle de gestion nexerait
pas vritablement cette fonction, qui na t reprise par aucun autre service. Il en rsulte une
absence de contrle de gestion dans la communaut.
En effet, la direction fonctionne dans une logique dinspection gnrale, c'est--dire de
contrle externe a posteriori, plus orient vers lanalyse de lexistant que laccompagnement
au changement. De plus, cette fonction analytique est principalement oriente vers le contrle
de conformit.
R1
R1
Dans les faits, le contrle de gestion il est bien aujourdhui dans cette logique
dinspection
R8
R8
La communaut sest cre en 2000 aprs toute la priode des grandes affaires et la
stigmatisation des abus et des annes 90. Et donc dans les annes 2000, on ne peut pas faire
une structure digne de ce nom sil ny a pas la composante contrle de gestion. Mais cest
culturel parce que le DG met en place le contrle de gestion. Mais cest cosmtique. Questce quil y a dedans vraiment? Cest l que sont les enjeux
416
R1
Il fait un travail dinspection, ce qui vaut parfois des positionnements dlicats du contrle de
gestion par rapport aux services
R1
Le contrle de gestion a souvent une vision consistant voir ce qui ne va pas. A dbusquer
lerreur, mettre en vidence des dysfonctionnements [] Un contrle de gestion uniquement
orient vers lide de trouver lerreur, a peut gnrer dans les services une inquitude, a
peut limiter linitiative des agents
R9
Alors, c'est vrai que certains directeurs de services ne nous aiment pas particulirement. Je
pense que le directeur de contrle de gestion, n'est pas apprci dans beaucoup de services. Il
y a par exemple un service o se concentrent la majorit de nos avis dfavorables
R8
R19
Pour le contrle de gestion, mon service est un monde compliqu. Il simagine quil va
pondre mes indicateurs dans un coin et puis quun jour il va me les livrer en disant quil a fait
son boulot. Moi jai une approche tout fait diffrente
R4
A lheure actuelle, ce nest pas une aide la dcision parce quil ny a pas dimplication
relle en amont. Alors forcment cest plus vcu comme un contrle mais un contrle
tatillon superficiel
Par del les citations, les autres entretiens laissent le sentiment que la collaboration avec la
direction du contrle de gestion est inexistante. En rsulte, une faible lgitimit et une
influence limite des rapports, notes et audits produits par la direction. Quand un service nest
pas satisfait des analyses produites par la direction, celui-ci ne modifie pas son comportement,
mais a plutt tendance aller se plaindre auprs de la DGS, elle-mme trs critique vis--vis
du CG. La direction est donc in fine, contourne.
b)
Face cette vacance du contrle de gestion, les seuls supports formels et transversaux la
rflexion sont les tableaux de bords produits par la direction des finances. Le contrle se
limite donc au suivi de lexcution budgtaire. Mme si la direction des finances dispose
dune forte capacit dinfluence sur lallocation de ressources et que le nouveau progiciel
permet une analyse des dpenses dinvestissement par destination, les donnes produites
nintgrent pas les indicateurs physiques relatifs la qualit et la performance oprationnelle
417
des activits. De mme les analyses prospectives ralises visent exclusivement assurer
lquilibre budgtaire global de la communaut.
c)
En rsultent des tableaux difficilement lisibles et surtout impossibles agrger, si bien que la
remonte dinformation ne peut tre organise :
R3
Ya rien qui remonte auprs du prsident pour dire: voil, on en est l. Ya pas de
tableau rgulier, que ce soit mensuel, trimestriel, ou On fait nos propres tableaux On
les envoie, mais cest pas centralis, cest pas systmatique
R11
Cest vrai quaujourdhui on na rien formalis de cette nature l. Aucun des services de
lagglo, ma connaissance na formalis quoi que ce soit
De mme, les indicateurs ne sont, la plupart du temps, pas formaliss. Cest--dire que leur
slection et leurs objectifs ne sont ni justifis ni mis sur papier afin de les rendre
comprhensibles par un ventuel lecteur : Aujourdhui, il ny a aucun indicateurIl y a des
indicateurs intuitifs. Pour moi cest le respect des dlais, des engagements quon a pu donner
nos clients, des taux dindisponibilits minimiser. Ils ne sont pas formaliss mais il
nempche quils existent. C'est--dire quil est impensable que lon ait, par exemple sur le
418
419
dcisions :
R17
Petit petit, on arrive bien caler tout a. Mais cest grce aux runions de suivi, tous
les 15 jours. Je fais le point avec tout le monde de lvolution des dpenses, des
machins, Et pourquoi cela a retarde, et pourquoi a fait-ci
R12
Les outils cest lchange rgulier et les runions que lon peut avoir les uns les autres
cest des runions thmatiques sur des domaines particuliers. Cest un travail en
communOn parle de runionite quelques fois parce que ce nest pas toujours efficace;
mais cest une part essentielle de notre travail de concertation, de montage en commun
dun certain nombre doutils, de politiques
Cest dans le cadre de ces runions que les dirigeants peuvent suivre les activits des services,
demander des prcisions qui incitent les responsables rcuprer les informations. Loralit
joue donc un rle central : la seule valuation que lon puisse avoir : le retour immdiat de
la part de llu ou des collgues sur le terrain (R12). Auprs de la direction gnrale des
services, on retrouve trs clairement lide que linformation et le pilotage nmanent pas
ncessairement de procdures formelles : Il est quand mme rare que lorsque par exemple
je suis interrog par tel ou tel qui se demande sur tel ou tel dossier, il est quand mme rare,
ou assez rare que je sois sec. Donc si je suis pas sec, a veut dire que jai dautres modes
dinformation, alors peut-tre moins ddis, moins organiss, mais linformation, je lai
(R1).
R11
On na pas de tableau de bord synthtique, mais ce nest pas dplorer dans la mesure
o il y a une concertation qui fonctionne assez bien
R17
420
R18
Dailleurs, pour les services fonctionnels dont la performance conditionne celle des services
oprationnels, lvaluation de la performance se rvle au quotidien dans les changes et les
tensions avec les autres services plus que dans la production de donnes formelles :
R6
Mon service est valu. A lheure actuelle, on est dans une valuation de service service.
C'est--dire, ma DGA est-elle perue comme une DGA qui permet de raliser des choses
dans des dlais et une scurit juridique normale, ou bien est-ce quon est vu comme des
casse-pieds, disant toujours: Non, cest pas possible parce que la loi ne le veut pas?
Lvaluation de mon service vient plus de mes collgues que de tout autre instance
dvaluation
R18
Nous, en fait, on est valus un peu tout le temps parce que tout ce qu'on doit rendre doit
tre juste. Les chiffres, doivent tre exacts aussi bien au budget prvisionnel qu'au compte
administratif. Donc, on est contrls tout le temps parce que s'il y a une erreur on va la voir
tout de suite...
Le fait que chaque rpondant partage une dfinition minimale de la performance indique que
la communaut nest pas isole de lorientation gnralise vers la performance. Mais
ladhsion ce mouvement nest pas intgrale, ni mcanique. Avec lappui de la DGS, chaque
DGA est en situation de retraduire et ramnager ce concept pour en proposer une acception
largie.
421
Cette attitude mdiane consiste reconnatre la ncessit des outils de gestion mais investir
du temps et de lnergie pour encadrer le dploiement de ces outils. On peut cet gard parler
de bricolage intentionnel des outils et de stratgies concrtes la fois dappropriation des
outils par les acteurs et de calibrage des outils pour quils rpondent aux attentes des acteurs.
Rapport aux
outils de gestion
conception
Des outils sur mesure
Emanation du sommet de la structure
Rendre les outils dsirables
Formation lutilisation
422
matriser.
Les ingrdients de cette conscience critique des effets structurants des outils de gestion sont :
une capitalisation des expriences passes qui gnre une conscience de la dconnexion
possible entre effets recherchs et rsultats concrets. Le recours aux outils est ainsi soumis
une analyse pralable de leur rapport cot / avantage. Enfin, les rpondants affirment leur
prudence vis--vis des outils et estiment que ceux-ci ne peuvent pallier une culture de
performance vhicule par les lus.
R1
Ce que jai vcu au Conseil Gnral [XXX] partir des annes 90, cest quon sest un
peu jet corps perdu dans le management, dans le pilotage, etc. En y consacrant
beaucoup de temps et dargent. Et parfois effectivement, parfois ctait quasiment
dconnect par rapport la ralit
R1
Il faut quand mme savoir que jai connu des collectivits territoriales o avec les
tableaux de bord on ne faisait que du papier
423
R12
Jai vu des DG qui souhaitaient avoir un maximum dinformations. Les services sont
capables de fournir la DG ou au Prsident chaque semaine lquivalent du catalogue de
la Redoute en termes de tableaux de bord. Parce que chacun, encore une fois, a son
propre tableau de bord de suivi dactivits ou de messages. Donc aprs, quel usage on en
fait? Ce nest pas parce quon est dans un cockpit 747 quon sait forcment se servir de
tous les instruments. On a besoin de savoir se servir dun certain nombre dinstruments
essentiels, et a, cest charge du pilote de dfinir ce dont il a besoin
Ils retirent de ces expriences une conscience aigu du risque de dconnexion entre le
discours, les intentions et effets annoncs des outils, et la ralit oprationnelle.
R8
Le poisson pourrit toujours par la tte et lEtat montre lexemple. LEtat parle depuis
1980 de la gestion prvisionnelle des emploisLa formation des outils informatiques
permettant dy procder rellement est seulement en cours de mise en place et uniquement
dans les administrations les plus efficaces, donc les impts. Donc il y a un dcrochage
terrible entre le discours et la ralit
R3
Ils nont pas lhabitude euh, ici, de faire du management, quoi, au vrai sens du terme.
Ils se On en parle quoi
R1
Jaimerais bien avoir un systme informatis de suivi de projet, a jaimerais bien. Cest
avoir toutes les donnes sur mon ordinateur. Je pianote pour savoir o en est tel et tel
projet. Bon, ce serait trs, trs intressant. Ce serait aussi beaucoup dinvestissement, de
travail au niveau des services pour lalimenter. Donc je suis un peu hsitant, par exemple,
aujourdhui, sur ce type de logiciel .
R15
Chacun a besoin d'lments de mesure en fait, mais pas les mmes lments. Et il faut
que ces lments soient fiables, qu'on les trouve facilement, qu'on fasse circuler
l'information facilement entre les diffrents niveaux et que chacun ait le bon niveau
d'information. Donc tout ce systme l est compliqu mettre en uvre et il a un cot,
encore faut-il que a ne cote pas plus que ce que a peut nous rapporter .
R6
Il faut pas non plus que a devienne des usines gaz. C'est--dire que sil faut dix
salaires de cadres A pour rflchir et quon doit coter 10 000 l o on va conomiser
1 000, faut arrter. a veut dire que cest mieux de faire sans optimiser, et dconomiser
9 000. Cest un risque qui a toujours exist. A un moment donn, dans les annes 90, on a
parl pour les collectivits, de la gestion active de la dette. Ya eu une mode, dembaucher
des experts financiers pour rduire par deux les montants des intrts de la dette. On sest
aperu que pour les communes de moins de 40 000 habitants, souvent, on embauchait des
424
gens qui cotaient 120 150 000 francs par an, pour conomiser 30 40 000 francs par
an .
2.3.1.4 - Les outils peuvent prolonger une volont politique, pas la remplacer
De surcrot, pour les rpondants, les outils ne peuvent pas automatiquement conduire une
performance accrue. Sils peuvent aider raliser une intention, ils ne peuvent pallier
R1
R6
R3
Je pense quon peut aider savoir comment rduire les cots. Mais condition quil y
ait une volont politique. Sinon, avec les plus beaux outils, jaurais beau faire, on
corrigera la marge, cest tout
R5
Cest toujours pareil. Ladaptation des techniciens ne me parait pas tre un obstacle
ce type de fonctionnement. Mais le pouvoir excutif, de son ct, va-t-il tre en mesure, ou
volontaire, pour fonctionner de cette manire l? Je pense que cest a, peut tre, le plus
difficile
R1
J ai t trs prudent ici et je le suis encore -peut-tre trop dailleurs- cest la question
que parfois je me pose. Trs prudent de faon rester trs connect la ralit. Cest vrai
quil faut savoir se garder de monter des usines gaz, mme si aujourdhui, je pense
quon doit doucement faire rentrer le tableau de bord synthtique pour la direction
gnrale et les lus
R16
Donc cest surtout pas des outils sophistiqus que nous recherchons. Ce sont des outils
trs trs simples. Maintenant, plus on veut quelque chose de simple, plus la dmarche en
amont doit tre sophistique. Parce quil faut se demander ce quon veut comme chiffres
et une fois quon sait cela, se demander comment on va les reprsenter et comment on va
les vulgariser pour 134 personnes qui ne sont pas des habitus du transport
425
Mais comme nous lavons dj voqu, cette prudence ne peut tre rduite un rejet dfensif
vis--vis des outils, mais plutt lattention au fait que les outils ne simplantent pas
R1
Le grand enjeu aujourdhui, pour nous services, cest dessayer de faire rentrer ces outils
de rationalisation dans les services. Cest quelque chose que jai un peu de mal faire
entrer, non pas parce que les gens sont rtifs, mais cest quon nest pas encore arrivs au
stade o notre fonctionnement est stabilis pour nous permettre de passer normment de
temps faire tel tableau de bord, tel outil, mettre en place tel outil. Cest vraiment
aujourdhui la phase dans laquelle nous sommes, c'est--dire mettre en uvre des outils de
pilotage
R4
Les outils de gestion oprationnelle, les tableaux de bord de gestion oprationnelle, moi
a me semble une tape incontournable si on veut rationaliser le service public
communautaire, donc l, on a une marge de progrs considrable
La conscience critique des responsables vis--vis des outils de gestion ne fondant pas une
attitude de rejet, elle conduit au dveloppement de stratgies dlibres de bricolage et
dappropriation des outils de gestion.
426
ne sont pas tant la pertinence ou loriginalit des informations produites qui importent, mais la
dynamique de coopration et de rflexion partage entre les acteurs que son laboration
implique.
R17
La mme logique est luvre dans lutilisation des tableaux de bord au sein de la DGA
environnement et cadre de vie. Dans cette direction, la production dindicateurs ne sert pas
tant suivre et piloter les activits des sous-directions qu permettre de clarifier leurs rles
aux yeux des lus. Le tableau de bord a donc une finalit implicite de lgitimation et de
pdagogie institutionnelle.
R12
On fait des utilisations diverses et varies de ces tableaux de bord. On a une mission
risques majeurs qui sest cre, qui a pour vocation daider les communes
dvelopper la culture du risque et mettre en place les obligations de ces diffrentes
communes. Cest un service trs transversal qui ne produit pas du rond-point avec des
fleurs dessus. Donc il y a toujours de la priori des gens qui ne connaissent pas, sur
lutilit dun tel service, sur la ralit du travail des cadres qui sont dans le service. Donc
en ayant fait le tableau, a nous a permis assez facilement dans une sance de travail de
pouvoir expliquer ce que faisait le service et de trs vite pouvoir redonner une image et un
peu de reconnaissance des gens que lon considrait comme un peu des emplois fictifs
Des outils dont la nature est de produire des connaissances sont ds le dpart conus dans une
logique de gestion des interactions entre acteurs.
R12
Ce nest pas au niveau des services transversaux que lon doit concevoir chaque fois
les outils dont les autres ont besoin. Il faut que a mane ncessairement dune prise de
conscience, dune organisation puis dun besoin avr dinformations. Concevoir de
manire centralise dans la direction des ressources, je dirais tout un systme
dinformation, tout un systme de tableaux de bord serait une erreur manifeste
R19
Pour le contrle de gestion, mon service est un monde compliqu. Il simagine quil va
pondre mes indicateurs dans un coin et puis quun jour il va me les livrer en disant quil a
fait son boulot. Moi jai une approche tout fait diffrente
427
La ncessit de concevoir de manire participative les outils est mise en avant. Cette
intgration des acteurs dans la conception de loutil permet denclencher un processus de coconstruction de loutil et lalignement de lintrt des diffrentes parties prenantes.
Linsistance sur cette dmarche indique le refus dune approche technocratique des problmes
traiter. Plus prcisment, la co-construction ne se focalise pas sur le raffinement technique
de loutil et ne se rsume pas communiquer trs en amont sur lintrt de loutil. Il sagit de
R15
Les indicateurs c'est pas du tout dans la culture donc il faut dj en montrer l'utilit aux
gens et puis trouver les bons, trouver les bons pour les bonnes personnes, c'est--dire
qu'un indicateur pour moi sera pas le mme indicateur pour un agent de matrise qui a ses
quipes au quotidien. Chacun a besoin d'lments de mesure en fait mais pas les mmes
lments. Et il faut que ces lments soient fiables, qu'on les trouve facilement, qu'on fasse
circuler l'information facilement entre les diffrents niveaux et que chacun ait le bon
niveau d'information. Donc tout ce systme l est compliqu mettre en uvre
R17
On peut pas arriver avec un projet compltement pens lavance. Cest pas une
question dintelligence, mais de relations. A la ville, il y avait lpoque le secrtaire
gnral le plus brillant que jai rencontr dans ma carrire, vraiment brillantIl nous a
concoct un projet dadministration global, sduisant, mais quil avait fait tout seul. Sur le
principe il ny avait rien redire : beau, pertinent tout a, tout a, mais il sest quand
mme plant
R 15
428
Et du coup, les outils de gestion, mon avis, on fait fausse route, si on essaye de calquer
des trucs qui existent ailleurs, en particulier dans le priv. On fait fausse route, parce que
quelque part, on ne tient pas compte de linstitution et de ses missions. Donc, il faut
recaler ces trucs par rapport a [] Je ne dis pas quil ne faut pas les utiliser ces outils
l. Je dis quil ne faut surtout pas calquer. Cest autre chose. Surtout dans le
fonctionnement complexe dune communaut, il ny a pas de solutions pr-tablies. Toute
analyse visant , de prs ou de loin, faire rfrence des systmes de gestion existant
ailleurs, me parat voue lchec
R12
Les outils se dfinissent dabord par le haut de la structure pour voir ce dont on a besoin
pour piloter. Que ce soit le Prsident, le DG, les DGA. Un tableau de bord doit partir den
haut et pas den bas parce quen bas je peux en transmettre beaucoup, mais a veut dire
quoi? Quelle utilisation on en fait? Un tableau de bord sert mesurer une tendance. Une
fois quon a la tendance a sert quoi de continuer de mesurer? On passe quelque chose
de plus pertinent, on essaie de regarder autre chose
R4
Ces outils-l, je peux pas les imposer. Je peux que conseiller quon travaille dessus. On
la fait dans le cadre des grandes runions de coordination entre cadres. Mais je ne peux
pas les imposer moi aux diffrents directeurs et DGA oprationnels. a relve de la
responsabilit du directeur gnral avec en appui la direction du contrle de gestion
Faire prendre conscience lensemble des acteurs des intrts des outils de pilotage
Si les outils de pilotage doivent tre impulss par le sommet hirarchique, cette impulsion ne
signifie pas que la mise en uvre des outils de pilotage se fasse en mode automatique. Toute
une stratgie de mobilisation et dintressement doit tre dveloppe, qui complte la
dynamique impulse par le sommet.
R4
R9
Si on est vraiment dans un jeu ouvert, ce que je crois, cest--dire que piloter cest pas
ncessairement rduire les dpenses. Alors on a un formidable levier pour samliorer. Et,
si cest bien mis en valeur, personne ny restera insensible
429
En contrepartie de lalignement des outils sur les intrts des acteurs, les responsables ne
sattachent pas seulement sassurer de la fiabilit et de pertinence des outils, ils travaillent
activement construire la lgitimit de lusage qui sera fait des outils.
R19
Il y a encore une inquitude quant lutilisation future de ces donnes par rapport
lorganisation personnelle du responsable de secteur, de lboueur, du chauffeur. On fait
ces groupes de travail pour expliquer tous les personnels ce que lon va faire de ces
indicateurs et de leur montrer que si on na pas des indicateurs fiables pour rflchir
lorganisation du travail on va prendre des fausses dcisions qui ne seront pas du got du
personnel puisquelles seront incohrentes par rapport leur ralit. Dautre part,
puisquon nous a donn comme objectif doptimiser aujourdhui, on leur explique que
loptimisation cest pas forcment la diminution. Loptimisation cest faire mieux avec les
moyens que lon a
R15
C'est la premire chose faire. Si on arrive faire en sorte que a soit eux qui disent :
ah a serait bien si j'avais a pour mesurer ce que je fais, vous avez tout gagn. Parce
qu'au dpart, aller rechercher l'information sur tel lment a peut tre vcu comme une
contrainte. Parce que a fait une surcharge de travail d'aller dire : ce mois-ci j'ai fait tant
de kilomtres. Mais aprs, peut-tre que c'est intressant de savoir que tel mois on a fait
tant de kilomtres et que c'est 10% de plus que le mois prcdent, pourquoi j'ai plus 10% de
kilomtres et a permet d'analyser les choses et de comprendre les choses et aussi de
justifier des dpenses complmentaires qu'on a eu qui ont une justification par un service
supplmentaire, enfin par diffrentes choses
R7
430
Ils ont reu une formation. Donc ctait par groupes dune vingtaine de personnes, avec la
prsentation de la philosophie de lvaluation, de lobjectif, du rle du cadre, du rle du
manager, du rle de lvaluateur. Et ensuite, donc, les diffrents items des grilles dvaluation
ont t prsents, et des jeux de rle ont t organiss pour montrer un petit peu aux
valuateurs si ctait bien fait, comment a devait se passer
Dailleurs, cette formation peut galement tre le moyen de suggrer aux acteurs quils
peuvent avoir une utilisation crative de loutil. Pour aider les acteurs sapproprier les outils
on leur montre que tout nest pas fig, quils gardent des marges de manuvre pour intgrer
leurs attentes dans le contenu de loutil, comme dans le cas de la mise en place des entretiens
dvaluation et du management par objectifs :
R7
Petit petit, a se met en uvre. Il faut apprendre aux cadres communiquer ces objectifs,
sachant que parfois cest pas facile, parce queux-mmes nont pas de directives suffisamment
claires. Mais savoir faire passer le message aux agents, au moins sur les grandes lignes, et en
expliquant que bon, rien nest fig, a peut voluer
Au final, si les responsables et acteurs ont recours aux outils de gestion, ils sont conscients de
la porte symbolique et normative des outils et des dynamiques sociales qui vont influencer
leur devenir. Cette conscience enracine dans leurs expriences passes deux consquences
notables.
Dune part, les outils de gestion deviennent un problme grer part entire, conduisant les
responsables dvelopper des stratgies de gestion des outils de gestion . Ces stratgies
visent tant adapter les outils lorganisation et aux acteurs qu prparer, accompagner et
promouvoir une utilisation dynamique des outils par les acteurs.
Dautre part, la conscience des effets structurants des outils, bnfiques ou pervers, suscite
une confiance limite des acteurs. Les outils ne simposent pas deux-mmes et sont discuts,
contests et retravaills. Une attention vigilante se maintient, qui limite la propension des
outils se transformer en machines de gestion (Berry, 1983).
431
432
pdagogiques
(guides,
formation,
assistance
personnalise).
Les
rgles
Limage de la performance des services qui sert de base aux arbitrages financiers et
organisationnels se dessine au sein de ces espaces informels. Elle se dessine progressivement
et par un jeu dallers-retours dune rencontre lautre. Toute linformation stocke dans les
bases de donnes des responsables nest pas mise disposition de manire systmatique, mais
est synthtise la demande, permettant une construction progressive des indicateurs.
Cette stratgie de construction progressive des indicateurs reflte un rapport ambigu des
responsables de la communaut vis--vis des outils de gestion et de la performance en
gnrale. Leurs expriences passes les ont sensibiliss aux drives des outils de gestion et
aux carts possibles entre leurs promesses et leurs effets. Nanmoins, les responsables
partagent lide que les collectivits doivent tre modernises et mieux gres. Ils en retirent
433
434
CHAPITRE 2
ANALYSE DU CAS B
Afin de faciliter la lecture du cas, lorsque des modes dorganisation ou des outils prsents
dans le cas A se retrouvent dans le cas B, nous nous limitons leur recensement et
lindication des similarits et diffrences : par exemple, si un mme logiciel est utilis dans
les deux communauts, on se rfrera au cas A pour la description de ses principales
fonctionnalits.
Un tableau synthtisant les outils de gestion recenss dans les directions (annexe 3.2)
435
La communaut B a t cre ex-nihilo le 1er janvier 2002. Elle sinstitue sur un territoire
rput pour la faiblesse de sa coopration intercommunale : Lintercommunalit dans [le
dpartement] ntait pas le point fort avant 2002. Donc une intercommunalit qui tait
inexistante. Cest pour a quelle a t difficile monter. Puis les gens, ils se parlaient pas.
Chaque commune tait trs fodale (R4).
En effet, la ville centre de cette communaut est lune des dix plus grandes villes de France et
la seule - hormis Paris- ne pas tre intgre dans un EPCI. Cette faible tradition cooprative
se manifeste lors de la cration de la communaut par labsence de consensus. Sept
communes ont refus leur adhsion et attaqu devant le tribunal administratif le primtre
communautaire. Mais le poids crasant de la ville centre (346 000 habitants pour la ville
centre sur les 500 000 de la communaut) a permis au prfet de promulguer larrt portant
cration de la communaut. On remarque dailleurs que le primtre communautaire recoupe
la cartographie politique : lensemble des communes sont diriges par des lus issus de la
mme famille politique et trois communes dopposition faisant partie de laire urbaine nont
pas t intgres. Cette exclusion de lopposition, pour ne pas partir dans un bizbi
politique (R4), permet de sassurer que le conseil communautaire sera dune seule couleur
politique et donc plus docile. Cette fabrique du consensus au sein de lorgane dlibrant
traduit bien, paradoxalement, la faiblesse de lesprit coopratif qui rgne sur le territoire : il
fallait dabord convaincre ses propres amis avant daller convaincre les autres, et ctait
vraiment pas gagn (R4).
436
faisabilit de la coopration.
Cette mise en uvre rapide, aprs un temps long de rflexion, se traduit par linexistence de
services oprationnels au sein de la communaut au jour de sa cration. La communaut ne
pouvait donc pas exercer effectivement les comptences qui lui ont t transfres. Il a alors
t dcid que la ville centre se substituerait la communaut pendant une priode transitoire
dune anne, tendue deux annes pour la gestion de la paie. Cest donc en 2003 que la
communaut est devenue rellement opratoire.
60
Ce dveloppement se nourrit de lanalyse de donnes fournies par lINSEE, de trois articles de gographieconomique consacrs au territoire tudi, ainsi que des donnes secondaires internes et externes la
communaut. Ces sources, mentionnant le nom de la communaut tudie, ne sont pas rfrences. Nous les
tenons nanmoins la disposition des valuateurs de cette recherche.
437
Cette gographie est la fois un atout et une contrainte pour la communaut : cest, dune
part, la source dune attractivit touristique et conomique remarquable. En priode
touristique la population de lagglomration augmente de 25% (150 000 rsidences
secondaires). Plusieurs analyses confirment dailleurs que cest ce cadre naturel privilgi qui
justifie limplantation des parcs et industries technologiques et non les ppinires dinitiatives
locales.
Dautre part, le relief ne laissant que 10% de terrain plat, il rend dlicate la construction
dinfrastructures de communication et explique la raret du foncier. Loccupation du territoire
est ainsi 70% naturelle et 90% de la population communautaire vit sur les 9 communes de la
bande littorale. Lespace limit cumul lattractivit du territoire induit une trs forte
comptition. Cette comptition territoriale entrave la coopration entre lus et rend difficile
llaboration dun choix de dveloppement entre intensification du bti et prservation du
patrimoine. En rsulte un dveloppement urbain et priurbain peu cohrent, multipolaire o
les 24 communes sont de tailles trs disparates.
438
Le tourisme est lactivit conomique dominante avec 35% des emplois et plus de 3000
entreprises. La communaut dispose ainsi du deuxime parc htelier de France, dont 30%
classs dans le haut de gamme. Elle bnficie de la plus importante concentration de palais
des congrs en Europe.
Laccueil tant, sans discontinuit, lactivit principale de la rgion, il induit une forte
valorisation foncire et installe la communaut dans une logique de rente. Au tourisme stricto
sensu sajoutent les rsidences secondaires et de retraite, augmentant le poids des personnes
ges. La trs forte densit de population (1527 hab./km) freine la croissance de la population
qui, en 24 ans, na augment que de 11% et ce grce lapport migratoire. Cette croissance
est plus faible que celle de la population de lensemble du dpartement. Si lon exclut le solde
migratoire positif, le solde naturel de la communaut est structurellement ngatif depuis 1962,
rvlant un vieillissement significatif de la population.
Par ailleurs, lattractivit touristique gnre une sgrgation sociale qui se traduit sur le plan
gographique par des espaces urbains riches et privatiss qui ctoient de grands ensembles
appauvris dans larrire-pays.
Les activits touristiques tant trs sensibles la conjoncture, la communaut a engag une
diversification conomique en favorisant le dveloppement dun technople complmentaire
ceux dvelopps par les territoires voisins. On trouve ainsi 15000 emplois dans le secteur
NTIC-multimdia, 9 300 emplois dans les sciences du vivant et 8000 emplois dans les
transports et la logistique. Les activits administratives jouent un rle important dans
439
lconomie de la communaut puisque 27% des emplois sont concentrs dans le secteur
public.
Malgr ces indices dun certain dynamisme conomique, les contraintes gographiques et les
caractristiques de la population communautaire rvlent quelques difficults.
Le revenu moyen de la population communautaire est plus bas que la moyenne nationale
(21100 contre 21 800 ). Les carts de revenus y sont galement plus importants que sur le
reste du territoire national.
Si 42,4% de la population est active, le nombre des actifs stagne depuis 1990. Au total, le
dynamisme de lemploi est modr sur le territoire communautaire (en hausse de 3% depuis
1990) ne traduisant pas ncessairement une stagnation conomique mais plutt lexistence
dun bassin demploi offshore : 30000 rsidents de lagglomration travaillent chaque jour
lextrieur du primtre, notamment dans les technoples voisins.
440
lutte contre les risques naturels et technologiques, de la gestion des cours deau et du
littoral, de la gestion de lnergie, ainsi que du dveloppement durable.
Parmi ces comptences, deux oprent une rupture fondamentale dans la manire de grer le
territoire communautaire. Dune part, le transfert des comptences damnagement de
lespace et du dveloppement conomique constituent la premire tentative de planification
concerte du dveloppement territorial. Dautre part, le transfert de lorganisation des
transports urbains implique que la communaut rcupre la matrise douvrage de lopration
de Transport en Commun en Site Propre (TCSP) dont le projet de tramway fait partie. Cette
reprise de lopration la veille du lancement des travaux (fin 2002) a permis, in extremis, de
modifier le trac de la premire ligne pour faciliter la desserte des communes limitrophes et
de lancer des tudes pralables son extension dans une logique plus communautaire. Sur un
Au total, dans un contexte de faible tradition cooprative, lexercice dun large ventail de
comptences apparat ambitieux, notamment par rapport aux autres jeunes agglos du
dpartement (R1). Dautant, comme nous le verrons plus tard, que la communaut nest pas
une coquille vide et exerce rellement ces comptences : on a pris normment de
comptences et on les exerce. On nest pas une bote. On est une communaut avec un trs
gros projet de tramway. Il narrive que maintenant, alors que a fait 30 ans quils auraient d
le faire (R2).
Ds lors quune action, une opration ou une zone damnagement rpond au moins trois de
ces critres, lintrt communautaire peut lui tre reconnu. Comme le souligne la CRC dans
son rapport dobservation de janvier 2007, les 88 dlibrations du conseil communautaire ont
permis de dfinir prcisment lintrt communautaire de lensemble des actions touchant
ses missions. Celui-ci est mieux dfini que dans les autres communauts, ce qui est
gnralement reconnu comme un indice fort de leffectivit du transfert de comptences.
Mais, par del les instances obligatoires et les structures de concertation avec la socit civile,
la communaut a instaur ds sa cration un conseil des maires qui regroupe les maires des 24
communes membres. Il se runit pralablement chaque conseil, pour valider les projets de
dlibration selon le principe 1 maire = 1 voix . Cette instance de concertation sur
442
lensemble des dossiers et projets communautaires permet aux plus petites communes de
traiter galit avec la ville centre. Ce conseil met des avis et propositions.
Malgr labsence de valeur juridique, cette instance est promordiale pour lacceptation de la
communaut et pour son fonctionnement : Ce qui a fait le succs de cette interco, cest
quand mme cette instance. Parce que si au niveau politique on a a, au niveau des directions
on le ressent forcment. L, le Prsident [XXX] a vraiment eu du courage (R6). En effet, les
maires, pouvant faire valoir plus aisment leurs intrts, ont tendance sinvestir davantage
dans linstitution : ce conseil des maires est le turbo de la communaut. Les lus ny vont
pas pour rien, ils ont le sentiment de pouvoir faire quelque chose. Cest une instance
incontournable de la communaut, dans la mesure o, tous les directeurs, les emplois
fonctionnels, le cabinet, sont prsents. On reoit des ordres de tout le monde, mais on est aussi
plus volontiers force de proposition (R1). Ce mode de gouvernance concert affecte donc
les services administratifs : a oblige le DGS et les DGA qui assistent ces
runionsVous tes bien oblig de caler votre travail par rapport a (R4).
Le risque potentiel de blocage est bien sr limit par labsence de maires issus de
lopposition. Mais aux yeux des rpondants, ce conseil remplit nanmoins une fonction de
diffusion de la logique communautaire : On na pas eu de consensus au dpart, mais avec le
temps et grce au pouvoir quoffre le conseil des maires, a se construit. Lan dernier, dans le
cadre dun contentieux administratif, le prsident du TA a saisi la communaut pour avoir sa
position sur le devenir de lintercommunalit. Aujourdhui, sur les 24 municipalits, 23 ont
sign un courrier au prsident du TA pour lui dire: nous voulons poursuivre la construction
communautaire. On est un quasi consensus (R1). Cette progression de la logique
communautaire est galement illustre par la dcision, prise en 2008, de transformer la C.A.
en C.U.. Dcision qui engendre un largissement des comptences transfres.
Lorganisation administrative de la communaut : le poids des affaires
La mise en place effective de la communaut date du 1er janvier 2003. En effet, si les lus ont
pris le temps de rflchir aux impacts financiers de la coopration, la communaut est au
niveau local un impens administratif. Ainsi, la premire anne dexistence de la communaut
nest pas voue lexercice des comptences mais la prparation de leur transfert. Durant
lanne 2002, les communes membres et les syndicats intercommunaux continuent dexercer
leurs comptences pour le compte de la communaut par le biais de conventions de gestion
443
provisoires. Seule une quipe resserre dadministrateurs, principalement issus de la villecentre, rejoint la communaut pour mettre en place les services administratifs et prparer les
transferts : On est parti 20, peut-tre 30, pour prparer larrive des 850 personnes. Donc il
a fallu louer des locaux, mettre en place une infrastructure technique rseaux, des PC. Puis il a
fallu mettre en place de quoi payer les agents, donc des progiciels de paie, toute la gestion des
carrires, le systme de gestion financire interconnect avec la trsorerie pour quon puisse
payer les entreprises. Au 31 dcembre, le couperet tombait. Passer en moins dun an dune
structure de 20 personnes 660 personnes (R6).
En effet, en une anne la communaut est passe de 27 personnes 636 (rapport dactivit
2003), puis 737 en 2004 pour se stabiliser aux alentours de 822 en 2006. Ds 2003, la grande
majorit des services de la communaut est regroupe dans lhtel de la communaut, qui
donne une unit physique linstitution et facilite les runions transversales.
Il sagit donc dun organigramme classique relativement concentr visant faire apparatre les
principales comptences de la communaut. Il a subi trois rvisions mineures la faveur des
trs nombreux changements de DGS. En effet, en cinq annes dexistence effective, la
communaut a connu 4 DGS, ainsi que 2 DGS intrimaires. Ce turnover exceptionnel est d
la gestion de la crise majeure qua connue linstitution en 2003, dont lanalyse reste la cl de
comprhension du fonctionnement de la communaut.
Le premier DGS de la communaut, qui tait galement DGS de la ville centre, a t mis en
examen en 2003 pour corruption passive, trafic d'influence et dlit de favoritisme avec sept
autres personnes aprs la dcouverte d'un systme de fraude organise autour de l'attribution
des marchs publics de la ville centre. Il a t condamn pnalement en 2004 5 ans de prison
dont dix-huit mois avec sursis.
444
Plus tard, bien que circonscrites aux lus, de nouvelles affaires ne vont cesser de se faire jour.
Comme le rsume un journaliste local : Chaque printemps, la corruption fleurit [ la
communaut] . Telle laffaire du tramway, o llu en charge des transports a t mis en
examen et crou en avril 2005 pour corruption passive dans lattribution du march de la
matrise duvre du projet.
en nous appuyant sur les analyses externes effectues par la CRC et les services de la
Trsorerie Gnrale du dpartement.
Tout dabord, la communaut a recours la technique des budgets annexes. Ces budgets
permettent dtablir le cot rel dun service et de dterminer avec prcision le prix payer
par ses seuls utilisateurs pour quilibrer les comptes. Jusquen 2005 quatre budgets annexes
ont t mis en place pour les transports, lassainissement, leau et le laboratoire de
lenvironnement. En 2006, le lancement des travaux sur la principale zone dactivit
stratgique de la communaut engendre la constitution dun 5me budget annexe.
passant de 351 M en 2002 413 en 2003, 600 en 2004, 667 en 2005, 639 en 2006 et 795 en
2007.
Entre 2002 et 2005, les recettes relles de fonctionnement ont augment un rythme plus
rapide que celui des dpenses relles de fonctionnement, permettant de dgager un rsultat de
fonctionnement confortable et une capacit dautofinancement toujours positive sur la
priode, mme si on assiste un net resserrement compter de 2006. Il est d au dmarrage
du remboursement des emprunts contracts par la communaut pour le financement du
tramway et au choix dassurer une partie du financement des investissements par
lautofinancement dgag.
446
pargne brute
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Les dpenses dinvestissement ont sans surprise connu une croissance spectaculaire entre
2003 et 2007. Elles ont t multiplies par 22, passant de 18 M 416 en 2007. Le budget
transport reprsente une part importante du budget global (34, 15% en 2005). Les dpenses
sont concentres en grande partie sur la construction du tramway et sur lhomognisation des
rseaux qui desservent les communes. Le budget transport reprsente la plus forte progression
la fois en volume et en valeur, passant de 30% des investissements en 2003 prs de 57%
en 2007. Nanmoins, la croissance des investissements ne semble pas menacer lquilibre
financier de la communaut. Comme le souligne la CRC : les rsultats dgags par lanalyse
financire des trois premires annes de fonctionnement de la communaut, la situation
financire du budget global est bonne. Lpargne brute est toujours positive sur la priode
[] Lencours de la dette reste matrisable .
447
Dans le cadre de lanalyse descriptive du cas B nous nous bornons ici numrer les
principaux outils utiliss dans chaque direction et en dcrire les fonctions, usages et modes
de conception, dimplantation et dappropriation.
La gestion de la transversalit
La DGS mis en place des dispositifs de dialogue internes et externes. Au niveau interne, un
comit de direction gnrale a pour objectif d obtenir un alignement stratgique des
directions et avoir une relle cohrence organisationnelle (R11). Ainsi, tous les DGA et
directeurs se runissent chaque semaine autour du DGS pour aborder les problmes courants :
A a gnr des effets de synergie extrmement forts (R11). Nous verrons par la suite que
lefficacit de ce dispositif repose sur le suivi et la discussion autour de latteinte des objectifs
fixs formellement.
Au niveau externe, le dispositif dvelopp par la DGS, plus original, est la confrence des
DGS. Tous les mois, les directeurs gnraux de chaque commune se rencontrent autour du
DGS de la communaut pour suivre lavancement des grands dossiers. Ces confrences,
calques sur le conseil des maires, ont essentiellement pour ambition de permettre aux
administrations communales de caler leurs activits sur celles de la communaut. Dautre
part, cette confrence sert dfinir les besoins en information des communes en vue de la
prparation des conseils communautaires.
objectifs sont dclins chaque niveau de responsabilit : Tous les ans, on a une descente
depuis le DGS jusquau DGA, au directeur, au sous-directeur; et puis on se fixe des objectifs.
Alors certains sont chiffrs, dautres le sont pas. On part avec des objectifs au moins annuels
dans lanne, dans cette maison, et tous les niveaux. On sait quon a certaines choses faire,
certaines procdures mettre en place, certaines choses atteindre. Et quand on a les
objectifs, on met en place les outils pour les suivre, on essaie de prendre a en main. Autour
dun objectif, il me semble quil y a une certaine mulation, cest assez vivant (R2).
Notons que ce dispositif nest pas formellement reli aux objectifs oprationnels dclins dans
le projet dagglomration. Il nest pas non plus reli aux procdures de suivi de la gestion
mises en place par la direction du contrle de gestion, ni aux tableaux de bord de suivi de la
Cette procdure de fixation dobjectifs est galement conue comme un moyen de grer la
transversalit car les objectifs ne reposent pas toujours sur une seule direction. Il faut les
assurer ensemble (R1). Ainsi, llaboration des objectifs passe galement par un comit de
direction gnral ddi une rflexion collgiale sur les objectifs de lanne n+1 (R1).
dcisions les prennent sans se soucier de savoir sils vont avoir des contentieux, sils vont
pouvoir payer, si les procdures seront respectes [] je dis toujours mes directeurs :
soyez intransigeants sur la scurit. Si a va pas, vous le dites, on ne fait pas (R1). Cette
technique renforce en fait la capacit dinfluence de ladministration sur les lus : mon
objectif cest que ladministration soit en mesure de dire ses lus : a vous pouvez le faire,
a vous ne pouvez pas le faire (R1).
Que ce soit par son positionnement dans lorganigramme ou par le budget allou, la
communication est une direction stratgique de la communaut. Sa fonction est de donner
voir, et parfois crer, la performance de linstitution (R14). La direction poursuit ainsi deux
objectifs complmentaires : linformation du citoyen sur les actions communautaires et la
valorisation du travail accompli.
La communication externe
La communication directe auprs du citoyen est un choix clairement affirm de la
communaut. Il sagit dinstaller durablement la communaut dans le paysage public
(Rapport dactivit, 2004). Cela sest matrialis par la mise en place dune direction de la
proximit, intgre au dpart la direction du dveloppement et rcupre par la direction de
la communication en juin 200661.
La communication vnementielle
La direction a pour mission lorganisation de manifestations lattention des habitants (forum
pour
lemploi,
manifestations
sportives,
inaugurations
de
nouveaux
services
ou
61
Les actions de communication dveloppes dans le cadre de la gestion de la proximit seront donc prsentes
dans le cadre de lanalyse de la DGA de la proximit et du dveloppement.
450
La communication institutionnelle
La direction est charge de la publication du journal de lagglomration et de ldition des
brochures thmatiques la demande des directions oprationnelles. Elle contrle et centralise
donc toutes les actions de communication des services oprationnels, ce qui lui permet de
veiller lharmonisation de leur prsentation et insrer notre charte visuelle (R14). Outre
le choix et la conception des supports de communication, la direction a pour mission
dafficher en externe la performance de la communaut. En 2005, la direction ralis une
La direction de la communication dispose dun service presse qui met disposition des
mdias les informations relatives aux activits et services de la communaut, rdige les
communiqus, anime les points de presse bimensuels et prpare les revues de presse pour les
directeurs et lus.
La communication interne
La direction est galement en charge de la communication interne qui a pour objectif de
favoriser lesprit dquipe, de renforcer la fiert dappartenance et de partager le got de la
performance (Rapport dactivits, 2005). Cet objectif sest traduit par la mise en uvre,
partir de 2004, dun journal interne Notre Agglo , la cration dun portail intranet
comportant un espace e-DRH (renseignant toutes les questions des agents : mobilit,
451
Cette DGA regroupe lensemble des fonctions support de la communaut. Elle se divise en
sept directions. Nous prsentons les outils dvelopps par chacune de ces directions.
Le progiciel SEDIT-Marianne
Il sagit du progiciel de gestion financire le plus utilis dans les collectivits : il fait la
comptabilit de la maison, on tire dj normment de choses dedans, puisquil y a des
engagements. Lors des ngociations budgtaires, on sait un petit peu ce quon a dans les
comptes, les projets, pourquoi, comment. Donc on sait dj un petit peu ce qui se passe,
comment on volue, ce quon pense, on arrive la fin de lanne on arrive faire nos comptes
452
quand mme, on va faire une analyse peu prs correcte de ce qui sest pass et o on va.
(R2).
Ce progiciel permet de dcentraliser la saisie des donnes dans les services oprationnels tout
en harmonisant les modes de prsentation.
comptables payeurs, c'est--dire ils sont lexcution : sagissant des dpenses, chacun des
services qui a ses crdits fait ses engagements, il fait son pr-mandatement, et nous on
contrle, et on fait le mandatement, la mise en forme et on envoie au payeur du trsor qui
rgle le mandat. (R2). Mais outre cette dcharge de travail, la dcentralisation contribue
diffuser une logique dautocontrle au sein des services : le progiciel permet aux agents
davoir une certaine autonomie dans lengagement des dpenses et leur suivi, puisque des
requtes permettent de suivre un petit peu son budget [] a permet au rfrent de se
familiariser avec les principes comptables parce que, quand tout est centralis, on a tendance
laisser les finances tout faire. L, on oblige le comptable jeter un il dans sa comptabilit,
dans ses dpenses (R8). Dans la mme perspective, la dcentralisation, en sensibilisant les
directions la gestion comptable acclre llaboration des budgets et permet de mieux
prparer les arbitrages : Ils nous prviennent plus tt. Chacun des services me dit un petit
peu ce quil a envie de faire. Il fait ses propositions budgtaires, on les met en forme et puis il
y a un arbitrage. (R2).
453
dpenses lors de la prparation budgtaire, tandis que la direction des finances pour mission
dquilibrer le budget. Pour y arriver, sa seule solution est didentifier les projets non encore
valids, de les chiffrer et le cas chant de les bloquer avant leur prsentation aux lus : On
fait le tri entre ce quon est en train de faire, ce qui a t dcid et puis ce qui est certainement
trs important mais pour lequel on na pas encore pris de dcision, donc pour lequel on peut
encore dire: Non. Puis l, le jeu cest de montrer au directeur quil a tellement peu de
chance que a passe, que cest mme pas la peine quil fasse perdre du temps pour rien son
lu. Et que son lu ne fasse pas perdre du temps aux autres (R2). Malgr cela, les services
peuvent contourner les avis de la direction des finances : On contrle rien du tout. Un
service qui a besoin de dpenser, il dpense, cest tout. Il fait sa DSP, on ouvre les plis des
marchs et puis on inscrit a dans les comptes (R2). En fait, pour atteindre son objectif, la
direction des finances a pour ncessit de dvelopper des outils prompts influencer les lus :
La seule faon de limiter les dpenses, si on veut, cest une pression politique, cest une
pression politique qui vraiment sait exactement ce quelle veut, avec une limitation, un suivi,
et qui mois aprs mois dit : Vous ne faites pas ci, vous ne faites pas a, redressez-moi ci,
redressez-moi a [] Cest pas la peine dengueuler mes collgues, ils y peuvent rien. Je
suis plus efficace en madressant au prsident : Voil ce qui se passe, sur quoi vous pouvez
jouer, puis voil les dcisions prendre et ne pas prendre si vous voulez redresser. Cest la
seule solution (R2).
Aux yeux du directeur, loutil le mieux mme de sensibiliser les lus est celui qui les
confronte aux impacts long terme des dcisions prises, la prospective budgtaire : Tout le
monde est trs intress par cette prospective. Cest un vritable outil de management (R2).
454
La prospective budgtaire sert rendre plus visibles, plus sensibles les effets de ciseaux dus
aux investissements structurants dcids en priode dexcdent budgtaire : a sert mettre
un vto, si on me dit : Mais on peut faire ci. Bien sr quen ce moment on peut faire des
choses, puisquon na pas pay notre ligne. Mais notre ligne, on va forcment la dpenser
dans les deux ans qui arrivent. Cest le gros des paiements qui arrivent [en 2006]. Le conseil
communautaire a pris acte davoir examin ma prospective, avec quatre ou cinq pages
dexplications, une belle courbe, la marge nette dautofinancement et puis une petite
conclusion disant : Voil ce qui se passe, on ne peut pas engager de grand projets
supplmentaires avant 2008 (R2).
Cet outil a t mis en place ds la cration de la communaut : Jai toujours tent dinscrire
lannualit budgtaire dans une analyse pluriannuelle. La premire chose que jai fait cest
une prospective 10 ans a faisait trois mois que jtais l, jai pris le temps et je me suis
fais le tableau de bord sur Excel (R2). Plus que sa pertinence, cette projection se veut
heuristique, elle sert au directeur construire des arguments percutants : jai pris tout ce que
je sais de la maison, puis ce que je voyais venir, jai fais mes petites projections. On en avait
dans tous les sens : le versement transport augmentait, la TP augmentait sur 12 ans, la
dotation de solidarit communautaire allait en dcroissant, le tramway tait programm sur
quatre ou cinq ans. Jai mis tout a anne par anne. Jai pris une petite marge de manuvre.
Jai fais tourner mon calculateur. Jai compris tout de suite o on en tait, quels taient les
enjeux, quest-ce qui fallait faire ou pas faire, et jai tout de suite rod mon discours (R2).
synthtique : Voil, o on en est de nos dpenses, on est un petit peu au-dessus, on est un
petit peu en dessous (R2).
Au total, la direction des finances de la communaut B ne se vit pas comme un pilote des
autres services, mais plutt un modrateur et un rvlateur. A lheure de ltude, certains
projets sont en cours, comme la mise en place dune comptabilit par activits. En effet, le
directeur est conscient de lincapacit de la structure valuer ses actions : on nvalue pas
laction, mais on commence travailler finement sur nos comptes, on arrive faire un peu
danalytique, classer selon dautres critres, trier selon nos projets, selon nos comptences.
On pense le dvelopper pour aller jusqu une comptabilit par activits. Mais bon, on a que
cinq ans, cest rare de mettre en place une analytique ou une A.B.C. dentre de jeu (R2)
En effet, la DRH tient dans la communaut une place primordiale : elle est le centre
dimpulsion du renouveau, suite laffaire des marchs truqus, par laffirmation dune
culture organisationnelle nouvelle. Cest trs clairement la raison du recrutement du nouveau
directeur des ressources humaines au dbut 2004 : je suis rentr suite laffaire [XXX], il y
avait besoin dtoffer le recrutement et de redonner une dynamique dans cette structure
(R11). Ami du nouveau DGS, ce dernier a fait appel lui non pour assurer la mise en
cohrence de lorganisation.
456
Mon rle en tant que DRH est dtre un conseiller du DGS sur la gestion des
hommes et le dveloppement dune culture dentreprise (R11).
Nous y reviendrons dans le cadre de lanalyse de contenu, mais prcisons que le directeur fait
partie des experts recruts hors du territoire communautaire pour refonder ladministration :
ancien directeur dun cabinet de conseil en ressources humaines et coaching, il tait
Ces deux dispositifs ont pour objectif de renforcer la proximit entre les responsables
administratifs et de faire merger des rgles de fonctionnement communes : prenant
457
lexemple du groupe commande publique, le directeur constate cela a amen chacun des
participants du groupe de travail mieux se connatre et partager une mme vision de la
commande publique. Cela a gnr des effets de synergie extrmement forts (R11).
Charte de dontologie
La charte de dontologie est un projet lanc ds larrive du directeur et finalis en septembre
2005. Cette charte dclare que toutes nos quipes, dans leur diversit, doivent se fdrer en
affirmant des valeurs communes destines permettre lpanouissement de chacun tout en
facilitant la ralisation dobjectifs partags. Ayant conscience que cest par le respect de nos
devoirs que le rayonnement de la communaut dagglomration pourra tre apprci de nos
partenaires, nous nous engageons observer les bonnes pratiques ci-aprs nonces .
Sensuit une prsentation des valeurs communautaires dclines en sept points : respect des
personnes et des biens, confidentialit, devoirs rciproques, obligation de service, commande
publique, communication, responsabilit envers les usagers et concitoyens.
Plus que le contenu thmatique, la valeur de ce document rside dans son processus
dlaboration. Comme le souligne le directeur : Il n'y a pas de choses rvolutionnaires dans
cette charte. Mais elle a t accepte par tous. Y compris les syndicats. On y a travaill
pendant un an et demi. a a t un formidable travail de partage . En effet, quatre syndicats
(CGC, UNSA, FO, CGT) sont signataires de cette charte au ct de la prsidence et de la
DGS, signalant le caractre consensuel du document. Dailleurs, que ce soit dans le mode de
prparation de la charte (inscription lordre du jour des Comits Techniques Paritaires,
affichage dans les services, diffusion sur lintranet, consultation ouverte des agents) ou dans le
document final, les lus sont relativement effacs du projet. La charte apparat comme un
projet de, par, et pour, ladministration, en raction aux affaires politiques.
Sminaires et confrences
Ds 2004, la DRH organise des sminaires resserrs entre DGA et directeurs. Durant ces
sminaires on passe en revue tous les grands pans de la gestion territoriale (R11). Ces
sminaires sont anims par des intervenants extrieurs, slectionns la fois sur leur expertise
et leur proximit culturelle avec les directeurs : Il faut bien avoir en tte quand on veut grer
les ressources humaines dans une structure comme la notre que deux tiers des effectifs sont
des ingnieurs. Cette culture d'ingnieurs dtermine la manire dont on doit conduire la
formation. La manire dont on doit prsenter l'intervention. Concrtement a veut dire que
lors des formations au management il faut trouver un formateur qui possde la mme culture
queux. C'est--dire que l'on a pris un polytechnicien pour faire la formation au management.
Il saura trouver les mots qui percutent l'auditoire. a permet de faire passer des messages, il y
a un autre regard mais qui n'est pas trop distant (R11).
et, dautre part, les clivages sectoriels : Ces sminaires ont opr des croisements, des
passages entre les directions. On a fait travailler la direction de la collecte avec la direction du
dveloppement culturel (R11).
Le succs des sminaires lancs en 2004, a amen les DGA proposer la DRH de les
gnraliser. Un centre de formation interne donc t cr en 2005. Gnralement les
collectivits dlguent la formation des agents aux organismes tels que le CNFPT, et celles
qui ont mis en place des cycles internes de formation au management en restreignent
gnralement laccs aux cadres suprieurs.
Ainsi, la dcision de former en interne les agents est relativement originale : en 2005, les
formations effectues en interne par la communaut reprsentent 71% de lensemble des
journes de formations dlivres, contre 20% en moyenne dans lensemble des collectivits
locales (Observatoire de la Fonction Publique Territoriale, 2006). Avec un budget global de
400 000 (hors 1% CNFPT), 715 agents ont reu une formation en 2006, dont 547 en interne.
Le choix de raliser la formation en interne rpond lobjectif de dcloisonner les services en
rassemblant physiquement les agents de services diffrents autour de thmatiques
transversales. Le centre dlivre trois types de formations: 1) connaissance des rgles
fonctionnelles (commande publique, rgles comptables, principes de la FPT) ralises par
les directeurs fonctionnels. 2) Des formations plus techniques, comme linformatique, sont
assures par un formateur interne. Elles reprsentent prs de la moiti du volume de formation
dlivr. 3) Enfin, des formations au savoir-tre (gestes, postures, management des quipes)
sont effectues par le DRH et dautres agents que nous avons form pour quils deviennent
eux-mmes formateurs (R11). Subtilement, le but de ces formations est de faire prendre
conscience aux agents que la structure est l pour les soutenir : Il faut que la personne se
sente soutenue. Il ne faut pas qu'on lui dise il faut, il faut indiquer le chemin concrtement.
Qu'on lui dise comment il va pouvoir faire ceci ou cela (R11).
460
La formation tient une place essentielle dans la mise en place dune culture partage : le
contenu compte plus que le cadre. Les micro-processus engendrs par nos dmarches
comptent plus que les dmarches elles-mmes. Je ne fais pas de la formation pour gnrer du
savoir, mais pour crer du lien entre les gens (R11). Ces formations jouent ainsi un rle
dintgration culturelle des nouvelles recrues et composent une partie du programme des
journes daccueil des nouveaux arrivants. Toujours dans cette logique dintgration, la
communaut a dvelopp un dispositif dapprentissage. En 2006, elle dispose de 21 apprentis
recruts dans les I.U.T. ou luniversit.
mettre en place certaines rgles. Pour chaque demande, elle organise un contrle sur
lopportunit de la formation.
discute du cheminement (R11). Quatre lments permettent aux yeux du DRH de rendre
lvaluation des personnels rellement oprante. Premirement, elle est relie au dispositif de
fixation dobjectifs impuls par la DGS, qui est cens tre dploy en cascade des directeurs
vers les agents et formalis dans une convention dobjectifs, baptise contrat individuel de
progrs . Deuximement, la semestrialisation des entretiens pour but dobliger les agents et
directeurs se rencontrer plus rgulirement et de suivre plus prcisment les ralisations.
Troisimement, le dispositif valuatif ne consiste pas uniquement remplir un document suite
lentretien annuel. Une action de formation des valuateurs lvaluation des personnels
t mis en place par la DRH dans le cadre du centre de formation interne. Tous les agents de
catgorie A ont ainsi t sensibiliss sur les enjeux managriaux de lentretien dvaluation,
les questions aborder et forms lattitude tenir. Quatrimement, lvaluation des
Rmunration la performance
Les transferts dagents ont conduit harmoniser les rgimes indemnitaires au maximum des
possibilits offertes par la rglementation62. Mais la cration de nouvelles indemnits a t
loccasion dy incorporer une part fixe et une part variable. La part fixe, conserve voire
amliore le rgime indemnitaire antrieur, tandis que la part variable dpend du degr
datteinte des objectifs fixs dans le contrat individuel de progrs. Cette part variable est loin
dtre ngligeable : vous pouvez multiplier votre salaire par deux (R4).
Voire plus, puisquune dlibration communautaire de juillet 2002 autorise un montant de frais de
reprsentation de 3050 annuels pour les DGA et 4577 pour le DGS. La CRC constate que lpuisement
systmatique de ces montants contribue donner ces frais de reprsentation un caractre de complment de
salaire (CRC, 2007).
462
conseil juridique pour les services oprationnels. Pour mener bien ces activits, la direction
a dvelopp toute une srie de dispositifs (rglement intrieur rgissant le fonctionnement de
la C.A.O., guide des procdures, guide pdagogique de la commande publique,
installation du progiciel Sis-march informatisant la gestion des marchs, constitution
dun groupe de progrs de la commande publique avec les DGA, actions de formation au sein
des directions oprationnelles, mise en place de rfrents) au sein desquels le tableau de bord
de suivi des marchs joue un rle central.
soit oprationnels pour lancer les marchs et grer toute la procdure de passation : organiser
les commissions dappels doffres, notifier les marchs, etc. [] Cest tout fait transversal.
Donc, je travaille quotidiennement avec les services, puisquon na pas une organisation
cloisonne o la commande publique gre le processus de A jusqu Z. Cest en permanence
une rpartition des tches entre les directions oprationnelles et la mienne (R5). En effet,
llaboration des appels doffres, la rdaction des cahiers des charges et la dfinition des
critres de jugement des offres relvent des services tandis que la direction de la commande
intervient au niveau de la dlibration. Le travail se fait par de nombreux aller-retours. Une
mosaque de pressions internes et externes rend cette transversalit problmatique.
463
En tant que point de passage oblig dans la publication, la notification et lattribution des
marchs, la direction court en permanence le risque dtre pointe comme la principale cause
de blocage du systme : les oprations de la communaut dpendent de loprationnalit de la
commande publique.
aujourdhui, les acheteurs sont confronts un environnement trs incertain. Par exemple, on
a, depuis le Code [des marchs publics] 2006, un message du gouvernement en faveur de la
libralisation de lachat public, avec pour contrepartie la responsabilisation de lacheteur. Un
message disant : Sortons des contraintes procdurales. Bref, avoir une attitude qui ne soit
plus purement juridique, mais aussi conomique. Vers un esprit un peu plus entreprenant.
Mais, simultanment, de lautre ct, le positionnement de la jurisprudence, C.E., T.A.,
C.A.A., va vraiment en sens inverse. Il est au contraire plus formaliste que jamais, plus
attentif que jamais lemplacement des virgules, au choix des termes. Dans le mme temps,
le juge pnal est trs prsent et le dlit de favoritisme est toujours vraiment une pe de
Damocls qui pse sur les acheteurs. Et sans parler bien entendu de lchelon europen
(R5).
464
Le principal outil utilis pour grer de faon dynamique cette contradiction est le tableau de
suivi des marchs : a se traduit en interne par ces tableaux de bord qui deviennent aussi le
moyen dvaluer les agents. Cest pour a que figurent sur mes tableaux le nom des agents qui
grent chacune des phases. En fonction de leur capacit tenir ou faire tenir les dlais, je fixe
le montant de leur prime annuelle (R5).
Ralis sur Excel par un agent qui sy consacre exclusivement, chaque dossier est intgr au
tableau de bord partir de la dlibration autorisant la communaut lancer un march. Le
tableau de bord reprsente les trois principales tapes de passation dun march : phases
465
Cette dcomposition chronologique des tapes de passation dun march permet la direction
de suivre de manire quotidienne les dossiers (R8), didentifier quel stade davancement
se trouve un march, de vrifier si les dlais sont respects. Cette mesure fine du respect des
tapes a deux objectifs : il y avait la fois, lintrt de suivre un march et de pouvoir ragir
si on prenait du retard. Et en mme temps, a avait lintrt de remettre un peu les pendules
lheure, pour parler crment (R5). En effet, outre la gestion du march, cet outil permet la
direction de la commande dimputer aux directions oprationnelles la responsabilit de la
prise de retard. Ainsi, quand une direction ou un lu appelle pour se plaindre : Je suis en
Ds le dpart, loutil permet didentifier les phases ou tapes perfectibles et de pointer les
responsabilits des retards pris. Il est progressivement affin afin de pouvoir viter les
dysfonctionnements et dinstituer des dlais de traitement : ce tableau de bord a volu
puisquon a mit en place des procdures dalerte qui permettent de suivre les dlais au sein
des trois grosses tapes de la procdure. On a dfini ensemble des moyennes et on essaie de
les respecter (R8). Lalerte se dclenche la veille du dpassement des dlais. Selon les cas,
elle permet la commande publique de rclamer les pices manquantes auprs des directions
oprationnelles et ainsi les inviter ragir : si lon estime que ce temps est trop long, on fait
des mails de relance pour activer la procdure. On fait beaucoup de mails de relance
maintenant (R8). Ds lors, la relation avec les services oprationnels sinverse, dans la
mesure o cest la commande publique qui en vient rclamer les informations pour acclrer
le traitement du dossier : a permet de nous mettre plus dans une position de pilote et moins
dans une position attentiste comme au dbut. On est plus en avance sur les procdures
aujourdhui. Dans une position o on anticipe (R8).
Le tableau de bord est donc mis jour quotidiennement et opre un rapprochement entre les
services oprationnels et les services de la commande : On a mis en place des procdures
internes pour mettre jour le plus justement possible ce tableau. On fonctionne beaucoup
avec la messagerie. Pour tous les changes qui ont lieu entre les agents qui traitent un dossier
466
et les services instructeurs, je suis mis en copie. a me permet de rcuprer 80% des
informations et de faire une mise jour instantane du tableau de bord (R8).
Le tableau de bord favorise les changes entre les services, tel point quil a t dcid de ne
plus le rserver lusage unique de la commande publique : Il tait en priorit rserv la
commande publique et son directeur. Le directeur doit suivre de manire quotidienne les
dossiers qui sont mis dans sa direction [] Mais, aujourdhui, le contrleur de gestion et les
directeurs de service demandent avoir accs a ce tableau pour que chaque direction puisse
suivre les dossiers qui les concernent (R8). Cette diffusion des informations, en explicitant
toutes les tapes et procdures satisfaire, aide la direction de la commande sensibiliser les
directions oprationnelles : a nous aide pour sensibiliser les directeurs quun march peut
Au total, cet outil donne donc lieu trois usages : un usage de suivi et de matrise des dlais
puisquil permet de fixer des objectifs aux services de cette direction, pour chacune des tapes
du march. Un usage relationnel puisquil permet de dcloisonner la gestion de la commande
en explicitant les rgles aux directions oprationnelles et en multipliant les interactions au
cours de la procdure. Enfin et surtout, le tableau de bord permet dinverser le rapport de
force entre les directions oprationnelles et la direction. En rendant visible la responsabilit
des services oprationnels dans la dure des procdures, loutil permet la direction de
retourner la pression vers ces services. Dans cette perspective, ce ne sont pas les services ou
les personnes qui sont mises en cause, mais lignorance des rgles. Ds lors, loutil sert
intresser les directions oprationnelles aux dispositifs de formation dvelopps par la
direction de la commande publique.
Une fois la preuve faite que les directions oprationnelles sont la cause des lenteurs de la
direction de la commande, le directeur de la commande peut entamer une action de
formation/rflexion commune avec les services oprationnels au travers de la mise en place de
plusieurs dispositifs daccompagnement.
travaill pour voir comment amliorer le processus de commande publique. A la fois sur la
scurit juridique, mais surtout, parce que cest a qui intresse les services, sur lefficacit de
la commande publique (R5). Ainsi, aux yeux du directeur de la commande publique,
lobjectif de ce groupe de travail est de lever la contradiction entre scurit juridique et
efficacit cot/dlai, en exhibant son attachement au respect des intrts des directions
oprationnelles tout en faisant du respect de la rgle un lment non ngociable : avec ce
groupe, je voulais viter de passer pour le gars qui dit non sans proposer de solution (R5).
Le groupe de travail a ainsi abouti des prconisations concrtes comme les dlgations de
signatures et une meilleure connaissance mutuelle des services : Les services connaissent
mieux les contraintes publiques et ils comprennent que nos observations ne sont pas gratuites
mais que cest chaque fois justifi et que cest pour le bien commun. De notre ct, on est
468
Tout ce qui prcde rvle une stratgie de la direction pour acculturer les services
oprationnels aux rgles de la commande publique en proposant le troc suivant : de son
ct, la direction rend visible sa ractivit en contrlant strictement les dlais de travail de ses
services et montre son empathie envers les contraintes des services oprationnels tout en
essayant dtre force de proposition. En contre partie, les services doivent intgrer que les
rgles ne sont pas susceptibles dtre ngocies et doivent faire leffort de les connatre afin
dacclrer le processus de passation des marchs.
Dans ce cadre, la formation est par ordre dimportance le deuxime outil/levier de la
direction. Le directeur intervient au sein du centre de formation communautaire pour des
sminaires dune journe de sensibilisation et dinformation sur les marchs publics (R5).
Le directeur insiste pour que cette formation soit dlivre aux contractuels recruts
rcemment par la communaut : une fois quon a recrut des contractuels, le travail pour les
services comme le mien, cest pas du tout le mme que lorsque vous avez affaire des
fonctionnaires qui ont de la bouteille, qui savent ce quest le service public et ses rgles. Ya
un travail de formation, qui est important (R5). Dans une communaut o le nombre de
contractuels est particulirement lev, cette formation une double dimension:
oprationnelle par linitiation aux procdures, et, culturelle par la sensibilisation aux logiques
et valeurs du secteur public : Il faut toujours rappeler que notre identit cest dtre une
structure publique [] Cest la base de tout. Faut pas perdre de vue la dualit. Cest dautant
plus important que sociologiquement, la communaut est compose, beaucoup plus que
dautres structures publiques, de personnes issues du secteur priv (R5).
prsident dlgu aux finances], ce qui est susceptible de modifier, dune part la manire de
prvoir les actions, et, dautre part, la faon doptimiser les ressources et les rsultats. Deux
axes de travail se sont progressivement dessins : lvaluation des politiques publiques et
lexamen des procdures et processus . En ralit, ces missions ne sont que trs partiellement
ralises. Cette direction exerce deux fonctions que nous prsentons ci-aprs: contrle de
gestion et inspection gnrale des services.
Pour sassurer de la fiabilit des informations produites, le directeur tient ce que les chiffres
qui servent de support ses analyses soient produits dans sa direction : Un contrleur de
gestion doit signer chaque chiffre quil avance. Il doit donc en tre sr et aller
personnellement le chercher dans la bcane. Quand je dis : cest 14542,24 je dois lattester
et le Prsident peut me taper sur la tte si ce nest pas a. Donc il ne faut pas de tiers entre le
chiffre que jannonce et moi. Cest nous tre un peu informaticiens pour entrer dans les
bases de donnes, extraire les donnes et fabriquer nos tableaux de bord (R9). La direction
sest donc implique dans une rflexion relative lvolution du systme dinformation en
militant pour lachat dun systme danalyse des bases de donnes : Business Object63.
Lobjectif du contrle de gestion a t de favoriser le dcloisonnement des SI et davoir accs
lensemble des systmes dinformation mtiers et fonctionnels : Jai accs en consultation
tous les fichiers informatiques sans filtres (R9).
63
Les systmes dinformation ainsi que les outils dextraction, danalyse et de restitution des donnes sont
prsents dans le cadre de lanalyse de la Direction des Systmes dInformation et Tlcommunications.
470
un tableau de bord qui crve lcran du directeur. Ensuite, on travaille avec la DSI pour faire
un tableau de bord plus qualitatif. Actuellement nous avons pos des indicateurs pour
rassembler un tableau de bord gnralis de lagglo, mais a devrait tre oprationnel dici un
an ou deux (R9).
Le dialogue se focalise sur le suivi budgtaire, ainsi que le montre la composition de ces
runions : les directions des finances et de la commande publique sont systmatiquement
convies. Dailleurs, le contrleur explique clairement lobjectif assign ces runions :
Cest quils sexpliquent et prennent connaissance de leurs budgets. Souvent, ils filent tout
leur comptable, qui se dmerde. En fin danne, il reste un peu de sous et basta L, ils sont
obligs de venir et on leur met le nez dans leurs chiffres. Quand il y a des trucs que je ne
comprends pas, ils se retournent vers leur comptable pour demander (R9). Concrtement, la
runion est structure par la projection des bases de donnes financires, consultes en temps
rel sur un vidoprojecteur. La prsence des multiples acteurs du contrle budgtaire est un
lment essentiel la fiabilisation des donnes, les participants tant dans lobligation de
sentendre sur un chiffre : ils ne peuvent pas dire : a ctait hier, la semaine dernire. On
voit tous le mme chiffre, en mme temps. Cest trs important quon parte de la mme chose
471
dans le dbat et queux ragissent en direct. Ils ne peuvent plus sattaquer entre eux. Cest
pour cela que la commande publique et les finances sont l. De faon ce quils ne puissent
pas sattaquer lun lautre (R9).
Dune part, ces runions servent de base un reporting auprs du DGS : il y a un rapport de
12 pages qui rend compte de lentretien. Je fais une note de synthse pour le DGS, en lui
disant les points que jai relevs. Il lit la note de synthse et, sil veut, il a tout lentretien dans
le dtail et peut aller voir pourquoi je dis certaines choses (R9). Ce reporting est directement
rdig par le contrleur de gestion.
Dautre part, ces runions permettent la direction de jouer un rle dalerte, dcoute et de
conseil : Lautre jour je faisais remarquer un directeur quil avait engag 9% et quil lui
restait encore beaucoup parcourir alors quon tait la moiti de lanne . Pour le
directeur, le climat de confiance qui rgne entre lui et les directions repose sur le rle
empathique de ces runions et le caractre non rpressif du contrle : Cest le confessionnal
[] Ils me disent leurs difficults. Ils ne me cachent rien. Les mecs viennent et se confient.
On a un climat de confiance. Quand ils viennent au contrle de gestion, ils repartent toujours
contents. Je ne conois pas le contrle de gestion comme un flic qui tape avec une matraque.
Ce nest pas me faire mousser auprs du DGS en disant : jai relev 22 contraventions
(R9).
Sil semble prvisible quun contrleur de gestion sattache mettre en avant son rle daide
la gestion et dcoute plutt que de sanction, deux lments viennent confirmer ces
dclarations. Dune part, la proximit du contrleur de gestion avec le DGS, lui permet de
porter la voix des directeurs auprs du DGS : Je suis un peu le chouf du DGS. Cest--dire
que, bien quintgr la DGA, il y a des rapports qui transitent directement de mon bureau au
DGS. Je suis le seul fonctionnaire hors hirarchie dans la boite. Et les collgues le savent. Je
peux servir de porte voix, dans tout ce qui est prospectif, plan long terme, etc. (R9). Il
reprsente donc un enjeu pour rendre visibles les problmes et attentes. Dautre part, cette
472
proximit du contrleur avec le DGS offre la possibilit aux directeurs dutiliser le reporting
pour contourner leurs DGA : les gars me parlent parce quils attendent des solutions, que je
fasse bouger les choses. Dans la hirarchie, vous avez la DGS qui est trs haut, des DGA et
des directeurs. Quelques fois, le directeur, qui est en bas, a besoin quon lui dmerde son
problme et le DGA pour dautres raisons ne laide pas. Moi jai mon franc parl et ils savent
que quand il y a des trucs qui ne me plaisent pas, je rpercute (R9).
Ce climat de confiance peut galement tre expliqu par la relative faiblesse de la fonction
dinspection gnrale des services exerce par la direction.
Cette direction joue un rle moteur dans le management de linstitution. En effet, le bon
fonctionnement des services et une grande part de la mutualisation entre les communes et
lagglomration reposent sur cette direction. Elle sest forge au fil du temps, auprs des
473
services, une rputation en matire de conduite de projet qui a amen le DGS lui confier la
rflexion sur la qualit administrative. Ainsi, lheure de lentretien, le DSI et le DGS
rflchissaient rebaptiser la DSIT en direction de la modernisation des pratiques
administratives : On peut se demander pourquoi les systmes dinfos soccupent de
qualit ? Or, vu notre histoire, je suis srement le mieux arm pour mener bien le projet.
Pour que a passe auprs des services (R6).
Concrtement, la DSIT est une des premires directions avoir t consolide. Le DSI arrive
de la ville-centre le jour de la cration de la communaut, avec des impratifs oprationnels
court terme : tant l en fvrier, javais jusquau 31 dcembre pour assurer la paye des
agents, les finances, mettre en place les progiciels, plus toute linfrastructure (R6).
Cette planification permet la direction de faire valider des projets trs ambitieux avant que
les services oprationnels ne viennent mobiliser les budgets : Jai conu les choses dans
lesprit de dire : On fait de linvestissement. Pour faire de linvestissement cest toujours
bon dtre l en premier. Et ctait cohrent, si on partait sur du bon matos de base on pouvait
tre rapidement oprationnels (R6).
Nous prsentons ci-aprs les outils dvelopps par la DSIT en suivant les trois axes du
schma directeur.
475
A plus long terme, le rle dassistance matrise douvrage queffectue la DSIT pour les
services oprationnels lui permet non seulement dintgrer les progiciels dans les plateformes
transversales, mais galement de vhiculer son crdo : Les progiciels, cest bien, mais on va
abandonner a, petit petit (R6). En effet, lobjectif de la DSIT est daccompagner le
basculement des services vers les logiciels libres. Ainsi, elle sassure de la compatibilit des
progiciels avec les solutions libres et dveloppe des plateformes transversales sur ces
dernires -cest le cas de lintranet, la GED et le SIG- pour ensuite absorber les SI de chaque
direction : Si javais pris du progiciel, jaurai un progiciel pour les dlibrations, un autre
pour les plans. Et le type qui a le malheur de faire la fois des plans et des dlibrations, doit
grer deux outils et deux process Le choix du libre permet dassurer le service, avec une
Intranet
Lanc ds 2003, il permet tous les services dchanger les informations relatives la
communaut. Selon le DSI, cet intranet na pas quune vocation informative, mais galement
collaborative, sur modle du Web 2.0 : Cest un intranet collaboratif. Le contenu peut
tre modifi par les agents. Lide cest dchanger, de communiquer derrire son PC. De
fluidifier les changes entre les agents (R6).
En effet, chaque agent a la possibilit de dposer des informations sur lintranet suivant une
procdure de validation hirarchique : Je suis la direction de leau, jai une fiche pour des
travaux envisags sur la commune de [XXX] Jai envie de la publier. Quand je demande la
publier, une grille apparat : Vous voulez la publier pour qui ? . Je vais cocher : Pour tous
les agents de lagglo, pour les agents de la commune de [BBB], et je vais prendre les
communes limitrophes. Automatiquement, la plateforme adresse un mail au directeur du
476
service, disant : Un agent chez vous veut publier cette fiche, tes-vous daccord ?.
Eventuellement, le directeur corrige. Et les corrections sont enregistres, donc on peut faire un
suivi (R6).
Au total, lintgration des outils dans les plateformes transversales doit thoriquement tre le
vecteur de la mise en place dune plateforme dcisionnelle. Pourtant, le projet reste en phase
dtude pralable : Parce que les directions ne sont pas prtes. Autant la DGS et les DGA
peuvent nourrir la plateforme, autant au niveau des directeurs, il y a encore un pas franchir.
Jen connais pas beaucoup qui ont dvelopp des indicateurs Donc a sert rien de mettre
en place loutil avant (R6). La DSIT prvoit donc de lancer sa dmarche qualit au moment
du lancement des tudes pralables au SID en 2007/2008. Le temps de faire germer tout a,
les dmarches qualit auront abouti avec des indicateurs et des valuations. Lobjectif cest
davoir le dcisionnel oprationnel en 2009 (R6). Deux lments ressortent de ces propos.
Dune part, dans lesprit du DSI, la dmarche dcisionnelle de pilotage est articule la
dmarche qualit. Il sagit de modliser les processus dans une logique d orientation
477
client . Dautre part, le DSI nous donne une ide du primtre rel du management par
objectifs dans la communaut. Celui-ci semble pour linstant restreint au sommet de la
hirarchie.
Laccompagnement du changement
La mise disposition doutils transversaux a conduit la DSIT tre en interaction avec les
services, et affecter une partie des conomies dchelle ralises la conduite du
changement.
En effet, loptimisation des marchs informatiques et lorientation vers les logiciels libres
donnent des marges de manuvre la DSIT : les cots dinvestissement passaient
auparavant dans lachat de licences. En passant sur du libre, nous avons orient les dpenses
sur la conduite du changement (R6). Ainsi, la DSIT se fixe pour objectif de faire des agents
de la communaut des lead users (R6) en matire informatique : Je dis toujours : Les
agents de la communaut doivent tre les patrons de linformatique la maison . C'est--dire
quil faut quon leur donne un niveau de dbrouillardise suffisant avec les outils (R6). Faire
atteindre cet objectif tous les services de la communaut est essentiel pour la DSIT, puisque
lutilit des outils transversaux quelle dveloppe en dpend : La GED, ou lintranet, et
bientt la plateforme dcisionnelle, sil ny a que deux services qui se lapproprient a sert
rien. Mon souci est de ne pas gnrer une fracture numrique supplmentaire (R6). Si ces
objectifs sont trs classiques pour une DSIT, celle-ci ne se contente pas de participer aux
formations techniques dlivres par le centre de formation interne. Au quotidien, les agents de
la DSIT mnent des actions informelles et relativement subtiles daccompagnement
lappropriation des outils dvelopps, comme le montre lexemple du projet de
dmatrialisation du courrier.
faire un groupe damlioration pour rexpliquer lintrt du truc et son fonctionnement, on est
alls les voir, un par un. On leur a dit : Le produit ne vous plat pas?. L, on a recueilli les
critiques et on a battu notre coulpe : Ouais, vous avez raison. Cest inadmissible (R6). Sur
la base de ce recensement des problmes, la DSIT prpare une rponse adapte chaque
service : On doit tre six ou sept organisations diffrentes dans les directions. Le directeur
qui veut rester sur papier, on lui dit : cest pas grave que tu fasses que papier. Continue
faire que papier. Par contre, ta secrtaire, a tembtes pas si on lui dit comment elle peut faire
autrement ? Cest pareil pour toi? Donc on va soccuper de ta secrtaire (R6). Ds lors une
deuxime runion est organise, qui sert expliquer comment transfrer les bonnes pratiques
en sappuyant sur les complicits entre homologues : On y retourne et on leur montre
comment a marche chez nous : a engage rien. Je vous dis pas quil faut faire a, surtout
pas. Je vous dis simplement comment a marche chez nous. Et lastuce, cest que jy vais pas
avec un technicien, mais avec ma secrtaire. Elle parle ses collgues (R6). Cette tactique
vise fonder les changes non pas sur le logiciel, mais sur les situations de travail : Les
secrtaires commencent tablir un lien : Ah ouais, mais toi, quand tas un recommand, tu
fais comment? (R6).
limites juridiques. Tout ce qui est dintrt communautaire est mutualis (R6). La
mise en place de lintranet suppose une centralisation des donnes au niveau de la
communaut, lorganisation de rgles de partage et elle vise faciliter la coordination
des actions.
-
Le pilotage de cette mutualisation est assur par une runion annuelle organise depuis 2005,
qui regroupe la DSIT et les DSI des communes.
480
pour toute commande de fournitures. Cette fiche vise viter des commandes redondantes
parce que communiques sur plusieurs supports ou par plusieurs agents.
La formation lutilisation
La formation lutilisation accompagne souvent la modernisation des matriels fournis :
quand on place nos photocopieurs, on fait une formation aux utilisateurs pour viter les
abus. Il faut arriver faire comprendre aux gens quon a des photocopieurs qui sont plus
performants que des imprimantes a passe par de la communication verbale et de la
formation. Pour que les gens utilisent le matriel correctement, il faut quils sachent ce quil
peut faire et quils sachent lui faire faire. Ce nest pas toujours vident pour tout le monde. Ce
sont quand mme des technologies qui sont relativement rcentes et nos secrtaires ne sont
pas forcment formes a (R7).
Ces activits de conseil et de formation sont un des leviers de la DMG pour rationaliser les
dpenses de fournitures : On ne fait pratiquement que des achats dans cette direction. Donc
on a la responsabilit dtre un bon acheteur et doptimiser. Mais optimiser, cest obtenir le
meilleur cot tout en rpondant la demande. Le meilleur rapport qualit/prix, il sobtient en
ngociant et analysant les prix, les cots mais aussi en jouant sur lusage des produits (R7).
482
Une comptabilit analytique pour optimiser les moyens et imputer les responsabilits
Outre le contrle budgtaire qui permet la direction de suivre tout moment le degr de
ralisation de son budget en le ventilant par direction, la DMG a dvelopp une comptabilit
analytique. Celle-ci lui permet daffecter ses dpenses chaque service utilisateur, chaque
machine (photocopieurs, vhicule). Ce travail permet galement de faire merger des cots
moyens : cot par copie, cot dentretien par vhicule. Les informations produites sont
prsentes sous forme de tableaux de bords annexs au rapport dactivit de la direction. Ce
qui permet didentifier les cots dans chaque service.
Savoir ce quon dpense et o on le dpense nous permet denvisager des modes de gestion
alternatifs. On sest pos la question de savoir sil vaudrait mieux acheter ou louer les
vhicules. a permet de monter dun cran dans lanalyse. Ce nest plus dire: est-ce que
lanne prochaine on achte une voiture de plus ou de moins, mais est-ce quil y a un autre
moyen que lachat ?. Cest ce raisonnement qui permet de rationaliser la dpense. (R7)
Le suivi des cots permet galement la direction didentifier le mauvais usage des matriels
mis disposition et denvisager des mesures correctrices. Soit par le biais de nouvelles
formations suggres aux services oprationnels, soit par le biais de sanctions pcuniaires :
pour les vhicules, on mesure le taux de sinistralit et on peut identifier les conducteurs
responsables. Une fois que lon peut valuer le cot des rparations, nous avons la possibilit
de le rpercuter, pour les agents rcidivistes, titre de sanction pcuniaire (R7).
483
directions (R4). En fait la DGA a une fonction de mise en relation des acteurs et
coordination dexpertises (R4) dont les principaux outils sont relationnels des comits de
pilotage et des comits techniques, pour bien expliquer les projets nos partenaires : Etat,
Dpartement, communes membres, associations et entreprises (R4). La plupart des activits
de cette DGA ne rentrent pas dans lobjet danalyse de la recherche. Aussi, nous nous
concentrons sur la direction de la proximit qui constitue une fonction support pour les
services oprationnels.
expliquer ce qutait la communaut, ce quelle pouvait lui apporter, et tre linterface entre
ladministration et le citoyen. Et le deuxime lment important, ctait de faire en sorte que
ladministration soit en relation directe avec un citoyen un peu particulier, un client un peu
particulier, qui tait le maire (R4).
directement les questions. Cette ligne est un numro gratuit et fait lobjet dune
communication spcifique : en 2003 et 2004 une campagne daffichage intitule la
communaut votre coute a t dploye sur le territoire.
Les deux dispositifs prcdents ont galement servi de support au contrle de services
oprationnels par la direction. Un systme dalerte courrier est mis en place : deux jours avant
la date butoir, la direction de la proximit alerte les directions concernes. De manire plus
informelle, la direction tente de simplifier le langage administratif, on essaye de donner des
conseils, de reformuler, en gros de faire en sorte dorganiser les rponses dune manire un
peu moins administrative (R4). Chaque trimestre un tableau de bord recensant le nombre de
courriers et dappels reus, leur objet ainsi que les dlais de rponse (nombre dappels, date de
dpart des rponses) est produit par la direction puis transmis lensemble des directions.
Depuis 2003, le volume global des courriers et appels traits est systmatiquement prsent
dans le rapport dactivit de la communaut. On note un souci de mise en avant de
l orientation client de la communaut. Lanalyse des types de demandes a permis la
direction didentifier les plus rcurrentes pour optimiser le processus de traitement. Ainsi, on
constate que, sur les 7737 appels en 2003 et les 10000 appels en 2004, 93,8% et 89,4% des
demandes concernaient le tri et la collecte des dchets. Ce constat a conduit la direction
cder la gestion de la ligne la direction de la collecte. Par ailleurs, en 2005 une ligne gratuite
spcifique fut instaure pour les transports en commun.
A travers ces outils, cest une stratgie de communication directe de la communaut vis--vis
des habitants qui est instaure. Bien que celle-ci porte sur les principaux services fournis, la
communaut vise tre reconnue pour elle-mme.
485
direction de la communication met en forme. Dans cette perspective, elle mis en place un
baromtre des dcideurs. Il sagit dun sondage trimestriel des acteurs conomiques sur leurs
projets, besoins et attentes.
Au total, la gestion de la relation aux usagers fait lobjet dun investissement pouss de la part
de la communaut. Si lorigine linstauration dune direction de la proximit visait
distinguer la communication oprationnelle sur les services dlivrs de la communication
institutionnelle, le rattachement de la proximit la direction de la communication en 2006
met fin une ambigut et symbolise bien lide que cest par la qualit des services
apports la population, en montrant quils sont apports en temps et en heure, quon arrivera
donner la communaut un poids auprs de la population (R4).
486
Le projet dagglomration
Le conseil communautaire a lanc la rflexion sur le projet dagglomration ds la cration de
la communaut en 2002. Le calendrier de ralisation du projet est contraint par limpratif de
ratifier le contrat dagglomration avant le 1er janvier 2004, dans le cadre du contrat de plan
Etat/Rgion.
Aussi, pour acclrer sa prparation, la communaut dsigne, en mars 2002, une socit de
conseil pour rdiger le projet et animer la dmarche. Ds septembre, le prestataire entame les
travaux relatifs au diagnostic dynamique du territoire : ils ont produit une vingtaine de
monographies sur tous les sujets (R13). Concrtement, le prestataire rdige des synthses de
tous les documents et des analyses disponibles relatifs la situation dmographique, sociale,
Un premier diagnostic, produit en janvier 2003, est adopt en fvrier par les conseils
communautaire et de dveloppement. Commence ensuite la deuxime phase du projet. Il
sagit de dfinir les objectifs et didentifier les enjeux du territoire. Durant cette phase, le
prestataire anime des tables rondes avec les communes membres, les services de lEtat, la
Rgion et le Dpartement, les responsables administratifs communautaires et enfin avec le
conseil de dveloppement. Ces tables rondes aboutissent la rdaction dun premier
document de travail, la constitution dun comit de pilotage, compos des vice-prsidents
dlgus, et la mise en place dun groupe de travail permanent, runissant les services
administratifs des communes et de la communaut.
Ces diffrents groupes ont identifi quatorze objectifs pour le territoire. Ils sont soumis au
conseil communautaire du 30 juin 2003 qui slectionne trois objectifs majeurs : renforcer le
rle mtropolitain de la communaut ; permettre aux habitants dtre les acteurs dun bien
produire ; permettre aux habitants de bnficier dune qualit de vivre. Tout au long de
lanne 2004, les diffrents groupes se runissent afin de dcliner les objectifs du projet en
actions concrtes. Les ngociations qui ont eu lieu reportrent ladoption dfinitive du projet
dcembre 2004.
487
dagglomration est un vritable programme daction pour les lus et les services. Les trois
objectifs principaux sont dclins en cinq actions majeures elles mmes dclines en 90
actions concrtes.
Ces fiches servent de support la dclinaison oprationnelle du projet dans lensemble des
documents de planification (PDU, PLH, charte de lenvironnement, contrat de baie, Schma
Directeur de la voirie dintrt communautaire, Schma Directeur dassainissement, SCOT).
Mais la dclinaison du projet ne se limite pas ces prolongements naturels (R13).
conformit des actions engages avec le projet : a lieu en fin danne, avant les runions
et les entretiens de fixation dobjectifs. On reprend chaque fiche action. Cest un peu notre
tableau de bord pour voir si les objectifs annoncs sont en voie de ralisation. Cest le premier
niveau. Aprs il y a un deuxime niveau avec des critres plus qualitatifs o on interroge notre
efficience est-ce quon a mis les moyen humains et financiers l o il faut (R13). Ce
travail de suivi nest pas formalis directement. Il est cens transparatre dans la dmarche de
fixation dobjectifs aux DGA. La premire valuation formelle de la ralisation du projet par
les services est fixe la mi-2007.
Par ailleurs, lvaluation de la ralisation du projet est confie aux instances qui ont particip
son laboration. Trois entits sont prvues pour assurer le suivi du projet. Tout dabord, un
489
de 60% des vhicules et mise en place de nouveaux quipements de pr-collecte (cocomposteurs, ascenseurs dchets).
En effet, la directrice exprime clairement lobjectif quelle assigne son service : On doit
tre les meilleurs. Mon objectif cest de faire de ce service, la rfrence en France. Quon
vienne chez nous pour voir comment il faut faire (R10). Cet objectif dexcellence est
dailleurs la raison du recrutement de cette directrice. Recrute par un chasseur de ttes, elle
fait partie des experts reconnus du domaine : ingnieure des eaux et forts, elle fut mandate
par le Commissariat Gnral au Plan pour rdiger un rapport prospectif sur les questions de
management environnemental. Outre cette expertise, la directrice a complt son parcours
dingnieure par une formation management.
Lobligation de mesurer les activits a conduit la direction crer une cellule statistique. En
2004, un statisticien est recrut afin de permettre de sortir tout moment toutes les
informations ncessaires (R10). Il a accs lensemble des bases de donnes de la direction.
Trs rapidement se pose le problme de la lisibilit de la quantit importante de donnes
490
Les indicateurs dvelopps concernent diffrents axes de performance tels que le cot de la
collecte et du traitement, la satisfaction des usagers, la frquence des collectes, le volume et le
cot des DMA collects par habitant ventils par densit gographique, lvolution de la
quantit de dchets rcolte par habitants, la contribution des recettes de valorisation la
couverture de lensemble des cots; le taux de mise en dcharge (stockage) pour lanne N; la
variation du nombre de rclamations entre lanne N-1 et N; le taux dabsentisme pour
lanne N; la prennit des installations majeures de traitement; le cot net TTC du service
par habitant pour lanne N.
pour satisfaire le client ? Quelles sont nos activits pour rpondre aux besoins du client ?
Bref, le truc I.S.O. classique (R15).
en comit de pilotage (interne la direction) et en comit ISO (en prsence des consultants et
des organismes certificateurs) dans le cadre dun audit blanc de pr-certification conduit en
2007.
Lensemble de cette dmarche est valid par la certification ISO 9001 version 2000 obtenue
par la direction de la collecte et de la gestion des dchets au dbut de lanne 2008.
Une troisime explication est fournie par leffort de requalification symbolique conduit par la
direction. En effet, la direction mne une politique de communication interne et externe
importante en vue de faire reconnatre la valeur du travail men par les agents en charge de la
collecte. Ainsi, une manifestation annuelle est conduite o tous les rippers et conducteurs
dengin se runissent en prsence des lus communautaires, du prsident et de la presse. De
surcrot, la communaut organise une communication spcifique sur la collecte par lachat
despaces publicitaires dans la presse locale, la formulation dun slogan un territoire, des
hommes, des services. La communaut sengage avec eux pour lenvironnement . Notons
que ce budget de communication institutionnelle est diffrenci des budgets accompagnant le
dveloppement de la collecte slective (campagnes de sensibilisation, animations
493
494
495
Un benchmarking maison
Afin de mettre en avant la valorisation conomique des dchets auprs des agents, des usagers
et des lus, le statisticien est charg de diffuser ponctuellement un questionnaire aux autres
intercommunalits afin de comparer les niveaux de valorisation en fonction des recettes et du
volume global de dchets collects.
Tout le travail de la direction du tramway doit se lire laune de laffaire. Un premier indice
est fourni par la structuration du service. Le responsable tramway dont la mission est de
livrer le tram (R12) a t recrut suite lmergence de laffaire pour rorganiser le service
et faire face la crise. Recrut par un chasseur de ttes, il incarne lexpertise en la matire.
Ancien directeur de la filiale anglaise dun des deux groupes dingnierie spcialiss dans les
tramways, il a ralis une dizaine de projets en France. Ds son arrive, il toffe trs
fortement le service en recrutant 25 collaborateurs supplmentaires : On est normment
fournis, parce qu'on se mfie terriblement de notre matre d'uvre. Cette dfiance a justifi ce
renforcement. Notre matre d'uvre a t mis en examen pour avoir vers des commissions
un lu de l'agglomration qui a fait des pieds et des mains pour tre la commission d'appel
d'offres. Donc, on a craint le pire : une annulation du contrat pure et simple nous laissant avec
496
les entreprises en face sans matre d'uvre. On a mme envisag un moment de rsilier le
march. Dans cette optique l, on a dit : Il faut muscler la direction tramway pour faire face
si on tait priv de matre duvre. Mme si a ne se produisait pas, sachant que notre matre
duvre nest pas trs bon, il nous faut du monde pour le surveiller de trs prs (R12).
Lessentiel du travail des trois derniers services consiste contrler les deux matres duvre
chacun surveille la manire dont se droule tel ou tel contrat de travaux puisqu'on a deux
gros contrats de matrise d'uvre (R12). Ces matres duvre jouent le rle dinterface entre
la communaut et les multiples prestataires impliqus dans le projet : Ils sont censs finaliser
la conception, conduire les appels d'offre et nous aider choisir les meilleurs candidats. Ils
sont chargs de suivre l'excution des travaux jusqu' nous en proposer la rception. Ils sont
l'interface entre nous et les entreprises (R12). En thorie, la communaut est donc cense
piloter les prestataires partir des matres duvres dans une relation de type client
fournisseur : Si on donne un ordre direct l'entreprise, on dresponsabilise notre matre
d'uvre quon paye pourtant pour faire ce boulot (R12).
Pourtant labsence de confiance entre la direction et les matres duvre conduit une
transgression de cette rpartition des rles : a positionne les gens dans un rle un peu
hybride de client mais aussi de contrleur assez prcis de la manire dont le matre d'uvre
agit. On en vient vouloir regarder par-dessus l'paule de chaque membre de la matrise
d'uvre, voire lui tenir le crayon ou l'obliger agir comme on souhaite. C'est un
positionnement trs inhabituel, trs inconfortable parce qu'on est en permanence en train de se
dire mais je fais de l'ingrence, je le dresponsabilise. Et plus je l'infantilise plus je me
retrouve tout porter. D'un autre ct, je ne vais pas non plus accepter qu'il ne fasse pas son
boulot parce qu'il y a le projet qui en ptit derrire. Sans arrt il y a cette hsitation. Le gros
problme de mon quipe pour l'instant est un problme de positionnement entre un simple
rle de client exigent et un participant par dfaut l'acte de construire et l'action du matre
d'uvre (R12). Cette situation ambige se traduit concrtement par un positionnement
tantt inquisiteur, tantt comprhensif : on joue avec la carotte, l'onguent ou le coup de pied
au cul au matre d'uvre. On est tous souffler le chaud et le froid (R12).
497
une
cellule
transversale
aux
trois
directions
oprationnelles,
la
cellule
runions priodiques qu'on vrifie qu'on est bien en phase sur la manire dont on doit grer le
projet. Je veux savoir comment se droule le contrat, ce qui est en train de se tramer entre le
matre d'uvre et l'entreprise. Je ne veux pas tre inform 6 mois aprs d'un gros problme
contractuel. Le boulot c'est d'acqurir une connaissance intime du droulement du contrat,
qu'il ny ait pas de bombe qui sorte au dernier moment (R12). Lorganisation de la remonte
dinformations sert la direction grer son positionnement hybride entre client et contrleur.
Vu que ce positionnement oscille dans le temps, limportant est qu chaque phase il y ait une
cohrence au niveau de lensemble de la direction : La grande difficult c'est que l'ensemble
des troupes suive parce qu'il est trs facile d'avoir des inversions de phases compltes o en
haut de la structure on est dans une phase constructive, alors qu'en bas ils en taient encore
la consigne : il faut taper dessus bras redoubls (R12).
conduite des travaux, et au systme de contrle voqu plus haut, le directeur en vient
distinguer deux niveaux de performance : celle du projet et celle de la matrise douvrage.
La mesure de la performance du projet repose sur des critres relativement tangibles : respect
du budget, des dlais, absence de dysfonctionnements et durabilit des infrastructures : Il
faut que l'objet soit aussi beau et performant que sur la plaquette de vente. Donc cette
performance, cest le respect des objectifs assigns au projet (R12). Mais cette performance
mesurable est la performance globale de tous les acteurs impliqus dans le projet.
Limputation de responsabilits propres chacun semble plus dlicate aux yeux du directeur :
Aprs il y a un truc plus sioux qui consiste isoler les performances des diffrents acteurs
dans la chane de production. Et a devient impossible puisque chaque projet a t confront
des difficults qui lui sont propres. Donc, il ny a pas de ratio. On peut difficilement tablir
une jauge d'un bon ou dun mauvais matre d'ouvrage, dispendieux ou conome (R12). Pour
le directeur, dans le cadre de grands projets structurants, un contrle pertinent ne peut se
fonder que sur lexprience professionnelle et donc, finalement, un contrle clanique : Le
monde des tramways est un monde trs petit en France. Il y a principalement deux socits
qui ont une trs solide exprience de conception et de ralisation de tramways. Et donc, ces
acteurs l, quand vous les avez autour de la table, ils viennent avec leur exprience, leurs
rfrences des autres villes. Les retours d'expriences sont facilits par cette taille l. Le
savoir-faire s'est dispatch et d'ailleurs, dans ce microcosme l, les gens sont trs souvent
dbauchs d'une bote pour tre embauchs par une autre. Typiquement, j'tais avant dans le
bureau qui a construit le tram de Strasbourg, Grenoble, Lyon, Montpellier. Donc je suis venu
aussi avec un bagage. Ya que a qui peut permettre de juger la performance en mode projet
(R12)
gens sur le terrain pour montrer qu'on nest pas une administration kafkaenne, froide,
enferme dans son bunker, rpondant au bout de 3 mois. On s'efforce d'tre assez ractifs et
d'aller voir les gens et de leur permettre de nous expliquer leurs problmes (R12). La
direction communique galement vers un segment spcifique dusagers : les commerants
riverains des travaux. Outre une runion mensuelle avec la fdration des entreprises et
linstitution dune commission dindemnisation amiable, la direction organise des voyages
pour convaincre les commerants irrductibles : Il est trs classique qu'une bande de
commerants un peu rebelles soient emmens Nantes ou Montpellier pour rencontrer des
commerants qui leur disent : on y croyait pas, on a souffert pendant les travaux. Mais,
finalement, c'est une bonne chose (R12).
en matire de pilotage par les indicateurs. En effet, un des vice-prsidents est responsable
dun groupe de travail national sur les indicateurs de performance dans les transports publics :
Donc il ne fallait pas tre la trane, et a aurait t bien vu dtre, un peu, un exemple
(R3).
Pour mener bien ce pilotage par indicateurs, la communaut a encore une fois eu recours
lexpertise. En effet, la directrice recrute en 2005 par un chasseur de ttes, tait en poste au
sein dune des deux plus importantes autorits organisatrices de transports publics en France.
Trs habitue la mise en place dindicateurs, elle instaure un systme global de mesure de la
performance en dveloppant une srie dindicateurs qui couvrent lensemble de la fonction
transport : indicateurs financiers, indicateurs de qualit environnementale, indicateurs doffre
Les dimensions couvertes par ces dispositifs de mesure concernent : le taux de frquentation
des lignes proposes, la mesure des attentes des usagers en terme de couverture gographique
et damplitude horaire (enqutes Origine-Destination menes sur sites), le niveau de
satisfaction des usagers (enqute tlphonique par un institut de sondage), linformation des
usagers (engagement de service concernant le niveau doffre, la gestion des courriers et
laccueil dans les agences ; dveloppement de dispositifs dinformation innovants tels que
lenvoi de S.M.S. aux abonns ou les informations embarques dans les bus et points
darrts), la propret des vhicules (systme itinrant de mesure : des contrleurs renseignent
les indicateurs de propret sur Pocket PC, qui sont directement synthtiss dans un tableau de
bord consultable par la direction) et enfin laccessibilit du service (modernisation du parc :
501
95 bus accessibles sur 330, 30 quais modifis , tramway entirement accessible). Ces
indicateurs sont formellement rapports des donnes financires et permettent de calculer
des indicateurs synthtiques tels que : le budget transport par dplacement, les dpenses
dexploitation par dplacement.
produire du sens, un sens construit et partag entre les diffrentes parties prenantes. Par
exemple, la construction de lindicateur de propret des bus repose sur un travail de dfinition
partag, o les rfrentiels externes ne sont pas systmatiquement repris, mais soumis
lanalyse de leur intrt dans la situation prsente : On a beaucoup travaill avec lexploitant
sur la qualit. On lui a dit : On va essayer de dfinir ensemble ce quon appelle un bus
propre. Et cest parce quon a fait ce cheminement avec eux quon a aujourdhui des
indicateurs dans lesquels ils se reconnaissent. a ne simpose pas. On a pris des exemples qui
existaient dj pour se demander sils nous semblaient pertinents. Il y a des choses que lon a
prises et dautres que lon na pas prises parce que ce ntait pas adapt au rseau.
Lindicateur de propret sest construit progressivement. Aprs avoir dfini ce quest la
propret, il faut dfinir les niveaux exigs. Et cest difficile. Tous les niveaux se font en
gnral dire dexperts. Nous, on na pas fait a. On a pris nos indicateurs qualit, nous
sommes alls les mesurer dans des rseaux qui taient de bonne qualit et on a dit: le niveau
o vous devez arriver, cest a. Donc, on a fait des choses qui se voulaient trs
pragmatiques (R3).
Cette laboration partenariale des indicateurs, ne relve pas dun discours technico-potique
sur lintrt et la noblesse du management participatif. Elle vise clarifier au maximum les
indicateurs afin dappliquer des sanctions au prestataire en cas de non respect du cahier des
charges : Quand on est dans une autorit organisatrice, on ne peut pas faire les indicateurs
tout seul. Mon rle cest danimer et dimpulser un certain nombre de choses plutt que de
dire cest comme aQuand on vrifie leur travail, on a vraiment un rle de contrle, si ce
nest pas fait on met des pnalits. Mais quand on fait les indicateurs il faut dabord avoir une
dmarche partenariale pour que tout le monde se lapproprie et aprs on dfinit des seuils
502
On pourrait multiplier les exemples pour lesquels la directrice sattache dconstruire les
indicateurs pour mettre jour les ambiguts et distorsions de leurs modes de calcul. En effet,
la directrice nous raconte quelle a mis publiquement par terre les indicateurs labors par
le groupe de travail national sur la performance des transports. Par exemple, pour mesurer
loffre de service : Ils mettaient loffre kilomtrique. Sauf que, quand on a du tramway, on
le compte comment? Le tramway fait quatre fois la capacit dun bus. Est-ce que cest quatre
fois plus de kilomtres? Cest pas compliqu, mais il faut expliquer comment on le compte?
Jai propos deux modes de calcul : soit le kilomtre bus/mtro, soit le kilomtre que
voiture/mtro, c'est--dire que quand le mtro a trois rames, il vaut trois fois plus que le bus .
Idem avec lindicateur Voyage par habitant : a ne veut rien dire en transports en
commun, parce quon y compte les correspondances. Si quelquun passe dun bus un autre,
a fait deux voyages. Donc, il faut compter le dplacement. Lide nest pas mauvaise mais la
dfinition ntait pas bonne (R3).
Lide qui se dgage de cette critique fine des indicateurs du groupe de travail est que la
construction dun indicateur doit maner de problmes empiriques et que la rflexion doit se
confronter au terrain pour viter les effets pervers : Quand jai vu les 120 indicateurs, jai vu
que ctait une usine gaz. Jai connu a en dbut de carrire quant le ministre faisait
remplir des questionnaires tellement longs que les entreprises ne sembtaient pas. Elles le
remplissaient une fois, puis lanne daprs elles disaient Quest-ce quon a fait cette anne?
2% et elles mettaient 2% partout [] Il ne faut pas faire des indicateurs pour faire des
indicateurs. Il faut toujours revenir vers le terrain. Il faut que ce soit interactif. Je travaille
beaucoup avec [XXX] sur les problmes de qualit et on est trs diffrents. Lui est plutt
503
thoricien et moi, plutt praticienne. Quand on travaille ensemble cest marrant parce quon
affronte deux cultures et chaque fois on progresse tous les deux. Il va me dire Pourquoi tu
fais a? et moi je vais lui dire Ce que tu me demandes, cest une usine gaz. Mais petit
petit, je vais me dire : Cest intressant ce que tu me disais et on va faire un truc quon
naurait pas fait avant. Cest pour a que la confrontation cest important (R3).
dindicateurs.
504
avec pour but essentiel de mettre du lien entre les directions et entre les agents. Les dmarches
transversales se multiplient et la culture organisationnelle commence tre formalise. Il
sagit galement daligner lorganisation sur les attentes des usagers en incorporant les
mesures dcoute et de satisfaction des usagers dans le pilotage des activits. Lanne 2005
marque la stabilisation de la communaut. Il sagit de fiabiliser et raffiner les dispositifs
existants. Enfin, en 2006, on voit apparatre, essentiellement dans les directions de la collecte
et des systmes dinformation des dispositifs qui visent explorer de nouvelles pistes de
dveloppement et de nouvelles manires dinteragir avec les usagers.
2002
2003
Nombre
doutils
6
20
Pilotage et optimisation
des activits, gestion de la
relation usagers, mise en
place de procdures
2004
2005
15
10
Informatisation,
renforcement des
capacits de contrle et
construction dindicateurs
Dmarche qualit client,
stratgie de service
2006
Phase de gestion
Cration
institutionnelle
Anne
505
Cadrage
Evenementiel
Voyage Tram
Crmonie promotion
Conf. DGS
Sminaires DGA
Schma Dir . Num.
Charte donto.
Magazine
Guide commande
Points Presse
Proj. Aggl.
Chalets coute
Journal
interne
Accueil nvaux agents
Relations
Focus groups
Rfrents commande
Panel Agents
Comit DG
Rseau Informatique
Publi .secto.
Fixation Obj.
Points coute
Trait. Recl.
Eval/Rmunration/perf
Chasseur de ttes
Site internet
Allo Agglo
Connaissances
Fiches demandes
Etudes dopinion
Baromtre dcideurs
Audit et inspection
Centre de formation
Enqutes satisfaction
RpRapUsag.ers
Intranet
Runion Dial. Gest.
Certif. ISO
TDB proximit
OPC
Group. Progrs
Rapport activits
Benchmark Dchets
Rapport transports
Suivi exc. Budg.
Dlgation Sign
Compta. Ana.
Progiciel SEDIT
SIG
GED
Pil.Perf. Trans.
Dtail
506
Formation commande
Le recours abondant aux OOR, signale une attention explicitement porte sur laffirmation
dune culture organisationnelle forte. La coopration entre acteurs internes et externes la
communaut, que ce soit les services communaux ou les usagers, est la fois formalise et
valorise. Ce faisant, il est implicitement considr que cette coopration ne va pas de soi,
quelle doit tre accompagne, porte et transforme en valeur morale.
Laccumulation des diffrents outils de gestion permet de dresser une image du management
de la performance dans la communaut et de la logique de gestion. Lobjet de lanalyse de
contenu est justement de prsenter larchitecture globale du systme de management de la
performance dans la communaut.
507
pour enfin nous pencher sur le rapport des acteurs aux outils de gestion (2.3)
508
Lefficacit du
Capacit de travail
priv au service
du public
Comptences et
valeurs
individuelles
Motivation intrinsque
Ambition
Egalitarisme
Confiance
Sens du service
public
509
Des signes tangibles dexpertise de haut niveau : participation des comits dexperts
pour des groupes de rflexion nationaux, postes responsabilit dans des
organisations considres comme leaders dans leur domaine de comptence.
R5
R3
La communaut sest donne les moyens dvoluer vite. Elle a pris des spcialistes dans
plein de domaines. Elle a choisi des gens qui connaissaient bien leur domaine pour se
booster rapidement
R13
R5
A la ville centre, lorganigramme est domin par les administratifs. Ici, a na rien
voir, les DGA qui sont aux commandes nont pas une formation administrative. Ils sont
essentiellement issus du secteur priv
La varit des origines gographiques et des parcours professionnels nest pas limite
lquipe de direction. En effet, beaucoup de rpondants semblent frapps par la quantit
importante de contractuels au sein de la communaut et insistent sur le fait que la
communaut nest pas majoritairement compose dagents venus de la ville centre. Dautre
part, la culture dingnierie prend le pas sur la culture administrative.
R11
Les deux tiers de nos effectifs sont des ingnieurs. Donc, il faut faire avec cette culture
particulire
R13
L'intrt l'agglo [XXX] c'est qu'il y a certes 50% des effectifs qui viennent de la ville
centre, mais lautre moiti vient de loin et pas mal du priv
R9
R9
510
des
diffrents
experts
accentue
deux
des
traits
caractristiques
de
Les citations qui suivent tmoignent, dans un ordre croissant, du pouvoir accru dont disposent
les responsables :
R5
R10
R9
On est un petit peu plus loin des lus. Mme si maintenant les lus qui ont des
dlgations montent en puissance, il nous reste des marges de manuvre
R1
Dans une mairie, je travaille dans une structure trs ancienne qui a des racines et o
jai un contact direct, permanent avec les lus. Ici, cest diffrent. Les lus, on ne les voit
pas trs souvent. Ils sont dans leurs mairies, ce qui nous laisse du temps pour pouvoir
vraiment travailler sur le fond des dossiers et pour une mise en place optimale de la
communaut
R2
R3
Ils ont recrut des experts. Donc, ils savent que quand on dit quelque chose, cest
rflchi, a a du poids. Ils nous ont pris pour nous faire confiance et pouvoir dire : Sils
le disent, cest que cest a. Cest rare quand on est pas suivi
R1
511
des lus, bien sr, et du cabinet. Cet acte fort de confiance se traduit par des marges de
manuvre confies aux fonctionnaires et leur plus forte responsabilit
R5
Je crois que la diffrence essentielle vient du CGCT avec les possibilits de dlgations
qui sont accordes. Avec elles, on a une structure diffrente des communes qui impacte
forcment les politiques de gestion
Entretien
journal
local/
DGS
recrut
en 2003
R5
R10
R6
On a mis en place le culte du succs. Jai mis en place un petit truc qui permet
dafficher sur tous les PC de la direction ce quon appelle les quickwins. On a un truc
qui apparat sur tous les ordinateurs, o il y a le Yes de la journe, de chacun. Du style
: Yes! a y est! Mon march est notifi
Un autre indice du culte du succs qui rgne dans la communaut est le dsir dexemplarit
quexpriment les rpondants. En effet, alors que dans la communaut A , lorsque nous
posions la question connaissez-vous une agglomration qui semble exemplaire ? , les
rpondants avaient tendance expliquer la difficult de comparer des organisations
512
R10
R1
On veut montrer tout le monde qu'on fait mieux que les autres. Bientt, on viendra
[XXX] pour visiter mon service
Question : Y a-t-il vos yeux une agglomration exemplaire ?
Rponse : Oui, la ntre
R2
R9
R6
On devrait pas tarder tre un modle de linterco. Il faudrait presque que nos agents
repartent dire la bonne parole dans les autres collectivits
R14
513
R5
Tout de suite, on a senti un autre esprit. Plus proche de celui du secteur priv, du monde
de lentreprise
R9
R11
Jai dvelopp certains outils pour mettre en mouvement une culture dentreprise
Dans lensemble, sil y a bien un rapprochement avec le modle culturel de lentreprise, celleci nest pas rige au rang de modle atteindre, auquel se conformer compltement. Elle
constitue une source dinspiration relativement flexible. Sil y a incitation au transfert de
solutions, il sagit de puiser au cas par cas dans un rpertoire assez large, sans que cette
transposition soit systmatique ou passive.
Les propos des piliers du managrialisme communautaire lillustrent. Tous les trois valorisent
explicitement une approche quilibre ou inventive de cette culture dentreprise : le discours
du DGS visant mettre lefficacit du priv au service du public nquivaut ainsi pas au
slogan du maire de Nmes au dbut des annes 1990 visant grer sa ville comme une
entreprise . Le DGS tient ainsi galement un discours sur les potentielles dfaillances du
modle entrepreneurial en regard du modle public : En tant que directeur gnral d'une
entreprise du secteur concurrentiel, on est souvent soumis une pression forte, quelquefois
trop court terme pour les rsultats financiers et la valeur de l'action. J'ai eu envie de revenir
un dveloppement plus durable dans le cadre d'une collectivit locale (entretien journal
local).
514
Dans la mme veine, le DSI modre de lui-mme son enthousiasme vis--vis des doctrines
managriales : a veut pas dire quil faut tout prendre de Tom Peters et tout appliquer la
[communaut]. Loin de l, loin de moi lide (R6).
Enfin, le DRH, qui endosse plus que quiconque limage de lexpertise managriale auprs des
autres responsables, ne marque jamais le contraste entre Entreprise et Administration
et prfre employer le terme dorganisation. Le message qui sen dgage est quil apprhende
la communaut laune de mthodes, de cadres interprtatifs et de questionnements mobiliss
a priori pour explorer toute autre type de structure. Ce qui ne lempche pas didentifier et de
jouer avec des particularits propres la communaut (contraintes juridiques, culture
technicienne) sans jamais comparer les deux sphres, ni utiliser de qualificatifs pjoratifs
ou mlioratifs.
R14
R11
[Le DGS] a fait appel moi pour dvelopper les aspects managriaux de la
communaut. Et rflchir la mise en place dun vrai projet de service la
communaut
R13
A la ville [centre] on marche sur des services qui produisent des procdures depuis
longtemps. L on est sur la mise en uvre de projets. Donc, c'est plus une gestion de
projets. Au pluriel
R2
R6
515
publiques et prives et du culte du succs, cette identit repose en interne sur la glorification
de plusieurs comptences et valeurs individuelles telles que, la capacit dinitiative,
limportante capacit de travail, la motivation intrinsque et lambition.
R1
On a cr quelque chose de toutes pices. On est parti de rien. Alors que certaines
communauts ont t le fruit de transformations de structures. On est parti de rien. On a
relev un challenge. On ntait pas sr de le gagner, mais a a mobilis des nergies. A
partir de l, la particularit, la valeur, cest la mobilisation autour dun projet commun
R7
Il y a quand mme quelque chose qui est propre ce qui se cre. Il y a une mulation
qui se fait du fait quon soit tout neuf et quil y ait un challenge relever
R6
Ya des directions qui sont dpasses. Mais ya un tat desprit dans la communaut qui
veut que mme si ces personnes-l sont dpasses, elles saccrochent aux wagons et
essayent de franchir le pas
R4
Javais envie de faire autre chose. a, cest un super dfi. Les gens qui sont arrivs
taient tous des quinqua. Donc on ntait pas des bleus, mais on ntait pas encore en fin
de carrire. Ceux qui sont alls dans les communauts en croyant quils allaient avoir
leur bton de marchal, mon avis ils se sont bien tromps
516
On voit bien se dessiner dans les propos qui prcdent un rcit hroque, la participation un
projet, une aventure individuelle et collective. Lhrosme est, au niveau individuel, le
corollaire de ce quest le projet au niveau collectif. Les dterminants de la dcision de se
lancer dans cette aventure oscillent entre deux registres darguments : dun ct cest la
motivation intrinsque qui est mise en avant, de lautre cest lambition des acteurs qui
lemporte.
ici dans le brouillage des frontires entre la ralisation de son travail et la ralisation de soi.
R10
C'est passionnant de travailler ici. La ralit c'est nous qui la crons. On a une vraie
responsabilit
R3
Le dbut de la communaut, ctait quand mme un peu lengouement. Je crois que les
gens qui sont venus dans les intercos avaient envie de vivre une nouvelle vie [] Lagglo
comme elle est jeune, elle est motive
R13
R1
R6
Je savais pertinemment que je gagnerai pas un centime de plus. La seule raison qui ma
fait partir, cest que dans ladministration, il y a trs peu de gens qui peuvent connatre la
cration dune administration. Une administration, a vit. Cest l. On y monte quand on
rentre, on en descend la retraite, et puis on a fait quun bout du voyage. Lagglo, a
sest cr. Ce qui ma donn la foi de partir, cest de dire: Ya une structure qui se cre,
je peux monter de toutes pices en partant de zro. Je peux pas louper a ! Mme si ce que
je vais crer, cest tout petit
R6
La deuxime chose qui ma motiv, cest quil ny avait pas de poids de lexistant. Cest
quelque chose qui est terrible dans une administration. L, on a tout constitu de nousmmes. Certes, on sest inspir de ce qui se passait avant. On sest inspir de ce qui se
passait dans dautres collectivits. Et on a fait un petit peu un melting pot de tout a. Et on
a cr nos propres procdures, nos faons de travailler, nos rgles
R7
Les fonctionnaires qui viennent ont demand volontairement leur mutation. Mme sil y
a eu des transferts par blocs, les gens taient en gnral motivs pour y aller. Le
personnel de la communaut, si on le compare la ville [centre] ou au dpartement, en
fait un peu plus
517
R2
Cest quelque chose qui est assez jouissif davoir un champ de vision plus grand quune
commune mais plus direct que dans un dpartement
R3
Je crois que les gens qui sont venus recherchaient une nouvelle faon de travailler, une
nouvelle faon de rflchir, une nouvelle faon de porter des projets
R4
Le mode de travail est plus intressant que dans une commune. Cest plus subtil. Dans
une commune on peut passer en force. Dans une communaut, tout est ngociation. Il faut
rapprendre travailler et cest extrmement stimulant. Jai le sentiment de rajeunir
R9
On a le sentiment, dans nos changes, que la communaut cest une machine cogiter.
Ils redfinissent les primtres des DSP, se demandent comment rorganiser les services,
tout en restant flexibles. Lide cest : On galre, mais cest passionnant
2.1.2.3 - Lambition
Dautres rpondants soulignent que si lintrt pour leur travail et la motivation caractrisent
les agents communautaires, la bonification salariale ainsi que la possibilit dacclrer sa
carrire professionnelle reprsentent un lment fort de lattractivit de linstitution, o lon a
donc tendance retrouver les agents les plus ambitieux.
R5
Beaucoup de collgues ont quitt volontairement leur municipalit pour venir l, soit
parce quils avaient envie de changer, et cest un acte de motivation. Mais yen a aussi
beaucoup qui taient assez ambitieux. Qui, cadres C, voulaient devenir qualifis, qui
qualifis, voulaient devenir rdacteurs, qui rdacteurs, voulaient devenir attachs, etc.
Cest peut-tre ceux qui avaient un peu la niaque qui sont venus
R11
Cest le nerf de la guerre quand mme. Beaucoup de gens sont venus ici par intrt du
travail, parce quils commenaient peut-tre sendormir dans une grosse structure. Mais
sur la dure, on ne peut pas occulter la question du salaire et de la rmunration. Cest
quand mme un outil quon utilise pour attirer les bons agents
R7
Il y tout simplement la possibilit peut-tre davoir plus de facilits avancer dans une
structure qui se cre plutt que dans une structure qui est dj existante
R2
Depuis presque quatre ans, cest lhorreur totale. Ds que vous avez un petit peu de
temps de libre, vous prenez des vacances Quon narrive pas prendre en totalit
R6
Quand fallait sortir les premires fiches de paye, on sy est mis le week-end. Des fois on
est rest jusqu minuit. Il fallait garder la foi. Ce qui tait important, cest de se dire
quon allait y arriver. Cest plus ce mental-l qui sert plus que la pression
perdure, chacun ayant en mmoire les services rendus par les uns et les autres. Cette
solidarit, qui transcende les niveaux hirarchiques, amne les responsables valoriser leur
proximit avec les agents de niveaux subalternes. Les valeurs qui sont mises en avant sont
ainsi la capacit communiquer, tre ouvert aux autres, tre accessible.
R4
Ctait un peu le systme dmerde. a oblige une certaine solidarit. Il mest arriv de
demander une secrtaire dun autre service: Vous voulez pas me taper a sur votre
ordinateur, jen ai besoin. Jai pas de secrtariat. Elle marrangeait. Et a favorisait les
liens. Et puis, moins de se comporter comme un salaud, vous oubliez pas ce que les gens
ont fait pour vous. a cre des liens dautant plus forts. Ya moins de hirarchisation
R16
A lanne n+1, on tait dans des bureaux qui taient la moiti de ceux-l, et on avait
trois collaborateurs avec nous. a nous a pas empch de travailler. Vous croyez quun
DGA dans une grande commune, accepterait de partager son bureau avec son charg de
mission et deux directeurs? Et quand on avait rendez-vous, on librait le bureau lun pour
lautre. Cest une autre faon de travailler
R6
Dans ma direction, je fais simple. Faut pas se prendre le chou. Jai une seule rgle :
quand la porte de mon bureau est ferme cest que je suis occup donc personne ne vient.
Ya que mon assistante qui peut me passer des coups de fil. Quand la porte est ouverte,
vous rentrez tout le temps
R10
519
R7
Jai eu une latitude assez grande pour recruter mon personnel et pour organiser la
direction Cest une des raisons dailleurs qui ont motiv mon changement
R6
R3
On ma fait venir parce que jtais un peu experte dans mon domaine. Donc on ma fait
confiance on ma laiss faire. Mon chef de service sait dans quel esprit je travaille et il
sait les objectifs que lon sest fix en dbut danne. A partir de l cest un travail de
confiance
R15
Il y a un message qui revient dans les runions, dans les formations. a dit :
Forcment, si a part en sucette on finira par le savoir et on fera quelque chose. Mais
cest quand mme mieux si vous fates vos propres contrles. On vous a pas choisi pour
rien, alors on aimerait bien que quand un problme se prsente vous veniez nous le dire
R6
[Le DGS] cultivait quelque chose qui mest trs cher: le droit lerreur. a, cest une
valeur chez nous. On na pas toujours la trouille de se faire engueuler. C'est--dire quil a
toujours prn: si vous faites une erreur, dites-le. On va la traiter ensemble, trouver des
solutions. Vous avez le droit de faire des erreurs. Cest humain et cest comme a quon
progresse
R9
Jai fait le choix du service public. Jtais enseignant avant. Quand je contrle la
gestion, ce nest pas au Prsident que je pense, cest mon voisin, la population
R10
Nous sommes des professionnels avec un sens trs fort du service public
R16
Aujourdhui, le service public cest avant tout les collectivits locales qui sen chargent,
a se prolonge dans la communaut. Vu que les principales comptences sexercent ici,
520
R2
On met de la synergie dans le service public. Lide cest quand mme de mutualiser.
On mutualise pourquoi ? Pour rendre le mme service public mais en mieux. Avec la
charte de dontologie, et tous les trucs on sent, on rpte que le service public cest pas
rien, cest pas neutre. Quand mme on y tient
Ainsi, plusieurs rpondants ont cur de dvelopper une culture de relation de service :
R2
Lintercommunalit est attendue sur les services quelle rend. Lessentiel, cest de
terminer les projets quon a mis en place, que les clients soient contents. En fait, que les
usagers soient contents des transports publics, de la collecte des dchets, quils aient de
leau au mois daot
R3
Dans la tte des gens il y a des choses qui vont tre vite lies lintercommunalit que
ce soit les transports, les dchets... Il y a des domaines o ils ne vont pas forcment voir
Au travers des services on essaie de faire en sorte que les gens disent : ah cest vraiment
bien la communaut dagglo
R4
R12
On est trs soucieux de l'information du public et on est trs soucieux d'tre leur
coute et leur disposition pour tout signalement de problme. Si vous avez quelque
chose nous dire, un problme nous signaler, on est l et on va s'efforcer de le prendre
en compte, de le traiter et de corriger le tir [] Pour leur montrer qu'on est pas une
administration compltement...Kafkaenne, froide, enferme dans son bunker, rpondant
au bout de 3 mois. Donc, on s'efforce d'tre assez ractifs et de se dplacer et d'aller voir
les gens et de leur permettre de nous expliquer leurs problmes
Selon le niveau hirarchique ou le type de service, lensemble du champ lexical est mobilis
pour voquer les bnficiaires : citoyens, usagers, contribuables et clients. Le terme client est
souvent utilis dans les deux services oprationnels et semble dcouler des dmarches qualit
mises en uvre. Nanmoins quand il recourt ce terme, le rpondant sattache corriger la
521
connotation conomique/prive quil vhicule : Il ne faut pas oublier notre finalit qui est le
client au bout. Au plus le client sera content, au plus il y aura de clients dans les bus, au plus y
aura de recettes, au plus la collectivit aura limpression que son service sert quelque chose.
Mais on ne cherche pas tre rentable (R3).
Conclusion sur la culture organisationnelle
Au total, la culture de la communaut est ptrie de rfrences managriales. Le
managrialisme qui y est affich mlange des aspects instrumentaux, tels que le culte du
succs, la glorification de lexpertise et des aspects plus relationnels et psychologisants, o la
comptence et la motivation des personnes sont les matres mots. La russite de la
communaut est y est vue comme la preuve des caractristiques extraordinaires de ses
responsables. Et, ds lors, tre membre de la communaut devient une preuve de la dtention
de ces caractristiques.
522
Les objectifs mis en avant dans cette dmarche, naccordent pas la priorit la logique
financire ou la rduction des dpenses. Il sagit avant tout dtre conscient de ces
contraintes en respectant dautres dimensions de laction, parmi lesquelles la scurisation
juridique des dossiers et la qualit de service.
Si les dispositifs de coordination laissent une grande place loralit et la concertation, ces
dernires sappuient plus fortement que dans la communaut A sur les dispositifs de
mesure dvelopps dans chaque service. En effet, les indicateurs et donnes ne sont pas ici
produits au cas par cas et en rponse une requte, mais font lobjet dune production
rgulire, norme et systmatise.
523
La performance
Le management
des performances
R5
Cest une notion qui semble revenir de plus en plus souvent dans le service public. Alors
qu une certaine poque, ctait relativement tranger au secteur public. On mettait
plutt laccent sur dautres notions. A la communaut en revanche, cest quelque chose
que lon sent. Lobligation de rsultats, et toute une srie dexpressions que je nai
entendues quici dans toute ma carrire professionnelle. Ce type de message a vient
quand mme de la direction gnrale
R6
Le DGS a affich une volont trs forte daller vers la mise en place dindicateurs, de
tableaux de bord, voire mme doutils de pilotage et de simulation
524
objectifs :
R11
La performance c'est la capacit dpasser les objectifs que l'on nous a fixs. Les
composants de la performance c'est : comptence, motivation, ambition. Il y a de trs
beaux travaux sur la performance qui prennent la mtaphore du coach sportif
R4
R7
R2
R6
La performance, cest tout btement latteinte de lobjectif. Sans refaire le truc des
objectifs SMART, un objectif est valable pour moi qu partir du moment o il est
accompagn du pendant, lexplication de : quoi a sert. Il faut bien entendu pouvoir
atteindre cet objectif et le quoi a sert des cots raisonnables. Mais quest-ce quun
cot raisonnable? La performance, cest dire: On a fait ce quon avait prvu, a sert
bien ce quoi a devait servir, le tout des cots raisonnables
R9
La performance du service public cest de coller parfaitement aux dsirs des lus
Telle quelle est perue par les rpondants, la performance est une notion relativement neutre
principalement associe la logique de bouclage de laction. Ni la logique librale de
rduction du primtre de laction publique, ni lapprciation exclusivement financire des
actions menes ne sont perues comme sous-jacentes cette logique. Dans leur ensemble, les
rpondants y adhrent. Aux plans financiers et budgtaires, ltat desprit des responsables
nest pas dtre rentable, mais davoir conscience des contraintes et de ne pas trop les
ngliger : Si on veut tre rentable dans les transports en commun on nen fait plus des
transports en commun. Ce sont des services qui sont forcment trs dficitaires dans lesquels
lobjectif cest quand mme de rduire la part de la voiture en ville. Cest a notre priorit. Ce
nest pas pour a quil faut mal grer Hier, il y a une dame qui me dit Vous ne faites que
des lignes rentables parce quil y a une ligne o il y avait 4 personnes par jour donc on la
supprime. Je lui ai rpondu Non, on ne fait pas des lignes rentables, il y en a aucune qui est
rentable. On fait les moins dficitaires possibles, ce qui est un objectif un peu diffrent
(R3).
525
systme de mesure.
R2
R3
R9
R12
Vous aviez un budget, vous aviez un tram. Il faut que le tram soit aussi beau et
performant que vous l'avez promis. a se transfre sur le projet que vous avez raliser.
Une sorte de glissement de sens. Ensuite, il ne faut pas qu'il y ait trop de bugs. Ensuite,
vous avez annonc que vous livreriez dans un certain calendrier. Donc la performance
c'est la comparaison entre la date de mise en service et ce que vous aviez annonc au
dpart. Et puis le dernier critre, cest la comparaison entre le cot prvu et le cot au
final
526
paralllement lincitation atteindre les objectifs, un impratif catgorique est adress par la
DGS lensemble des responsables : la scurisation juridique des dossiers. La force avec
laquelle cette injonction est formule aboutit mettre tous les autres objectifs sous sa
contrainte. Lapprciation de latteinte des diffrents objectifs des services est ainsi mise en
tension avec le principe de scurisation des dossiers. La performance telle quelle est conue
dans la communaut intgre une confrontation/conjugaison binaire de valeurs managriales
(atteindre les objectifs) et de valeurs bureaucratiques (conformit juridique). A cet gard, il
semble significatif que le critre de recrutement du contrleur de gestion soit prcisment sa
rputation de probit : J'ai eu mettre de l'ordre dans les marchs publics et j'ai mis la main
sur un march frauduleux que j'ai dnonc. Il y a eu une phrase de la justice intressante et qui
a pes lourdement dans mon recrutement. Je me suis forg une rputation. La justice dit : En
revanche il rsulte des investigations que si ces pratiques ont pris fin c'est l'initiative de
[nom du rpondant] qui a tout de suite prvenu le maire que des pratiques frauduleuses
existaient en mairie (R9).
R1
Jai rajout comme objectif mes directeurs de scuriser nos dossiers. Les lus
prennent des dcisions sans se soucier de savoir sils vont avoir des contentieux, sils vont
pouvoir payer, si les procdures sont respectes, etc. Je suis un peu le gardien du temple.
a passe avant tout. Je dis toujours mes directeurs: Soyez intransigeants de ce ct-l.
Si a va pas, vous le dites, on ne fait pas
R8
Je pense quici il y a quand mme une volont de bien faire les choses avec lesprit
davoir toujours la scurit juridique. Ce qui est peut-tre moins vrai dans certaines
collectivits ou des fois on est plus souples
R6
Il fallait apprendre marcher, et cote que cote. Donc ctait un peu de la dmerde en
tant extrmement vigilants sur un certain nombre de contraintes juridiques. a ctait
vraiment le point le plus fort
R3
527
R9
Jai rappel les lus en leur disant : je suis dsol mais vous tes orient sur la qualit
du service public, or, la premire qualit du service public cest mettre ses lus labri de
toute critique juridique. Souvent, ils me disent : a va coter plus cher. Et pour tre
provocant je leur rponds: on sen fout. Le tout cest quon respecte la procdure
juridique
plus balises. Alors quelles pourraient utiliser des procdures plus intressantes sur un plan
conomique. Nous, on nest pas trs frileux, mais en mme temps, il faut faire attention. Il y a
un quilibre qui nest pas facile trouver. Faut viter la schizophrnie. Cest trs bien de
vouloir prendre ce quil y a de positif dans les mthodes du secteur priv, mais il faut jamais
renier ce quon est. Cest un danger que je souligne ds que jen ai loccasion. Notre identit,
cest dtre une structure publique. On nest pas une entreprise prive. A partir de ce moment
l, on est assujettis au Code des Marchs, etc. La [communaut] doit faire trs attention a.
Cest pas parce quon met en avant un certain nombre dobjectifs nouveaux, par rapport ce
quon affiche gnralement sur le fronton des services publics, quil faut quon oublie ce que
lon est (R5).
Par ces propos, et limportance qui leur est accorde, on peut dduire que lapproche de la
performance laquelle les rpondants adhrent ne vaut pas conversion univoque et entire
aux valeurs managriales.
2.2.1.3 - Les conomies dchelle, objectif peu proccupant
On retrouve dans la communaut B le constat assez serein de labsence dconomies
dchelle. Selon eux, cette absence au niveau global, sexplique la fois par les cots
occasionns par la mise en place de la structure (recherche de leffectivit avant lefficacit),
la redfinition du primtre des services (mise en conformit et amlioration de la qualit)
mais galement par lgosme communal (maintien des effectifs malgr le transfert de
comptences et monnaiement de leur adhsion la communaut).
528
R7
Une communaut ne peut tre performante que si elle exerce pleinement ses
comptences. Ce nest pas le tout de dire : la comptence collecte des dchets a t
transfre la communaut. Encore faut-il que la communaut lexerce en ralit.
Certaines communauts sont restes des services instructeurs, dont les comptences
continuent tre exerces par les communes A partir du moment o la communaut
exerce rellement toutes ses comptences, on peut dj avoir un indicateur de
performance
R6
R2
R2
R2
on arrive se dfendre. Avec de nombreuses pages on prouve quon en a fait des choses
que les communes navaient pas faites et quelles auraient t obliges de faire
R10
R4
La Cour des Comptes ou les CRC font des analyses purement conomiques et
financires. Elles oublient le service quon apporte la population. Ce quil faut valuer,
cest si lefficacit des nouveaux services quon apporte vaut le cot. Si elles ne le font
pas, alors elles nont pas grand-chose dire
529
Au total, cette absence dconomies dchelle, visible au niveau des budgets globaux de la
communaut et des dpenses publiques sur le territoire, peut masquer des conomies dchelle
plus modestes et localises dans certains services mutualiss comme la DSI ( On a ralis
des conomies dchelle, cest vident, cest mme pas la peine den discuter (R6)) ou la
collecte des dchets ( on a ralis des conomies dchelle ) (R10).
Le poids de lgosme communal
Plusieurs rpondants, pointent le fait que le surcot occasionn par la construction
communautaire repose en partie sur les communes. Bien que dcharges de plusieurs
comptences, elles nont pas rduit leurs effectifs, en profitant pour mener des rformes
organisationnelles. Ils ont ainsi le sentiment dessuyer des critiques en lieu et place des
communes.
R7
R2
La ville de [XXX] a envoy 450 ou 500 personnes la communaut. Mais par ailleurs,
elle a territorialis son organisation et recrut 450 ou 500 personnes Nempche quon
se prend dans le nez son maintien des effectifs
R4
Faut pas oublier que les communauts se sont constitues pour beaucoup sur la base de
la ngociation. Et qui dit ngociation dit Sur le programme des charges transfres
Par exemple, sur notre communaut, les lus ont mis un pralable en disant :
Aujourdhui, on ne parle que des charges transfres directes et non des indirectes.
Grosso modo, fallait un peu acheter laccord
530
identifi, mais leur agrgation ne dpasse pas les frontires des directions.
2.2.2.1 - Les dispositifs transversaux : ngocier, fixer et suivre les objectifs du global au
particulier
Plusieurs dispositifs transversaux sembotent, en suivant la ligne hirarchique, afin de faire
merger, fixer et suivre les objectifs dclins chaque niveau de responsabilit.
Tout dabord, le projet dagglomration permet de fixer des objectifs long terme et de
dfinir la performance par rapport un environnement administratif, gographique,
conomique et vis--vis de la population. On se situe ici au niveau stratgique, les objectifs
concernant lorganisation dans son ensemble et les relations lenvironnement. De plus, le
projet est port par les lus et associe quelques parties prenantes (reprsentants de la socit
civile, partenaires administratifs, services de la communaut, consultants). Enfin, le projet met
en place des procdures dvaluation interne et externe. En externe, le conseil de
dveloppement (reprsentants de la socit civile), le comit territorial de pilotage (associant
les reprsentants de lEtat et des autres collectivits territoriales) sont en charge du suivi de la
ralisation des objectifs du contrat tous les 28 mois. En interne, un processus de suivi de la
ralisation du projet est mis en place selon la mthode des objectifs et au niveau de la
coordination gnrale des services (projet dagglomration).
531
Cette procdure de fixation dobjectifs, si elle est organise en suivant lordre hirarchique,
est perue par plusieurs rpondants comme une occasion de se concerter avec la DGS et de
participer la dfinition des objectifs. La procdure est donc perue comme participative :
R10
Un des modes de management les plus importants chez nous c'est que le DGS discute
des objectifs des DGA. Il y a une vritable percolation qui se fait. Cest une discussion,
c'est--dire que l'on dbat, on peut critiquer tel ou tel indicateur. On peut dire au DGS :
je ne suis pas d'accord avec votre vision. Et vu que l'on peut dbattre de nos objectifs,
ceux quon finit par choisir ont d'autant plus de chance d'tre suivis
R12
Le DGS discute des objectifs des DGA, les DGA nous communiquent leurs objectifs. On
en discute ensemble. C'est une chane descendante. On les dcline vis--vis de nos
principaux collaborateurs qui leur tour... En fait, j'ai du mal d'ailleurs dire si c'est un
mcanisme descendant ou ascendant. Parce que a se passe aussi dans l'autre sens. Cest
pas si clair. Par exemple, c'est moi d'crire, de proposer mes objectifs mon patron
R6
R4
Tous les ans, on a une descente depuis le DGS jusquau DGA, au directeur, au sousdirecteur. Et puis on se fixe des objectifs et a descend tous les niveaux
R10
Donc les objectifs fixs par le DGS sont diffuss chaque direction. Ensuite, on a des
runions de suivi avec le DGS deux trois fois par an. Ce qui fait qu'il y a une vritable
qualit du suivi des actions menes
R6
532
La procdure de fixation des objectifs est dploye, toujours en suivant la ligne hirarchique,
au sein de chaque direction. Intervient alors le troisime dispositif transversal de management
de la performance : la rmunration individuelle la performance. Il sagit ici de substituer
la notation traditionnellement dconnecte de latteinte des objectifs, une relle procdure de
fixation des objectifs individuels par le biais dun systme incitatif : la part variable de la
rmunration est conditionne latteinte des objectifs annuels individuels.
sur les directions oprationnelles permet de rvler les dimensions de la performance les plus
prgnantes au cur de laction : les aspects budgtaires et financiers, bien que prsents ne
sont pas un levier essentiel dapprciation de laction communautaire.
La direction des finances napparat pas comme une juridiction de la performance des autres
directions. Celle-ci se limite essayer de contourner le principe dannualit budgtaire pour
aider les directions rpartir leurs investissements et alerter les lus des probables effets de
ciseaux que connatra la communaut au fur et mesure de la prise en charge de ses
comptences. Par ailleurs, afin daider les services mieux valuer leurs cots, la direction a
mis en place une comptabilit analytique grande maille permettant daffecter les cots et
ressources chaque DGA. Si les informations produites par la direction sont utilises par les
diffrents services pour suivre leur degr dexcution budgtaire, la direction sinvestit peu
dans le contrle ou le conseil auprs des services. Elle sattache informer plus qu
influencer. In fine, les budgets quelle prsente restent organiss classiquement, c'est--dire
quils sont centrs sur les moyens et les mesures physiques, et indicateurs de performance en
sont absents. Cela signifie concrtement que le lien entre les budgets et les autres sources
dapprciation de la performance de la communaut se font oralement lors des comits de
direction gnrale ou des sances de dialogue de gestion organises par le contrleur de
gestion.
La direction du contrle de gestion se situe plus dans un rle de business partner au sens o
son implication est forte, tant dans le contrle que dans lassistance aux directions
oprationnelles (Petitbon et Delavalle, 2003). Le principal support de son travail est le
533
La direction de la commande publique, place dans une situation de contrle des autres
services, diffuse avec laide de son tableau de bord de suivi des marchs une logique de
rgulation par la conformit aux principes. Cette logique par limportance que lui accorde la
DGS est ainsi un axe structurant de lapprciation de la performance des services.
est plus troitement associe la notion de qualit et aux outils qui la composent quaux
techniques budgtaires. Dautre part, la gnralisation de la dmarche qualit signale une
conception de la performance privilgiant la maximisation de la satisfaction des clients la
rationalisation des dpenses. Enfin, le fait de confier cette responsabilit la DSI, revient
insister sur la dimension purement instrumentale de la dmarche et la dissocier des aspects
contrle et budget . Que la DSI soit galement matre douvrage du projet de Systme
dInformation Dcisionnel tmoigne de la prgnance de lacception technique du pilotage qui
prvaut dans la communaut, et du fait que les directions des finances et du contrle de
gestion ne soient pas les leaders du pilotage des activits. Lexistence mme dune direction
de la proximit tmoigne de limportance accorde par la communaut la qualit de la
relation aux usagers, qui constitue une activit diffrencie, cohrente et transversale. Les
Les champs couverts par les indicateurs concernent : la mesure des intrants, lanalyse des
activits, la mesure de la production finale et de ses effets en termes de satisfaction et
dimpact environnemental. Les indicateurs produits ne sont pas de simples mesures, mais des
ratios et calculs dcarts visant faire ressortir lefficacit ou lefficience des actions menes.
Il en rsulte que les tableaux de bord produits sont nourris dinformations structures, et que
les mesures sont explicitement relies aux objectifs assigns.
On a ainsi des systmes de mesure fortement intgrs couvrant les diffrents aspects de la
performance et incorporant des rfrences aux objectifs stratgiques du service, relies la
rmunration des individus. La quantification prend donc place dans le cadre dun
535
Dans les deux cas, la dimension qualit de service revt une importance suprieure aux autres
dimensions apprcies. On note galement que les mesures dveloppes ne se limitent pas
celles exiges par la loi. Ceci invite penser que la mise en place de ces dispositifs ne se
limite pas la satisfaction de pressions externes et rpond des proccupations propres aux
responsables du service. Les formations, lutilisation des donnes dans le cadre du suivi des
DSP, la modification des procdures de mesure (mise en place dun contrle itinrant de la
propret des bus renseign sur Pockets PC) indiquent quil y a bien un usage effectif des
mesures produites.
Enfin, dans les deux services, on constate que la communication externe sur la performance
du service ne se limite pas la production du rapport dactivit annuel. Des informations sont
rgulirement mises disposition des usagers et habitants sur le site internet des services.
536
Le chanage entre les dispositifs fonctionnels et oprationnels est ralis de manire orale au
sein des comits de direction gnrale et lors de rencontres inter-services. Nanmoins, la
quantit et la structuration des donnes produites par les services rendent tangibles et
durcissent ces runions. Dans la communaut B , les donnes ne sont pas cres la
demande. Au contraire, les rencontres servent rendre compte de ses chiffres, pour dfendre
le bout de gras (R2). Reste que le sentiment de concertation est trs prgnant, avec des
acteurs qui se sentent couts, en position de ngocier tant les indicateurs que les objectifs. La
domination de loralit est ici moins marque et le formalisme des prsentations plus
important. La prsence abondante de donnes, permet de nourrir les comits de direction
gnrale et runions transversales, qui apparaissent comme le moment privilgi de prise de
recul et de rflexion propos de laction. Sen dgage limpression dun rel dcloisonnement
537
R3
Quand jai vu les 120 indicateurs, jai vu que ctait une usine gaz. Jai connu a en
dbut de carrire quand le ministre faisait remplir des questionnaires tellement longs que
les entreprises ne sembtaient pas. Elles le remplissaient une fois, puis lanne daprs
elles disaient :Quest-ce quon a fait cette anne? 2% et elles mettaient 2% partout.
Donc, au bout de 10 ans les indicateurs ne servaient plus rien
R6
Une dmarche qualit, cest vcu dans la plupart des organisations comme une
contrainte et de la paperasse. Les freins des dmarches qualit, cest qu chaque fois
quon fait un pas, il faut remplir huit formulaires. Et de la paperasse, parce quil y a les
m3de papier quon entasse. Du coup ya beaucoup de gens qui se posent des questions
Dans le mme registre dides, les rpondants qui ont eu loccasion dobserver les dispositifs
et instruments daction publique dvelopps au Royaume-Uni, font part de leur scepticisme.
Ce qui suggre que le systme anglais, pourtant exemplaire en matire de NPM, nest pas
rig en modle et que la rcupration de ses instruments nest pas considre comme tant
par nature bnfique :
R12
538
des rues. Pour des trucs basiques et rcurrents avec des rfrences. Mais pour le suivi de
projets, a amne se dmettre de leur fonction de matre d'ouvrage. Ils passent 4-5 ans
mettre au point un contrat avec leur concessionnaire. Et ils auront mis effectivement
normment de clauses, d'indicateurs de performance. Et ils vont avoir des surveillants
qui vont vrifier... Ils doivent penser tout au pralable parce qu'ils nauront que les
indicateurs qu'ils auront mis dans le contrat pour contrler leurs prestataires. Or, cest
pas raliste. Dailleurs, quand je suis parti, ils commenaient devenir sceptiques
R12
L-bas ils ont tendance passer des contrats globaux, conception, construction,
ralisation, avec des normes consortiums. Ce faisant, a leur cote extrmement cher et
puis ils sont partis d'un dogme trs thatchrien qui consiste dire Je vais pas y mettre
d'argent. Ce qui en matire de transports publics est assez impossible obtenir.... Ce qui
fait qu'en pratique les produits ne sortent pas. Les anglais ont beaucoup promu les
Partenariats Public-Priv. Or rien ne prouve que a va coter moins cher la collectivit.
Il faut bien les payer vos partenaires. Et plus vous transfrez au priv, plus le priv
demande tre rmunr pour les risques qu'il prend. Donc, au final a vous cote plus
cher. L'ide qu'un PPP vous permet de gagner de l'argent en tant que client public est
mon avis une ide compltement fausse. Rien nest automatique
R3
Jai une exprience un peu longue. Et je trouve a intressant les indicateurs. Il en faut.
Mais il faut des indicateurs qui servent quelque chose. Je sais quon nous a montr des
indicateurs anglais et franchement on na pas trouv a extraordinaire. Alors cest trs
intimidant, parce quils simposent toutes les autorits. Donc, a permet davoir de
belles moyennes et de beaux classements. Le premier lan cest de se dire : jaimerais
bien avoir pareil. Et puis aprs, on regarde les indicateurs, les modes de calcul On se
dit que cest pas quelquun des transports qui les a pondus. Cest pas trs oprationnel
R11
R11
R12
R5
Fixer les objectifs et les lier avec la part variable de la rmunration, cest une chose.
Aprs, la qualit de lvaluation qui permet de fixer le montant de la prime, a cest un
autre dbat
2.3.1.3 - Les outils sont un moyen, pas une fin : le ncessaire encadrement
Plusieurs rpondants sont conscients du risque de vouloir se doter doutils pour le simple fait
de pouvoir les afficher. Le rappel de la directrice des transports selon laquelle on ne fait pas
des indicateurs pour faire des indicateurs (R3) quivaut dire que cela peut parfois se
produire. Dans la mme logique, quand le DSI souligne que cest pas loutil qui doit mener
539
la dmarche qualit, on est tous bien daccord l-dessus (R6) cela revient exprimer
implicitement quil est conscient du risque de voir la logique de loutil prendre le pas sur la
finalit quil doit servir. Ces diffrentes remarques sont souvent le prlude lexplicitation
par les rpondants des efforts quils mnent pour concevoir, adapter et faire approprier les
outils par les autres acteurs dans lorganisation.
souvent remis en cause. Derrire le contrle et le travail de partenariat avec les consultants est
vhicule lide que les outils doivent tre appropris leur contexte dusage. Les solutions
universelles et immanentes nont que peu de valeur aux yeux des rpondants :
R9
Je suis capable de vous btir nimporte quel indicateur. Un jour jai un rapport qui
mest envoy o une socit a t consulte pour savoir si nous devions mettre
linvestissement renouvelable la charge du dlgataire ou si ctait le fermier qui devait
le fournir. Autrement dit dans quel rgime de dlgation on devait se situer. Pour
accrditer leur thme, ils me donnent une tude de 10 pages. a fait appel des thses,
des communications et on arrive une formule coucher dehors. Puis, le mec dit:
compte tenu de a, cest a. Il nen fallait pas plus pour me piquer au vif. Jai rentr la
formule dans [mon logiciel de calcul] et jai trac la courbe. Surprise: la fonction tait
parfaitement linaire, Y=X. Ctait une manire de se foutre du monde
R2
Les contrles externes, cest beau mais a sert rien. Si le consultant vient, et puis
quon na pas mont les indicateurs, il peut rien faire. La seule chose quon peut chercher
sur un externe, cest quil ait des ides dinstallation doutils de mesure, de machins et
quil vienne nous les faire partager sur place. Il peut seulement nous aider monter
lindicateur et les outils pour approvisionner lindicateur. Et encore l-dessus, faut pas
quon se fasse resservir du tout cuit, refroidi puis rchauff
R7
Les tudes qui sont menes sont souvent assez lourdes parce que pour faire ce genre
dtudes il faut dj bien connatre la maison. Donc, un consultant extrieur, mme sil a
plus de connaissances que nous, ne connat pas la maison. Au bout du compte on y passe
pas mal de temps et le rsultat nest pas spcialement faramineux
R6
On peut pas laisser les consultants travailler seuls. Ils ont des connaissances techniques,
mais nous on a la connaissance de la maison. Donc faut bien contrler ce quils font,
changer avec eux. Et, puis sils voient quon est sur leur dos cest pas plus mal. Je ne
conois pas de ne pas contrler mes consultants
540
Le principal intrt des consultants est dapporter un regard extrieur sur une rflexion
manant de lorganisation et de crdibiliser les arguments tenus par les responsables en
fournissant lavis dun tiers. Ils ont un rle dobjectivation plus que de prescription. Les
R12
Je suis pas trop pour les conseils et les consultants en rgle gnrale sauf que pour vous
dire o en est votre projet l'il extrieur est gnralement une bonne solution parce qu'ils
sont moins impliqus, on a moins tendance s'autoamnistier et donc a vaut le coup de
payer quelqu'un pour qu'il soit un miroir un peu plus fidle de la ralit... Il vous renverra
un reflet de la ralit, un indicateur qui sera plus objectif que si c'est vous mme qui tes
amen dire o vous en tes
R13
On a fait travailler un bureau d'tude pour la partie diagnostic et ils nous ont aids non
seulement dans le diagnostic mais aussi dans le lancement de la procdure, c'est--dire
dans le lancement et l'animation des premires tables rondes. Donc trs intressant pour
le diagnostic, pour tre plus crdibles sur l'valuation
La conscience critique des responsables vis--vis des outils de gestion ne fondant pas une
attitude de rejet, implique le dveloppement de stratgies dlibres de bricolage et
dappropriation des outils de gestion.
La plupart des rpondants qui voquent les risques lis aux outils nen tirent pas pour autant
une attitude de rejet absolu. La prsentation des drives possibles leur sert surtout montrer
quils ne sont pas crdules et quils essaient activement de contourner ces problmes. La
conscience des risques ne prend pas le pas sur la volont daffronter ces derniers.
541
Cest notamment la posture du DRH, qui a tendance assigner des objectifs relationnels des
dispositifs de cration de savoir :
R11
Durant ces sminaires on passe en revue tous les grands pans de la gestion territoriale.
a a t la rvolution! Mais, ce sont les microprocessus qu'engendrent nos dmarches qui
comptent plus que les dmarches elles-mmes. C'est la marge des actions qu'on initie,
que se dveloppent les processus que l'on cherche. Je ne fais pas de la formation pour
gnrer du savoir, mais pour le lien que a va provoquer entre les gens
Par ailleurs, les rpondants investissent du temps et de lnergie pour encadrer le dploiement
des outils. On peut cet gard parler de bricolage intentionnel des outils et de stratgies
dappropriation des outils par les acteurs et de calibrage des outils pour quils rpondent
leurs attentes.
R6
Je ne conois pas de mettre en place une dmarche qualit sans mettre en place des
outils qui gomment ses aspects ngatifs. Nous allons voir le service assainissement qui a
t certifi ISO et notre travail cest de modliser la dmarche avec nos outils
informatiques, pour que, lorsquon va dployer la dmarche dans les autres services, a
soit plus lger mettre en place. Lobjectif cest de faire en sorte que a se mette
rellement en place, sans tre vcu comme une contrainte
542
R9
Cest assez rare quon travaille sur des outils tout faits. On prend les outils tout faits et
on les vrifie, on les retravaille. A partir de l, les indicateurs on les construit nousmmes Ces indicateurs, cest lhomme qui les choisit. Donc ce sont des constructions
humaines. Donc, faut quils refltent chaque personne, chaque activit. Faut faire du cas
par cas
R10
R3
On a pris des exemples qui existaient dj pour se demander sils nous semblaient
pertinents. Il y a des choses que lon a prises et dautres que lon na pas prises parce que
ce ntait pas adapt au rseau. Lindicateur de propret sest construit progressivement.
Aprs avoir dfini ce quest la propret, il faut dfinir les niveaux exigs. Et cest difficile.
Tous les niveaux se font en gnral dire dexperts. Nous, on na pas fait a. On a pris
nos indicateurs qualit, on est all les mesurer dans des rseaux qui taient de bonne
qualit et on a dit: le niveau o vous devez arriver, cest a. Donc, on a fait des choses
qui se voulaient trs pragmatiques
Par del ces rfrences la ncessit de construire soi-mme ces indicateurs, on retrouve la
direction de la commande publique, la DSI, largument selon lequel un outil doit maner des
problmes internes lorganisation ce qui suppose un travail artisanal de la part des membres
de la communaut. La consquence directe de la ncessit de mettre la main la pte est
dintgrer les utilisateurs dans la conception de loutil.
Intgrer les acteurs dans la conception de loutil
Lintgration des utilisateurs dans la conception mme de loutil apparat pour les rpondants
comme un facteur cl de sa pertinence oprationnelle et facilitant son appropriation. En effet,
pour plusieurs rpondants, la participation des utilisateurs la conception de loutil, la
dfinition des indicateurs, est le principal levier pour sassurer que les oprationnels ne
peroivent pas loutil comme impos de lextrieur et quils aient le sentiment que loutil
propose une reprsentation pertinente de leur travail.
R10
Il y a une vritable percolation qui se fait. Cest une discussion, c'est--dire que l'on
dbat, on peut critiquer tel ou tel indicateur. On peut dire au DGS : je ne suis pas
d'accord avec votre vision. Et vu que l'on peut dbattre de nos objectifs, ceux quon finit
par choisir ont d'autant plus de chance d'tre suivis
R12
Un objectif a d'autant plus de chance d'tre suivi par la personne qui aura le tenir
quelle a pu y participer. Par exemple, c'est moi d'crire, de proposer mes objectifs
mon patron. [] On essaie de faire en sorte que l'objectif soit propos par le
collaborateur et accept par le suprieur
543
R3
Cest parce quon a fait ce cheminement avec eux quon a aujourdhui des indicateurs
avec eux dans lequel ils se reconnaissent. a ne simpose pas
R3
On ne peut pas faire les indicateurs tout seul. Mon rle cest plutt danimer et
dimpulser un certain nombre de choses plutt que de dire cest comme aIl y a des
choses dans lesquelles on a un rle de contrle de lexploitant, mais il y a des endroits o
il faut tre partenaire [] Quand on fait les indicateurs il faut dabord avoir une
dmarche partenariale pour que tout le monde se lapproprie
On retrouve galement ce souci dassocier les acteurs dans la conception du tableau de suivi
des marchs chez le directeur de la commande publique, et chez le DSI.
Lintgration des utilisateurs ne se limite pas la phase de conception, leur participation
continue fait lobjet dune attention particulire des rpondants qui va de pair avec la volont
544
R6
Quand vous avez une procdure, vous en prenez 80% et vous les foutez la poubelle, et
les 20% restants, vous faites en sorte que ce soit beau. On parle du look de la procdure.
Si les 20% qui restent ne sont pas beaux, vous pouvez jeter votre procdure la poubelle,
elle sera jamais applique
La valorisation potentielle
Une des stratgies les plus rpandues auprs de la DGS, de la direction de la commande
publique ou de la collecte des dchets, consiste prsenter loutil comme le meilleur moyen
de faire valoir les intrts propres des utilisateurs. Il sagit de prsenter les outils comme un
vecteur de valorisation de leur travail. Cette stratgie va de pair avec la garantie de la
flexibilit des outils. Le contenu des outils tant dlibrment ngociable, ils sont prsents
comme un moyen pour les utilisateurs dy inscrire leurs proccupations. Il y a ainsi une
construction de la lgitimit dusage des outils. Ainsi, ce qui est traditionnellement considr
comme un effet pervers possible des instruments de gestion, savoir le fait que les utilisateurs
apprennent jouer avec les instruments de mesure, est intgr dans la promotion de loutil :
R9
On leur dit que cest en se construisant leur propres indicateurs quils pourront faire
remonter la fois leurs problmes et leurs russites. Une fois quils sont conscients quon
relaie tout. Mais tout, a veut dire aussi les donnes quils veulent afficher pour peu quon
puisse contrler nous-mmes leur fiabilit, ils comprennent vite le truc. Lintrt quils ont
de nous filer des informations.
La formation lutilisation
Enfin, la formation lutilisation fait lobjet dun fort investissement de la part des
responsables qui participent parfois eux-mmes ces oprations. Lanalyse descriptive a
montr que la plupart des dispositifs dvelopps saccompagnaient de dispositifs de
formation : cest le cas pour les tableaux de bord de suivi marchs, la dmarche qualit au
sein de la direction de la collecte des dchets et pour la quasi-totalit des outils dvelopps par
la DSIT.
545
546
commande publique est typique. Il est le seul se montrer critique envers le managrialisme
communautaire, mais son tableau de bord de suivi des marchs, en sensibilisant les services
oprationnels aux contraintes rglementaires tout en lui permettant de mettre sous pression
son service, incarne la volont de se saisir simultanment des enjeux procduraux et
managriaux.
Cependant, ces diffrents dispositifs ne sont pas formellement articuls les uns aux autres. Si
bien que le systme de management de la performance semble organis par direction : cest
un management des performances. En effet, malgr le discours tenu, la procdure de fixation
dobjectifs par la DGS peine descendre en de des directeurs de service. Il en rsulte que
Pour autant, le formalisme de chacun de ces dispositifs accrot leur visibilit dans les autres
services et pousse chaque direction en tenir compte. Ainsi, les dispositifs ne signorent pas
les uns les autres. Par exemple, la direction de la collecte des dchets sappuie sur la
procdure de fixation dobjectifs dans sa dmarche qualit, et, le directeur de la commande
publique utilise le tableau de bord de suivi des marchs pour fixer les primes de performance
de ses agents.
lintrieur.
549
550
Chapitre 3 : Discussion
CHAPITRE 3
DISCUSSION
Nous abordons prsent le dernier chapitre de cette thse. Celui-ci est consacr la
discussion. Nous y dtaillons les rsultats de notre recherche, en fonction de lanalyse
empirique, mais galement de la revue de la littrature. A dfaut de pouvoir parvenir la
gnralisation des rsultats en raison du nombre rduit de cas tudis, ce chapitre cherche
approfondir et prolonger la comprhension du management de la performance
intercommunale grce une dmarche dtude comparative.
La discussion des rsultats issus des tudes de cas est organise en trois tapes:
Tout dabord, les principales caractristiques des outils de gestion intercommunaux sont
prsentes (section 1). Il apparat que la floraison doutils de gestion dans les organisations
intercommunales ne doit pas laisser croire une rupture des modes de rgulation en vigueur,
mais plus une srie dvolutions incrmentales (1.1). La modestie des volutions constates
est explique par le regard critique que portent les responsables sur les outils et qui les conduit
dvelopper des stratgies de gestion des outils (1.2).
observes sont prsentes (2.1) avant dexaminer dans quelle mesure elles recoupent les
modles identifis dans la littrature (2.2). Si la communaut A se rapproche du modle de la
performance administre et que la communaut B peut tre rapproche du management des
performances, les deux cas prsentent quelques traits communs qui nous permettent de
qualifier plus prcisment comment la question de la performance est prise en charge dans le
secteur public local.
Notre recherche confirme le recours intensif aux dispositifs managriaux dans les
organisations publiques contemporaines. A linstar des organisations du secteur priv, chaque
domaine dactivit et chaque dimension de laction sont dots de supports formaliss.
Nanmoins, il apparat que les outils sont principalement imports des pratiques en vigueur
dans dautres organisations publiques, plutt que dtre directement imports du secteur priv.
De surcrot, ces outils de gestion ne semblent pas remettre en cause les dispositifs de
rgulation traditionnels, orients vers le respect de la conformit juridique. En dautres
termes, il ressort de notre tude que bureaucratisation et managrialisation ne se contredisent
pas, elles se compltent. Elles semblent mme shybrider, dans la mesure o certains outils
traditionnels sont revtus dune forme managriale, et certains outils managriaux sont
volontairement adapts au contexte public.
La cl de cette dynamique dhybridation nous semble tre explique par lexprience et les
capacits critiques des responsables intercommunaux vis--vis des outils de gestion. En effet,
ceux-ci dveloppent des stratgies de bricolage intentionnel des outils afin den limiter les
potentiels effets pervers rencontrs dans leur pass professionnel. Dun point de vue
552
Chapitre 3 : Discussion
thorique, notre recherche conteste le postulat dun trop grand optimisme des responsables
publics quant limpact rel des outils de gestion mis en uvre (Giauque, Barbey et Duc,
2008 : 796).
1.1.1 - Un recours abondant aux outils de gestion utiliss dans dautres organisations
publiques
1.1.1.1 - Des outils nombreux et varis
On constate, dans les deux cas observs, une floraison doutils de gestion. Nous avons pu, en
en effet, recenser 41 outils dans le cas A et 57 outils dans le cas B. Mme si lon constate des
variations en fonction des services tudis64, aucune direction napparat totalement isole.
64
553
Directions cas B
Nombre
doutils
Directions cas A
Nombre
doutils
Communication
Communication
RH
Finances
DGS
Environnement
Tramway
Systmes dinformation
Systmes dinformation
Proximit
Dplacements, transports et
Infrastructures
Commande Publique
DGS
Contrle de gestion
RH
Transports
Dveloppement local
Finances
Moyens gnraux
Dveloppement local
Dans les deux cas, les outils affectent lensemble des directions, des domaines dactivit et
des niveaux hirarchiques. Ils rpondent galement des finalits varies telles que : assurer
la conformit la loi, connatre et optimiser les ressources, assurer la qualit servie, amliorer
la connaissance et lcoute des usagers ou encore coordonner les services entre eux.
Or ce mme niveau doutillage doit tre mis en parallle avec la relative jeunesse des OI. A la
date de lenqute et de nos tudes de cas, alors quelles entament peine leur phase de
65
Un tel tableau na quune valeur de synthse, en effet, le simple recensement du nombre doutils voqus dans
chaque direction ne permet pas dapprhender limportance des ces outils dans la gestion au quotidien de la
direction.
554
Chapitre 3 : Discussion
stabilisation organisationnelle, les OI sont dj aussi bien quipes que des institutions plus
anciennes. On peut expliquer cela par un phnomne de passage de relais entre les
collectivits territoriales traditionnelles et les intercommunalits. Ces dernires tant conues
par des responsables dots dune longue exprience dans les collectivits, ont tendance
rcuprer les outils de gestion en vigueur dans les autres collectivits au moment de leur
cration. Nanmoins, la faveur de lesprit modernisateur qui anime les OI, on peut se
demander, si la phase de stabilisation organisationnelle ne sera pas loccasion dinitier
quelques innovations en matire de pilotage et de dispositifs de gestion. Une autre enqute sur
les mmes OI durant leur deuxime mandature, permettra de rvler si celles-ci se montrent
plus innovantes en matire de dispositifs que les autres collectivits.
La plupart des rpondants conoivent leurs dispositifs en fonction de ceux quils ont dj
utiliss dans le cadre de leur parcours professionnel au sein du secteur public. Ainsi, le
66
Qui dclare inspirer son management de son exprience dans le secteur priv. Notons nanmoins que le
management par objectifs quil dveloppe dans la communaut, est un dispositif trs frquemment utilis dans le
secteur public.
555
processus dimportation des outils est essentiellement interne au secteur public. Dans les deux
cas, les outils utiliss, sils ont pu apparatre initialement dans le secteur priv, sont imports
dans lorganisation aprs avoir dj fait leurs preuves dans dautres organisations du secteur
public. Seule la direction de la collecte des dchets de la communaut B fait exception au
travers de la mise en uvre dun focus group dusagers et du panel dagents qui sont la fois
trs peu communs dans le secteur public et explicitement inspirs du secteur priv. Soit
seulement 2 outils sur 98 recenss au total.
les outils, une fois transfrs dans une organisation publique innovante , se diffusent
ensuite plus rapidement dans dautres organisations publiques.
Par ailleurs, les rsultats de la recherche prcisent les vecteurs de diffusion des outils
lintrieur du secteur public. Le fait que les responsables dclarent puiser principalement dans
leur exprience professionnelle, indique que la diffusion des outils de gestion au sein du
secteur public passe davantage par la circulation des responsables administratifs que par les
mcanismes dchange des bonnes pratiques . Par ordre dimportance, les sources
dinspiration des responsables intercommunaux sont :
Chapitre 3 : Discussion
Cas B
Outil Mixte
20
22
19
13
16
En effet, quelque soit la nature profonde des outils, les rpondants soulignent que des effets
collatraux, des externalits positives, sont dlibrment recherchs :
-
Les effets des OOR sur les connaissances sont mis en avant. Par exemple, une
dcentralisation comptable, dispositif de nature relationnelle, est prsente comme
permettant de rapprocher les services comptables et les directions oprationnelles
(meilleure communication) et de fiabiliser la production dinformation (accroissement
de la capacit de contrle de la direction des finances).
Les effets des OOC sur les relations sont galement attendus ds le commencement de
leur mise en uvre. Dans le cas B, le centre de formation au management et les
sminaires destination des DGA sont prsents comme un moyen pour mettre en
relation les responsables. Dans le cas A, le progiciel de gestion comptable, dispositif
de nature cognitive, est utilis par la direction des finances pour inverser son rapport
de force avec les directions oprationnelles et modifier leur comportement.
performance. En effet, les dispositifs de pilotage transversaux67 ainsi que ceux dploys dans
les directions oprationnelles68 ne visent pas imposer des objectifs prdtermins, mais
gnrer des changes et dbats en vue de produire de manire partage les objectifs de
lactivit et les indicateurs de suivi. La production dinformation nest pas pense isolment
des acteurs et lobjectif affich est dintgrer, dans la conception des indicateurs, les acteurs
situs au plus prs du terrain.
Limpossibilit de dissocier pilotage des relations et pilotage des performances, nous permet
de revenir sur les diffrentes formes de managrialisme distingues dans lanalyse de la
littrature. Les cas tudis montrent que le managrialisme qui prvaut dans les OI ne
sapparente pas plus au managrialisme de type modle rationnel de la dcision quau
managrialisme purement relationnel identifi par Smets (2005). Il relve plus dune thorie
de la rationalit interactive (David, 1996) caractrise par une oprationnalisation limite des
interfaces entre les acteurs o, pour des raisons defficacit chacun conserve une certaine
autonomie par rapport ses enjeux propres et son savoir-faire.
Dans les deux cas, les dispositifs de finalisation des activits, tels que le projet
dagglomration dans le cas A ou le management par objectifs dans le cas B, fixent des
orientations, mais laissent aux acteurs le soin de dfinir les moyens de les atteindre. Les
critres de jugement sont suffisamment imprcis pour laisser de larges marges dinterprtation
aux responsables.
558
Chapitre 3 : Discussion
Dans les deux cas, laccent est mis par les responsables sur la coopration plus ou moins
formelle entre les directions et entre les niveaux de responsabilit. La prsentation de soi par
les rpondants comme homme de concertation exerant davantage leur rle sur la
ngociation que sur lautorit est rcurrente. Notre recherche corrobore donc le constat de
lmergence dun rle de rgulation des relations chez les responsables administratifs
territoriaux (Desmarais, 2003 ; Desmarais et Abord de Chatillon, 2008).
Cependant, les diffrences constates entre les deux cas, permettent de caractriser plus
prcisment les modalits de prise en charge de ce nouveau rle. En effet, le recours aux OOR
est beaucoup plus faible dans le cas A que dans le B. De surcrot les OOR, dans le cas A,
visent quasi-exclusivement grer les relations avec les acteurs externes la communaut
(habitants et entreprises), tandis que dans le cas B, ces outils visent galement grer les
relations entre les acteurs internes la communaut.
Tableau 3.7 : Comparaison inter-cas du management relationnel interne et externe
Management
relationnel
CAS A
CAS B
Interne
Externe
Il en ressort que dans la communaut A, les relations internes entre acteurs ne font pas lobjet
dune formalisation gestionnaire. Il sagit de laisser ces relations merger implicitement des
interactions entre acteurs en faisant confiance leur professionnalisme. Dans la communaut
B, la faveur de la crise de 2003 et du profil du DRH, les relations entre membres de
lorganisation font lobjet dun investissement formel visant trois objectifs complmentaires :
affirmer des valeurs communes, amener les services communiquer et stimuler la volont de
russir des agents69. Le modle de management relationnel est ici plus individualiste et
psychologisant. En effet, dune part, il repose sur la stimulation dun intrt individuel par des
primes individualises corrles une apprciation par la hirarchie. Dautre part, sil affiche
des valeurs collectives, il valorise symboliquement les agents qui cherchent se dpasser. Les
crmonies annuelles mettent en avant les agents exemplaires et jouent ainsi sur une
69
A travers les dispositifs daccueil des nouveaux arrivants, les crmonies de promotion, le journal interne, le
centre de formation, et la rmunration la performance.
559
En rsum, les deux cas ont des modles de management relationnel contrasts. Le cas A, en
continuit avec la tradition franaise de gestion des personnels publics, insiste sur la notion de
mtier et laisse les relations se crer dans le cadre de rencontres justifies par des
problmes oprationnels. Tandis que le cas B, apparat plus en dmarcation, et insiste sur
lattachement individuel lorganisation.
Sur le plan du management des relations externes, les similitudes entre les deux cas
rapparaissent. Mme si le cas B est significativement plus quip, les deux organisations
observes ont une attention trs pousse pour les relations avec lextrieur. Cette relation
passe par la diffusion rgulire dinformation (publications gnrales et sectorielles) et une
attention aux effets des actions conduites au travers de la multiplication des dispositifs de
mesure de la satisfaction et de lessor de la gestion des rclamations. Sur ce point, notre
recherche confirme louverture des organisations publiques des proccupations externes
(Desmarais et Abord de Chatillon, 2008) et infirme le constat du repli sur soi propre aux
organisations purement bureaucratiques (Dupuy, 1988).
Cependant, cette intensification des relations avec lextrieur se situe dans des limites quil
convient de souligner : dune part, la figure de lusager/client domine et signale une attention
porte sa satisfaction immdiate. Dautre part, si la rceptivit des communauts semble
importante, la participation citoyenne est trs limite. Par del la varit des qualificatifs
utiliss pour voquer les bnficiaires, dans les deux cas cest la figure de lusager/client, le
consommateur direct des services dlivrs, qui accapare lattention des responsables et des
agents. Sa satisfaction directe est la mesure finale de la performance de laction
intercommunale. Par ailleurs, si les dispositifs dcoute se multiplient et se raffinent dans les
deux cas, lavis de lusager ou du citoyen reste consultatif. Il sagit avant tout de prendre en
compte son avis au travers de dispositifs matrisables et relativement discrets, plutt que de
lassocier directement la prise de dcision et la conception des politiques publiques.
70
La rpartition uniforme des frais de reprsentations des DGA, souligne par la CRC, et linsistance des
rpondants sur labsence de logique de sanctions dans lvaluation de la performance nous laisse penser une
mise en uvre galitaire des primes.
560
Chapitre 3 : Discussion
Bouckaert et Halligan (2008 : 42) distinguent deux variantes de laction publique NoWebrienne : lune, pratique dans les pays scandinaves, fait participer directement les
citoyens/usagers la conception, la mise en uvre et lvaluation des actions. Lautre,
pratique dans les pays dEurope continentale, consiste inciter les personnels publics
centrer leur attention sur la satisfaction des citoyens/usagers. Nos deux cas se positionnent
pleinement dans cette deuxime variante.
Selon nous, cette bureaucratisation et cette approche lgaliste sont expliques par deux
variables. Dune part, une variable historique. Par exemple, dans la communaut B, laffaire
des marchs truqus a conduit une crispation des lus et des agents administratifs. Dautre
part, les rglements constituent la principale ressource dont disposent les responsables
administratifs pour tenter de contrler le devenir de la communaut et surtout pour la rendre
autonome des communes. En effet, les responsables rencontrs considrent que la persistance
dune vision communaliste chez les lus est une difficult dans lexercice de leur fonction. En
formulant des rgles et des procdures, ils tentent la fois de se faire les porte-parole de
lintrt gnral communautaire et dimposer la communaut comme un acteur
incontournable. Lexemple de la direction des finances du cas A est typique : lalliance entre
le directeur et son lu a permis de transformer en rgle formelle la limitation du budget
dinvestissement et la fixation denveloppes prdtermines pour les budgets de
fonctionnement de chaque DGA. La bureaucratisation a une fonction discrte daide
71
On peut lobserver dans le cas A, par exemple, avec la mise en place de la rgle fondamentale par la
direction de la communication pour canaliser les demandes des services oprationnels ou avec la mise en place
du guichet unique pour les demandes de subvention. Idem dans le cas B, avec la mise en place des fiches de
demande par la direction des moyens gnraux ou encore linstauration dun contrle systmatique de
lopportunit des demandes de formation par la DRH.
562
Chapitre 3 : Discussion
les accompagnent.
Au total, le recensement des outils de gestion dans les OI ne laisse pas apparatre de ruptures
radicales, mais plutt une accumulation de petites volutions. Ces volutions si elles se
caractrisent par un renforcement des interactions internes et externes qui lient les
responsables des OI entre eux et leur environnement, suivent une dynamique
essentiellement interne au secteur public et ne remettent pas en cause sa rationalit juridique.
Ce constat corrobore les travaux rencontrs dans la littrature qui soulignent que les
dynamiques engendres par la diffusion des outils de gestion dans les organisations publiques
naboutissent pas une conformation des organisations publiques sur le modle des
organisations du secteur priv (Ughetto, 2004, Pollitt et Bouckaert, 2004). Il convient
dsormais dexpliquer les dterminants du maintien de ces diffrences.
563
1.2.1 - Leffet dexprience des professionnels : un regard critique port sur les outils de
gestion
Dans les deux cas, le constat de la floraison des dispositifs de gestion ne saccompagne pas
dune confiance aveugle dans les outils. En effet, les responsables, la faveur du bilan
contrast port sur leurs expriences passes, jettent un regard critique sur les outils de
gestion. Ce regard critique, cumul la volont dagir, les apparente des agnostiques
pratiquants .
564
Chapitre 3 : Discussion
al., 2007 : 135) des responsables publics locaux. Par ailleurs, cette rfrence aux expriences
passes invite prendre position dans le dbat sur lapprentissage et lamnsie dans les
collectivits locales. Gibert et Thoenig constataient, au dbut des annes 1990, un discours
triomphant propos des effets des outils de gestion. Celui-ci consistait considrer la
dernire innovation venue comme tant ncessairement la meilleure [] On attend par
ailleurs des effets immdiats et, court terme, spectaculaires. Le plus souvent, ce ne sont pas
des procdures qui se rptent identiques elles-mmes, mais les difficults rencontres,
puisque les problmes auxquels on s'attaque sont les mmes sans que la rflexion leur sujet
ait progress (Gibert et Thoenig, 1993 : 384). Force est de constater que ces analyses
doivent tre situes dans le contexte de la premire vague de rformes managriales locales.
Ce nest pas du tout la mme tonalit qui ressort de nos entretiens. Le discours des rpondants
est pondr et consiste prcisment pointer les abus de cette priode de la vie des
collectivits. Mme si les responsables r-importent les mmes outils, ils rpercutent les
leons des checs passs dans leur conception et leur mise en uvre. Les responsables
intercommunaux sont ainsi dans une dynamique dapprentissage. Finalement, les
responsables dressent des bilans contrasts de leurs propres expriences passes et des
expriences nationales ou trangres dont ils ont eu connaissance72. Ces valuations ex-post
issues du terrain invitent tant renforcer certaines pratiques, que simultanment en rejeter
dautres dont linefficacit est patente (Jacob et Varone, 2004).
1.2.1.2 - Des agnostiques pratiquants
Ces bilans contrasts amnent les responsables intercommunaux adopter une attitude
mdiane vis--vis des outils de gestion. En effet, si le discours nest plus triomphant, il ne
tombe pas pour autant dans un rejet de principe des outils. Leur tat desprit quivaut
considrer que les outils sont ncessairement imparfaits mais simposent qui veut agir. Les
responsables intercommunaux sapparentent ainsi des agnostiques pratiquants (Fremaux
et Marcovici, 2006). Ils recherchent le succs et sont prts accueillir toute aide dans leur
qute. Mais ils sont aussi agnostiques, car analysant les outils avec discernement. Ils doutent
de lexistence dune solution parfaite mais expriment le besoin dtre aids, mme
partiellement. Une telle attitude permet le maintien dun cosystme la fois ouvert et
rsistant aux turbulences des modes managriales, susceptible de se renouveler et de
sadapter. Une telle grille danalyse concide bien avec notre constat dune abondance doutils
de gestion mais de labsence de rupture radicale. Pour aller plus loin, il semble que trois
72
565
La prudence
Les rpondants ne prsentent pas leurs outils comme la solution simposant tous et en
tous lieux. De plus, ils ont tendance reconnatre limperfection de leurs outils et considrer
les outils trop englobants, trop complets comme des des usines gaz . A la diffrence de
leurs homologues des administrations dEtat, les directeurs gnraux dans les OI sont une
lite modeste (Lorrain, 1989) qui reste confronte frquemment aux ralits du terrain et
aux problmes de lintendance qui ne suit pas. Leur manire de concevoir et de juger les outils
simprgne de cette modestie par le rejet des solutions trop compliques, trop abstraites ou
promettant une matrise totale de lorganisation. Cette modestie se reflte ainsi dans une
logique de gestion de lincompltude des outils. Nous dtaillerons cette logique plus bas.
73
Cas B
Cas A
566
Ces indicateurs, cest lhomme qui les choisit. Donc ce sont des constructions humaines. Donc, faut quils refltent chaque
personne, chaque activit. Faut faire du cas par cas R9
Il faut quils montrent la vrit, que leur fiabilit soit vrifie. Mais il faut aussi quils soient honntes par rapport aux
conditions dexercice de notre mtier. Leffort pour rendre les indicateurs crdibles, il doit aussi se faire dans ce sens l
R10
C'est la marge des actions qu'on initie, que se dveloppent les processus que l'on cherche. Je ne fais pas de la formation
pour gnrer du savoir, mais pour le lien que a va provoquer entre les gens R11
Les outils de gestion, mon avis, on fait fausse route, si on essaye de calquer des trucs qui existent ailleurs [] parce que
quelque part, on ne tient pas compte de linstitution et de ses missions. Donc, il faut recaler ces trucs par rapport a []Il
ny a pas de solutions pr-tablies. Toute analyse visant , de prs ou de loin, faire rfrence des systmes de gestion
existant ailleurs, me parat voue lchec R15
On peut pas arriver avec un projet compltement pens lavance. Cest pas une question dintelligence, mais de
relations R17
Chapitre 3 : Discussion
3) Loutil nest pas investi dune force autonome, il doit tre port, dfendu et
accompagn. Pour les rpondants lappropriation des outils est un problme.
Nos rsultats confirment donc lexistence dune approche non instrumentale des outils de
gestion par les responsables intercommunaux. Il en rsulte quune bonne partie des questions
poses par les tenants de lapproche par les outils de gestion sont dores et dj celles que se
posent les acteurs. Elle confirme galement la rflexivit des acteurs en regard de leur outils
(Jeannot, 2006; De Vaujany, 2005)
Cas B
Cas A
75
Cest en se construisant leurs propres indicateurs quils pourront faire remonter la fois leurs problmes et
leurs russites R9, Cas B.
567
et aux effets intermdiaires des actions mises en uvre. Pour le dire autrement, la normativit
des outils nest pas vcue sur le mode de la fatalit, mais comme linjonction sinvestir dans
leur conception pour les transformer de lintrieur. Aussi, les outils ne sont pas perus comme
aboutissant ncessairement au renforcement dune conception conomiciste de laction
publique. Ils peuvent tre galement le vecteur de la raffirmation de ses spcificits. Tout est
affaire de mise en uvre.
Certains auteurs considrent les outils de gestion comme des machines de guerre pour
colporter les bons modles organisationnels (Maugeri, 2001). De fait, la rsistance ces
modles se joue lintrieur mme de ces machines. Nous dtaillons ci-aprs les stratgies de
568
Chapitre 3 : Discussion
Le bricolage gntique consiste quant lui transformer lADN de loutil, en modifiant ses
principes directeurs. Cest dans une telle perspective quil faut comprendre linsistance des
responsables des deux organisations sur la ncessit de faire des outils sur mesure . Cette
conception sur mesure sadresse principalement aux indicateurs de performance. Si la
mesure de lactivit est relativement bien accepte dans son principe, il importe de dfinir en
interne le contenu des indicateurs et les modalits de leur calcul. Limposition de lextrieur
ou par la hirarchie sont perues comme un cueil. Cest dans cette logique de bricolage
gntique que se situent les directeurs des quatre services oprationnels rencontrs. Leur
volont est de dvelopper les indicateurs qui dbordent des exigences juridiques tout en
faisant en sorte que ceux-ci soient conus par les acteurs au plus prs du terrain. Plus
largement, la stratgie de bricolage gntique explique en grande partie le fait que les acteurs
ne rejettent pas les outils : ils ont la conviction et la volont de les transformer de lintrieur.
La formation lutilisation est massivement utilise dans les deux communauts. Il sagit de
laction la plus sommaire que peut enclencher une organisation pour favoriser au moins
ladoption formelle de loutil. Nanmoins, elle nest pas limite lexplication des
fonctionnalits et du mode demploi de loutil, elle peut galement servir montrer aux
utilisateurs les marges de manuvres dont ils disposent dans lutilisation de loutil. Par del la
pdagogie, on note dans le cas B une volont de rendre les outils esthtiques et simples
manipuler.
569
La promotion des outils prend diverses formes. Dans les deux cas, il sagit de souligner la
valorisation potentielle du travail des acteurs que permet loutil en montrant quil peut se faire
le porte-parole de leurs intrts auprs de la hirarchie. Le cas A a permis de mettre en avant
deux formes de promotion : une dfensive, o loutil est prsent comme le moyen de ne pas
voir sa situation se dgrader (indicateurs de performance dans la DGA environnement) et une
offensive, o loutil est prsent comme un moyen dobtention de ressources supplmentaires.
mesure de leurs activits ne se limite pas amliorer le contenu des outils, elle contribue plus
profondment prserver louverture de loutil dans le temps et en relativiser la porte. La
gestion des outils de gestion apparat ainsi tre un art du compromis.
Cependant, il ressort de notre recherche que lapproche participative ne se rsume pas faire
rentrer loutil dans les pratiques des acteurs et les acteurs dans lADN de loutil. Elle ne fait
pas que raffiner techniquement loutil et faciliter son acception de sorte quun consensus
merge. Elle conduit insrer de lauto-limitation au cur mme de loutil, y inscrire la
conscience mme de ses limites.
En effet, tels quils se construisent dans les deux communauts, les dispositifs de pilotage
laissent de lespace pour lexpression dune valuation qualitative et informelle des activits
des acteurs. En effet, les dispositifs de gestion rencontrs, tels que la fixation dobjectifs, la
prospective budgtaire, progiciels de gestion financire et systmes intgrs de mesure de la
76
Comme le montrent tant la procdure de fixation dobjectifs par la DGS dans le cas B que la dmarche de
construction dindicateur au sein de la DGA environnement du cas A.
570
Chapitre 3 : Discussion
performance dans les services oprationnels comportent tous des espaces de mise en dbat, de
mise en discussion. Dans les deux cas, aucun moment les responsables ne font part du
sentiment dtre contrls distance uniquement par le biais des chiffres ou des rapports
dactivits. A chaque transmission de donne correspond une rencontre physique. Ce point est
valoris par une majorit de rpondants : ces espaces de discussion leur permettent de mettre
en correspondance leurs donnes avec dautres variables. Ici, le scepticisme voqu plus haut
des responsables vis--vis des initiatives managriales des annes 1980 se rpercute dans une
volont de ne pas tout chiffrer ou formaliser tout en organisant la remonte dinformation77.
magistrature du verbe. Elle correspond la conviction que les dispositifs et les mesures sont
par nature imparfaits. Cependant cette imperfection, par le fait mme de sa reconnaissance,
enclenche une dynamique dapprentissage des acteurs et dvolution des outils.
Si les responsables acceptent lide de devoir rendre des comptes chiffrs, et tentent de faire
en sorte que ce chiffrage couvre une part croissante des dimensions de leur activit, ils ne
considrent pas que tout soit mesurable sans ambigut. En fait, la prservation despaces ou
dinterstices de discussion informels au sein du formalisme gestionnaire permet dassurer
lancrage de ce dernier. En effet, dans la mesure o les responsables ne se sentent pas jugs
uniquement sur les indicateurs quils produisent, ils acceptent plus facilement de les produire
et de les discuter. Et la conscience que la hirarchie a elle-mme conscience des limites de ces
indicateurs a tendance dcrisper le dialogue de gestion.
Comme le rappelle le DGS du cas A : Il est quand mme rare que lorsque par exemple je suis interrog par
tel ou tel qui se demande sur tel ou tel dossier, il est quand mme rare, ou assez rare que je sois sec. Donc si je
suis pas sec, a veut dire que jai dautres modes dinformation, alors peut-tre moins ddis, moins organiss,
mais linformation, je lai (R1)
571
Autrement dit, les chiffres et les dispositifs napprcient pas directement la performance des
acteurs et laction des services mais agissent par des voies dtournes. Il ressort en effet de
notre recherche que les outils de gestion ne visent pas dterminer directement les
comportements mais structurer des espaces de ngociation et de jeu entre acteurs. Ce
faisant, ils apparaissent dautant plus efficaces quils sont incomplets, puisque leur
incompltude prserve et dynamise les espaces de ngociation. Ces rsultats corroborent les
analyses de Friedberg (1997 : 160) et Pav (1989) sur lexistence deffets structurants
indirects des outils de gestion.
572
Chapitre 3 : Discussion
essentiellement du secteur public indiquent que lentreprise nest pas rige en modle
dogmatique mais comme source dinspiration libre (Ughetto, 2004). Si un compromis est
opr, il porte davantage sur les moyens et les mthodes que sur les finalits et les valeurs. Ce
qui corrobore les travaux de Jeannot (2006).
pervers (Padioleau, 2003) o les outils masquent une imposition progressive de modes de
raisonnement discutables mais non discuts et le conservatisme subtil dacteurs jouant la carte
du plus a change plus cest la mme chose , il semble y avoir une troisime voie. Selon
nous, il y a dans les OI une volont de rforme cumule une volont de rforme de la
rforme pour la rendre plus compatible avec les singularits et particularismes
organisationnels. En effet, les acteurs sont insatisfaits de leur quotidien mais nadhrent pas
aux solutions et normes proposes dans leur environnement. Chacun dentre eux est divis.
Mais cette division porte tant sur lapprciation de lexistant que sur lapprciation des
solutions inventes et exprimentes ailleurs. De cette division gnralise rsulte le choix de
laisser sinventer, par la ngociation et le compromis, le contenu des instruments imports de
lextrieur. En fait, nos donnes corroborent lanalyse de Bezes (2005b : 448) selon lequel la
rforme administrative merge lentement et que cette lenteur est le fruit dune ngociation, o
la reprsentation commune dune ralit complexe se construit au travers de processus
matriels (organisation de la remonte dinformation, redfinition des missions) . Cette
dynamique dlaboration progressive explique que la diffusion du souci de performance dans
les intercommunalits rencontres, ne prenne pas la forme des standards du NPM. Il y a bien
une r-appropriation du management public local.
doutils quils auraient dnonc vainement. Force est ici de reconnatre que nous avons
rencontr des acteurs ni compltement opposs, ni compltement acculs. Leur souci de
performance et leur recours aux outils de gestion procde la plupart du temps de
proccupations internes. En effet, les pressions coercitive et normative sexerant sur les
mcanismes de gestion des OI sont relativement faibles et centres sur le contrle de
conformit rglementaire. Pourtant des initiatives volontaires vont dans le sens dun
renforcement des mthodes de contrle interne et de la mesure des performances (Carassus,
2003). Nos rsultats vont dans le mme sens en montrant que les systmes de pilotage
dvelopps ne se limitent pas au contrle de conformit, ni aux informations requises par la
loi ou les partenaires professionnels. Par ailleurs, les pressions mimtiques sont altres
justement par les critiques que les acteurs adressent eux-mmes leur pass et leurs
collgues. Cette faiblesse des pressions externes cumule la multiplicit des outils rendent
significatives les marges de manuvre des acteurs. Sur la base de ce constat, une perspective
de recherche intressante consisterait tudier le processus de construction de la lgitimit
intra-organisationnelle de pilotage de la performance (Buisson, 2007) par une observation
directe des comits de direction gnrale et des rencontres inter-services.
574
Chapitre 3 : Discussion
tendu et labsence de logique lucrative. Nous prsentons, tout dabord, les caractristiques
des cas relatives chaque composante du cadre danalyse de Bouckaert et Halligan (2008)
pour en proposer ensuite une lecture thorique.
mesures. Le systme de mesure montre des signes douverture sur lextrieur en intgrant de
manire limite certaines parties prenantes (conseil de dveloppement, partenaires
administratifs et cabinets de consultants) llaboration des objectifs et au suivi de leur
ralisation. La conception du systme de mesure est spcifique et calque sur
lorganigramme. Elle ne rsulte pas de limportation de pratiques dautres organisations ou de
lapplication dun modle standard.
Chapitre 3 : Discussion
toutefois pas systmatiquement incorpors dans les tableaux de bords. La qualit des
processus nest pas mesure mme si des dmarches de certification commencent tre
envisages.
La profondeur du systme de mesure est limite au niveau mso. En effet, les mesures
dveloppes ne sont pas agrges au-del dun service ou dune activit. Cest le reflet du
cloisonnement des dispositifs et de labsence concrte de dmarche globale de performance. Il
ny a pas de rfrentiel danalyse globale de la performance communautaire (projet
dagglomration non dclin, pas de dmarche de fixation dobjectifs). La recherche du
succs se fait par domaine daction. La performance individuelle nest pas systmatiquement
mesure ni relie la performance dun service ou de la communaut.
577
Dans la communaut A, lincorporation est limite. En effet, les outils dvelopps par la
direction des finances (suivi de lexcution budgtaire, PPI et tableaux de bord) sont les seuls
supports transversaux lanalyse de la performance. Ces outils nincorporent pas les donnes
physiques et extra-financires produites par les directions. Plusieurs autres dispositifs sont
dvelopps sans tre articuls les uns avec les autres. Il ny a donc pas systme global et
Labsence de rfrentiel global rend lincorporation des donnes plus statique que dynamique.
En effet, les indicateurs financiers nvoluent pas dans le temps et servent surtout suivre les
volutions dune priode lautre. La comparaison inter-organisationnelle est rduite son
strict minimum. Des rfrences aux moyennes nationales sont prsentes dans les analyses
financires, mais accompagnes de commentaires sur les limites de ces comparaisons. De
mme pour les indicateurs des autres services. Ceux-ci visent principalement comparer
lvolution de la performance du service entre diffrentes priodes, la comparaison avec les
autres organisations fait lobjet dun fort scepticisme. Les changes informels dexpriences
avec les homologues sont prfrs aux comparaisons statistiques.
Dans la communaut B, lintgration est plus dveloppe que dans le cas A. En effet, si de
multiples dispositifs transversaux coexistent sans tre directement articuls les uns aux autres,
la procdure de fixations dobjectifs par la DGS et les fiches-actions du projet
dagglomration proposent un rfrentiel dapprciation globale. La mise en correspondance
des activits est ainsi encadre sans tre formalise dans un rapport de performance global. De
plus, les grands services oprationnels produisent des rapports de performance intgrant les
578
Chapitre 3 : Discussion
Dans les deux cas, les informations produites sont essentiellement utilises en interne rvlant
le caractre essentiellement administratif de la logique de performance. Cependant dans le cas
B, les informations produites donnent lieu un usage plus intensif et prospectif.
Dans la communaut A, les informations font lobjet dun reporting exclusivement interne.
En effet, le rapport dactivits de la communaut qui est rendu public ne fait pas tat du degr
datteinte des objectifs de linstitution. Il se limite recenser les actions mises en uvre. Il ne
permet pas de formuler une apprciation de la performance communautaire. En interne, le
reporting suit la ligne hirarchique et administrative. Le DGS reste linterface principale entre
les services et les lus et se contente de commentaires gnraux en marge du compte
administratif et de la prsentation du budget.
Les informations produites servent ainsi surtout engager des amnagements incrmentaux
sans rorientation de politique. Ainsi, seules la prospective financire et lenqute de notorit
ont accompagn un ramnagement profond de loffre de service et un changement de la
logique gestionnaire de la communaut. Les analyses effectues sont essentiellement
rtrospectives. Ces lments sont reprsentatifs dun apprentissage en boucle simple.
580
Chapitre 3 : Discussion
pilotage est en cours. Elle est dune part affiche par le lancement dune dmarche globale de
pilotage en 2008 et matrialise par la gnralisation des dmarches qualit, la mise en place
de tableaux de bord de direction et leur intgration dans un systme dinformation
dcisionnel. Ces lments sont propres au modle du management de la performance.
581
Conception du systme de
mesure
fonctions managriales
managriales
mesure
1- Mesure
Primtre de la mesure
Mso
Micro et mso
Niveau dincorporation
Degr dincorporation
Gnral
Limit et technique
Fort et technique
Objectif du reporting
mesures
2- Agrgation
(standards)
Redevabilit de la
performance
Valeur ajoute potentielle
de la performance
Amliorations transversales
582
582
Communaut B
Le management des performances, sur le point de basculer dans le
management de la performance
Chapitre 3 : Discussion
systmatiquement circonscrit au niveau administratif. Les lus, sils sont tenus informs, ne
sont pas impliqus dans la slection des indicateurs et dans le pilotage des actions.
Par ailleurs, les parties prenantes ne sont pas non plus associes aux dmarches de pilotage. Il
leur est de surcrot difficile davoir accs aux informations produites en interne. Les supports
dinformation externe sont parcellaires et surtout peu lisibles. Ainsi, contrairement un
discours rpandu (Rochet, 2004), lambition dmocratique nest pas connecte au
dveloppement des systmes de mesure dans les collectivits. Une logique technocratique
reste prgnante.
583
En effet, dans les deux cas, laddition des donnes produites rvle un primtre de la mesure
allant des ressources jusquaux effets directs de laction. Labondance des donnes et leur
qualit sont, certes, variables selon que lon sintresse lun ou lautre type de mesure. La
mesure des ressources et des quantits de production est plus abondante que celle des
processus ou des activits. Ce qui conduit une sur-reprsentation dindicateurs dconomie
et defficience. Pourtant, on note que les responsables ont tendance organiser la remonte
dinformations dautre nature. Celles-ci sont parfois intuitives (les plaintes des autres
services) dans les services fonctionnels, mais sont abondamment formalises dans les services
oprationnels. Cela conduit penser que le primtre de mesure de la performance nest pas
fonction du degr de maturit du SMPP. Contrairement ce que laisse entendre la littrature
(Molen, Rooyen et al., 2001), la formalisation dun SMPP dans le secteur public ne consiste
Cela est galement illustr par le fait que la qualit fasse lobjet dune attention spcifique
dans les deux cas. Elle semble indpendante du degr de formalisation du SMPP. En effet,
lorientation usager/client fait lobjet dun discours fort et conduit au dveloppement rapide
de dispositifs de mesure de la qualit perue et servie. Dans les deux cas, lorganisation dun
retour dexprience sur lavis des usagers prcde la formalisation du SMPP, tandis que les
dmarches de certification de la qualit de service accompagnent et intgrent cette
formalisation. Cela confirme que la mesure de la performance dans les OI est accompagne de
justifications spcifiques (Emery, 2006) et que la qualit y est un des moteurs de la
formalisation des SMPP (Cluzel-Mtayer, 2006). Nous avons vu, que lattention pour la
qualit et lide de faire parler lusager sont utilises stratgiquement par les responsables
pour viter que lapprciation de leurs activits se centre trop sur les aspects financiers. Il
sagit de lgitimer les dpenses par la satisfaction des usagers. En ce sens, la qualit agit
comme un oprateur de mise en conformit interne (Buisson, 2007) de la dmarche de
performance. Elle facilite lancrage de la dmarche dans lorganisation sans que les rgles du
jeu implicites ne changent fondamentalement. Ce faisant les acteurs se dotent dun pouvoir de
ngociation des cadres de rfrences de laction. Les pratiques voluent (une ligne de bus
inutilise sera ferme, limplantation des points dapports volontaires pour la collecte des
dchets pourra tre revue), sans que la logique fondamentale du service ne se transforme
(maintien de lignes dficitaires, pas de diminution de la frquence de collecte). Il y a la fois
584
Chapitre 3 : Discussion
Pour cerner la gestion financire des communauts observes, on peut sappuyer sur la
distinction opre entre des actions menes des fins budgtaires (o lobjectif des acteurs est
de couvrir leurs besoins) et des actions menes des fins lucratives (o leur objectif est de
raliser un gain) (Franois, 2007 : 637). Dans les deux cas, la logique budgtaire est prise en
compte mais la logique lucrative napparat pas. Il sagit en effet de faire apparatre une
contrainte pour attnuer la tendance haussire des dpenses variables. Lobjectif de la
prospective financire, du suivi budgtaire et des progiciels est dquilibrer les dpenses vis-vis des ressources mais non de diminuer les dpenses. Les deux communauts consacrent
plus defforts laccroissement et loptimisation de leurs ressources (optimisation des
recettes fiscales, stratgies de FCTVA, gestion de la trsorerie et du fond de roulement) -sans
accrotre la fiscalit mnage- qu la diminution de leurs dpenses.
585
qualit de service. A lheure o sachve notre recherche, certains travaux tendent confirmer
cette hypothse (Thomas, 2008).
Enfin, on constate que les acteurs acceptent assez bien le principe de faire attention la
dpense mais sont trs attentifs ne pas se laisser imposer une logique de rduction des
dpenses ou une apprciation purement conomique des actions menes. Ils utilisent
justement le SMPP pour raffirmer cette mise en garde. Cela nous amne considrer la
suite de Rivire et Boitier (2008) que le dterminisme dont sont porteurs un moment donn
les SMPP peut tre remis en cause dans les contextes daction locaux. Ceux-ci ont la capacit
de ractiver des jeux socio-cognitifs et politiques autour des diffrentes logiques susceptibles
de coexister dans le champ institutionnel et daller jusqu une remise en cause explicite du
mythe initial.
Sur la base des lments qui prcdent, il convient dsormais de qualifier les modles de
management public qui prvalent dans les OI.
Nous positionnons ici les cas tudis en regard des modles de management public identifis
dans les chapitres 1, 2 et 3. Les implications thoriques des similitudes observes entre les cas
sont mises en lumire dans un deuxime temps.
586
Tableau 3.9 : Influence des modles de management public dans les communauts A et B
Type de management
public
COMMUNAUTE A
COMMUNAUTE B
Excellence
Orientation SP
+++
Egalitarisme
+++
Fatalisme
++
NPM
Degr dinfluence :
+
++++
+++
++
+
++
Loriginalit de lesprit pionnier est valoris mais pas de
mcanismes formels daffirmation et de maintien de la
culture organisationnelle.
Pas de leader fort, ni de multiplication des dispositifs de
gestion des ressources humaines et DGS qui nest pas
omniprsent
Multiples dispositifs de mesure de la satisfaction des usagers
mais, absence de dispositifs participatifs.
Attention diffuse pour la qualit et le niveau de service
offert.
Les spcificits des services publics sont fortement
valorises
Insistance sur la confiance de la direction dans les services.
Grande place laisse lauto-organisation et aux dispositifs
de concertation
+++
++
++
587
587
Lorientation de service public y est marque puisque les principales valeurs affirmes
consistent se dmarquer du secteur priv et tre au service des publics. Lamlioration de
la qualit et de la quantit des services offerts au service du dveloppement conomique et
social du territoire composent le concept d efficience territoriale mis en avant par le DGS.
Ce concept implique de placer lapprciation de la performance sur le temps long et sur la
capacit dquilibrage entre les dimensions conomiques et sociales des actions mises en
uvre. Pour la plupart des rpondants, cest la lgitimit mme du service public qui est en
jeu dans la dmonstration de la capacit assurer cet quilibre. Do le refus dune logique de
rentabilit et dvaluation court-terme des activits qui sincarne par linscription de
lvaluation de la performance dans une logique professionnelle.
588
Chapitre 3 : Discussion
ont le sentiment dtre efficaces, investis et lcoute des usagers (image interne),
considrent que les usagers les dprcient et ne peroivent pas leurs efforts (image
externe).
Les personnes rencontres sont donc prises en tau entre deux mythes et ressentent une
dissonance entre leurs perceptions internes et externes. Ce faisant, les acteurs ne sont ni en
position de dfense non-critique du modle bureaucratique, ni dans une adhsion active au
modle entrepreneurial. Leur attitude relve donc plutt dune logique anti-anti
bureaucratique (Van de Walle, 2004) o il sagit avant tout de dmontrer les amliorations des
modes de travail dans ladministration.
Il ressort de ces tensions que leur engagement au travail, sil sert toujours des finalits de
service public, sappuie de plus en plus sur une conscience professionnelle qui relve de
valeurs inscrites dans un mtier. Cest en tant que bon financier, comptable, gestionnaire des
transports, etc. que lon rend service aux usagers et que, ce faisant, la sauvegarde du service
public est assure. De mme, la connaissance du terrain dans
son acception
78
79
589
Cette rfrence aux mtiers exercs et la conscience professionnelle des agents explique la
tournure galitariste que prend la gestion des relations internes la communaut.
Ensuite, la communaut A insiste particulirement sur la confiance accorde aux acteurs dans
la construction et le pilotage de lorganisation. Le fait de laisser le soin chaque DGA de
concevoir ses propres tableaux de bord et de mettre en place ses propres systmes de
reporting, indique une volont de laisser la possibilit chaque groupe professionnel
dinventer ses propres solutions. Cela se prolonge au sein de la DGA environnement, qui
regroupe prs de la moiti des effectifs de la communaut, par la mthode participative
retenue pour concevoir les tableaux de charge annuels et les indicateurs de performance.
Mais cette confiance et cette progressivit sont par ailleurs imprgnes dune forte mfiance
envers les dispositifs formels de gestion et tmoignent dune volont dy inscrire les
remarques critiques des agents, pour en limiter les dysfonctionnements et effets pervers. Deux
composantes du fatalisme sont donc prsentes dans le management communautaire : la
conviction de lincapacit matriser totalement une organisation et la valorisation de lesprit
critique.
590
Chapitre 3 : Discussion
591
dorganiser la rflexion sur les finalits de laction individuelle et collective. Ce sont les
dispositifs quil met en place qui permettent de donner un contenu concret au processus
dcriture des objectifs, des actions et rsultats. Ce rle central dvolu au DRH dans la
conduite du changement est une des caractristiques centrales du modle de lexcellence.
Les dispositifs de management accordent donc une place centrale la gestion des ressources
humaines et ne sappuient pas uniquement sur des mcanismes incitatifs, mais galement sur
des lments symboliques. En effet, la stimulation des nergies, si elle sappuie sur un
discours managrial orient vers le succs -par la mise en place de primes et de dispositifs
dmulation par les honneurs-, pose en mme temps la ncessit de raffirmer des valeurs et
principes de service public. Ainsi, la charte de dontologie affirme ds sa premire phrase
des hommes et des femmes ont choisi de consacrer leur engagement professionnel la cause
publique (charte de dontologie, 2005).
On se situe ici dans une logique o cest par des outils de gestion parfois inspirs dautres
univers de rfrence que se fait la raffirmation de lorientation de service public de la
communaut.
Chapitre 3 : Discussion
imprgnation y est plus faible que dans la communaut A dans la mesure o les particularits
publiques sont mises sur un pied dgalit avec le modle entrepreneurial.
pratique.
Au total, les cas tudis apparaissent tous deux comme un agencement de diffrents modles.
Ils ne puisent cependant pas dans les mmes sources. Des profils de management diffrencis
apparaissent. Ceux-ci rapprochent la communaut A du modle modernisateur modr de la
politique franaise de rforme de lEtat des annes 1990, tandis que la communaut B affiche
une image plus oriente vers le modle de lexcellence et le schma anglo-saxon, mais avec
de srieuses limites en pratique.
Dans ce qui suit, nous montrons les implications thoriques des similitudes observes entre
les deux cas.
593
pas une confusion absolue des mondes publics et privs. Si leur clivage se brouille et que leur
frontire nest plus tanche, ils constituent toujours des points de repre pour les acteurs en
situation. En dautres termes, la reconnaissance par les acteurs de la crise de lgitimit de
ladministration et de la ncessit de dmontrer la fois son efficacit et son humanit,
implique de devoir rinventer sans cesse cette lgitimit. La logique de fond du management
des communauts vise rpondre une critique perue lextrieur. En ce sens, le
management communautaire est anti-anti-bureaucratique (Van de Walle, 2004), davantage
que pro ou anti-bureaucratique. Cela signifie que plus que la victoire de lun ou de lautre
ple, cest leur opposition qui reste structurante en pratique.
594
Chapitre 3 : Discussion
public naboutit pas une rationalisation des organisations publiques, mais la multiplication
de situations paradoxales (Talbot, 2003). En effet, les agents et responsables doivent
composer avec des outils vhiculant des rationalits diffrentes et se retrouvent en situation de
devoir faire le lien. Ce contexte, propice au bricolage, peut engendrer des tensions dans
lesprit de lagent et entre diffrents agents, mais peut tout autant largir leur capacit
daction.
dans les cas tudis. Nanmoins, les lments centraux du NPM sont absents.
Tout dabord, le NPM vise rduire le niveau de dpenses et transfrer les activits vers le
secteur priv. Or, on ne constate pas de volont forte de raliser des coupes budgtaires mais
plutt de limiter la hausse des dpenses. Ensuite, le recours aux DSP nest pas accru (mme si
ces DSP sont rorganises). Enfin, si une rflexion relative lexternalisation est mene, elle
ny aboutit pas ncessairement80.
Par ailleurs, les systmes dinformations financiers samliorent mais surtout par un effet de
taille de la communaut, qui impose le changement de logiciel. Ceux-ci permettent aux
directions des finances deffectuer un contrle plus prcis (notamment avec lamlioration de
la comptabilit analytique dans le cas B) et une gestion pluri-annuelle. Cependant, dans aucun
des cas, le durcissement de la gestion financire et du processus budgtaire ne font partie des
grandes priorits de lorganisation. Au total, les acteurs qui portent les rformes et les
dmarches de management dans les communauts ne sont pas situs dans les directions des
finances ou du contrle de gestion. Bezes (2005b) considre lintgration du portefeuille de la
rforme de lEtat au sein du ministre de lconomie et des finances, comme un indicateur de
la conformation de management public franais aux standards du NPM et une logique
conomiciste. Notre recherche suggre que le management public local procde dune autre
inspiration. En effet, dans la communaut la plus managrialiste (communaut B), les acteurs
cls sont le DRH et le DSI.
80
595
Enfin, lorientation client/usager pntre dans les deux cas travers les nombreux dispositifs
dj voqus. Ils consituent le principal emprunt au NPM, bien quils ne conduisent pas une
individualisation des prestations, ni loctroi de droits consommer. Il sagit essentiellement
de construire en interne une image des attentes de lusager pour mobiliser les services et
identifier la valeur cre.
Au total, les dispositions centrales du NPM ne sont pas retrouves dans nos cas, mme si
certains dispositifs sont prsents. Notre recherche va donc dans le sens des travaux de
Bourguignon, Saulpic et Zarlowski (2006), qui dmontrent que, pour le cas franais, les outils
du NPM peuvent cohabiter avec les principes No-wbriens comme fondement de laction
publique.
596
Chapitre 3 : Discussion
Cest la lumire de ce pragmatisme, imprgn dune pluralit de valeurs, que doivent tre
apprcis les systmes de management de la performance des OI observes. Le dterminant
du fonctionnement vertueux du systme de management de la performance dans les
intercommunalits est son incompltude. Celle-ci permet lexpression des multiples manires
de valoriser les actions mises en uvre.
mobilisation de la grille danalyse dveloppe par Thvenot et Boltanski (1991). Cette grille
part de lide que diffrents mondes peuvent coexister au sein dune organisation et que cette
coexistence suppose des conflits et des constructions daccords. Un prolongement de notre
recherche laune de cette grille danalyse consisterait suivre dans le temps les processus de
hirarchisation entre les diffrentes valeurs. Cette grille danalyse a dj t applique au
management public propos de la mise en uvre de la LOLF (Boussard et Loriol, 2008 :
725). Les auteurs constatent que ce dispositif contribue inverser la hirarchie entre des
valeurs civiques (recherche de lintrt gnral) et des valeurs industrielles (efficacit
productive), la possibilit de mesure devenant le signe de la grandeur. Il nous semble
intressant de les regarder dans un contexte o limportance accorde la mesure semble
moins crasante.
597
Conclusion de la discussion
Les rsultats de la recherche montrent que les outils de gestion mis en uvre dans les OI
naboutissent pas une conformation aux standards du NPM.
Ltude empirique montre que les outils de gestion sont principalement imports du secteur
public et que les responsables ont une attitude critique leur gard. Cette attitude critique
consiste ne pas croire que les outils conduisent directement une performance accrue. Ils ne
rejettent cependant pas les outils et se comportent comme des agnostiques pratiquants.
En effet, les responsables dveloppent des stratgies de bricolage et dappropriation des outils
assimilables un art du compromis. Dune part, les acteurs sont associs la conception des
outils et, dautre part, les outils laissent de la place pour une valuation qualitative et
informelle des activits. Ces espaces vides laisss par les outils permettent dincorporer les
critiques au sein de la logique propre des outils et de les faire voluer. Limperfection
assume des outils est gage de leur appropriation par les acteurs et de leur volutivit.
La diffusion des outils entre organisations du secteur public et les stratgies de gestion des
outils de gestion dveloppes mettent en lumire les forces de changement internes aux OI.
La recherche montre galement que les systmes de management de la performance ne sont
pas homognes dans les cas tudis. Trois constantes mergent nanmoins : ces systmes sont
circonscrits aux acteurs administratifs, ils portent attention aux dimensions spcifiques de
laction publique et ils vhiculent une logique dquilibre budgtaire.
Enfin, les modles de management des OI sont composites. Chaque communaut puise dans
une varit de modles de management public. Le NPM a nanmoins une influence limite
dans les deux cas. Ces rsultats suggrent que si lopposition public/priv garde une fonction
de repre identitaire pour les agents, une hybridation progressive aux plans cognitif et
pratique a lieu.
598
Conclusion gnrale
CONCLUSION
GENERALE
599
600
Conclusion gnrale
Dans le cadre de cette recherche, nous avons souhait tudier les conceptions de la
performance des responsables intercommunaux et le rapport quils entretiennent avec leurs
outils de gestion. Nous souhaitions montrer que ces deux aspects de la vie organisationnelle
sont imbriqus. Une tude de la littrature en sciences de gestion et dans des disciplines
intresses par le devenir des organisations publiques nous a permis de mettre jour les
implications de la diffusion des outils de gestion dans les organisations intercommunales.
La recherche part du constat que les organisations publiques sont confrontes une exigence
de performance dont les contours et le contenu restent mal dfinis. Profitant de cette
indfinition, la recherche sattache observer comment les responsables dveloppent, laide
de leurs outils, une rponse adapte cette exigence. Deux tudes de cas sont conduites,
Nous prsentons dans les dveloppements qui suivent les principaux apports de la recherche,
ses implications managriales ainsi que ses limites et voies de recherche futures.
1. - Apports de la recherche
Les apports de la recherche se situent tout dabord au niveau conceptuel et mthodologique.
Conclusion gnrale
Le deuxime apport thorique repose sur la ralisation dune revue de la littrature sur un
phnomne jusquici peu explor : les initiatives managriales dans les collectivits
territoriales franaises. La plupart des analyses des politiques managriales de rforme sont,
ce jour, focalises sur lEtat central. Si dans les autres pays, les initiatives managriales des
gouvernements locaux font lobjet dune attention acadmique croissante (Boyne, Jordan et
McVicar, 1995 ; Steccolini et Pessina, 2005), elles restent peu tudies en France (Thoenig,
1999). Une synthse des travaux pars sur le management des collectivits locales franaises
est ainsi propose. Elle souligne lantcdence des collectivits en matire de management
public. Elle permet galement de diffrencier les pratiques locales et nationales. Ltude
empirique, confronte la revue de la littrature, rvle quau moment o la politique de
Le troisime apport thorique concerne lanalyse des outils de gestion dans le secteur public.
Ltude empirique montre que ceux-ci sont majoritairement imports en provenance dautre
organisations du secteur public sur la base des expriences passes des responsables
intercommunaux. Lidentification du mcanisme de diffusion des outils de gestion dans les OI
met en lumire un effet dexprience des responsables qui explique les hybridations apportes
aux outils de gestion et aux cadres de rfrence managriaux. En effet, les responsables jettent
un regard critique sur les outils et sur la vague managrialiste quont connu les collectivits au
dbut des annes 1990. Conscients des effets inattendus potentiels et du risque de nonutilisation des outils, ils dveloppent des stratgies de bricolage et dappropriation. Elles
602
Conclusion gnrale
consistent notamment soumettre les outils un dbat avec les acteurs de terrain et les
mettre en uvre progressivement. La mise en uvre des outils de gestion fait ainsi lobjet
dun management spcifique qui concoure inscrire au cur mme des outils des espaces de
ngociation informels. Au sein de ces espaces de ngociation, les acteurs peuvent confronter
leurs rationalits celles vhicules par les outils. Ce faisant, ils jouent le jeu dessin par
loutil tout autant quils contribuent le faire voluer. Notre recherche montre que
limperfection des outils, reconnue comme telle, est un gage de leur volutivit et de leur
appropriation par les acteurs. Elle gnre une dynamique de construction de compromis.
que la performance est une injonction adresse de faon de plus en plus pressante aux
collectivits (Richard, 2006), notre tude empirique met en lumire le niveau davancement
des OI en la matire. Elle montre que si le degr de formalisation des mesures de performance
et leur incorporation dans un systme de pilotage peuvent varier dun cas lautre, ils restent
organiss par direction administrative et fonction managriale. Ce relatif cloisonnement des
systmes de management de la performance, cumul de multiples dispositifs dchange et
darbitrage informels, concourent construire une logique de performance complexe et
multidimensionnelle inscrite dans la logique professionnelle des acteurs. Cest au travers de
ce cloisonnement que la place laisse au compromis apparat. En effet, malgr labsence de
dmarche globale de management de la performance, les responsables dveloppent de
manire volontariste une batterie large dindicateurs allant de la mesure des intrants la
mesure des effets des actions menes et accordent une attention spcifique la mesure de la
qualit. Ce faisant, ils se dotent darguments quils font valoir auprs de la direction gnrale
des services et des lus pour viter que lapprciation de leurs activits ne se centre
exsclusivement sur les aspects financiers. Anticipant sur une fatale rarfaction des ressources,
les responsables faonnent et tentent de faire partager une vision de leur performance
conforme leurs intrts et valeurs. Cette fabrication stratgique de limage de la
performance de chaque service explique que la logique globale de la performance
communautaire rencontre dans les deux cas vise limiter laccroissement des dpenses plus
qu les rduire.
Enfin, le cinquime apport de notre recherche, synthtisant les prcdents, repose sur une
relecture du pragmatisme des responsables publics intercommunaux. En effet, lhybridation
603
Conclusion gnrale
dialectique entre public et priv garde de son sens, elle est complte dune autre dialectique
interne au secteur public : sauvegarder le secteur public sans tre une bureaucratie
traditionnelle. Ainsi, le pragmatisme des acteurs ne se fait pas en fonction dune seule
normativit, mais de plusieurs et consiste justement piocher dans cette varit pour trouver
des solutions adaptes chaque situation.
et
oprationnels
pour
reconstituer
larchitecture
globale
du
SMPP
intercommunal.
Tout dabord, loriginalit de la recherche est de mobiliser lapproche par les outils de gestion
pour lanalyse des systmes de management de la performance. Alors que les questions du
transfert et de lappropriation des outils de gestion sont centrales en management public
(Meyssonier, 1996 ; Vakkuri, 2007), lapproche par les outils de gestion est relativement peu
mobilise (Dreveton, 2006). Elle considre que chaque outil est porteur dune philosophie
gestionnaire , autrement dit dune conception de la performance qui dsigne la cible
atteindre. Convoquer cette approche dans le cadre de lanalyse du systme de management de
la performance communautaire nous a conduit adopter une approche transversale des outils
604
Conclusion gnrale
de gestion dvelopps. La plupart des analyses des SMPP se focalisent sur un macrodispositif particulier tel que la procdure budgtaire ou la dmarche qualit. Cette approche
transversale sest rvle propice pour apprhender la logique globale de performance des
communauts tudies. Elle montre, en effet, comment ces diffrents dispositifs peuvent se
complter, voire se court-circuiter, pour dfendre la conception de la performance des
diffrents acteurs. Ce faisant, lapproche transversale des outils de gestion permet didentifier
des micro-dispositifs qui visent contourner la logique vhicule par les macro-dispositifs.
Elle met en lumire des stratgies plus subtiles que la simple dnonciation, difficiles
apprhender au travers de lanalyse dun seul outil.
605
Conclusion gnrale
Une premire possibilit consiste intgrer des dimensions spcifiquement publiques dans les
rfrentiels danalyse de la performance. Cette intgration peut reposer sur une extension du
primtre de la mesure (en amont et en aval), ce qui constitue une stratgie classique, mais
symboliquement importante aux yeux des acteurs. Elle peut galement consister mesurer la
ralisation des principes de service public (lgalit notamment) ou de valeurs citoyennes
(transparence, participation) (Sabadie, 2003). De telles mesures peuvent tre objectives ou
subjectives, mais sont difficilement dclinables chaque service. Cependant, les intgrer au
niveau de lapprciation globale de la communaut et communiquer en interne sur cette
intgration contribuerait mobiliser les agents dans la dmarche de mesure.
Une deuxime possibilit est de dvelopper une approche non linaire de la mesure de la
performance. En effet, une bonne partie des effets pervers des systmes de mesure de la
performance semble dcouler dune conceptualisation de la performance opposant deux ples
sur un continuum : positif (performant) et ngatif (pas performant). Couple une logique
quantitative, une approche linaire de la performance pousse faire toujours plus et valuer
les agents et services en fonction de leur capacit faire plus (Lacaze, 2007). Cette approche
ne semble pas adapte aux services publics. Dune part, leur mission nest pas toujours de
faire plus, mais galement de faire moins (ou dviter la ralisation dun vnement non
dsir) et, dautre part, leur performance ne consiste pas ncessairement produire un tat
606
Conclusion gnrale
dmerveillement des bnficiaires, mais rendre le service tellement naturel que sa bonne
ralisation passe inaperue. En dautres termes, la performance de certains services publics
consiste justement ne pas tre perue (Lorrain, 1996). Or, notre recherche montre que la
perception quont les autres est un lment essentiel de lapprciation de soi par les agents et
services. Ce constat est valable tant au niveau des perceptions externes, par les usagers,
quinternes, par les autres services. Nous avons, en effet, pu voir que plusieurs services
fonctionnels apprcient informellement leur performance par labsence de plaintes des autres
services ou par leur caractre consensuel. Pour ces services, une approche non-linaire
consistant dissocier une logique de contribution positive et une logique de contribution
ngative la performance organisationnelle contribuerait donner une connotation
productiviste la mesure de performance. Il ne sagirait plus seulement de mesurer le
Une troisime option consiste valoriser lesprit critique des acteurs. Il sagit, de la part des
responsables, de ne pas cacher leur scepticisme vis--vis des dmarches antrieures, de
souligner explicitement leur sensibilit aux risques de drive des outils de gestion. Une telle
communication permettrait de limiter la propension des acteurs dresser une ligne de partage
entre promoteurs et opposants aux dmarches inities. Mais cette communication interne
naura de porte relle quaccompagne de comportements valorisant concrtement
lexpression des critiques internes. Cela peut consister, en amont, faire prcder la
dtermination du rfrentiel dapprciation de la performance par une dmarche dcoute. Il
sagit dorganiser des rencontres ou des entretiens avec les personnels au plus bas de la
hirarchie. Cette approche permet aux concepteurs de la dmarche dapprhender, ds le
dbut, les rationalits mobilises par les acteurs et la faon dont les indicateurs seront
607
Conclusion gnrale
interprts. Mais, lintgration des critiques doit se prolonger dans la mise en uvre de la
dmarche. A ce stade, la valorisation de la critique ne doit pas se limiter en autoriser
lexpression dans des procdures de dialogue de gestion ou au travers despaces prvus pour
lcriture de commentaires sur les fiches dindicateurs et les tableaux de bord. Elle gagnerait
tre rcupre activement par lorganisation dtudes qualitatives anonymes conduites par des
acteurs externes. Enfin, notre recherche montre que la qualit des indicateurs nest pas leur
objectivit et que lon ne doit pas chercher les voir apprhends dune manire uniforme par
les acteurs. Le sens qui leur est assign est subjectif et fonction du pass, des valeurs et des
intrts des acteurs. Il est donc essentiel qu dfaut de pouvoir crer un consensus, les
dispositifs donnent aux acteurs le sentiment que les dcisions prises soient fondes sur un
dbat raisonn sur la performance des activits. En ce sens, nos rsultats invitent les
On peut ds lors suggrer une conception plus intgre des outils de gestion qui permette de
tenir compte des effets de complmentarit entre les diffrentes instrumentations. Elle
pourrait justement servir faire merger les contradictions potentielles entre chacun deux.
608
Conclusion gnrale
Mais le risque est ici de reconstruire des usines gaz et de redonner lillusion dune
possibilit de matrise globale, impossible mettre en uvre. Il faut donc arriver trouver un
compromis entre articulation globale et respect des zones dombres. Il faut naviguer entre une
trop faible diversit, qui nuit la capacit dadaptation et dinnovation du dispositif, et un
cloisonnement complet. Le compromis sera dautant plus favorable que le dispositif de
pilotage se sera donn les moyens de faire cohabiter sans dommage des cultures et des
perceptions diffrentes, en ayant des valeurs communes et des objectifs auxquels tous
adhrent au-del de la diversit des points de vue quils ont sur lorganisation. Ainsi, la
diffrence de ce que proposent Kaplan et Norton (1996), il semble intressant de suggrer aux
responsables intercommunaux dopter pour une gestion squentielle de lallocation dattention
(Hereng, 2003 : 389) : face des objectifs contradictoires, une approche rationnelle consiste
609
Conclusion gnrale
apprhensions. Ainsi, les cadres publics se montrent moins dpossds que dubitatifs (Les
Echos, 11 mars 2008 : 10) face leurs recommandations. Leurs propositions et leurs
interventions auront dautant plus de chances dtre valorises, et donc dtre retenues,
quelles valoriseront une approche comprhensive des spcificits du service public local.
Largumentaire commercial fond sur le dversement dune expertise acquise dans un secteur
vers un autre ne suffit plus emporter les appels doffres. Ils doivent savoir acqurir et
visibiliser une expertise spcifique. Plusieurs stratgies peuvent tre dveloppes pour ce
faire: dune part, il sagit de reconnatre la varit interne du secteur public et de dvelopper
une offre approprie chaque niveau et domaine. En dautres termes, il ne sagit plus de faire
merger une branche secteur public, mais des branches Etat , collectivits et secteur
hospitalier . Dautre part, il sagit de dvelopper des enqutes sur des thmatiques et des
lieux propres aux proccupations des acteurs de terrain. En effet, les responsables publics
locaux rencontrs ont tendance considrer que les cabinets de conseil sont prts dire et
faire nimporte quoi . Pour contrer cette apprhension, les socits dexpertise doivent
dvelopper et dmontrer leurs capacits sinvestir dans des recherches de cration et de
partage de savoir non immdiatement marchandises.
En effet, au niveau local, les responsables publics puisent peu leurs outils dans la gamme
offerte par le NPM. Si cette attitude jouit dune bonne lgitimit lintrieur des organisations
observes, les volutions diffrencies entre les rfrentiels rformateurs locaux et nationaux
risquent de susciter des tensions court et moyen terme. En effet, la conformation progressive
610
Conclusion gnrale
de la politique de rforme de lEtat aux solutions du NPM risque daffecter sa relation aux
collectivits locales par le conditionnement de ses subventions sur la base dindicateurs de
performance normaliss ou par la conformation des rgles comptables et budgtaires locales
au modle de la LOLF. Les collectivits et leurs rseaux dlus ont russi, sur le temps long,
imposer un jeu de compromis (Le Lidec, 2005) avec lEtat propos du financement des
comptences transfres, il convient de faire driver cette aptitude au jeu sur le terrain des
principes de management. En ce sens, il convient dadopter une stratgie de lgitimation
externe des pratiques reconnues comme telles en interne. Pour ce faire, il semble ncessaire
que les collectivits sattachent labliser une approche franaise de la performance publique
locale ds le commencement des ngociations qui sinstaurent (Cf. le rapport Richard sur la
solidarit et la performance des relations Etat/collectivits et le comit dit Balladur sur la
rforme des institutions locales). Dans une perspective dusage volontariste des normes de
rationalit , il semble ncessaire de faire reposer ce travail de dfinition des contours de la
performance publique locale sur une comparaison des expriences intra-europennes, et pas
uniquement anglo-saxonnes comme lavait fait le rapport prparatoire la LOLF (Guillaume,
Dureau et Silvant, 2002). Il sagit pour les collectivits dancrer le primtre de la
comparaison dans une culture europenne.
611
Conclusion gnrale
Notre reprage nous a permis didentifier deux dispositifs auxquels les responsables accordent
une attention soutenue et sur lesquels des tudes spcifiques et longitudinales pourraient tre
conduites : les systmes dinformation dcisionnels et la mesure de la performance perue par
les usagers. Ces voies de prolongement de notre recherche ont dj t entames.
Les diffrents changes avec les responsables publics locaux nous ont permis didentifier que
linstrument central sur lequel reposent les dmarches de performance dans les collectivits
territoriales est le systme dinformation dcisionnel (SID). Cela rappel la tendance, observe
par Pav (2002) dans les administrations dEtat, considrer que lamlioration du
fonctionnement administratif passe par une rupture technologique. Dans cette perspective,
Par ailleurs, la modernisation des organisations publiques par lusager est un thme rcurrent
du managrialisme public. Elle a conduit au dveloppement de nombreux outils comme les
chartes de service, dmarches qualit spcifiques (qualiville, qualiprf,) ou les enqutes de
satisfaction. Dans ce cadre, il nous semble intressant danalyser les mthodes de mesure de
la qualit perue des services publics et les usages qui en sont fait par les responsables
administratifs. Une premire tude a t mene auprs dun chantillon dusagers de services
dune municipalit afin didentifier les dimensions expliquant la perception de performance
(Guenoun et Gourdarzi, 2006). Elle a permis de conceptualiser un modle de mesure de la
Qualit des Services Publics (QSP) qui a ensuite t mis en uvre par voie de rechercheaction au Conseil Gnral de Loire-Atlantique et la Ville de Besanon. Ce mode de
recherche nous a permis dapprcier les raisons du recours la mesure de la performance
perue, les modalits dacceptation par les acteurs et les impacts organisationnels de tels
dispositifs.
612
Conclusion gnrale
Ces deux thmes dinvestigation nous permettront donc danalyser les processus de mise en
uvre et dappropriation doutils de gestion dans les collectivits territoriales. Lobjectif tant
de pouvoir identifier plus clairement la relation entre caractristiques des outils et dynamiques
organisationnelles dans le secteur public local.
entretiens complmentaires devront donc tre conduit sur les mmes terrains dtude en 20102011, c'est--dire au milieu de la deuxime mandature, afin dajouter une deuxime analyse
de contenu notre recherche et ainsi pouvoir produire une analyse longitudinale.
613
Conclusion gnrale
3.5 - Simpliquer
Enfin, lanalyse des outils de gestion et de leurs effets suppose une grande proximit du
chercheur avec son terrain dobservation. Cette recherche constitue donc un premier coup de
sonde dun chercheur nophyte et donc sujet trop de rvrence et la difficult
doutrepasser les discours convenus. Si la recherche-action peut gnralement tre considre
comme lhorizon de la recherche en gestion (David, 2000), elle simpose nos yeux pour
conduire des recherches sur les outils de gestion. Elles permettent aux acteurs et chercheurs de
partager simultanment solutions et problmes. Dans cette perspective, nous avons enclench
plusieurs recherches-actions dont deux nous semblent essentielles la construction dun
programme de recherche sur la performance publique locale. Dune part, nous participons aux
travaux de lObservatoire de la Performance Publique Locale (OPPALE), lanc par
lAssociation des Financiers, Contrleurs de Gestion des Evaluateurs des Collectivits
Territoriales (AFIGESE-CT) et lInstitut National des Etudes Territoriales (INET) avec le
soutien des principales associations dlus et de cinquante collectivits. La responsabilit du
groupe systmes dinformation et tableaux de bord nous permet dchanger rgulirement
avec les responsables territoriaux, daccder plus aisment nos terrains et dexercer une
veille sur les problmatiques mergentes. Dautre part, les cabinets de conseils jouent un rle
crucial dans la diffusion et ladaptation des outils de gestion dans le secteur public local
(Saint-Martin, 2000), aussi il semble intressant dinvestir leur mode de travail (rponse aux
appels doffres, mthodologie, restitution des rsultats) et la conception de laction
publique vhicule par leurs prescriptions. Dans cette perspective, des recherches-actions
peuvent tre conduites sous forme dune collaboration universit/socit de conseil. Elles
permettraient dobserver de lintrieur la construction des solutions offertes au secteur public
local.
614
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Section 2 : Une dfinition progressivement largie : de la typologie des NPM la diversit des
managements publics ....................................................................................................................................... 80
2.1 - Les quatre modles de NPM ................................................................................................................ 80
2.1.1 - Le modle de lefficience : ........................................................................................................... 81
2.1.2 - Le modle du downsizing et de la dcentralisation : .................................................................... 82
2.1.3 - Le modle de lexcellence : .......................................................................................................... 83
2.1.4 - Le modle de l orientation de service public ......................................................................... 85
2.2 - La diversit des managements publics : lapproche culturaliste de Hood ............................................ 86
2.2.1 - Le mode fataliste : ........................................................................................................................ 88
2.2.1.1 - Linstitution dun systme dalerte critique .......................................................................... 89
2.2.1.2 - Linsertion de lala au sein du systme de management ..................................................... 90
2.2.2 - Le mode hirarchiste .................................................................................................................... 91
2.2.3 - Le mode galitarien ...................................................................................................................... 92
2.2.4 - Le mode individualiste ................................................................................................................. 93
Conclusion du chapitre 2 ................................................................................................................................. 95
Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public ..................................... 97
Section 1 : Des managements publics aux rformes managriales publiques ............................................... 98
1.1 - La rforme managriale publique : entre volontarisme et structures institutionnelles ......................... 99
1.1.1 - Le caractre intentionnel du changement ................................................................................... 100
1.1.2 - Articuler pratique et thorie de la rforme de lEtat : la notion dordres institutionnels ............ 103
1.2 - Les types de politiques de rforme de lEtat : des niveaux de convergence aux modles de rforme
.................................................................................................................................................................... 106
1.2.1 - La diffusion du modle tatique entre fiction et r-appropriation .............................................. 106
1.2.2 Des niveaux de convergence variables ...................................................................................... 109
1.2.3 - Le modle des 4 M : Maintenir, moderniser, mettre sur le march, minimiser .................... 111
Section 2 : Historique de la politique de rforme de lEtat Franais : un managrialisme modernisateur
modr ............................................................................................................................................................ 113
2.1 - De lentre deux guerres 1945/60 : de la rationalisation du parlementarisme la technocratie
keynsienne ................................................................................................................................................ 116
2.1.1 - Les crises et la critique du parlementarisme............................................................................... 116
2.1.2 - Keynes et le plan. Point de Salut en dehors .......................................................................... 117
2.3 - Depuis 1989 : institutionnalisation de la rforme et conformation au NPM ...................................... 125
2.3.1 - Linstitutionnalisation de la rforme de lEtat : interministrialit, autonomisation et
prsidentialisation .................................................................................................................................. 126
2.3.2 - Les principaux dispositifs dvelopps depuis 1990 ................................................................... 128
2.3.2.1 - Les dispositifs dvelopps par les ministres transversaux ................................................ 128
2.3.2.2 - La LOLF ou le contrle de gestion plac au dessus de la loi ............................................. 130
2.3.3 - La rforme de lEtat franaise dans les catgories comparatives ............................................... 133
Conclusion du chapitre 3 ............................................................................................................................... 136
Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local ........ 139
Section 1 : De la rforme de lEtat la managrialisation des collectivits territoriales ............................ 140
1.1 - Les collectivits territoriales et la rforme de lEtat .......................................................................... 140
1.2 - Les collectivits territoriales, porte dentre du managrialisme dans le secteur public franais ...... 143
1.3 - Lantriorit des collectivits en matire de dispositifs de pilotage................................................... 147
Section 2 : Objectifs et dispositifs de la coopration intercommunale : rationaliser la gestion publique
locale............................................................................................................................................................... 151
2.1 - Les objectifs de la coopration intercommunale : performance institutionnelle et fonctionnelle ...... 151
2.2 - Historique des dispositifs de coopration intercommunale ................................................................ 154
2.2.1 - La loi de 1890 : .......................................................................................................................... 154
2.2.2 - Les ordonnances de 1959 : ......................................................................................................... 155
2.2.3 - Les lois de 1966 et de 1970 ........................................................................................................ 155
2.2.4 - La loi Marcellin de 1971 ............................................................................................................ 156
2.2.5 - La Loi ATR de 1992 : ................................................................................................................ 157
2.3 - La loi Chevnement du 12 Juillet 1999.............................................................................................. 158
2.3.1 - Un cadre intgrateur pour lintercommunalit ........................................................................... 158
2.3.2 - Un soutien financier lintercommunalit de projet .................................................................. 161
2.3.2.1 - Laffirmation dune intercommunalit de projet ................................................................ 161
2.3.2.2 - Un nouveau rgime fiscal ................................................................................................... 162
644
645
646
647
648
649
2.2.2.3 - Une logique budgtaire, mais pas une logique lucrative .................................................... 585
Section 3 : Des modles de management public pluriels .............................................................................. 586
3.1 - Les modles de management public intercommunal ......................................................................... 586
3.1.1 - La communaut A : une orientation de service public, galitariste et fataliste .......................... 588
3.1.1.1 - Lorientation de service public : la conscience professionnelle des agents garante des
spcificits publiques ........................................................................................................................ 588
3.1.1.2 - Egalitarisme et fatalisme : la participation des agents et lintgration des critiques........... 590
3.1.2 - La communaut B : lexcellence comme point de bascule entre public et priv ........................ 591
3.2.1.1 - Le rle cl de la DRH et lexplicitation de la culture organisationnelle ............................. 591
3.1.2.2 - Orientation de service public, downsizing et NPM ............................................................ 592
3.2 - Implications thoriques ...................................................................................................................... 593
3.2.1 - Un dualisme public/priv maintenu mais assoupli ..................................................................... 594
3.2.2 - La multiplication des situations paradoxales .............................................................................. 594
3.2.3 - La faible influence du NPM ....................................................................................................... 595
3.2.4 - Le pragmatisme des valeurs publiques ....................................................................................... 596
Conclusion de la discussion ........................................................................................................................... 598
BIBLIOGRAPHIE ...............................................................................................................615
LISTE DES ANNEXES .......................................................................................................651
650
Annexes
651
Annexes
Projet dagglomration
2015
Rapport dActivits
Annexe du rapport
dactivits
Budget (avec annexes)
Lettres de cadrage
budgtaire
Projet de
communication
Enqute CSA sur
limage de la
communaut auprs des
652
OBJET
ORIGINE
DESTINATAIRE
DATE
Public
Dcembre 2003
Conseil de communaut
Vices-Prsidents dlgus,
dlgus,
Rapporteurs, DGS, DGA,
directerus et chefs de service
03/05/2005
11/04/2006
Conseil de communaut
(non diffusable)
21/05/2005
Enqute ralise en
Novembre 2004,
prsente en Mars 2005)
Annexes
habitants de la Communaut
Rapport daudit relatif au respect des
Rapport daudit interne rgles de la commande publique
concernant les moyens gnraux
Etude sur les dlais de paiement. Etat
des lieux et prconisations en vue de
Rapport dtude
ladaptation aux nouvelles rgles en
vigueur.
Evaluation de lamnagement et de la
gestion des temps travaills. Etat des
Rapport dvaluation
lieux des heures supplmentaires et
premires pistes de travail
Rapport daudit sur ladquation
Rapport daudit externe Missions/Moyens des ressources
humaines
Notes confidentielles du contrleur de
gestion sur les budgets primitifs, 2005,
2006 et suivants. Alerte sur les
Notes confidentielles
dsquilibres dinvestissement et de
fonctionnement.
Diffrentes notes adresses un ou
plusieurs DGA, relatives aux fonds de
concours, aux rgles applicables en
Notes aux DGA
matire de TVA, aux stratgies
foncires
Prospective financire 2002-2006,
2004-2009, 2005-2010, 2006-2011.
Evaluation des recettes et des dpenses
Prospective financire
un moment donn et lgislation
constante. Mise en vidence des leviers
daide aux arbitrages budgtaires
Rtrospective en prsentation
fonctionnelle, volution des masses
Rtrospectives
budgtaires, grands quilibres financiers
budgtaires 2002-2004
prserver
diagnostic de la sant financire de la
communaut, identification des marges
Analyse financire
de manuvre pour le financement des
habitants
Direction de la fiscalit et du
contrle de gestion
Prsident et DGS
Mars 2006
Direction de la fiscalit et du
contrle de gestion
DGS et DGA
Janvier 2003
Direction de la fiscalit et du
contrle de gestion
Juillet 2004
Consultant (Ernst&Young) et
Direction de la fiscalit et du
contrle de gestion
Mars 2005
Directeur de la fiscalit et du
contrle de gestion
Prsident et Vice-Prsident
finances
03/12/2004
15/09/2005
Directeur de la fiscalit et du
contrle de gestion
29/08/2005
DGA, copies ventuelles au
10/11/2005
Prsident, DGS, et vice-prsident 23/01/2006
concern
05/06/2006
19/11 :2002
19/11/2003
2004
17/11/2005
Prsident, Vices-prsidents,
DGS, DGA
Prsident, Vices-prsidents,
DGS, DGA
2004
Prsident, Vices-prsidents,
DGS, DGA
19/05/2004
31/06/2005
19/05/2006
653
Annexes
investissements et la capacit
dautofinancement
Le dcret n2000-404 oblige la
Communaut de porter la
connaissance du public, des lus et des
Rapport annuel sur le
administrations les indicateurs de
prix et la qualit du
service dlimination des lactivit dchets. Recensement des
quipements et du degr dexercice de
ordures mnagres
la comptence. Prsentation du service
et de ses activits.
Programme de 107actions en faveur de
lenvironnement coordonnes entre 70
partenaires. Les actions sont rparties
dans 7 thmatiques : Espaces naturels &
Paysages, Eau, Risques Majeurs,
Dchets, Energie, Air et Bruit. Un
Charte de
thme transversal intgre lensemble de
lenvironnement
ces questions dans des politiques
globales : transport, zones dactivits,
habitat, tertiaire. 500 millions deuros
sont programms sur 5 ans dont 15
millions deuros engags en 2005.
Magazine de la communaut,
Supports de
Documents de prsentation des services,
communication
magazine destination des entreprises
institutionnelle
de la communaut, site internet
Recensement des instruments de la
politique foncire de la communaut
(programmation, acquisition,
Etude comparative des
amnagement), tude comparative par
stratgies foncires
secteur de politique foncire, stratgie
foncire de la communaut
654
Tous publics
Tous publics
Juin 2005
Direction de la communication
Tous publics
DGA dveloppement et
amnagement de lespace
DGS
Juin 2006
Annexes
INTITULE
OBJET
Projet
dAgglomration2020
Rapport dactivits
Compte administratif
2004 (Tome 1 & 2)
Statuts de la
ORIGINE
Comit de pilotage compos du
prsident, de lensemble des maires des
communes membres, des vices prsidents et conseillers
communautaires, du conseil de
dveloppement, des services de lEtat,
du Conseil Gnral, du Conseil
Rgional, des agents de la communaut
Comit de pilotage compos du
prsident, de lensemble des maires des
communes membres, des vices prsidents et conseillers
communautaires, du conseil de
dveloppement, des services de lEtat,
du Conseil Gnral, du Conseil
Rgional, des agents de la communaut
DESTINATAIRE
DATE
Public
Approuv par
dlibration du
Conseil
communautaire le
13/12/2004
Services, public
Approuv par
dlibration du
Conseil
communautaire le
13/12/2004
Maires des
communes
membres.
Accessible au
public
2005, 2006
DGS, services
2006
Conseil
communautaire
30 mai 2005
Conseil
10 dcembre 2001
655
Annexes
Communaut (+ arrt
portant cration de la
Communaut)
Comptes-rendus de
runions du service
collecte et traitement
des dchets
Projet qualit de la
collecte et du
traitement des dchets
656
communautaire
Conseil
communautaire
19 dcembre 2005
Interne la
direction
2005
DGA Environnement
Tous publics
Interne au service
17 octobre 2005
22 juin 2006
27 septembre
2006
Tous publics
9 juillet 2007
Interne
Janvier 2007
Annexes
dveloppement durable
Charte communautaire
pour lenvironnement
et le dveloppement
durable 2006-2011
Bilan N+1 de
lavance des
ralisations de la charte
Appel la coopration
mtropolitaine
Dclaration dintention
de la communaut
Plan de dplacements
urbains
communautaire
Tous publics
12 Juin 2006
Tous publics
25 octobre 2005
Tous publics
approuv par le
conseil
communautaire
du 28 janvier
2008
Tous publics
2006
Direction de lenvironnement
Un Comit de Pilotage
(compos des maires des 24 communes
de la communaut, du Prfet, du
Prsident du Conseil Rgional, du
Prsident du Conseil Gnral, des
Prsidents des communauts
riveraines.
Un Comit Technique
(compos de la DDE, du Conseil
Rgional, du Conseil Gnral, de l
ADAAM, de lADEME et de sept
directions de la Communaut :
Amnagement, Environnement et
Proximit, Dveloppement,
Communication, Infrastructure,
Tramway, Transports)
Des Groupes de Travail
prsids par un lu et
composs des agents des services
spcialiss de chaque institution avec la
participation des associations
concernes
Direction du dveloppement
conomique
657
Annexes
Supports de
communication
institutionnelle
658
Direction de la communication
Tous publics
Annexes
INTITULE
Lintercommunalit en France,
Rapport suivi des rponses des
administrations et des organismes
intresss
OBJET
Enqute ralise par la Cour des Comptes et
les Chambre rgionales des Comptes pour
apprcier les rsultats obtenus par la mise en
uvre de la loi du 12 juillet 1999 en regard
des objectifs nationaux et locaux de la rforme
intercommunales. Dautre part lenqute visait
apprcier les modalits de mise en uvre de
la rforme sous langle de la rgularit et de
lefficience
En application des dispositions de l'article L
241 - 11 du code des juridictions financires,
dans sa rdaction issue de la loi n 2001 1248 du 21 dcembre 2001, la Chambre peut
procder lexamen de la gestion de la
communaut. Dans ce cadre, la Chambre a
examin : Les comptences de la
communaut, le rgime fiscal, la situation
financire, les locaux, laction conomique
ORIGINE
DESTINATAIRE
DATE
Prsident de la
Rpublique, tous
publics
Novembre 2005
Prsident de la
Communaut, tous
publics
Mars 2003
Rponse du Prsident de la
communaut
Prsident de la Communaut
A
Prsident de la
Chambre
Rgionale des
Comptes
Mai 2003
Prsident de la
Communaut, tous
publics
Novembre 2006
Rponse du Prsident de la
communaut
Prsident de la Communaut
B
Prsident de la
Chambre
Rgionale des
Fvrier 2007
659
Annexes
Comptes
Enqutes de lObservatoire de
lusage des TIC dans les
communauts
Revue Intercommunalits
Tous publics
Ensemble des
numros de 2006
2008
Tous publics
Ensemble des
numros de 2003
2008
Tous publics
Ensemble des
numros de 2003
2008
Hebdomadaire rgional
spcialis dans les annonces
lgales
Tous publics
Ensemble des
numros de 2003
2008
Tous publics
Ensemble des
numros de 2003
2008
Entreprises-TerritoiresDveloppement
Restreint aux
personnels
travaillant en
agglomration et
2006
660
Tous Publics
Enqutes 2004,
2005, 2006
2005
Annexes
aux adhrents
ETD
Ratios financiers de
lintercommunalit fiscalit propre
en 2005
Ratios financiers de
lintercommunalit fiscalit propre
en 2007
Tous publics
2008
Tous publics
2008
Programme de Recherche et
dInnovation dans les
Transports Terrestres (PREDIT)
Tous Publics
2007
Tous publics
11/02/2008
Tous publics
2006
Tous publics
2008
Tous publics
2008
Observatoire de la Fonction
Publique Territoriales (OFPT)
Tous publics
Avril 2008
661
Annexes
Lintercommunalit fiscalit
propre au 1er janvier 2008
662
Ministre de lintrieur, de
loutre-mer et des collectivits
territoriales/DGCL
Tous publics
Mars 2008
Tous publics
03 juillet 2007
Tous publics
Dcembre 2006
Tous publics
Fvrier 2008
Annexes
REPONDANT
FONCTION
ENTREE
DANS LA
STRUCTURE
FORMATION
EXPERIENCE DANS
LE SECTEUR PRIVE
1998
02/2002
Matrise de droit
2001
Matrise de droit
D. des finances
2001
Responsable gestion
financire, direction
des finances
03/2004
Formation en finances,
comptabilit et gestion
DESS IAE
Directeur Gnral
Adjoint (DGA) la
commande publique
01/2001
Matrise de sciences
conomiques
D.des ressources
humaines
2002
D. adjoint du contrle
de gestion
07/2006
03/2005
Secteur
bancaire :conseiller
fiscal, directeur
dagence
09/2004
Non communiqu
7 annes dans un
bureau dtudes
2
3
Directeur (D) de la
communication
D. de la fiscalit et du
contrle de gestion
10
D. adjoint de la
fiscalit et du contrle
de gestion, charg des
tableaux de bord
Charg des grands
projets, direction
dplacements,
transports et
infrastructures
Aucune
Secteur de lanimation
socio-culturelle
Aucune
Aucune
15 annes dans le
secteur du btiment
Aucune
Aucune
Aucune
663
Annexes
11
DSI,
tlcommunications et
administration
lectronique
12
DGA ressources et
administration
lectronique
Ingnieur informatique
Aucune
08/2004
Formation pluridisciplinaire
Aucune
13
Agent service
comptabilit, direction
des finances
07/2005
BTS comptabilit
gestion
Diplme dtudes
comptables et financires
(DECF)
Aucune
14
Assistant suivi
rclamations et
performances, collecte
des dchets
01/2003
Inconnu
Aucune
Secteur associatif
15
08/2003
Ingnieur
Aucune
16
D. oprationnel des
transports urbains et
scolaires
09/2004
Ingnieur
01/2001
Urbaniste
Aucune
03/2000
Inconnu
Aucune
01/2001
Ingnieur
Aucune
17
18
19
664
DGA dveloppement
local et amnagement
de lespace
Responsable budget,
recettes et patrimoine,
direction des finances
DGA environnement
et cadre de vie
04/1994
Cadre du groupe
Volia pendant 15
ans, dans le domaine
de la gestion des
dchets
Cadre des groupes
Kolis et Volia dans
le domaine des
transports
665
Annexes
666
REPONDANT
FONCTION
DATE
ENTREE
STRUCTURE
FORMATION
Mai 2002
Mars 2002
IEP
Directeur des
transports
Avril 2005
Non communiqu
DGA Proximit et
dveloppement
Directeur commande
publique
Directeur des
Systmes
dinformation et de
tlcommunication
Directeur des moyens
gnraux
Responsable
comptabilit et
tableaux de bord de la
commande publique
Directeur contrle de
gestion
Janvier
2002
Mars 2002
IEP-INET
Fvrier
2003
Matrise de mathmatiques
CAPES de mathmatiques
DESS de sciences
conomiques
Directeur collecte et
gestion des dchets
Novembre
2004
5
6
7
8
10
EXPERIENCE DANS LE
SECTEUR PRIVE
Aucune
Fvrier
2002
Ingnieur
Aucune
Septembre
2002
Mars 2003
Matrise de droit
Aucune
Aucune
BTS comptabilit
Aucune
Aucune
1989- 1995 Directrice
dun cabinet dtudes en
matire de transports
Aucune
Aucune
Aucune
667
Annexes
CAAE IAE
DEA Sciences de Gestion
IAE
Matrise de sciences
conomiques et cole de
commerce
11
Directeur des
Ressources humaines
1er Mai
2004
12
Responsable
Tramway
Dcembre
2003
Ingnieur
Aucun
13
Directeur
Amnagement,
planification et SIG
Directeur
communication
Juillet 2002
Ingnieur territorial
Master urbanisme
Fvrier
2002
IEP
Administrateur territorial
Aucune
14
15
Responsable qualit
de la collecte et du
traitement des dchets
16
DGA administration
668
Fvrier
2002
Matrise de biologie
DESS gographie, Image
Multimdia et Sciences
Territoriales
IEP
DEA droit Public
669
Annexes
670
Outil
Date de mise
en uvre
Utilisateurs/destinataire
s/participants
Finalit de loutil
Support/contenu de loutil
Nature de
loutil,
degr de
prcision
Type
dinformation
produite/rle de
loutil
OM, cadrage
stratgique
Formulation des
objectifs :
organisationnels,
environementaux,
socioconomiques.
Projet
dagglomration
Prparation :
2002 2003
Adoption :
Fin 2003
Elus, services
communaux et
communautaires,
partenaires institutionnels
de la communaut, tous
publics.
Document de synthse :
Diagnostic global du
territoire.
Liste des grandes
orientations de la
communaut
Accompagnement
du changement
Direction Gnrale des Services
2001
2001
Comit de direction
gnrale
Entretien
hebdomadaire
DGS/DGA
Runion hebdomadaire
lhotel de la communaut.
Dure : une matine.
Lensemble des actualits et
des problmes sont abords.
OM, cadrage
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Runion hebdomadaire.
Dure : entre 60 et 90
minutes
OOR, cadrage
Investigation du
fonctionnement
organisationnel,
normer les
comportements
Enregistrement centralis
des demandes de
OM,
Dtaill
Moyens allous,
indicateurs
1er janvier
2004
Ensemble des
associations
671
Annexes
Prospective
financire
2001-2003
(ensuite dir.
Fi.)
2003
Prsidence
Notes budgtaires
confidentielles
2003
Elus et services
administratifs
2002
Plan pluri-annuel
dinvestissement
Audits internes
2003
2006
Publie en interne
Audits externes
Evaluation des
672
subventions : fichier
unique pour normaliser et
comparer les demandes,
effectuer un traitement
statistique
Alerte et aide la
dcision par la projection
des dpenses et des
recettes un moment
donn et lgislation
constante.
denvironnement.
Normer les
comportements
Tableaux de bord
longitudinaux
OM, cadrage,
stratgique
Analyse de la situation
financire, commentaires
prospectifs
OM, cadrage
Aide la dcision
dallocation de ressources
budgtaire : faire merger
une contrainte financire
Analyser la conformit
juridique des procdures
suivies dans les services.
Analyse de la pertinence
du fonctionnement du
service. Laudit peut tre
parfois continu : suivi du
respect des dlais de
mandatement
Sassurer que les fonds
octroys par la
communaut ont t
utiliss avec parcimonie
et conformment lobjet.
Analyse du rapport entre
OM, dtaill
OOC, dtaill
Recensement des
dysfonctionnements, analyse
explicative,
recommandations
Efficacit
financire
(quilibre
ressourcesdpenses).
Normer les
comportements
Efficacit
financire
(quilibre
ressourcesdpenses).
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Economie
Pertinence.
Normer les
comportements
Rgularit.
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
OOC, dtaill
Pertinence,
conomie.
Normer les
comportements
OOC, cadrage
Efficacit et
uniquement (lus et
services) chaque
comptence peut faire
lobjet dune valuation
objectifs et rsultats de la
politique. Caractrisation
des effets des actions
menes.
2004
Utilisation en comit de
direction et auprs du
conseil communautaire
OOC, dtaill
Impacts directs
(connaissance,
satisfaction,
attentes).
2002
Habitants, et publics
spcifiques
OOR, cadrage,
Accompagnement
du changement
2003
Tous publics
OOR, cadrage
2002
Faire connatre et
valoriser la communaut
Donner une identit
propre la communaut
Accompagnement
du changement
Accompagnement
du changement
2003
OOR, dtaill
Normer les
comportements
2003
Livrets de prsentation,
publications rgulires
OOR, cadrage
Accompagnement
du changement
politiques
publiques
impacts.
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Direction de la Communication
Enqute notorit
Manifestations
vnementielles
Magazine de la
communaut
Charte graphique
Procdure de
demande de
communication
Publications
sectorielles
Permettre la direction de
la communication de
contrler et harmoniser la
communication des
services oprationnels
Adapter la
communication
institutionnelle aux
intrts de populations
diffrencies
OOR, dtaill
673
Annexes
PPI et AP/CP
2006
2003
2004
2003
Suivi mensuel de
lexcution
budgtaire
OM, dtaill
Contrle de
ralisation,
efficacit
financire
OM, dtaill
Tableau de bord de la
priode et analyse
longitudinale.
OM, dtaill
Tableaux de bord
prvisionnels pour chaque
services et structures
doprations, intgrant les
volutions
environnementales affectant
les cots et dpenses.
OOC, cadrage
Normaliser et
homogniser les
procdures et crits des
comptables des services
oprationnels
OM, dtaill
Clarification des
informations, contr
ainte sur les
services
Rapport dpenses
effectues/opratio
ns ralises :
efficience
Efficience et
conomie.
Normer les
comportements
Indicateurs
denvironnement,
indicateurs
dimpacts
financiers.
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Explicitation et
renouvellement
des rgles suivre.
Accompagnement
du changement,
normer les
comportements
OM, cadrage
Logiciel Regards
Guide des
procdures
comptables
674
Analyse des
activits,
efficience,
efficacit.
2006
Progiciel GFI
Astre, volet RH
SID
OOC, dtaill
OOC, dtaill
Respecter de la
rglementation, rendre les
marchs publics plus
accessibles et
concurrentiels
Informatiser le cadastre et
fournir une reprsentation
spatialise des
informations.
Territorialiser les
problmes de gestion
OOR, dtaill
Cartographies numriques
manipulables via une base de
donnes.
OOC, cadrage
Prsentation de linstitution,
des services, et actions
majeures. Accs aux
marchs publics
dmatrialiss. Accs aux
comptes rendus des conseils
communautaire et rapports
du conseil de
dveloppement.
OOR, cadrage
2004
2004
2002
Dmatrialisation
des marchs
publics
SIG
Site internet
institutionnel
Normer les
comportements
Paye, absence,
accidents,
Moyennes et
volutions
priodiques.
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Investigation du
fonctionnement
organisationnel,
exploration de
trajectoires
nouvelles
Normer les
comportements
Indicateurs
denvironnement,
donnes de
contexte.
Exploration de
trajectoires
nouvelles
Accompagnement
du changement
675
Annexes
Rglement interne
2006
2005
De Septembre
2001 mars
2002
Participants : ensemble
des directions gnrales
adjointes et des lus de la
commission des appels
doffre
Notes de procdure
Formation aux
marchs publics
Comit technique
des appels doffre
Formaliser et expliciter
les rgles de
fonctionnement des
marchs publics.
Identification des
responsables de march
en fonction du montant
des marchs.
Expliquer les procdures
suivre pour les services
acheteurs.
Document littraire de 20
pages.
OM, cadrage
Normer les
comportements
Vade-mecum juridique et
aide linterprtation du
code des marchs publics,
modles-types de lettres
Session dune demi-journe
trois jours. En Prsence de
formateurs spcialiss et de
membres de la direction
OM, dtaill
Normer les
comportements
OM, dtaill
Normer les
comportements
5 cinq runions
OM, cadrage
Dtermination des
seuils de
responsabilit.
OM, dtaill
Identifier le niveau de
satisfaction des usagers et
les critres explicatifs
OOC, dtaill
Rapport
qualit/prix,
Efficacit, taux de
frquentation,
nombre de
rclamations,
indicateurs
dimpacts
Normer les
comportements,
identifier des
niveaux de
Tableaux de bords
dactivit
2004
Enqutes de
satisfaction
676
Responsables et agents du
service, DGS, lus
2004
Usagers du service,
responsables du service
2003
Gestion des
rclamations
Contrle et suivi
des DSP
2004
Eco-Emballage, membres
du service
2005
Responsables et agents du
service, lus et DGS
2005
Responsables et agents du
service, lus et DGS
2006
Responsables et agents du
service
Contractualisation
avec Ecoemballages
Tableaux de charge
annuels
Enqutes de
satisfaction
Formation la
mesure de
performance
OOC, cadrage
Runions et changes de
donnes mensuelles
OM, cadrage
OOC, dtaill
Rapport dactivit
trimestriel, agrgent les
indicateurs relatifs au tri
slectif.
OM, dtaill
OM, dtaill
Enqute tlphonique
ralise par un prestataire
externe.
OOC, dtaill
Sminaires et journes de
formation par un prestataire
OOC, cadrage
satisfaction cible,
indicateur
dimpact
Indicateur
dimpact,
investigation du
fonctionnement
organisationnel
Mesure des carts.
Normer les
comportements,
investigation du
fonctionnement
organisationnel
Inputs, processus,
extrants effets,
conomie,
efficience et
efficacit
Efficacit,
indicateurs
dimpact.
Indicateurs de
production,
efficacit,
Accompagnement
du changement
677
Annexes
678
Runions et rencontres
publiques et fermes
OM, cadrage
Accompagnement
du changement.
Exploration de
trajectoires
nouvelles.
OUTIL
DATE DE MISE
EN UVRE
UTILISATEURS/DESTINATA
IRES/PARTICIPANTS
FINALITE DE LOUTIL
SUPPORT/CONTENU DE
LOUTIL
NATURE DE
LOUTIL,
DEGRE DE
PRECISION
TYPE DINFORMATION
PRODUITE/ROLE DE
LOUTIL
Projet
dagglomration
Prparation :
2002 2003.
Adoption :
Fin 2004
Document de synthse :
Diagnostic global du
territoire,
liste des grandes
orientations de la
communaut.
Dclinaison en 90 fiches
action.
OM, cadrage,
stratgique,
dclinaison
oprationnelle
Formulation des
objectifs :
organisationnels,
environementaux, socioconomiques.
Accompagnement du
changement
2002
Runion hebdomadaire
lhtel de la communaut.
OM, cadrage
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
2003
Runion mensuelle
OM, cadrage,
stratgique
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
2003
DGA, Directeurs et
responsables de services
Liste de 70 objectifs,
ngociation et suivi
mensuel.
OM, dtaill,
Normer les
comportements
Comit de
direction
gnrale
Confrences des
DGS
Procdure crite
de fixation des
objectifs annuels
679
Annexes
Dlgation de
signatures
2003
DGA et directeurs
managriaux.
Dterminer les
primes octroyes aux
responsables.
Responsabiliser et
autonomiser les
acteurs.
Identification du
responsable, dlimitation
du champ de comptence.
OOR, dtaill,
oprationnel
Normer les
comportements
OOR, cadrage,
Accompagnement du
changement
OOR, cadrage,
Accompagnement du
changement
OOR, cadrage
Accompagnement du
changement
Prsentation de
linstitution, des services,
et actions majeures.
Dispositif de traitement
des demandes,
dmatrialisation des
formulaires administratifs,
accs aux marchs publics
dmatrialiss. Accs aux
comptes rendus des
conseils communautaire et
rapports du conseil de
dveloppement.
Runion bimensuelle
OOR, dtaill
Accompagnement du
changement
OOR, cadrage
Accompagnement du
Direction de la communication
2003
Habitants, et publics
spcifiques
Rendre visible
laction de la
communaut auprs
des parties prenantes
et habitants
2004
Tous publics
Rendre compte et
prsenter les actions
communautaires
2003
Tous publics
2003
2005
Informer
Manifestations
vnementielles
Magazine de la
communaut
Publications
sectorielles
Site internet
institutionnel
Points de presse
680
2004
2004
2003
Mesurer limage et la
notorit de la
communaut et du
Prsident auprs des
habitants
Fiabiliser et expliciter
les donnes
comptables.
Acclrer le
traitement des
dpenses, et accroitre
les changes avec les
services. Diffuser une
logique dautocontrle des services
Rendre visible la
Journal interne
de la
communaut
rgulirement les
usagers et valoriser
laction des services
Informer les
employs sur les
actions
communautaires,
dcloisonner les
services,
Crer du sentiment
dappartenance,
prsenter
linstitution, le projet
dagglomration et la
charte de
dontologie.
Journe daccueil
des nouveaux
agents
Etudes dopinion
lhtel de la communaut.
Dure : 1 heure
changement
Publication bimestrielle.
OOR, cadrage
Accompagnement du
changement
Runion lhtel de la
communaut en prsence
des directeurs des services
recruteurs, du DRH et du
Dir. Comm. Remise du
projet dagglomration et
de la charte de
dontologie.
38 questions administres
par tlphone environ
800 rpondants par un
prestataire extrieur.
OOR, cadrage
Accompagnement du
changement
OOC, dtaill
Indicateurs dimpacts
Base de donnes
transversale
OM, dtaill
Indicateurs dconomie
et defficience.
Investigation du
fonctionnement
organisationnel, normer
les comportements.
Tableaux Excel
OM, cadrage
Indicateurs defficience
DGA Administration
Progiciel SeditMarianne
Tableau de bord
2002
681
Annexes
services
pluriannuel
Charte de
dontologie
Conception
ds 2004,
adoption 2005
Ensemble de la
communaut
2004
2003
2004
DGA et directeurs
2005
Ensemble de la
communaut
Crmonie des
agents promus
Recrutement par
chasseur de ttes
Sminaires DGA
et confrences
Centre de
formation
682
contrainte budgtaire,
alerter les lus et
inciter lquilibrage
budgtaire
extrapolant la tendance
financire de la
communaut N+10 ans.
Depuis 2005, recours un
cabinet spcialis
et defficacit.
Normer les
comportements
Faire travailler en
commun les services
dans la dfinition des
rgles de
fonctionnement
administratif.
Ngocier et expliciter
les valeurs
fondamentales de la
communaut.
Stimuler les agents,
reconnatre les
efforts, accompagner
le culte du succs
Obtenir
simultanment un
haut degr
dexpertise et rendre
visible la
transparence du
recrutement
Former au
management et
rapprocher les
directeurs
Apprendre les rgles
fonctionnelles,
techniques et
relationnelles.
Cloisonner les agents
et services
Sminaires et runion
thmatiques sur la
commande publique, les
procdures et la formation
OOR, dtaill
Normer les
comportements,
accompagnement du
changement
Document en 7 alinas,
sign par les syndicats, le
Prsident et le DGS.
OM, cadrage
Normer les
comportements
Runion lhtel de
communaut en prsence
du prsident et du DGS
OOR, cadrage
Accompagnement du
changement
Pr-slection des
candidats, puis
organisation dun jury.
OM, dtaill
Accompagnement du
changement
OM, cadrage
Accompagnement du
changement
Formations technique,
professionnelle et
comportementale.715
personnes formes en
2005
OM, dtaill
Normer les
comportements, accompa
gnement du changement
2002
Ensemble de la
communaut
Evaluation des
agents/rmunrat
ion la
performance
2004
2004
Guide
pdagogique
de la commande
publique
Rfrents
commande
publique dans les
services
oprationnels
Formation des
agents
Ecoute et
engagement
rciproques entre
diffrents niveaux
hirarchiques. Suivre
la ralisation des
objectifs, en fixer de
nouveaux, dterminer
le montant des
primes octroyes.
Accompagnement
des agents
OM, dtaill
Normer les
comportements,
Accompagnement au
changement
OM, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel. Normer
les comportements.
OM, cadrage
Normer les
comportements,
accompagnement du
changement
OOR, cadrage
Investigation du
fonctionnement
organisationnel, normer
les comportements
OOC, cadrage
Normer les
comportements
Une meilleure
intgration entre la
direction de la
commande et les
services permet un
suivi en temps rel et
permet de ragir aux
problmes rencontrs
Initiation aux
procdures des
marchs publics,
acculturation aux
683
Annexes
logiques et valeurs du
service public
Direction du contrle de gestion
2003
Ensemble des services
Suivi de
lexcution
budgtaire
2004
Ensemble directeurs et
comptables des services
oprationnels
2003
Analyse du
fonctionnement dun
service. Identification
des
dysfonctionnements
et formulation de
recommandations.
2002
2003
2005
Services oprationnels
communaux et
intercommunaux
Scurisation des
communications,
conomies.
Fluidification de la
transmission de
connaissances,
dcloisonnement des
services
Informatiser le
cadastre et fournir
une reprsentation
spatialise des
Runion de
dialogue de
gestion
Audit et
inspection des
services
DSIT
Rseau
informatique
indpendant
Intranet
SIG
684
Contrler les
dclarations des
services et suivre
lvolution des
crdits.
Expliciter la situation
budgtaire de chaque
direction.
Homogniser et
fiabiliser les
diagnostics.
Tableau de bord
hebdomadaire produit par
interrogation des bases de
donnes des services
laide de Business Objects
Rencontre bimestrielle,
runissant le directeur du
contrle de gestion et un
directeur de service, en
prsence de reprsentants
de la direction des
finances et de la direction
de la commande publique
Rapport rdig par le
directeur du contrle de
gestion.
OOC, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
OM, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel. Normer
les comportements
OM, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel. Normer
les comportements
Kilomtre de fibres
optiques installes
OOR, cadrage
Accompagnement du
changement
OM, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Cartographies numriques
manipulables via une base
de donnes.
OOC, cadrage
Indicateurs
denvironnement,
donnes de contexte.
Exploration de
2005
2006
GED
Schma directeur
de
lamnagement
numrique du
territoire
Comptabilit
analytique
informations.
Territorialiser les
problmes de gestion
Dmatrialisation des
documents, stockage
centralis des
donnes,
dcloisonnement des
informations
Diagnostic
numrique de
territoire
communautaire,
dfinition dune
stratgie de
dploiement des
infrastructures et
danalyse des besoins
mergents
trajectoires nouvelles
OOC, dtaill
Normer les
comportements.
Recours un consultant.
OOC, cadrage
Exploration de
trajectoires nouvelles
Document Word,
identifiant le nom du
demandeur, le service
concern, le nombre
dunit demands
Tableaux de bords,
ventilant les cots dans
chaque service
OOC, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
OM, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel, normer
les comportements
Connatre les
demandes des
Logiciel de gestion du
courrier. Enregistrement
OOR, dtaill
Normer les
comportements
Direction de la proximit
2003
Rponse Rapide
aux Usagers
685
Annexes
2003
Tous publics
2003
2003
2004
DGS, lus
Ligne Allo
Agglo
Tableau de bord
de proximit
Points dcoute
itinrants
Baromtre des
dcideurs
usagers et y rpondre
en 15 jours.
Rpondre rapidement
et correctement aux
questions et
dolances des
habitants. Renforcer
la proximit entre les
habitants et
linstitution
OOR, dtaill,
Normer les
comportements
OOC, dtaill,
OOR, dtaill,
Investigation du
fonctionnement
organisationnel.
Indicateurs de volume et
defficacit.
Accompagnement du
changement
OOC, dtaill,
Normer les
comportements
Document de 80 pages
OOC, dtaill
Faire travailler
ensemble les agents
dans un but
damlioration
continue de la qualit
Runions, prsentations
PowerPoint, rdaction des
engagements de service
OM, dtaill
DGA Environnement
686
2004
2006
2006
10 agents du service
2006
Responsables du service,
habitants
2006
Tous publics
Enqute de
satisfaction
Traitement des
rclamations
Panel dagents
Focus groups
dchets
Site internet
autonome
Connatre la
perception des
usagers vis--vis du
service et identifier
leur niveau de
satisfaction
Augmenter la
satisfaction des
habitants par
lidentification de
leurs problmes et le
traitement de ces
derniers
Organiser la
remonte active
dinformation sur le
service pour aller
plus loin que la
simple gestion
ractive des
rclamations. Saisir
les problmes au plus
vite
Comprendre un
finement la
perception du service
par les habitants,
tester leur raction
sur des projets
innovants
Etre en relation
directe et continue
avec les habitants.
Informer et collecter
les informations
Efficacit, efficience,
impacts.
Normer les
comportements,
Identifier les niveaux de
satisfaction, indicateurs
dimpacts.
OOC, dtaill
OM, dtaill,
Normer les
comportements,
indicateurs defficacit et
dimpacts
OOC, cadrage
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
OOC, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel,
exploration de
trajectoires nouvelles
OOR, dtaill
Accompagnement du
changement
687
Annexes
2005
Comparer et
positionner la
performance de la
communaut en
matire de
valorisation des
dchets
Renforcer le contrle
de la direction sur ses
matres duvre
2003
Tous publics
2004
2003
Benchmark
valorisation
dchets
lorganisation du service.
Jeu questions-rponses.
Questionnaire envoy aux
homologues dautres
communes et
agglomrations
OOC, dtaill
Accompagnement du
changement, indicateurs
defficacit
Recrutement de nouveaux
agents, mis en place dune
runion hebdomadaire
interne.
9 agents rpartis sur 5
sites.
OM, dtaill
Normer les
comportements
OOR, cadrage
Accompagnement du
changement
OM, dtaill
Runion mensuelle en
centre ville.
OOR, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Accompagnement du
changement
Un deux dplacements
dans lanne dune dizaine
de commerants
OOR, cadrage
Direction Tramway
2005
Cellule OPC
Chalets dcoute
des habitants
Traitement des
rclamations
Runion avec les
fdrations
dentreprises
2003
Voyages
dcouverte
Tramway
688
Accompagnement du
changement
tramway est
oprationnel
Direction dplacements, transports et stationnement
2005
Elus, DGS, responsables et
agents du service,
dlgataires
Pilotage par
indicateurs de
performance
2004
2005
Elus et DGS
Enqutes de
satisfaction
Rapport
trimestriel
Rendre visible la
qualit de la gestion
communautaire
auprs des autres
collectivits et parties
prenantes. Contrler
et superviser les
dlgataires
Mesurer les niveaux
de satisfaction des
usagers et identifier
les facteurs
explicatifs de la
satisfaction. Afin de
sanctionner le
dlgataire et de
mettre en place des
mesures correctrices.
Rendre compte de
lactivit du service.
Ensemble dindicateurs
relatifs au cot du service,
sa qualit, sa
frquentation et son
accessibilit et la
satisfaction des usagers.
OM, dtaill
Investigation du
fonctionnement
organisationnel, normer
les comportements.
Indicateurs, defficience,
defficacit, de qualit et
dimpacts
Enqute tlphonique
annuelle auprs des
usagers (abonns et
occasionnels) ralise par
un prestataire externe. Les
niveaux de satisfaction
sont prsents sous forme
de mappings priorisant les
lments plus ou moins
dterminants.
Document de synthse de
vingt pages, contenant une
vingtaine dindicateurs
OOC, dtaill
Normer les
comportements,
indicateurs dimpacts
OOC, dtaill
Indicateurs, defficience,
defficacit, de qualit et
dimpacts
689