Vous êtes sur la page 1sur 12

Maya Bacache-Beauvalleta, Dominique Bureaub,

Francesco Giavazzic et Xavier Ragotd

Quelle stratgie
pour les dpenses publiques?
Les notes du conseil danalyse conomique, n 43, juillet 2017

E
n augmentation tendancielle depuis plus de trente dpenses publiques est compatible avec une reprise de la
ans, les dpenses publiques franaises ont atteint croissance si elle est slective, structurelle et accompa-
57% du PIB en 2015, contre 48,5% en moyenne gne dun programme temporaire dinvestissement.
pour les pays de lOCDE ; seuls deux pays scandinaves
Les expriences trangres ont montr lutilit de la mise
le Danemark et la Finlande dpensent autant. Lemploi
en place dune revue rapide des politiques publiques, via
public dans son ensemble ne semble pas tre lorigine
des analyses cot-bnfice, afin de redfinir le primtre
de ce supplment de dpense. Le niveau des dpenses des dpenses ou les instruments de laction publique, la
publiques est plus lev en France pour la majorit des dpense ntant pas le seul levier daction. Aucun sec-
missions, mais plus particulirement pour les affaires co- teur dintervention ne doit chapper cette remise plat,
nomiques et la protection sociale. mme les secteurs jugs prioritaires.
Le bon niveau des dpenses publiques est trs large- Pour russir, la transformation des politiques publiques
ment dict par les contraintes en matire de prlvements doit tre place en haut de lagenda politique. Le Premier
obligatoires, dquilibre budgtaire et de dette. Avec une ministre doit sengager, communiquer largement et asso-
dette publique proche de 100 % du PIB, toute hausse cier la fois les ministres et les directeurs dadministra-
dun point de pourcentage du taux dintrt coterait tion pour dfinir un programme densemble cohrent, avec
terme lquivalent du budget de lenseignement suprieur un calendrier. Une gouvernance spcifique doit tre mise
et de la recherche. Lobjectif dune baisse des dpenses en place pour associer les collectivits territoriales et les
publiques en France est donc avant tout de donner des agences la dmarche, avec des incitations appropries.
marges de manuvre ltat franais pour lui permettre
La redfinition de lintervention publique engendre des
dinvestir dans les domaines porteurs de croissance.
transformations profondes chez les bnficiaires et
Certes, une rduction des dpenses publiques peut avoir dans ladministration publique. Il est donc primordial de
un impact ngatif sur lactivit court terme, car la baisse prvoir des dispositifs temporaires dindemnisation des
de la dpense publique nest pas automatiquement com- perdants et de dvelopper les politiques daccom
pense par une hausse de la dpense prive. Toutefois, pagnement, de mobilit et de formation des agents
leffet diffre fortement selon le type de dpense vis et publics pour quils puissent se dployer vers des postes
selon la manire dont le programme est annonc et pilot. pourvoir. Le programme doit tre conu comme un inves-
Cette Note du CAE montre quune baisse ambitieuse des tissement, avec un budget adquat.

Cette note est publie sous la responsabilit des auteurs et nengage que ceux-ci.

a
Telecom ParisTech, membre du CAE ; b Conseil conomique pour le dveloppement durable, correspondant du CAE ;
c
Universit de Bocconi (Italie) ; d OFCE, Sciences po, CNRS, membre du CAE.
2 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

Redresser nos finances publiques ne relve pas principa- Allemagne, mais bien en dessous des pays scandinaves ou
lement dun engagement europen: lobjectif est avant tout du Royaume-Uni2. En proportion du PIB, la masse salariale
de donner des marges de manuvre ltat franais pour publique a trs peu cr au cours des 35 dernires annes.
lui permettre dinvestir dans les domaines porteurs de crois- En incluant les pensions de retraite des fonctionnaires, elle
sance, dassurer des interventions publiques efficaces, de reprsente 12,9% du PIB en 2015, en hausse de seulement
limiter la pression fiscale de manire ne pas dcourager les 0,4 point depuis 19803. Hors pensions, la hausse na t que
talents et linnovation tout en prservant la protection sociale de 0,1 point de PIB sur la mme priode.
et, enfin, daider les plus vulnrables affronter les change-
ments structurels en cours.
1. volution des dpenses publiquesa en France
Lobjectif de cette Note est de prsenter les conditions dune 1978-2014, en % du PIB
baisse vertueuse des dpenses publiques en France. Sans Adm. centrales Adm. locales
remettre en cause les objectifs des politiques publiques, 60 Scurit sociale Total zone euro
lide est didentifier des leviers daction moins coteux pour
50
atteindre ces objectifs et de sinspirer des expriences tran-
gres pour la transformation de laction publique. 40 26 %
19 %
30
11 %
7%
Le constat: spcificits franaises 20

et points de consensus 10 19 % 20 %

Une hausse tendancielle des dpenses porte par 0


la Scurit sociale et les collectivits territoriales 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014

Note : a Dpenses par sous-secteur des administrations publiques


Les dpenses publiques franaises ont augment tendan- nettes de transferts entre administrations (la somme des dpenses
par sous-secteur est gale la dpense totale des administrations
ciellement depuis plus de trente ans en pourcentage du PIB publiques).
(graphique 1). Les recettes publiques ont galement cr, Sources : INSEE, comptes nationaux, base 2010 (France), Eurostat
(zone euro) et calculs auteurs.
tout en restant infrieures aux dpenses : il faut remonter
1974 pour trouver un budget quilibr. Cette croissance 2. Part de lemploi public dans lemploi total
des dpenses est principalement porte par les dpenses de 2013, en %
Scurit sociale et celles des collectivits locales, alors que 40
les dpenses des administrations centrales sont en lgre 35
baisse. Les dpenses de ltat ont en effet t rationalises 30
depuis la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF)
25
promulgue en 2001, la Rvision gnrale des politiques
20
publiques (RGPP) engage en 2007, puis la Modernisation
15
de laction publique (MAP) partir de 2012 et la program-
10
mation, dans le cadre du Pacte de responsabilit, dun plan
de rduction de la dpense de 50 milliards deuros sur la 5
priode 2015-2017. 0

Si lon agrge tous les niveaux dadministration, les dpenses


publiques ont ainsi atteint 57% du PIB en 2015, ce qui place
la France en tte des pays de lOCDE. Seuls deux pays scan- Source: OCDE, donnes 2013 (sauf pour lAllemagne, donnes 2009).
dinaves le Danemark et la Finlande dpensent autant.

En premire analyse, lemploi public dans son ensemble ne Linvestissement public a, pour sa part, diminu depuis 1980
semble pas tre lorigine de ce supplment de dpense de 0,8 point de PIB pour ne plus reprsenter que 3,5% du
publique en France. La part de lemploi public dans lemploi PIB en 2015 un chiffre qui reste nanmoins suprieur de
total ny est pas systmatiquement suprieure aux autres 0,8point de PIB la moyenne de la zone euro. Durant la crise
pays de lOCDE1 (graphique 2) : certes plus leve quen rcente, les pays europens ont fait porter une part impor-

Les auteurs remercient Clment Carbonnier, Conseiller scientifique au CAE, pour son aide prcieuse.
1
Lensemble des pays de lOCDE ne peut tre couvert ici par manque de donnes.
2
Au Royaume-Uni, le systme de sant repose sur un rseau public de soins, depuis la mdecine gnrale jusqu lhpital, ce qui rend la comparaison fragile
(les mdecins sont compts dans lemploi public).
3
Selon les donnes de lOCDE (2015) : Government at a Glance, OECD Publishing, Paris.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43


Juillet 2017 3

tante de leurs efforts budgtaires sur linvestissement qui est


3. Dpenses publiques en cart la moyenne
plus mallable que la rmunration des agents publics. En de la zone euro en 2015, en points de PIB
France, le phnomne sobserve principalement pour les col-
6
lectivits locales, qui concentrent les deux tiers de linves- France Allemagne
tissement public (hors R&D), tandis que les rmunrations 5 Royaume-Uni Italie
Finlande
ont augment continment depuis les annes 1980, progres- 4
sion dpassant largement limpact attendu des transferts de 3
comptences de ltat vers les collectivits territoriales4. Le
2
poids des administrations publiques locales en France sob-
serve galement dans la commande publique : elles repr- 1

sentent prs de 60 % du montant total de la commande 0


publique contre seulement 53% en moyenne dans les pays 1
de lOCDE5. Or, la commande publique reprsente au total 2
une dpense comparable lemploi public en France.
3

La thorie conomique ne donne pas dindications claires sur le 4

iqu ires

nv P tifs -

en n
c i
lle qu
e

se

s
em tio
en

tre
nt
es

t
ial
bon niveau des dpenses publiques, lequel est plutt dict

pe gem fen
om ffa

co t

nn tec
Sa

em
oc

Au
ts s e
on A

iro ro
ns

ign

D
par les contraintes en termes de prlvements obligatoires,

en nt
tio

se

m e
ec

En
c
dquilibre budgtaire et dendettement. cet gard, la hausse
ot

le
Lo
Pr

de
trs forte de la dette publique sur les 35 dernires annes Source: Eurostat.
(+75points de PIB, dont la moiti depuis la crise de 2008) consti-
tue une contrainte forte pour les annes venir. Si la charge din-
trt a diminu de 2,6 points de PIB en 2007 2 points en 2015, sant reprsentent 5,5 points de PIB de plus en France quen
cest en raison du niveau exceptionnellement bas des taux din- moyenne dans la zone euro. Il sagit avant tout des dpenses
trt. Avec une dette aujourdhui proche de 100% du PIB, une de retraite, mais les aides au logement, les dpenses lies
hausse dun point du taux dintrt conduirait terme une la famille et la sant contribuent galement au surcrot de
hausse de 1 point de PIB de la charge dintrt6, soit lquiva- dpenses sociales en France. Le niveau plus lev quail-
lent du budget de lenseignement suprieur et de la recherche. leurs des dpenses publiques de retraites rsulte la fois du
choix de socialisation quasi-total, avec des rgimes de base
et des rgimes complmentaires obligatoires fonctionnant
La France dpense davantage que les autres pays par rpartition8, et de la relative gnrosit du systme au
de lOCDE dans quasiment tous les domaines regard des niveaux de vie relatifs des personnes ges de
mais surtout dans les transferts sociaux plus de 60 ans. Les diffrentes rformes de retraites mises
en uvre depuis le dbut des annes 1990 devraient toute-
Si la France est dans une position moyenne au sein de fois contribuer modrer le poids de ces dpenses dans le
lOCDE vis--vis de son emploi public, comment expliquer le PIB lavenir. Sagissant des dpenses publiques de sant,
niveau nettement plus lev des dpenses publiques: 57% les carts entre pays sexpliquent nouveau par le degr de
du PIB, contre 48,5% en moyenne dans les pays de lOCDE? socialisation du risque, mais aussi par lefficacit de lorgani-
La comparaison des dpenses par grande fonction, mme si sation des soins (voir encadr 3). En matire daides au loge-
elle est fragile du fait des diffrences de nomenclatures entre ment9, enfin, la France soutient fortement la demande des
pays, apporte quelques lments de rponse (graphique 3). mnages pour la location et pour lachat, avec une efficacit
On note ainsi un niveau plus lev des dpenses en France trs conteste (voir infra).
pour la majorit des missions, mais surtout pour les affaires
conomiques et plus encore la protection sociale7. En dehors des dpenses sociales, la dpense publique en
France dpasse de 3 points de PIB la moyenne en zone
Les deux tiers du surcrot de dpense publique en France euro. cet gard, la fonction Affaires conomiques se
viennent de la sphre sociale : la protection sociale et la dmarque: ce poste, qui regroupe les aides aux entreprises,
4
Beynet P. et H. Naerhuysen (2007): Les facteurs dvolution de la dpense publique en France: une rtrospective, Note TrsorEco, n26, dcembre.
Lors de la dernire phase de dcentralisation (entre2002 et2013), les communes ont vu leurs dpenses de personnel augmenter alors que les transferts
de comptences sopraient vers les dpartements et les rgions, voir Cour des Comptes (2016): Les finances publiques locales, Rapport sur la situation
financire et la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, octobre.
5
OCDE (2015): op.cit. Certains pays ont des proportions plus leves mais il sagit le plus souvent dtats fdraux. Notons que la France se caractrise
par un nombre de pouvoirs adjudicateurs (acheteurs publics) trs largement suprieur lensemble des autres pays. Dans une Note du CAE consacre la
commande publique, les auteurs proposent une srie de mesures pour en renforcer lefficacit, cf. Saussier S. et J. Tirole (2015): Renforcer lefficacit de
la commande publique, Note du CAE, n22, avril.
6
La hausse tant progressive mesure du renouvellement de la dette, voir Dpartement analyse et prvision de lOFCE, 2017.
7
La Cour des comptes dresse un constat similaire dans son rcent rapport, voir Cour des Comptes (2017) : La situation et les perspectives des finances
publiques, juin
8
Le plus souvent les autres pays ont fait le choix dun systme mixte avec un rgime de base public, complt par un rgime priv par capitalisation
important, obligatoire ou optionnel.
9
Les aides au logement octroyes aux mnages sont classes dans la fonction protection sociale. Les dpenses de la fonction logement et quipement
collectif couvrent la construction de logements (HLM notamment), la mise disposition dquipements collectifs, lalimentation en eau et lclairage public.

www.cae-eco.fr
4 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

pse plus lourd en France en raison notamment des crdits rcurrent est le fait que lajustement budgtaire ninter-
dimpts (Crdit impt recherche, CIR, et Crdit dimpt com- vient gnralement pas par hasard: il est dclench par une
ptitivit emploi, CICE), qui sont dsormais compts comme dgradation des finances publiques, par une variation de lac-
des dpenses. tivit ou par tout autre phnomne conomique (crise ban-
caire, variation du prix du ptrole, volution de la politique
Limportance des dpenses publiques denseignement en montaire, etc.). Par ailleurs, le dploiement de la politique
France sexplique par le trs faible niveau des dpenses pri- budgtaire stale souvent sur plusieurs annes, ce qui rend
ves dans ce domaine: les dpenses totales denseignement dlicate sa datation exacte et la distinction entre leffet de
par lve et tudiant ny sont pas suprieures celles des la politique budgtaire elle-mme et celui des autres chocs
autres pays europens; elles sont plus faibles quen Autriche, subis par lconomie durant la priode.
au Royaume-Uni, en Sude, en Belgique, au Danemark et aux
Pays-Bas10. Cela nexonre toutefois pas dun examen plus Les travaux raliss partir de modles macroconom-
approfondi de lensemble de cette mission, dont les rsul- triques13 concluent gnralement des multiplicateurs bud-
tats peuvent tre jugs dcevants au regard des sommes gtaires compris entre 0 et 1,5: toutes choses gales par ail-
investies et des dfis relever11. On peut sinterroger notam- leurs, une rduction du dficit de 1 point de PIB abaisse le PIB
ment sur lallocation des moyens entre les diffrents niveaux court terme dans des proportions allant de 0 1,5% du PIB,
dducation (la France se distingue des autres pays par un selon linstrument retenu14. Selon ces modles, une hausse
moindre investissement dans lcole primaire), les formes de des impts (ou une baisse des transferts) a moins deffet
pdagogie et le degr de participation financire des familles ngatif court terme quune baisse des dpenses car, dans
(pour lenseignement suprieur). le premier cas, les mnages compensent en partie la baisse
de leur revenu disponible en puisant dans leur pargne15. Ils
En rsum, le niveau lev des dpenses publiques en France concluent aussi que les multiplicateurs sont plus levs en
sexplique en partie par des choix de socit: mutualisation phase basse du cycle dactivit, si le taux dintrt est proche
importante des risques sociaux, financement de lducation de zro (et ne peut donc pas diminuer) ou si lajustement
en trs grande majorit sur fonds publics. Cependant, ces budgtaire a lieu dans plusieurs pays la fois. Leffet rcessif
choix ne suffisent pas expliquer le surcrot de dpenses, ce de lajustement est maximum aprs deux ans, mais sauf cas
qui amne se poser la question de leur efficacit au regard exceptionnel (baisse de linvestissement public, ajustement
des objectifs assignset de lexistence de levier alternatifs budgtaire dmarr en priode de rcession, certaines
pour atteindre les mmes objectifs. hausses dimpts), il disparat au bout de cinq ans16.

Un second groupe de travaux se fonde sur les documents bud-


gtaires afin didentifier les dcisions rellement prises ind-
Dpenses publiques et croissance pendamment de la conjoncture conomique. Cette seconde
approche, dite narrative, met en vidence un fort impact
Selon la thorie keynsienne, une rduction des dpenses ngatif des ajustements budgtaires raliss par hausses
publiques a en principe un impact ngatif sur lactivit court dimpts, mais un effet faible voire non significatif (pas dim-
terme car la baisse de la dpense publique nest pas imm- pact en moyenne) des ajustements raliss par baisse des
diatement compense par une hausse de la dpense prive; dpenses. Selon cette littrature, leffet dune baisse des
au contraire, la dpense prive peut elle-mme tre affecte dpenses ne semble pas dpendre de la position de lco-
ngativement par un effet dentranement12. nomie dans le cycle ni des contraintes lies la politique
montaire. La variable cl semble en ralit tre la capacit
Les nombreux travaux de recherche sur limpact dune baisse de lajustement budgtaire modifier les anticipations des
des dpenses publiques court terme aboutissent cepen- mnages et des entreprises, et donc dclencher davantage
dant des rsultats contrasts (cf. encadr 1). Un problme de consommation et dinvestissement de la part du secteur

10
OCDE (2016): Regard sur lducation, Les indicateurs de lOCDE.
11
Cf. France Stratgie (2014) : Quelle France dans dix ans ? Les chantiers de la dcennie et voir aussi les enqutes PISA successives, qui rvlent un
renforcement de la corrlation entre russite scolaire et origine sociale. Les dfis sont rsums dans Anne-Braun J., K. Lemoine, E. Saillard et P. Taillepied
(2016) : Formation initiale et continue: quels enjeux pour une conomie fonde sur la connaissance?, Trsor-Eco, n165.
12
Voir, par exemple, Diop M. et A. Diaw (2015): Politique budgtaire et stabilit macroconomique en Union conomique et montaire, Revue de lOFCE,
vol. 137, n1, pp. 181-209.
13
Modles no-keynsiens ou dynamiques dquilibre stochastique.
14
Coenen et al. (2010) ont pass en revue les modles utiliss par cinq grandes institutions: Fonds montaire international, Banque centrale europenne,
Commission europenne, Rserve fdrale amricaine et Banque du Canada. Le multiplicateur est en moyenne proche de 1 pour une baisse de linvestissement
ou de la consommation, de lordre de 0,7 pour une baisse des transferts sous condition de ressources, entre 0 et 0,5 pour une baisse des transferts sans
condition de ressources et de lordre de 0,2 pour une hausse des impts. Coenen G. et al. (2010): Effects of Fiscal Stimulus in Structural Models, IMF
Working Paper, n10/73.
15
Selon Mineshima et al. (2014), le multiplicateur moyen, sur 41 travaux, est de 0,75 pour les dpenses et de 0,25 pour les prlvements, cf. Mineshima A.,
M. Poplawski-Ribeiro et A. Weber (2014): Fiscal Multipliers in Post-Crisis Fiscal Policy, Cottarelli, Gerson et Senhadji (eds), Cambridge MIT Press.
16
Voir Batini N., L. Eyraud, L. Forni et A. Weber (2014): Fiscal Multipliers: Size, Determinants, and Use in Macroeconomic Projections, IMF Technical Note.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43


Juillet 2017 5

1. Mesurer le multiplicateur budgtaire

On appelle multiplicateur budgtaire leffet dune varia- LOFCE a ralis en 2017 une estimation du premier type
tion des dpenses publiques (ou des impts) sur le niveau laide du modle e-mod.fr. Selon ce modle, une baisse
du PIB court et moyen termes. Lestimation des mul- dun point de PIB de la dpense publique accompagne
tiplicateurs budgtaires est dlicate du fait dune causa- dune baisse quivalente des prlvements obligatoires
lit en sens inverse: les autorits budgtaires ragissent (donc, sans variation du solde budgtaire ex ante) entrane
aux conditions macroconomiques. Par ailleurs, une forte une baisse du PIB franais de 0,6% la premire anne et
croissance du PIB lve mcaniquement les recettes fis- de presque 1% les 2e et 3e annes. Leffet rcessif est plus
cales et rduit certaines dpenses, notamment les trans- marqu si la baisse de dpense porte sur lemploi ou les
ferts sociaux. Enfin, les pisodes historiques de rduction investissements publics, plus modr si lon choisit de
des dpenses publiques se sont souvent tals sur plu- rduire les prestations sociales ou les salaires des fonc-
sieurs annes et ont parfois t accompagns de poli- tionnaires (tableau)a. Les multiplicateurs des prlvements
tiques montaires expansionnistes ou de rformes struc- sont gnralement plus faibles, sauf pour les cotisations
turelles qui affectent elles aussi le taux de croissance. sociales, notamment celles payes par les employeurs
(multiplicateurs comparables ceux de linvestissement).
La recherche conomique tente de surmonter ces diff-
rents problmes travers deux grandes familles desti- Les travaux dAlberto Alesina, Francesco Giavazzi et leurs
mations: partir de modles macroconomtriques (esti- collgues proposent une estimation ex post des effets mul-
mation ex ante) ou des pisodes passs (estimation ex post). tiplicateurs. partir dun chantillon de plus de 170 plans
Les deux mthodes sont complmentaires. La premire de stabilisation dans seize pays de lOCDE (y compris la
est bien adapte pour anticiper limpact dune variation France) sur les 35 dernires annes, les auteurs adoptent
la marge (par exemple, 1 point de PIB) des dpenses une approche narrative qui sappuie sur les programmes
publiques et elle a lavantage de sappuyer sur un modle budgtaires eux-mmes (et non pas seulement sur les
de lconomie concerne (dans notre cas, la France). chiffres fournis ex post par la comptabilit nationale), afin
Cependant, elle repose sur des paramtres estims dans de corriger les biais destimations prsents plus haut. Ils
des conditions qui nliminent pas le problme de la cau- trouvent que, pour rduire le dficit public, il est moins co-
salit inverse. La seconde mthode permet dtudier lim- teux (en termes de PIB) de rduire les dpenses publiques
pact de rformes budgtaires de grande ampleur, suscep- que daugmenter les impts. Un ajustement budgtaire par
tibles de modifier les anticipations des agents. Nanmoins, baisse des dpenses peut mme tre sans effet sur le PIB
lestimation est ralise partir de lexprience de pays si la rduction des dpenses est crdible et dclenche une
varis, pas toujours comparables lconomie franaise. hausse des investissements.

Multiplicateurs selon la position dans le cyclea et le type de dpense ou de prlvement


cart de production: 2 % cart de production: 0 % cart de production: + 2 %
1reanne 5eanne 1reanne 5eanne 1reanne 5eanne
Multiplicateurs des dpensesb
investissement 1,2 0,4 1,1 0,1 1,0 0,1
emploi public 1,6 0,3 1,5 0,1 1,3 0,3
prestations sociales 1,0 0,7 0,9 0,5 0,9 0,3
Multiplicateurs des prlvementsc
cotisations sociales employeurs 1,2 1,0 1,1 0,6 1,0 0,4
cotisations sociales employs 0,8 0,5 0,8 0,4 0,8 0,2
CSG 0,8 0,6 0,8 0,4 0,8 0,2
TVA 0,6 0,9 0,6 0,6 0,6 0,4
Lecture : Une hausse de linvestissement public de 1 point de PIB lve lactivit de 1,2 % la premire anne si le PIB est initialement 2 %
au-dessus de son niveau potentiel, de 1,1 % sil est initialement son niveau potentiel et de 1 % si le PIB est initialement infrieur de 2 % son niveau
potentiel. Aprs cinq ans, leffet sur le PIB est nul sauf dans le dernier cas, o il reste dprim de 0,4 %.
Notes:a cart de production en % de la production potentielle au moment du choc budgtaire; b Impact dune hausse des dpenses de 1 % du PIB
sur le PIB, en %; c Impact dune baisse des prlvements de 1 % du PIB sur le PIB, en %.
Source: OFCE.

a
Pour la mthodologie, voir Creel J., . Heyer et M. Plane (2011): Petit prcis de politique budgtaire par tous les temps: les multiplicateurs bud-
gtaires au cours du cycle, Revue de lOFCE, n116, janvier.

priv17. Cet effet positif via un redressement de la confiance sans effet ngatif sur la croissance potentielle) que sil passe
semble tre plus facilement atteint si lajustement passe par par une hausse dimpts ou une baisse des dpenses via un
une baisse structurelle des dpenses (juge plus durable et coup de rabot gnralis (juges plus facilement rversibles).
17
Voir Alesina A. et S. Ardagna (2010): Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending, Tax Policy and the Economy, n24, pp. 35-68; Alesina A.,
C. Favero et F. Giavazzi (2015): The Output Effect of Fiscal Consolidation Plans, Journal of International Economics, vol. 96, n S19-S42; Alberto A.,
O. Barbiero, C. Favero, F. Giavazzi et M. Paradisi (2015): Austerity in 2009-13, Economic Policy, juillet, pp. 383-437 ; Alberto A., O. Barbiero, C. Favero,
F. Giavazzi et M. Paradisi (2017): The Effects of Fiscal Consolidations: Theory and Evidence, NBER Working Paper, n23385, mai.

www.cae-eco.fr
6 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

Quelles leons pour la France aujourdhui? Si limpact dun plus leur dpense publique sont gnralement slectifs, avec
programme de baisse des dpenses publiques sur le PIB peut des coupes fortes sur certains postes la plupart des pays
difficilement tre anticip avec prcision, la recherche exis- ont rduit les transferts sociaux, en les ciblant davantage
tante suggre que: tandis que dautres progressent19. La France se distingue au
la phase de reprise de lactivit est favorable pour raliser contraire par la non-slectivit de ses baisses de dpenses.
un ajustement18. Toutefois, la baisse de dpenses doit Une stratgie pour la France pourrait alors tre de retoucher
la fois tre progressive (pour ne pas touffer la reprise) le primtre des dpenses publiques et, dans certains sec-
et crdible (pour modifier les anticipations du secteur teurs, sortir ltat non pas de la rgulation mais de linterven-
priv). Ces deux contraintes plaident pour des rductions tion directe. Par exemple, la politique du logement pourrait
de dpenses structurelles (modification du primtre sappuyer davantage sur la rgulation de loffre (permis de
dintervention ou du mode dintervention, numrisation construire, normes de construction, rgulation des baux) et
de certains services, etc.), qui sont la fois plus progres- moins sur la subvention de la demande (voir infra).
sives et plus durables que la mthode du rabot;
la mise en place dun programme dinvestissement Ce type de choix concentre la perte ventuelle sur un petit
public pendant la phase de rduction de lactivit est nombre dindividus. Dans notre exemple, il sagit des propri-
un moyen probablement efficace de contrecarrer les taires qui verraient baisser les loyers et les prix de vente de
effets ventuellement rcessifs court terme dune leurs biens, mais aussi, transitoirement, des locataires ou
baisse des dpenses courantes; primo-accdants qui perdraient des subventions sans voir
une rduction des transferts peut avoir un effet limit les prix baisser immdiatement. Pour limiter lopposition
sur lactivit court terme si elle affecte peu les la rforme, lexprience trangre comme la littrature tho-
mnages les plus modestes; rique suggrent de ne pas procder de manire squentielle,
une baisse simultane des impts est susceptible dat- mais dannoncer en une seule fois un train de rformes,
tnuer leffet ventuellement rcessif du programme de manire apprcier les effets redistributifs densemble
de baisse des dpenses, dans une proportion toutefois et de les compenser si ncessaire. Cela peut tre compa-
difficile anticiper. tible avec une mise en uvre progressive des rformes. Il
est nanmoins important dannoncer un objectif chiffr un
horizon raliste et de communiquer largement sur cette cible
de manire coordonner lensemble des acteurs (respo-
Une stratgie pour la France sables politiques, administrations, secteurs priv et asso-
ciatif) autour de cette cible.
conomie politique de la rduction des dpenses
Les programmes de rduction de dpenses publiques se font
Une premire mthode pour abaisser les dpenses publiques rarement sans perdants. Il est donc important de prvoir leur
est de rduire faiblement mais uniformment toutes les indemnisation au moins partielle et transitoire. Cela suppose
dpenses. Cette approche, qui parie sur les gains defficacit nanmoins de savoir identifier les perdants, do limpor-
dans lensemble de la sphre publique, est souvent consi- tance de concevoir lensemble du plan dajustement en une
dre comme plus acceptable politiquement car perue seule fois et de disposer doutils de simulation fiables.
comme moins injuste. Elle est aussi moins susceptible de
mobiliser des groupes de pression. Elle a t suivie en France Les gouvernements qui rduisent les dpenses ne semblent
pour les administrations centrales depuis la mise en uvre pas systmatiquement sanctionns lors des scrutins qui
de la LOLF, avec un certain succs concernant le budget de suivent. Au contraire, lorsque lajustement budgtaire a privi-
ltat (cf. supra). On peut nanmoins sattendre un puise- lgi la baisse des dpenses (plutt quune hausse dimpts),
ment des rserves defficacit mesure que la dpense dimi- les lecteurs tendent rcompenser le gouvernement sor-
nue. Le risque existe aussi que les ajustements portent sur tant (encadr 2).
lentretien des quipements, ce qui ne ferait que reporter les
dpenses dans le temps. Besoin de slectivit

Dans lensemble, les pays de lOCDE ayant russi dimpor- Jusqu prsent, la stratgie franaise pour rduire les
tantes baisses de dpenses nont pas suivi cette voie mais dpenses publiques a privilgi les approches horizontales,
ont opr des choix forts entre les diffrentes dpenses. avec ldiction de normes de non-remplacement des dparts
Lorach et Sode (2015) montrent queles pays qui rduisent le en retraite et la diffusion des mthodes du nouveau mana

18
Toutefois, la France se trouve dans une position moins favorable que le Canada, la Sude ou le Royaume-Uni lorsque ces pays ont fortement rduit leurs
dpenses publiques dans les annes 1990. Sils avaient eux aussi connu chacun une crise au cours des annes prcdentes et souffraient de taux de
chmage levs, ces trois pays ont pu bnficier dune conjoncture mondiale plus favorable.
19
Lorach N. et A. Sode (2015): Quelle slectivit dans la rduction des dpenses publiques?, La Note dAnalyse de France Stratgie, n28, avril. .
Lindicateur est la somme des valeurs absolues des carts entre lvolution des diffrents postes et lvolution des dpenses publiques totales entre deux
annes. Les valeurs absolues sont pondres par la part du poste en dbut de priode. Un indicateur faible signale ques les diffrents postes voluent de
manire uniforme.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43


Juillet 2017 7

2. Expriences trangres

Par le pass, de nombreux pays ont ralis dambitieux association et implication des ministres et des direc-
programmes de baisses des dpenses publiques, souvent teurs dadministration;
aprs une priode de crise. labsence de cibles a priori pour chaque ministre, afin
de ne pas brider le processus de revue;
Lorach et al. (2014)a analysent 17 pisodes de baisse une prise de dcision globale en une seule fois, aprs
des dpenses publiques dau moins 3 points de PIB sur revue des dpenses pour lensemble des ministres.
troisans dans des pays de lOCDE entre 1990 et 2007.
Les baisses de dpenses ont port surtout sur les trans- Un grand soin a t apport la gouvernance du pro-
ferts sociaux (Finlande, Irlande et Danemark, notamment) gramme de revue des dpenses et au processus de
et, dans une moindre mesure, sur les rmunrations des dcision, en plaant les responsables politiques et les
agents publics (Canada, Finlande). Cinq de ces exp- directeurs dadministration en tandem pour piloter le pro-
riences ont aussi t analyses par Aghion et al. (2014)b, cessus dans chaque ministre. Les arbitrages ont t ra-
avec le mme constat sur le ciblage des dpenses de liss par trois comits: un comit de directeurs mobilis
transferts sociaux: la sant et la protection sociale dans de manire intensive pour examiner les ajustements pro-
le cas du Canada; les allocations familiales et chmage, la poss par les ministres une revue par les pairs , un
sant, lducation, le logement et les services communau- comit ad hoc de ministres pour se prononcer sur les pro-
taires dans le cas de la Sude. De plus, le Canada a rduit positions et construire un consensus politique et, finale-
ses dpenses de dfense et la Sude celles des collecti ment, le Conseil des ministres pour procder aux derniers
vits territoriales. La Sude a rduit de 400000 250000 arbitrages. Une petite quipe de hauts fonctionnaires avait
le nombre demplois publics entre 1993 et 2000. Ces t constitue pour faciliter la coordination gnrale.
ajustements budgtaires ont galement t un succs
en termes politiques puisque quatre des cinq cas se sont Depuis 2008, de nombreux pays europens ont t
solds par la rlection du gouvernement. Selon les tra- conduits raliser des programmes dajustement budg-
vaux empiriques existants, il apparat bien plus nfaste taire. nouveau, ceux-ci ont t mis en uvre rapidement
lectoralement daugmenter les prlvements obliga- aprs des lections, par des gouvernements qui, lex-
toires que de rduire les dpensesc. ception de la Grce, avaient fait campagne sur la ques-
tionf. Pour la priode 2009-2011, les ajustements effec-
En termes de mthode, il ressort que les programmes tus en Europe ont port essentiellement sur lemploi
qui ont russi rduire substantiellement et durablement public, les dpenses sociales et le poste des affaires
les dpenses publiques sont passs par une revue strat- conomiques g. Les coupes de dpenses ont t large-
gique des dpenses, afin den cibler les baisses sur cer- ment rparties dans certains pays (Sude, Allemagne
taines politiques, tandis que dautres taient au contraire ou Pologne), ce qui peut reflter une politique de rabot.
renforces (en rupture avec les politiques de rabot)d. Dans dautres pays (Slovaquie ou Bulgarie, par exemple),
Lexprience du Canada est particulirement intres- la structure des dpenses a t modifie. Les Pays-Bas
santee. Tirant les leons des checs des tentatives dabais- (dans les annes 1980) et le Royaume-Uni (depuis 2010)
ser toutes les dpenses proportionnellement dans annes ont mis en place des revues gnrales des dpenses pr-
1980, le gouvernement lu en 1993 a plac en tte de ses sentant quelques similarits avec le modle canadien. La
priorits une revue des dpenses, avec plusieurs principes qualit de la gouvernance et ltroite association des res-
importants: ponsables politiques avec les directeurs dadministration
une application la plus large possible (nothing off the ressortent comme des lments essentielsh. linverse,
table) pour favoriser lacceptabilit; lchec des diffrentes tentatives menes en Italie dans
un principe de responsabilit : chaque ministre pro- les annes 2010 est rapprocher du faible capital poli-
pose un ajustement sans intervention pralable du tique de Premiers ministres qui, eux-mmes, nen avaient
ministre des Finances, dans le cadre dune forte pas fait leur principale prioriti.

a
Lorach N., C. Mareuge et C. Merckling (2014): Rduction des dpenses publiques: les leons de lexprience, La Note dAnalyse de France
Stratgie, juillet.
b
Aghion P., G. Cette et . Cohen (2014): Changer de modle, Odile Jacob.
c
Voir, par exemple, Alesina A., R. Perotti et J. Tavares (1998) : The Political Economy of Fiscal Adjustment , Brookings Papers on Economic Activity,
Printemps ou encore Brender A. et A. Drazen (2008) : How to Budget Deficits and Economic Growth Affect Reelection Prospects? Evidence from
a Large Panel of Countries , American Economic Review, vol. 98, n 5, dcembre.
d
Henriksson J. (2017): Ten Lessons About Budget Consolidation, Bruegel Essay and Lecture Series.
e
Bourgon J. (2009): The Government of Canadas Experience Eliminating the Deficit, 1994-1999: A Canadian Case Study , Centre for International
Governance and Innovation.
f
Giavazzi F. et A. Alesina (2017): Is Austerity GovernmentsKiss of Death?, Mimeo.
g
Lorach N. et A. Sode (2015): Quelle slectivit dans la rduction des dpenses publiques?, La Note dAnalyse de France Stratgie, n28, avril.
h
Vandierendonck C. (2014): Public Spending Reviews: Design, Conduct, Implementation, European Commission Economics Papers, n 525.
i
Lorenzani D. et V.E. Reitano (2015): Italys Spending Maze Runner: An Analysis of the Structure and Evolution of Public Expenditure in Italy,
European Commission Discussion Paper, n23.

gement public20. Le rsultat nest cependant pas la hau- mais pas celles de lensemble des administrations publiques
teur des enjeux: ni en termes de matrise des dpenses ni en termes de performance gnrale. La LOLF a certes
cette stratgie ayant certes rduit les dpenses de ltat, promu les projets et les rapports annuels de performance
20
Rduire les dpenses publiques en dpensant mieux, sans rduire le primtre de ltat, a t au cur de la LOLF, mise en application en 2001, puis
de la RGPP de 2007, dont le pivot tait le non-renouvellement dun fonctionnaire sur deux. En 2012, cette dernire a t remplace par la MAP, qui
a raffirm laccent sur la modernisation et la performance comme leviers pour rduire la dpense publique. En dautres termes, lconomie politique qui
suggre de rduire lensemble des dpenses, une rforme qui concerne tout le monde tant perue comme plus juste, a largement prvalu.

www.cae-eco.fr
8 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

(produits par les administrations) qui ont vocation am- Surtout, lapplication des principes du nouveau management
liorer la gestion et la qualit des services, mais elle na pas public sest traduite par des seules incitations montaires,
promu lvaluation de lefficacit socio-conomique des poli- oubliant limportance des motivations intrinsques dans le
tiques publiques au regard de leurs objectifs et moyens mobi- rendu des services publics. Ces difficults ont t abondam-
liss. Or, cette dmarche dvaluation est indispensable pour ment analyses dans la littrature24 et ont conduit les autres
justifier les politiques publiques et les amliorer. Lorsque, pays passer une nouvelle approche de la gouvernance
pour une politique donne, la France dpense davantage que publique, plus inclusive des citoyens en coproduction avec
des pays comparables pour des rsultats qui ne sont pas les agents et plus soucieuse de la motivation spcifique des
meilleurs, il est lgitime de rexaminer les instruments des agents de la Fonction publique, en insistant par exemple
politiques publiques. Plusieurs domaines sont abords dans davantage sur la mobilit des agents et leur prise de respon-
cette Note pour illustrer le propos. Par ailleurs, la stratgie du sabilit comme levier de motivation plutt que de simples
rabot a eu aussi pour consquence une baisse dattrac- incitations montaires, par ailleurs rduites. LOCDE pro-
tivit des mtiers de laction publique, comme lillustrent les pose dsormais une approche plus pragmatique de la gou-
difficults de recrutement dans lenseignement. vernance publique que celle promue dans les annes 198025.
Des perspectives existent pour perfectionner les cadres
En parallle, le nouveau management public a recher- horizontaux de la modernisation de ltat. Le rapport Quelle
ch lefficacit des dpenses publiques en insistant sur la action publique dans dix ans?26 insistait particulirement sur
performance et la responsabilisation individuelle plutt que la gnralisation des contrats dobjectifs et de gestion, la for-
sur les procdures. Ces nouvelles mthodes de gestion mation au management, ladaptation de loffre et linnovation
ont t mises en application en France avec retard par rap- au sein de la sphre publique.
port aux autres pays et elles sy sont limites au dvelop-
pement des audits et des amnagements dans la gestion Toutefois, ceci ne peut suffire et la France doit procder
des ressources humaines, comme lintroduction de primes un rexamen de ses priorits de dpenses publiques comme
et dentretiens annuels dvaluation. Le management public lont fait la plupart des autres pays europens. Cela nces-
rencontre, beaucoup dgards, les mmes difficults que site de rvaluer systmatiquement les politiques publiques
dautres organisations, notamment les entreprises : dfi- (primtres et instruments) et de se doter de dispositifs pour
nition prcise des objectifs et laboration dune vision des grer les rformes, y compris pour ddommager certains
transformations raliser; besoin de leadership; articu- perdants qui, sinon, bloqueront le processus. La vision tradi-
lation entre les approches mtiers et lapproche globale; tionnelle, qui tend assimiler laction publique et la dpense
anticipation des rsistances, en sattachant mobiliser les budgtaire, doit tre remise.
quipes plutt quen essayant dimposer un plan ; mise en
situation de responsabilit des porteurs de projets21. Mais il
est galement confront des difficults spcifiques22. Avec Primtre de la dpense et de laction publique
des contraintes de performance moins prgnantes que dans
le secteur priv, les instruments pour organiser les transi- Une manire de penser la rduction des dpenses est de
tions et les reclassements ventuels ne sont en outre pas rflchir redfinir les instruments de laction publique, pour
toujours en place23. De plus, les stratgies restent trop frag- un objectif donn. Par exemple, la politique denseignement
mentes, entre le cadrage macroconomique, les politiques suprieur vise lexcellence tout en facilitant laccs de tous
sectorielles et leur gouvernance, marque par les cloi- luniversit. Des frais dinscription parfois plus levs en
sonnements entre Budget, Secrtariat gnral la moder- second cycle, accompagns dun systme dexemption en
nisation de laction publique (SGMAP) et Fonction publique. fonction des ressources des parents (comme, par exemple,
Elles articulent mal les rles du politique et de lencadrement lUniversit de Turin) ou de bourses, permettraient dat-
et apparaissent vite non crdibles faute davoir dfini suf- teindre ce double objectif moindres frais.
fisamment bien les objectifs ou pour stre ajout trop de
contraintes a priori sur le champ de laction publique ou ses Une telle slectivit en matire de dpenses budgtaires est
modalits (cartant, par exemple, toute remise en cause du possible, sans mettre en cause ni lambition des politiques,
partage entre public et priv). ni la solidarit.

21
Cf. France Stratgie (2015): Quelle action publique dans dix ans? Cinq objectifs, cinq leviers, Rapport coordonn par D. Bureau et M-C. Naves.
22
Tirole J. (1994): The Internal Organization of Government, Oxford Economic Papers, vol. 46.
23
A contrario, la rforme ferroviaire allemande, par exemple, avait t permise par la mise en place dune structure particulire (BEV), dissociant la politique
de ressources humaines de la nouvelle Deutsche Bahn (DB) des procdures traditionnelles administres en ce domaine, les nouveaux employs relevant de
contrats privs et les salaris en place tant mis disposition de la DB selon des modalits diversifies, ceci leur permettant de conserver certains avantages
statutaires.
24
Pour une exposition des principaux arguments critiques, voir notamment, Dunleavy P., H. Margetts, S. Bastow et J. Tinkler (2006): New Public Management
Is Dead-Long Live Digital-Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 16, n3, pp. 467-494 et, pour une discussion de ces
arguments, de Vries J. (2010): Is New Public Management Really Dead? , OECD Journal on Budgeting, vol. 2010/1.
25
Voir, par exemple, les principes de lOpen Government et les travaux sur le leadership et le strategic human ressource management dans les publications
de lOCDE.
26
France Stratgie (2015) op. cit.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43


Juillet 2017 9

Sagissant de lambition, les politiques environnementales consti- et limiter lala moral (cf. tarification hospitalire, tarification
tuent un cas emblmatique. En thorie, elles ne devraient pas du risque dans le rgime Catnat) et permettre dans de
peser sur le budget puisquil sagit de corriger un problme dex- bonnes conditions le financement des quipements.
ternalit: la solution pour cela est dinstaurer un signal-prix inci-
tatif, par lco-fiscalit ou des marchs de quotas sous plafond De manire transversale, les Notes du CAE sur ladministration
global (voir lexprience sudoise)27. Limpact budgtaire peut numrique30 et sur les marchs publics31 soulignaient le poten-
mme tre favorable: recettes fiscales court terme, rduction tiel de linnovation lie au numrique pour rduire les dpenses
des dpenses curatives long terme. Notons toutefois que le sans amoindrir la qualit du service rendu (voire en laugmen-
double dividende nest jamais total car il faut en gnral y asso- tant)32. Le numrique permet la fois dassurer les services
cier des mesures daccompagnement pour grer les transitions publics anciens moindre cot en raison de gains de temps
ou en assurer lacceptabilit (pouvoir dachat, comptitivit). et defficacit, mais aussi de redfinir les contours de ltat.
Laction publique est remise en cause dans certains secteurs
Dautres exemples peuvent tre cits, comme le logement ou o le secteur priv nest plus dfaillant, mais elle se renouvelle
lagriculture (encadr 3). Dans les deux cas, les concours bud- travers un tat plate-forme qui fait participer le citoyen la mise
gtaires mobiliss sont importants (au niveau national pour en uvre des politiques publiques, voluant vers des structures
le logement, au niveau europen pour lagriculture). Conus souvent moins bureaucratiques, plus petites et moins coteuses.
selon une logique distributive, ceux-ci apparaissent finalement Ces transformations impliquent de pouvoir rorganiser en pro-
peu performants sur ce plan, les aides augmentant les loyers fondeur les administrations, donc de grer la mobilit des per-
ou le prix du foncier. Elles apparaissent aussi trs inefficaces sonnels, leur formation mais aussi le recrutement de talents
sur le plan conomique et environnemental. Le sujet nest en particulier dans les sciences des donnes et linformatique.
donc pas seulement budgtaire : il faut sattaquer aux poli-
tiques publiques elles-mmes, transformer les modalits des Plus gnralement, si lemploi public nest pas un bon levier
aides pour en assurer lefficacit distributive ou, au contraire, pour rduire les dpenses publiques, il est ncessairement
les faire basculer du ct dun signal-prix, selon les cas. Et fina- affect par une redfinition du primtre de laction publique.
lement, concevoir une rforme progressive avec des mesures Ainsi toute rduction des dpenses publiques doit non seu-
daccompagnement pour ne pas buter sur la question patrimo- lement prendre en compte les perdants et les gagnants des
niale (dvalorisation induite de certains actifs). rformes parmi les citoyens, mais aussi prendre la juste
mesure de limpact de ce changement de primtre sur les
Dans les secteurs marchands (logement, nergie, transports, agents des administrations : formation, nouveaux recrute-
agriculture), la rduction de la dpense publique doit aller de ments, incitations via une implication dans les processus de
pair avec la mise en place de bonnes incitations financires dcision et dvaluation, mais aussi mobilit de carrire et
pour les acteurs publics et privs. La rforme peut aussi sap- potentiellement refonte des corps administratifs.
puyer sur les autorits administratives indpendantes (pour
tablir les conditions daccs, la tarification des infrastruc-
tures essentielles, les obligations de service public imposes Les piges de la mise en uvre
aux oprateurs et leur rmunration) ainsi que la qualit des
rglementations sectorielles (scurit sanitaire ou environne- En inscrivant la dmarche budgtaire dans une logique de
mentale, notamment), pour quelles ne constituent pas des pilotage par la performance et non plus dans une logique de
obstacles lentre de nouveaux acteurs ou linnovation28. moyens, la LOLF a constitu un progrs, notamment en termes
dinformation du Parlement. Mais elle na pas permis un ren-
loppos, dans les domaines rgaliens (scurit, justice), la forcement drastique de la slectivit: la discussion budgtaire
dpense budgtaire a peu dalternatives. Lvaluation des poli- est reste centre sur les moyens; la discussion parlementaire
tiques et le dveloppement des systmes dinformation, pour sur la loi de rglement, qui devait largir lvaluation des rsul-
mesurer lefficacit de laction et dvelopper la concurrence tats laction publique, na pas pris son essor.
par comparaison, revtent alors une trs grande importance29.
Fondamentalement, la LOLF a nglig les problmes incitatifs
Entre ces deux extrmes se situent la sant, lducation, que rencontre tout processus de planification centralise33.
la formation professionnelle (encadr 3), les assurances Le maintien dun processus budgtaire essentiellement
publiques et les politiques sociales. Dans ces secteurs, la annuel explique en partie linertie des choix publics. Dans le
tarification est cruciale pour fournir les bonnes incitations cadre habituel de la ngociation budgtaire, les gestionnaires

27
Cf. Bureau D. (2013) : Fiscalit et comptitivit : la dmonstration sudoise, Rfrences conomiques pour le Dvoloppement (CEDD), n26.
28
Cf. Conseil conomique pour le Dveloppement Durable (CEDD) (2016): Comment concilier dveloppement conomique et environnement?, Rapport pour
le ministre de lcologie.
29
Cf. Bureau D. et M. Mougeot (2017): Performance, incitations et gestion publique, Rapport du CAE, n66, La Documentation franaise.
30
Algan Y., M. Bacache-Beauvallet et A. Perrot (2016): Administration numrique , Note du CAE, n 34, septembre.
31
Saussier S. et J. Tirole (2015): Renforcer lefficacit de la commande publique , Note du CAE, n 22, avril.
32
La Cour des comptes dans son rapport de juin 2017 sur la situation et les perspectives des finances publiques suggre galement des leviers dactions
pour amliorer lefficience des dpenses publiques.
31
Ces problmes ont t tudis en particulier par Tirole J. (1994): The Internal Organization of Government, Oxford Economic Papers, vol. 46 et Laffont
J-J. (1999): tapes vers un tat moderne in tat et gestion publique, Rapport du CAE, n24, La Documentation franaise.

www.cae-eco.fr
10 Quelle stratgie pour les dpenses publiques?

3. Quelques pistes pour revoir les dpenses publiques : recommandations du CAE

Les politiques de logementa trs petit nombre de cultures et en rduisant progressi-


vement les aides sur les surfaces (qui renchrissent les
Les dpenses publiques en faveur du logement sont de lordre
terres) au profit de budgets ciblant les biens publics ou
de 41 milliards deuros en 2014 soit 2% du PIB. Parmi ces
des objectifs sociaux. Dans ce sens, il convient dvoluer
dpenses, les 16 milliards daides au logement ont un effet
vers des paiements aux rsultats, contractuels et non
inflationniste bien document, les aides tant captures par
transfrables et de plafonner les paiements individuels qui
les constructeurs et les bailleurs. Les Notes du CAE sur le
ne rmunrent pas la production dun bien public.
sujet recommandent, dune part, dintgrer les aides au loge-
ment une politique redistributive densemble, ce qui rdui-
rait le risque de capture par les propritaires-bailleurs, et, Les dpenses publiques de santc
dautre part, dagir sur la rgulation de loffre afin de dblo-
Les dpenses publiques de sant comptaient pour plus
quer le foncier et la construction (exemples: gnraliser le de 8,7% du PIB en 2014 en France, selon lOCDE. ce
transfert de responsabilit du plan local durbanisme (PLU) total, il convient dajouter 2,4 points de PIB de dpenses
au niveau de lintercommunalit ; simplifier les normes). prives, prises en charge soit par des assurances compl-
La gestion du logement social pourrait par ailleurs tre am- mentaires, soit par les patients eux-mmes.
liore. Afin de mieux rpondre aux besoins des mnages La mixit du systme dassurance-maladie franais
les plus fragiles et dattnuer la sgrgation sociale (qui (Scurit sociale et organismes complmentaires) entrave
engendre des cots supplmentaires), les auteurs des la matrise des dpenses de sant (par manque de coor-
Notes plaident pour une rpartition des subventions entre dination entre la Scurit sociale et les organismes com-
territoires et offices HLM en fonction dindicateurs de ten- plmentaires) et implique des cots de gestion levs (de
sion transparents. Dans les zones en dficit de logements lordre de 13,4 milliards deuros, dont 7,2 pour les orga-
dits trs sociaux, ils suggrent de rserver les subven- nismes relevant de la Scurit sociale en 2015). En encou-
tions publiques aux projets contribuant rduire la sgrga- rageant la souscription de contrats collectifs gnreux,
tion spatiale, mesure au niveau de lagglomration. le systme nourrit les dpassements dhonoraires et la
hausse des tarifs mdicaux. Ces contrats collectifs mutua-
Les aides lagricultureb lisent les risques entre des individus peu risqus (les sala-
ris), tandis que les chmeurs et les personnes ges
Lagriculture franaise bnficie chaque anne dun
doivent sacquitter dune prime plus leve afin daccder
soutien public dpassant 10 milliards deuros. cela
une assurance complmentaire.
sajoutent des exonrations et dductions fiscales et
sociales. En 2013, lensemble de ces aides reprsen- La Note du CAE, suggre de mettre fin ce systme mixte
taient, pour une exploitation moyenne, 84 % du revenu dassurance en concentrant la couverture de base sur un
agricole. Pourtant, les rsultats de lagriculture franaise panier de soins solidaire et en recentrant les assurances
sont insatisfaisants: la performance commerciale se dt- facultatives sur la couverture des soins hors de ce panier.
riore, lemploi baisse fortement et les cosystmes se Le financeur du panier de soins solidaire pourrait alors
dgradent fortement. contractualiser avec les offreurs de soins afin de mieux
matriser la fois la dpense et laccs aux soins. court
Pour les auteurs de la Note, ces pitres performances sont terme, la dfinition dun contrat homogne offert par tout
dues plusieurs facteurs: prdominance des petites struc- assureur (et supprimant les distorsions lies aux exonra-
tures, atonie du progrs technique, niveau de formation in- tions sociales) permettrait de crer une vritable concur-
gal des agriculteurs, manque de coordination des filires rence dans le secteur des complmentaires. Il faudrait
En outre, les politiques publiques manquent dune orienta- galement donner aux assurances complmentaires les
tion claire, leurs diffrents outils poursuivant parfois des moyens de la contractualisation en leur donnant accs
objectifs contradictoires. La Note prconise de remplacer aux informations ncessaires.
les aides indiffrencies et lco-conditionnalit par une
rmunration des amnits qui pourrait tre diffrencie Dautres leviers existent pour contenir les dpenses de
gographiquement. Elle recommande en outre de privil- sant tout en rduisant les ingalits daccs aux soins.
gier des critres directement lis aux externalits dans le Lun dentre eux serait, pour les soins ambulatoires, de
remplacer les tickets modrateurs et participations par
ciblage des aides, sans pnaliser a priori lagrandissement
une franchise annuelle et un co-paiement, fonction du
des structures sil nengendre pas dexternalits ngatives.
revenu des patients et non couverts par les assurances,
La Note propose galement dagir au niveau communau- afin de responsabiliser les assurs pour les petits soins
taire, en rduisant les incitations se spcialiser sur un tout en les couvrant mieux pour les soins coteux.

a
Trannoy A. et . Wasmer (2013): Comment modrer les prix de limmobilier?, Note du CAE, n2, fvrieret Trannoy A. et . Wasmer (2013):
La politique du logement locatif, Note du CAE, n10, octobre.
b
Bureau J-C., L. Fontagn et S. Jean (2015): Lagriculture franaise lheure des choix, Note du CAE, n27, dcembre.
c
Askenazy P., B. Dormont, P-Y.Geoffard et V. Paris (2013): Pour un systme de sant plus efficace, Note du CAE, n8, juillet et Dormont B.,
P-Y. Geoffard et J. Tirole (2014): Refonder lassurance-maladie, Note du CAE, n12, avril.

Les notes du conseil danalyse conomique, n 43


Juillet 2017 11

La formation professionnelled en laissant plus de place linitiative locale, quelle vienne


des employeurs, des collectivits territoriales, de lduca-
Au contraire de lAllemagne, lAutriche ou la Suisse, lap-
tion nationale ou des rseaux associatifs.
prentissage ne joue pas un rle cl en France pour insrer
dans lemploi les jeunes peu ou pas diplms. Les effectifs Enfin, il faudrait mettre fin au systme du hors quota
dapprentis ont certes quasiment doubl en 20 ans, mais qui permet aux entreprises de consacrer une part de la
cette expansion a principalement bnfici aux plus hautes taxe dapprentissage dautres fins et moduler les sub-
qualifications tandis que la proportion des apprentis sans ventions accordes par ltat aux rgions en fonction du
diplme est passe de 60 35% entre 1992 et 2010. diplme. Il est en effet souhaitable de concentrer les res-
En France, la gouvernance de la formation professionnelle sources publiques sur lapprentissage et le pr-apprentis-
trs complexe et coteuse. Des gains defficacit substan- sage en faveur de linsertion professionnelle des jeunes
tiels pourraient tre obtenus notamment en centralisant la peu qualifis, car cest l quelles font le plus la diffrence.
collecte des financements. En outre, la formation profes- Une partie du chemin a t faite avec la loi Sapin de 2014
sionnelle volue trop lentement en fonction des besoins, (la part du hors quota est passe de 31 23%), mais il
et il ny a pas toujours de lien direct entre la qualit des faudrait aller jusqu sa suppression, le financement des
formations et leur prennit. Un systme de certification tablissements denseignement suprieur devant passer
dcentralis permettrait de resserrer loffre de formations par dautres canaux, dans le cadre dune rforme globale
sur les prestataires et coles les plus performants, tout du financement de ces tablissements.

d
Cahuc P., M.Ferracci, J. Tirole et . Wasmer (2014): Lapprentissage au service de lemploi, Note du CAE, n19, dcembre.

anticipent ainsi le plus souvent quils nauront pas de diffi- t de montrer tt les rsultats peut tre contre-productive);
cults pour obtenir des budgets destins financer les prio- enfin, lexercice doit associer le Parlement, responsable
rits futures et ds lors concentrent leur nergie dfendre in fine de laffectation des moyens, et bien articuler les rles
dautres crdits. En labsence dun cadre contractuel crdible du ministre des Finances et des autres ministres.
qui inciterait les gestionnaires rvler leurs rserves de pro-
ductivit, ceux-ci anticipent que les efforts raliss aujourdhui Louvrage doit donc tre remis sur le mtier en intgrant mieux
conduiront le ministre du Budget ou leur autorit de tutelle que par le pass lapproche conomique et la gouvernance des
leur en demander davantage encore demain, alors que ceux revues de missions, cruciale pour en assurer le succs35. cet
qui cachent leurs rserves defficacit vivent tranquilles, ce qui gard, il importe de concevoir la revue des missions comme un
bloque toute dynamique de productivit34. exercice exhaustif qui ne doit pas tre interrompu tant que tout
le champ des politiques publiques revues na pas t balay,
Pour enclencher une dynamique de rduction des dpenses, dassocier les fonctionnaires tt dans le processuspour limiter
trois conditions sont ncessaires en termes de processus: les comportements tactiques entre le politique et ladminis-
une indication claire des objectifs de la rforme au tration, de permettre aux ministres de mieux financer leurs
dbut du processus, laissant la plus petite marge pos- nouvelles priorits, pour les faire entrer de plain-pied dans la
sible la redfinition ex post des objectifs; dmarche stratgique de priorisation.
une implication directe et un engagement total du
Premier ministre;
une conception minutieuse et dtaille de la rforme,
avec une attention particulire son design. Recommandations
Les expriences trangres (Canada, Australie, Royaume- Lanalyse qui prcde suggre quune baisse ambitieuse des
Uni, Pays-Bas, Irlande) soulignent aussi lutilit des revues dpenses est compatible avec une reprise de la croissance,
stratgiques de dpenses publiques (voir encadr 2). La condition quelle soit slective et structurelle (par opposition
France y a eu recours mais avec un faible succs, les revues une stratgie de rabot). En effet, une baisse structurelle
du millsime 2016 nayant notamment dbouch sur aucune des dpenses est la fois plus crdible quun rabot (qui peut
conomie nouvelle. Les raisons de lchec renvoient nou- facilement tre remis en cause) et plus progressive (elle doit
veau des failles de gouvernance: les revues trop proches ncessairement saccompagner dune phase de transition).
des exercices budgtaires classiques sont insuffisamment Accompagne dun programme temporaire dinvestissement,
prospectives et exacerbent les craintes des agents ou de dont leffet sur la croissance court terme est potentiellement
lopinion publique; larticulation entre leur processus dins- important, une telle stratgie parat de nature russir sans
truction et le moment de la dcision doit tre conue pour touffer la reprise conomique. Elle suppose daborder le dos-
viter les comportements attentistes ( cet gard, la volon- sier sous langle des politiques publiques et non directement

34
Cest leffet dit de cliquet, qui mine lefficacit des systmes planifis, sil nest pas compris que la condition dune transmission dinformation par
les services pour r-allouer les budgets dpend de la capacit du centre sengager ne pas exploiter de manire opportuniste linformation quil aura
acquise ainsi sur leur efficacit.
35
Cf. Lorach et al. (2014), op. cit.

www.cae-eco.fr
en termes de dpense, de communiquer sur la ncessit dune la dmarche, les gains defficacit ntant pas incompatibles
approche structurelle et sur lhorizon de la transformation, en avec un renforcement des moyens (comme nous lavons vu
rupture avec la politique du rabot, et de sinspirer des expriences dans le cas de lenseignement suprieur). Une gouvernance
trangres pour mettre en place une gouvernance adquate. spcifique doit tre mise en place pour associer les collecti-
vits territoriales et les agences la dmarche, avec des inci-
tations appropries, par exemple, laccs des moyens pour
Recommandation 1. Mettre en place une revue mettre en uvre de nouvelles priorits.
rapide de toutes les politiques publiques en
sappuyant sur des analyses cot-bnfice; Pour faciliter lappropriation des arbitrages dans la dure, il
faire merger des options de rduction des cots serait utile de prsenter chaque anne devant le Parlement un
ou de redfinition des primtres dintervention. document retraant lensemble des dpenses publiques par
objectif et par fonction. Ce rapport prsenterait les efforts de
rduction de dpenses, les valuations macroconomiques et
La dmarche pourrait sappuyer sur la rvolution numrique socio-conomiques des variations de dpenses et les strat-
qui offre une opportunit exceptionnelle la fois de redfinir le gies budgtaires pluriannuelles36.
primtre dintervention et de renforcer lefficacitdes services
publics. Les succs dj obtenus dans le domaine du gouver-
nement numrique (notamment dans le domaine des impts ou Recommandation 3. Veiller au pilotage
de la recherche demploi) sont un encouragement aller plus loin macroconomique de lajustement budgtaire,
en tendant la dmarche toutes les administrations publiques. notamment en modulant le programme
dinvestissement public en fonction de lvolution
Dans la logique de cette approche, il ne semble pas avis de de la croissance.
raisonner en termes demploi public mais, plus largement, en
termes de secteur (toutes dpenses confondues au sein dun
mme secteur) et de transformation des politiques, comme Les travaux empiriques concluent en gnral que linvestis
nous lavons illustr plus haut dans le cas du logement, de sement public a un impact particulirement marqu sur le PIB
lagriculture, de la sant et de la formation professionnelle. Les court terme. Une part importante de linvestissement public
expriences trangres suggrent que lengagement du gou- tant ralise au niveau local, un dispositif dincitation doit tre
vernement au plus haut niveau, limplication directe du Premier mis en place pour veiller une bonne coordination densemble.
ministre et lassociation de tous les ministres (ministres et
directeurs dadministration) est cl pour le succs dun pro-
gramme ambitieux de transformation. Recommandation 4. Prvoir des dispositifs
temporaires dindemnisation des perdants et
dvelopper les politiques daccompagnement de
Recommandation 2.Placer la transformation des mobilit et de formation des agents publics pour
politiques publiques en haut de lagenda politique, se dployer vers des postes pourvoir.
avec un fort engagement du Premier ministre
et une communication forte. Associer tous les
ministres et les directeurs dadministration pour La redfinition de lintervention publique ncessitera moins
dfinir un programme densemble cohrent. une baisse de lemploi public total quune transformation des
emplois existants. La transformation administrative doit tre
conue comme un investissement, avec un budget ddi pour
Dans cet esprit, mme les secteurs jugs prioritaires (comme accompagner le changement la fois pour les bnficiaires
lducation, la police ou la dfense) doivent tre associs des politiques et pour le personnel des administrations.

36
Voir Bozio A. et B. Dormont (2016): Gouverner la protection sociale: transparence et efficacit, Note du CAE, n28, janvier.

Le Conseil danalyse conomique, cr auprs du Premier ministre, a pour mission dclairer, par la confrontation
des points de vue et des analyses de ses membres, les choix du Gouvernement en matire conomique.

Prsidente dlgue Agns Bnassy-Qur Membres Yann Algan, Maya Bacache-Beauvallet, Les Notes du Conseil danalyse conomique
Olivier Bargain, Agns Bnassy-Qur, ISSN 2273-8525
Secrtaire gnrale Hlne Paris
Stphane Carcillo, Anne-Laure Delatte, lise Huillery,
Conseillers scientifiques tienne Lehmann, Yannick LHorty, Philippe Martin, Directrice de la publication Agns Bnassy-Qur
Kevin Beaubrun-Diant Corinne Prost, Xavier Ragot, Jean Tirole, Farid Toubal, Rdactrice en chef Hlne Paris
Jean Beuve, Clment Carbonnier, Natacha Valla, Reinhilde Veugelers Ralisation Christine Carl
Manon Domingues Dos Santos
Assistante de recherche Correspondants Contact Presse Christine Carl
Amlie Schurich-Rey Dominique Bureau, Anne Perrot christine.carl@cae-eco.fr Tl. : 01 42 75 77 47

113 rue de Grenelle 75007 PARISTlphone : 01 42 75 53 00 Tlcopie : 01 42 75 51 27 @CAEinfo www.cae-eco.fr