R É F É R E N C E S T E R R I T O R I A L E S

avril 2004

La procédure
contentieuse devant
les juridictions
administratives
Rémy Schwartz, conseiller d’Etat
Myriam Kaczmarek, juriste
Cahier détaché n°2 - 17/1739 - 26 avril 2004

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 PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES

Sommaire
INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207

LA PROCÉDURE CONTENTIEUSE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES . . . . .209

I/ L’ORGANISATION DE LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE . . . . . . . . . .210

A/ Les grands principes de la procédure contentieuse devant le juge administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1.1 L’évolution du principe du contradictoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1.2 Les implications essentielles du principe du contradictoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
2.1 Le caractère inquisitorial de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.2 Le caractère « principalement » écrit de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.3 Le caractère secret de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
2.4 Le caractère gratuit de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
2.5 Le caractère non suspensif de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
B/ Les différents recours contentieux administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
1.1 Les recours principaux : le recours pour excès de pouvoir et le recours de pleine juridiction . . . . . . . . . 213
1.1.1 Le recours de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
a) La recevabilité du recours de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
b) La composition du contentieux de pleine juridiction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
1.1.2 Le recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
a) Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
1. Les conditions tenant à la nature de l’acte attaqué . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
L’exigence d’un acte administratif unilatéral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Une mesure faisant grief . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
2. Les conditions tenant à la personne du requérant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
La capacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
3. Les conditions tenant aux délais de recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
4. Les conditions tenant à l’absence de recours parallèle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
b) Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
1. Les moyens de légalité externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
L’incompétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
Le vice de forme et de procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
2. Les moyens de légalité interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
L’erreur de fait . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
L’erreur de droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Le champ d’application de la loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Le détournement de pouvoir ou de procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Le contrôle de l’appréciation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
1.2 Les recours secondaires : l’interprétation et la répression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
1.2.1 Le recours en interprétation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
1.2.2 Le contentieux de la répression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
2.1 Les référés généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
2.1.1 Les référés d’urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

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 a) Le référé-suspension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
b) Le référé-liberté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
c) Le référé conservatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
2.1.2 Les référés ordinaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
a) Le référé-constat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
b) Le référé-instruction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
c) Le référé-provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
2.2 Les référés spéciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
2.2.1 Le référé précontractuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
2.2.2 Le référé en matière fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.2.3 Le référé en matière de communication audiovisuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.3 Les régimes spéciaux de suspension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.3.1 La suspension sur déféré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.3.2 La suspension en matière d’urbanisme et de protection de la nature ou de l’environnement . . . . . . . . . . . . . . 226

II/ LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES À L’INTÉRIEUR

DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227
A/ La répartition des compétences entre les différentes juridictions administratives . . . . . . . . . . . . . . . . 227
1.1 La compétence d’attribution du conseil d’État comme juge de premier et dernier ressort . . . . . . . . . . 227
1.2 Les autres attributions contentieuses du Conseil d’État, en appel et en cassation . . . . . . . . . . . . . . . 228
2.1 La compétence des tribunaux administratifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
2.2 La compétence des Cours administratives d’appel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
2.3 Les deux dérogations à la compétence territoriale des tribunaux et des cours . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
B/ Le mécanisme de règlement des compétences à l’intérieur de la juridiction administrative . . . . . . . . . 232
1.1 La notion de connexité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2 Le règlement de la connexité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.1 Connexité entre des demandes relevant de la compétence d’un tribunal administratif
et des demandes relevant de la compétence de premier ressort du Conseil d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.2 Connexité entre des demandes relevant de la compétence de deux tribunaux administratifs . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.3 Connexité entre des demandes relevant de la compétence d’une cour administrative d’appel
et des demandes relevant de la compétence d’appel du Conseil d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2.4 Connexité entre des demandes relevant de la compétence de deux cours administratives d’appel . . . . . . . . . . 233
2.1 Conclusions manifestement et définitivement irrecevables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.2 Les procédures de règlement et de renvoi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.2.1 Cas de saisine à tort d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d’appel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.2.2 Cas de saisine à tort du Conseil d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
2.3 La limitation des exceptions d’incompétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
2.3.1 L’intangibilité de la compétence de la juridiction de renvoi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
2.3.2 L’intangibilité de la compétence des tribunaux administratifs après la clôture de l’instruction
de la première instance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

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Introduction
La juridiction administrative puise ses origines dans l’his-
toire de France, bien avant la naissance de la République.
Sous l’Ancien régime, le Roi avait affirmé son autorité
en superposant ses services à ceux des féodaux. Dans la
monarchie absolue tout le pouvoir était censé découler
du roi. Et par conséquent, toute contestation pouvait
remonter au souverain. Pour résoudre les litiges nés
entre ses administrations et ses sujets, le Roi s’entourait
de conseillers. Maîtres des requêtes au Conseil d’État ou
conseillers du Roi proposaient au souverain des solutions
aux litiges. Regroupés au sein de commissions, conseils ou
comités, ils ont préfiguré les juridictions administratives.
La Révolution a conduit à la suppression de ces comités
et conseils spécialisés (comité du contentieux, comité des
finances…). Mais le vide n’a pas profité au juge de droit
commun, puisque dans le même temps il fut fait interdic-
tion à ce juge de s’immiscer dans le fonctionnement des
administrations. La loi des 16 et 24 août 1790 a affirmé en
son article 13 que « les fonctions judiciaires sont distinc-
tes et demeureront toujours séparées des fonctions admi-
nistratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture,
troubler de quelque manière que ce soit, les opérations
des corps administratifs, ni citer devant eux les adminis-
trateurs pour raison de leurs fonctions ». Le décret du 16
fructidor an III a confirmé cette interdiction : « Défenses
itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes
d’administration de quelque espèce qu’ils soient… ». Le
Premier consul, en créant le Conseil d’État à l’article 52 de
la Constitution du 22 frimaire an VIII, a comblé ce vide et
renoué avec le fil de l’histoire. Des conseils de préfecture,
créés par la loi du 28 pluviôse de l’an VIII, étaient quant
à eux compétents pour connaître de petits litiges. La juris-
prudence s’est alors constituée au fil du temps, le premier
recueil de décisions du Conseil d’État étant publié dès
1821. L’indépendance du juge administratif fut consacrée
par la République avec la loi du 24 mai 1872. Le dualisme
juridictionnel était déjà profondément enraciné.
L’organisation de la juridiction administrative s’est étof-
fée, le 30 septembre 1953, avec la création des tribunaux
administratifs, juge de premier ressort de droit commun.
Elle fut achevée avec la création, par la loi du 31 décem-
bre 1987, des cours administratives d’appel, juge d’appel
de droit commun, mais aussi avec celle d’un véritable
juge administratif des référés avec la loi du 30 juin 2000.
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
Désormais, tout justiciable peut, par exemple, obtenir
dans des situations d’urgence, des mesures immédiates
en 48 heures voire moins, pour faire cesser une illégalité
grave et manifeste. Née au fil de l’histoire, la juridiction
administrative française a su évoluer pour parachever son
organisation et l’adapter aux besoins du pays.
Le dualisme juridictionnel français, d’un coté le juge
civil avec au sommet la Cour de Cassation, de l’autre le
juge administratif avec à sa tête le Conseil d’État, n’est
pas une singularité française. Notre modèle a essaimé de
par le monde. Sur tous les continents existent des juri-
dictions administratives et même des Conseil d’État, en
Europe bien sûr des Pays-Bas à l’Italie, en Amérique avec
la Colombie, en Afrique de l’Algérie au Sénégal, au Moyen
et Proche-Orient de l’Égypte au Liban ou en Asie avec la
Thaïlande. Là où n’existe pas de dualisme juridictionnel,
ont été créées au sein d’un ordre juridictionnel unique des
juridictions administratives spécialisées, y compris aux
États-Unis et au Royaume-Uni. Partout dans les démo-
craties, les personnes publiques, qui mettent en œuvre
des règles hors du droit commun, n’ont été soumises à un
contrôle juridictionnel que par la création de juridictions
spécialisées. Et une des questions posées aux pays nou-
vellement ouverts à la démocratie, comme dans les pays
de l’ancienne Europe de l’Est, est précisément la mise en
place de telles instances juridictionnelles spécialisées
pour connaître de l’activité des administrations soumises
à des règles particulières.
Si notre juridiction administrative a pris très certaine-
ment sa forme définitive, elle n’en continue pas moins
d’évoluer avec constance. Une huitième cour adminis-
trative d’appel va bientôt fonctionner à Versailles. Deux
nouveaux tribunaux administratifs vont être créés dans le
Sud-Est de la France dans les deux ou trois ans. La pro-
cédure évolue en permanence pour s’adapter aux besoins
des usagers et à la croissance du contentieux. Elle est
constamment évaluée et réformée en conséquence. La
juridiction administrative a ainsi su évoluer avec le
temps, s’adapter aux évolutions du monde moderne pour
répondre à sa finalité : contrôler l’action publique pour
servir la République.
Rémy Schwartz, conseiller d’État
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 PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES

La procédure contentieuse
devant les juridictions
administratives
La procédure administrative contentieuse est l’ensemble des règles régis-
sant la conduite des procès devant les juridictions administratives. Le
plus souvent, ce contentieux opposera la puissance publique aux parti-
culiers, et mettra en balance l’intérêt général et l’intérêt privé. L’objectif
est de prendre en compte cette différence en vue de rétablir le meilleur
équilibre possible sans pour autant perdre de vue la nécessaire primauté
de l’intérêt général.
Au préalable, il est essentiel de rappeler les origines de l’édification du
statut constitutionnel actuel de la justice administrative. Par une déci-
sion du 22 juillet 1980, Lois de validation, le Conseil constitutionnel, en
tirant de la loi du 24 mai 1872 un principe fondamental reconnu par les
lois de la République, a d’abord consacré l’indépendance de la juridiction
administrative ainsi que le caractère spécifique de ses fonctions, sur les-
quelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le gouvernement. Puis,
par une autre décision importante du 23 janvier 1987, Conseil de la con-
currence, le Conseil constitutionnel offre un statut constitutionnel à la
compétence du juge administratif, dans un considérant de principe qu’il
convient de reproduire : « conformément à la conception française de la
séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux
reconnus par les lois de la République, celui selon lequel, à l’exception
des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier
ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation
ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives
de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif,
leurs agents, les collectivités territoriales de la République, ou les orga-
nismes publics placés sous leur contrôle ». Le Conseil constitutionnel
parachève ainsi le mouvement de constitutionnalisation de la juridiction
administrative. L’existence même de la juridiction administrative et sa
compétence propre se trouvent affirmées en tant que principe de valeur
constitutionnelle.
Cette étude nous conduira à examiner successivement les grands prin-
cipes régissant la procédure contentieuse administrative, les différents
recours qui participent à cette procédure, la répartition des compéten-
ces à l’intérieur des différentes juridictions administratives, ainsi que le
mécanisme de règlement des questions de compétence, récemment modi-
fié par le décret du 19 avril 2002.

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 I/ L’organisation de la procédure
administrative contentieuse
A/ LES GRANDS PRINCIPES
DE LA PROCÉDURE CONTENTIEUSE
DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF
1/ Le principe du contradictoire, principe
général du droit
1.1 L’évolution du principe du contradictoire
Le Conseil d’État impose le contradictoire absolument à
toutes les juridictions administratives sans exception,
que les textes le prévoient ou non. La valeur du principe
du contradictoire a été longtemps incertaine. La juris-
prudence l’a d’abord imposé de façon prétorienne, en
décidant que toute juridiction disciplinaire était tenue
d’entendre l’intéressé avant de se prononcer sur son cas.
L’exigence d’une procédure contradictoire était alors pré-
sentée comme découlant du principe plus général du
respect des droits de la défense (CE, 20 juin 1913, Téry).
Puis cette jurisprudence a été rendue applicable à toutes
les juridictions administratives, même si elles n’avaient
pas un caractère disciplinaire. Et c’est ainsi qu’on est arri-
vé à la formule définitive qui figure dans l’arrêt de section
du Conseil d’État du 12 mai 1961, Société La Huta, qui
se fonde sur « le principe général applicable à toutes les
juridictions administratives d’après lequel la procédure
doit revêtir un caractère contradictoire ». Concrètement,
le principe du contradictoire garantit la possibilité pour
chacune des parties devant le juge d’être informée des
arguments présentés, de prendre connaissance de toutes
les pièces du dossier et d’être mise à même de présenter
ses propres observations. Puis à cette règle ainsi déga-
gée, la jurisprudence est encore intervenue pour en faire
un principe général du droit, de valeur législative, qui
s’impose même en cas de disposition réglementaire con-
traire et que seule une disposition législative formelle
peut tenir en échec (CE, 16 janvier 1976, Gate).
1.2 Les implications essentielles du principe
du contradictoire
Le caractère contradictoire de la procédure entraîne diver-
ses conséquences. Il implique d’abord l’obligation d’in-
former les parties de l’existence d’une procédure conten-
tieuse les concernant. C’est leur « droit au savoir ». Cette
information se fait en principe par une communication de
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la requête aux parties intéressées assortie d’une invitation
à produire leurs réponses ou observations et qui a pour
effet de les mettre en cause. Le contradictoire de la pro-
cédure contraint ensuite le juge à informer chaque partie
sur les éléments constitutifs du dossier d’instruction. La
jurisprudence pose, en effet, en règle générale qu’aucun
document ne peut être régulièrement soumis au juge sans
que les parties aient été mises à même d’en prendre con-
naissance (CE, Ass., 13 décembre 1968, Association syn-
dicale des propriétaires de Champigny-sur-Marne). Notons
aussi que le juge ne peut pas fonder sa décision sur un
mémoire ou un document qui n’aurait pas fait l’objet
d’une communication à la partie adverse. Toutefois, il y
a lieu de retenir que le juge n’est pas tenu d’informer les
parties avant l’audience de la portée qu’il entend donner
à la décision qui lui est déférée (CE, 8 décembre 1995,
Commune de Saint-Tropez). De même, si le caractère
contradictoire de la procédure exige la communication à
chacune des parties des pièces du dossier, cette exigence
est nécessairement exclue en ce qui concerne les docu-
ments dont le refus de communication constitue l’objet
même du litige (CE, Sect, 23 décembre 1988, Banque de
France c/ Huberschwiller ; CAA Paris, 7 novembre 2003, M.
et Mme L.-C).
Le principe du contradictoire implique aussi pour les
parties le droit d’informer, c’est alors leur droit à « faire
savoir », donc à répondre aux observations de leurs adver-
saires, avec la garantie de disposer à cet effet d’un délai
raisonnable pour cette réplique (CE, Sect., 31 décembre
1976, Association des amis de l’île de Groix). Ce délai n’a
pas de durée fixe et varie en fonction des circonstances de
l’affaire, du contenu du dossier, de la complexité du litige.
C’est au juge qu’il convient d’en arrêter le terme qui peut
être fixé à quelques mois, quelques jours, voire quelques
heures. L’article L.5 du Code de justice administrative
pose le principe du caractère contradictoire de l’instruc-
tion, mais indique que les exigences de la contradiction
sont adaptées à celle de l’urgence. Cette disposition
s’applique de façon générale au juge des référés qui doit
rendre son ordonnance à la suite d’une procédure particu-
lière, adaptée à la nature de la demande et à la nécessité
d’une décision rapide (CE, Sect., 29 janvier 2003, Ville
d’Annecy). En matière de référés, l’urgence justifie que la
communication puisse se faire lors de la partie orale de
la procédure, tant que l’autre partie ait été mise à même
d’en prendre connaissance et d’en contester éventuelle-
ment les énonciations avant la clôture de l’instruction.
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En matière de référé-liberté et de reconduite à la fron-
tière, hypothèses dans lesquelles un délai de 48 heures
seulement est imparti au juge pour statuer, les délais les
plus brefs seront donnés aux parties pour produire leurs
observations.
L’application du principe selon lequel l’instruction doit
être contradictoire implique aussi de la part du juge
l’exigence d’une information sur l’instance au profit du
défendeur, ou de l’inculpé si on est en matière discipli-
naire. Le juge est donc tenu d’informer chaque partie sur
le déroulement de l’instance. Il ne doit pas statuer sans
que les parties soient averties de la date de l’audience,
et ceci dans un délai suffisant. Enfin, le décret n° 92-77
du 22 janvier 1992 a renforcé le caractère contradictoire
de l’instruction en prévoyant que lorsque la décision lui
paraît susceptible d’être fondée sur un moyen relevé d’of-
fice, le juge en informe les parties et fixe le délai dans
lequel elles peuvent présenter leurs observations. Désor-
mais, les moyens d’ordre public susceptibles d’être retenus
doivent donc être communiqués à l’avance aux parties, et
s’ils n’apparaissent qu’au délibéré, ils ne sauraient être
retenus sans que l’instruction ait été dûment réouverte
(CE, Sect., 30 octobre 1992, Ministre des Affaires étrangè-
res c/ Association de sauvegarde du site Alma).
2/ Les caractères spécifiques
de la procédure administrative contentieuse
On a coutume de relever, à propos de la procédure admi-
nistrative contentieuse, qu’elle est inquisitoriale, secrète,
écrite, peu coûteuse et dépourvue d’effet suspensif.
2.1 Le caractère inquisitorial de la procédure
Le juge administratif dirige seul l’instruction. Par là, la
procédure administrative s’est différenciée de la procé-
dure civile, accusatoire, et reposant donc davantage sur
les initiatives des parties. Le caractère inquisitorial de la
procédure signifie que cette dernière est entièrement diri-
gée par le juge et non pas confiée aux parties en litige.
Cette prise en main du procès par le juge administratif se
manifeste dès l’introduction de l’instance, autrement dit,
aussitôt que le pourvoi est introduit par les parties. Lors-
que la requête est irrégulière ou incomplète, il est courant
que le juge invite le requérant à la régulariser. De même,
lorsque le juge saisi est incompétent pour connaître d’un
recours qui relève toutefois bien de la juridiction adminis-
trative, il est tenu dans la majorité des cas, tel que nous
le verrons ensuite, de transmettre de lui-même le dossier
à la juridiction qu’il estime compétente. Les manifesta-
tions de ce caractère inquisitoire se retrouvent dans tout
le déroulement du procès. L’instruction de l’affaire est
entièrement dominée par le juge qui a seul qualité pour
agir. Il fixe la durée de l’instruction, qu’il clôt, décide
de ses mécanismes, admet ou rejette tel ou tel mode
de preuve, détermine les délais pour la production des
mémoires, observations et pièces, de même qu’il participe
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
à la recherche de la preuve en enjoignant, le cas échéant,
à l’administration de lui fournir toutes pièces utiles à
l’instruction. Le juge ordonne également les mesures
d’instruction qu’il estime nécessaires, ayant toute liberté
de refuser, s’il les considère inutiles ou frustratoires,
celles sollicitées par les parties. Le juge assure aussi la
transmission des pièces à l’adversaire. Il peut ordonner le
versement au dossier des pièces qu’il estime nécessaires.
Le juge décide seul du moment où l’affaire est en état,
c’est-à-dire où il est suffisamment informé pour en juger.
Il fixe la date des audiences et celles où les décisions sont
rendues publiques. Le rôle actif du juge dans la procédure
administrative contentieuse, notamment dans la recher-
che de la preuve, permet ainsi de compenser le caractère
inégalitaire de cette procédure qui oppose, rappelons-le,
les intérêts du particulier à l’intérêt général défendu par
l’administration. Il présente aussi un intérêt non négli-
geable pour le justiciable, la réalisation par le juge des
actes de procédure permettant ainsi à l’administré d’évi-
ter l’engagement des frais engendrés par le recours à un
professionnel.
2.2 Le caractère « principalement » écrit
de la procédure
Le caractère écrit de la procédure a toujours constitué un
trait spécifique du contentieux administratif et demeure
très strictement observé. Le Conseil d’État insiste volon-
tiers sur ce caractère écrit de la procédure, affirmant
qu’elle est essentiellement ou principalement écrite (CE,
29 avril 1964, Poncin). Les parties sont tenues à cet effet
de présenter leurs conclusions et leurs moyens sous la
forme de mémoires écrits qu’elles adressent au juge,
lequel va assurer la communication aux parties adverses.
Ces mémoires doivent impérativement être rédigés par les
requérants eux-mêmes ou par un avocat ou un mandataire
agissant en leur nom. Cela n’exclut pas toutefois la faculté
de présenter à l’audience des observations orales. Devant
le Conseil d’État, les avocats aux Conseils ont le monopole
de présentation des observations orales, droit qu’ils n’uti-
lisent que rarement ; les parties n’ont pas accès à la barre.
Devant les juridictions inférieures, les tribunaux adminis-
tratifs notamment, la règle est moins stricte et les requé-
rants eux-mêmes ou leurs mandataires peuvent, s’ils le
demandent, présenter des observations orales à l’audience
à l’appui de leurs conclusions écrites (art. R.731-3 du
Code de justice administrative). Le principe est que si
les parties ou avocats prennent la parole à l’audience,
les observations ne peuvent que développer le contenu
des mémoires écrits sans ajouter d’éléments nouveaux. Si
pourtant des conclusions et des moyens nouveaux sont
présentés oralement, le juge ne les examinera qu’à la
seule condition qu’ils soient confirmés dans un mémoire
écrit déposé au cours de l’audience avant les conclusions
du commissaire du gouvernement. Le juge ne peut faire
état que des pièces figurant au dossier. Cette procédure
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 écrite ne s’accompagne d’aucun formalisme particulier. Les
requêtes et mémoires peuvent être rédigées comme toute
lettre de réclamation adressée à une administration. Il est
toutefois imposé à l’auteur de la requête de la rédiger en
français, le cas échéant, s’il produit des pièces établies
dans une langue étrangère, il devra les assortir d’une tra-
duction en langue française, certifiée conforme (CE, Sect.,
22 novembre 1985, Quillevère).
Enfin, le caractère « essentiellement » ou du moins « prin-
cipalement » écrit de la procédure souffre quand même
de quelques exceptions. L’oralité a tendance à gagner du
terrain chaque fois que la procédure doit être accélérée,
comme dans le contentieux des arrêtés de reconduite à la
frontière où il est possible de régulariser oralement lors
de l’audience un recours non motivé. De même, l’oralité
est admise dans l’instruction de procédure de référé (art.
L.552-1 du Code de justice administrative : « Le juge des
référés statue au terme d’une procédure contradictoire
écrite ou orale »).
2.3 Le caractère secret de la procédure
Le caractère secret de la procédure implique que les tiers
à l’instance n’ont pas un droit d’accès au dossier. Le public
n’a pas accès au dossier et n’est pas admis à consulter
les pièces de la procédure que seuls les parties et leurs
défenseurs sont amenés à connaître. Ce caractère secret
ne s’applique donc pas à l’égard des parties pour lesquel-
les l’instruction est fondamentalement contradictoire.
Les parties ont en effet le droit d’obtenir communication
de toutes les pièces du dossier et le juge a le devoir d’y
veiller. Notons toutefois que le contenu du rapport n’est
pas communiqué aux parties car le rapporteur participe
au délibéré, lequel est secret. Ainsi, ni la note que ce der-
nier établit, ni le projet de décision ne sont connus. Seuls
les visas de ce projet sont communiqués par la lecture qui
leur en est faite. La règle du secret du délibéré est deve-
nue un principe de portée générale en droit public fran-
çais qui a pour objet d’assurer l’indépendance des juges
et l’autorité morale de leurs décisions. Il convient aussi
de préciser que le secret porte sur le contenu du dossier
mais non sur l’existence du litige. Cela signifie qu’une
juridiction administrative a le droit, si elle est consultée
sur ce point, d’indiquer si un recours a été formé contre
une décision administrative ou juridictionnelle.
Enfin, il reste à noter que le secret de la procédure n’im-
plique pas que l’audience ne doit pas être publique. Le
caractère public des audiences a d’abord été reconnu
par les textes aux juridictions administratives générales
(Ordonnance du 31 juillet 1945, pour le Conseil d’État).
L’article L.6 du Code de justice administrative, applicable
aux tribunaux administratifs, aux cours administratives
d’appel et au Conseil d’État, rappelle que « les débats
ont lieu en audience publique ». Puis, la jurisprudence
du Conseil d’État a progressivement étendu cette solu-
tion aux juridictions spécialisées, par le biais du recours
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à l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de
l’homme, selon lequel « toute personne a droit à ce que
sa cause soit entendue publiquement ». Ce revirement
jurisprudentiel a d’abord été consacré en 1996 par l’ar-
rêt Maubleu (CE, Ass., 14 février 1996, Maubleu) qui a
permis d’appliquer l’article 6-1 aux juridictions discipli-
naires lorsqu’elles infligent des peines de suspension ou
de radiation d’exercice professionnel. Puis cette solution
a ensuite été étendue à un grand nombre de juridictions
comme la Chambre de discipline des conseils de propriétés
industrielles ou le Conseil supérieur de l’ordre des géomè-
tres experts (CE, 28 juillet 1999, M. Le Goff). Notons que
la Cour européenne des droits de l’homme a condamné en
1999 la France pour avoir refusé d’appliquer l’article 6-1,
c’est-à-dire pour avoir refusé la publicité des débats, à la
Chambre supérieure de discipline de l’ordre des vétérinai-
res (CEDH, 29 septembre 1999, Serre c/ France). Rappe-
lons aussi que dans une affaire en date du 21 décembre
2000, le juge de la cour administrative d’appel de Nancy
a soulevé d’office le moyen tiré du défaut de publicité
de l’audience devant un tribunal administratif, faisant
ainsi entrer cette exigence au nombre des moyens d’ordre
public (CAA Nancy, 21 décembre 2000, Département du
Jura). La publicité tend à devenir la règle. Bien entendu,
ce principe de la publicité des audiences n’exclut pas la
possibilité de prononcer le huis clos pendant la totalité
ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de
l’ordre public, ou de la protection de la vie privée. Enfin,
la justice est rendue publiquement.
2.4 Le caractère gratuit de la procédure
Au titre de l’article R. 761-1, alinéa 1er du Code de
justice administrative, les dépens comprennent les frais
d’expertise, d’enquête et de toute autre mesure d’ins-
truction dont les frais ne sont pas à la charge de l’État.
Le deuxième alinéa de cet article dispose que, sous
réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la
charge de toute partie perdante sauf si les circonstances
particulières de l’affaire justifient qu’ils soient mis à la
charge d’une autre partie ou partagés entre les parties.
Par ailleurs, si la règle reste l’obligation de recourir à
un avocat, la dispense d’avocat est prévue dans de
très nombreux cas, et notamment pour le principal des
recours, le recours pour excès de pouvoir. Le ministère
d’avocat n’est pas non plus obligatoire pour certains
recours de plein contentieux, comme les recours électo-
raux. Les frais d’avocat sont à la charge de la partie que
le prend (CE, Sect., 7 mars 1980, Association de défense
des intérêts des étudiants de Paris XII). Cependant, il
résulte de l’article 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet
1991 que le juge peut condamner la partie perdante à
payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre
des frais qu’elle a exposés et qui ne sont pas compris
dans les dépens (frais d’avocat, notamment). La loi du
10 juillet 1991 a prévu en outre l’attribution d’une aide
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juridictionnelle qui peut être allouées aux personnes
économiquement défavorisées (art. R.441-1 du Code de
justice administrative).
Même s’il s’agit d’une sanction rarement appliquée en
pratique, notons qu’une amende pour recours abusif est
prévue par l’article R.741-12 du Code de justice adminis-
trative. Son auteur encourt à cette fin une amende pou-
vant atteindre une somme de 3 000 euros.
Notons enfin que l’ordonnance n° 2003-1235 du
22 décembre 2003 a permis de supprimer, à compter du
1er janvier 2004, le droit de timbre devant les tribunaux
administratifs, les cours administratives d’appel et le
Conseil d’État.
2.5 Le caractère non suspensif de la procédure
C’est un principe fondamental de notre droit public que
l’administration dispose du privilège du préalable, en
vertu duquel ses décisions, contrairement à celles des
particuliers, sont exécutoires par elles-mêmes (pour un
rappel de ce principe : CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo).
Ce principe a pour corollaire que les recours devant les
juridictions administratives contre les décisions des col-
lectivités publiques n’ont point d’effet suspensif, sauf si
un texte en dispose autrement. Un tempérament a été
néanmoins apporté à cette règle d’abord par la possibilité
pour le juge d’ordonner à ce qu’il soit sursis à l’exécution
de la décision, ensuite par la loi du 30 juin 2000 relative
au référé devant les juridictions administratives. Par cette
loi, la possibilité de déroger à la règle de l’effet non sus-
pensif des recours a été assouplie en ce sens qu’il suffit
dorénavant, pour permettre au juge administratif de déci-
der de la suspension d’exécution, que le ou les moyens
invoqués créent « un doute sérieux » quant à la légalité de
la décision et qu’il existe une urgence justifiée.
B/ LES DIFFÉRENTS RECOURS
CONTENTIEUX ADMINISTRATIFS
Différentes voies de recours sont ouvertes devant les juri-
dictions administratives. Aux deux recours principaux que
sont le recours de plein contentieux et le recours pour
excès de pouvoir, le droit positif admet également deux
autres recours, plus secondaires, mais non dépourvus de
tout intérêt pour autant, à savoir, le recours en inter-
prétation et le contentieux des poursuites. Par ailleurs,
des procédures d’urgence, nombreuses et soumises à un
régime dérogatoire du droit commun, sont ouvertes au
justiciable.
1/ Les procédures normales
L’état du droit est aujourd’hui modelé sur la classifica-
tion établie par Edouard Lafferière qui, au XIXe siècle, a
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
distingué quatre branches à l’intérieur du contentieux
administratif selon la nature et l’étendue des pouvoirs
du juge :
- le « contentieux de pleine juridiction » ou « plein conten-
tieux », dans lequel le requérant demande au juge d’utili-
ser l’ensemble de ses pouvoirs juridictionnels, ce dernier
pouvant alors prononcer non seulement des annulations
mais aussi des condamnations pécuniaires, notamment en
vue de la réparation de préjudices ;
- « le contentieux de l’annulation », qui est le domaine du
recours pour excès de pouvoir, dans lequel le requérant
demande au juge de reconnaître l’illégalité d’une décision
administrative et d’en prononcer l’annulation ;
- « le contentieux de l’interprétation », dans lequel le juge
saisi d’un recours en interprétation ou en appréciation de
légalité, ne fait qu’interpréter le sens d’un acte adminis-
tratif obscur ou apprécier la légalité d’un tel acte ;
- « le contentieux de la répression », dans lequel le juge
administratif est compétent pour condamner les person-
nes ayant commis certaines infractions, telles que les
contraventions de grande voirie, par exemple.
1.1 Les recours principaux : le recours
pour excès de pouvoir et le recours de pleine
juridiction
1.1.1 Le recours de pleine juridiction
Le contentieux de pleine juridiction est celui où le requé-
rant demande au juge d’utiliser l’ensemble de ses pouvoirs
juridictionnels et même de prononcer des condamnations.
Les pouvoirs du juge sont donc plus étendus que dans le
recours pour excès de pouvoir où il ne peut qu’annuler
la décision attaquée ou rejeter le recours. En matière de
plein contentieux, le juge peut en particulier condam-
ner pécuniairement l’administration, de même qu’il peut
réformer totalement ou partiellement la décision admi-
nistrative attaquée.
a) La recevabilité du recours de pleine juridiction
A l’exception du contentieux des travaux publics pour
lequel une décision administrative n’est pas obligatoire,
le recours ne peut être formé que contre une décision
administrative préalable. Le requérant doit saisir le juge
dans un délai de deux mois à compter de la notification
ou de la publication de la décision explicite attaquée.
Par ailleurs, le requérant doit justifier d’un droit lésé, la
requête présentée au juge doit être chiffrée, et en dehors
de quelques exceptions, le ministère d’avocat est en prin-
cipe obligatoire.
Enfin, il convient de rappeler les principes essentiels
de la règle de la prescription quadriennale dont l’usage
constitue pour la personne publique une prérogative de
puissance publique. La prescription quadriennale corres-
pond au délai au-delà duquel les dettes des personnes
publiques s’éteignent. La prescription peut être opposée
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 à toute créance, quelle que soit son origine. Les bénéfi-
ciaires de cette prescription sont l’État, les collectivités
territoriales, les établissements et services dotés d’un
comptable public et ayant un budget propre, qu’ils soient
administratifs ou industriels et commerciaux. Il est à
noter que seule une autorité administrative peut opposer
la prescription quadriennale. La prescription peut être
opposée à tout moment, tant que la créance n’est pas
intégralement payée et matériellement acquittée et tant
qu’une décision sur le fond n’a pas été rendue par la juri-
diction saisie du litige au premier degré. Concernant le
calcul du délai de prescription, le délai est de quatre ans
et le principe est que ce délai court à compter du premier
jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits
ont été acquis. Il existe plusieurs causes d’interruption
de la prescription telles que la reconnaissance de dette
ou toute manifestation évidente visant à demander des
comptes à l’administration. En outre, la loi du 31 décem-
bre 1968 a prévu d’autres mesures de suspension des
délais. Notons que la prescription ne court pas à l’encon-
tre du créancier empêché pour cause de force majeure ou
ignorant légitimement l’existence de la créance.
b) La composition du contentieux de pleine juridiction
La branche la plus importante du contentieux de pleine
juridiction est constituée par les recours en matière con-
tractuelle, ou en indemnité contractuelle ou quasi-con-
tractuelle.
Un certain nombre de matières spéciales se rangent aussi
dans le plein contentieux, en raison des pouvoirs détenus
par le juge, qui peut réformer l’acte et pas uniquement
l’annuler. Relèvent à ce titre du plein contentieux, l’en-
semble des recours liés aux contentieux suivants :
- le contentieux électoral, dans lequel le juge bénéficie du
pouvoir de modifier les résultats des élections proclamés
par l’administration (CE, Ass., 13 janvier 1967, Elections
municipales d’Aix-en-Provence) ;
- le contentieux fiscal, considéré par nature de pleine
juridiction (CE, Sect., 29 juin 1962, Société des Aciéries
de Pompey), dans lequel le juge peut modifier la décision
sur le montant de l’imposition mis à la charge du contri-
buable ;
- le contentieux des édifices menaçant ruine, le juge
pouvant, par exemple, ordonner une démolition alors que
l’autorité de police, en l’occurrence le maire, avait prescrit
des réparations ;
- le contentieux des installations classées, dans lequel le
juge peut, par exemple, accorder une autorisation refusée
par le Préfet ou modifier les conditions de cette autorisa-
tion (CE, Sect., 15 décembre 1989, Ministre de l’environ-
nement c/ Société Spechinor).
Relèvent également du plein contentieux d’autres conten-
tieux spéciaux plus récents, tels que :
- le contentieux de la tarification sanitaire et sociale ;
- le contentieux de l’octroi de la qualité de réfugié, le juge
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reconnaissant la qualité de réfugié, s’il y a lieu, contre
la décision du directeur de l’OFPRA (CE, Sect., 8 janvier
1982, M. Barrena) ;
- le contentieux des « autorisations de plaider », le juge
accordant ou refusant à des contribuables l’autorisation
de plaider pour le compte des collectivités territoriales.
Enfin, le juge connaît aussi, au nom de l’article L.311-4
du Code de justice administrative, des recours de pleine
juridiction dirigés contre les décisions de différents orga-
nismes collégiaux (Conseil supérieur de l’audiovisuel,
Commission des opérations de bourse, Autorité de régu-
lation des télécommunications…), ce qui lui permet ainsi
de pouvoir moduler leurs sanctions.
1.1.2 Le recours pour excès de pouvoir
Le recours pour excès de pouvoir est un recours par lequel
le requérant demande au juge administratif de contrôler
la légalité d’une décision administrative et d’en pronon-
cer l’annulation si elle est illégale. Selon l’illustre arrêt
Dame Lamotte rendu par l’Assemblée du Conseil d’État le
17 février 1950, le recours pour excès de pouvoir se défi-
nit comme « le recours qui est ouvert même sans texte
contre tout acte administratif et qui a pour effet d’as-
surer, conformément aux principes généraux du droit, le
respect de la légalité ».
Encore faut-il, pour intenter ce recours, que soient rem-
plies des conditions de recevabilité, tenant, tradition-
nellement, à la nature de l’acte attaqué, à la personne
du requérant, aux délais de recours, et à l’exception de
recours parallèle.
a) Les conditions de recevabilité du recours
pour excès de pouvoir
1. Les conditions tenant à la nature de l’acte attaqué
Le recours pour excès de pouvoir est le procès fait à un
acte (et non à une personne) dans l’intérêt général en vue
d’obtenir son annulation ; il tend à la sanction d’une règle
de droit et non à la reconnaissance d’un droit subjectif.
Par ailleurs, l’acte attaqué doit être un acte unilatéral
d’une autorité administrative française constituant une
décision faisant grief, qui peut être expresse ou tacite.
L’exigence d’un acte administratif unilatéral
L’acte est administratif s’il émane d’une autorité admi-
nistrative ou exécutive. C’est l’application du critère
organique. Ce critère connaît toutefois des exceptions,
puisque certains actes pris par des personnes privées sont
administratifs et susceptibles de recours pour excès de
pouvoir. Une personne privée peut être l’auteur d’un acte
administratif, à certaines conditions. Elle peut prendre
des décisions administratives individuelles ou à caractère
réglementaire, quand l’acte est pris pour la gestion d’un
service public administratif et s’il révèle l’exercice d’une
prérogative de puissance publique (CE, 13 janvier 1961,
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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Magnier). Il en va ainsi également des actes réglementai-
res pris par un service ou un établissement public indus-
triel et commercial, qui ne seront administratifs qu’à la
seule condition qu’ils constituent l’exercice d’une préro-
gative de puissance publique (TC, 15 janvier 1968, Cie Air
France c/ Epoux Barbier).
Ne peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pou-
voir :
- les actes adoptés par le Parlement, autrement dit, les
actes législatifs (CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi) ;
- les décisions des juridictions judiciaires, le principe de
la séparation des autorités administratives et judiciaires
excluant que le juge administratif puisse connaître des
décisions rendues par le juge judiciaire ;
- les actes des autorités étrangères ;
- les actes de gouvernement, qui s’intègrent aujourd’hui
dans deux grandes catégories :
Les actes relatifs aux relations internationales. Consti-
tuent à ce titre des actes de gouvernement, les actes
relatifs à l’élaboration, la signature, la ratification
ou l’exécution des traités (CE, 5 février 1926, Dame
Caraco), une circulaire du ministre de l’éducation natio-
nale demandant aux établissements d’enseignement
supérieur de suspendre toute coopération avec l’Irak
(CE, 23 septembre 1992, GISTI et MRAP), ou la décision
d’engager des forces militaires à l’étranger (CE, 5 juillet
2000, Mégret et Mekhantar).
Les actes concernant les relations entre les pouvoirs publics
(essentiellement l’exécutif et le législatif). Relèvent, par
exemple, de l’acte de gouvernement, la décision de mise
en application de l’article 16 de la Constitution (CE, Ass.,
2 mars 1962, Rubin de Servens), le décret de dissolution
de l’Assemblée nationale (CE, 20 février 1989, Allain),
le refus de présenter au Parlement un projet de loi (CE,
29 novembre 1968, Tallagrand) ou encore les nominations
des membres du Conseil constitutionnel (CE, Ass., 9 avril
1999, Mme Ba).
Il faut qu’il s’agisse d’un acte unilatéral. Le recours pour
excès de pouvoir n’est donc pas recevable contre le con-
trat lui-même. Toutefois, le principe de l’irrecevabilité des
conclusions aux fins d’annulation du contrat dans sa tota-
lité connaît deux exceptions. La première résulte de la loi
du 2 mars 1982 qui autorise le préfet à déférer au tribu-
nal administratif un contrat administratif conclu par une
collectivité territoriale qu’il estime contraire à la légalité.
Le déféré préfectoral est un recours pour excès de pouvoir
(CE, Sect., 26 juillet 1991, Commune de Sainte-Marie) qui,
lorsqu’il porte sur un contrat peut aboutir à son annula-
tion par le juge de l’excès de pouvoir (CE, 2 novembre
1988, COREP des Hauts-de-Seine c/OPHLM de Malakoff).
La seconde exception résulte de la jurisprudence Ville de
Lisieux, dans laquelle le Conseil d’État a admis la recevabi-
lité des recours pour excès de pouvoir contre les contrats
portant recrutement d’agents publics (CE, Sect., 30 octo-
bre 1998, Ville de Lisieux).
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
Par ailleurs, le juge administratif a très tôt admis la rece-
vabilité du recours pour excès de pouvoirs contre les actes
détachables du contrat, tels que les actes préalables à sa
conclusion (décisions de conclure le contrat, ou refusant
de le conclure, délibérations autorisant ou approuvant la
conclusion d’un contrat), dont le recours pour excès de
pouvoir a été ouvert aux parties (CE, 11 décembre 1903,
Commune de Gorre), puis aux tiers (CE, 4 août 1905,
Martin). En outre, le recours pour excès de pouvoir est
ouvert aux tiers à l’encontre des actes relatifs à la modi-
fication ou à la résiliation du contrat (CE, Sect., 24 avril
1964, SA LIC ; CE, 2 février 1987, Société TV6), comme il
a également été admis à propos d’un refus de prendre des
mesures nécessaires dans le cadre d’un contrat de conces-
sion (CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et
contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli).
En dehors de la théorie des actes détachables, il y a lieu
d’évoquer une dernière jurisprudence qui a permis d’éten-
dre le contrôle du juge de l’excès de pouvoir aux clauses
réglementaires du contrat qui sont désormais suscepti-
bles d’être attaquées par les tiers par la voie du recours
pour excès de pouvoir, en vue d’obtenir leur annulation
(CE, Ass., 10 juillet 1996, Cayzeele).
Une mesure faisant grief
Seules sont susceptibles de recours pour excès de pou-
voir les décisions faisant « grief », c’est-à-dire celles qui
modifient l’ordonnancement juridique, autrement dit, qui
produisent des effets sur les droits et obligations des
administrés.
Par conséquent, ne sont pas contestables devant le juge
administratif les mesures qui ne font pas grief, c’est-à-
dire qui ne créent pas de droits, tels que les vœux, les
avis (CE, 2 octobre 2002, Mme Mazel), les propositions
de l’administration ou les réponses ministérielles. Sont
aussi exclues les simples décisions destinées à assurer le
déclenchement ou le déroulement d’une procédure. Cela
comprend les actes préparatoires, mais aussi les actes
pris à la suite d’une décision (actes de publicité, notifi-
cation…).
Sont également insusceptibles de recours les circulaires
non impératives. Abandonnant la distinction tradition-
nelle entre circulaires interprétatives et circulaires régle-
mentaires issue de la jurisprudence Institution Notre-
Dame du Kreisker (CE, Ass., 29 janvier 1954), le Conseil
d’État a fixé, dans sa décision Mme Duvignères (CE, Sect.,
18 décembre 2002) un nouveau critère de recevabilité du
recours pour excès de pouvoir dirigé contre une circulaire.
Ce critère réside dans le caractère impératif des disposi-
tions de la circulaire. Désormais, lorsque l’interprétation
que l’autorité administrative donne, par voie de circu-
laires ou d’instructions, des lois et règlements qu’elle a
pour mission de mettre en œuvre est dotée de caractère
impératif, cette interprétation est considérée comme fai-
sant grief et est, par suite, susceptible d’être déférée au
215
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 juge de l’excès de pouvoir. En revanche, les dispositions
dénuées de caractère impératif d’une circulaire ou d’une
instruction ne font pas grief et les conclusions dirigées
contre elles sont irrecevables.
Sont enfin insusceptibles de recours pour excès de pou-
voir les mesures d’ordre intérieur (qui sont de moins en
moins nombreuses), ainsi que les simples mesures d’orga-
nisation du service.
2. Les conditions tenant à la personne
du requérant
La capacité
La capacité s’apprécie en application des règles du droit
commun, c’est-à-dire selon les règles du code civil. Les
personnes physiques majeures, françaises ou étrangères,
disposent de la capacité pour agir, sauf si une décision
judiciaire les a privées de ce droit. Ceci exclut donc les
mineurs non émancipés et les incapables majeurs. Les
personnes morales, de droit public ou de droit privé, ont
la capacité dès lors qu’elles ont la personnalité juridi-
que. Toutefois, certaines règles dérogatoires s’imposent
parfois pour tenir compte de la spécificité de certaines
situations rencontrées dans les litiges administratifs.
L’intérêt pour agir
L’intérêt justifie l’exercice du recours. L’exigence d’un
intérêt donnant qualité à agir se situe au premier rang
des conditions de recevabilité. Pour que le recours soit
recevable, il est nécessaire que l’application de l’acte
administratif comporte pour le requérant des conséquen-
ces que supprimerait l’annulation de cet acte. L’existence
de l’intérêt est appréciée à la date où le recours est exercé
(CE, 6 octobre 1965, Marcy). La disparition de l’intérêt
en cours d’instance ne provoquera pas l’irrecevabilité du
recours, dès lors que cet intérêt existait à la date de son
exercice (CE, Sect., 22 novembre 1963, Dalmas de Poli-
gnac). Par ailleurs, le principe est que l’intérêt est appré-
cié, non au regard des moyens invoqués, mais par rapport
aux conclusions dont le juge est saisi, autrement dit, par
rapport à l’objet de la demande. Aucun des moyens articu-
lés à l’appui d’une requête recevable ne saurait donc être
rejeté pour défaut d’intérêt à l’invoquer (CE, Ass., 22 juin
1963, Albert). Enfin, la recevabilité de la requête ne s’ap-
précie qu’au regard du seul intérêt invoqué par le requé-
rant, mais celui-ci peut, en cours d’instance, invoquer un
intérêt différent de celui dont il avait initialement fait
état, cette possibilité lui étant offerte même en appel
(CE, 3 mai 1993, Société Industrielle de Construction).
Il existe des conditions auxquelles l’intérêt invoqué doit
satisfaire en tout état de cause. Ainsi, l’intérêt doit être
personnel, en ce sens que le requérant doit être concerné
personnellement par la décision qu’il conteste, parce que
son application serait de nature à modifier sa situation.
Cela fait donc obstacle à ce qu’une personne agisse sans
216
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mandat pour le compte d’une autre et cela s’oppose sur-
tout à ce que les recours soient exercés uniquement pour
la défense de la légalité de façon générale (à propos d’un
intérêt trop général pour donner qualité pour agir : CE,
29 septembre 2003, M. et Mme Jolivet). L’intérêt doit
aussi être direct, ce qui signifie que le grief doit émaner
directement de l’acte incriminé, de même que cet intérêt
doit être certain, ce qui suppose l’existence d’un grief, en
principe, né et actuel. La jurisprudence admet toutefois
l’intérêt éventuel, s’il est hautement probable. L’intérêt
doit être légitime et conforme aux principes juridiques,
ce qui suppose que serait irrecevable un recours exercé
pour la sauvegarde d’une situation irrégulière ou immo-
rale. L’intérêt peut enfin être matériel ou purement moral,
c’est-à-dire établit en dehors de toute requête visant à
une satisfaction d’ordre patrimoniale. Il suffit donc, pour
qu’il y ait intérêt à agir, que l’acte influe sur les intérêts
matériels ou moraux du requérant et qu’il y ait un lien
direct entre l’acte et la qualité dont le requérant se pré-
vaut pour agir.
La défense de l’intérêt individuel. La conception était
très restrictive à l’origine : seules les personnes visées par
l’acte lui-même pouvaient faire un recours. Mais, le Con-
seil d’État a constamment élargi la notion d’intérêt indi-
viduel. Aujourd’hui, peuvent faire un recours même les
personnes qui ne sont pas directement visées par l’acte.
Un propriétaire peut, par exemple, faire un recours contre
un permis de construire accordé à un immeuble voisin. La
jurisprudence actuelle retient essentiellement, en matière
d’urbanisme, l’intérêt de voisinage, autrement dit la con-
dition de proximité (CE, 13 mai 1996, Ville de Limoges).
Par ailleurs, un candidat à un appel d’offres irrégulière-
ment empêché d’y participer, a intérêt à attaquer l’avis
d’appel d’offres, détachable du contrat (CE, 15 février
1996, Sté Ambette). En matière de fonction publique,
les fonctionnaires peuvent défendre la valeur techni-
que et les prérogatives de leur corps et leur statut (CE,
11 décembre 1903, Lot). De façon générale, les fonction-
naires ont qualité pour attaquer les nominations illégales
faites dans l’administration à laquelle ils appartiennent
lorsque ces nominations peuvent leur causer un préjudice
de carrière. Le Conseil d’État admet de nombreuses autres
qualités, telles que celle de partie civile (CE, 22 novembre
1963, Dalmas de Polignac), de parent (CE, Ass., 30 juin
2000, Association « Choisir la vie » et autres), de campeur
(CE, 14 février 1958, Abisset) ou d’assuré social (CE,
19 décembre 1980, Fédération des chirurgiens-dentistes
de France).
L’exception limitée à la règle de l’intérêt direct et per-
sonnel : la défense de l’intérêt collectif. Les contribua-
bles communaux (CE, 29 mars 1901, Casanova) ainsi que
les contribuables départementaux (CE, 27 janvier 1911,
Richemond) ont intérêt à attaquer les décisions ayant des
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répercussions sur les finances ou le patrimoine de la col-
lectivité. Les contribuables de l’État n’ont pas un intérêt
suffisant pour attaquer des décisions en cette matière (CE,
23 novembre 1988, Dumont). Un électeur a intérêt à atta-
quer une décision modifiant la circonscription électorale
(CE, 7 août 1903, Chabot) ou les résultats d’une élection
(CE, 28 septembre 1983, Bierge). Les usagers d’un service
public peuvent faire un recours contre les décisions admi-
nistratives réglementaires refusant d’assurer le fonction-
nement du service (pour le fonctionnement d’une ligne de
tramway : CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétai-
res et contribuables du quartier Croix de Séguey Tivoli). Ont
été notamment admises depuis les qualités d’usager du
service public des transports, de l’enseignement public ou
des postes et télécommunications. Concernant la défense
de l’intérêt collectif par les personnes morales, tout
groupement, syndicat ou association peut naturellement
attaquer pour excès de pouvoir les décisions l’atteignant
directement. Mais les groupements peuvent aussi défen-
dre les intérêts moraux ou matériels « collectifs » de leurs
membres (CE, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons
coiffeurs de Limoges). Cela exclut toutefois la défense
de l’intérêt particulier d’un d’entre eux. Un syndicat est
aussi recevable à attaquer une autorisation de licencie-
ment d’un délégué du personnel (CE, Ass., 10 avril 1992,
Sté Montalev). De même, une association est recevable à
attaquer toute décision administrative portant atteinte
aux intérêts collectifs pour la défense desquels elle est
constituée (CE, 7 mai 1948, Chambre syndicale de la pro-
priété bâtie de la Baule). Dans tous les cas, le respect du
principe de spécialité s’impose.
La défense de l’intérêt public. Malgré le principe de
l’unité de l’État, il a été admis qu’un ministre pouvait agir
contre la décision d’un autre ministre (CE, 10 mars 1933,
ministre des Finances). Une autorité supérieure peut atta-
quer les actes de l’autorité inférieure si elle ne dispose
d’aucun pouvoir d’annulation à leur encontre. Quant au
subordonné, il est en principe irrecevable à se pourvoir
contre les décisions de son supérieur, car cela reviendrait
à nier la hiérarchie administrative, sauf en cas de viola-
tion de ses compétences par ce dernier.
Concernant les collectivités territoriales, ces dernières
sont admises à former un recours contre les actes qui
affectent leurs prérogatives, leurs compétences ou leurs
finances. Les membres des Assemblées délibérantes loca-
les agissant individuellement peuvent également faire un
recours contre les délibérations illégales de l’Assemblée
dont ils font partie (CE, 4 août 1905, Martin ; CE, 24 mai
1995, Ville de Meudon).
3. Les conditions tenant aux délais de recours
En principe, le requérant dispose d’un délai de deux mois
pour contester une décision administrative, à compter de
la notification ou de la publication de cette décision (art.
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
R.421-1 du Code de justice administrative). Le requérant
dispose du même délai de deux mois pour agir contre
une décision implicite de rejet résultant du silence gardé
pendant plus de deux mois par l’administration à la suite
d’une demande préalable. Toutefois, lorsqu’une décision
explicite de rejet intervient dans ce délai, elle fait à
nouveau courir le délai (art. R.421-2 du Code de justice
administrative). Cependant, certaines requêtes peuvent
être déposées à tout moment. On peut en citer quelques
exemples. Ainsi, aucun délai ne s’impose au justiciable
lorsque le silence de l’administration fait naître une déci-
sion qui ne pouvait être prise que par ou sur avis con-
forme d’une assemblée locale ou de tout autre organisme
collégial (art. R.421-3 du Code de justice administrative).
Il en va de même lorsqu’il s’agit de faire déclarer par le
juge l’inexistence juridique d’une décision grossièrement
illégale (CE, Sect., 4 juillet 1980, Zemma). De même, un
refus implicite de communication de document adminis-
tratif peut être déféré sans condition de délai au juge
tant qu’aucune décision explicite de rejet n’a été notifiée
au demandeur.
4. Les conditions tenant à l’absence
de recours parallèle
Le principe est que le recours pour excès de pouvoir n’est
pas recevable si le requérant dispose d’un autre type de
recours juridictionnel d’une aussi grande efficacité pour
anéantir les effets de l’acte illégal. Mais la portée de cette
exception a été considérablement limitée, d’abord par la
jurisprudence Lafage, qui a permis que le recours pour
excès de pouvoir puisse être exercé au lieu et place d’un
recours de plein contentieux contre une décision à objet
pécuniaire, lorsque la question à juger est exclusivement
celle de la légalité de cette décision et que le requérant
ne demande rien de plus que son annulation (CE, 8 mars
1912, Lafage) ; ensuite, par la jurisprudence sur les actes
détachables du contrat qui a permis d’admettre la receva-
bilité du recours pour excès de pouvoir contre ces actes
(décisions relatives à la conclusion, à l’exécution et à la
résiliation du contrat).
b) Les cas d’ouverture du recours
pour excès de pouvoir
Lorsque les conditions de recevabilité du recours pour
excès de pouvoir sont remplies, le juge va examiner
la légalité de la décision qui est déférée à sa censure.
Différents moyens d’annulation, qui constituent les cas
d’ouverture du recours pour excès de pouvoir, peuvent
être invoqués.
1. Les moyens de légalité externe
Les moyens de légalité externes sont l’incompétence ainsi
que le vice de forme et de procédure. Le juge ne s’occupe
pas du fond, mais vérifie que l’acte a été pris par l’autorité
compétente et dans les formes requises.
217
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 L’incompétence
De façon générale, il y a incompétence lorsque l’auteur
de l’acte n’avait pas pouvoir légal de prendre cette déci-
sion, ce pouvoir étant dans les attributions d’une autre
autorité. L’incompétence constitue le vice le plus grave
pouvant entacher une décision administrative et elle
constitue un moyen d’ordre public que le juge doit en
principe soulever d’office.
Les variétés de l’incompétence. L’incompétence ratione
materiae (ou incompétence matérielle) est réalisée quand
une autorité administrative intervient dans une matière
étrangère à ses attributions. C’est ce qui se produit d’abord
lorsque cette dernière décide dans une matière relevant de
la compétence du juge ou du législateur. L’usurpation de
pouvoir consiste selon Laferrière « soit à usurper un droit
de décision quand on n’en possède aucun, soit à exercer
une attribution étrangère à l’autorité administrative en
empiétant sur l’autorité législative, judiciaire ou gouver-
nementale ». Cette usurpation de fonction entraîne, dans
certains cas, l’application de la théorie de l’inexistence ou
celle de la voie de fait, ce qui fait sortir l’acte du champ
d’application du recours pour excès de pouvoir. L’incom-
pétence matérielle est aussi réalisée quand une autorité
administrative empiète sur les attributions, différentes
des siennes, d’une autre autorité administrative. C’est
le cas, par exemple, lorsqu’un maire prend un règlement
à la place de l’autorité supérieure ou lorsqu’un ministre
prend une mesure réglementaire dans une matière rele-
vant de la compétence d’un autre ministre ou du Premier
ministre. L’incompétence ratione loci (ou incompétence
territoriale) est le fait pour une autorité administrative
de prendre une décision qui s’applique hors de sa circons-
cription territoriale. Un maire, par exemple, est compé-
tent en matière de police de l’ordre public, mais seule-
ment pour ce qui concerne sa commune. S’il prend une
mesure de police applicable dans la commune voisine, il y
aura incompétence territoriale. Ce cas d’incompétence est
également établie lorsqu’une commission communale de
remembrement rural englobe dans l’opération des terrains
situés dans les communes limitrophes (CE, 31 janvier
1955, Vve Thomas). Enfin, l’incompétence ratione tem-
poris (ou incompétence temporelle) est établie en raison
de la date à laquelle l’autorité administrative a pris la
décision. Elle peut tenir au fait qu’une autorité prend
un acte avant d’être nommée, autrement dit alors qu’elle
n’est pas encore compétente, ou après la cessation de ses
fonctions alors qu’elle n’est plus compétente, ou alors que
le délai qui lui était imparti pour accomplir certains actes
est venu à son terme.
La distinction entre l’incompétence positive et l’in-
compétence négative. Il y a incompétence positive
lorsqu’une autorité prend une décision alors qu’elle ne
pouvait pas la prendre. Inversement, il y a incompétence
218
CD1739_TA_txt.indd 218
négative lorsqu’une autorité invoque son incompétence
alors qu’en réalité elle était compétente pour prendre la
décision (par exemple, une autorité qui se croit liée par
un avis consultatif : CE, 25 mai 1962, Bonnec).
L’assimilation à l’incompétence de certains vices de
procédure. Est traité comme un cas d’incompétence le
vice de procédure par lequel le gouvernement n’a pas
respecté une obligation de ne décider qu’après avis du
Conseil d’État. Il en va ainsi lorsque le gouvernement a
omis de saisir le Conseil d’État de son projet, ou lors-
qu’il a pris une décision différente de celle soumise au
Conseil ou du texte que ce dernier lui aura proposé, ou
encore lorsqu’il aura pris cette décision avant réception
de l’avis demandé. Constitue également un vice de procé-
dure affectant la compétence, la méconnaissance par une
autorité administrative de son obligation de ne décider
que « sur avis conforme » d’un organisme consultatif. De
même, la méconnaissance par une autorité administrative
de son obligation de ne décider que conformément à une
proposition entachera sa décision d’incompétence.
Dans une décision récente, le Conseil constitutionnel
a estimé que constitue un vice de procédure de nature
à entraîner l’annulation partielle du projet de loi, la
manœuvre ayant consisté à introduire une modification
dans ce projet entre l’avis du Conseil d’État et la délibé-
ration du Conseil des ministres, modifiant ainsi la nature
de la question posée à la haute juridiction administrative
(Cons. Const., 3 avril 2003, Loi relative à l’élection des
conseillers régionaux et des représentants au Parlement
européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques).
Il faut enfin noter que l’incompétence ne peut pas être
couverte par une ratification provenant de l’autorité com-
pétente. Elle peut en revanche se trouver couverte en
raison de l’urgence, ainsi que par le jeu, lié à l’existence
de « circonstances exceptionnelles », de la théorie des
fonctionnaires de fait.
Le vice de forme et de procédure
Le vice de procédure, assimilé parfois à un cas d’incompé-
tence, constitue un cas d’ouverture du recours pour excès
de pouvoir destiné à permettre l’annulation d’un acte
administratif unilatéral pour violation des règles relati-
ves aux opérations d’élaboration de cet acte. En pratique,
il peut s’agir de l’obligation de prendre un ou plusieurs
avis, de ne décider que sur le vu de propositions, ou après
examen particulier des circonstances de chaque affaire ou
encore après organisation d’enquêtes publiques. Un vice
de procédure est substantiel quand l’omission de la for-
malité ou l’irrégularité commise a été de nature à exercer
une influence déterminante sur la décision prise. Seul un
tel vice peut entraîner la nullité de l’acte.
Le vice de forme correspond au manquement ou à l’ac-
complissement irrégulier par l’administration des formali-
tés prévues. Le contreseing et la motivation constituent
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les formalités les plus couramment requises. Comme l’ex-
prime le professeur Chapus, « contrairement au vice de
procédure qui affecte le processus même de l’élaboration
d’une norme, le vice de forme concerne la présentation
extérieure de l’acte par lequel la norme est édictée : le
contenant et non le contenu ». Afin d’éviter un forma-
lisme trop étroit, le juge ne procède à l’annulation de la
décision que si le vice de forme ou de procédure revêt
une importance telle qu’il a été de nature à exercer une
influence déterminante sur la décision qui a été prise.
Cela a amené la jurisprudence à distinguer les formalités
substantielles, dont la méconnaissance entraîne l’annula-
tion de l’acte (consultation préalable, signature, motiva-
tion lorsqu’elle est requise, parallélisme des formes), de
celles qui sont accessoires et dont la méconnaissance n’a
pas cette conséquence (visas de l’acte, date, consultation
spontanée d’un organisme).
2. Les moyens de légalité interne
L’erreur de fait
Le Conseil d’État vérifie dans son contrôle en tant que
juge de cassation que les décisions qui lui sont déférées
ne sont pas fondées sur des faits matériellement inexacts.
Un acte administratif ne peut jamais être fondé sur un
motif matériellement inexact (CE, 14 janvier 1916, Cami-
no). Dans l’affaire Camino, un maire avait été révoqué
pour n’avoir pas veillé à la décence d’un convoi funèbre.
Le Conseil d’État, après avoir énoncé le principe selon
lequel il lui appartenait de vérifier la matérialité des faits
ayant motivé cette mesure et après avoir dûment cons-
taté que les pièces du dossier établissaient leur inexacti-
tude, a annulé la sanction.
L’erreur de droit
Encourt l’annulation l’acte édicté de manière non con-
forme à la légalité, et plus précisément aux normes qui
lui sont supérieures (Constitution, traité international,
loi, principe général du droit, chose jugée…). Encourt,
par exemple, l’annulation le décret pris pour application
d’une loi et contenant des dispositions incompatibles
avec celles de la loi.
L’erreur de droit peut aussi résulter de la mauvaise inter-
prétation par l’auteur de l’acte d’une norme applicable et
régulière. Il s’agit d’un cas fréquent en pratique.
Le champ d’application de la loi
L’erreur dans le champ d’application de la loi peut résulter
de la mise en œuvre d’une norme inexistante ou inappli-
cable. Il peut s’agir, par exemple, d’une décision qui est
prise sur le fondement d’un texte qui n’est plus applicable
ou qui n’est pas encore applicable. L’erreur dans le champ
d’application spatiale de la loi traduit une autre hypothè-
se dans laquelle l’administration applique un texte limité
sur le plan spatial et non applicable à la situation de l’af-
faire en cause (ex : loi Littoral, loi Montagne).
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
Le détournement de pouvoir ou de procédure
On dit qu’il y a détournement de pouvoir lorsque l’autorité
administrative a utilisé volontairement ses pouvoirs dans
un but autre que celui pour lequel ils lui avaient été con-
férés. Il s’agit d’un contrôle de la moralité administrative.
Le juge vérifie les intentions de l’auteur de l’acte et le but
en vue duquel l’autorité administrative a agi, autrement
dit, ses mobiles, son intention. Le contenu de l’acte lui-
même apparemment semble légal, mais son but n’est pas
conforme à celui que l’administrateur devait légalement
rechercher en exerçant ses pouvoirs. Le détournement de
pouvoir est reconnu par la jurisprudence dans trois hypo-
thèses :
- Lorsque l’acte administratif est étranger à tout intérêt
public et employé dans un but personnel ou afin de favo-
riser ou de nuire à certaines personnes. Cette hypothèse
la plus grave de détournement de pouvoir est particuliè-
rement illustrée par des mesures concernant les agents
publics, le maintien de l’ordre public et l’expropriation
pour cause d’utilité publique ;
- Lorsque l’acte administratif est pris dans un intérêt
public, mais qui n’est pas celui pour lequel les pouvoirs
nécessaires pour prendre l’acte ont été conférés à son
auteur. Cette hypothèse de détournement de pouvoir est
moins grave que la précédente puisque le but poursuivi
relève de l’intérêt public. Mais les pouvoirs conférés à
l’administration ne lui permettent pas de poursuivre
n’importe quel intérêt public. En particulier, ils ne peu-
vent être utilisés indifféremment en vue de satisfaire, par
exemple, ses intérêts financiers (CE, 26 novembre 1875,
Pariset et Laumonnier-Carriol) ;
- Le détournement de procédure peut enfin utilement être
traité dans ce cadre. Il consiste pour l’administration à
utiliser une procédure à la place d’une autre, afin d’éluder
certaines formalités ou de supprimer certaines garanties.
Commet, par exemple, un détournement de procédure un
directeur d’école qui, pour exclure un élève, abaisse ses
notes au lieu d’engager une procédure disciplinaire contre
lui (CE, 18 décembre 1968, Brunne).
Le contrôle de l’appréciation
On distingue, à nouveau, trois hypothèses :
- Les appréciations non contrôlées : le juge ne cherche ni
à apprécier les faits ni à les qualifier, le pouvoir de l’ad-
ministration reste donc purement discrétionnaire. C’est,
par exemple, l’hypothèse de l’appréciation du tracé d’une
route ou de celle portée à un candidat par un jury.
- Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation : lors-
que les textes n’ont pas fixé les conditions dans les-
quelles doit s’exercer l’action administrative ou lorsque
la décision attaquée revêt un caractère de technicité
poussé, l’administration dispose d’un pouvoir encore
largement discrétionnaire et le juge exerce seulement
un contrôle de la légalité du motif de la décision. Les
appréciations de l’administration sont soumises au
219
20/04/2004, 15:31:54
 contrôle restreint du juge (CE, Ass., 2 novembre 1973,
Librairie François Maspero).
- Le contrôle normal : dans cette hypothèse, le juge con-
trôle si les faits sont de nature à justifier la décision qui
a été prise ; c’est le contrôle de la qualification juridique
des faits (CE, 4 avril 1914, Gomel). Une jurisprudence
abondante s’est développée en la matière, notamment en
matière de liberté publique, avec, par exemple, la ques-
tion de savoir pour le juge si la tenue d’une réunion était
de nature à troubler gravement l’ordre public (CE, 19 mai
1933, Benjamin), le juge exerçant alors un contrôle de
proportionnalité entre l’acte et les faits qui le justifient.
Dans d’autres hypothèses, et notamment en matière de
défense de la propriété privée, un contrôle du bilan coût/
avantages peut s’avérer autrement nécessaire. Le juge
opère un bilan de l’opération projetée et vérifie si les
inconvénients de cette opération (atteinte à la propriété
privée, coût financier, inconvénients d’ordre social…) ne
sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente
(CE, 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est).
1.2 Les recours secondaires : l’interprétation
et la répression
1.2.1 Le recours en interprétation
Dans ce contentieux, le juge possède un simple pouvoir
de constatation. Le recours en interprétation est tou-
jours soumis à l’obligation du ministère d’avocat et tend
à obtenir du juge qu’il se prononce sur la signification
précise d’un acte administratif obscur ou ambigu, qu’il
s’agisse d’une décision ou d’un contrat.
On peut aussi évoquer dans ce cadre le cas du renvoi
préjudiciel devant le juge administratif qui nécessite la
suspension d’une instance judiciaire pour cause d’incom-
pétence du tribunal pour résoudre une difficulté sérieuse
d’interprétation d’un acte administratif. Les questions
préjudicielles concernent principalement le domaine
public, qui relève de la compétence exclusive du juge
administratif, ainsi que la responsabilité administrative.
1.2.2 Le contentieux de la répression
Ce type de contentieux correspond à l’exercice de recours
non pas contre un acte ou relatif à un acte, mais de pour-
suites contre des personnes en vue du prononcé d’une
sanction. Dans ce type de contentieux, le juge a le pou-
voir d’infliger une peine. Tel est le cas dans la matière des
contraventions de grande voirie où le juge assure un rôle
de protection des dépendances du domaine public. Relève
également de ce contentieux la répression exercée par
les juridictions financières (Cour des comptes, chambres
régionales des comptes et Cour de discipline budgétaire
et financière). Le régime juridique de ces contentieux est
dominé par l’application des « principes fondamentaux de
la répression pénale », incluant l’interprétation stricte de
la loi pénale, la rétroactivité de la loi pénale plus douce,
220
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le principe du non-cumul des peines et le principe de la
personnalité des peines.
2/ Les procédures d’urgence
Le juge des référés statue par des mesures qui présentent
un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal et
se prononce dans les meilleurs délais (art. L.511-1 du
Code de justice administrative). Le caractère provisoire
des mesures prononcées par le juge implique, comme l’af-
firme le professeur Chapus, trois conséquences immédia-
tes. D’abord, les mesures prescrites en référé sont dépour-
vues de l’autorité de la chose jugée et sont exécutoires ;
ensuite, s’agissant de prononcer des mesures provisoires,
le juge des référés ne doit pas « décider » des contesta-
tions ; enfin, les injonctions prononcées par le juge ne
doivent pas avoir un caractère « irréversible ».
Sont juges des référés les présidents des tribunaux admi-
nistratifs et des cours administratives d’appel, les magis-
trats que ceux-ci désignent (…) et le président de la
Section du contentieux du Conseil d’État (art. L.511-2 du
Code de justice administrative).
Le juge des référés statue aux termes d’une procédure
contradictoire écrite ou orale. Sauf renvoi à une forma-
tion collégiale, l’audience se déroule sans conclusions du
commissaire du gouvernement (art. L.522-1 du Code de
justice administrative).
2.1 Les référés généraux
2.1.1 Les référés d’urgence
Trois procédures ont été organisées par la loi du 30 juin
2000, dans lesquelles les pouvoirs du juge des référés
sont subordonnés à la condition de l’urgence. Il s’agit du
référé-suspension, qui a succédé à l’ancien sursis à exécu-
tion, du référé-liberté, et du référé conservatoire.
Les règles de procédure communes. La requête visant
au prononcé de mesures d’urgence doit contenir l’exposé
au moins sommaire des faits et moyens et justifier de
l’urgence de l’affaire (pour un cas d’irrecevabilité : TA
Nantes, 21 mars 2002, Burban). La procédure normale
est contradictoire, que ce soit par écrit ou par oral (art.
L.522-1 alinéa 1 du Code de justice administrative). Pour
le référé-suspension et le référé-liberté, le juge doit
informer sans délai les parties de la date et de l’heure de
l’audience publique (art. L.522-1 alinéa 2 du Code de jus-
tice administrative). Selon la procédure de tri des requê-
tes, et aux termes de l’article L.522-3 du Code de justice
administrative, « lorsque la demande ne présente pas un
caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu
de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compé-
tence de la juridiction administrative, qu’elle est irrece-
vable ou qu’elle est mal fondée, le juge des référés peut
la rejeter par une ordonnance motivée sans qu’il y ait lieu
d’appliquer les deux premiers alinéas de l’article L.522-
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1 ». La demande est dispensée du ministère d’avocat si
elle porte sur un référé-liberté et à condition de se rat-
tacher à un litige qui en est dispensé pour le référé-sus-
pension et le référé conservatoire (art. R.522-5 du Code
de justice administrative). La requête est immédiatement
notifiée au défendeur, auquel « les délais les plus brefs »
sont donnés pour fournir ses observations. Ces délais doi-
vent être « rigoureusement observés, faute de quoi il est
passé outre sans mise en demeure » (art. R.522-4 du Code
de justice administrative). L’instruction est close à l’issue
de l’audience (art. R.522-8 du Code de justice administra-
tive). L’ordonnance du juge des référés est notifiée sans
délai et par tous moyens aux parties (art. R.522-12 du
Code de justice administrative). Saisi par toute personne
intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au
vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait
ordonnées ou y mettre fin (art. L.521-4 du Code de justice
administrative).
a) Le référé-suspension
La réforme du 30 juin 2000 n’a pas remis en cause le
principe de l’effet non suspensif des recours considéré par
le Conseil d’État comme une règle fondamentale de droit
public (CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo et autres). Simple-
ment, la procédure a été réaménagée et la possibilité de
suspension facilitée.
L’ancien état du droit. L’octroi du sursis était très res-
treint et demeurait soumis à trois conditions. Bien que
s’agissant d’une procédure d’urgence, le principe était
d’abord celui de la compétence des formations collégia-
les, statuant presque selon la procédure ordinaire. Seul le
rejet des demandes pouvait être décidé par ordonnance
du président de la juridiction statuant seul. L’octroi du
sursis demeurait réservé aux formations collégiales. En
vertu d’une jurisprudence remontant à 1970, le sursis à
l’exécution d’une décision qui lui était déférée ne pouvait
ensuite, en principe, être ordonné par le juge administra-
tif que si cette décision était exécutoire. Ce qui signifie
qu’il n’avait pas le pouvoir d’ordonner à ce qu’il soit sursis
à l’exécution d’une décision de rejet, sauf dans le cas où
le maintien de cette décision aurait entraîné une modifi-
cation dans une situation de droit ou de fait telle qu’elle
existait antérieurement (CE, Ass., 23 janvier 1970, Amo-
ros et autres). Mais le juge a anticipé la réforme puisque
cette impossibilité d’octroyer le sursis à exécution des
décisions négatives a été abandonnée, juste avant l’en-
trée en vigueur de la loi du 30 juin 2000, dans un arrêt
M. Ouatah rendu par la Section du Conseil d’État en date
du 20 décembre 2000. Enfin, concernant les conditions
de fond d’octroi du sursis à exécution, deux conditions
étaient requises : d’une part, la requête devait reposer sur
un moyen paraissant, en l’état de l’instruction, de nature
à justifier que le juge saisi du principal annule la déci-
sion ; et d’autre part, l’exécution de la décision en cause
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
devait être susceptible d’entraîner des conséquences dif-
ficilement réparables. L’octroi du sursis devenant rare, une
procédure de « suspension provisoire » de l’exécution des
décisions faisant l’objet d’une demande de sursis à exécu-
tion a été instituée par la loi du 8 février 1995 admettant
que le président du tribunal administratif, statuant seul
par ordonnance, puisse prononcer la suspension provisoi-
re pour une durée maximale de trois mois, pourvu qu’une
demande en ce sens soit faite, qu’une demande de sursis
ait été déposée, qu’une demande au fond ait été formu-
lée, que l’exécution de la décision risque d’entraîner des
conséquences irréversibles et qu’un moyen sérieux soit
invoqué.
L’introduction du référé-suspension par la loi du 30 juin
2000 a permis de simplifier la procédure.
L’article L.521-1 du Code de justice administrative.
« Quand une décision administrative, même de rejet, fait
l’objet d’une requête en annulation ou en réformation,
le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut
ordonner la suspension de l’exécution de cette décision,
ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie
et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état
de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de
la décision ».
Trois conditions sont requises pour permettre au juge des
référés de suspendre tout ou partie des effets juridiques
d’une décision.
- La décision administrative doit « faire l’objet d’une
requête en annulation ou en réformation ». Le référé-sus-
pension peut être dirigé contre toute décision adminis-
trative, même de rejet (CE, Sect., 20 décembre 2000, M.
Ouatah), qu’elle soit implicite ou explicite, à l’exclusion
d’une décision entièrement exécutée (CE, 2 juillet 2003,
M. Lefebvre). Le référé-suspension est une procédure
accessoire dont la recevabilité est conditionnée par l’in-
troduction d’un recours au fond, qui doit avoir été présen-
té antérieurement ou concomitamment. A peine d’irrece-
vabilité, la demande de suspension doit faire l’objet d’une
« requête distincte » du recours principal (art. R.522-1 du
Code de justice administrative).
- L’urgence doit justifier la demande de suspension. En
l’absence d’urgence, la décision peut être rejetée sans ins-
truction, au titre de la procédure de tri (art. L.522-3 du
Code de justice administrative). Selon le Conseil d’État, la
condition d’urgence doit être regardée comme satisfaite
« lorsque la décision administrative contestée préjudicie
de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt
public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il
entend défendre » (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédéra-
tion nationale des radios libres). A l’inverse, cela n’exclut
pas les hypothèses dans lesquelles il peut y avoir urgence
à ne pas suspendre. En tout état de cause, cette condition
traduit un assouplissement notable par rapport au régime
du sursis, en ce sens que l’exigence d’un préjudice diffici-
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 lement réparable a disparu et que la suspension est pos-
sible même si la décision n’a que des conséquences pure-
ment financières et que ses effets pourraient donc être
effacés par une simple réparation pécuniaire. Le risque de
préjudice caractérisant l’urgence doit être immédiat. Le
préjudice doit être porté à un intérêt public, à la situation
de l’auteur de la demande ou aux intérêts qu’il entend
défendre (tels que les intérêts collectifs pris en charge
par une association). Le Conseil d’État a affirmé que l’ur-
gence devait s’apprécier à la fois objectivement et en
tenant compte de l’ensemble des circonstances propres à
chaque espèce dont il est saisi (CE, Sect., 28 février 2001,
Préfet des Alpes-Maritimes). Il appartient au juge des réfé-
rés de faire apparaître dans sa décision tous les éléments
qui, eu égard notamment à l’argumentation des parties,
l’ont conduit à considérer que la suspension demandée
revêtait un caractère d’urgence, à peine de censure (CE,
Sect., 28 février 2001, Sté Sud-Est Assainissement).
- Il doit, en outre, être fait état d’un « moyen propre à
créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant
à la légalité de la décision ». Ainsi, le juge des référés
peut suspendre en l’état d’un simple doute sérieux sur la
légalité, là où dans le régime du sursis une plus grande
certitude, tenant à la légalité d’un moyen sérieux, était
requise.
Concernant les voies de recours, les ordonnances rendues
au titre du référé-suspension sont rendues en dernier
ressort et ne peuvent être contestées que par la voie du
recours en cassation, présenté dans les quinze jours de
leur notification (art. L.523-1 alinéa 1 du Code de justice
administrative).
b) Le référé-liberté
La grande innovation de la loi du 30 juin 2000 réside dans
l’instauration du référé-liberté ou « référé-liberté fonda-
mentale » de l’article L.521-2 du Code de justice adminis-
trative, qui prévoit que : « Saisi d’une demande en ce sens
justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner
toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté
fondamentale à laquelle une personne morale de droit
public chargé de la gestion d’un service public aurait
porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte
grave et manifestement illégale. Le juge des référés se
prononce dans un délai de 48 heures ». Quatre conditions
cumulatives sont donc requises pour que le juge dispose
des pouvoirs en cause :
- L’acte attaqué doit émaner d’une personne morale de
droit public ou d’un organisme de droit privé chargé de la
gestion d’un service public, agissant dans l’exercice d’un
de ses pouvoirs. Le législateur a entendu combattre un
recours excessif à la voie de fait entraînant la compétence
du juge judiciaire en matière de libertés individuelles.
- L’acte attaqué doit porter atteinte à une liberté fon-
damentale. Il n’est pas aisé de définir de façon générale
la notion de liberté fondamentale, ni même d’établir le
222
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dénombrement de ces libertés. Ont notamment été consi-
dérés comme des libertés fondamentales, la liberté d’aller
et venir (CE, ord., 9 janvier 2001, Deperthes), le droit
de mener une vie familiale normale (CE, Sect., 30 octo-
bre 2001, Ministre de l’Intérieur c/ Mme Tliba), le droit
d’asile et celui de demander le statut de réfugié (CE, ord.,
12 janvier 2001, Hyacinthe ; CE, 25 mars 2003, Ministre de
l’Intérieur, de la Sécurité Intérieure et des Libertés locales
c/ M. et Mme Sulaimanov), le principe de libre adminis-
tration des collectivités territoriales, énoncé par l’arti-
cle 72 de la Constitution (CE, Sect., 18 janvier 2001, Cne
de Venelles) ainsi que « le principe du caractère pluraliste
de l’expression des courants de pensée et d’opinion » (CE,
ord., 24 février 2001, M. Jean Tibéri).
- L’atteinte portée à la liberté doit être grave et mani-
festement illégale. Elle doit être directe et personnelle
à l’auteur de la demande, qui doit établir son existence.
L’appréciation de l’existence de cette atteinte s’effectue
au regard des motifs et de l’objet de la décision (CE, Sect.,
28 février 2001, Casanovas).
- Enfin, la demande doit être justifiée par l’urgence. Cette
dernière condition s’apprécie objectivement de la même
façon qu’en matière de référé-suspension.
Les ordonnances rendues dans le cadre du référé-liberté
relèvent de l’appel, qui doit être formé directement
devant le Conseil d’État dans un délai franc de quinze
jours suivant leur notification. En ce cas, le président de
la Section du contentieux du Conseil d’État statue dans
un délai de 48 heures (art. L.523-1 alinéa 2 du Code de
justice administrative).
c) Le référé conservatoire
Aux termes de l’article L.521-3 du Code de justice admi-
nistrative, « en cas d’urgence et sur simple requête qui
sera recevable même en l’absence de décision admi-
nistrative préalable, le juge des référés peut ordonner
toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exé-
cution d’aucune décision administrative ». Egalement
désigné par la pratique comme le référé « mesures
utiles », le référé conservatoire tend au prononcé de
mesures préservant l’avenir. Cette procédure se traduit
essentiellement par des injonctions, c’est-à-dire par des
obligations de faire ou de ne pas faire, susceptibles
d’être adressées aux parties privées (y compris les per-
sonnes morales de droit privé), comme aux personnes
publiques, sans que soit paralysée à cette occasion une
décision de l’administration. Les injonctions adressées
aux personnes publiques concernent principalement la
communication de documents administratifs. Le juge
enjoint à l’administration de communiquer au deman-
deur une décision qui le concerne, afin de permettre
à l’administré de saisir la juridiction administrative en
temps utile ou afin de lui permettre de défendre ses
intérêts dans une procédure administrative. Dans cette
hypothèse, le juge a admis la possibilité d’ordonner la
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communication de documents administratifs, sans qu’il
soit besoin que le requérant ait au préalable saisi la
commission d’accès aux documents administratifs (CE,
29 avril 2002, Sté Baggerbedrijf de Boer). Concernant
les injonctions adressées aux personnes privées, il s’agit
pour la plupart d’injonctions telles que celles adressées
à des occupants sans titre du domaine public afin qu’ils
évacuent la dépendance occupée (CE, 16 mai 2003,
Sté Icomatex) ou encore aux occupants irréguliers des
locaux utilisés par un service public administratif (CE,
28 mai 2001, Sté Codiam). Récemment, le juge des
référés a pu délivrer une injonction à un maire visant à
faire interrompre des travaux d’urbanisme illégaux (CE,
6 février 2004, M. Masier). Le référé conservatoire peut
aussi servir à donner force exécutoire à une décision
administrative qui en est dépourvue, faute de disposi-
tions en ce sens, et à faire enjoindre par le juge diverses
mesures. De façon générale, le prononcé des mesures
conservatoires requiert la réunion de trois conditions,
à savoir, l’urgence de la mesure sollicitée, l’utilité de la
mesure pour l’auteur de la demande, l’absence d’obstacle
à l’exécution d’une décision administrative, auxquelles
est venue s’ajouter une exigence jurisprudentielle, celle
de l’absence de toute contestation sérieuse (CE, 6 avril
2001, Ministre de l’Education nationale c/M. Cros Decam
et Mme Michel).
Concernant les voies de recours, les ordonnances rendues
au titre du référé conservatoire sont rendues en dernier
ressort et ne peuvent être contestées que par la voie du
recours en cassation, présenté dans les quinze jours de
leur notification (art. L.523-1 alinéa 1 du Code de justice
administrative).
2.1.2 Les référés ordinaires
Ces référés ne sont pas soumis à la condition d’urgence.
Ce sont les référés en vue de la constatation de faits, en
vue du prononcé d’une mesure d’instruction, ou en vue de
l’obtention d’une provision.
a) Le référé-constat
L’article R.531-1 du Code de justice administrative dis-
pose que : « S’il n’est rien demandé de plus que la cons-
tatation de faits, le juge des référés peut, sur simple
requête qui peut être présentée sans ministère d’avocat
et même en l’absence d’une décision administrative
préalable, désigner un expert pour constater sans délai
les faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un
litige devant la juridiction ». Il suffit que la juridiction
à laquelle appartient le juge saisi apparaisse comme
n’étant pas manifestement incompétente à l’égard de
l’éventuel litige principal. La délivrance par le juge
d’une ordonnance prescrivant à un expert de dresser un
constat est subordonnée à deux conditions cumulatives :
l’expert doit être missionné par le juge pour constater
des faits et la mesure doit être utile. Le juge ne confiera
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
donc à l’expert qu’une mission particulièrement limitée,
celle de « constater des faits », c’est-à-dire de rendre
compte des faits matériels sans se livrer à des apprécia-
tions ou évaluations. Toutes opérations autres que des
constatations matérielles sont, par leur nature, hors du
champ d’application du référé-constat. Le constat sera
souvent ordonné en vue de l’établissement d’un état des
lieux, comme, par exemple, la description de l’état de
la chaussée d’une route à l’endroit où un accident s’est
produit. La demande peut aussi se rapporter à la cons-
tatation de l’état d’un bien mobilier, tel qu’un véhicule
endommagé, par exemple. Mais il peut encore arriver que
l’expert reçoive pour mission de constater les conditions
dans lesquelles un malade est hospitalisé et soigné et
l’état dans lequel il se trouve (CE, Sect., 7 février 1969,
M’Barek). Ensuite, la constatation des faits ne peut être
prescrite que si elle est utile. Il en résulte qu’un constat
ne saurait être ordonné s’il est superflu, soit parce qu’il
existe déjà un document procédant aux constatations
sollicitées, soit parce que les faits peuvent être consta-
tés par un huissier de justice. Le décret du 22 novem-
bre 2000 a supprimé la condition d’urgence. Le constat
pourra ainsi être ordonné même si les faits en cause ne
sont pas susceptibles de se modifier ou de disparaître
à bref délai. Concernant la procédure, il est imposé que
les « défendeurs éventuels » soient « immédiatement »
avisés de l’ordonnance.
b) Le référé-instruction
L’article R.532-1 du Code de justice administrative dispo-
se que : « Le juge des référés peut, sur simple requête et
même en l’absence de décision administrative préalable,
prescrire toute mesure utile d’expertise ou d’instruction.
Il peut notamment charger un expert de procéder, lors
de l’exécution de travaux publics, à toutes constatations
relatives à l’état des immeubles susceptibles d’être affec-
tés par des dommages ainsi qu’aux causes et à l’étendue
des dommages qui surviendraient effectivement pendant
la durée de sa mission ». Le référé-instruction permet
de prescrire d’une manière générale toute mesure utile
d’expertise ou d’instruction. Le juge des référés n’est
en droit d’ordonner des mesures d’instruction que si
elles sont « utiles » pour le règlement du litige princi-
pal. Cette procédure est particulièrement utile dans les
contentieux de la responsabilité hospitalière (expertises
médicales) et des dommages de travaux publics. Peu-
vent, par exemple, être prescrites des enquêtes ou des
vérifications administratives. L’expertise est la mesure
d’instruction la plus fréquemment demandée et ordon-
née. L’expert sera investi d’une mission beaucoup plus
étendue qu’en matière de constat. Il pourra ainsi être
chargé de rechercher l’origine et les causes du dommage
et de préciser la nature et l’importance des travaux à
faire ou des moyens à utiliser pour limiter ou remédier
à l’extension ou à la continuation de celui-ci. L’article
223
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 R.532-2 du Code de justice administrative ajoute que la
demande doit être communiquée au défendeur. Mais le
juge n’est pas tenu de communiquer au demandeur les
observations produites par le défendeur ou les mémoires
en intervention présentés par les tiers.
En matière de référé-instruction, comme en matière de
référé-constat, un recours contre les ordonnances du
juge est possible s’il est introduit dans les quinze jours
de leur notification devant la cour administrative d’appel
(art. R.533-1 du Code de justice administrative). L’ordon-
nance rendue par son président ou le magistrat désigné
par lui est enfin susceptible de recours en cassation dans
la quinzaine de sa notification (art. R.533-3 du Code de
justice administrative).
c) Le référé-provision
Aux termes de l’article R.541-1 du Code de justice admi-
nistrative, « le juge des référés peut, même en l’absence
d’une demande au fond, accorder une provision au
créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation
n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’of-
fice, subordonner le versement de la provision à la cons-
titution d’une garantie ». C’est à la condition de l’exis-
tence d’une obligation non sérieusement contestable et
au caractère sérieux de la contestation que le juge des
référés pourra satisfaire les demandes de provision dont
il est saisi. Est entachée d’illégalité et justifie l’octroi
d’une provision, la décision par laquelle une commune
a, en dehors d’un motif d’intérêt général, décidé de
renoncer à un marché déjà attribué, et confié le marché
à un autre groupement à l’issue d’un nouvel examen des
offres (CE, 18 juin 2003, Groupement d’entreprises soli-
daires ETPO Guadeloupe). La requête est immédiatement
notifiée au défendeur éventuel, avec fixation d’un délai
de réponse (art. R.541-2 du Code de justice administra-
tive). La notification de l’ordonnance fait courir le délai
de deux mois dont dispose la personne condamnée au
paiement de la provision, pour saisir le juge du fond en
l’absence de demande au fond présentée par les créan-
ciers dans les conditions de droit commun (art. R.541-4
du Code de justice administrative). Le juge statue seul,
sans conclusions du commissaire du gouvernement. Le
juge du référé-provision n’a pas l’obligation de tenir une
audience publique (CE, 25 octobre 2002, Centre hospi-
talier de Colson). Le montant des provisions allouables
n’est pas déterminé par les textes, et peut être égal à
la totalité de la créance invoquée par le demandeur. Le
juge doit indiquer dans sa décision les éléments sur les-
quels il s’est fondé pour accorder ou refuser la provision.
L’ordonnance est susceptible d’appel dans les quinze
jours de sa notification devant la cour administrative
d’appel (art. R.541-3 du Code de justice administrative)
et l’ordonnance rendue par le président de la cour ou le
magistrat désigné par lui est susceptible de recours en
cassation dans la quinzaine de sa notification.
224
CD1739_TA_txt.indd 224
2.2 Les référés spéciaux
2.2.1 Le référé précontractuel
Le référé précontractuel a pour fonction d’intervenir dans
le cadre des procédures de passation des contrats et mar-
chés. Il est régi par les articles L.551-1 et L.551-2 du
Code de justice administrative. L’article L.551-1 définit
le régime général. Il s’applique aux marchés publics des
« secteurs classiques » et aux conventions de délégation
de service public, et dispose que : « Le président du tribu-
nal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être
saisi en cas de manquement aux obligations de publicité
et de mise en concurrence auxquelles est soumise la pas-
sation des marchés publics et des conventions de délé-
gation de service public. Les personnes habilitées à agir
sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat et qui
sont susceptibles d’être lésées par ce manquement, ainsi
que le représentant de l’État dans le département dans le
cas où le contrat est conclu ou doit être conclu par une
collectivité territoriale ou un établissement public local »
(alinéa 1 et 2). L’article L.551-2 intéresse la passation
des marchés publics de fournitures et de travaux interve-
nant dans les secteurs dits « exclus » du régime général,
autrement dit, ceux de l’eau, de l’énergie, des transports
et des télécommunications. Cet article dispose que : « Le
président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il
délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obli-
gations de publicité et de mise en concurrence auxquel-
les sont soumis les contrats visés à l’article 7-2 de la loi
n° 92-1282 du 11 décembre 1992 relative aux procédures
de passation de certains contrats dans les secteurs de
l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommuni-
cations. Le juge ne peut statuer, avant la conclusion du
contrat, que dans les conditions définies ci-après. Les
personnes habilitées à agir sont celles qui ont un intérêt
à conclure le contrat et qui sont susceptibles d’être lésées
par ce manquement » (alinéa 1 et 2). Les articles L.551-
1 et L.551-2 se différencient surtout dans le cadre des
mesures dont le juge des référés dispose. Les mesures de
suspension et d’annulation pouvant être ordonnées par le
juge dans le cadre de l’article L.551-1 ne sont pas prévues
par l’article L.551-2, en vertu duquel le juge des référés
dispose de moindres pouvoirs. Le président du tribunal
administratif est ainsi saisi, sur ces deux fondements,
en cas de « manquements aux obligations de publicité
et de mise en concurrence », auxquelles est soumise la
passation des contrats et marchés publics. La jurispru-
dence entend cette condition de manière objective, le
juge veillant à la fois au respect par l’autorité adminis-
trative du formalisme de la procédure ainsi qu’à la bonne
organisation de la concurrence. Les personnes habilitées
à agir sont celles qui ont un intérêt à conclure le contrat
et qui sont susceptibles d’être lésées par le manquement.
Il s’agit donc, outre l’action ouverte au représentant de
l’État (préfet, ou ministre), des candidats à la passation
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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du marché ou du contrat et de ceux qui entendent se
porter candidat. Cependant, une condition de délai est
fixée. Le juge doit être saisi avant que la procédure de
passation ne soit terminée et que le contrat ne soit con-
clu (CE, Sect., 3 novembre 1995, Chambre de commerce
de Tarbes). Si la signature intervient avant que le juge
saisi ne statue, le recours devient alors sans objet. Mais
ce risque est aujourd’hui limité par le pouvoir qui a été
conféré, par la loi du 30 juin 2000, au juge des référés, de
suspendre la signature du contrat jusqu’à ce qu’il statue
et au maximum pour une durée de 20 jours.
2.2.2 Le référé en matière fiscale
Les articles L.552-1 et L.552-2 du Code de justice admi-
nistrative s’appliquent respectivement lorsque le comp-
table a refusé les garanties offertes par le contribuable
pour obtenir le sursis de paiement d’impôts directs ou
de taxes sur le chiffre d’affaires, ou lorsqu’il a pris des
mesures conservatoires à défaut de constitution par le
redevable de garanties suffisantes. Le contribuable peut
alors, dans les quinze jours de la réception du refus et
en consignant le dixième au moins de l’imposition en
cause, saisir le juge du référé administratif (membre
du tribunal administratif), qui décidera dans le délai
d’un mois, et selon la procédure normale en matière
de référé, si les garanties offertes doivent ou non être
acceptées par le comptable. Lorsque le comptable a fait
procéder à une saisie conservatoire, le contribuable peut
demander au juge du référé de prononcer la limitation
ou l’abandon de cette mesure si elle comporte des con-
séquences difficilement réparables. Dans les huit jours
suivant la décision du juge ou l’expiration du délai laissé
à ce dernier pour statuer, le redevable et le comptable
peuvent faire appel devant le tribunal administratif,
lequel doit se prononcer dans le délai d’un mois. Le
jugement est susceptible de recours en cassation devant
le Conseil d’État dans le délai de droit commun de deux
mois. Le contribuable dispose enfin, parallèlement, de
la procédure du référé suspension de l’article L.521-1 du
Code de justice administrative (CE, Sect., 25 avril 2001,
SARL Janfin).
2.2.3 Le référé en matière de communication
audiovisuelle
L’article L.553-1 du Code de justice administrative prévoit
qu’en cas de manquement aux obligations résultant des
dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
et pour l’exécution des missions du Conseil Supérieur de
l’audiovisuel (CSA), son président peut demander en jus-
tice qu’il soit ordonné à la personne qui en est respon-
sable de se conformer à ces dispositions, de mettre fin à
l’irrégularité ou d’en supprimer les effets. La demande est
portée devant le président de la Section du contentieux
du Conseil d’État qui statue en référé et dont la décision
est immédiatement exécutoire. Il peut prendre, même
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
d’office, toute mesure conservatoire et prononcer une
astreinte pour l’exécution de son ordonnance.
2.3 Les régimes spéciaux de suspension
Globalement, la loi du 30 juin 2000 a repris les régimes
spéciaux de suspension tels qu’ils existaient, tout en les
harmonisant avec le nouveau régime du référé-suspen-
sion, par le biais d’une généralisation de la compétence
du juge statuant seul et la subordination de la suspension
à l’existence d’un « doute sérieux » quant à la légalité de
l’acte en cause.
Les douze régimes spéciaux de suspension actuellement
en vigueur sont prévus aux articles L.554-1 à L.554-12
du Code de justice administrative. De manière générale,
la demande de suspension apparaît toujours comme un
accessoire du recours principal. Par ailleurs, la décision de
suspension est subordonnée à la seule condition d’exis-
tence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’acte en
cause. Enfin, dès lors que cette dernière condition est
satisfaite, le juge fait droit à la demande, ce qui signifie
qu’il est privé du pouvoir d’appréciation que le droit com-
mun lui reconnaît. En dehors des articles L.554-11 et 12,
on remarquera qu’il s’agit de procédures que seules les
autorités publiques peuvent mettre en œuvre.
2.3.1 La suspension sur déféré
Elle concerne les articles L.554-1 à 9 du Code de jus-
tice administrative. Ainsi, le préfet peut assortir d’une
demande de suspension ses déférés en annulation des
divers actes des communes. Il est fait droit à cette
demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état
de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant
à la légalité de l’acte attaqué. Le juge des référés dis-
pose d’un délai d’un mois pour statuer (art. L.554-1 du
Code de justice administrative). Des référés sont prévus
dans de nombreux cas spécifiques. En cas de demande
de suspension des actes des collectivités territoriales
en matière d’urbanisme, de marchés et de délégation
de service public, si la demande est présentée dans les
10 jours de la réception de l’acte, elle provoque la sus-
pension de son exécution pour un mois au plus (art.
L.554-2 du Code de justice administrative). Le préfet a
également la possibilité de demander la suspension des
actes des collectivités territoriales qui sont « de nature à
compromettre l’exercice d’une liberté publique ou indivi-
duelle » (art. L.554-3 du Code de justice administrative).
Dans ce cas, un délai de 48 heures est imparti au juge
pour se prononcer. Le même délai est accordé au prési-
dent de la Section du contentieux si, dans les 15 jours,
il a été fait appel devant lui de l’ordonnance du premier
juge. En outre, si le préfet estime qu’un acte d’une col-
lectivité locale est de nature à compromettre de manière
grave le fonctionnement ou l’intégrité d’une installation
ou d’un ouvrage intéressant la défense nationale, il peut
en demander l’annulation devant le juge administratif
225
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 pour ce seul motif et assortir son déféré d’une demande
de suspension sur laquelle il devra être statué par le
président de la Section du contentieux dans un délai
de 48 heures (art. L.554-4 du Code de justice admi-
nistrative). Le préfet peut aussi légalement assortir
d’une demande de suspension son recours à l’encontre
des décisions relatives aux marchés des établissements
publics de santé (art. L.554-5 du Code de justice admi-
nistrative). Les dispositions suivantes (art. L.554-6 à 10
du Code de justice administrative) intéressent des pro-
cédures susceptibles d’être engagées par diverses autres
autorités publiques (directeur d’une agence régionale
d’hospitalisation, autorité académique, ministre des
sports).
2.3.2 La suspension en matière d’urbanisme et
de protection de la nature ou de l’environnement
L’article L.554-10 du Code de justice administrative
concerne spécifiquement les demandes de suspension
de décisions relatives à un permis de construire, pré-
sentée par l’État, la commune ou l’établissement public
de coopération intercommunale. Ces personnes publi-
226
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ques peuvent ainsi demander qu’il soit fait application
du régime des demandes de suspension assortissant
les déférés préfectoraux contre les actes des autorités
décentralisées (art. 2131-6 du Code général des collec-
tivités territoriales).
Enfin, il faut faire état des deux dernières procédures,
ouvertes à tous les justiciables. L’article L.554-11 du Code
de justice administrative prévoit que lorsque le recours
en annulation d’une décision d’autorisation ou d’appro-
bation d’un projet d’aménagement est fondé sur l’ab-
sence d’étude d’impact, le juge des référés fait droit à la
demande de suspension de la décision attaquée, dès que
cette absence est constatée. Enfin, l’article L.554-12 du
Code de justice administrative prévoit le cas dans lequel
une décision d’aménagement subordonnée à une enquête
publique a été prise en l’absence de l’enquête requise ou
en dépit des conclusions défavorables du commissaire
enquêteur ou de la commission d’enquête. En application
de la loi du 12 juillet 1983, relative à la démocratisation
des enquêtes publiques, le juge des référés fait droit à
la demande de suspension de la décision, s’il existe un
doute sérieux quant à sa légalité.
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
20/04/2004, 15:32:00

II/ La répartition des compétences
à l’intérieur de la juridiction administrative
L’ordre juridictionnel administratif regroupe des juridic-
tions à compétence spécialisée et des juridictions à com-
pétence générale. Les premières, les juridictions spéciali-
sées, sont nombreuses, diverses et soumises au contrôle
de cassation du Conseil d’État. Il s’agit par exemple de la
Cour des comptes, des commissions départementales et,
en appel, de la commission centrale d’aide sociale ou de
la commission de recours des réfugiés. D’autres instances,
de nature disciplinaire, comme la Cour de discipline bud-
gétaire et financière ou le Conseil supérieur de la magis-
trature, peuvent également être citées à ce titre. Mais, ce
sont les juridictions générales, à savoir le Conseil d’État,
les tribunaux administratifs et les cours administratives
d’appel, qui doivent retenir une particulière attention.
A/ LA RÉPARTITION
DES COMPÉTENCES ENTRE
LES DIFFÉRENTES JURIDICTIONS
ADMINISTRATIVES
1/ La compétence du Conseil d’État
Le Conseil d’État demeure, selon le professeur Chapus, la
juridiction administrative la plus importante, cumulant
les qualités de cour suprême et de juridiction de cassation
avec une compétence de premier ressort étendue et qui
lui réserve la connaissance des litiges particulièrement
importants.
Activité des juridictions en 2002
Conseil d’État
Requêtes 11471
Affaires enregistrées** 11281
évolution 2002-2001 (en %) -10,8
Affaires réglées 11323
évolution 2002-2001 (en %) -9,3
Affaires en instance au 31-12-2002 10190
évolution 2002-2001 (en %) -0,4
Délai d’écoulement du stock
10,8
(en mois)
© Ministère de la justice. novembre 2003
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
1.1 La compétence d’attribution
du conseil d’État comme juge de premier
et dernier ressort
Le Conseil d’État est compétent pour connaître en premier
et dernier ressort :
- Des recours en annulation dirigés contre les ordonnan-
ces du président de la République et les décrets (art.
R311-1, 1° du Code de justice administrative).
- Des recours contre les décisions ministérielles les plus
importantes. Ce chef de compétence recouvre tous les
actes réglementaires des ministres, tous ceux qui ont une
portée réglementaire, y compris les circulaires, ainsi que
tous les actes pris obligatoirement après avis du Conseil
d’État, réglementaires ou non.
- Des litiges relatifs à la situation individuelle des fonc-
tionnaires nommés par décret du président de la Répu-
blique. Il peut s’agir par exemple de litiges relatifs à
leur nomination, leur avancement, leur discipline ou
leur rémunération. Le recours en annulation peut être
formé par l’agent, ses ayants droit et les groupements de
fonctionnaires, sous certaines conditions. Le litige doit
intéresser l’application du statut de l’agent, sa situation
individuelle ou ses droits statutaires.
- Des recours en annulation dirigés contre les décisions
administratives des organismes collégiaux à compétence
nationale, telles que les décisions des conseils nationaux
des ordres professionnels, de la Commission nationale de
l’informatique et des libertés, ou encore des jurys des
concours et examens nationaux (art. R.311-1, 4° du Code
de justice administrative).
- Des recours en interprétation et des recours en appré-
ciation de légalité des actes dont le contentieux relève en
Cours administratives d’appel Tribunaux administratifs*
16557 118 106
15267 112 703
-0,0 -8,6
14281 118 915
+10,5 -1,5
40968 196 068
+2,2 -3,6
34,4 19,8
227
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 premier et dernier ressort du Conseil d’État.
Parmi les autres contentieux appartenant à la compéten-
ce directe du Conseil, on peut encore mentionner ceux qui
lui ont été attribués pour éviter un risque de contrariété
de jugements de la part des tribunaux administratifs, ou
bien pour la raison qu’aucun tribunal administratif ne
serait territorialement compétent. Il s’agit notamment :
- Des recours dirigés contre les actes administratifs dont
le champ d’application s’étend au-delà du ressort d’un
seul tribunal administratif.
- Des litiges d’ordre administratif nés hors des territoires
soumis à la juridiction d’un tribunal administratif ou d’un
conseil du contentieux administratif. Tel est le cas de
litiges nés en haute mer ou à l’étranger.
- Des recours dirigés contre les décisions ministérielles
prises en matière de contrôle des concentrations écono-
miques.
Le Conseil d’État est aussi compétent pour connaître des
oppositions aux décrets autorisant des changements de
noms (art. L.311-2 du Code de justice administrative).
Il connaît directement des protestations dirigées contre
certaines élections telles que notamment les élections
aux conseils régionaux, au Parlement européen, en Corse
ou en Nouvelle-Calédonie (art. L.311-3 du Code de justice
administrative). Il se trouve aussi être juge de premier
ressort s’agissant des recours contre les désignations
au Conseil économique et social, selon l’Ordonnance du
29 décembre 1958. Sa compétence directe est également
établie à l’égard des « recours de pleine juridiction » exer-
cés contre certaines décisions, souvent des sanctions,
prises par différents organismes (Conseil supérieur de
l’audiovisuel, Commission de contrôle des assurances,
Autorité de régulation des télécommunications, Conseil
de prévention et de lutte contre le dopage, Conseil de
discipline de la gestion financière, Commission de régu-
lation de l’électricité et Commission des opérations de
bourse). Le Conseil d’État connaît aussi en premier et der-
nier ressort de recours de pleine juridiction dirigés contre
les autorisations de plaider accordées par les tribunaux
administratifs aux contribuables des collectivités locales
(art. L.311-5 du Code de justice administrative).
1.2 Les autres attributions contentieuses
du Conseil d’État, en appel et en cassation
La compétence en appel. Le Conseil d’État constitue à ce
titre, comme tout juge d’appel, un « second degré de juri-
diction », c’est-à-dire qu’il doit rejuger au fond le litige lui-
même. Autrement dit, il doit se comporter comme l’avaient
fait les premiers juges du fond et, en conséquence, du nou-
vel examen du litige, il confirmera la solution des premiers
juges ou en consacrera une nouvelle. Par dérogation à la
compétence générale reconnue aux Cours administratives
d’appel, l’article R.321-1 du Code de justice administrative
énumère les matières qu’une bonne administration de la
justice conduit à réserver au Conseil d’État.
228
CD1739_TA_txt.indd 228
Le Conseil d’État est compétent pour statuer sur les
appels formés contre les jugements des tribunaux admi-
nistratifs rendus sur les recours sur renvoi de l’autorité
judiciaire. Sont concernés ici les appels contre les juge-
ments rendus en matière d’appréciation de légalité et en
matière d’interprétation.
Le Conseil est aussi compétent pour statuer sur les litiges
relatifs aux élections municipales et cantonales. Relève
surtout de ce contentieux l’ensemble des contestations
liées aux résultats des élections. Il peut ensuite s’agir de
litiges relatifs à une question d’incompatibilité ou d’iné-
ligibilité, voire de litiges concernant l’institution des
bureaux de vote (hypothèse rare en pratique).
Dans le domaine des procédures d’urgence, les décisions
rendues en application de l’article L.521-2 (référé-liberté)
sont susceptibles d’appel devant le Conseil d’État dans les
15 jours de leur notification.
Relève enfin de la compétence d’appel du Conseil d’État
l’ensemble du contentieux des arrêtés de reconduite à la
frontière.
En revanche, les recours contre les décisions du juge des
référés en matière de suspension (art. L.521-1 du Code
de justice administrative) et en matière de toutes mesu-
res utiles (art. L521-3 du Code de justice administrative),
relèvent du pourvoi en cassation.
La compétence en cassation. En sa qualité de juridic-
tion de cassation, il revient au Conseil d’État, en premier
lieu, de statuer sur les recours en cassation formés contre
les décisions des juridictions administratives spéciales
de premier et dernier ressort ou de dernier ressort. En
second lieu, et en conséquence de la réforme du conten-
tieux introduite par la loi du 31 décembre 1987, il con-
naît (depuis le 1er janvier 1989) des recours en cassation
dirigés contre les arrêts des cours administratives d’appel,
ce qui a permis d’accroître considérablement l’importance
de sa qualité de juridiction de cassation. Le décret du
15 juillet 2003 a supprimé la commission spéciale de cas-
sation des pensions militaires d’invalidité et des victimes
de la guerre, qui constituait la seule exception, appa-
rente, au principe. Rappelons que dans tous les cas, étant
la cour suprême de l’ordre administratif, le Conseil d’état
statue souverainement. Il n’y a pas contre ses arrêts ou
avis de recours possible devant une juridiction qui lui
serait supérieure. Enfin, la loi du 31 décembre 1987 a
instauré une procédure originale destinée à accélérer et
faciliter la solution de questions de droit nouvelle. Avant
de statuer sur une requête soulevant une question de
droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se
posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif
ou la cour administrative d’appel peut, par une décision
qui n’est susceptible d’aucun recours, transmettre le dos-
sier de l’affaire au Conseil d’État, qui examine dans un
délai de trois mois la question soulevée (art. L.113-1 du
Code de justice administrative). L’avantage de renvoyer
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la question au Conseil d’État est d’obtenir une solution
rapide de celui-ci. Le Conseil d’État ne donne qu’un avis.
En droit, la juridiction est libre de le suivre ou non (mais
il est préférable de le suivre).
2/ La compétence des tribunaux
administratifs et des cours administratives
d’appel
2.1 La compétence des tribunaux administratifs
La compétence matérielle des tribunaux administra-
tifs. Il existe aujourd’hui 38 tribunaux administratifs
répartis entre la métropole et les territoires d’outre-mer.
La Loi d’Orientation et de Programmation pour la justice
du 9 septembre 2002 a prévu d’ici 2007, la création de
deux nouveaux tribunaux administratifs. Leur compéten-
ce matérielle se détermine aisément. Les articles L.211-1
et L.311-1 du Code de justice administrative disposent
que les tribunaux administratifs sont les juges de droit
commun en premier ressort du contentieux administra-
tif. Leurs jugements sont susceptibles d’appel devant les
cours administratives d’appel, et dans certains cas, direc-
tement devant le Conseil d’État.
La compétence territoriale des tribunaux administra-
tifs. La compétence territoriale des tribunaux administra-
tifs est régie par le principe selon lequel est territoriale-
ment compétent le tribunal dans le ressort duquel a son
siège l’autorité qui a pris la décision attaquée ou signé
le contrat litigieux. L’article R.312-2 du Code de justice
administrative précise que sauf en matière de marchés,
contrats ou concessions, la compétence territoriale ne
peut faire l’objet de dérogations, même par voie d’élec-
tion de domicile ou d’accords entre les parties. Le tribunal
administratif territorialement compétent pour connaître
d’une demande principale l’est également pour connaître
de toute demande accessoire, incidente ou reconvention-
nelle ressortissant à la compétence des tribunaux admi-
nistratifs. Il est également compétent pour connaître des
exceptions relevant de la compétence d’une juridiction
administrative (art. R.312-3 du Code de justice adminis-
trative). Les règles fixant la compétence territoriale des
tribunaux administratifs sont d’ordre public : elles s’im-
posent aux justiciables qui ne peuvent saisir le tribunal
de leur choix. Les recours en interprétation et les recours
en appréciation de légalité relèvent de la compétence du
tribunal administratif territorialement compétent pour
connaître de l’acte litigieux (art. R.312-4 du Code de jus-
tice administrative).
De façon à éviter une surcharge du tribunal administratif
de Paris (compte tenu notamment du nombre de déci-
sions prises par les autorités centrales siégeant dans la
capitale), la règle de principe selon laquelle le tribunal
compétent est celui où a son siège légal l’auteur de l’acte
attaqué connaît des exceptions. Ces dérogations qui ten-
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
dent à déconcentrer le plus possible le contentieux en
le dirigeant sur les divers autres tribunaux se trouvent
énumérées par les articles R.312-6 et suivants du Code de
justice administrative.
Echappent dans l’ordre à la compétence territoriale de
principe les contentieux suivants :
- les litiges relatifs à la reconnaissance d’une qualité
(déporté, résistant, combattant, apatride ou rapatrié et
les litiges relatifs aux avantages liés à cette qualité), à
l’obtention d’une décoration ou d’un emploi réservé relè-
vent de la compétence du tribunal administratif du lieu de
résidence du requérant à la date de la décision ;
- les litiges relatifs aux décisions concernant des immeu-
bles (déclarations d’utilité publique, domaine public, per-
mis de construire, classement de monuments et de sites)
relèvent de la compétence du tribunal administratif dans
le ressort duquel se trouvent les immeubles litigieux ;
- les contestations portant sur des décisions individuel-
les en matière de police relèvent de la compétence du
tribunal administratif du lieu de résidence des destina-
taires des décisions attaquées à la date de ces décisions
(arrêtés d’expulsion, suspension de permis de conduire,
décision en matière de détention ou de port d’arme, par
exemple) ;
- le contentieux de l’élection et de la nomination des
membres des assemblées, corps ou organismes admi-
nistratifs ou professionnels relève de la compétence du
tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le
siège de l’organisme en cause ;
- les litiges relatifs aux législations régissant les activités
professionnelles (notamment les professions libérales,
les activités agricoles, commerciales et industrielles)
relèvent de la compétence du tribunal administratif du
lieu de l’application de la décision et, plus généralement
encore, du lieu d’exercice de la profession (art. R.312-10
du Code de justice administrative, dans sa rédaction issue
du décret n° 2003-543 du 24 juin 2003) ;
- les litiges relatifs aux marchés, contrats, quasi-contrats
ou concessions relèvent de la compétence du tribunal
administratif dans le ressort duquel ceux-ci sont exécu-
tés. Si leur exécution s’étend au-delà du ressort d’un seul
tribunal administratif ou si le lieu d’exécution n’est pas
désigné, le critère retenu est le lieu de sa conclusion,
autrement dit, le siège de l’autorité publique contractan-
te ou de la première des autorités publiques dénommées
dans le contrat. Toutefois, si l’intérêt public ne s’y oppose
pas, les parties peuvent, soit dans le contrat primitif, soit
dans un avenant antérieur à la naissance du litige, con-
venir que leurs différends seront soumis devant un autre
tribunal administratif ;
- les litiges d’ordre individuel, y compris ceux relatifs aux
questions pécuniaires, intéressant les fonctionnaires ou
agents de l’État et des autres personnes ou collectivités
publiques, ainsi que les agents ou employés de la Ban-
que de France, relèvent du tribunal administratif du lieu
229
20/04/2004, 15:32:04
 d’affectation de l’intéressé. Si la décision concerne une
nouvelle affectation, elle relève du tribunal du lieu de
celle-ci ; si elle concerne une révocation ou une cessa-
tion d’activité, du tribunal du lieu de la dernière affecta-
tion. Si cette décision a un caractère collectif (tableaux
d’avancement, listes d’aptitude, nominations…), et si
elle concerne des agents affectés dans les ressorts de
plusieurs tribunaux, l’affaire relève de la compétence du
tribunal dans le ressort duquel siège l’auteur de la déci-
sion attaquée ;
- les litiges relatifs aux pensions des agents des collec-
tivités locales relèvent du tribunal administratif dans le
ressort duquel est situé le siège de la personne publique
dont l’agent intéressé relevait au moment de sa mise à la
retraite. Pour les autres pensions, le tribunal compétent
est celui dans le ressort duquel se trouve le lieu d’assigna-
tion du paiement de la pension ou, à défaut, soit qu’il n’y
ait pas de lieu d’assignation, soit que la décision attaquée
comporte refus de pension, le tribunal est celui de la rési-
dence du demandeur ;
- les litiges concernant la responsabilité extracontrac-
tuelle de la puissance publique relèvent, selon les cas,
de la compétence du tribunal administratif du lieu du fait
dommageable ou du domicile du requérant ;
- les litiges relatifs à l’organisation ou au fonctionnement
de toute collectivité publique autre que l’État, et de tout
organisme public ou privé, relèvent de la compétence du
tribunal administratif dans le ressort duquel a son siège
la collectivité ou l’organisme en cause ;
- enfin, les contestations relatives à la contribution spé-
ciale instituée par l’article L.341-7 du Code du travail
relèvent de la compétence du tribunal administratif dans
le ressort duquel l’infraction a été constatée.
Ainsi, les exceptions au principe de la compétence terri-
toriale des tribunaux administratifs sont largement admi-
ses par le législateur, à tel point que la jurisprudence du
Conseil d’État a tendance à leur faire prendre le pas sur le
principe. Ces nombreuses dérogations participent, pour
certaines, au souci de désengorger le tribunal adminis-
tratif de Paris, pour d’autres, à la volonté de favoriser un
rapprochement entre la justice et le justiciable.
2.2 La compétence des Cours administratives
d’appel
La lutte contre l’encombrement des cours adminis-
tratives d’appel. Les Cours administratives d’appel
sont aujourd’hui au nombre de 7 (Bordeaux, Douai,
Lyon, Marseille, Nantes, Nancy, Paris). La création d’une
huitième cour est programmée pour septembre 2004 à
Versailles, pour alléger celle de Paris. Créées par une loi
du 31 décembre 1987 pour tenter de résorber l’encom-
brement du Conseil d’État qui était alors juge d’appel,
les cours administratives d’appel ont commencé à fonc-
tionner le 1er janvier 1989. Rapidement, elles ont à leur
230
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tour croulé sous les affaires, la création d’un juge d’appel
spécifique ayant conduit à une multiplication du nombre
d’appels interjetés. Des nouvelles mesures ont alors été
prises : création de nouvelles cours (celle de Marseille en
1997 et celle de Douai en 1999) et de nouvelles chambres
au sein de ces cours ; extension des cas d’irrecevabilité
(décret n° 2002-547 du 19 avril 2002 modifiant certaines
dispositions de la partie réglementaire du Code de justice
administrative) ; enfin, signature de contrats d’objectifs
le 9 décembre 2002 entre le vice-président du Conseil
d’État et chacun des présidents des cours administratives
d’appel, prévoyant de doubler, d’ici 2007, le nombre d’af-
faires jugées. Ces réformes s’étant avérées insuffisantes,
le pouvoir réglementaire vient à nouveau d’intervenir par
le décret n° 2003-543 du 24 juin 2003. Ce décret vient
modifier la procédure applicable devant les cours admi-
nistratives d’appel sur plusieurs points importants qu’il
convient de signaler. Ainsi, la voie de l’appel est suppri-
mée pour les litiges de faible importance (art. R.811-1
du Code de justice administrative). Par ailleurs, le nouvel
article R.811-7 du Code de justice administrative pré-
voit que le recours à un avocat deviendra obligatoire
pour toutes les affaires portées devant les cours, sauf
pour les litiges d’excès de pouvoir formés par les agents
publics et assimilés, le contentieux des contraventions
de grande voirie et des demandes d’exécution des déci-
sions de justice. La motivation de cette disposition est
évidente : en rendant le recours à un avocat obligatoire,
le pouvoir réglementaire espère certainement décourager
les justiciables d’interjeter appel, compte tenu des coûts
engendrés par l’intervention d’un auxiliaire de justice. Le
décret contient aussi des dispositions de nature techni-
que visant à augmenter la productivité des cours admi-
nistratives d’appel et à faciliter le traitement des affaires.
A cet égard, le nouvel article R.222-1 du Code de justice
administrative étend la possibilité pour les présidents de
ces juridictions de statuer par voie d’ordonnance. Certai-
nes des dispositions de ce texte visent enfin à assouplir
l’organisation interne des cours administratives d’appel
en facilitant la mobilité interne des magistrats au sein de
la même juridiction.
Mais ces mesures ne suffiront certainement pas suffisam-
ment à désencombrer les cours administratives d’appel.
Le pouvoir réglementaire devra sûrement réitérer son
intervention prochainement.
La compétence matérielle des cours administratives
d’appel. Les cours administratives d’appel connaissent,
entre autre, des appels formés contre les jugements ren-
dus par les commissions du contentieux de l’indemnisa-
tion des rapatriés d’outre-mer (art. L.211-3 du Code de
justice administrative). Mais surtout, aux termes de l’ar-
ticle L.211-2 du Code de justice administrative, les cours
administratives d’appel connaissent des jugements rendus
en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous
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réserve des compétences attribuées au Conseil d’État en
qualité de juge d’appel et de celles définies aux articles
L. 552-1 et L. 552-2 (sur le référé en matière fiscale). Les
cours administratives d’appel sont juges d’appel de droit
commun, mais il existe donc un partage de compétences
entre elles et le Conseil d’État. Rappelons que les appels
contre les jugements portant sur les recours en appré-
ciation de légalité et sur les litiges relatifs aux élections
municipales et cantonales, continuent à relever en appel
du Conseil d’État.
La compétence territoriale des cours administratives
d’appel. La cour administrative d’appel territorialement
compétente pour connaître d’un appel formé contre un
jugement d’un tribunal administratif ou une décision
d’une commission du contentieux de l’indemnisation des
Français d’outre-mer est celle dans le ressort de laquelle
a son siège ce tribunal ou cette commission (art. R.322-1
du Code de justice administrative). Aux termes de l’article
R.322-2 du Code de justice administrative, la compétence
territoriale des cours administratives d’appel est d’ordre
public.
2.3 Les deux dérogations à la compétence
territoriale des tribunaux et des cours
Cette question aurait pu être évoquée dans le cadre du
règlement des questions de compétence, mais nous choi-
sirons de la traiter ici, à la suite de la détermination des
règles de compétence des tribunaux et des cours.
Le décret n° 2002-547 du 19 avril 2002 consacre ainsi
deux nouvelles dérogations à la compétence territoriale
des tribunaux et des cours. La première permet d’étendre
l’hypothèse où est en cause l’impartialité d’un tribunal ou
d’une cour. La seconde est plus novatrice et concerne l’hy-
pothèse du regroupement d’affaires en vue d’être jugées
par un même tribunal ou une même cour dans un souci de
« bonne administration de la justice ».
Le renvoi en cas d’atteinte à l’impartialité des tribu-
naux et des cours. L’article 6 du décret de 2002 modifie
les articles R.312-5 (relatifs aux tribunaux) et R.322-3
(relatifs aux cours) du Code de justice administrative,
étendant les hypothèses dans lesquelles peut être mise
en doute l’impartialité de la juridiction compétemment
saisie. Dans la législation antérieure, ces deux articles
concernaient la seule hypothèse où un tribunal ou une
cour était saisi d’un « litige relevant de sa compétence et
dans lequel un de ces membres est en cause ». Le prési-
dent du tribunal ou de la cour renvoyait alors l’affaire à un
autre tribunal ou une autre cour désignée par le président
de la Section du contentieux. Dorénavant, cette procé-
dure de renvoi est étendue à toute cause objective de
partialité. A ce titre, les articles R.312-5 et R.322-3, dans
leur nouvelle version issue du décret de 2002, disposent
que « lorsque le président d’un tribunal administratif (ou
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
d’une cour administrative d’appel) saisi d’un litige rele-
vant de sa compétence constate qu’un des membres du
tribunal (ou de la cour) est en cause ou estime qu’il existe
une autre raison objective de mettre en cause l’impartia-
lité du tribunal (ou de la cour), il transmet le dossier au
président de la Section du contentieux du Conseil d’État
qui en attribue le jugement à la juridiction qu’il désigne ».
Notons que la nouvelle rédaction de ces articles insiste
sur la procédure de renvoi au président de la Section du
contentieux aux fins de désignation de la juridiction
appelée à statuer. En outre, ce sont désormais toutes les
« raisons objectives » de mise en cause de l’impartialité de
la juridiction, dans son ensemble, qui sont couvertes.
L’attribution de compétence par le président de la
Section du contentieux du Conseil d’État. Le nouvel
article R.351-8 du Code de justice administrative, issu
du décret du 19 avril 2002, dispose que « lorsque des
considérations de bonne administration de la justice
l’imposent, le président de la Section du contentieux du
Conseil d’État, de sa propre initiative ou sur la demande
d’un président de tribunal administratif ou de cour admi-
nistrative d’appel, attribue, par une ordonnance motivée
qui n’est pas susceptible de recours, le jugement d’une
ou plusieurs affaires à la juridiction qu’il désigne. » Il
s’agit par cette procédure de regrouper devant un même
tribunal ou une même cour des affaires qui, sans être
connexes, sont proches, similaires ou posent les mêmes
questions de droit ou de fait. Signalons que la pratique
du contentieux administratif avait déjà eu l’occasion
de regrouper des affaires devant un même tribunal,
notamment dans les années 1990, lorsque le tribunal
administratif de Paris avait été désigné compétent pour
traiter le contentieux des victimes du sang contaminé.
Le décret de 2002 a simplement introduit dans les textes
cette procédure de regroupement des affaires dont l’in-
térêt est à la fois de permettre d’accélérer le traitement
d’affaires proches ou similaires, d’éviter les divergences
d’interprétation entre les différentes cours ou tribunaux
et de dégager rapidement une solution juridique uni-
forme. Il est important de noter que le regroupement
d’affaires peut procéder d’une initiative du chef de la
juridiction saisie (tribunal ou cour) ou d’une instruction
du président de la Section du contentieux du Conseil
d’État, mais qu’il appartient exclusivement à ce dernier
de désigner la juridiction de renvoi. La mise en œuvre
de ce mécanisme nécessitera une concertation ren-
forcée entre les présidents de juridiction et le Conseil
d’État. Par ailleurs, la détermination de la juridiction
compétente ne sera pas toujours aisée compte tenu
de l’encombrement de certains tribunaux et des délais
actuels de jugement relativement longs. Notons enfin
que c’est par une ordonnance motivée que le président
de la Section du contentieux désigne la juridiction de
renvoi. Il s’agit là de la seule dérogation au principe de
231
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 non-motivation des ordonnances propres à la procédure
de règlement des questions de compétence.
B/ LE MÉCANISME DE RÈGLEMENT
DES COMPÉTENCES À L’INTÉRIEUR
DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
1/ Le régime de la connexité
Des recoupements ou chevauchements entre affaires
relevant de différentes juridictions administratives sont
possibles. Le règlement des problèmes de compétence est
confié au Conseil d’état, véritable cour régulatrice au sein
de la juridiction administrative.
1.1 La notion de connexité
Pendant longtemps, le Conseil d’État n’a admis la con-
nexité entre deux demandes que dans la seule hypothèse
où le jugement de l’une des demandes était nécessai-
rement subordonné au jugement de l’autre. La jurispru-
dence a progressivement fait évoluer cette conception
restrictive du lien de connexité, le juge admettant, par
exemple, l’existence d’un lien de connexité, si un même
acte est en cause dans un procès en légalité et dans
un autre en responsabilité (CE, 13 juin 2001, Verdure),
ou à propos de deux maillons d’une même opération ou
décision (CE, 10 janvier 1992, Association des usagers de
l’eau de Peyreleau), ou dans le cas de deux recours l’un
contre un acte et l’autre contre le retrait de cet acte (CE,
22 avril 1988, société France 5), ou l’un contre l’élec-
tion d’un organisme et l’autre contre sa suspension (CE,
13 février 1987, syndicat autonome des enseignants de
médecine) ou encore si c’est exactement la même appré-
ciation qui est à porter (cas de deux recours, l’un contre
une mise en instance de classement comme monument
historique et l’autre contre la décision de classement
proprement dite : CE, 24 janvier 1990, Amon). Le Con-
seil d’État a admis l’existence d’un lien de connexité
chaque fois qu’un ensemble de procès portent sur une
affaire unique, par exemple dans le cadre d’opérations
complexes (CE, 24 mai 1991, Ville de Genève). On a vu
aussi admise la connexité entre procès en responsabilité
seulement parallèles mais impliquant le même fait dom-
mageable (CE, sect., 8 octobre 1976, Le Blant).
Il faut évidemment éviter dans pareil cas que deux juges
connaissent des affaires connexes. On tendra donc à
étendre la compétence de l’une des juridictions saisies
au détriment de l’autre. La connexité a fait l’objet de
textes spéciaux permettant de déroger aux compétences
traditionnelles (décret du 27 décembre 1960 ; décret du
2 septembre 1988). Elle concerne les articles R.341-1 à
R.344-3 du Code de justice administrative.
232
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1.2 Le règlement de la connexité
1.2.1 Connexité entre des demandes relevant
de la compétence d’un tribunal administratif
et des demandes relevant de la compétence
de premier ressort du Conseil d’État
Trois cas de connexité sont envisagés :
- Lorsque le Conseil d’État est saisi de demandes conne-
xes qui relèvent les unes de sa compétence de premier
ressort et les autres de la compétence d’un tribunal
administratif, dans ce cas il est compétent pour connaî-
tre de l’ensemble de ces conclusions.
- Dans le cas où un tribunal administratif est saisi de
conclusions relevant de sa compétence mais connexes
à des conclusions présentées devant le Conseil d’État et
relevant de la compétence en premier et dernier ressort
de celui-ci, son président renvoie au Conseil d’État lesdi-
tes conclusions.
- Dans le cas où un tribunal administratif est saisi de
conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de
sa compétence et les autres de la compétence en premier
et dernier ressort du Conseil d’État, son président renvoie
l’ensemble de ces conclusions au Conseil d’État.
1.2.2 Connexité entre des demandes relevant
de la compétence de deux tribunaux
administratifs
Il existe deux cas de figure :
- Le tribunal administratif saisi d’une demande relevant
de sa compétence territoriale est également compétent
pour connaître d’une demande connexe à la précédente et
relevant normalement de la compétence territoriale d’un
autre tribunal administratif.
- Lorsque deux tribunaux administratifs sont simultanément
saisis de demandes distinctes mais connexes, relevant nor-
malement de leur compétence territoriale respective, cha-
cun des deux présidents intéressés saisit le président de la
Section du contentieux du Conseil d’État et lui adresse le
dossier de la demande. Le président de la Section du con-
tentieux se prononce sur l’existence du lien de connexité et
détermine la ou les juridictions compétentes pour connaître
des demandes. L’ordonnance de renvoi est notifiée au prési-
dent de l’autre tribunal administratif qui transmet au prési-
dent de la Section du contentieux le dossier de la demande
soumise à son tribunal.
1.2.3 Connexité entre des demandes relevant de
la compétence d’une cour administrative d’appel
et des demandes relevant de la compétence
d’appel du Conseil d’État
Trois hypothèses sont encore ici envisageables :
- Lorsque le Conseil d’État est saisi de conclusions rele-
vant de sa compétence comme juge d’appel, il est éga-
lement compétent pour connaître de conclusions conne-
xes relevant normalement de la compétence d’une cour
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administrative d’appel (CE, 16 juin 2003, Commune de
Longuyon).
- Dans le cas où une cour administrative d’appel est saisie
de conclusions relevant normalement de sa compétence
mais connexes à des conclusions présentées devant le
Conseil d’État et relevant de la compétence d’appel de
celui-ci, son président renvoie au Conseil d’État lesdites
conclusions.
- Dans le cas où une cour administrative d’appel est saisie
de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes
de sa compétence et les autres de la compétence d’appel
du Conseil d’État, son président renvoie l’ensemble de ces
conclusions au Conseil d’État.
1.2.4 Connexité entre des demandes relevant
de la compétence de deux cours administratives
d’appel
Comme pour les tribunaux administratifs, deux cas de
figures sont prévus :
- La cour administrative d’appel saisie d’une demande
relevant de sa compétence territoriale est également
compétente pour connaître d’une demande connexe rele-
vant normalement de la compétence territoriale d’une
autre cour.
- Lorsque deux cours administratives d’appel sont simul-
tanément saisies de demandes distinctes mais connexes,
relevant normalement de leur compétence territoriale
respective, chacun des deux présidents intéressés sai-
sit le président de la Section du contentieux du Con-
seil d’État et lui adresse le dossier de la demande. Le
président de la Section du contentieux se prononce sur
l’existence d’un lien de connexité et détermine la juri-
diction ou les juridictions compétentes pour connaître
des demandes.
L’ordonnance de renvoi est notifiée au président de l’autre
cour administrative d’appel qui transmet au président de
la Section du contentieux le dossier de la demande sou-
mise à sa cour.
2/ Le règlement préventif des questions
de compétence
Au regard de la complexité des règles de compétence, des
erreurs peuvent se produire. Théoriquement, le règlement
des questions de compétence devrait aboutir à de fré-
quents jugements d’incompétence. Le décret du 19 avril
2002 simplifie la procédure de règlement des questions
de compétence à l’intérieur de la juridiction administra-
tive, mise en place par le décret du 22 février 1972 : d’une
part, il consacre le principe de la transmission directe des
requêtes de juridiction à juridiction ; d’autre part il tend,
par des dispositions nouvelles en contentieux adminis-
tratif, à limiter les « exceptions d’incompétence » suscep-
tibles d’être soulevées au cours du procès administratif,
notamment s’agissant de la compétence des tribunaux
administratifs.
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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PROCÉDURES ADMINISTRATIVES CONTENTIEUSES
2.1 Conclusions manifestement
et définitivement irrecevables
L’article R.351-4 du Code de justice administrative dis-
pose que lorsque tout ou partie des conclusions dont est
saisi un tribunal administratif, une cour administrative
d’appel ou le Conseil d’État relève de la compétence
d’une juridiction administrative, le tribunal administra-
tif, la cour administrative d’appel ou le Conseil d’État,
selon le cas, est compétent, nonobstant les règles de
répartition des compétences entre juridictions adminis-
tratives, pour rejeter les conclusions entachées d’une
irrecevabilité manifeste insusceptible d’être couverte en
cours d’instance ou pour constater qu’il n’y a pas lieu de
statuer sur tout ou partie des conclusions. Toutefois, seul
le Conseil d’État est compétent pour opérer un tel rejet
lorsque le litige relève de la compétence d’une juridiction
administrative spécialisée (art. 351-5 du Code de justice
administrative).
2.2 Les procédures de règlement et de renvoi
Le décret du 19 avril 2002 s’inscrit pleinement dans le
droit-fil de l’innovation procédurale de 1972. Pour les
auteurs de ce décret, il s’est agi, comme en 1972, de per-
mettre le règlement rapide des questions de compétence.
A ce titre, la principale nouveauté du décret de 2002
semble être la disposition permettant une transmission
directe des requêtes de la juridiction saisie par erreur à la
juridiction compétente, sans l’intermédiaire du président
de la Section du contentieux. En consacrant le principe
de la transmission directe des requêtes tout en limitant
l’intervention du Conseil d’État, le décret du 19 avril 2002
entend d’une part accroître la rapidité du règlement des
questions de compétence et, d’autre part remettre en
cause le caractère « centralisé » de la procédure instituée
en 1972.
2.2.1 Cas de saisine à tort d’un tribunal
administratif ou d’une cour administrative
d’appel
Dans une première hypothèse, « lorsqu’une cour admi-
nistrative d’appel ou un tribunal administratif est saisi
de conclusions qu’il estime relever de la compétence
du Conseil d’État, son président transmet sans délai le
dossier au Conseil d’État qui poursuit l’instruction de
l’affaire. Si l’instruction de l’affaire révèle que celle-ci
relève en tout ou partie de la compétence d’une autre
juridiction, la sous-section d’instruction saisit le prési-
dent de la Section du contentieux qui règle la question
de compétence et attribue, le cas échéant, le jugement
de tout ou partie des conclusions à la juridiction qu’il
déclare compétente » (art. R.351-2 du Code de justice
administrative). Le premier alinéa de l’article R.351-3 du
Code de justice administrative, dans sa rédaction issue
du décret du 19 avril 2002, consacre, dans une seconde
hypothèse, le principe de la transmission directe des
233
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 compétences : « Lorsqu’une cour administrative d’appel
ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu’il
estime relever de la compétence d’une juridiction admi-
nistrative autre que le Conseil d’État, son président, ou
le magistrat qu’il délègue, transmet sans délai le dossier
à la juridiction qu’il estime compétente ». La procédure
de renvoi direct permet ainsi d’accélérer le traitement
des dossiers en supprimant l’allongement des délais
résultant du passage par le Conseil d’État.
En vertu du deuxième alinéa, en cas de difficultés parti-
culières, le président du tribunal ou de la cour peut trans-
mettre sans délai le dossier au président de la Section
du contentieux du Conseil d’État qui règle la question de
compétence et attribue le jugement de tout ou partie
de l’affaire à la juridiction qu’il déclare compétente. Le
président de la Section du contentieux conserve donc un
pouvoir résiduel de régler les questions de compétence
posant « des difficultés particulières ». En outre, lorsque
le président de la cour administrative d’appel ou du tri-
bunal administratif, auquel un dossier a été transmis en
application du premier alinéa de l’article R. 351-3, estime
que cette juridiction n’est pas compétente, il transmet le
dossier, dans le délai de trois mois suivant la réception de
celui-ci, au président de la Section du contentieux du Con-
seil d’État, qui règle la question de compétence et attribue
le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction
qu’il déclare compétente (art. R.351-6, alinéa 2 du Code
de justice administrative). De même, lorsque le président
d’une juridiction administrative autre qu’une cour admi-
nistrative d’appel ou un tribunal administratif, à laquelle
un dossier a été transmis en application de ces mêmes
dispositions, estime que cette juridiction n’est pas com-
pétente, il transmet le dossier, dans le même délai de trois
mois, au président de la Section du contentieux du Conseil
d’État, qui règle la question de compétence et attribue
le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction
qu’il déclare compétente (art. R.351-6 alinéa 3 du Code
de justice administrative). En d’autres termes, si le prési-
dent de la juridiction de renvoi estime qu’une affaire lui a
été transmise à tort, il a la possibilité de saisir, en aval,
le président de la Section du contentieux qui désignera,
de manière définitive, la juridiction appelée à statuer sur
l’affaire. Cette possibilité de contester les ordonnances
de renvoi et de solliciter l’arbitrage du Conseil d’État est
tout à fait opportune. Elle permettra bien souvent de cor-
riger les erreurs éventuelles commises par les présidents
des juridictions initialement saisies qui auront transmis
directement, mais à tort, une affaire à une autre juridic-
tion. Toutefois, pour une partie de la doctrine, il semble
regrettable que le législateur n’ait pas prévu l’obligation
de motiver les ordonnances par lesquelles le président de
la Section du contentieux rend son arbitrage. Cela aurait
été tout à fait opportun dans l’intérêt des juridictions et
des justiciables. Il semblerait donc que le souci de rapidité
l’ait emporté sur l’information des juges et des parties.
234
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2.2.2 Cas de saisine à tort du Conseil d’État
Lorsque le Conseil d’État est saisi de conclusions relevant
de la compétence d’une autre juridiction administrative,
et sous réserve des dispositions de l’article R. 351-4 (sur
les conclusions manifestement irrecevables), le prési-
dent de la Section du contentieux, saisi par la sous-sec-
tion chargée de l’instruction du dossier, règle la question
de compétence et attribue, le cas échéant, le jugement
de tout ou partie de l’affaire à la juridiction qu’il déclare
compétente (art. R.351-1 du Code de justice administra-
tive). Aux termes de l’article R.351-6 du Code de justice
administrative, l’ordonnance de renvoi est notifiée sans
délai aux parties. Elle n’est pas motivée ni susceptible de
recours et n’est pas revêtue de l’autorité de chose jugée.
2.3 La limitation des exceptions
d’incompétence
Outre la simplification de la procédure de règlement des
questions de compétence, par le biais de la transmission
directe des requêtes, le décret de 2002 a également per-
mis de traiter de manière définitive certaines questions
de compétence de sorte qu’elles ne resurgissent pas au
cours de l’instance. Deux nouvelles dispositions méritent
à ce titre d’être évoquées. Il s’agit de l’article R.351-9,
article de portée générale applicable aux différentes juri-
dictions, et du second alinéa de l’article R.312-2, concer-
nant spécifiquement les tribunaux administratifs. Dans
ces deux hypothèses, la question de la compétence de la
juridiction saisie ne pourra plus dorénavant être discutée
ou invoquée, par les parties ou par le juge.
2.3.1 L’intangibilité de la compétence
de la juridiction de renvoi
Aux termes de l’article R.351-9 du Code de justice admi-
nistrative, « lorsqu’une juridiction à laquelle une affaire a
été transmise en application du premier alinéa de l’article
R.351-3 n’a pas eu recours aux dispositions du deuxième
alinéa de l’article R.351-6 ou lorsqu’elle a été déclarée
compétente par le président de la Section du contentieux
du Conseil d’État, sa compétence ne peut plus être remise
en cause ni par elle-même, ni par les parties, ou d’office
par le juge d’appel ou de cassation, sauf à soulever l’in-
compétence de la juridiction administrative ». Autrement
dit, lorsque la procédure de règlement des questions de
compétence a été mise en œuvre et qu’une juridiction de
renvoi a été désignée, la compétence de cette dernière
devient rapidement intangible ou incontestable. L’article
prévoit deux hypothèses dans lesquelles la compétence
de la juridiction de renvoi devient irrévocable :
- La première est relative au cas de la transmission directe
d’une affaire par le président d’un tribunal ou d’une cour à
une juridiction de renvoi autre que le Conseil d’État (une
cour, un tribunal ou une juridiction spécialisée). Si le pré-
sident de la juridiction de renvoi ne sollicite pas dans le
délai de trois mois suivant la réception du dossier, l’arbi-
26 AVRIL 2004 • LA GAZETTE
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 trage du président de la Section du contentieux prévu par
l’article R.351-6, la décision de transmission devient dans
ce cas irrévocable à l’expiration du délai de trois mois et
la compétence de la juridiction de renvoi incontestable
à l’égard du juge et des parties en première instance, en
appel et en cassation.
- La seconde hypothèse concerne le cas de l’intervention
du président de la Section du contentieux sur des ques-
tions de compétence. Lorsque ce haut magistrat déclare
une juridiction compétente pour connaître d’une ou
plusieurs affaires, son ordonnance revêt en quelque
sorte un caractère irrévocable et la compétence de la
juridiction de renvoi devient de ce fait incontestable.
Autrement dit, la désignation a pour effet de cristalli-
ser, c’est-à-dire de figer sans délai la compétence de la
juridiction de renvoi.

2.3.2 L’intangibilité de la compétence

des tribunaux administratifs après la clôture
de l’instruction de la première instance
Il résulte du second alinéa de l’article R.312-2 du Code
de justice administrative que dès lors qu’il n’a pas été
fait application de la procédure de renvoi prévue à l’ar-
ticle R.351-3 et que le moyen tiré de l’incompétence
territoriale du tribunal administratif n’a pas été invo-
qué par les parties avant la clôture de l’instruction de
première instance, ce moyen ne peut plus être ultérieu-
rement soulevé par les parties ou relevé d’office par le
juge d’appel ou de cassation. Cette hypothèse intéresse
uniquement la compétence territoriale des tribunaux
administratifs. Elle nécessite d’une part que le tribunal
initialement saisi n’ait pas fait application de la procé-
dure de règlement des questions de compétence, par la
transmission directe ou le renvoi en cas de « difficultés
particulières » et d’autre part que les parties n’aient pas
soulevé le moyen tiré de l’incompétence territoriale du
tribunal avant la clôture de l’instruction. Dès lors, la
compétence territoriale du tribunal devient incontesta-
ble. En clair, on peut dire qu’il y a intangibilité de la
compétence territoriale des tribunaux administratifs s’il
n’y a pas eu contestation de cette compétence au cours
de la première instance.
Finalement, s’il a naturellement contribué à améliorer et
à compléter le mécanisme de règlement des questions de
compétence à l’intérieur de la juridiction administrative,
le décret du 19 avril 2002, en accompagnant sa réforme
de mesures de limitation, voire d’interdiction des excep-
tions d’incompétence, a également permis de remettre
partiellement en cause le caractère d’ordre public des
règles de compétence.

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Dépôt légal : avril 2004

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