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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Dcentralisation 29 Madagascar

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BANQUE MONDIALE
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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Dcentralisation Madagascar

THE WORLD BANK

Washington, D.C.

Copyright 2004 Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement/Banque mondiale 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 (tats-Unis d'Amrique) Tous droits rservs Fabriqu aux tats-Unis d'Amrique Premier tirage: juillet 2004
9 Fabriqu de papier recycl

1 2 3 4 06 05 04 Les tudes sont publis pour fair connatre les rsultats des travaux de la Banque mondiale la communaut de dveloppement dans les meilleurs dlais possibles. Ce document n'a donc pas t imprim selon les mthodes employes pour les textes imprims officiels. Centaines sources cites dans le texte peuvent tre des documents officieux qui ne sont pas la disposition du public. Les constatations, interprtations et conclusions qu'on trouvera dans le prsent rapport n'engagent que les auteurs et ne doivent tre attribues en aucune manire la Banque mondiale, ses institutions affilies ou aux membres de son Conseil des administrateurs, ni aux pays qu'ils reprsentent. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des donnes cites et dcline toute responsabilit quant aux consquences de leur utilisation. Les frontires, les couleurs, les dnominations et toute autre information figurant sur les cartes n'impliquent, de la part du Groupe de la Banque mondiale, aucun jugement quant au statut juridique d'un territoire quelconque et ne signifient nullement que le Groupe reconnat ou accepte ces frontires. Le contenu de cette publication fait l'objet d'un copyright. Toute demande d'autorisation d'en reproduire des passages doit tre adresse au Bureau des publications, Banque mondiale, 1818 H Street, N.W., Washington, DC 20433 (tats-Unis d'Amrique). La Banque mondiale encourage la diffusion de ses travaux et accorde normalement cette autorisation sans tarder et, si la reproduction rpond des fins non commerciales, titre gratuit. L'autorisation de copier des passages des fins d'enseignement doit tre obtenue auprs de: Copyright Clearance Center, Inc. 222 Rosewood Drive Danvers, MA 01923 (tats-Unis d'Amrique) Tel: 978-750-8400 * Fax: 978-750-4470. ISBN: 0-8213-5853-7 eISBN: 0-8213-5854-5 ISSN: 0253-2123 La prsente publication est repertorie comme suit par la Bibliothque du Congrs.

SOMMAIRE
Rsum ..............................................

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ix xi 1

Rem erciem ents ............................................................ Acronymes et Abrviations .................................................. Aperu d'ensemble 1. 2. Introduction Le programme de Dcentralisation-Dfis et Dterminants institutionnels Le cadre juridique ..................................... Les relations entre administrations deconcentres et decentralisees .................. Le systme de contrle ................................................... Les instances de planification rgionale ....................................... Vers une administration plus oriente vers la prestation de services .................. 3. Le cadre de financement ................................................ Le dficit de financement ................................................. Les dpenses .......................................................... Les ressources ......................................................... Les Transferts .......................................................... Amliorer le cadre des finances publiques de Madagascar ......................... 4. Les Communes ....................................................... Dispositions institutionnelles rgissant les communes ............................ tude des finances communales: chantillon et mthodologie ...................... Besoins et flux financiers globaux des communes ............................... Les recettes communales ................................................. Les dpenses des communes ............................................... Amliorer la prestation des services au niveau des communes ...................... Annexes Annexe A: Matrice des recommandations de politique .73 Annexe B: Rpartition des fonctions ministrielles .75 Annexe C: Affectation des produits fiscaux dans les lois de finances 2000 et 2001 .79 Annexe D: Dconcentration des dpenses .81 Annexe E: Annexe F: Mthodologie d'tablissement du dficit financier local .85 Reprsentativit de l'chantillon des 232 communes .89 ......................................................... .............................................. ...........................................

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11 13 18 19 21 25 25 27 33 38 45 49 50 54 55 58 63 67

i................

Annexe G: Organigramme d'une commune .93 Annexe H: Affectations des recettes aux collectivits locales .95 Terminologie adm Bibliographie . ve franaise et malgache .99 10 iii

;V

SOMMAIRE

TABLEAUX 2.1 Le paralllisme administratif ........................................... 14 2.2 Fonction du personnel et du budget dans les ministres sociaux ................. 17 2.3 Le rgime de contrle ................................................ 19 3.1 Possibles affectations des dpenses par niveau de collectivit publique ............ 28 3.2 Composition des dpenses des administrations centrales ...................... 29 3.3 Affectation possible des recettes par niveau de collectivit publique .............. 34 3.4 Affectation des recettes Madagascar .................................... 38 3.5 Combinaison des objectifs et des concepts ................................. 41 3.6 Transferts aux niveaux administratifs (en millions de FMG) en 2001 ............. 42 3.7 Transferts aux budgets des communes (2001) .............................. 43 4.1 Insuffisance du financement local (en US$ par habitant et en % des besoins totaux) . .56 4.2 Les sources de financement (US$ par habitant) ............................. 57 4.3 lments de recettes et mcanismes de collecte ............................. 58 4.4 Composition des recettes des communes urbaines et rurales (estimation) .......... 59 4.5 Revenus propres par mcanisme de recouvrement ........................... 63 4.6 Ventilation des dpenses des comnmunes urbaines et des communes dans la zone de Grand Antananarivo ............................... 64 4.7 Ventilation des dpenses de fonctionnement ............................... 65 4.8 Ventilation des investissements ............................... 66 4.9 Classement fonctionnel-aperu global ............................... 67 GRAPHIQUES 2.1 Administration territoriale de Madagascar ............................... 3.1 Recettes de Madagascar dans le contexte internationalRecettes publiques en part de PIB (dons exclus) 1998 .26 3.2 Recettes de Madagascar dans le contexte internationalRecettes publiques en pourcentage du PIB (dons exclus) 2001 ................. 3.3 Part des dpenses courantes excutes en-dessous du centre ................... 3.4 Dpenses du secteur social par niveau administratif .......................... 3.5 Recettes budgtaires de l'Administration central 1998-2000 (en % du PIB) ........ 3.6 Retards des transferts inconditionnels aux communes rurales (dans un chantillon de 15 communes) ................................... 4.1 Les relations institutionnelles au niveau local ............................... 4.2 Sources des donnes ............................................. 4.3 Dficit de financement par secteur (US$ par habitant) ........................ 4.4 Ventilation des recettes locales .......................................... 4.5 Ventilation des impts locaux .......................................... 4.6 Ventilation des redevances d'utilisation ................................... 4.7 Ventilation des droits administratifs ...................................... 4.8 Dpenses conomiques et fonctionnelles des communes rurales .................

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26 30 31 37 44 54 55 56 61 62 62 62 64

SOMMAIRE

ENCADRS
2.1 3.1 4.1 4.2 4.3 4.4 L'association inter-communale de Fianarantsoa-Manakara ..................... Recettes communales en Afrique du Sud (2001) ............................ Planification de Dveloppement Local (Les Plans communaux de dveloppement PCD) ........................... Grer les questions de scurit locale dans les environnements incertains .......... Etude de cas des coles des circonscriptions scolaires de Farafangana et d'Andilamena .......................................... Fonds sociaux et dcentralisation-combler peu peu le foss rural/urbain ........ 20 36 51 55 55 60

RSUM
e livre revient sur les 10 premires annes de dcentralisation Madagascar. Comme ce fut le cas dans d'autres pays en voie de dveloppement, en particulier en Afrique, le processus de dcentralisation Madagascar a connu de brusques inflexions et fait face des priodes d'incertitude. Ceci explique pourquoi Madagascar, en dpit de son exprience dans le domaine de la dcentralisation, reste un pays fortement centralis avec seulement 3 ou 4 pour cent des dpenses excutes au-dessous du niveau central et trs peu de prrogatives dcentralises au niveau local. Malgr les nombreux obstacles structurels la dcentralisation dans les pays pauvres, le cas de Madagascar offre de nombreuses leons positives, lesquelles semblent indiquer le potentiel du processus de dcentralisation. Cette tude fournit une analyse dtaille des finances des gouvernements locaux et dveloppe une mthodologie visant valuer les besoins de financement locaux (mthodologie de dficit financier local). Sur la base de cette analyse, l'tude souligne les nombreux avantages qu'il y aurait simplifier les dispositions administratives et les relations fiscales qui s'appliquent dans le domaine de la gestion dcentralise Madagascar. Au lieu d'une stratgie de dcentralisation ambitieuse, ce livre suggre un certain nombre de rformes, qui - quoique modestes - amlioreraient clairement le fonctionnement de la structure actuelle. Ces rformes comprennent: (i) un transfert complet des comptences locales (limites) aux communes, en particulier pour la collecte des recettes locales ; (ii) une augmentation des transferts aux communes rurales afin de rendre gales les allocations par habitant dans toutes les communes - rurales et urbaines et (iii) l'affectation des revenus un seul chelon de collectivit publique, avec pour exception certains types spcifiques de taxes (telles que les taxes sur les ressources naturelles).

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REMERCIEMENTS

Ce rapport est le rsultat d'un dialogue confiant sur la dcentralisation entre la Banque mondiale et le gouvernement de Madagascar, en particulier son ancien Ministre de la Dcentralisation, et avec les partenaires du dveloppement de Madagascar (AfD, la Coopration franaise, le PNUD, l'UE, GTZ, et la Coopration suisse). Il s'appuie sur un important travail de recherche qui a t men par la Banque mondiale depuis 2001. Ce rapport a t labor par une quipe compose de Wolfgang Fengler (Chef de projet, AFTP1), Emanuela Galasso (DECRG), Aurlien Kruse (AFTP1) et Frank-Borge Wietzke (AFTP1). L'quipe a bnfici d'un fort soutien et des conseils de Jesko Hentschel (conomiste principal, jusqu'au mois de Septembre 2003 AFTP1). Dieudonn Randriamanampisoa (conomiste senior, AFTPI) a organis les tudes sur les finances publiques locales qui ont t effectues par le bureau d'tudes Miara Mita, sous l'autorit de Mamy Ralaivelo. Ces travaux sur les finances communales ont t finances par le Fonds fiduciaire norvgien (gr par Jacomina de Regt, AFTES). La rvision a t assure par Harold Alderman (AFTHD), James Fitz Ford (TUDUR), Jennie Litvack (MNSED) et Dana Weist (PRMPS). Le rapport a t rdig sous la supervision de Philippe Le Houerou, Directeur sectoriel d'AFTP1. Il a guid la conception d'ensemble, donn des conseils critiques et assur le contrle de qualit. Hafez Ghanem, Directeur pays, a soutenu la dmarche et donn des conseils gnraux. Peter Moll, Jesko Hentschel et Willem van Eeghen ont donn leur avis sur les premires versions du document. Ccile Wodon (AFTP1) a particip aux travaux de mise en forme et de mise au point du document, de communication et de gestion budgtaire. L'quipe tient remercier les responsables du Gouvernement malgache ainsi que les autorits provinciales, rgionales et locales qui ont enrichi cette tude de leurs vues perspicaces. L'quipe a travaill en lien troit avec l'ancien Ministre de la Dcentralisation, et avec les ministres du Budget et des Finances, de l'Intrieur, de la Sant et de l'ducation. L'quipe a particulirement apprci l'aide apporte par Hary Andriamboavvonjy Rajaonarivo (Directeur Gnral) du Secrtariat d'Etat pour la Dcentralisation ainsi que Gabhy Rajaonesy (Directeur des tudes et du Transfert des comptences) et par M. Herilanto Raveloharison (Secrtaire gnral de l'ancien Ministre de la Dcentralisation). Les rsultats de l'tude ont t prsents le 29 Septembre 2003 une Confrence Nationale sur le Dveloppement Local Antananarivo qui a t organise par le Ministre de la Dcentralisation. Les rsultats de la confrence, qui seront documents sparment, ont t inclus dans la prsente tude.

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ACRONYMES ET ABREVIATIONS
AFD ASS BAIl) BID CCM CDE CES CF CFAA CHD CIP' CISCO CLD CLS CSB DAA DGG DGI DIRESEB DIRSAN DRB DRI DSRP EPP FID FKL FKT FMG FMI FRAM GTDR GTZ HCC IBS IFIPB IFT IGE INSTAT IRPP MADIO MINESEB MINSAN ONG OPCI PAGU PAIGEP PCD PdF PDS Agence franaise de Dveloppement Afrique sub-saharienne. Banque africaine de dveloppement Banque interamricaine de dveloppement Commission centrale des marchs Contrle des dpenses engages Conseil conomique et social Circonscription financire valuation de la compta. financire du pays Centre hospitalier de district Confrence interprovinciale Circonscription scolaire Comit Local de Dveloppement Comit local de Scurit Centre sanitaire de base Dlgu administratif d'arrondissement Dlgu gnral du Gouvernement Direction gnrale des impts Direction rgionale de l'Education Direction rgionale de la Sant Direction rgionale du Budget Direction rgionale des Impts Document de stratgie de rduction pauvret cole primaire publique Fonds d'intervention pour le dveloppement Fokonolona Fokontany Franc Malgache Fonds montaire international Fikambanan'ny Ray amandrenin'ny Mpianatra Groupe de travail sur le dveloppement rgional Gemeinschaft fr Technische Zusammenarbeit Haute Cour constitutionnelle Impt sur les bnfices des socits Impt foncier sur les proprits bties Impt foncier sur les terrains Inspecteur gnral d'Etat Institut national de la statistique Impt sur le revenu des personnes physiques Madagascar-Dial-Instat-Orstom M. de l'Enseign. second. et de l'duc. base Ministre de la Sant Organisation non gouvernementale Organisme public de coopr. intercommunale Projet d'appui a la gestion urbaine Projet de gestion du SP et dv. de capacit Plan communal de dveloppement Prsident de Fokontany Prsident de la Dlgation spciale xi

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ACRONYMES ET ABREVIATIONS

PIB PNUD PP PPA PPTE RDP RED RSA RSC SALAMA S&E SIMA SP SSD TAFB TP TVA UE US$ ZAP

Produit intrieur brut Programme des Nations unies pour le dvelop. Perception principale Percepteur principale assignataire Pays pauvres trs endetts Revue des dpenses publiques Recent Economic Developments Rpublique d'Afrique du sud Regional Service Council Centrale d'achat des mdicaments Suivi et Evaluation Gestion et analyse des info statistiques Sous-prfet Service sanitaire de district Taxe annexe l'impt foncier sur la pr. btie Taxe professionnelle Taxe sur la valeur ajoute Union europenne Dollar des Etats-Unis Zone d'administration pdagogique QUIVALENCES MONTAIRES Unit montaire = Franc malgache (FMG) US$1 = FMG 6.012,17 (Taux de change au 5 mars 2004) EXERCICE
Du 1er janvier au 31 dcembre

RESUME EXECUTIF

a transition dmocratique du dbut des annes 90 a t l'occasion de dcentraliser certains

pouvoirs aux collectivits territoriales. Les communes ont t mises au centre de la stratgie de dcentralisation de Madagascar tandis que les administrations centrales ont accru leur prsence sur le terrain au moyen de la dconcentration administrative. Depuis lors, la politique de dcentralisation a t l'objet d'un intense marchandage politique, qui a conduit plusieurs retournements stratgiques du processus de rforme. Aujourd'hui, il y a une forte incertitude sur la future orientation du processus de dcentralisation. Cette incertitude cre des tensions entre les divers niveaux de pouvoir et en leur sein. Ces tensions et incertitudes tournent autour de deux grands problmes. D'abord la dvolution de l'autorit et de la responsabilit des niveaux de pouvoir infrieurs, bien que dcide, n'a jamais t totalement ralise. Aux niveaux provincial et communal, le gouvernement central a continu assurer nombre des fonctions excutives des instances dcentralises, mme aprs la mise en place de ces institutions. En second lieu, la crise politique de 2002 et le changement de gouvernement qui s'en est suivi ont cr un vide stratgique dans la politique de dcentralisation du pays. Le nouveau gouvernement a defacto remis en cause la rforme radicale de 1998, qui avait cr des provinces autonomes, sans que cette nouvelle stratgie ne soit officiellement annonce. Maintenant que Madagascar est sorti de la crise, le gouvernement doit prendre de grandes dcisions concemant la future orientation du processus de dcentralisation. Quelle que soit la dmarche qui sera adopte, certains risques demeureront. Le nouveau gouvernement de Madagascar a hrit d'une rforme de grande porte centre sur la cration de six provinces autonomes. Etant donn les tensions qui se sont rvles pendant la crise de 2002 entre le nouveau gouvernement et ces provinces autonomes, on peut s'attendre une rorientation majeure de la politique de dcentralisation sur de nombreux points Les rcentes lections communales ont dj permis de clarifier les rles et responsabilits des communes, qui, dans la pratique, sont le seul niveau de pouvoir rel au niveau infra-national.

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Bien qu'on l'ait souvent prsente comme la panace pour rsoudre les problmes de gouvernance du pays, la dcentralisation, quelle qu'en soit la forme, ne sera pas un remde magique pour surmonter tous les problmes de dveloppement de Madagascar. Dans de nombreux pays, notamment en Afrique, la dcentralisation n'est qu'une tentative de rpondre l'chec de l'Etat centralis ou sa mauvaise gestion. Dans un tel contexte, la dcentralisation n'est donc pas une solution miracle et la russite n'est pas acquise a priori. Madagascar, comme dans de nombreux autres pays pauvres en dveloppement, de fortes contraintes structurelles s'opposent la dcentralisation: large dsquilibre financier entre le centre et les niveaux infrieurs, absence de capacit assurer des services dcentraliss et systme juridique faible. Ces contraintes excluent de fait nombre de solutions thoriquement possibles pour une dcentralisation du type de celles ralises dans les conomies dveloppes ou en transitionnotamment en ce qui concerne la dcentralisation budgtaire (tels la possibilit pour les collectivits territoriales de recourir l'emprunt, le partage des produits d'un impt entre collectivits publiques de niveaux diffrents, des systmes de transferts sophistiqus bass sur la performance).

Madagascar reste un pays trs centralis

Bien qu'ayant procd plusieurs vagues de dcentralisation depuis le dbut des annes 90, Madagascar reste un pays trs centralis, au plan de l'administration et des finances publiques: Centralisationadministrative. Mme aprs dix ans de politiques de dcentralisation, trs peu de fonctions administratives ont t effectivement dcentralises. La planification, la gestion du personnel et la budgtisation continuent tre assures par les administrations centrales de l'Etat. Mme la gestion des tablissements publics est reste centralise-sauf lorsque des donateurs travaillent directement avec les collectivits territoriales. Les comptences des communes sont restreintes certaines fonctions classiques (services administratifs, ramassage des ordures) et un certain cofinancement des services sociaux (enseignement et sant) au moyen de subventions conditionnelles. En pratique, les agents dconcentrs co-adninistrent les fonctions accordes aux collectivits locales. La dconcentration des administrations est lgrement plus avance. La dconcentration partielle des ministres sociaux a permis d'amliorer la desserte du pays en matire de soins et d'enseignement, mais les niveaux dconcentrs n'ont qu'un pouvoir limit sur la gestion du personnel et des budgets. La plupart des dcisions sont encore prises par les administrations centrales, dans la capitale Antananarivo. Centralisationfiscale. La centralisation des finances publiques de Madagascar est plus accentue encore que dans la plupart des pays bas revenu pour lesquels les donnes sont disponibles. Les services fiscaux de l'Etat collectent plus de 97 pour cent des recettes totales. Les seules collectivits vraiment dcentralises, les communes, ne reprsentent que 2 3 pour cent des recettes totales, sur lesquels prs de la moiti est attribuable aux communes urbaines. Les communes rurales ne collectent, en moyenne, qu'un dollar amricain par habitant et par an. Le haut degr de centralisation fiscale et le volume drisoire des recettes propres des collectivits territoriales rsultent d'une double cause: (i) une fiscalit globale trs faible, ne reprsentant que 9,6 pour cent du PIB (en 2001) et () une part trs leve de recettes impossibles dcentraliser ou qui ne devraient pas l'tre. Ainsi, par exemple, les droits de douane, l'impt sur le bnfices des socits et la TVA reprsentaient 78 pour cent du total des recettes en 2001. La centralisation fiscale se traduit aussi par une forte centralisation des dpenses publiques, bien que des mesures aient t prises pour dconcentrer l'excution de dpenses la fin des annes 90. Au total, les administrations centrales grent et excutent 88 pour cent du total des dpenses publiques. Les dpenses dconcentres (10 pour cent) sont excutes par les administrations dconcentres des ministres d'excution, surtout dans le secteur social. Les dpenses de fonctionnement sont plus dconcentres que celles d'investissement, qui sont presque entirement excutes par les administrations centrales. Les dpenses dcentralisesreprsentent 4 5 pour cent du total, sur les-

DCENTRALISATION MADAGASCAR

quels les transferts de l'Etat central aux collectivits territoriales reprsentent 3 pour cent, tandis que seulement 1 2 pour cent est attribuable aux recettes propres des collectivits territoriales.

Les dfis et les risques


Compte tenu des contraintes structurelles de Madagascar, il est crucial d'adopter une dmarche prudente et raliste qui cherche attnuer les risques du processus actuel de dcentralisation et ne tente pas d'aller au-del de ce qui peut raisonnablement tre atteint moyen terme. Actuellement, le vide dans la stratgie de dcentralisation de Madagascar vient de l'incertitude entourant le sort des provinces autonomes. Celles-ci ont t introduites (avec les rgions) au moyen des amendements de 1998 la constitution; elles ont pris effet avec les lections provinciales de dcembre 2000 et la nomination des excutifs provinciaux en juin 2001. Les modifications constitutionnelles de 1998 ont t radicales: pour la premire fois, l'Etat prvoyait le transfert d'importantes comptences des collectivits territoriales, les provinces autonomes. Mais, avec le recul, il semble que la cration de provinces autonomes n'ait conduit qu' un paralllisme encore plus fort entre les administrations dconcentres et les administrations dcentralises, car les comptences respectives des diffrents niveaux d'administration publique n'ont pas t clairement dfinies. Si un certain paralllisme est normal et ncessaire dans tout pays ayant un certain degr de dcentralisation, l'absence de clarification des rles et responsabilits cre de la confusion et des tensions entre les pouvoirs dcentraliss et dconcentrs se trouvant souvent en concurrence. On peut penser que la mise en oeuvre intgrale de la stratgie de dcentralisation de 1998 aurait cr des risques importants. fl est difficile d'imaginer qu'un transfert des comptences aussi radical aurait pu s'effectuer sans accrocs tant donn le haut degr de centralisation de Madagascar et la faiblesse de son systme judiciaire. ll y avait en particulier un risque (i) de remise en cause de l'autonomie des communes et () d'affaiblissement de la prestation des services et de la stabilit macroconomique: Remise en cause de l'autonomie des communes. Dans la stratgie de 1998, les communes seraient passes sous l'autorit lgislative et le contrle financier des provinces. Celles-ci auraient donc pu avoir presque totalement auiorit sur les finances communales, notamment sur les transferts (reprsentant 75 pour cent des ressources financires des communes rurales) et sur l'affectation des recettes locales. Dans un tel systme, il y aurait eu un risque majeur que les comptences prcdemment dcentralises au niveau communal soient re-centralises au niveau provincial. Les communes auraient perdu le contrle de leurs finances et donc leur capacit agir de faon autonome. Affaiblissement de la prestation des services et de la stabilit macroconomique. Pratiquement aucune des provinces nouvellement cres n'est financirement viable. Or un dsquilibre financier structurel des provinces autonomes cre des risques pour la prestation des services publics et la stabilit macroconomique. Pour financer un niveau de service mme minimal, toutes les provinces dpendraient de substantiels transferts intergouvernementaux. Si ceux-ci ne sont pas nuisibles en soi, l'ampleur des transferts ncessaires, le dsquilibre des finances provinciales et l'absence d'un cadre rglementaire entraneraient de forts risques de dficits structurels des collectivits territoriales et de fragmentation des services sociaux.

Le rle des communes


La plus notable ralisation des politiques de dcentraLisation de Madagascar a t la cration de 1.392 communes en 1995. Actuellement, les communes reprsentent le seul niveau efficace et viable d'administration pubLique dcentralise. Pourtant, les communes sont les principales victimes du marchandage et de l'incertitude politiques, ce qui explique que nombre des comptences qui leur ont t confres en principe ne leur aient pas encore t effectivement transfres. Ainsi, par exemple, les agents dconcentrs continuent-ils de collecter les plus importantes sources de recettes locales. Alors que de nombreuses communes urbaines ont gagn avec la dcentralisation-en particulier grce la collecte dcentralise et donc amliore de recettes-la plupart des communes rurales

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manquent encore de moyens financiers, de comptences et de cpacit. Les finances communales se caractrisent par le foss qui spare les capacits des communes urbaines et rurales en matire de mobilisation des recettes. Les communes urbaines ont multipli de plusieurs fois leurs recettes par rapport au milieu des annes 90. Par contre, les recettes propres des communes rurales demeurent drisoires tant en valeur absolue qu'en montant par habitant; les transferts du gouvernement central reprsentent encore 75 pour cent de leurs ressources budgtaires. Nous montrerons dans ce document que les communes devraient tre au coeur de la stratgie de dcentralisation du gouvernement. Pour autant, on ne doit pas se faire d'illusions sur ce que les communes peuvent raisonnablement raliser. Les finances communales, y compris les transferts, reprsentent 3 4 pour cent des finances publiques totales et mme moins dans les communes rurales, o vivent la grande majorit des Malgaches pauvres. Les services locaux sont essentiellement assurs par l'administration dconcentre (pour les dpenses de fonctionnement) et par les donateurs (pour les investissements). Les ressources propres des communes rurales sont mme infrieures aux contributions des communauts, qui fournissent une part croissante du financement des services locaux. De ce fait les communes dpendent surtout des transferts venant de l'Etat, qui arrivent gnralement en retard (de six mois ou plus) et parfois pas du tout. Comme celles de beaucoup d'autres pays pauvres en dveloppement, les communes rurales malgaches sous exploitent systmatiquement certains impts comme l'impt foncier. De ce fait, la plupart doivent trouver d'autres sources de recettes locales. Par exemple, les grandes communes reoivent une part importante de leurs recettes par le produit des redevances d'utilisation des infrastructures locales (marchs, logements, sites touristiques, etc.). Mais les petites communes rurales, qui n'ont pas la chance d'avoir de telles infrastructures, doivent s'appuyer sur des sources de revenus encore plus contreproductives conomiquement et plus volatiles tels que les taxes sur la vente de matires premires locales. Il faut toutefois souligner que les communes sont beaucoup plus efficientes dans la collecte des recettes locales que ne le sont les agents des administrations dconcentres. Bien que les agents dconcentrs et centraliss soient officiellement chargs de la collecte de la majorit des impts, taxes, redevances et droits locaux, ils ne parvenaient collecter que 30 pour cent des recettes locales dans les communes de l'chantillon tudi. Par contre, les maigres recettes directement perues par les communes (surtout droits administratifs et certaines taxes agricoles) reprsentent prs de 70 pour cent du revenu propre des collectivits locales.

Programme Mettre en Oeuvre


tant donn le cadre institutionnel et fiscal actuel de Madagascar, la mise en oeuvre d'une politique de dcentralisation radicale serait difficile, inutile et probablement dangereuse. Pour renforcer la stabilit institutionnelle, le gouvernement devrait envisager la suppression ou le report de la mise en place d'un niveau intermdiaire de collectivits territoriales. Le prsent rapport propose que, pour le moment, la cration de provinces autonomes ne soit pas poursuivie. L'objectif devrait tre de renforcer les communes et les associations intercommunales qui offrent une solution souple pour la planification rgionale. A terme, un chelon intermdiaire de collectivits territoriales pourrait jouer un rle important entre l'Etat et les 1557 communes. Actuellement, les risques lis la poursuite de la cration des provinces autonomes ne semblent pas l'emporter sur les avantages potentiels. En outre, il y a beaucoup faire et c'est un besoin urgent, pour amliorer le cadre actuel de la prestation dcentralise et dconcentre des services. Le gouvernement pourrait axer sa stratgie de prestation de services (i) sur le renforcement des communes rurales, l'organe de base des pouvoirs publics dcentraliss et (ii) et l'amliorationdes mcanismes existants de prestationde services
dconcentre.'

1. Voir Annexe A, pour une compilation de toutes les recommandations court et moyen terme de ce rapport.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

Renforcer les communes rurales


Les communes sont le seul chelon oprationnel de collectivit publique dcentralise-et donc le plus crucial. Pourtant, la rforme de 1998 et de rcents dcrets risquent de marginaliser les communes. Les communes doivent redevenir l'instance de rfrence au niveau local et tre rgies par un cadre plus certain et plus stable. L'immixtion de l'Etat doit se limiter au minimum. Les communes doivent bnficier d'un rel transfert de comptences pour lever des recettes et surtout, d'une augmentation des crdits transfrs. Le renforcement des structures infra-communales, telles que les Fokontany et les Fokonolona, est louable et important parce que les institutions infra-communales peuvent jouer un rle important en contribuant aux fonctions communales. En particulier, elles pourraient aider mieux dployer les services administratifs vers les villages loigns. L'insuffisance des procdures pour obtenir les services de l'tat civil (certificats de naissance, de mariage, de dcs) causent de graves problmes sociaux aux familles pauvres. Par exemple, il est extrmement compliqu et coteux de recevoir des certificats de naissance partir d'un enregistrement aprs coup puisque cela ncessite un ordre de la Cour. Cependant, le dtachement des structures infra-communales de l'autorit de la commune-tel qu'il est actuellement envisag-comporte le risque de miner la prestation des services communaux. En se centrant par trop sur la hirarchie dconcentre, la rcente rforme risque de remettre en cause les gains obtenus rcemment par la dcentralisation au niveau communal. Nous pensons qu'au lieu de cela, il serait crucial de mettre clairement les institutions infra-communales dans une situation de dpendance par rapport aux communes et de limiter le rle des agents de l'Etat (sousprfet et DAA) aux fonctions de contrle et de supervision. L'orientation cible des ressources publiques vers les plus pauvres est certes souhaitable dans un pays souffrant de fortes ingalits, mais des questions d'efficience administrative appellent la simplicit et la prvisibilit des relations budgtaires entre le centre et la priphrie. Afin donc d'amliorer la situation budgtaire des communes, on doit s'efforcer d'abord d'amliorer les fondations et de mieux grer le systme. D'abord, la collecte des ressources propres des communes devrait tre du seul ressort des communes. Jusqu' maintenant, trois services dconcentrs (DAA, Trsor et DGI) et deux instances locales (communes et Fokontany) sont impliqus dans la collecte des impts locaux. Or, comme le veulent les principes de responsabilisation et comme le montrent les tudes de terrain, les communes sont plus efficientes pour collecter leurs propres recettes que les agents dconcentrs. Ensuite, les communes souffrent de l'imprvisibilit de l'excution des transferts. La premire priorit est de faire en sorte que les versements soient prvisibles et effectus un rythme programm (par exemple tous les 6 mois). tant donn que, en moyenne, 75 pour cent du financement des communes rurales vient des transferts, des versements prvisibles permettraient aux communes de prvoir effectivement leurs dpenses et de cesser la pratique actuelle des budgets de circonstance. Enfin, il faut augmenter les transferts vers les communes rurales pour leur assurer un minimum de ressources et leur permettre de fonctionner normalement. Elles devraient avoir au moins la mme dotation par habitant que les communes urbaines (8.800 FMG), ce qui supprimerait la sparation artificielle et rgressive entre elles. L'accroissement des transferts aux communes rurales pourrait tre neutre du point de vue budgtaire si les transferts aux districts, qui, jusqu'ici, ne se sont pas traduits par des montants quivalents d'investissements locaux, taient dfinitivement supprims.

Amliorer la prestation des services dans le cadre dconcentr


Le rcent processus de dcentralisation de Madagascar s'est caractris par plusieurs retournements. Cela a cr une incertitude et des tensions dans les diffrents chelons administratifs et entre eux. tant donn que l'administration centrale et ses agents dconcentrs continuent jouer un rle central dans le systme de prestations publiques de Madagascar et compte tenu des risques

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

srieux que l'on courrait en crant rapidement un ou plusieurs niveaux supplmentaires de collectivits territoriales, le prsent rapport propose de rendre le systme actuel plus efficient avant d'engager une nouvelle tape de dcentralisation. Cela permettrait d'abord de stabiliser les communes. Lorsque le cadre institutionnel actuel sera stabilis, Madagascar pourra dcentraliser davantage et instituer une nouvelle catgorie de collectivits dcentralises. Si les rformes de 1998 devaient tre intgralement mises en oeuvre, le systme de contrle et de vrification, dj faible, serait davantage mis en difficult par l'ampleur des transferts requis au niveau provincial et par une insuffisante dfinition de la chane hirarchique. Le transfert progressif de comptences au niveau dconcentr recommand dans la prsente tude, ncessitera un renforcement de la capacit gnrale de contrle et de coordination. Un instrument possible pour raliser ce contrle est le systme intgr de gestion budgtaire, envisag dans le cadre du nouveau projet de rforme institutionnelle. Un meilleur systme de contrle, de vrification et de gestion budgtaire constituerait aussi un important pilier pour dcentraliser des responsabilits institutionnelles. Par ailleurs, le gouvernement doit clarifier les comptences relatives la supervision et l'valuation des principaux services publics. Les rformes les plus importantes seraient l'tablissement d'un systme clair de transmission d'information entre les services statistiques des provinces et de l'administration centrale et une harmonisation des procdures de collecte des donnes. En outre, il faudra consentir des investissements pour assurer le traitement, la vrification et l'analyse des donnes au niveau des provinces et des districts et mettre en place de meilleurs mcanismes de coordination pour assurer la transmission des informations aux services statistiques centraux et entre les secteurs. Pour renforcer encore l'efficacit des ministres centraux et acclrer l'excution du budget, il faut dconcentrer davantage les services essentiels et transfrer un pouvoir oprationnel technique au niveau des provinces. Dans un tel systme, les services dconcentrs du Trsor devraient collecter les recettes provinciales prvues au budget (notamment les impts sur les entreprises et sur les vhicules). tant donn que les districts reprsentent le niveau essentiel pour la conception et coordination des services sociaux dconcentrs et certainement le niveau optimal pour lutter contre la pauvret, on pourrait mieux cibler gographiquement les dpenses sociales en augmentant les dpenses dconcentres effectues dans les districts les plus pauvres et les plus loigns.

CHAPITRE I

INTRODUCTION

adagascar sort d'une profonde crise conomique, qui a rsult de la crise politique de 2002. Immdiatement aprs la crise, la priorit a t d'en attnuer les consquences pour les pauvres et de relancer l'conomie. Les objectifs de dveloppement de Madagascar aprs la crise sont doubles: ramener la croissanceau moins au niveau d'avant la crise et amliorer les mcanismes de distributionpour accrotre l'impact de la croissance et des services publics sur les pauvres. La prsente tude tente de contribuer ce second objectif. Elle s'intresse en particulier aux mcanismes de prestation des services et aux options pour les financer. Madagascar, la croissance d'avant la crise a permis l'lvation des niveaux de vie dans les villes. Mais, la pluspart des pauvres du pays vivent la campagne et ils ne bnficient pas des fruits de la croissance. Une rcente enqute sur les mnages montre que pendant la rcente priode de croissance du pays (de 1997 2001), le pourcentage de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvret est rest presque inchang-il est pass de 71 69 pour cent-tandis que le pourcentage de la population extrmement pauvre n'a pas chang du tout. La mauvaise gouvemance est souvent considre comme la principale raison expliquant le fait que les populations rurales pauvres n'aient pas bnfici de la croissance et des services publics. L'administration a t incapable d'assurer les services de base dans les zones cruciales pour le dveloppement de Madagascar (en particulier infrastructures, services sociaux et agriculture). Par ailleurs, la rglementation (qu 'il s'agisse de dcrets ou de dcisions administratives) n'est pas systmatiquement respecte. On a souvent considr la dcentralisation comme un instrument cl pour amliorer la gouvernance Madagascar. Les dfis de la dcentralisation-et sa complexit-viennent de la multiplicit et du caractre parfois contradictoire de ses objectifs et caractristiques. Elle implique de difficiles arbitrages que seule une profonde comprhension de la situation locale peut clairer. D'un ct, les chelons infrieurs de l'administration publique tendent avoir un avantaged'information:ils sont mme de trouver des faons moins chres et plus appropries pour assurer les services publics. De l'autre, la dcentralisation est trs difficile raliser dans des pays pauvres comme Madagascar, 7

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auxquels manquent les bases financires et administratives ncessaires, ainsi que les capacit ncessaires. Les conomies d'chelle, d'importantes disparits gographiques et la volont de garantir l'unit nationale poussent limriter la dcentralisation.

Dfinitions
La dcentralisation couvre un large ventail de concepts qui concement tous les transfert de pouvoirs et de responsabilits de l'administration centrale publique des collectivits publiques territoriales subordonnes ou quasi indpendantes, voire au secteur priv (Rondinelli 1999). La dcentralisation peut avoir trois dimensions: administrative, politique et budgtaire. La dcentralisation administrative, peut prendre trois formes principales: (i) dconcentration, (il) dlgation et (iii) dvolution. (i) La dconcentration est le transfert de fonctions dcisionnelles, financires et de gestion dfinies des services techniques prsents sur le terrain, mais dpendant directement des ministres centraux. (ii) La dlgation est le transfert d'un pouvoir de dcision des instances semi autonomes qui ne sont pas compltement contrles par l'Etat, mais qui doivent lui rendre des comptes. On peut prendre comme exemples les entreprises publiques ou les organismes publics de logement ou de transport. (iii) La dvolution est la modalit de transfert probablement la plus proche de ce que l'on entend gnralment par dcentralisation. Elle comprend le transfert du pouvoir de dcision des collectivits publiques territoriales juridiquement et politiquement autonomes en matire budgtaire et de gestion. Dans ce rapport c'est de dvolution qu'il s'agit quand on parle de dcentralisation.

Objectif et difficults de cette tude


L'objectif de cette tude sur la dcentralisation est de proposer au nouveau gouvernement malgache une analyse et des conseils de politique sur la faon de procder avec la stratgie de dcentralisation qu'il a hrite du prcdent gouvernement. La fin de la priode d'urgence pour relancer l'conomie aprs la crise permet de s'attaquer aux faiblesses de la prcdente stratgie, en s'appuyant sur les rsultats obtenus. Ce document vise notamment (i) analyser le cadre institutionnel et budgtaire de la dcentralisation et (ii) prsenter les problmes qu'il pose pour la prestation des services et leur financement en se centrant sur les collectivits locales. S'appuyant sur les donnes primaires de plusieurs centaines de communes, cette tude propose des recommnandations sur la faon d'amliorer le fonctionnement de celles-ci en fonction des paramtres institutionnels et budgtaires. Les changements de gouvernement et de stratgie de dcentralisation Madagascar ont constitu la principale difficult pour la ralisation de ce travail: l'tude a t mene dans un contexte d'incertitude sur la nature et l'orientation quant aux stratgies de dcentralisation des gouvernements successifs. Mme avant la crise de 2002, le processus de dcentralisation tait l'objet de critiques, en particulier en ce qui concerne le statut et le rle des provinces autonomes. Cette tude est le rsultat du dialogue de politique long terme entre la Banque et les deux gouvernements conscutifs. Ce dialogue a commenc en juin 2001 et a continu jusqu'en octobre 2003. Durant cette priode, Madagascar a travers une crise politique grave qui a eu pour consquences le changement du gouvernement et la suspension des provinces autonomes rcemment cres. La crise a gnr de grandes incertitudes, en particulier en ce qui concerne les lois sur la dcentralisation et l'avenir des gouvernements de niveau intermdiaire. L'analyse technique et les recommandations de ce rapport faisaient partie de la ligne de conduite politique suivre conseille par la Banque immdiatement aprs la crise et les lections lgislatives et communales ultrieures. En consquence, le gouvernement a dj mis en place certaines des recommandations prsentes dans cette tude. Ces rformes comprennent l'augmentation des pouvoirs donns aux communes afin de simplifier les relations administratives locales et l'harmonisation des relations administratives au niveau central par la rintgration de l'ex Ministre de la Dcentralisation au sein du Ministre de l'Intrieur.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

Contenu et structure de l'tude


La dcentralisation a tant de dimensions-politique, administrative, sectorielle et budgtaire

pour n'en citer que quelques unes-qu'une tude sur cette question doit forcment tre slective. Ce faisant, il faut aussi viter le risque d'une excessive spcialisation sectorielle. Cette compartimentation du processus de la dcentralisation dans les pays en voie de dveloppement varie aussi considrablement: certains praticiens orients vers le terrain considrent comme une bndiction de donner plus de pouvoirs au niveau local, tandis que nombreux macroconomistes craignent un risque d'irresponsabilit budgtaire des collectivits locales. C'est pourquoi il faut adopter une perspective large pour obtenir une comprhension quilibre du processus de dcentralisation. Cette tude a donc cherch expliquer les dterminants politiques, institutionnels et budgtaires qui ont influenc et continueront influencer le processus de dcentralisation de Madagascar. Sur la base d'une analyse institutionnelle et budgtaire, l'tude prsente une tude en profondeur des communes-actuellement le seul niveau d'administration publique vraiment dcentralis et fonctionnel, pendant trois cycles lectoraux. L'tude comporte trois chapitres: (i) Les dterminantspolitiques et institutionnels Ce chapitre donne le contexte politique et institutionnel ncessaire pour bien comprendre le cadre dans lequel s'opre la dcentralisation aujourd'hui. Il analyse le contexte historique et lgal rcent de la dcentralisation. Puis il tudie le dispositif administratif pour expliquer les fonctions et responsabilits des divers chelons de l'administration publique. Il tente aussi de mettre en lumire les dficits rglementaires et les incohrences du cadre constitutionnel, le paralllisme entre les niveaux dcentraliss et dconcentrs et le rle mergeant des associations de communes et des instances rgionales informelles de planification.
(i) Le cadre desfinances publiques

L'aspect prdominant de la dcentralisation des finances publiques dans les pays les plus pauvres est le gap de financement. Or, les conditions de la dcentralisation Madagascar sont moins porteuses que dans la plupart des pays pauvres d'Afrique. Sur la base du concept de gap de financement, ce chapitre analyse les contraintes structurelles de la dcentralisation des finances publiques Madagascar et en particulier la prdominance des ressources ne pouvant pas tre dcentralises. tant donn le faible degr de dcentralisation des finances publiques, ce chapitre examine attentivement la dconcentration des dpenses et propose une analyse approfondie de la dconcentration dans les secteurs de la sant et de l'enseignement. La dernire partie du chapitre value les transferts financiers entre les niveaux de l'administration publique de Madagascar, qui reprsentent la plus importante ressource des collectivits locales. (iii) Les communes Les communes sont les collectivits publiques de base du pays, celles qui sont les plus mres sur le plan institutionnel. Elles sont l'objet principal de cette tude. Le quatrime chapitre dcrit la dynamique institutionnelle au niveau local pour fournir la base d'une analyse complte des finances locales. Le chapitre donne une estimation des besoins locaux et analyse les recettes et les dpenses en se fondant sur l'tude des budgets d'un large chantillon de communes rurales. tant donn les chevauchements entre les trois chapitres quelques rptitions et renvois taient invitables. La section sur les recettes communales, par exemple, pouvait tre couverte aussi bien par le chapitre sur les finances publiques que par celui sur les communes. De faon gnrale, les grandes tendances et les rsultats agrgs se trouvent dans les deux premiers

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chapitres. Le dernier chapitre prsentant en dtail la dynamique institutionnelle et les budgets communaux. Cette tude ne porte pas sur des domaines qui ont t ou seront traits dans d'autres tudes de la Banque mondiale telles que les tudes sectorielles sur l'enseignement ou la sant, l'Evaluation de la gestion des finances publique (CFAA), ou la Revue des dpenses publiques (RDP). Elle s'attache plutt la performance des prestations publiques Madagascar dans l'optique des collectivits locales. Des enqutes de suivi, et une analyse plus approfondie du dispositif institutionnel de l'administration de la sant et de l'enseignement au niveau des districts complteront l'analyse prsente ici. Ces tudes de fond ont t commandes dans le cadre de la RDP venir et d'une tude du secteur de la sant.

CHAPITRE

LE PROGRAMME DE DECENTRALISATION-DEFIS ET DTERMINANTS INSTITUTIONNELS


'administration territoriale malgache est constitue de cinq niveaux principaux: provinces, rgions, districts, communes et villages. L'institution des communes comme collectivits territoriales de plein droit (1995) puis des provinces (2001) a limit le rle dominant de l'administration centrale. Les rgions, bien qu'elles se soient vues accorder elles aussi un statut constitutionnel en 1998, n'ont pas encore t cres. Les districts, par contre, sont le niveau dcisif pour la prestation des services sociaux dconcentrs; ils reprsentent la plus importante interface entre l'administration centrale et les tablissements sur le terrain. Bien que ces diffrents niveaux aient t dfinis de faon large, l'tendue exacte de leurs comptences et la nature de leurs relations restent floues. La crise politique de 2002 et le changement politique qui en a dcoul ont cr un vide stratgique dans la politique de dcentralisation du pays, ce qui cause des incertitudes et des tensions de nombreux niveaux. Bien que le nouveau gouvernement ait aboli de fait la politique base sur les provinces autonomes, il n'a pas encore annonc une nouvelle stratgie de dcentralisation. Maintenant que le pays commence se remettre de la crise, le gouvernement doit combler ce vide stratgique et prendre des dcisions concernant les futures relations institutionnelles et administratives dans le pays. La dimension institutionnelle comporte les 4 aspects suivants: (i) le cadre juridique, (ii) les relations entre administrations dconcentres et dcentralises, (iii) le systme de contrle et (iv) les instances de planification rgionale.

Le cadre juridique
La constitution de 1998 et les dcrets d'application qui l'ont suivie ont engag Madagascar sur la voie d'une dcentralisation asymtrique, entranant le transfert progressif de certaines comptences des chelons administratifs infrieurs. De nombreux pays industrialiss (Etats-Unis, Espagne) ont effectu des rformes de dcentralisations asymtriques et l'on pense que ce type de dcentralisation convient aussi particulirement bien aux pays en dveloppement, notamment parce qu'il permet un ajustement progressif des capacits des chelons infrieurs aux comptences qui leur sont dvolues. _l

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Mais cette dmarche asymtrique est aussi propice des marchandages politiques excessifs et des tentatives par les autorits centrales de bloquer tout transfert significatif de comptences et de ressources. A Madagascar, ces risques ont t accrus par le manque de clart du cadre lgislatif qui laisse incertain le statut des provinces et des collectivits territoriales de niveau infrieur.

Le statut des provinces


Le cadre constitutionnel de 1998, qui se concentre fortement sur les provinces autonomes, met le pays 2 mi-chemin entre un Etat unitaire et un Etat rgionaliste. Mme avant que la rcente crise politique ne se transforme en opposition ouverte entre le gouvernement et les provinces autonomes, la nouvelle lgislation avait cr de fortes incertitudes sur l'avenir des relations entre l'Etat et les provinces. La constitution de 1998 a donn officiellement une forte autonomie juridique et politique aux autorits provinciales, leur octroyant notamment le droit d'adopter des lois organiques provinciales portant notamment sur les finances et les contrles. Elle leur donne aussi le droit de dterminer les fonctions des collectivits territoriales de niveau infrieur ainsi que le cadre budgtaire, administratif les rgissant. En outre, les provinces se sont vu reconnatre le droit de ngocier leurs comp3 tences directement avec le gouvernement central au sein de la Confrence inter provinciale (CIP). Cependant, la constitution et ses dcrets d'application contiennent un certain nombre de vides rglementaires, pouvant srieusement restreindre l'autonomie des provinces. Contrairement aux communes et aux rgions, qui jouissent du statut de collectivits territoriales dcentralises , les provinces sont plus vaguement dfinies comme des collectivits publiques lgales ordinaires (Art. 126 de la Constitution). Outre la dfinition imprcise de leur statut, les provinces ne se sont jamais vu accorder de comptences financires et administratives: Les comptences provinciales doivent tre ngocies au sein de la CIP entre le pouvoir central et les excutifs provinciaux, ce qui fait planer une importante incertitude. La constitution donne une grande latitude au pouvoir central (reprsent par la prsidence) pour dterminer le moment et les procdures de mise en place de la CIP. Dj sous le prcdent gouvernement, le statut de la CIP avait cr de fortes incertitudes sur la dure et les modalits prvisibles du processus de ngociation. 4 Les moyens (budgets, quipement ou personnel) doivent tre mis la disposition des autorits provinciales, mais il n'est pas prcis si les provinces auront le droit de dterminer les 5 affectations budgtaires ou d'engager et de limoger ses fonctionnaires.

Le statut des collectivits territoriales de niveau infrieur


Les collectivits territoriales de niveau infrieur sont galement affectes par les vides du cadre

lgislatif actuel. Selon le systme de 1998 de dcentralisation centre sur les provinces, les communes et les rgions auraient perdu l'essentiel de l'autonomie administrative et financire qui leur avait t accorde en 1994. Seuls les organes excutif et lgislatif ainsi que les noms et la dlimitation des communes et des rgions sont protgs par la loi constitutionnelle. Par contre, comp2. Madagascar suivait traditionnellement les principes napoloniens d'un Etat unitaire. Mais, le degr d'autonomie juridique et de pouvoir politique accord aux six provinces autonomes par la constitution de

1998 correspondent davantage l'organisation d'un Etat fdraliste ou aux principes rgionalistes d'organisa-

tion d'tat (comme en Espagne ou en Italie). Mise en place, cette structure aurait ouvert la voie des dispositions juridico-politiques trs difficilement compatibles avec un systme d'Etat unitaire. 3. Selon la constitution, les domaines restant sous le contrle de l'Etat seraient: les affaires trangres, la dfense, la scurit nationale, la politique macroconomique et montaire, les douanes, les droits de l'homme et les secteurs d'intrt stratgique national " (Art. 135 de la Constitution). 4. cf Art 139 et 150 de la Constitution. 5. La Constitution ne prvoit pas de code de la fonction publique territoriale. Mais les provinces ont le droit d'exercer les prrogatives de l' administration centrale vis--vis de la fonction publique par dlgation du

gouvernement (loi organique 2000-16, Art. 17, 18).

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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tences, mcanismes de contrle, affectation de recettes et transferts aux chelons infrieurs sont placs directement sous l'autorit lgislative et la supervision des provinces. 6 moins qu'ils ne soient complts par des textes d'application clairs, ces textes crent de fortes incertitudes quant l'volution future des collectivits de niveau infrieur. Dans le cas des communes, ces incertitudes mettent en danger les avances difficilement gagnes en matire de collecte des recettes locales, de gestion financire et de prestation locale des services. tant donn la passivit des assembles provinciales aprs la crise rcente, les communes continuent agir dans le cadre des lois de 1994-95.7

Les relations entre administrations dconcentres et dcentralises Le paralllisme administratif


Depuis les rformes de dcentralisation du milieu des annes 90, la structure administrative de Madagascar se caractrise par un fort paralllisme entre les fonctions dconcentres et dcentralises aux divers niveaux (voir Tableau 1.1). Bien qu' un certain paralllisme soit normal et ncessaire dans tout pays ayant un certain degr de dcentralisation, il est particulirement extrme Madagascar du fait de l'application incomplte et souvent incohrente des diffrentes politiques de dcentralisation engages au cours des annes rcentes. Ce paralllisme entre les collectivits dcentralises et les administrations dconcentres porte atteinte l'application de la dcentralisation ainsi qu' la prestation des services publics en gnral. Le paralllisme administratif existe au niveau central et aux chelons infrieurs: (i) Au niveau central la politique malgache de dcentralisation souffre d'un manque de clart dans l'attribution des responsabilits entre les instances publiques nationales en ce qui concerne la politique de dcentralisation. Actuellement, la charge du suivi et de la gestion du processus de dcentralisation est partage entre le Ministre de l'Intrieur (systmes de contrle), un Secrtariat d'Etat la Dcentralisation y attenant (surveillance des provinces et communes, attribution des transferts) 8 et le Ministre des Finances et du Budget (attribution des recettes). (ii) Aux niveaux infrieurs, le manque de clart dans l'attribution des rles et responsabilits cre de la confusion et des tensions entre administrations dcentralises et dconcentres. 9 Au niveau des provinces et des communes, les agents dconcentrs continuent remplir les fonctions excutives des collectivits dcentralises en dpit de leur institution officielle en tant que collectivits territoriales.

La prestation dconcentre des services publics


L'administration centrale et ses services dconcentrs demeurent essentiels dans le systme de prestation des services publics de Madagascar. Les services dconcentrs des ministres d'excution continuent jouer un rle tous les niveaux d'administration publique. Les ministres de l'Intrieur et des Finances et du Budget disposent tous les deux d'un rseau d'agents dconcentrs tous les niveaux. Les ministres d'excution, notamment de la Sant et de l'Education, ont des services de base dans chaque district (voir Tableau 1.1. et Graphique 1.1).
6. Art. 126 de la Constitution et loi organique 2000-16, Art 13. Les noms et dlimitations des communes ne peuvent tre changes qu'avec l'approbation du Conseil des ministres. En ce qui concerne les dispositions institutionnelles concernant les communes, voir Loi organique 2000-16, art 15, 38, 50 et chapitre III A. 7. Lois 1994-01, 1994-06 to 1994-08, 1995-005. 8. Le Secrtariat d'Etat pour la Dcentralisation fut cre en tant que Ministre indpendant aprs la crise. Son statut fut chang celui de Secrtariat d'Etat aprs une restructuration du Gouvernement en janvier 2004. 9. Sur le problme de la co-administration de structures dconcentres et dcentralises de prestation de services voir World Bank (1999).

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Niveau Centre

Collectivit dcentralise Ministre de la Dcentralisation

Administration dconcentre Ministre de l'intrieur, Ministre d'excution

Statut et comptence
w Le Ministre de lintrieur est responsable de l'adminis-

6 Provinces

Conseil provincial, Gouverneur [supprim depuis juillet 2002]

Prsident de la Dlgation spciale (PDS) [prcdemment Dlgu gnral du Gouvernement, DGG] Prfet

Rgions

Pas encore cres Prvues par la Constitution Supprims

Iii Districts [anciens cantons]

Sous-prfet

Comit local de dveloppement (CLD) prsid par le dput de district et par le sous-prfet) Conseil municipal; Maire Dlgu administratif d'arrondissement (DAA)

tration dconcentre et de la scurit publique. O Le Secrtariat d'Etat la Dcentralisation est rattach au Ministre de l'intrieur et est responsable de la mise en oeuvre et du suivi de la politique de dcentralisation. a Les Ministres d'excution ont la charge de la mise en oeuvre des politiques sectorielles et des prestation de services dconcentres. a Les Conseils provinciaux ont t lus en dcembre 2000, les gouverneurs en juin 2001. Leurs responsabilits doivent tre dtermines par la Confrence interprovinciale a Depuis la crise de 2002 et le changement de gouvernement qui en a rsult, les institutions dcentralises de la province ont t supprimes. Le futur rle des provinces autonomes reste incertain. a La dlimitation et le nombre de rgions n'ont pas encore t dfinis. a Principales comptences envisages ce stade-ci: planification du dveloppement et coordination des investissements et services rgionaux. a Circonscription lectorale pour les lgislatives. z Circonscription scolaire (CISCO) et sanitaire (SSD). aw Sous-prfet assure le contrle de lgalit. Le X Le CLD doit rassembler tous les services dconcentrs du district et les maires. Il dcide de l'allocation des transferts de l'Etat destins aux investissements dans les communes. rd 1.347 communes rurales et 45 urbaines lisent leurs maires depuis novembre 1995 pour des mandats de 4 ans; certaines des plus grosses communes urbaines constituent un district elles seules. * L'administration dconcentre est reprsente par le DAA, nomm par le sous-prfet Il assure des fonctions excutives des communes, comme la collecte de certaines recettes. a Les Fokontany taient des collectivits dcentralises sous la Seconde Rpublique. Ils sont subdiviss en environ 40.000 Fokonolona. Le statut des FKT et FKL reste incertain dans l'administration dcentralise et dconcentre * Les Fokontany ou Fokonolona (i) maintiennnt la scurit publique et appliquent les lois officielles et coutumires (ii) soutiennent les campagnes sanitaires et ducatives et (iii) aident les communes suivre la population du village et grent l'tat civil.

1.392 Communes

Prsident de Fokontany (PdF) Environ 16.000 villages (Fokontany)

GRAPHIQUE

2.1: ADMINISTRATION TERRITORIALE DE MADAGASCAR


CES = Conseil conomique et social ZAP = Zone d'administration publque CLD Comit local de Dveloppement TP = Trsot public PDS = Prsident de lu Dlgation spciale pp = Perceptio prsncipale. PPA = Percepteu prucipal assiguataire
=D

Prenner [Mstmre |

|1

~~~~~DGG du Gouvemement gu gnral

DRB = Direction rgionale du Budget DRI = Direction rgionale des Inspts DIRESEB = Direction rgionale de l'ducation DIRSAN = Direction rgionale de la Sant CISCO = Circonscription scolaire SSD =Service de Sant du District DAA = D6gu admintistif d'Arrondissement

Ffin]sFr7
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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Le Ministre de l'Intrieur reprsente officiellement le gouvernement tous les niveaux administratifs au moyen de son rseau de prfets, de sous-prfets et de Dlgus administratifs d'arrondissement (DAA). Le chef de chaque circonscription est responsable de l'organisation des lections son chelon, assurant les fonctions de police et de scurit et le contrle de lgalit des communes. Souvent les reprsentants du Ministre de l'Intrieur continuent mme exercer des fonctions administratives qui devraient tre attribues aux communes ou d'autres collectivits, comme la tenue des registres du btail ou le suivi et la coordination des units administratives au niveau du village. Le Ministre des Finances (et du Budget) continue, au moyen de ses services dconcentrs, jouer un rle important dans la perception des recettes locales et entre autres dans l'administration et la perception des impts locaux. Ses services sont reprsents chacun des cinq niveaux de la chane hirarchique territoriale notamment par les agents du Trsor et les percepteurs (voir graphique 2.1). La structure du Ministre des Finances comprend aussi les Circonscriptions financires (CF). Chaque CF a territoire lgrement plus vaste que la rgion et se caractrise par la prsence d'un Centre fiscal, qui est le centre de la collecte des recettes de l'Etat. Le CF sert aussi de base pour le service national d'inspection (Contrle des dpenses engages, CDE, voir Chapitre 3). Les ministres du Budget et des Finances ont t fusionns en 2002 et le processus de regroupement des services territoriaux est encore en cours. Parmi les ministres d'excution, ceux de l'Education (MINESEB) et de la Sant (MINISAN)'0 se distinguent car (i) ils sont les ministres les plus dconcentrs, disposant d'un rseau croissant d'agents dconcentrs et () ils reprsentent eux seuls environ 20 pour cent des dpenses publiques: Les services administratifs au niveau provincial ne sont qu'une structure lgre de coordination. Le service provincial (dit Direction interrgionale ) est charg de fonctions de suivi statistique et de surveillance technique, administrative et financire (dans le secteur de l'enseignement uniquement) des services administratifs des districts, mais n'a aucune responsabilit importante de gestion budgtaire ou de prestation de services. Les services administratifs de district'" sont l'unit de base de la prestation des services sociaux. Ils grent les budgets de fonctionnement, hors traitements, des tablissements sanitaires et scolaires primaires, ainsi que les budgets salariaux du personnel de service employ localement: les enseignants hors-solde. Ils grent galement les achats locaux et assurent la surveillance technique des tablissements assurant les services. Au niveau local, l'administration du Ministre de l'Education est soutenue par les agents locaux des Zones Administratives Pdagogiques (ZAP), qui coiffent presque toutes les coles primaires d'une commune. Des initiatives communautaires, souvent soutenues par des projets de donateurs, compltent l'administration dconcentre. Dans les coles financement local, des associations parents-enseignants (FRAM et FAF) grent les dpenses de fonctionnement hors salaires et ont obtenu le droit d'embaucher et de licencier des enseignants. Dans le secteur de la sant, un mcanisme de recouvrement des cots des mdicaments a t mis en place. Des Caisses d'avances sont partiellement gres par les administrations de district et par des ONG locales (dans le cas des grands hpitaux de districts). Le contrle horizontal est exerc par des comits locaux d'usagers.

Malgr les efforts pour dconcentrer les tches aux services locaux des ministres d'excution, les ministres de la sant et de l'ducation restent centraliss. Le degr de centralisation administra10. MINESEB: Ministre de l'Enseignement secondaire et de l'ducation de Base; MINISAN: Ministre de la Sant. Voir en Annexe B une liste plus dtaille de la distribution des fonctions entre niveaux administratifs pour les ministres de l'enseignement, de la sant, de l'agriculture et des transports. 11. Circonscriptions scolaires (CISCO) pour l'enseignement et Service sanitaire de District (SSD) pour la sant.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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tive de Madagascar peut tre tudi dans trois domaines qui sont des domaines potentiels de dcentralisation sectorielle: (i) programmation budgtaire, (ii) excution du budget et (iii) gestion des fonctionnaires (voir tableau 1.2.).

labor. du budget Niveau national (central) Ministre d'excution dtermine les dotations budgtaires globales

Excution du budget Ministres pour les dpenses de fonctionnement administratif et totalit du budget d'investissement budget

Gestion du personnel Engagement, rvocation et droit de sanctionner les fonctionnaires

Services dconcentrs: r Province: Directions interrgionales X District CISCO, SSD

Paiement des salaires des enseignants et des mdecins Rpartition des crdits entre les tablissements Excution des dpenses de fonctionnement hors traitements (entretien, matriels) Emploi de dons conditionnels pour la sant/ l'ducation Cofinancement d'coles gres par des FRAM

Affectation des personnels l'intrieur de la province Affectation des personnels au sein des districts. Embauche et licenciement de contractuels locaux (ducation)

Collectivits dcentralises mf Communes

(i) Programmationbudgtaire:La capacit des services territoriaux en matire de suivi et d'valuation technique est relativement dveloppe car ces fonctions ont t dlgues aux services provinciaux dans les deux secteurs. Mais, ni les services provinciaux ni ceux des districts n'ont vraiment l'exprience de la planification financire car l'essentiel des crdits budgtaires est traditionnellement dcid au niveau central par accord entre le Ministre des Finances et le Ministre d'excution. L'ensemble du systme a peu d'exprience en terme de programnmation budgtaire avec objectifs de rsultat ou performance puisque la plupart des budgets se basent sur les crdits accords prcdemment et que les augmentations des dotations sont gnralement rparties de faon uniforme aux districts. (ii) Excution du budget: Les services territoriaux des administrations d'excution ont relativement peu d'exprience d'une excution dconcentre du budget. Lorsque cette capacit existe, elle se trouve surtout au niveau des districts et non celui des provinces. Les investissements et l'essentiel des dpenses de fonctionnement et des salaires sont concentrs au niveau central. Seules les dpenses de fonctionnement hors traitements des tablissements prestataires des services de base sont dconcentres au niveau du district.' 2 Les chefs de service de district (CISCO et SSD) rpartissent les fonds entre les coles et les tablissements de soins prsents dans leur district. Les deux tiers de ces fonds sont affects l'achat de services (surtout d'entretien courant), alors que le reste (achat de biens) est partag parts gales en fournitures administratives et scolaires. En principe, il y a une certaine autonomie dans la faon dont les districts rpartissent leurs crdits. 12. Les budgets d'investissement et la paye sont presque totalement excuts d au niveau central. Voir chapitre Il B sur les taux d'excution des dpenses.

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

(iii) La,gestion desfonctionnaires:Le code de la fonction publique de Madagascar reste trs centralis. L'engagement, le licenciement et le droit de sanctionner sont contrls au niveau central par le ministre d'excution concern. Les directions interrgionales et les districts ont trs peu de latitude quant la gestion du personnel et des budgets et ont un pouvoir restreint de (r)affectation des fonctionnaires au sein de leur niveau territorial. Par contre, surtout dans l'enseignement, les services de district ont une certaine exprience de la gestion du personnel contractuel employ directement par eux, par des groupes bnficiaires ou des prestataires privs (voir Tableau 1.2). Mais, dans le secteur de la sant, le nombre de contractuels a t fortement rduit la suite d'une grosse campagne de rgularisation finance par des fonds PPTE en 2001.

Le systme de contrle
Dans un systme dcentralis, les fonctions de contrle peuvent tre analyses selon trois dimensions: (i) L'objet du contrle: Le contrle peut tre exerc sur des collectivits dcentralisesou sur des administrationsdconcentres. (ii) Les mcanismes de contrle: Contrdle verticalpar des services centraux d'inspection ou contrle horizontalpar l'instance dlibrante et/ou par les bnficiaires (surtout dans les cas de collectivits dcentraliss). (iii) Le type de contrle: Contrlede lgalit des procdures et des dcrets ou contrlefinancier sur l'utilisation des fonds publics. Les paragraphes suivants portent sur les consquences du vide rglementaire actuel sur le cadre du contrle des collectivits dcentralises. Ils comportent aussi une brve description du systme de contrle actuel des services dconcentrs. Une tude plus complte du systme de contrle malgache est propose dans le rcent CFAA.

Le contrle exerc sur les collectivits dcentralises


L'efficacit du rgime de contrle des collectivits dcentralises est particulirement affecte par les incertitudes lgales et rglementaires actuelles. La Constitution de 1998 avait (re)dfini le rgime de contrle des collectivits territoriales dans le cadre du transfert de comptences aux provinces. Elle considrait les communes et les rgions comme des sous-units des provinces, et, par consquent, les provinces taient charges de dfinir les fonctions de contrle des collectivits en dpendant. Aujourd'hui la destitution de fait des provinces a stopp ces initiatives de rforme lgale et laiss dans le vide la rforme du rgime de contrle. Le contrle vertical. Comme c'est le cas dans nombre d'autres pays procdant une dcentralisation, les mcanismes de contrle vertical ont t affaiblis par l'institution des collectivits communales et provinciales. La dcentralisation ayant commenc dans le milieu des annes 90, le seul contrle systmatique exerc sur les collectivits territoriales est celui de lgalit (effectu par le sous-prfet, avec l'aide du DAA). Les dispositions relatives au contrle financier varient selon de type de communes (voir Tableau 1.3.). Il n'y a un contrle financier externe que pour les grandes communes (exerc travers un rseau de responsables dconcentrs du Trsor) mais pas pour la majorit des petites communes rurales. Des vrifications financires peuvent tre effectues par le service interne d'inspection (IGE). l'tape actuelle, la plupart des mcanismes de contrle vertical sont inefficaces pour de multiples raisons. Le contrle de lgalit est empch par les incohrences et incertitudes du cadre lgal rgissant les droits et responsabilits des communes. Les fonctions de contrle et vrification financiers sont rarement assures en raison d'un manque de capacit au niveau local et de la faiblesses des dpenses effectues par les collectivits locales. En outre, l'absence de tribunaux administratifs et financiers dconcentrs rend difficile la rpression et la rsolution des conflits

DCENTRALISATION A MADAGASCAR

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Contrle de lgalit Communes urbaines Communes rurales (premire catgorie) Communes rurales (deuxime catgorie) Prfet / sous-prfet Sous-prfet / DAA Sous-prfet / DAA

Contrle financier. comptabilit Trsor public Trsor public (dlgu local) Contrle interne par la commune elle-mme

Contrle financier. dcisionsde dpense Conseil municipal Conseil municipal Conseil municipal

entre collectivits locales et organes de contrle et rend le systme de contrle vulnrable aux immixtions politiques. Le contrle horizontal. tant donn les faiblesses du systme de contrle vertical actuel, il est urgent de renforcer les mcanismes de contrle vers le haut et de responsabilisation horizontale. Le contrle horizontal officiel sur les dcisions de dpenses et les pratiques comptables (Contrle d'opportunit et de rgularit) est thoriquement exerc par le conseil municipal. Mais, dans la pratique, ce contrle est souvent limit par l'insuffisance de la formation qu'ont reue les membres du conseil et par les conflits politiques entre ces derniers et leur maire. Le dveloppement de mcanismes de responsabilisation horizontale plus informels, au moyen par exemple de la socit civile et des populations locales, ne fait que commencer. Cependant, il est maintenant exig des collectivits locales qu'elles impliquent la population locale dans la planification et le suivi des plans de dveloppement local (voir chapitre 3). La formation permanente par des projets de dveloppement communautaires ainsi qu'une valuation des mcanismes locaux de responsabilisation (actuellement prvue) devrait permettre de clarifier comment ces mcanismes pourront tre renforcs ultrieurement.

Le contrle sur les services dconcentrs des ministres d'excution


Le contrle sur les services dconcentrs des ministres d'excution se limite essentiellement un contrle financier vertical. Cette prpondrance des mcanismes de contrle vertical est typiquement prsente dans les pays africains (voir Ndegwa 2003), o les structures de l'Etat fournissent la plupart des services publics. Au sein de cette structure de contrle vertical, le Contrle des dpenses engages (CDE) et la Commission centrale des marchs (CCM) oprent un contrle interne, s'assurant que les engagements de dpense sont conformes aux crdits budgtaires et que les marchs sont passs rgulirement. L'Inspection gnrale d'Etat (IGE) est le corps de vrificateurs publics et a un mandat trs large qui porte galement sur les entreprises publiques. Dans la pratique, la plupart de ces fonctions de contrle sont handicapes par des procdures lourdes et une prfrence donne aux contrles a priori(au stade des engagements budgtaires) au dtriment des contrles a posteriori. On a donc des preuves persistantes de dperditions de fonds publics dans les services dconcentrs des ministres d'excution o les faites sont surtout dues des passations de marchs des tarifs suprieurs au prix du march et/ou l'incapacit faire parvenir les biens acquis aux tablissements locaux destinataires. Ceci est particulirement vrai pour les services de district des secteurs de la sant et de l'enseignement, o sont grs la plupart des fonds dconcentrs.' 3

Les instances de planification rgionale


Dans de nombreux pays qui ont dvolu des pouvoirs aux collectivits territoriales, on constate une tendance au regroupement des fonctions au niveau rgional. Parfois, les instances rgionales ont t cres pour dfendre et coordonner les intrts des collectivits locales et de la socit civile 13. cet gard, Madagascar suit le systme de contrle fianais. Pour plus de dtails sur l'excution du budget voir chapitre 2 B2. Sur les fuites de fonds publics, voir les tudes INSTAT / MADIO (2003).

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

(quateur, Bolivie, Prou). Dans d'autres pays, les instances de planification rgionale permettent d'amliorer le suivi et l'valuation territoriaux ainsi que la planification et la coordination entre les collectivits locales et les administration centrales (Roumanie, Bulgarie, Venezuela et Colombie jusqu' la fin de 2002).14 Plusieurs initiatives rgionales et supra-communales ont vu le jour Madagascar ces dernires annes: (i) Des associations rgionales se sont cres dans les rgions de Ft. Dauphin, Morondava et Moramanga. Ces associations dterminent les priorits du dveloppement rgional et coordonnent les investissement publics, ainsi que les initiatives de dveloppement des communauts. (ii) Des comits de planification provinciale ( Fianarantsoa et Mahajanga) ont runi les services statistiques des administrations dconcentres, des reprsentants de la socit civile et les autorits provinciales pour coordonner la collecte des donnes et la gestion des informations. (iii) Des associations intercommunales (Organismes publics de coopration intercommunale, OPCI) ont t cres par des communes semi-urbaines autour de la capitale Antananarivo, par les communes du district d'Ambato Boeny et par les communes riveraines de la ligne ferroviaire FianarantsoaManakara (voir Encadr 2.1.). Les OPCI coordonnent les plans communaux de dveloppement,

L'organisme public de coopration inter-communale (OPCI) Fianarantsoa-Manakara comprend toutes les communes riveraines de la voie ferre reliant ces deux villes. Pour de nombreuses communes, la voie ferre assure l'exportation des produits agricoles de ces communes et la mobilit de la population. Le principal objectif de l'OCPI est donc de coordonner la protection de cette voie. A cette fin, l'OPCI organise les communes et les communauts pour assurer l'entretien de la voie et la reforestation dans les zones menaces d'rosion le long de la voie. L'OPCI a par ailleurs constitu un organisme commun de dveloppement des capacits institutionnelles, qui permet aux communes participantes d'amliorer leur gestion administrative et financire. Comme toutes les associations intercommunales Madagascar, cet OPCI a t cr l'initiative de l'Agence amricaine PACT et reoit encore un soutien de cette ONG.

effectuent des investissements et des activits conjointes, et reprsentent les collectivits locales vis-vis des instances publiques nationales et des donateurs. En gnral, il s'agit d'initiatives qui partent de la base. Elles n'ont pas de statut juridique clair et disposent de moyens financiers propres trs faibles.15 Pourtant, surtout dans le cas des units rgionales de suivi et d'valuation ou de planification, ces montages institutionnels plus lgers facilitent la coopration des acteurs de la sphre des administrations dcentralises et dconcentres qui pourraient ne pas avoir travaill ensemble dans des structures institutionnelles plus officielles (administrations municipales, tablissements prestataires de services publics dconcentrs, associations d'entreprises, etc.). Dans la situation actuelle de Madagascar en matire de dcentralisation, les OPCI et les instances rgionales peuvent tre considrs comme une alternative viable des collectivits publiques intermdiaires de plein exercice. Mais, leur reproductibilit dans d'autres domaines est sujette un certain nombre de contraintes: Financement. tant donn leur caractre informel, la plupart des organes de planification rgionale n'ont pas de ressources propres. En consquence, la plupart des projets, Madagascar, restent dpendants de sources de financement extrieures. Parfois cela a mis en danger la continuit des services administratifs et rendu les OPCI et les organes de planification 14. Voir Frank (2002) sur les expriences d'Amrique latine. 15. Seul le statut d'OPCI est protg par un dcret prsidentiel (Dcret 99-952).

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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vulnrables des facteurs extrieurs tels qu'un changement des objectifs d'un donateur et des intrts des parties prenantes. Une solution ce problme a t trouve par un certain nombre d'OPCI qui ont commenc financer leurs frais gnraux par des contributions rgulires des collectivits locales membres. Diversit selon les rgions. L'exprience internationale montre que les mcanismes de planification et de coordination territoriales ne peuvent pas facilement tre reproduits ou changs d'chelle par dcret du gouvernement. 16 Les associations de communes de Madagascar, par exemple, sont souvent organises autour d'objectifs trs spcifiques tels que la protection de la ligne ferroviaire du sud dans le cas de l'OPCI Fianarantsoa-Manakara, ou ont un plan commun d'investissement, dans celui de l'OPCI Ambato-Boeny. Incertitude lgale. Du fait de leur statut lgal non dfini, les organes de planification rgionale sont particulirement vulnrables des modifications du cadre lgal existant. La russite de ces projets dans l'avenir dpendra largement d'une clarification de leur statut par une loi nationale.

tant donn les contraintes du contexte de la dcentralisation malgache, le prsent rapport recommande (i) une srie de rformes court terme visant rendre les structures actuelles plus efficientes avant de dcentraliser davantage et (ii) des rformes lgislatives et institutionnelles qui permettraient de rsoudre moyen ou long terme les incohrences actuelles du cadre constitutionnel et institutionnel.

Vers une administration plus oriente vers la prestation de services

Les rformes court terme: rendre les structures existantes plus efficientes avant de poursuivre la dcentralisation
court terme, le Gouvernement devrait envisager de retarder la dcentralisation vers un chelon administratif intermdiaire, au moins tant qu'un cadre lgislatif et institutionnel plus fiable n'aura pas t mis en place. La proccupation dans l'immdiat devrait tre de renforcer les communes et d'accrotre l'efficacit du systme dconcentr actuel de prestation des services. Renforcer le statut des communes et encouragerles associationsde communes. Le gouvernement devrait revoir la lgislation existante sur les collectivits locales afin de clarifier les droits et responsabilits des communes. Une attention spciale devrait tre accorde aux comptences des collectivits locales, la gestion financire et aux passations de marchs, ainsi qu' l'attribution des ressources et aux mcanismes de perception des impts locaux (voir chapitre 3). En outre, le statut des associations de communes devrait tre renforc et les communes encourages crer de nouveaux OPCI en tant que de besoin. Renforcer le systme de contrle et de suivi des collectivits dcentralises. Le contrle des collectivits locales est pratiquement inexistant et aurait pu tre encore affaibli par la mise en place des rformes prvues par la constitution de 1998. court terme, le gouvernement devrait revoir les fonctions lgales de contrle des reprsentants locaux de l'Etat (les sous prfets) et renforcer les missions des responsables locaux du Trsor public et des reprsentants du Secrtariat d'Etat la Dcentralisation qui effectuent le contrle financier des collectivits locales. Paralllement, il faudrait assurer de la formation et un soutien technique aux institutions de contrle horizontal tels que les conseils municipaux et les groupes communautaires.

16. Des associations municipales partant de la base, en quateur par exemple, ont t des russites. La russite a mme aliment une demande de davantage de dcentralisation de fonctions aux collectivits territoriales. Par contre, les organismes tatiques de planification rgionale de Colombie ont t moins efficaces et
ont t abandonnes (Frank 2002).

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Amliorer la coordinationau niveau central. Mme aprs la cration d'un Secrtariat d'Etat la Dcentralisation autonome, le gouvernement doit clarifier les comptences et les relations hirarchiques au sein de l'administration centrale en ce qui concerne la politique de dcentralisation. Une possible division du travail pourrait consister confier au Secrtariat d'Etat la Dcentralisation la planification et la mise en oeuvre des aspects lgislatifs, financiers et administratifs de la politique de dcentralisation, tandis que le Ministre de l'Intrieur effectuerait les rformes du systme de contrle dconcentr. La rformes des mcanismes de perception des impts locaux devrait tre conue conjointement par le Ministre de la Dcentralisation et le Ministre des Finances. Amliorer la transparenceet la responsabilitdes services dconcentrs des ministres d'excution. A court terme, le gouvernement devrait se centrer sur la rduction des inefficiences administratives et des dperditions au niveau des districts. Les enqutes de suivi du budget prvues dans le cadre de l'tude venir RDP et l'Etude sur le secteur de la Sant fourniront un important clairage sur le pourcentage des fonds publics qui parvient effectivement au niveau des tablissements. Entre temps, il est recommand que les budgets alous aux divers tablissementsscolaireset sanitairesdu district, soient affichs publiquement au niveau de l'tablissement et de la commune. Au niveau du district, les informations sur le budget doivent galement tre mises la disposition des bnficiaires locaux par des exercices participatifs de planification et de suivi.17 Renforcer les capacits de suivi et d'valuation et de planificationdes administrationssectorieUes. Si l'on veut pouvoir bnficier d'informations locales pour la planification et la programmation budgtaire, il faut renforcer les capacits de suivi et d'valuation aux divers niveaux territoriaux. Les rformes les plus importantes seraient d'tablirdes dpendanceshirarchiquesclairesentre les services statistiquesprovinciaux et nationauxet d'harmoniserles procduresde collecte des donnes entre les niveaux administratifs et les secteurs. En outre, il faudrait des investissements pour permettre une analyse adquate des donnes, leur traitement et leur vrification au niveau des districts et des provinces et mettre en place de meilleurs mcanismes de coordination pour la transmission des information aux services statistiques centraux et entre secteurs.

Les rformes moyen et long terme: Rviser la constitutionet limiter le nombre d'chelons territoriaux

moyen ou long terme, le gouvernement devrait engager des rformes plus ambitieuses du cadre
lgal et constitutionnel de la dcentralisation. Pour apaiser les conflits et traiter les causes qui ont t l'origine de la crise de 2002, ces rformes devraient tre intgres dans un processus de dcision large base et transparent. dans la constitution. tant donn l'exClarifierle principe d'autonomiedes collectivits territoriales prience de la rcente crise politique, il faut mettre au point une dfinition plus claire du concept d'autonomie des collectivits territoriales. En particulier, le futur statut des collectivits intermdiaires doit tre revu, ainsi que la distribution des fonctions et comptences lgislatives entre le niveau national et les collectivits territoriales et l'organisation des relations entre les diverses collectivits publiques (Etat-collectivits intermdiaires-communes). Limiter le nombre d'chelons intermdiaires un. Chaque nouvel chelon de dcentralisation accrot automatiquement les frais gnraux et les cots de coordination de la prestation des ser17. La rforme des mcanismes de contrle vertical sera tudie dans l'tude (CFAA). Un systme intgr de gestion financire sera mis en place dans le cadre du projet de rforme du secteur public financ par la Banque mondiale (PAIGEP). A long terme, le renforcement des systmes de contrle, de vrification et de gestion budgtaire constitueront une importante prparation pour les oprations ultrieures de dcentralisation des responsabilits institutionnelles.

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vices. tant donn que le gouvernement malgache a trs peu de ressources distribuer, il est conseill d'envisager la cration de seulement un chelon intermdiaire de collectivits territoriales au niveau soit des provinces soit des rgions. Dfinir un cadrehomogne pour lagestionet le controle des collectivits territoriales.Bien que chaque collectivit territoriale doive, en principe, ne dpendre que du niveau territorial suprieur, il est impratif de dfinir un cadre lgal homogne pour la rpartition des dpenses, l'affectation des moyens et le contrle des collectivits territoriales. Un cadre lgal national cohrent est particulirement ncessaire pour les communes, tant donn les fortes incertitudes lgales rsultant du prcdent transfert aux provinces des comptences de contrle et de supervision.

CHAPITRE

LE CADRE DE FINANCEMENT

Le dficit de financement
En ce dbut du IJe sicle, les conomies en dveloppement ou en transition sont, du point de vue budgtaire plus centralises que les pays industriels ne l'taient aux premiers stades de leur dveloppement. Dans la plupart des pays en dveloppement, le gouvernement central reoit plus de 90 pour cent des recettes totales et engage directement plus de 70 pour cent des dpenses publiques totales (Shah 2001). Alors que la responsabilit des dpenses peut tre facilement dcentralise, la capacit de lever des impts tend demeurer une prrogative du gouvernement central. Pour les collectivits territoriales, cela pose le problme majeur de la dcentralisation: le gap de financement, c'est--dire le dsquilibre entre l'accroissement des responsabilits de dpense et l'insuffisance des capacits de gnration de recettes propres. En Afrique, le problme de la dcentralisation des finances publiques est encore compliqu par (i) un niveau trs bas de la matire imposable globale et (ii) un degr lev de centralisation de ces ressources vu que les quelques ressources large assiette sont typiquement impossibles dcentraliser: Faiblessedes ressourcesfiscales: En moyenne, les recettes publiques atteignaient peine 26 pour cent du PIB dans les pays de l'Afrique subsaharienne en 2001; dans les PPTE d'Afrique le ratio recettes publiques sur PIB n'tait que de 18 pour cent en 2001;18 Centralisationdes ressources: Quelques sources de revenus seulement telles que les droits de douane, la TVA et l'impt sur le revenu des personnes physiques, reprsentent en gnral le plus gros des recettes totales. Pour des raisons macroconomiques, d'quit et d'efficience, on estime gnralement que ces recettes ne doivent pas tre dcentralises. 18. Sauf mention contraire tous les chiffres correspondent aux recettes publiques l'exclusion des dons rapportes au PIB et sont tirs de: Base de donnes rgionale SIMA relative l'Afrique. 25

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Madagascar, ces deux indicateurs sont en-dessous de la norme Africaine-qui est dj trs faible (voir Graphique 3.4):
Faiblessedes ressourcesfiscales:Les recettes publiques ne reprsentaient que 9,6 pour cent du PIB en 2001-chiffre qui met Madagascar parmi les pays d'Afrique les moins bien placs. Dans les annes 90, le ratio recettes sur PIB est rest au-dessous de 10 pour cent; il a commenc monter, modestement, depuis 2000 (voir Graphique 2.4); Centralisationdes ressources: Quelques impts et taxes rapportent l'essentiel des recettes totales. En 2000, la TVA, l'impt sur le bnfice des socits et les droits de douane ont reprsent 78 pour cent des recettes fiscales totales. Les droits de douane, eux seuls, ont reprsent environ 52 pour cent des recettes fiscales (mme

aprs l'limination en 1997de tous les droits sur les exportations). Cette part, parmi les plus leves d'Afrique, se traduit par une forte centralisation, les droits de douane tant gnralement considrs comme indivisibles. Par consquent, plus on se fonde sur les
droits de douane, plus il risque

GRAPHIQUE

3. 1:

RECETTES DE MADAGASCAR DANS LE CONTEXTE INTERNATIONAL Recettes publiques en tant que part de PIB (dons exclus) 1998

-I

25 20
10-

d'y avoir un dficit entre les


besoins et les recettes des collectivits territoriales.

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La centralisation des recettes se traduit par un systme de dpenses

Source: Base de donnes rgionales de la Banque mondiale

GRAPHIQUE

3.2: RECETTES DE MADAGASCAR DANS LE CONTEXTE INTERNATIONAL


Recettes publiques en pourcentage du PIB (dons exclus) 2001
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Source: BsdeDne oaedl

Source. Base de Donnes Rgionale de la Banque Mondiale

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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publiques trs centralis, bien que quelques mesures aient t prises pour dconcentrer l'excution des dpenses la fin des annes 90. Au total, le gouvernement central gre et excute environ 87 pour cent des dpenses publiques totales et 81 pour cent des dpenses de fonctionnement). Les dpenses dconcentresreprsentent 10 pour cent (fonctionnement: 16 pour cent); elles sont excutes par les services dconcentrs des ministres d'excution, surtout des secteurs sociaux. Les investissements sont presque exclusivement programms et excuts au niveau central. Les dpenses dcentralises reprsentent 4-5 pour cent du total, dont 3 pour cent sont constitus par des transferts du gouvernement central aux collectivits territoriales et seulement entre 1 et 2 pour cent par des recettes locales propres (voir 2.2). La large contribution des transferts aux dpenses des collectivits territoriales est un indicateur de l'ampleur du dsquilibre financier actuel-qui est encore plus frappant la lumire du trs faible degr de dcentralisation des dpenses Madagascar. Si le gouvernement dcide de dcentraliser progressivement des lments plus importants de dpense aux collectivits territoriales (comme cela a dj t envisag pour les provinces autonomes en 2001), le pays sera confront au problme du dficit budgtaire des collectivits. Dans cette perspective, il est trs urgent d'amliorer la capacit des collectivits lever des recettes et d'laborer un systme de transferts entre les collectivits publiques transparent, prvisible et n'incitant pas les collectivits s'vader de la rigueur budgtaire requise.

Avantage d'informationset efficience de l'allocation. Le principal argument en faveur de la dcentralisation des dpenses se fonde sur les concepts d'avantaged'information et d'efficience de l'allocation (Oates 1999; Bird 2000; World Bank 1999). Les agents locaux peuvent gnralement dterminer les faons les plus efficientes, les moins onreuses et les plus appropries d'assurer les services publics. Bien que l'Etat puisse bnficier d'conomies d'chelle dans la collecte d'information, dans la pratique, les responsables dmocratiquement lus des collectivits locales peuvent bnficier d'un avantage d'information, eni raison de leur responsabilit politique-les politiciens locaux reoivent plus d'incitation pour utiliser les informations locales (que les lus nationaux ou provinciaux), parce qu'ils sont potentiellement directement responsables devant leur lectorat. Mais, les lus locaux ne sont comptables devant l'lectorat que dans la mesure o il existe un quilibre des pouvoirs. Comme indiqu dans le Chapitre 1, les collectivits locales peuvent tre mieux informes sur les prfrences de la population locale, mais peuvent ne pas tre suffisamment comptables vis--vis de leur lectorat. De plus, elles peuvent ne pas avoir la capacit d'assumer le transfert de responsabilits sans un soutien des chelons suprieurs. De ce fait, l'asymtrie d'information existe deux niveaux diffrents: bien que le gouvernement central puisse ne pas savoir quoi faire, la collectivit locale peut ne pas savoir comment le faire (Manor 1999; Bardhan et Mookherjee 2000; Bardhan 2002). Le principe de subsidiarit. Selon le principe de subsidiarit, les dcisions de dpense relatives la prestation d'un service public, doivent tre prises l'chelon le plus bas capable de bien saisir les cots et bnfices d'une prestation de services publics. Dans cette optique, les collectivits locales doivent tre charges de la gestion et de la fourniture des biens publics locaux. l'inverse, les collectivits publiques de niveau plus lev devraient assurer les services qui bnficient d'conomies d'chelle, qui internalisent des extemalits entre zones, et effectuer les dpenses qui impliquent des objectifs clairs de stabilisation, de redistribution ou de fixation de normes. Concrtement, il est gnralement considr que l'Etat central doit garder le contrle, au moins, des services publics nationaux, des affaires internationales, de la politique montaire, de la rglementation gnrale, des transferts aux personnes et aux entreprises, de la coordination de la politique fiscale, de l'quit rgionale, de la redistribution et de la prservation d'un march commun interne. Les collectivits de niveau intermdiaire peuvent jouer un rle important en assurant certains services

Les dpenses Principes gnraux de dcentralisation et d'impartition des dpenses

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

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*Ssslfi ssalsSs elUbl*sbR;uWsss:X:x.lZm

LwS

Niveau central Politique Souverainet et rglementation conomique: - Dfense, affaires extrieures - Justice, normes et rglementations - politique montaire et fiscale - protection sociale et redistribution Sant niveau tertiaire (maitrise des maladies infectieuses, recherche) Enseignement suprieur

Niveau intermdiaire Problmes interurbains et supervision des collectivits locales

Niveau local Problmes municipaux

Soins de sant secondaires (hpitaux, soins curatifs) Enseignement secondaire

Soins de sant primaires Enseignement primaire Routes et autoroutes (urbaines)

Gestion des ressources naturelles

Services

Routes et autoroutes, transports publics (interurbains)

Transports publics (urbains) Traitement des


dchets, eau, gouts

Rglementation de occupation des sols et zonage, logement Pollution de l'air et de l'eau Protection par la police
Source: H. Fuhr; Page d'accueil de la Dcentralisation du site de la Banque mondiale, httpi/wwwl.worldbankorg/publicsector/decentralization

sociaux importants (comme l'enseignement et la sant), des affaires intercommunales et la supervision des collectivits locales. Enfin les collectivits locales doivent avoir la charge de tous les services locaux ou presque. Dans le mme domaine, diffrentes fonctions peuvent tre assumes par divers chelons d'administration publique. Dans l'enseignement, par exemple: le gouvernement central peut conserver son autorit sur la politique gnrale et les questions de supervision; les chelons intermdiaires peuvent prendre en charge les dcisions relatives au personnel tandis que les collectivits locales peuvent assumer la responsabilit de la construction et de l'entretien des infrastructures. Quelque soit le degr choisi de dcentralisation des dpenses, il est essentiel que les responsabilits respectives en matire de dpenses soient dfinies avec grande clart. Autrement, il y aura des duplications, des chevauchements et des marchandages nuisibles entre les divers niveaux d'administration. En outre il est important d'appliquer le principe selon lequel l'argent suit lafonction qui veut que les responsabilits des dpenses soient dfinies avant que le pouvoir de lever des impts ne soit rparti entre les diffrents niveaux de gouvernement. En gnral pourtant, on assiste l'inverse: les recettes sont distribues sans gard ou presque pour la rpartition souhaitable des responsabilits de dpense. Il en rsulte une faible rigueur budgtaire, des collectivits surcharges fiscalement et des ressources rares gnralement mal affectes.

Les dpenses de Madagascar au niveau territorial


La dcentralisation des responsabilits administratives et celle des dpenses sont troitement lies. L'tude de la structure des dpenses de Madagascar est donc complique par les incertitudes relatives avenir des politiques de dcentralisation de Madagascar. Actuellement, des pouvoirs de dcision trs limits ont t transfrs aux collectivits locales mais il n'y a pas encore de stratgie dfinie de transfert de fonctions spcifiques aux collectivits territoriales. Dans ce contexte incer-

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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tain, le but de cette section est (i) de donner un aperu de 1' tendue actuelle de la dconcentration des dpenses, (i) d'valuer la performance de l'excution du budget et (iii) d'examiner les possibilits de raffectation des dpenses dans le cadre existant. Tendances et composition. Les dpenses de Madagascar sont fortement centralises. tant donn la trs faible mobilisation de recettes communales, le budget du gouvernement central couvre directement ou indirectement plus de 98 pour cent du total des dpenses. Ces dpenses publiques du gouvernement central peuvent tre ventiles en (i) dpenses centralises, (i) dpenses dconcentres et (iii) dpenses dcentralises (voir Tableau 3.2): (i) Les dpenses centralises reprsentent 86,6 pour cent du total des dpenses. Les investissements sont presque totalement centraliss; les transferts aux districts (qui reprsentaient 1,8 pour cent) ont t supprims en 2003. () Les dpenses dconcentres reprsentent 10,0 pour cent, essentiellement pour le fonctionnement des secteurs sant et enseignement. Ces dpenses vont faire l'objet d'une analyse spcifique dans ce chapitre. (i) Les dpenses dcentralises reprsentent 3,2 pour cent du total et sont constitues des transferts aux communes. Les dpenses dcentralises seront analyses dans le chapitre 4.

Dpenses totales

Dpenses courantes

Investissement

Centre

Dconcentration:
dont ducation sant Transferts aux collectivits Dconcentration+ transferts TOTAL

6.301.535 724.273 387.180 142.290 233.610 957.883 5.658.610

86,6% 10,0%

3,2% 13,2% 100%

3.306.200 642.028 381.707 132.863 186.540* 828.568 3.351.945

80,1% 15,6%

4,5% 20,1% 100%

3.000.514 82.679 5.955 9.453 47.070** 129.749 2.306.665

95,1% 2,6%

1,5% 4,1% 100%

Note: Donnes du Ministre de Budget-Tableau de Bord de l'anne 2001. Les chiffres son en millions de FMG. Les transferts sont grs par le Min. du Budget et dfinis comme dpenses centrales dans la nomenclature du budget Dans le prsent tableau ils sont tudis sparment *Transferts aux provinces et communes (sant et ducation): 88 990, transferts aux communes (fonctionnement) **Transferts aux districts (Fivondronana) 47 070

Les dpenses dconcentres de fonctionnement ont augment depuis le milieu des annes 90, lorsque les ministres d'excution ont tendu leur emprise. Le degr de dconcentration varie selon les ministres. En 2000, trois ministres seulement avaient un ratio de dconcentration suprieur 20 pour cent: le Ministre de l'Education (69 pour cent), celui de la Sant (55 pour cent) et l'ancien Ministre des Pches (27 pour cent). Tous les autres taient trs centraliss, la plupart avec plus de 90 pour cent de dpenses centralises (voir Graphique 2.3). L'analyse ci-aprs est axe sur la composition des dpenses dconcentres des secteurs sant et ducation, qui reprsentent 78 pour cent du total des dpenses dconcentres. La part relativement leve des dpenses dconcentres dans ces deux ministres est due l'affectation du paiement des salaires aux provinces et des dpenses de fonctionnement non salariales aux districts. L'Education est le secteur le plus dconcentr (69 pour cent des dpenses de fonctionnement dconcentres). Pour l'essentiel, ces dpenses de fonctionnement (80 pour cent) sont des dpenses salariales, les seuls salaires administratifs (30 pour cent) tant gres par les

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

80%

60%

40%

20%'

20% _ 01111,1,110,1
0%

llll l 0n n n n n n n ,nnn
Ministres

,n,,,_ ..........

Source: Calculs propres bass sur les affectations du Tableau de Bord de l'anne 2001

services centraux du ministre. Les provinces et les districts grent le reste des dpenses de fonctionnement: Les services du niveau province (DIRESEB) grent 70 pour cent des salaires des enseignants, ce qui reprsente 56 pour cent de l'ensembles des dpenses de fonctionnement; Les services du niveau district (CISCO) grent 12 pour cent des dpenses de fonctionnement. Les districts reoivent plus de la moiti des dpenses de fonctionnement non salariales du ministre. Les 2/3 de leur budget sont consacrs l'achat de services (surtout entretien courant), tandis que l'achat de biens est consacr parts gales aux fournitures administratives et scolaires. Le centre fixe la part du budget qui doit aller aux tablissements du district (en moyenne 30 pour cent aux coles primaires pour les fournitures scolaires et le reste au district pour l'entretien courant). Les districts ont donc, en principe, une certaine latitude pour changer l'affectation des crdits d'une ligne du budget une autre (par exemple de l'entretien aux salaires des enseignants), mais, dans la rpartition des fournitures scolaires ils doivent se conformer la ventilation entre tablissements tablie par le centre.

La Sant est le second ministre pour la dconcentration avec 42 pour cent des dpenses de fonctionnement dconcentrs. Comme dans le secteur de l'enseignement, les salaires des administratifs sont grs au niveau central, tandis que ceux du personnel de sant sont grs au niveau des provinces. Les districts de sant grent la partie non salariale des dpenses de fonctionnement: 1i Les services provinciaux (DIRSAN) grent une large partie des dpenses salariales reprsentant jusqu' 30 pour cent des dpenses de fonctionnement totales. Les services du niveau district (SSD) grent 12 pour cent du total des dpenses. Les SSD grent 25 pour cent des dpenses de fonctionnement non salariales. Comme dans le secteur de l'enseignement, l'essentiel du budget des districts (les 2/3) est rserv l'achat de services, surtout entretien courant. Les fournitures administratives et les dpenses de combustibles reprsentent l'essentiel des achats de biens, ce qui laisse peu de ressources pour l'achat de mdicaments et autres fournitures mdicales.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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Province

55%
4j~~~~ce

E~~~PP4%30 cgg/I ycee 1%


Cisco 9%

Province

14%

District
12%

entral 31%

Central 58%

Education
fonctionnement

Health

Source: Calculs propres bass sur les allocations du Tableau de Bord anne 2001: donnes de dpenses de

Allocations gographiques et excution du budget


L'analyse qui suit porte sur deux mesures dcisives de la performance de la prestation des services: (i) l'quit de la rpartition gographique (dans le secteur de l'enseignement) et (ii) l'efficience de l'excution du budget pour les tablissements de sant et d'enseignement. Ces deux aspects feront l'objet d'une tude complmentaire dans les travaux venir: la RDP et l'tude du secteur Sant. Equit des rpartitionsgographiques. tudes existantes montrent que la pauvret, MadaLes gascar, a une forte dimension gographique avec des communes et des rgions qui, au sein d'une 9 mme province, montrent d'normes diffrences de niveau de vie.1 Cela implique que les diverses zones ont des besoins diffrents de prestation de services publics et des capacits diffrentes assurer les services et collecter leurs propres ressources pour financer leurs dpenses. Pour mesurer les dimensions d' quit de la rpartition des crdits, les dpenses courantes dconcentres ont t rapproches des indicateurs d'aide sociale selon les dcoupages gographiques. cette fin, une description spatiale de la rpartition de la pauvret a t effectue Madagascar en combinant l'Enqute permanente auprs des mnages de 1993 et les rsultats dtaills du recensement de 1993. Du ct des dpenses, tant donn que seules les dpenses de fonctionnement non salariales des ministres sociaux sont dconcentres au niveau des districts, on doit se fonder sur les donnes administratives complmentaires sur les affectations de personnel pour obtenir une image globale du budget de fonctionnement total affect aux diverses zones gographiques. (i) L'allocationgographiquedes enseignants (et les dpenses salarialescorrespondantes) est rgressive: O Au niveau des coles primaires, Madagascar a une large couverture scolaire avec une disproportion caractrise par une part leve de petites coles dans les zones rurales isoles. Cependant, l'allocation d'enseignants ne correspond pas cette forte densit d'coles primaires publiques, ce qui a pour rsultat un fort biais urbain en matire de dploiement d'enseignants: les zones rurales pauvres ont moins d'enseignants par cole 19. Mistiaen et al. (2002). Le fait que les donnes sur la pauvret remontent 1993 appelle la prudence dans l'interprtation des rsultats. Cependant, malgr le fait que le recensement et les mnages datent de 1993, l'exercice d'laboration de la carte de la pauvret est encore significatif. Bien que les niveaux de pauvret aient pu changer avec le temps, des preuves du recensement des communes de 2001 montrent que la position gographique relative de l'incidence de pauvret a t stable Madagascar au cours de la dernire dcennie.

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

et plus d'lves par enseignant. Ce dsquilibre implique une qualit infrieure systmatique des services fournis aux zones rurales. Au niveau des coles secondaires, les coles publiques sont rparties dans le pays de faon gale, mme si les tablissements privs tendent se situer dans les zones plus riches. Comme dans le cas de l'enseignement primaire, il y a une mauvaise allocation vidente dans la rpartition des enseignants en faveur des districts plus riches et ayant une part plus leve de population urbaine. Les crdits de fonctionnement non salariaux par habitant de l'enseignement secondaire renforcent les diffrences d'attribution des enseignants, en faveur des districts lafois relativement plus riches et plus urbaniss. (ii) La distributiongographiquedes crdits non salariauxest egalement rgressive. Les crdits non salariaux sont rpartis proportionnellement la population des districts. tant donn la forte variabilit des taux de pauvret des districts, une rpartition uniforme des crdits se traduit par des dpenses caractre rgressif. Ces rsultats correspondent aux indications d'une tude sur le secteur de l'enseignement, 2 0 qui souligne la possibilit d'importantes conomies d'chelle dans l'enseignement tant primaire que secondaire. Mais, tant donn l'parpillement de la population Madagascar, de nombreuses coles primaires publiques dans les zones rurales sont trop petites pour bnficier de leur potentiel d'conomies d'chelle et ont des cots unitaires de prestation de services encore trs levs. moyen terme, les rformes en cours pour redployer les enseignants (enseignants communs plusieurs classes et regroupement d'coles) pourraient permettre aux coles d'abaisser leurs cots. Par ailleurs, les disparits gographiques appellent une amlioration de l'allocation au bnfice des zones rurales et des zones pauvres, qui ont de plus importants besoins insatisfaits, en termes de disponibilit et de temps des enseignants, ainsi qu'en termes d'autres apports tels que des matriels ducatifs. Efficience de l'excution du budget. Dans la structure dconcentre actuelle, les districts reoivent une petite fraction du budget pour fournir des matriels aux tablissements scolaires et en assurer l'entretien de base. Comme des exemples d'autres pays le montrent, les districts peuvent ne pas avoir intrt effectivement distribuer leur budget aux tablissements et s'en montrer responsables. 21 Une tude de suivi du budget qui a t effectue par le projet MADIO, donne de premires indications sur la faon dont le budget passe des districts aux tablissements scolaires: 2 2 Dans le secteur de l'enseignement, les coles reoivent des crdits dconcentrs par le canal des districts (CISCO) pour l'entretien ainsi que des crdit directs pour les fournitures scolaires. L'enqute MADIO a constat d'importantes dperditions dans les deux catgories, particulirement importantes pour les crdits CISCO. Dans le secteur de la sant, il a t constat que le pourcentage de crdits atteignant les tablissements de soins (les Centres sanitaires de base, CSB) tait suprieur celui constat dans le secteur de l'enseignement. Cependant, il y avait de fortes variations gographiques: dans certaines zones, les districts ne distribuaient les fournitures mdicales aux tablissements que sur la demande des tablissements eux-mmes. En raison des difficults de communication et de dplacement, les 20. L' tude sur le secteur de l'enseignement montre qu'un facteur dterminant du fort taux d' abandon scolaire provient des contraintes relatives aux fournitures: l'insuffisance d'enseignants est telle que de nombreuses coles n'offrent pas un cycle complet d'instruction. Le manque d'accessibilit et la faible qualit des prestations se traduisent par un taux l'entre en cours prparatoire de 81% et un taux de survie en 8- de 33% en 1997. Voir en particulier World Bank (2002). 21. Reinnika et Svensson (2001) montrent que, en moyenne, de 1991 1995, les coles n'ont reu des districts que 13 %de la dotation de l' administration centrale pour leurs dpenses de fonctionnement non salariales. 22. L'enqute a t finance par la Commission europenne et ralise par l'Institut national de la statistique INSTAT. L'enqute, ralise en 2000 et 2001, a port sur un chantillon de districts sur les budgets des annes 1999 et 2000 respectivement (Madio Rapport Mthodologique, juillet 2001).

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tablissements plus pauvres et plus loigns tendaient avoir moins de fournitures de leurs districts respectifs. Dans les deux secteurs, l'isolement gographique est l'un des principaux obstacles l'efficacit de l'excution du budget. Dans le secteur de l'enseignement, les coles ayant un ratio lves par enseignant lev et les coles loignes ont moins de chance de recevoir les crdits attribus. Mais les diffrences sont particulirement fortes entre communes rurales et un moindre degr entre zones rurales et urbaines. Le secteur de la sant a les mme traits: la fraction du budget reue est plus faible dans les zones rurales et isoles. Les faibles taux d'excution pour les tablissements loigns s'expliquent pas les longues distances que doit parcourir chaque gestionnaire de budget pour que la Circonscription financire 23 (CF) excute son budget. En thorie, le gestionnaire du budget de ces districts loigns du CF peut recourir une procdure simplifie pour acclrer l'excution du budget (dlgation de crdit). Mais, dans la pratique, cette procdure simplifie est rarement utilise et seulement pour une trs petite fraction de l'ensemble des crdits non salariaux des secteurs sociaux (3 pour cent dans l'enseignement et 0,5 pour cent dans la sant pour le budget 2000).24

Les ressources Les problmes de mobilisation des ressources des collectivits territoriales

L' Efficience par rapport la responsabilit Dans la plupart des pays pauvres en dveloppement, il y a un conflit entre deux principes de dcentralisation des finances publiques. Bien que la responsabilit budgtaire appelle une correspondance troite des moyens et des besoins financiers, les principes du fdralisme budgtaire conduisent, dans la pratique, allouer la collecte et l'administration de la plupart des grands impts l'Etat central et ne laisser aux collectivits territoriales que des lments fiscaux secondaires: Fairecorrespondrele pluspossible les moyens et les besoins. Pour maximiser la responsabilit budgtaire, le financement devrait se trouver au niveau o les services sont rendus. Cela peut se faire soit directement au moyen d'un systme de recouvrement des cots, soit indirectement par une imposition locale. Affectation optimale des recettes. L'administration centrale devrait lever des impts qui (i) portent sur des facteurs mobiles (comme les capitaux); (ii) redistribuent la richesse (comme les impts progressifs sur le revenu ou la fortune); (iii) sont bass sur des gisements de ressources naturelles ingalement rpartis (comme le ptrole, le gaz et les minerais) et/ou (iv) sont cruciaux pour la stabilisation macroconomique. Les droits de douane sont galement gnralement estims comme des taxes de niveau national en raison de leur nature indivisible et de leur importance stratgique pour le commerce extrieur et le dveloppement industriel national. Les collectivits territoriales doivent donc essentiellement s'appuyer sur des impts s'appliquant des facteurs immobiles (le foncier et l'immobilier), les redevances et pages imposs aux usagers, dont la plupart ne rapportent que des montants faibles voir insignifiants (voir Tableau 2.3). Dans la plupart des pays en dveloppement, cette affectation optimale des impts et taxes (voir Tableau 2.5) se traduit par une sur-centralisation des recettes. L' administration centrale a la main haute sur des impts fort rendement, qui reprsentent l'essentiel des recettes fiscales. Quand de nombreux lments de dpense pouvant tre facilement dcentraliss alors que les 23. Les contrleurs des dpenses engages (pour l'engagement), les sous-ordonnateurs (pour cement) et les trsoreries provinciales (pour le paiement) sont tous rattachs aux Circonscriptions l'ordonnanfinancires (CF). Il y a 13 CF Madagascar, dont 11 sont situes dans les provinces 24. Chiffres tirs de Lienert et Paoletti (2001), p. 49. La dlgation de crdit est surtout utilise par le Ministre des Forces armes et par le Ministre des Affaires trangres.

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__N1

Niveau central

Niveau intermdiaire

Niveau local

Droits perus sur les usagers Surtaxes sur les taxes nationales Taxes sur le commerce extrieur Licences et droits Taxes sur la vente au dtail Taxe sur la valeur ajoute Taxes foncires Impt sur le bnfice des socits Taxes sur les ressources naturelles Taxes sur les vhicules Impt sur le revenu des personnes phy,siques Droits d'accise Source: Bas sur Bahl 1994.

lments de recettes ne le peuvent pas, le dsquilibre est automatique. Ce dsquilibre est aggrav lorsque les efforts de dcentralisation entrainent le transfert de la responsabilit de services aux collectivits locales dans des secteurs trs dpensiers comme l'ducation ou la sant. La faible base d'imposition des collectivits territoriales et la ncessaire dvolution de moyens qui en rsulte peut mettre en cause l'objectif de responsabilisation de la dcentralisation et risquer de crer des dficits structurels aux chelons territoriaux pouvant conduire des dsquilibres macro (surtout si les collectivits territoriales s'attendent tre aides). Cela, son tour, menace toute la justification de la dcentralisation, dont le but central est d'assurer une prestation meilleure et plus efficiente des services et d'accrotre la responsabilisation des acteurs. Comment combler le dficit? Les collectivits territoriales ont besoin d' accrotre leur ressources propres pour combler le dficit et rduire le risque de de-responsabilisation. Pour accrotre leurs recettes propres les collectivits territoriales peuvent adopter une stratgie consistant (i) augmenter les taux d'imposition existants, () largir la base d'imposition, et (ii) amliorer la gestion du systme en place. Augmenter ks taux d'impositionpeut tre appropri lorsque les impts sont inlastiques (tels que les droits pays sur la consommation d'eau ou les taxes foncires). Cependant, en tant que stratgie, cela peut tre la moins bonne lorsque la faiblesse des recettes ne s'explique pas par le bas niveau des taux. Madagascar la faiblesse des recettes est surtout due l'vasion fiscale et/ou des exemptions ainsi qu' l'importance de la part de l'activit conomique qui reste non enregistre, voire non montise. Une formule commode et souvent prconise consiste ajouter un taux local aux grands impts nationaux tels que l'impt sur le revenu des personnes physiques ou la TVA. Les collectivits territoriales qui font appel ces surtaxes peuvent quilibrer leur budget, tout en gardant un important lment de responsabilit publique. Mais dans des pays pauvres en dveloppement comme Madagascar, les formules de partage de produits d'impts semblent tre impraticables et mmes dangereux s'ils reviennent multiplier et diluer les responsabilits. La mise en oeuvre de mcanismes de partage des produits d'un impt ne peut qu'tre handicape par l'insuffisance de capacit administrative, d'efficience ou de mcanismes de supervision conduisant des dperditions et l'imprvisibilit. 2 5 L'largissementde la base imposable est une solution particulirement pertinente dans des pays o des revenus et des capitaux importants sont attribuables l'conomie informelle. Madagascar, c'est l'ide qui a incit la cration de l'Impt synthtique, qui visait des entreprises individuelles des secteurs formel et informel ayant un chiffre d'affaires infrieur 12 millions de FMG (soit environ US$2.000). tant donn que cet impt n'a t mis en oeuvre qu'en 2002, l'anne de la crise poli25. Pour une discussion approfondie sur ces options de formule gigogne, voir Bird (2000) et Brosio (2000). Pour le problme de produits d'impts partags au Viet-Nam voir World Bank (1996).

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tique, il est trop tt pour tirer des conclusions sur son effet; toutefois une analyse prliminaire suggre que les rendements pourraient tre trop faibles pour justifier les frais administratifs entrans. A Madagascar 10 instruments fiscaux sur plus de 25 gnrent 95 pour cent des recettes fiscales. Cela signifie que de nombreux impts sont utiliss pour collecter des recettes insignifiantes et que l'amlioration de l'administration des recettes serait plus utile court terme que la multiplication des impositions. Amliorer l'administrationdes impts est la stratgie la plus prometteuse mais elle se heurte de nombreuses difficults car elle exige souvent un effort concert des collectivits territoriales pour laborer ou mettre jour les cadastres, ainsi que de l'administration centrale pour les contrler et les valider. Au niveau de l'Etat, la source la plus prometteuse pour la mobilisation de recettes territoriales est constitue par les taxes sur la vente au dtail et les droits d'accise; au niveau local, les redevances d'utilisation, droits de licence et impts fonciers offrent les meilleurs potentiels. Au niveau provincial ou rgional, les taxes sur les ventes au dtail sont devenues une importante source de recettes dans les pays industrialiss. Aux USA elles reprsentent le tiers du total des recettes des Etats fdrs. Mais, dans les conomies en transition et en dveloppement, l'exprience a donn des rsultats mlangs. Dans les pays ayant un large secteur informel, o la plupart des marchands n'ont pas de point de vente fixe, une telle taxe est extrmement difficile administrer. Au niveau local, le financement est encore plus difficile. Par consquent, la plupart des collectivits locales dpendent de transferts venant des collectivits de niveau suprieur et/ou du partage des produits d'impts. Les redevances d'utilisation et les impts fonciers sont gnralement considrs comme les sources de revenu les plus prometteuses et les plus stables pour les collectivits locales. Mais, dans les pays pauvres en dveloppement, la fiscalit foncire n'a pas encore eu les rendements esprs. Dans la plupart des pays d'Afrique, les rsultats ont t dcevants. 2 6 L'exprience d'autres pays montre que l'on n'obtient d'importantes augmentations des recettes de l'impt foncier que si celui-ci est prpar de manire intgre. La rforme de l'impt sur la proprit immobilire est un processus de financement des collectivits locales-non une srie mesures ad hoc. Elle se fonde sur un soutien et des informations de nombreux services administratifs et ncessite un engagement politique tous les niveaux d'administration publique. Par exemple, l'valuation de la proprit n'aura pas d'effet sur la collecte de l'impt foncier si l'on ne charge pas un organisme de contrle de valider le registre des impts et/ou si les mcanismes de collecte ne sont pas clairs. Il est ncessaire-surtout dans les pays ayant une faible capacit administrative locale-de simplifier drastiquement les systmes d'imposition foncire, puis de les appliquer de faon uniforme. Au lieu d'appliquer des mthodes sophistiques pour valuer les biens fonciers et immobiliers, il vaut mieux utiliser des procdures d'valuation participative, qui peuvent considrablement accrotre les rendements et rduire les cots administratifs. On peut atteindre la plupart des rsultats viss lorsque l'on associe l'valuation des proprits un processus d'officialisation des droits de proprit. Ce dernier point est particulirement pertinent dans le cas malgache o, par exemple, seulement environ 10 pour cent des terres agricoles ont des titres officiels. Les redevances d'utilisation sont galement sous-utilises, bien qu'elles puissent permettre de recouvrir une part substantielle des cots de la prestation locale de services (voir Encadr 2.1 sur l'Afrique du Sud). Elles ont l'avantage de crer une relation directe entre la consommation et le cot et de simplifier considrablement la collecte, en raison de la nature directe de la redevance, ainsi que du fait que l'on peut exclure facilement ceux qui ne payent pas. En outre leur valeur conomique est accrue par les gains d'efficience qui en rsultent-en fournissant des informations relatives la demande aux fournisseurs publics, les fournisseurs peuvent valuer si les services sont valoriss leur cot marginal.

26. Sur les promesses non tenues de la collecte de l'impt foncier, voir Bahl (2002). Sur le potentiel des droits perus sur les usagers, voir Smoke (2003).

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Les collectivits locales d'Afrique du Sud ont gnr plus de 90 %de leur recettes en 1999-2000. Les grandes communes urbaines (appeles mtropoles) ont mobilis en moyenne plus de 95% de leurs recettes. Les Communes ayant des budgets suprieurs 300 millions de Rands ont lev 90% de leurs recettes, mais celles ayant des budgets infrieurs ont pu quand mme lever 65% de leurs recettes. Sources des revenus: la principale source de revenu a t les redevances sur les services publics qui ont reprsent 32% des recettes locales. (les taxes sur l'lectricit constituant la plus grande part des taxes sur les services publics),, suivies par les taxes foncires avec 21% et les droits RSC (7%). Les autres sources de sources de recettes propres ont reprsent une autre part de 32%. Les transferts entre les collectivits ont reprsent 8% du total. Other 322 Property Rates 21%

Transfers 8% RSC Levy 7%

Utlity Fees 32%

Source: Rpublique de l'Afrique du Sud (RSA), Trsor National lntergovemmental Fiscal Review 2001, Octobre 2001.

Pour des questions d'quit, on considre nanmoins que les redevances d'utilisation sont plus appropries pour les services qui ont certaines composantes prives que pour les services qui relvent du bien public . L o la demande est inlastique au prix (demande d'eau, par exemple), l'introduction d'une redevance ne se traduirait pas par d'importantes distorsions conomiques mais son effet serait clairement rgressif en termes d'quit. Par contre, une redevance est progressiste pour les biens dont la demande est lastique au prix (comme l'lectricit). Ce type de taxes pourrait avoir un effet important sur les communes ayant un march local, sur lequel les collectivits locales pourraient percevoir des droits de march et des redevances sur le service.

Le problme des recettes fiscales de Madagascar


Tendances et composition Le budget national malgache dpend d'un petit nombre de grandes sources de recettes qui sont toutes considres comme des recettes centrales par nature. Les droits de douane ont constitu prs de la moiti (48 pour cent) du total des recettes en 2001, aprs avoir t constamment au-dessus de 50 pour cent les annes prcdentes. L'essentiel des fluctuations des recettes totales depuis 1988 s'explique donc par la fluctuation de ces recettes (Graphique 3.5). La TVA, elle seule a reprsent 67 pour cent de toutes les taxes sur les biens et services et environ 17,5 pour cent des recettes budgtaires. Enfin l'impt sur les bnfices des socits a reprsent environ 10 pour cent de ce total (IMF 2003). La centralisation des recettes de Madagascar est plus leve que celle de la plupart des autres pays de la rgion pour lesquels on dispose de donnes. Madagascar, l'Administration centrale collecte plus de 98 pour cent des recettes totales, laissant aux communes 1 2 pour cent de ce total. Cette centralisation des recettes rsulte d'un dsquilibre structurel dans la composition des

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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GRAPHIQUE

3.5: RECETTES BUDGTAIRES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE 1998-2000


(EN % DU PIB)
Central Govemment Budgetary Revenue 1988-2000 (in percentage of GDP) - Source IMF RED 2003

12

10

`D.91

in

2 -+

+ O~~~~~~~~~~~~~-r

-4

--

-t-

1988

1989 -

1990

1991

1992

1993

1994 O

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Taxes on net inoome and profits -Taxes domestk goocs and services O Oer taxes - Il-Total budgetary revenue

Taxes on property Taxes on foreign trade Nontax revenue

Source: IMF (2003).

recettes, qui ne peuvent tre rquilibres que par un accroissement progressif de moyen long terme des recettes des collectivits territoriales. Affectation des recettes L'affectation des recettes de Madagascar est cohrente avec les recommandations de relatives au principe d'efficience et de responsabilit. Les lments de recettes ayant un effet macroconomique, d'quit et d'efficience sont affects au centre. Bien que le projet de 1998 ait comport une certaine dcentralisation fiscale vers les provinces (voir l'Annexe C), le nouveau gouvernement a fait marche arrire. Dans la Loi de finances de 2003, seuls quelques lments fiscaux, comme l'impt synthtique, restent candidats la dcentralisation (voir Tableau 2.4). La Loi de finances 2002 avait introduit le principe d'une affectation intgrale de chaque impt une seule collectivit en excluant tout partage du produit, mais le nouveau gouvernement n'a pas encore dcid s'il maintiendra ce principe. En outre, mme pour ces recettes allant aux collectivits territoriales, la politique fiscale et la perception restent dans l'ensemble centralises. L'absence de matrise des collectivits territoriales sur les taux des impts handicape fortement la logique de dcentralisation du fait que les collectivits n'ont aucun pouvoir d'ajustement de la fiscalit pour tenir compte des prfrences exprimes par leurs lectorats.

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Niveau central Taxes commerciales TVA Droits d'accise Imptirevenu des personnes physiques Impt/bnfices des socits
Droits, redevances (alcool + tabac)

Niveau intermdiaire Taxe professionnelle

Niveau local

Licences et redevances Impt foncier Impt immobilier Impts sur le jeu* Licence pour la vente d'alcool**

Droits de timbre
Droits d'enregistrement

Taxe sur les vhicules moteur Impt synthtique***


* Destin aux Collectivits dcentralises

* Divis entre la Rgion et la Commune *** Collect par le centre pour les projets d'investissement dcentraliss

Situation des recettesfiscalesdes collectivits territoriales Madagascar de L'tude des recettes fiscales des collectivits territoriales de Madagascar est rendue difficile par l'important cart entre les affectations des recettes telles que prvues par la loi et la ralit observe sur le terrain. En crant les provinces autonomes, les lgislateurs malgaches ont galement transfr d'importants lments de recettes ces nouvelles collectivits publiques. Bien que les provinces n' aient pas encore t effectivement mises en place, les textes n'ont pas t abrogs ni mme significativement modifis. Les provinces: Au niveau des provinces, le principal lment de recette est la taxe professionnelle (TP). Son rendement a fortement augment ces dernires annes, mais son importance varie fortement selon les provinces-elle reprsente 97 pour cent des recettes de la province d'Antanarivo, 70 pour cent de celles de Toamasina et seulement 31 pour cent de celles d'Antsiranana (BAfD 2001). Bien que la Loi de Finance 2001 ait galement prvu le transfert de plusieurs autres impts aux provinces (notamment les impts sur les entreprises, la vignette, la taxe sur les transactions et les droits sur les licences de vente d'alcool) le nouveau gouvernement est revenu en arrire sur tous ces lments. Les communes: Les finances communales tant traites en profondeur dans le prochain chapitre, nous ne donnons ici que les grandes tendances et conclusions: Les recettes totales des communes sont minimes ne reprsentant que 3-4 pour cent des recettes publiques totales; les communes rurales en reprsentent 1-2 pour cent. f Madagascar est confront un foss entre le monde rural et urbain bien que de nombreuses communes urbaines aient vu leurs recettes augmenter fortement depuis 1996, trs peu de communes rurales ont fait montre d'une performance similaire. Dans les communes urbaines, les recettes propres reprsentent environ 75 pour cent des recettes totales, dans les communes rurales, seulement 25 pour cent. 9, Plus la commune est pauvre, plus elle dpend de sources de revenu conomiquement contreproductives et volatiles telles que les taxes sur les ventes de produits locaux primaires.

Les transferts Combler le dficit des collectivits territoriales


Les transferts sont la boue de sauvetage de la plupart des collectivits territoriales. Ce rle prdominant des transferts dans l'ensemble des ressources locales vient directement du dsquilibre

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structurel entre la capacit de mobilisation de ressources propres des communes et les tches et donc les dpenses qui leur sont attribues. Les transferts sont ncessaires pour combler le dficit des chelons territoriaux et assurer que les collectivits peuvent fonctionner et fournir une gamme croissante de services publics. Dans l'Afrique subsaharienne, les transferts reprsentent une part prdominante des recettes des collectivits territoriales-alors que peu de collectivits urbaines peuvent contribuer de manire significative aux dpenses de leur ville, la plupart des communes rurales et des collectivits provinciales ne peuvent mme pas financer une petite fraction de leurs dpenses avec leurs moyens propres. En thorie, on pourrait utiliser d'autres instruments fiscaux pour combler ce dficit au niveau territorial, tels que le partage d'impts et l'emprunt. Mais, comme on l'a vu dans les prcdents chapitres, ces deux moyens sont trs limits et souvent non souhaitables dans la plupart des pays africains. Dans la pratique, donc, un systme de transfert vers les collectivits territoriales est le seul moyen important pour allouer des ressources aux collectivits territoriales. Les objectifs Les transferts vers les collectivits sont une ncessit dans tout pays ayant un degr minimum de dcentralisation. La conception, ainsi que l'tendue optimales du systme de transfert dpend du degr de dcentralisation des dpenses et des recettes-plus le pays est dcentralis budgtairement, plus forte est la demande exerce sur le systme de transfert. Autrement dit, les transferts sont essentiellement des sous-produits des affectations de recettes et de dpenses aux diffrentes collectivits territoriales. Pourtant, si les transferts sont fondamentalement des instrumentsde rponses des dficits, le choix de diffrents concepts de transfert peut avoir des consquences importantes. Les transferts peuvent quelquefois tre utiliss comme moyens importants d'incitation aux prestation de services; au minimum ils devraient viter de crer des effets dissuasifs. Le choix des instruments de transfert peut viser divers objectifs. Quatre de ces objectifs sont particulirement pertinents dans les conomies en dveloppement et en transition. Un systme de transfert bien conu peut: (i) inciter une gestion efficiente des recettes et des dpenses, (ii) amener plus d'quit entre les collectivits, (iii) assurer le respect de normes minimales dans l'ensemble du pays et (iv) corriger certaines externalits (Shah 1994; Bird 2000; Prud'homme 2003): Efficience: inciter une collecte efficiente des recettes et la rigueurbudgtaire. Les transferts entre les collectivits territoriales devraient tre structurs de faon encourager (ou au moins ne pas dcourager), (i) les efforts de collecte de recettes locales et () la discipline des dpenses. Les transferts doivent prserver de strictes contraintes budgtaires au niveau des collectivits. Ils ne doivent pas servir sauver celles qui ne recouvrent pas correctement leurs impts ou qui dpensent de faon inefficiente. quite: rduireles disparitsfiscalesrgionales.Les transferts doivent redistribuer les ressources nationales de faon quilibrer les efforts fiscaux et les prestations sur l'ensemble du territoire o que l'on vive. Cela est encore plus pertinent lorsque la dcentralisation tend renforcer les disparits entre collectivits. De forts degrs d'ingalit entre collectivits crent une forte demande pour un systme de transfert caractre progressiste visant les zones les plus pauvres. Normes minimales: assurer des normes minimales de prestation pour les principaux services publics. Le systme de transfert doit permettre aux collectivits d'assurer des services publics minimaux. Cela s'applique en particulier aux services de base de sant, d'enseignement, de distribution d'eau et d'assainissement, ainsi qu'aux services administratifs. P Prise en compte des externalits. Les systmes de transferts peuvent tre ncessaires pour aider les dpenses de collectivits pour des lments ayant de forte extemalits, par exemple en matire d'infrastructures. Sans moyen d'incitation (par exemple, contrepartie) des institutions dcentralises tendront minirmiser les dpenses qui font preuve d'externalits positives.

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La conception La conception d'un systme de transferts doit reflter ces grands objectifs. Mais il doit aussi prendre en compte le niveau de dveloppement du pays. Plus un pays est pauvre, plus sa capacit administrative est faible (notamment au niveau territorial), et plus son systme de transfert doit tre simple, clair et prvisible. La conception d'un systme de transferts implique des dcisions dans trois domaines. D'abord il faut dterminer lensemble transfrable, ou le montant global transfrer aux collectivits. Une fois dfinie l'enveloppe globale des ressources transfrables, se pose la question de la rpartitionde cet ensemble transfrable entre les collectivits territoriales. Enfin il faut dcider du type de moyen de transfert et l'utilisation ou non de conditionnalits. Les ressources transfrablespeuvent tre dtermines (i) au coup par coup, par exemple lors de l'laboration du budget annuel soumis au parlement ou () au moyen d'une formule d'affectation base soit sur une simple proportion des recettes totales ou des formules plus complexes (comportant, par exemple, une valuation des besoins des collectivits). Si le gouvernement souhaite garder la plus grande marge de manoeuvre possible dans ses dcisions de politique budgtaire et la capacit faire correspondre le mieux possible les transferts aux besoins effectifs, il tendra choisir la premire option: dtermination des ressources transfrables et prise en compte, chaque anne, des nouvelles priorits budgtaires. Mais, du point de vue des collectivits territoriales, la pratique du coup par coup porte prjudice l'tablissement de leurs propres budgets et au maintien d' une stricte contrainte budgtaire-sa nature discrtionnaire laisse trop de marge de manoeuvre aux marchandages politiques et l'exercice de pressions de groupes d'intrt. La rpartitiondes transferts devrait (i) se baser sur une formule claire et transparente et (ii) viter la multiplication excessive de mcanismes de transfert visant de multiples objectifs. On devrait viter un systme d'attributions de circonstance qui rend possible le favoritisme et qui rduit la prvisibilit du processus de rpartition. Dans les pays pauvres degrs levs d' ingalit, il est souhaitable d'utiliser le systme de transferts comme un outil pour cibler les pauvres, tout en rcompensant la performance (en particulier l'effort fiscal) de la collectivit concerne. Le problme fondamental d'un tel systme est que le double objectif de lutte contre la pauvret et de stimulation des efforts peut devenir contradictoire: les collectivits les plus pauvres, o les besoins sont plus levs, tendent gnralement avoir une mauvaise performance en matire de collecte. Inversement, si l'on cherche galiser les recettes sans gard aux efforts de gnration de recettes propres, on risque de dissuader la fois les efforts fiscaux et la prudence dans les dpenses, ce qui se termine par une situation o ceux qui font le moins d'efforts obtiennent le plus. Une faon de sortir de ce dilemme est d'tablir une mesure de l'effortfiscal qui ne tient pas compte uniquement des recettes fiscales mais aussi de la capacit contributive de la collectivit. Cependant, s'il est possible, en thorie, de conceptualiser un systme de transferts incitatifs et favorables aux pauvres, plusieurs difficults pratiques peuvent empcher leur mise en oeuvre. D'abord, des formules sophistiques ncessitent de nombreuses donnes statistiques fiables dont on ne dispose gnralement pas dans les pays d'Afrique. Ensuite, le degr de complexit de la formule doit tenir compte du niveau de capacit administrative du pays. Mme en Amrique latine, o l'on trouve la fois des informations statistiques et une suffisante capacit, les mesures de l'effort fiscal se sont rvles souvent trop complexes pour pouvoir tre exploites de faon utile. Troisimement, cibler les pauvres au moyen d'un systme de transferts aux collectivits territoriales s'est rvl difficile parce que les collectivits pauvres sont gnralement les plus incapables de cibler leurs propres pauvres (Ravallion 1999). L'utilisationd'une conditionnalitfait l'objet d'un grand dbat. D'un ct, les subventions inconditionnelles aux collectivits territoriales accroissent leur souplesse et latitude pour utiliser les subventions en tant qu'lment de l'ensemble de leurs ressources budgtaires. De l'autre, la conditionnalit est souvent conue comme une assurance que les fonds seront dpenss pour des actions qui sont considres une priorit nationale leve, comme la fourniture des services sociaux de base.

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Dans la pratique, l'utilisation effective d'une conditionnalit est rendue difficile par le caractre fongible des ressources financires. L'exprience actuelle d'autre pays africains montre que le calendrier de l'affectation dans le processus de dcentralisation est d'importance cruciale. En Ouganda un transfert immdiat inconditionnel de la responsabilit de la prestation des soins primaires de sant a eu pour rsultat une forte diminution des dpenses de sant (Akin et al'. 2001). En Tanzanie, l'affectation initiale de subventions conditionnelles a t progressivement limine au profit de formes plus souples de transferts au fur et mesure que les collectivits locales ont prouv leur capacit de gestion et leur performance (World Bank 2001). Le choix de l'instrument dpend du degr de dcentralisation et des objectifs du transfert. En rgle gnrale, plus on a dvolu de responsabilits aux collectivits territoriales, plus leve doit tre la part de la subvention conditionnelle. Par exemple, si un pays dcide de transfrer la gestion et le paiement des enseignants des collectivits territoriales, le transfert correspondant devrait tre rendu conditionnel afin d'assurer un financement suffisant de ces fonctions (notamment paiement des salaires). Le Tableau 2.5 propose une synthse des types de subventions pour les quatre grands types d'objectifs dfinis ci-dessus.

Objectif de la subvention Maintien d'incitations une collecte efficiente des recettes et la discipline budgtaire Rduction des disparits budgtaires rgionales

Respect de normes nationales minimales Compensation pour les retombes positives

Caractristiques de la subvention i But gnral des subventions de contrepartie o bases sur une formule prvisible et transparente X' Pas de sauvetage r- But gnral des subventions sans contrepartie - transfert d'galisation de la capacit fiscale (si ralisable) - galisation de la prestation de service (si ncessaire) u Subventions but spcifique sans contrepartie avec conditions sur les normes de service et l'accs 0 Subventions de contrepartie but spcifique avec taux de contrepartie correspondant l'importance estime des retombes

Le systme de transferts de Madagascar


Structure Le systme de transferts de Madagascar a t tabli lorsque le pays a engag la premire phase de sa stratgie de dcentralisation en 1995. Depuis lors, les communes et les districts reoivent des transferts. Le systme de transferts a t tendu en 2000 pour inclure les provinces autonomes nouvellement cres. En 2001, ces transferts ont atteint 160 milliards de FMG soit environ 4,7 pour cent du total des recettes budgtaires: Les 6 Provinces ont reu chacune une subvention de 4,1 milliards en 2001 (contre 1 milliard en 2000) pour leurs dpenses de fonctionnement pour la priode de transition avant le plein exercice des provinces autonomes (prvu pour 2002). Un nouveau systme de transferts, prenant en compte le transfert des responsabilits aux provinces et comportant une galisation des provinces (par le biais d'un fonds de solidarit), avait t envisag par le prcdent gouvernement. Les 111 Districts ont reu chacun un transfert annuel de 406 millions, depuis 1995, pour soutenir les investissements locaux. En 2002 ce transfert a t programm mais pas

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excut. Un comit de direction, le Comit local de dveloppement (CLD), prsid par le dput et le sous-prfet gre cette subvention. Cette disposition est assez atypique car elle ne vise pas une administration dcentralise mais un niveau de l'administration centrale. Avec le budget de 2003, cette subvention a t limine et en partie raffecte aux communes. P Les 1557 Communes reoivent quatre transferts diffrents par an: un transfert inconditionnel de subvention forfaitaire est destin couvrir les dpenses de fonctionnement, deux subventions conditionnelles, d'un montant infrieur, financent les travaux d'entretien des tablissements scolaires et sanitaires et une petite subvention conditionnelle est dlivre pour payer le secrtaire de l'tat civil, qui assume les fonctions administratives au nom de l'Etat central. En 2002, le transfert moyen se montait 64 millions, se rpartissant en 50 millions de FMG pour les communes rurales et 445 millions de FMG pour les communes urbaines (voir Tableau 2.6).

Type de subvention Province District Commune Subvention but gnral Subvention but gnral I subvention but gnral, 3 transferts sans contrepartie, I but spcifique

Montant par unit 4.100 406

TOTAL 24.600 45.066

urbaines rurales TOTAL

64 (moyenne) 445 (moyenne) 50 (moyenne) 159.412

89.746 25.000 (environ) 65.000 (environ)

Les transferts aux communes ont progress en moyenne de 13 pour cent pour tenir compte de la croissance de la population et de l'inflation entre 1998 et 2000, tandis que les transferts aux districts (Fivondronana) ont progress en moyenne de 10,5 pour cent pendant cette priode. Les transferts aux communes sont passs de 77,4 112,7 milliards de 1998 2001. Les transferts aux districts sont passs de 33,6 milliards en 1995 40,3 milliards en 2000 et 45 milliards en 2001 (Brunet et Dechen Seheno 2003). Les allocations aux communes sont bases sur une formule qui dpend de la taille et du statut (rural ou urbain) de la commune. Chaque commune reoit une allocation minimum d'environ 34 millions pour les quatre transferts combins, quelque soit sa taille et son statut. Pour les communes de plus de 7.900 habitants, le transfert est converti en un crdit de 3.000 FMG par habitant dans les communes rurales et de 8.800 FMG par habitant dans les communes urbaines (voir tableau 2.7). Les subventions inconditionnelles du gouvernement central (subventions forfaitaires) dominent l'ensemble des transferts que les communes reoivent de l' administration centrale (en moyenne 81 pour cent du total des transferts). Les transferts conditionnels reprsentent, en moyenne, environ 15 pour cent de tous les transferts. Ils sont conus pour soutenir deux des fonctions fondamentales des communes: les services administratifs et l'entretien lmentaire des tablissements sanitaires et scolaires. Rsultats La plupart des gouvernements africains utilisent des systme de transferts circonstanciels caractriss par une importante latitude des dcisions d'attribution prises par l'Administration centrale et par de frquentes re-ngociations entre l'administration centrale et les collectivits territoriales. Le

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.1Di _31B
Allocation par habitant Subvention de fonctionnement Subvention EPP Subvention CSB Subvention Secrtaire l'tat civil TOTAL
Source: Secrtariat d'Etat la Dcentralisation.

O
Total (en millions de FMG) Urbain: 19.862; Rural: 54.138 74.200 4.872 6.215 4.459 89.746

Urbain: 8.800; Rural: 3.800 (minimum: 30 million) 402 341 311,78 (minimum: 2,5 millions)

systme de transferts de Madagascar, lui, est transparent, bas sur une formule simple, qui rend les allocations prvisibles et moins sujettes un marchandage cientliste. La pratique existante de calcul de l'attribution selon une formula fixe accrot encore davantage la prvisibilit. Les communes de Madagascar reoivent une allocation annuelle par habitant, ajuste tous les ans de l'inflation et de la croissance de la population. Ce type de systme permet le maximum de prvisibilit pour les communes quant aux recettes qu'elles peuvent attendre. Il n'y a pas de risque budgtaire pour l'Etat dans la mesure o les possibles fluctuations de la part annuelle de ressources transfrables ne dpassent pas 1 ou 2 pour cent des recettes totales, soit entre 0,1 et 0,2 pour cent du PIB. Dans un pays budget centralis comme Madagascar un systme de transferts bas sur une formule est videmment plus souhaitable qu'un systme au coup par coup essentiellement pour deux raisons: (i) les collectivits locales dpendent fortement des transferts-de ce fait, la prvisibilit du montant des transferts et leur disponibilit sont donc cruciales; (i) les implications macroconomiques de ces transferts sont trs faibles ce qui donne la souplesse voulue au gouvernement central. Faiblesses et problmes La principale faiblesse du systme de transferts de Madagascar concerne l'excution effective plutt que la conception du systme de transferts. Ces retards sont souvent dus des dispositions comptables inefficientes entre le Ministre du Budget et les trsoreries locales. En gnral, les transferts arrivent la fin de l'exercice et parfois pas du tout. Dans un chantillon de 15 communes rurales, aucune n'avait reu en temps voulu les transferts de 1999 et de 2000; en 1998, seules deux communes avaient reu leurs transferts comme prvu. La plupart des transferts sont arrivs avec un retard de six mois ou plus (voir Graphique 2.5). Les retards des transferts conditionnels (pour le paiement du secrtaire l'tat civil) sont encore plus importants-un bon tiers des communes ont reu leur transfert avec un retard de plus d'un an (annes 1998-1999 uniquement). Ces retards rduisent considrablement les capacits de planification et de gestion stratgique de la majorit des communes rurales, dont les recettes dpendent les plus fortement des transferts de l' adninistration centrale. L'architecture des transferts de Madagascar vise trop de niveaux territoriaux, dont certains ne sont mme pas dcentraliss. Jusqu'en 2001, les transferts taient destins un chelon dcentralis (la commune), un niveau dconcentr (le district) et un niveau en transition (la province). Dans la stratgie de 1998, un systme horizontal de transferts entre provinces (par la cration d'un fonds de solidarit ) aurait t mis en place, compliquant davantage le systme. Les transferts aux districts, qui sont un niveau essentiel pour les prestations de l' administration centrale sont particulirement discutables. Ce transfert se monte 45 milliards de FMG, ce qui quivaut au deux tiers de l'ensemble des allocations aux communes rurales. Or, ce transfert n'a pas t utilis de faon trs efficace. Seule une petite part des 45 milliards de FMG allous est arrive au niveau local (Miara Mita 2002).

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GRAPHIQUE

3.6:

RETARD DES TRANSFERTS INCONDITIONNELS AUX COMMUNES RURALES (dans un chantillon de 15 communes)

Retards des transferts aux communes rurales -chantillon de 15 Communes - 1998-2000

io
10 1998 1999 2000

1O3PasderetardM1 8mois El6l2mois Dplusde l2mois


Source: Miara Mita, 2002.

Le projet de 1998 relatif aux relations entre collectivits publiques, crait le risque d'une vritable recentralisationdes prestations de services Madagascar-les provinces autonomes se voyaient attribuer les moyens et le pouvoir d'exercer un large pouvoir de contrle financier sur les communes. Les provinces devaient dcider du montant et de la combinaison des recettes communales, avec une totale latitude quant la distribution des lments de recettes territoriales et de transferts. Ce systme risquait coup sr de priver les communes du minimum de financement dont elles avaient besoin. Si la formule d'allocation a le mrite de la simplicit, elle n'est pas rgie par un cadre lgal permanent mais dpend chaque anne de la loi de finances. Cela rduit la prvisibilit gnrale du systme de transferts puisque les formules de transfert sont susceptibles de changer tous les ans. L'anne de la crise politique (2002) par exemple, le total des transferts a t rduit 21 millions par commune, titre exceptionnel. Un autre dfaut potentiel a trait la formule d'allocation des transferts entre les communes. Toutes choses tant gales par ailleurs, la formule actuelle d'allocation par habitant est rgressive car elle pnalise les communes rurales. Mme si le revenu par habitant des communes rurales est substantiellement infrieur celui des agglomrations, les transferts par habitant rural sont fixs 3.800 FMG contre 8.800 FMG pour les communes urbaines (voir tableau 2.7). Reprsentant 85 pour cent de la population, les communes rurales ne reoivent que 75 pour cent du total des transferts aux communes (67,5 millions de FMG) alors que les communes urbaines, reprsentant 15 pour cent de la population, en ont reu 25 pour cent (soit 22,2 millions de FMG). Il y a plusieurs arguments potentiels pour fixer des taux ruraux diffrents des taux urbains. Une allocation plus leve pour les communes urbaines peut se justifier par des questions d'efficience, alors que des principes d'quit tendent militer pour des allocations plus leves pour les communes rurales. Bien que les communes urbaines aient certainement des responsabilitsde dpense plus leves, elles ont aussi accs des sources de recettesplus importantes: Recettes: Les communes urbaines (i) ont des ressources propres plus importantes en raison de la prsence d'un plus grand nombre d'entreprises; (ii) bnficient d'une collecte plus efficiente de la taxe sur les logements rsidentiels; () bnficient de la collecte des recettes locales par l'appareil administratif de l'Etat (voir aussi chapitre 4); Dpenses: Les communes urbaines (i) sont supposes offrir un niveau de services suprieur, surtout en matire d'infrastructure conomiques et (ii) font preuve d'une plus grande efficience dans les dpenses.

DCENTRALISATION A MADAGASCAR

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Dans la pratique, on peut mettre en cause le traitement distinct des communes rurales et urbaines. D'abord, la distinction actuelle entre communes "urbaines" et "rurales" est artificielle. Par exemple, de nombreuses communes de l'agglomration d'Antananarivo sont relativement urbanises, mais classes "rurales," alors que des villes plus petites du sud sont considres comme urbaines, bien qu'elles tendent avoir des traits ruraux prdominants. En second lieu, l'absence de donnes empiriques solides et jour, surtout sur les cots unitaires pour la prestation des services dans les unes et les autres, empche de mieux cibler les transferts entre communes urbaines et rurales et l'intrieur de ces deux catgories.

Amliorer le cadre des finances publiques de Madagascar Les dpenses


Renforcer le suivi et la planification budgtairedansles services sociaux. La ractivit la prestation locale des services est trs faible. Cela indique qu'il y a des possibilits importantes d'amliorer la correspondance entre dpenses salariales, non salariales et d'investissement et les besoins dans l'ensemble des districts. Corriger ce dsquilibre peut avoir des avantages importants pour les districts ruraux les plus pauvres, dans lesquels le dsquilibre est le plus grand. L'unit de l'analyse pour la planification des crdits tant de fonctionnement que d'investissement devrait tre l'tablissement scolaire ou sanitaire. Les informations sur les besoins locaux devraient tre communiques au ministre d'excution avant l'laboration du budget. Acclrer lexcution, engagerles budgets,globalementpour une priode de six mois et permettre des raffectationsentre lignes budgtaires. Les services dconcentrs des districts jouissent dj d'une certaine latitude dans la gestion des budgets de fonctionnement non salariaux. Pour tendre davantage l'action des ministres centraux, des services essentiels devraient tre dconcentrs davantage avec accroissement du pouvoir de dcision local en matire de gestion budgtaire. Amliorer l'incidencegographiquedes dpenses defonctionnement dans les zones pauvres. Les crdits de fonctionnement dconcentrs ont besoin d'tre mieux cibls vers les districts pauvres. On peut y parvenir en donnant plus de poids aux districts pauvres et plus loigns. Comme le montrent les cartes de la pauvret, les districts sont les units optimales de ciblage car (i) ils reprsentent l'unit de base pour la prestation des services du secteur social et (i) les variations du taux de pauvret sont plus forte entre les districts qu'en leur sein.

Les recettes
Les grandes recommandations de rforme fiscale au niveau des communes sont prsentes dans le chapitre suivant. Pour le cadre budgtaire global, la rforme la plus importante serait de confirmer et mettre en oeuvre effectivement le principe de l'affectation intgrale de chaque impt (par lequel chaque lment de recette est attribue intgralement une seule catgorie de collectivit publique). Les expriences de dispositifs de partage d'impts n'ont pas t positives Madagascar. La part des recettes attendue n'arrive souvent pas au niveau local. En outre, les impts partags contreviennent au principe comptable-qui s'est rvl trs pertinent Madagascar-qui veut qu'il y ait la plus troite correspondance possible entre l'unit de collecte et celle des dpenses.

Les transferts
Mme s'il serait souhaitable d'avoir un systme de transferts plus sophistiqu, comportant un ciblage des pauvres, la premire priorit du gouvernement devrait tre d'amliorer les mcanismes d'excution des transferts. Dans une premire phase, les rformes devraient porter sur l'application de solutions pratiques assez simples aux problmes d'excution des transferts. L'effet de ces amliorations sur le financement des services locaux et sur l'efficience administrative locale serait dj important. Dans cette premire phase, les rformes devraient viser aussi (i) simplifier l'ensemble du systme de transferts; (ii) supprimer les distorsions rgressives de l'actuel systme de transferts et (iii) installer un systme de suivi, comportant des sanctions pour non conformit.

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Dans une seconde phase (au bout de trois ans), la formule de transfert pourrait tre revue pour inclure des mesures de l'effort fiscal et un ciblage de la pauvret dans la formule d'attribution. Mais, l'atteinte de ce niveau de sophistication dpendra d'une condition sine qua non selon laquelle des donnes rcentes et fiables soient disponibles pour la totalit des 1.392 commnunes. Si un chelon intermdiaire de collectivits territoriales devait tre cr, un systme incitatif et favorable aux pauvres pourrait tre envisag pour ce niveau d'abord, car les donnes ncessaires seraient plus facile collecter un niveau plus agrg.

Priorits de la premire phase


1) Simplifier l'ensemble du systme Les transfertsne devraientaller qu'aux collectivits dcentralises. Les transferts sont dfinis comme des transferts de l'administration centrale aux collectivits territoriales dcentralises. Tant que les provinces et les districts ne sont que des services dconcentrsde l'administration centrale, ils devraient tre financs comme tout autre lment dconcentr de l'Etat. La suppression des transferts aux districts (effective dans la loi de finances de 2003) devrait tre rendue permanente. L'administrationcentrak devraitgarderla responsabilitet lasupervision de l'ensemble du systme des transferts. La dlgation aux provinces du pouvoir d'oprer des transferts (comme dans le projet de 1998) aurait cr des risques majeurs quant au respect des objectifs globaux du systme de transferts (comblement des dficits, quit) et elle aurait mis en danger l'autonomie des communes. La combinaison de transferts conditionnels et non conditionnels est approprie. Jusqu'ici peu de responsabilit de dpense a t dvolue au niveau local, de sorte qu'il n'est pas ncessaire d'accrotre la part de conditionnalit de la combinaison existante. Cependant, lorsque les 45 milliards prcdemment transfrs aux districts seront raffects, cette augmentation devrait devenir une subvention conditionnelle pour les investissements. Ce transfert a dj t affect aux investissements et devrait aider les communes atteindre ou dpasser le seuil requis par la loi selon laquelle 15 pour cent de leur budget sont consacrs l'investissement (voir chapitre 4).
2) Amliorer le ciblage de la pauvret et la transparencedu systme de transferts Rvaluer laformuk de transfertaux communes ruraleset urbaines. Selon l'objectif du systme de transferts (efficience par rapport quit) plusieurs options sont possibles pour la rpartition des transferts. Le prsent rapport propose d'accrotre fortement les dotations pour que les crdits aux communes rurales (par habitant) soient au niveau de ceux des communes urbaines. Le transfert par habitant aux comnunes rurales passerait donc de 3.800 8.800 FMG et l'augmentation de la dotation minimale 40 millions de FMG serait rendue permanente. Cela supprimerait la barrire artificielle et rgressive entre les communes rurales et urbaines et garantirait aux communes rurales le montant minimum de ressources pour fonctionner. Financercette augmentationen ralouantaux communes ruraksles transfertsprcdemment attribus aux districts. De cette faon, le renforcement des communes rurales serait neutre du point de vue budgtaire, tandis que le systme de transferts gagnerait en simplicit et serait plus centr. Dans ce scnario, un crdit de 8.800 FMG par habitant (et un crdit minimum de 40 millions de FMG), les transferts aux communes passeraient de 43 133 milliards (y compris des transferts conditionnels existants). Cette augmentation pourrait tre compltement finance par l'conomie sur les transferts aux districts. 3) Mise en place d'un systme de suivi comportantdes sanctionspour non-conformit Conditionnerl'octroi des transferts aux communes la remise par les communes des compte-rendu de leurs budgetsprvu et excut au Secrtariatd'Etat la Dcentralisation.Un quart seulement des communes ont fait, de manire rgulire, le rapport de leurs budgets et comptes annuels l'administration centrale, ce qui contribue la mauvaise qualit du systme de suivi. Utiliserles agents dconcentrs comme superviseurset contrleurs, non comme excuteurs des affairesdes communes. Une mise en vigueur plus rigoureuse du devoir de rendre compte impliquerait une plus forte fonction de contrle des agents de l'Etat dconcentrs (en particulier sous-

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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prfets et DAA). Pour exercer cette fonction de faon efficiente, ces agents devraient tre librs des tches d'excution dont les communes seront charges (telles que la collecte des impts locaux).

Perspectives moyen terme


Du moyen au long terme, la composante but gnral du systme de transferts pourrait tre affine pour inclure des indicateurs tant de pauvret que de performance. Mais ce sera une tche difficile, qui pourrait risquer de surcharger le systme de transferts d'objectifs allant au-del de ce que le cadre global de la dcentralisation peut raliser. Les conditions minimales pour la mise en place d'un tel systme sont: (i) la disponibilit de donnes fiables pour toutes les zones (ce qui dpend de la cration d'un systme de suivi et d'valuation) et (il) l'identification d'indicateurs simples et pertinents de besoin et d'effort. 1) Accrotre la disponibilitet lafiabilit des donnes Le ciblage de la pauvret ncessite que les informations sur les niveaux de pauvret et sur les besoins des populations cibles soient disponibles au niveau de chaque commune. Cela signifie que les communes devraient abriter, par exemple, un service de l'aide sociale charg de collecter et mettre jour les donnes pertinentes. Cela a t tent au Chili avec une russite relative (Bird 2000). 2) Concevoir une formule de transfertsimple prenanten compte les besoins et l'effort L'objectif des subventions non conditionnelles est d'assurer que chaque collectivit locale a la capacit de fournir un ensemble minimum de services publics (en plus de l'enseignement et de la sant) selon les prfrences exprimes par l'lectorat. Pour cibler les plus pauvres, tout en maintenant une incitation la rigueur budgtaire, le transfert doit tre conu de faon comporter un mcanisme efficient et exact de mesurer les besoins des bnficiaires en ressources supplmentaires et l'effort pour lever des ressources propres (en fonction de la capacit). Dans le contexte africain, l'valuation des besoins ne peut souvent tre faite que par le recours formules approximatives telles que les donnes dmographiques pondres pour tenir compte de situations spcifiques. Madagascar le facteur de pondration pourrait tre, par exemple, une mesure de l'loignement ou une classification des communes fonde sur les caractristiques socio conomiques qui a t mise au point en ralisant la cartographie de la pauvret. En outre, les diffrences observes dans le cot des prestations pourraient tre incluses. Une estimation de la capacit fiscale (pas simplement de la collecte effective des recettes) et donc de l'effort, ncessite que l'on dispose d'un minimum de donnes dmographiques et conomiques. Pour les transferts aux communes, la formule devrait inclure un facteur reprsentatif de la principale source de recettes des communes. Au minimum, un certain dcompte approximatif des proprits et des entreprises imposables serait ncessaire. Dans le contexte malgache, l'existence d'un march ou sa proximit pourrait galement tre considr comme un lment important. Pour assurer le maximum d'efficience aux transferts et maintenir une forte incitation la performance, des mcanismes de sanctions et de rcompenses pourraient tre imagins. Les Subventions au dveloppement local de l'Ouganda fournissent un modle direct. L'ide de base est que l'attribution de subventions chaque collectivit d'anne en anne serait rvalue selon un ensemble d'indicateurs de performance. Alors que les collectivits ayant une bonne performance verraient leur enveloppe augmenter de 20 pour cent, celles ayant failli verraient dcrotre la leur du mme taux. Pour harmoniser la capacit de performance des bnficiaires, l'autorit concerne ( Madagascar le Secrtariat d'Etat la Dcentralisation) devrait jouer un fort rle de coordination et de tutorat. La transparence pourra tre renforce par l'organisation d'inspections rgulires et la publication opportune d'tats indiquant tous les crdits transfrs (prvus et effectifs).

CHAPITRE

LES COMMUNES

es Communes sont, Madagascar, les collectivits locales. Il ne faudrait pas les confondre avec les communauts , qui sont soit (i) des groupes d'organisations sociaux et conomiques (comme les associations de pcheurs, d'agriculteurs ou leveurs ou les associations parents--enseignants) ou () des villages ou quartiers (les Fokonolona). Depuis novembre 1995, aprs le premier tour les lections municipales, les communes constituent le niveau lmentaire de l'organisation publique territoriale et celui qui est le plus avanc institutionnellement parlant. A la suite d'une rcente restructuration, Madagascar a un total de 1.558 communes, dont 45 sont classes urbaines et 1.513 rurales: Les communes rurales sont subdivises en (i) Communes rurales de premire catgorie qui gnralement correspondent un chef-lieu de district et (ii) Communes rurales de deuxime catgorie qui correspondent la majorit des communes du pays; Les communes urbaines sont subdivises en trois catgories (i) la capitale Antananarivo a un statut spcial; (il) les capitales provinciales (y compris Antsirabe mais pas Antananarivo) et (iii) les 38 autres communes urbaines. Cette tude porte surtout sur les communes rurales, o vivent 70 pour cent de la population malgache et la grande majorit des pauvres du pays. En moyenne, les cornmunes rurales ont un moins de 8.000 habitants; la plus petite en a 2.000 et la plus grande plus de 25.000. Beaucoup peu de 2 27 communes Ce chapitre s'appuie sur des tudes et enqutes de terrain menes par la Banque mondiale depuis 2001. Aprs une description du cadre institutionnel, nous verrons les rsultats d'une analyse 27. Les chiffres de population se basent sur le recensement de 1993 corrigs annuellement moyenne de la population. Il semble y avoir une forte sous-estimation des communes urbaines. de la croissance Un nouveau recensement tait prvu pour 2003 mais il ne sera ralis qu'en 2004. 49
ont une vaste superficie, parfois plus de 1.000 km .

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

approfondie des finances publiques locales, y compris les besoins d'investissement et les dpenses de fonctionnement au niveau communal et les ressources de financement qui couvrent des parties de ces besoins. Puis nous verrons la composition des recettes et des dpenses de ces communes et une comparaison avec les chiff-res d'un chantillon de communes urbaines. 2 8

Dispositions institutionnelles rgissant les communes Structures et fonctions des communes


Les collectivits locales ont connu plusieurs changements de leurs rles et responsabilits depuis le dbut du processus de dcentralisation en 1995. Le premier et le plus important a t la constitution de 1998, qui a donn aux conseils provinciaux la mission de redfinir le statut, les comptences et les droits des communes. Cependant, la paralysie de ces conseils aprs la crise de 2002 a laiss les communes rgies de fait par des lois et dcrets adopts divers moments de la politique de dcentralisation des annes 90.29 Les comptences des communes Les comptences des communes sont dfinies par une multitude de lois et de dcrets. En bref, les communes ont la charge (i) d'assurer des services administratifs, (ii) de grer le domaine public et les infrastructures conomiques de base, (iii) de grer les ordures et de veiller l'hygine publique, (iv) d'assurer les services sociaux de base, (v) d'assurer la scurit publique locale et (vi) de planifier leur dveloppement. Outre ces fonctions gnrales, elles sont charges de dterminer et coordonner tous les investissements locaux et de participer la mise en oeuvre locale du DSRP du gouvernement: (i) Les services administratifs.Une fonction premire des communes est d'assurer un certain nombre de services administratifs. Ceux-ci comprennent: (i) la gestion de l'tat civil (dlivrance de certificats de naissance, des passeports, enregistrement des mariages, des changements de nom, etc.), (il) la dlivrance des permis d'inhumer, d'exhumations coutumires et de transferts de corps (ensemble avec le personnel mdical local), (iii) la lgalisation de signatures et la certification de documents et (iv) l'assistance aux administrations publiques pour la conscription et l'organisation des lections. (ii) Gestion du domainepublic et des infrastructuresconomiques. Les communes sont les propritaires des domaines publics locaux, tels que les routes communales, parcs, terrains de sport, salies de runion, piscines, cimetires, places de march, abattoirs, latrines, mairies et systmes d'irrigation. Les responsabilits spcifiques concernant le domaine public sont mal dfinies mais comprennent en gnral des fonctions d'entretien, de scurit et d'administration. C'est seulement dans le cas des infrastructures conomiques, parcs publics et terrains de sport qu'il est requis aux communes de raliser des petits investissements (officiellement 15 pour cent de leur budget doivent tre allous cette fin). (iii) Traitement des ordureset hygine publique. Comme dans beaucoup d'autres pays en dveloppement, les communes ont la charge du traitement des ordures et des gouts. En plus, elles ont le droit de crer un Bureau communal d'hygine charg de veiller l'hygine publique (espaces publics, maisons, dsinfections, dratisation, vaccinations, etc.). (iv) Services sociaux. la suite de la mise en place des transferts conditionnels pour l'enseignement et la sant, les communes sont devenues officiellement responsables de la ralisation des investissements de base, de l'entretien et des achats pour les tablissements scolaires et sanitaires primaires. Les dpenses sont prvues et excutes en coopration avec le person28. Une tude plus fine des ingalits et de la gestion financire des communes rurales sera prsente dans un autre document sur les finances publiques locales Madagascar. Voir Emanuela Galasso et Frank-Borge Wietzke, Determinants of local government finance in Madagascar, paratre. 29. Lois 1994-01, 1994-06 to 1994-08, 1995-005.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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nel local du service. Les dpenses de fonctionnement salariales telles que les salaires des enseignants ou vacations (pharmacien, gardes) sont parfois payes par la commune en contrepartie du financement par l'administration centrale des investissements pour les infrastructure sanitaires et scolaires. En outre, il est demand aux communes de fournir des fonctions de filet de scurit sociale aux foyers les plus dmunis locaux. (v) Scurit. Les communes assurent les fonctions de police municipale (ordre public, rglementation des marchs et des ftes, circulation, contrle des migrations). Ces fonctions peuvent tre excutes au moyen de personnel communal ou, sur demande, par les forces de police. La dcision finale relative l'usage de la force revient au sous-prfet et au chef de la police. Dans les zones isoles, les communes peuvent demander l'installation d'un poste avanc. Mais, ce service doit tre subventionn par la commune (hbergement et frais de rsidence). En outre, les communes peuvent avoir une fourrire dans laquelle elles recueillent les animaux et vhicules l'abandon. Cette est souvent particulirement importante dans des zones affectes par une incidence leve de vols de btail. (vi) Planificationde dveloppement. Il est officiellement demand aux communes de plus de 10.000 habitants d' laborer et de faire respecter un plan d'urbanisme. Ces plans devraient dterminer les futurs investissements, le zonage, les projets d'infrastructure et d'quipements, etc. Les permis de construire sont dlivrs par la commune sur la base de son plan d'urbanisme. Au dpart, la planification locale du dveloppement n'tait pas obligatoire pour les petites communes rurales mais elle est devenue une fonction ordinaire avec l'institution des Plans communaux de dveloppement (PCD), qui s'inspirent du DSRP et numrent les priorits de la commune en matire de dveloppement (voir Encadr 3.1).

ENCADR

4.1: PLANIFICATION DE DVELOPPEMENT LOCAL (LES PLANS COMMUNAUX DE DVELOPPEMENT, PCD)

Depuis 2001, il est formellement exig de toutes les communes d' tablir un plan communal de dveloppement Ces plans sont supposs tre labors, l'instar du processus de DSRP, au niveau national dans des processus participatifs impliquant la population locale et la socit civile. Les plans devraient dcrire dans les grandes lignes les investissements locaux et les priorits de dveloppement Les donateurs se sont engags ne soutenir que des projets prvus dans les plans communaux de dveloppement Malgr les expriences positives dans un certain nombre de cas, les inconvnients suivants ont t observs: r Dans de nombreux cas, le processus des PCD a t considrablement orient par les donateurs et n'a pas toujours t bas sur une prise de dcisions partant du bas vers le haut Les communes particulirement petites n'ont pas la capacit de s'engager dans une planification stratgique ou d'assurer le suivi et l'valuation de leur PCD a; Dans la plupart des cas, les communes n'ont pas dfini et rserv de financement pour leurs propres investissements, les paiements de contrepartie ou les moyens de couvrir les frais d'entretien.
,

La structureinstitutionnelle Les communes de Madagascar sont constitues d'un bureau excutif et d'un conseil municipal. Le bureau excutif est prsid par le maire qui est directement lu par la population de la commune. Il n'y a pas de structure organisationnelle officielle pour l'administration des communes. Mais, en gnral, la mairie est constitue de deux adjoints et d'un minimum de trois chefs de service (finances, administration gnrale et Secrtaire de l' tat civil). Beaucoup de communes ont aussi des services de nettoyage et de scurit et d'ingnierie (technique). Le principal rle du conseil municipal est de superviser et de contrler l'administration de la commune. L'administration centrale est reprsente au niveau communal par le DAA qui est directement rattach au sous-prfet, lui-mme reprsentant le principal poste avanc du Ministre de l'Intrieur.

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

La,gestion budgtaire L'laboration et l'excution des budgets sont handicapes par une sur-programmation structurelle des recettes et des dpenses. Officiellement chaque prvision budgtaire devrait reflter les recettes et dpenses des 3 trois exercices fiscaux prcdents. Mais, pour viter des restrictions sur les rallocations budgtaires, les communes prsentent en gnral des prvisions considrablement 30 surestimes de recettes et dpenses dans leurs programmations budgtaires annuelles. La pratique de la surestimation des prvisions de recettes et dpenses est contraire aux procdures budgtaires. L'insuffisance gnrale de moyens, l'arrive tardive des transferts et des crdits compliquent davantage la planification. Par consquent, la plupart des communes ont donc un style de gestion circonstancielle dans lequel les budgets sont excuts en fonction de la disponibilit des fonds et non des priorits stratgiques. Les investissements particulirement importants ou les augmentations saisonnires des dpenses de fonctionnement (pour les rparations et l'entretien des infrastructures avant ou aprs la saison des pluies) sont difficiles raliser avec ce systme de budgtisation incrmentale.

L'chelon infra-communal

En raison de la vaste superficie de la plupart des communes rurales, la plupart des villages sont trs loigns les uns des autres et aussi des chef-lieux de la commune. Dans de nombreux cas, les villages sont plus de 25 km du chef-lieu. Ces distances et l'absence de moyens de transport rendent particulirement importantes les structures infra-communales. En moyenne, il y a 10 Fokontany (FKT) et 30 Fokonolona (FKL) par commune. Le rle des FKT a t renforc et partiellement officialis la fin des annes 1970. Les FKL sont des lments des FKT, qui sont l'unit de base traditionnelle de l'organisation sociale de Madagascar (remontant l're pr-coloniale du royaume Merina). La performance des FKr et FKL varie selon le cadre institutionnel local et en dpend. Les autorits infra-communales jouent un rle dans l'excution de certaines fonctions communales. Elles aident coordonner les affaires locales dans les villages loigns des communes, maintiennent l'ordre public (voir Encadr 4.2), font respecter la loi et la coutume et supervisent le commerce et

ENCADR

4.2: GRER LES QUESTIONS DE SCURIT LOCALE DANS LES


ENVIRONNEMENTS INCERTAINS

Un cas illustrant les possibilits et contraintes des instances infra-communales dans l'organisation des services administratifs de base et de scurit se retrouve dans le village d'llakaka. Ilakaka-un des principaux endroits pour l'exploitation du saphir de Madagascar et connu pour ses problmes chroniques d'inscurit-dispose d'un FKT oprationnel et d'un CLS. Dans le cadre de la campagne lectorale actuelle, le FKT aide la rgularisation des mineurs qui sont venus d'autres rgions. Le FKT effectue les demandes d'extraits d'actes de naissance ou de dcs la commune avoisinante. Le FKT et le CLS s'efforcent de lutter contre l'inscurit en proposant la rsolution amiable des conflits et en offrant une aide financire au personnel de la police locale. En mme temps, les capacits du FKT d'llakaka sont fortement limites en raison de la dimension mme de l'inscurit et par le manque de personnel qualifi et de moyens financiers. Pour bnficier d'une part plus importante des transferts venant de l'administration centrale, le FKT a demand le statut officiel de commune. Source: visites sur le terrain, novembre 2001.

30. Le processus budgtaire comporte trois grandes tapes, le budget primitif, le budget additionnel et le compte administratif (qui prsente le budget excut). Des raffectations de crdits sont possible entre le budget primitif et le budget additionnel. Cependant, cette pratique qui ncessite une longue procdure d'approbation du conseil municipal et d'agents de contrle dconcentrs est rarement utilise par de nombreuses communes communes.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

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le transport des produits agricoles. En outre elles soutiennent les maires dans les campagnes sanitaires et scolaires communales et les assistent dans des questions admrinistratives telles que le suivi de la population villageoise et la tenue des registres de l'tat civil, la prparation des lections et l'organisation de runions villageoises. Les FKT et les FKL effectuent certaines dpenses pour les agents de scurit civile, et peroivent des impts locaux, ainsi que certaines redevances d'utilisation (Vonodina). En dpit de leurs importantes fonctions pour la prestation des services communaux, les rles et les relations institutionnelles des FKT et des FKL restent une pomme de discorde. La tension autour du statut des FKT et des FKL et de leurs relations avec la commune vient en grande partie de l'importante coupure que l'on constate entre les agents dconcentrs (sous-prfets et DAA) et les collectivits locales dcentralises. L'absence de clart touche notamment (i) la relation horizontale entre l'adninistration communale (dirige par le maire) et l'administration dconcentre (reprsente par le DAA) et la (ii) relation verticale entre la commune et les structures infra-communales. les relations horizontales:depuis les lections locales de 1995, toutes les affaires communales doivent tre gres par la collectivit dcentralise, dirige par le maire. Mais, dans la pratique, le DAA et d'autres agents dconcentrs continuent assurer des fonctions excutives comme la collecte de la plupart des recettes locales; les relations verticales:depuis leur institution par la Seconde Rpublique (1975-1992), les villages font partie intgrante de la hirarchie dconcentre (avec le chef de village nomm par le DAA). Depuis les changements constitutionnels de la me Rpublique, ils sont deve3 nus des sous-units des communes. Mais les chefs de village continuent tre nomms parle DAA et rendre des comptes au DAA et au sous-prfet. Le manque de coordination entre les stratgies de rformes de dconcentration et de dcentralisation se retrouve dans le dcret publi par le gouvernement en novembre 2002 qui visait officialiser les structures administratives informelles (FK[ et FKL) (dcret 2002-1170). En vertu de ce dcret, les FKT et les FKL sont directement rattachs aux sous-prfets et DAA, agissant en tant que leurs reprsentants locaux. Les sous prfets ont le droit de nommer et de rvoquer les chefs de village (quivalents de prsidents de FKT), ainsi que d'tablir les dlinitations administratives des FKT et des FKL. Les prsidents de FKL sont lus par les assembls communautaires. Mais les sous prfets et DAA peuvent dcider de la suspension des organes excutifs des FKL. On peut considrer ce dcret comme une tentative intressante de combler le vide rglementaire entre les niveaux communal et infra-communal. Par ailleurs il visait formaliser l'usage de la loi coutumire au niveau du village (Dina) et renforcer les comptences et la latitude des FKT et des FKL dans leurs fonctions de police locale-tentative de rponse des autorits centrales au dclin de la scurit dans de nombreuses rgions rurales de Madagascar. Ce dcret va jusqu' donner des groupes locaux de scurit au sein des FKL la possibilit d'utiliser des armes (sauf les armes feu) pour surveiller les vols de btail et poursuivre les suspects. Mais, en insistant fortement sur la hirarchie dconcentre, cette innovation risque de mettre en cause les avances rcentes en matire de dcentralisation communale. Les communes sont menaces de devenir des coquilles vides dpourvues d'autorit locale car elles doivent maintenant tablir une collaboration avec les FKT et FKL en passant par la hirarchie dconcentre, notamment les sous-prfets (voir graphique 3.1). Cela pose problme car le dcret donne galement aux FKT et FKL de larges fonctions dans des domaines qui sont traditionnellement de la comptence des communes comme la planification communale, les services conomiques et sociaux, l'hygine publique et la scurit. 3 ' de restituer le contrle des FKT ET DES FKL aux collectivits locales. Un dcret qui formaliserait cette rforme tait prs 31. En rponse aux recommandations de ce document, le Gouvernement de Madagascar a promis d'tre publi lorsque ce document tait sous presse.

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

DECONCENTRATED

DECENTRALIZED

Sous Prfet
DISTRICT e Legal conirol * Security; Elections

Nomna] es COMMWUNE
DAA * Admnistrative services
* Revenue collecion
s

^Leg
|.

2tMayor

* Etat civil; Local security


* Maintenance of social and

* Assistance to communes to*communes si t

econoriic infrastructure e Local developmentplanning

VILLAGE

rAChef
de Fokontany Security Local development

tude des finances communales: chantillon et mthodologie


L'valuation repose sur deux ensembles de donnes et leur analyse: (i) un chantillon restreint de 15 communes rurales dont les flux de fonds et les gapsdefinancement ont t valus, et () un chantillon plus large de 321 communes rurales dont l'tude a permis de quantifier les utilisations, sources, et dterminants des ressources propres des communes. (i) L'tude de l'chantillonde 15 communes a estim legap definancement local en rapprochant deux ensembles: (i) l'estimation des besoins lmentaires insatisfaits dans les secteurs de la sant, l'enseignement et l'eau et (i)la combinaison de quatre sources de financement des services savoir: a) le budget communal (incluant les transferts venant de l'administration centrale), b) les financements dconcentrs, c) les contributions des communauts et d) les financements des donateurs (voir Annexe E pour une description dtaille de la mthodologie). Malgr la taille restreinte de cet chantillon, les rsultats des donnes budgtaires communales se sont rvls fiables par rapport aux donnes de l'chantillon de 321 communes. Les financements venant des ministres centraux et des groupes communautaires sont susceptibles de variation selon les communes ainsi que les ressources propres de celles-ci. Mais les carts les plus importants peuvent se situer au niveau des donateurs, source de financement la fois la plus importante et la plus variable. Pourl'tude de l'chantillonde 321 communes dont les donnes ont t recueillies au (ii) ministre du Budget, le travail a permis une quantification des recettes et des dpenses des communes. Etant donn le nombre des commnunes qui ne rendent pas compte aux autorits de leurs budgets, on a d tester la reprsentativit de l'chantillon (voir Annexe F). Ce test s'est rvl trs reprsentatif des communes rurales, mme s'il n' y a pas eu suffisamment de rapports relatifs aux communes les plus petites et les plus isoles. En outre, on a obtenu des donnes budgtaires agrges d'un chantillon de 6 communes urbaines et de 3 communes suburbaines de la priphrie d'Antananarivo. Ces donnes ont t utilises pour tablir des estimations sur l'volution des recettes et dpenses des communes urbaines. Des comparaisons directes se sont rvles difficiles tablir en raison de diffrences de nomenclatures budgtaires entre les deux ensembles de donnes.

DCENTRALISATION A MADAGASCAR

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e!S.iI@l

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P.2

Budget de la Comnmune

chantillon de 15 communes
Dpenses dconcentres Contributions de l'ensemble des donateurs

chantillon de 321 communes

_
t

Avec un revenu annuel par habitant d'environ US$240 (2002), Madagascar est l'un des pays les plus pauvres du monde. tant donn la forte diffrence entre les taux de pauvret ruraux et urbains, on peut s'attendre de trs forts besoins dans les communes rurales. L'importance du manque de moyens des services locaux de base, mesure par le dficit financier, est cohrent avec le taux de pauvret des zones rurales de Madagascar. Cependant, le problme de la satisfaction des besoins en services publics n'est pas un simple problme de financement trouver. Comme le montre l'Encadr 4.3 sur le secteur de l'enseignement dans les districts d'Andilamena et de Farafangana, la dgradation des coles publiques et l'tendue de l'inscurit ont provoqu la fermeture d'coles et le dveloppement des coles gres par les communauts. L'absence de suivi, d'valuation et de participation des bnficiaires suscite une insatisfaction de la population face la gestion des CISCO.

Besoins et flux financiers globaux des communes

ENCADR

4.3: ETUDE DU CAS DES COLES DES CIRCONSCRIPTIONS SCOLAIRES DE


FARAFANGANA ET D'ANDILAMENA

Dans le district de Farafangana, 45 pour cent des coles ont un seul matre. Il y a 72 lves par matre. Beaucoup d'coles sont fermes et celles qui ont rouvert sont prises en charge directement par les communauts. Cinq coles sont fermes dans la seule Commune d'Etrotroka. Sur les 8 coles encore ouvertes, 5 sont des soi-disantes coles-daba (celles gres directement par les communauts). Dans le Fivondronana d'Andilamena, il n'est pas rare que des coles ferment en raison de l'inscurit ou de l'absence de matre. La CISCO a recrut 21 matres dont les traitements sont pays par la mission catholique. L'absence de matriel pdagogique est frquente et il est courant qu'il n'y ait qu'un manuel pour trois lves. Les agents locaux du Ministre de l'Education (chefs de ZAP) se plaignent que les crdits des CISCO n'aient aucun rapport avec le programme d'utilisation prvu (tant en montant qu'en nature). Ils se plaignent galement du manque de transparence et d'implication des enseignants dans la rpartition de ces crdits car leur rpartition entre les diffrentes coles est du ressort exclusif d'une commission au niveau de la CISCO. Source: Miara Mita 2002.

Les besoins: le dficit de financement local


Le financement actuel des services ne suffit gnralement pas satisfaire les besoins. Ceci est en particulier vrai dans le secteur de l'enseignement o un dficit de financement est de US$16.2 par habitant montre l'importance des besoins insatisfaits. Le dficit dans le secteur de l'eau semble tre

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UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

moindre, mais reflte l'importance des investissements effectus par les donateurs dans un petit nombre des communes de l'chantillon. Nanmoins, les besoins financiers absolus du secteur de l'eau restent substantiels: US$8,8 par habitant (voir Tableau 4.1). Comme le tableau 4.1 le montre, la performance des services est ingale dans les principaux secteurs sociaux. Les taux d'accs sont particulirement bas dans l'enseignement. Mme une estimation prudente, base sur les besoins minimaux d'infrastructure et ne portant que sur les enfants scolariss, montre d'importants besoins d'investissement (US$15,0 par hab.). Les besoins en eau sont eux aussi considrables (US$13,8 par hab.). Dans le secteur de la sant, o le rseau de services est mieux dvelopp, les besoins d'investissement sont comparativement plus bas (US$4,6 par hab.). Les besoins financiers pour le fonctionnement dans les deux secteurs sociaux sont comparativement grables et rpartis de manire plus gale (moins de US$2,5 par hab.). La combinaison de tous les flux montre une trs faible dpense par habitant. Dans les iT:U I ABLEAU 4. 1: INSUFiISAN(St DU r-INANLEMtN I secteurs de la sant et de l'en(en US$ par habitant et en %des besoins totaux)
ducation Total Investissement

Besoins Ressources Dficit 16,2 1,3 17,5


15,0 0,9 14,1

seignement, (i) l'investissement

moyen par habitant tait


de moins de US$1 et (i) la

Sant

Fonctionnement Total Investissement

2.5 6.9 4,6


2,5

0,4 0,8 0,6


0,3

2,1 6,1 4,0


2,1

dpense moyenne de fonctionnement par habitant tait de US$1,60 (enseignement) et de


US$0,65 (sant), pour l'essen-

Fonctionnement Total Eau Total Eau Source: Miara Mita, 2002.

tiel en salaires (sans raffectation possible pour satisfaire des besoins supplmentaires). Les dpenses de fonctionnement hors solde dans les deux secteurs sociaux sont mme plus faibles: autour de US$0,35 par habitant. Le financement pour l'eau et l'assainissement est nettement suprieur avec prs de US$5 par habitant en raison d'investissements de donateurs qui se trouvent au-dessus de la moyenne dans trois des communes de l'chantillon (voir Graphique 4.3). Si on essayait d'extrapoler l'ensemble du pays les rsultats GRAPHIQUE 4.3: DFICIT DE FINANCEMENT concernant le gap de financement, PAR SECTEUR l'ordre de grandeur des besoins de (en US$ par habitant) transferts de ressources aux communes rurales de Madagascar serait de US$320 millions pour 25.00 couvrir les besoins insatisfaits de 20.00 fonctionnement et d'investisse15.00 ment dans les trois secteurs. Un O Education 10.00 tel montant reprsentait, en 2001, O Health 5.00 7 pour cent du PIB, 43 pour cent DWater 1.49 0.00 des ressources budgtaires de 1.02 13,8 5,0 8,8
E
c 9E

Source: Miara Mita, 2002.

Madagascar et 40 fois le niveau actuel des transferts annuels forfaitaires vers les communes rurales. C'est une estimation conservatrice car (i) elle ne prend en compte la

DCENTRALISATION MADAGASCAR

57

satisfaction des besoins qu'au niveau des normes minimales et n'inclut pas d'autres priorits importantes comme la scurit ou le transport et () la couverture a t limite dans le secteur de l'enseignement.

Composition des financements disponibles


L'importance relative des diffrentes sources de financement varie de manire significative entre les dpenses d'investissement et de fonctionnement, ainsi qu'entre sources dconcentres et sources locales (voir Tableau 3.2): Les investissements des donateurs sont la source la plus importante de financement pour les investissements dans les trois secteurs. Les ministres d'excution (sant et enseignement) sont la seconde source de financement des services locaux avec respectivement US$0,40 et US$1,31 par habitant, essentiellement en salaires. Les districts ne jouent qu'un rle mineur l'exception des investissements pour l'enseignement (US$0,13 par hab.). Le montant total des dpenses est trs en-dessous de la subvention l'investissement de 406 millions qui reprsenteraient, en moyenne, un investissement de plus de US$0,50 par habitant. Les contributionsdes,groupes communautairess'avrent jouer un rle plus important que prvu dans le financement des services dans ces trois secteurs. Les redevances d'utilisation et les systmes de recouvrement des cots du secteur de la sant s'lvent US$0,21 par habitant, reprsentant prs d'un tiers du total des dpenses de fonctionnement. De mme, les communauts prennent en charge les dpenses salariales dans le secteur de l'enseignement o les enseignants sont souvent directement employs par des associations locales parentsenseignants. Les collectivits localesne fournissent qu'une part minime de l'ensemble du financement des services dans ces trois secteurs cls. Presque 70 pour cent des dpenses des communes sont consacres l'administration locale (voir Graphique 4.8). Nanmoins, ces dpenses se traduisent par d'importants services administratifs et organisationnels non saisis dans l'tude du dficit sectoriel. Ces fonctions administratives sont importantes pour la prestation des services publics et leur financement. Par exemple, la dlivrance des certificats de naissance est cruciale pour les enfants scolariss car ils doivent en fournir un pour pouvoir passer l'examen de fin de primaire (voir ci-dessous).

(US$ par habitant) Ministres centraux Fonctionnement


ducation

Projets de donateurs 0,00


_

Dpartements] 0,00 0,13 0,00


0,02

1,31
(dt salaires: 1,16)

Collectivits Groupes de locales communauts 0,10 0,12 0,00 0,01


0,00

Investissement Fonctionnement Sant Investissement Fonctionnement Investissement

0,05 0,40 (dt salaires: 0,30)


0,03

0,68 0,02
0,47

0,06 0,21
0,11

_au

n. d. n. d.

0,00 4,83

0,00 0,00

0,00 0,00

0,03 0,14

Source: Miara Mita, 2002.

58

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Les Recettes Communales Affectaton et collecte des recettes locales


L'affectation des produits des impts, Madagascar, est peu prs conforme ce que veut la thorie de la dcentralisation. Elle a t encore simplifie depuis l'introduction du principe de l'affectation totale de chaque impt un seul chelon de collectivit publique (voir Chapitre 3). Les sources les plus importantes de recettes des communes sont: L'impt foncier sur les terrains (IFT) et sur les proprits bties (IFPB) ainsi qu'une taxe additionnelle sur les biens immobiliers, qui est une taxe conditionnelle servant financer la contrepartie de la commune aux investissements des donateurs (TAFB); Les droits d'accise et droits de licence sur les machines sous, les festivals et les boissons alcooliques; Les taxes sur les ressources naturelles locales et les produits agricoles ( ristournes ); Les droits administratifs et redevances d'utilisation comme les redevances d'utilisation d'quipements communaux et du domaine public (voir dans l'Annexe H la liste exhaustive des recettes communales). Bien que ces ressources soient affectes aux communes, deux lments empchent que leur mobilisation soit vraiment locale: (i) la fixation centralise par l'Etat des taux d'imposition et (ii) la collecte des recettes importantes par les services dconcentrs de l'Etat: (i) Fixation des taux. Dans la plupart des cas, le taux des impts est fix au niveau central, notamment pour la taxe minire ou fortement limit une marge prdtermine (pour l'impt foncier: 2 5 pour cent) ce qui ne laisse aux collectivits locales que peu de flexibilit pour dterminer leur niveau de recettes souhait. (ii) Collecte des recettes. Bien que les recettes soient correctement affectes, leur collecte est rpartie entre plusieurs organes dcentraliss et dconcentrs: commune, DAA, Trsor public, DGI et FKT. Les principaux impts locaux comme l'impt foncier et la taxe minire, ainsi qu'un certain nombre de droits administratifs sont collects par des agents centraux et dconcentrs tels que l'agent du Trsor public et le DAA (voir Tableau 4.3 et Annexe H).

Ressource Impt foncier Droits d'accise Ressources naturelles locales ( ristournes ) Droits administratifs et redevances d'usage

Mcanisme de collecte Trsor (sauf 12 communes pilotes dans le cadre du PAIGEP) DAA ou administration fiscale FKT, commune et DAA Pour la plupart les communes

Le foss entre communes urbaines et communes rurales


Les finances communales de Madagascar sont caractrises par un grand cart dans la performance de la mobilisation des recettes entre communes urbaines et rurales. Alors que les premires ont multipli plusieurs fois leurs recettes depuis le milieu des annes 90, les recettes des communes rurales sont restes minimes tant en valeur absolue qu'en montant par habitant. De ce fait, en moyenne les communes urbaines financent 72 pour cent de leurs dpenses sur recettes propres. La seule exception est la commune de Fianarantsoa, o les transferts reprsen-

DCENTRALISATION MADAGASCAR

59

similaire:

tent plus de 50 pour cent des recettes totales. Pour les communes rurales, la situation est inverse: un quart seulement de leur budget est financ par des recettes propres et donc les trois quarts proviennent des transferts. Les communes priurbaines de la rgion d'Antananarivo se situent entre les deux (47 pour cent de recettes propres-et 53 pour cent de transferts voir Tableau 3.4). Le foss rural/urbain se constate galement dans la composition des recettes. Les communes urbaines ont maintenant une base stable de recettes fiscales et de redevances d'utilisation, tandis que les rurales-en particulier les plus pauvres-dpendent fortement de sources de recettes fluctuantes telles que les taxes sur les ventes de matires premires locales. Le foss rural/urbain est particulirement visible dans la collecte de l'impt foncier sur les proprits, un impt local dont le potentiel est dmontr par les communes urbaines de Madagascar. Partant d'une base faible, ces recettes peuvent crotre rapidement. Mais, dans les communes rurales, les contraintes conomiques, administratives et logistiques ont empch de parvenir une performance Les communes urbaines comme Antananarivo, Tamatave, Mahajanga et Ambalavao ont enregistr d'importantes augmentations de l'impt foncier, la suite de l'intervention du projet PAGU. Selon les donnes du PAGU, le transfert des DAA aux communes de la responsabilit de la collecte de l'impt foncier et de la mise jour des cadastres ont, dans les 10 communes urbaines concernes, amlior le taux de recouvrement de cet impt de plus de 50 pour cent la premire anne de leur introduction.3 2 Les communes rurales, par contre, ont vu trs peu d'amlioration du rendement de l'impt foncier, l'exception de certaines amliorations dans les 12 communes moins isoles, cibles par le projet PAIGEP de la Banque mondiale. Les principales contraintes sont: (i) le flou des droits de proprit et des valorisations primes, (ii) le flou dans la responsabilit de la collecte (voir plus bas) et (iii) les contraintes venant de niveaux institutionnels suprieurs, comme l'insuffisance des mcanismes de sanction (police et tribunaux administratifs) et les retards dans l'autorisation de l'mission des rles.

I ABLEAU

4.4:

COMPOSITION DES RECETTES DES COMMUNES URBAINES ET RURALES (ESTIMATION) Communes rurales grand Antananarivo Moyenne nationale 47% 25% 17% 27% 3% 53% 12% 11% 2% 75%

Part des recettes propres dont recettes fiscales redevances d'utilisation Autres Part des transferts

Communes urbaines 72% 34% 28% 10% 28%

Note: Les communes urbaines de l'chantillon comprenaient Antananarivo, Fianarantsoa, Mahajanga, Tulear, Tamatave, Fenarive Est, Ambalavao. Les moyennes sont bases sur les donnes budgtaires des annes 1999-2000, sauf pour Mahajanga (1999-2000) et Fenoarivo Est (2000-2001). Les communes du grand Antananarivo comprennent Ambohidrapeto, Tanjombato Andranonahoatra (anne 1999 seulement). La moyenne nationale des communes rurales a t calcule en se basant sur les donnes de l'chantillon de 321 communes. La ventilation par sources a t calcule en se basant sur les recettes de fonctionnement

32. Source: Coopration Franaise, donnes de projets des annes 2000 et 2001.

60

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Une dernire dimension du foss rural/urbain, le systme de transferts. Bien qu'elles aient une plus forte base de recettes propres, les communes urbaines reoivent paradoxalement un montant par habitant de prs de deux fois suprieur celui reu par les communes rurales (US$1,54 contre US$0,86 dans les communes rurales en 2000).33 De ce fait, les communes urbaines reoivent 25 pour cent du total des transferts alors qu'elles ne reprsentent que 15 pour cent de la population. Les communes rurales sont pnalises alors qu'elles sont plus pauvres et que leur capacit de lever des recettes est plus faible (voir Chapitre 3 sur les transferts).

ENCADR

4.4:

FONDS SOCIAUX ET DCENTRALISATION-COMBLER RURAL/URBAIN

PEU PEU LE

FoSs

Dans un pays comme Madagascar o il y a de fortes diffrences de capacit administrative et financire entre communes rurales et urbaines, les fonds sociaux peuvent offrir une solution intressante la dvolution large base des investissements et des fonctions de prestation de services. Cependant, dans le pass, ces fonds contribuaient galement l'affaiblissement des capacits locales, car ils avaient tendance contourner les autorits locales et les administrations sectorielles dconcentres en planifiant et excutant leurs investissements. Pour parer ces dfauts, les fonds sociaux de par le monde ont commenc modifier leur pratique, passant d'un simple financement d'investissement des objectifs plus larges de rforme institutionnelle locale et de renforcement de capacit (Barrientos 1999; Parker et Serrano 2b00). Le projet de fonds social du FID (Fonds d'intervention pour le dveloppement) Madagascar coordonne maintenant tous les investissements locaux avec les autorits locales et forme celles-ci assumer un rle actif dans la coordination des processus de planification locale (PCD). En outre le FID a commenc faire parvenir les fonds d'investissement directement aux collectivits locales, les impliquant troitement dans la gestion financire, la passation des marchs et la supervision des travaux de construction. Le Fonds fournit galement un soutien oprationnel pour assurer une meilleure prestation de services une fois l'investissement ralis (c'est--dire par la formation de personnel communal, de groupes d'usagers et de enseignants d'coles). La dmarche du fonds social qui consiste associer les communes la gestion et au fonctionnement des projets d'infrastructures locaux constitue une bonne alternative l'offre de services part entire car elle permet aux communes de dvelopper progressivement leurs capacits administratives et financires. L' administration et les donateurs cherchent donc amliorer la faon dont le FID atteint les collectivits locales, notamment en intensifiant et en approfondissant les programmes de formation destins aux collectivits locales et en amliorant l'intgration des fonds des projets FID dans les budgets des communes'. Sources: Barrientos 1999; Parker and Serrano 2000.

Performance et composition des recettes rurales


Les ressources propres des communes rurales sont extrmement faibles (quivalant US$0,20 par habitant par an) et continueront jouer un rle marginal. Mme lorsque l'on utilise les estimations de population conservatrices du ministre du Budget, la recette moyenne par habitant des communes rurales ne reprsente que US$1,12 par habitant dont les transferts consti-

33. Cependant, les montants rels par habitant peuvent tre infrieurs si nous supposons que les sous estimations des chiffres de population du ministre du Budget sont plus fortes pour les communes urbaines que
pour les rurales.

34. Actuellement, les fonds FID passent encore par des comptes bancaires spciaux au nom des
communes.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

61

tuent, de manire persistante, la part la plus importante (US$0,86 par habitant). En tant que proportion de l'ensemble du financement, les ressources propres des communes reprsentent moins de
W 2 pour cent du total des recettes publiques;

10 pour cent du total des finances locales (incluant les financements dconcentrs et ceux des communauts et des donateurs; voir aussi Annexe E); 5 pour cent du total des finances locales dans les communes rurales (Miara Mita 2002). Les recettes propres des communes rurales se composent de trois sources principales: (i) recettesfiscales; (ii) droits administratifset (iii) redevances d'utilisation. Environ 7 pour cent des recettes des communes viennent de diverses autres sources telles que l'pargne, les reliquats de crdits non consomms de l'exercice fiscal prcdent, les cessions d'actifs, les subventions reues et les dettes (voir graphique 4.4).35 Les recettes des communes rurales sont biaises vers les activits productives (surtout agriculture et GRAPHIQUE 4.4: VENTILATION DES RECETTES levage) et commerciales. Dans les LOCALES recettes fiscales la moiti des ressources proviennent des activits lies autres l'agriculture. En outre, les droits 6.7% sur la vente, l'enregistrement et taxes l'abattage de btail constituent un 8.9%
lment important des droits admi-

nistratifs. L'essentiel du produit des redevances d'utilisation est aussi li aux marchs et aux infrastructures
communales (voir Graphiques 3.5,

Own r.

Droits adm.

74.8% \
V----Droilts

usag. usag.

Miara Mia, Par contre, les sources classiques 2002. de recettes locales telles que l'impt foncier et l'impt sur les entreprises jouent un rle assez marginal dans la majorit des communes rurales. Une fraction importante des communes de l'chantillon indique l'impt sur les proprits comme source de recettes mais cette source ne reprsente encore qu'une petite fraction des recettes fiscales des communes (13 pour cent des impts). Il en va de mme pour l'impt sur les entreprises qui ne reprsente que 4 pour cent des impts locaux. Les communes rurales ont trs peu d'entreprises du secteur formel et l'impt sur les entreprises y est donc frquemment moins important que dans l'ensemble de l'chantillon. Les taxes sur la consommation et des droits d'accise (tels que taxes sur les ventes d'alcool, les ftes locales, ou le jeu) sont comparativement plus importants et reprsentent une part moyenne de 13 pour cent de recettes propres de l'chantillon total (Graphique 4.5). Comme dans beaucoup d'autres pays pauvres en dveloppement, les communes rurales de Madagascar sous-exploitent systmatiquement leur potentiel fiscal, en particulier l'impt foncier. De ce fait, la plupart des communes rurales s'appuient sur d'autres sources alternatives de recettes

3.6 et 3.7).

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de

35. Les dettes communales rentrent galement dans cette catgorie. Ce sont d'avance du Trsor public ou des arrirs sur des factures d'eau ou d'lectricit. notamment des paiement communes ne peut pas tre dficitaire, cette catgorie rsiduelle est rapporte Mais, comme le budget des irrgulirement et joue un rle mineur.

62

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

locales. Les plus importantes bnficient de fortes redevances pour l'utilisation de leurs infrastructure (marchs, logements, sites touristiques . .). Les communes rurales plus petites sont moins bien dotes sur ce plan et s'appuient sur des recettes conomiquement contreproductives et volatiles comme les taxes sur la vente de matires premires locales.

GRAPHIQUE

4.5: VENTILATION DES


IMPTS LOCAUX

VENTILATION DES REDEVANCES D'UTILISATION

== commerce
pcheflor. mines transport autres cornrmm. : taxefooe. levage
0h 5%

[J sard/lyg.
autres mines irfrastrcture
transport

7 agriculture
0% 10% 20% 30% 40% 50h 2S% 30% 35%

march
60%

10%

15%

20h

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara Mitas 2002.

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara Mita, 2002.

S1SlMe1> 0z:t!;s;1tXautres

sbN:

o;l

L'une des plus importantes conclusions de cette tude des finances locales concerne les mcanismes de collecte des recettes. Les agents dconcentrs de

proprist

Madagascar sont beaucoup moins efficollectivits locales elles-mmes. Les


Ieievags
adMeitga

r
0% 10%

caces dans la collecte des recettes que les agents dconcentrs et ceux de l'administration centrale, qui collectent la majorit des impts et des droits locaux obtien-

cwmr,.rl

20h

30%

40h

S0h

60h

70%

nent moins de 30 pour cent des recettes6 3


locales de l'chantillon des communes.
Par contre, les rares recettes qui sont

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara

directement perues par les communes reprsentent prs de 70 pour cent des ressources propres des collectivits 3.5). Les droits administratifs et les redevances d'utilisation constituent la locales (voir Tableau part la plus importante des recettes collectes directement par les communes (environ 35 pour cent). De manire plus loquente, les communes collectent des parts beaucoup plus importantes des impts locaux (26 pour cent) que leurs vis--vis de l'administration centrale ou dconcentre (20 pour cent). Ce rsultat illustre le fait que, malgr les contraintes pesant sur leur capacit, les communes semblent prtes prendre la responsabilit de la collecte de recettes plus complexes. Mita, 2002.

36. Les parts exactes sont difficiles dterminer en raison du dispositif institutionnel de la collecte des recettes qui differe souvent au niveau local.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

63

Communes
Droits administratifs Redevances d'utilisation Impts Ristournes

%indiquant l'lment 96,9%


93,5% 84,4% 93,8% 53,3%

Part dans le revenu propre total 69,3%


14,5% 20,1% 26,4% 12,4%

cart type 0,24


0,16 0,21 0,25 0,19

Agents dconcentrs
Droits administratifs Redevances d'utilisation Impts Ristournes Autres

96,9%
79,4% 96,3% 34,6% 9,4%

27,9%
7,9% 20,0% 6,7% 0,4%

0,21
0,13 0,19 0,14 0,02

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara Mita 2002.

Les dpenses des communes Dpenses des communes rurales par rapport celles des communes urbaines

Les dpenses des communes urbaines et rurales sont plus semblables que la composition de leurs recettes ne le laisserait supposer: Les dpenses de fonctionnement reprsentent une part trs leve des dpenses tant des communes urbaines que des communes rurales (environ 90 pour cent). Mais les grandes communes urbaines tendent financer leurs investissements par des emprunts et des projets de donateurs, ce qui accrot du mme coup la part de leurs dpenses de fonctionnement; Une diffrence persiste dans la part des salaires, qui reprsente encore une part disproportionne des dpenses des communes rurales (60 pour cent) contre 37 pour cent dans les communes urbaines; 0 Les estimations des dpenses par fonctions indiquent que les dpenses d'administration sont semblables (environ 70 pour cent) mais les communes urbaines dpensent une part nettement plus leve de leur budget pour les services conomiques (32,4 pour cent), alors que les dpenses pour les services sociaux demeurent beaucoup plus faibles que dans les communes rurales. Cette tendance peut s'expliquer par le fait que les communes urbaines dpensent des sommes importantes pour les services conomiques tels que le nettoyage des rues et la collecte des ordures, alors que les dpenses sociales-notamment dans l'enseignement et la sant-y sont prises directement en charge par l'Etat et par les prestataires de services centraux et privs. Une tendance intressante peut tre observe dans les trois communes rurales de la zone priurbaine d'Antananarivo. Ces communes dpensent parfois des montant importants pour leurs investissements (en moyenne 37,8 pour cent mais l'ventail peut atteindre presque 70 pour cent dans le cas de Tanjambato). L'essentiel de ces investissements est consacr aux infrastructures administratives et conomiques, alors que les investissements sociaux ne reprsentent qu'une part minime. Les dpenses conomiques y sont moins importantes que dans les grandes communes urbaines mais reprsentent quand mme une part importante moyenne d'environ 23 pour cent. Les dpenses sociales reprsentent au total 8,4 pour cent du total des dpenses (voir Tableau 4.6).

64

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

TABLEAU

4.6:

VENTILATION DES DPENSES DES COMMUNES URBAINES ET DES COMMUNES DANS LA ZONE DE GRAND ANTANANARIVO Communes urbaines Grand Antananarivo 37,8% 13,9% 20,3% 8,4% 23,0% 68,6% Communes rurales 10,0% 66,1% 59,3% 15,5% 14,5% 69,8%

Part des investissements Part des salaires dans les dpenses totales Part des salaires dans les dpenses courantes Dpenses sociales dans les dpenses totales Dp. conomiques dans les dpenses totales Dp. administratives dans les dpens. Totales

7,4% 36,8% 38,1% 1,9% 32,4% 65,7%

Note: Les communes urbaines de l'chantillon comprenaient Antananarivo, Fianarantsoa, Mahajanga, Tulear, Tamatave, Fenarive Est, Ambalavao. Les moyennes sont bases sur les donnes budgtaires des annes 1999-2000, sauf pour Mahajanga (1999-2000) et Fenarive Est (2000-2001). Les communes du grand Antananarivo comprennent Ambohidrapeto, Tanjombato Andranonahoatra (anne 1999 seulement). La moyenne nationale pour les communes rurales a t calcule en se basant sur les donnes de l'chantillon de 321 communes

Les dpenses des communes rurales


L'examen des dpenses fonctionnelles et conomiques des communes fait ressortir les faits suivants (voir Graphique 4.8):
6

Les dpenses de ces communes sont domines par les dpenses de fonctionnement (90 pour cent) alors que les investissements ne tiennent qu'une part marginale des budgets communaux (10 pour cent du total). Les dpenses de fonctionnement sont essentiellement constitues de salaires et charges annexes (prs de 60 pour cent du total des dpenses). On constate galement une prdominance des dpenses administratives (70 pour cent), sur les dpenses conomiques (14,5 pour cent) et sociales (15,5 pour cent).

80% 70% -

74.0%

75.5%

50% 40% -

42.2%

Il Investiss. 17
17.4 M Salaires O hors salair

0 8 30/
20%1c

~~31.5
F t
40

.0

10% 0%-

~2.6_
Administr. (69,8%)

_7.1

Economiq. (14,5%)

Social (15,5%)

Fonctionnel
Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara Mita, 2002.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

65

Les dpenses courantes Nonobstant l'importance globale des rmunrations dans le budget des communes de Madagascar, l'essentiel de ces dpenses est constitu par les traitements du personnel excutif et administratif, ainsi que du personnel administratif et des conseillers municipaux (31,8 pour cent du total des dpenses). Une plus petite part du budget est utilise pour les salaires des permanents et des temporaires, plus directement lis la prestation des services publics dans les communes. 37

Total rmunrations des permanents des non permanents Indemnits Total hors rmunrations Service de la dette quipements Subventions d'autres Entretien Transport Autres

%communes donnant l'info 99,1 % 97,8% 77,6% 99,1% 99,1% 21,8% 96,0% 81,90% 79,75% 71,34% 95,95%

Part moy. du budget (tout l'chantillon) 59,3% 22,3% 5,1% 31,8% 30,4% 1,9% 4,4% 8,5% 5,23% 1,66% 8,77%

cart type 0,16 0,11 0,06 0,13 0,13 0,05 0,03 0,08 0,07 0,02 0,06

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara Mita, 2002.

Les bnficiaires des indemnits sont difficiles identifier partir uniquement de la nomenclature du budget (il y a beaucoup d'indemnits non spcifies. Ceci qui explique l'importance de la catgorie autres dans le Tableau 4.7). Mais, avec les informations limites dont on dispose, il est possible d'attribuer environ 5 pour cent du total des indemnits aux excutifs de la commune (maires et adjoints) et 26,7 pour cent aux membres du conseil. Cela illustre le fait que-tout en tant important, en gnral-le contrle horizontal par le Conseil municipal peut imposer une assez lourde charge pour le budget des communes (notamment dans le cas des petites communes). Les investissements Les dpenses d'investissement des communes reprsentent en moyenne 10 pour cent de leur budget. C'est infrieur l'exigence lgale qui impose que 15 pour cent des dpenses soient consacrs aux investissements. Mais il y a des variations entre les communes, car seulement 67,9 pour cent des communes de l'chantillon ont indiqu des dpenses d'investissements dans leurs rapports. Par consquent, les dpenses d'investissement dans les communes qui ont effectivement investi reprsentent une part beaucoup plus leve et atteignent presque le seuil lgal de 15 pour cent (14,7 pour cent en moyenne). Dans les dpenses d'investissement la part principale est constitue par les travaux de construction et de rhabilitation (voir Tableau 4.8).

37. Le personnel non permanent est embauch pour des exigences supplmentaires des systmes de drainage avant la saison des pluies, etc. D'autres services lis l'hygine tels que le nettoyage publique, notamment la lutte contre les parasites et autres flaux naturels sont galement assums par les communes.

66

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

%communes donnant l'lm.


Total des invesfissements Investissement (lorsqu'il y en a) Allocation formelle l'investissement (15%) Ventilation par catgorie: Achats d'quipements Construction ou rhabilitation 67,9% 10,0% 20,6% 63,2%

Part moy. du budget (tt l'chantillon.)


10,0% 15,7% 1,3% 1,0% 9,0%

cart type
0,14 0,15 0,07 0,03 0,13

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara Mita, 2002.

Dpenses relativesaux services administratifs, conomiques et sociaux La classification fonctionnelle des dpenses des communes (administratives, conomiques et sociales) permet d'valuer l'incidence financire de l'excution des fonctions attribues aux communes par la loi dans les domaines administratifs, conomiques et sociaux. Mais la nomenclature actuelle du budget des communes ne comporte pas de classification fonctionnelle claire. Par consquent, l'analyse qui suit se base sur un reclassement des dpenses des communes effectu aux fins de la prsente tude.3 8 Les dpenses des communes sont domines par les services administratifs (69,7 pour cent du total), alors que les dpenses sociales et conomiques reprsentent chacune environ 15 pour cent du total des dpenses (voir Graphique 4.8 et Tableau 4.9): Les dpenses administrativessont domines par les cots de fonctionnement de la mairie (22 pour cent) et une large partie des frais gnraux divers qui sont difficiles attribuer des fonctions spcifiques (35 pour cent); Les dpenses conomiques sont plus irrgulires. L'lment le plus souvent indiqu est la scurit, selon les rapports de plus des deux tiers des communes. Les dpenses de scurit comprennent les subventions pour l'hbergement et frais de rsidence des forces de police locales ou les salaires des forces de scurit locales (quartiers mobiles). Mais au niveau agrg, les dpenses de scurit sont faibles avec, en moyenne, 2,7 pour cent du total des dpenses de l'chantillon et 4 pour cent pour les communes qui ont mentionn cet lment dans leurs rapports. Les dpenses pour la collecte des ordures et l'hygine publique font l'objet de rapport par une bonne moiti des communes et, pourtant, la part de cet lment dans le total des dpenses n'est que de 0,8 pour cent. Les dpenses sociales reprsentent 15,5 pour cent du total. Les dpenses d'aide sociale-une des responsabilits officielles des communes-sont insignifiantes avec seulement 14 pour cent des communes indiquant cette dpense. Par contre, les dpenses pour l'enseignement et la sant sont mentionnes beaucoup plus souvent (80 pour cent et prs de 83 pour cent des communes respectivement). La dpense pour ces services est trs faible avec environ 5 pour cent du total des dpenses pour chacun de ces deux services.

38. Des erreurs de classement peuvent s'tre produites, notamment dans le cas des dpenses horizontales (personnel technique, quipement et moyens de transports qui peuvent tre utiliss aussi bien pour les services administratifs, sociaux ou conomiques de la commune). En cas de doute nous avons attribu les firais gnraux aux dpenses administratives et les dpenses techniques aux services conomiques. Il peut donc y avoir
une surestimation des services administratifs et conomiques.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

67

Total administratif
Administration gnrale Administration communale Conseil municipal Bureau excutif Perception des recettes

%communes donnant l'lment 99.1%


99.1% 99.7% 98.8% 86.3% 77.0%

Part du budget (tout l'chantillon) 69.8%


35.6% 22.2% 8.1% 2.5% 1.4%

cart type 0.16


0.15 0.11 0.04 0.04 0.02 0.13 0.11 0.04
0.07

Total conomique
Autres Scurit Transport Marchs Eau Gestion des ordures I hygine Agriculture Total social Sant ducation Autres Aide sociale

94.1%
72.0% 69.2% 40.5% 32.4% 29.0% 49.2% 13.7% 96.3% 82.9% 80.1% 91.0% 14.0%

14.5%
6.0% 2.7% 2.2% 1.5% 1.0% 0.8% 0.4% 15.5% 5.5% 5.0% 4.6% 0.4%

0.04 0.03 0.02 0.02 0.10 0.05 0.05 0.05 0.03

Source: Calculs du staff de la Banque sur la base de Miara Mita, 2002.

Si l'on compare les dpenses sociales aux transferts conditionnels pour l'enseignement et la sant, on constate qu'une partie des dpenses pour ces services est finance par les ressources propres des communes. Dans 65 pour cent des communes de l'chantillon on observe que les montants des transferts conditionnels sont infrieurs aux dpenses sociales hors salaires. Si on inclut les dpenses salariales et annexes du secteur social, ce ratio augmente 85 pour cent des communes. Cela illustre le fait que la majorit des communes rurales utilise les transferts conditionnels raisonnablement bien.

Les communes doivent tre au coeur de la stratgie de dcentralisation du gouvernement, mais on ne doit pas se faire d'illusions sur ce que les communes peuvent raisonnablement raliser. Jusqu'ici, la dcentralisation vers les communes n'a pas apport les effets souhaits quant leur capacit financire de supporter la prestation locale des services. Bien qu'elles soient en place depuis prs de sept ans, elles restent un acteur marginal en termes de financement et de prestation des services locaux. Les finances communales reprsentent moins de 4 pour cent du total des finances publiques et encore moins dans les communes rurales, o vivent en grande majorit les pauvres du pays. Les services locaux sont essentiellement assurs par l'administration dconcentre (pour les dpenses de fonctionnement) et les donateurs (pour les investissements). Le financement venant des communes rurales est mme infrieur aux contributions des groupes communautaires non officiels, qui assurent une part croissante du financement des services locaux. Afin d'amliorer la prestation des services des communes, les collectivits locales devraient tre habilites excuter elles-mmes les fonctions des communes, alors que les agents de 1' admniistration centrale dconcentre devraient jouer uniquement un rle de supervision, de soutien et de contrle. La co-administration au niveau local s'est avr tre inefficiente, a cr des tensions et a

Amliorer la prestation des services au niveau des communes

68

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDLALE CONCERNANT UN PAYS

contribu rduire le niveau de mobilisation des recettes. I1 est donc important de mettre en oeuvre (i) des rformes institutionneUespour simplifier les relations institutionnelles et (ii) des rformesfiscalespour que les communes soient totalement responsables de la collecte des recettes locales tout en amliorant l'excution des transferts.

Les rformes institutionnelles


Les relationsinstitutionnelles:Responsabiliserles communes Le renforcement des structures infra-communales (Fokontany et Fokonolona) est louable et important. Les comits des Fokontany et des Fokonolona (ainsi que d' autres institutions locales) peuvent jouer un rle important, en renforant, la responsabilit de haut en bas des collectivits locales et en assurant des fonctions communales. Le renforcement des structures infra-communales permettrait, en particulier, d'amliorer la desserte administrative des villages loigns et de remdier par exemple la dficience des procdures pour l'obtention des services de base d'enregistrement d'tat civil (certificats de naissance, de dcs et de mariage). Actuellement celles-ci causent des difficults sociales majeures aux familles pauvres, l'enregistrement aprs coup tant pnalis par une taxe prohibitive de US$45 (FMG 300.000). Cependant, le dtachement des structures infra-communales des communes risque de remettre en cause la prestation effective des services communaux. Le gouvernement de Madagascar a dj dclar son souhait d'tablir des relations hirarchiques claires entre les institutions infra-communales et les communes et de limiter le rle des agents de l'administration centrale (sous-prfet et DAA) aux fonctions de contrle et de supervision. Une tude paratre sur les rseaux horizontaux de responsabilit locale et les besoins de renforcement de capacit institutionnelle au niveau infra-communal permettront la Banque de formuler son soutien dans cette direction. 3 9 Les agents dconcentrs de l'administration centrale, en particulier les DAA, devraient se concentrer sur leurs rles de contrle et supervision et, l o c'est ncessaire, fournir une assistance technique aux collectivits dcentralises. Cela simplifierait les rles des agents dconcentrs au niveau communal, renforcerait le rgime de contrle financier et de lgalit et librerait les communes de la co-administration et de l'intervention de l'Etat. Classification et organisationdes communes La classification des communes en rurales, urbaines et de premire / seconde catgorie est dpasse parce qu'elle ne correspond ni des diffrences de fonction des communes ni aux rcentes volutions de leur population. Les changements suivants sont proposs: La seconde catgorie des communes rurales devrait tre divise en deux sous-catgories pour tenir compte des diffrences de taille de population, de potentiel conomique et de degr d'isolement. E La classification des communes urbaines de seconde catgorie et de communes rurales de premire catgorie devrait tre revue pour s'assurer que ces deux catgories correspondent bien des diffrences de taille de population et de degr d'urbanisation. En outre, les possibilits offertes aux associations de communes doivent tre renforces. L'exprience des associations de communes fonctionnant bien le long de la voie ferre Finanarantsoa Manakara et de celles des banlieues d'Antananarivo dmontre l'utilit de ces associations fonctionnelles. tant donn la difficult de crer systmatiquement de telles associations, les donateurs devraient continuer les soutenir moyen terme.

39. Voir dcret paratre sur la relation commune-FKT.

DCENTRALISATION MADAGASCAR

69

Les rformes fiscales


Pour que la dcentralisation marche, il faut accrotre les recettes des communes. Autrement, le gap de financement continuera tre considrable et cela tera toute incitation une prestation efficiente des services. Il n'y a pas de formule magique pour accrotre les recettes communales un niveau qui rduirait substantiellement le dficit. Mais, tant donn le faible niveau des recettes en termes absolus, les ressources des communes rurales-recettes propres et transferts-peuvent tre considrablement accrues en termes relatifs. Voici des rformes qui permettraient d'aller dans ce sens. La collecte des recettes Les communes devraient avoir la responsabilit de percevoir toutes leurs recettes propres. Jusqu' maintenant, trois administrations dconcentres (DAA, Trsor public, DGI) et deux institutions locales (communes et Fokontany) sont impliques dans la collecte des impts locaux. Comme on peut le constater et comme le veulent les principes comptables, les communes sont plus efficientes dans la collecte de leurs propres recettes que les fonctionnaires dconcentrs. Bien que les communes n'assurent elles-mmes la perception que de quelques impts et de quelques droits administratifs directement, ces recettes reprsentent prs de 70 pour cent de leurs ressources propres. Les agents dconcentrs ont encore la charge de collecter la majorit de impts et droits locaux, mais ils n'ont collect que 30 pour cent des recettes locales dans les communes de l'chantillon tudi.

La mobilisation des recettes: l'imptfoncier


Pour accrotre le potentiel de collecte d'impt foncier, qui pourrait reprsenter une des plus importantes sources de recettes des communes, il faut associer une assistance technique et des mthodes de recensement participatives. L'exprience du projet PAIGEP d'assistance technique finance par la Banque montre que les contraintes de la collecte de l'impt sur la proprit ne sont gnralement pas surmontes par des mthodes sophistiques d'valuation telles que par satellite ou par photographie arienne. Au lieu de cela, des mthodes d'valuation participatives peuvent significativement amliorer les rendements et rduire les cots. Des rsultats trs intressants peuvent notamment tre obtenus lorsque l'valuation des biens est lie un processus d'officialisation du droit de proprit. En outre, un niveau plus lev de soutien institutionnel a besoin d'accompagner la rforme de l'impt foncier. Dans le cas du projet PAIGEP, l'autorisation officielle de lever les impts a t retarde par le manque d'implication des administrations fiscales centrales et dconcentres. En outre, une clarification de procdures juridiques rgressives et un renforcement des tribunaux provinciaux ou rgionaux aurait t ncessaire pour faciliter la mise en vigueur de la leve d'impts fonciers. Les transferts La premire priorit est d'assurer que les dcaissements sont prvisibles et se font selon un calendrier tabli. Ce sont les communes rurales qui souffrent le plus des retards actuels parce que les transferts reprsentent en moyenne 75 pour cent de leurs budgets. Il faut un systme qui assure que les montants fixs arrivent en temps voulu. Par exemple, les transferts pourraient tre diviss en deux tranches d'un montant gal devant tre verss respectivement en mars et en septembre. La prvisibilit des dcaissements permettrait aux communes de planifier effectivement leurs dpenses et de cesser la pratique actuelle de budgtisation au gr des circonstances. En outre, il faudrait supprimer les goulots d'tranglement actuels entre le Secrtariat d'Etat la Dcentralisation et le Trsor public. Les transferts aux communes rurales devraient tre accrus pour aider garantir que les communes rurales ont les ressources minimales leur permettant de fonctionner mieux. Les communes rurales devraient avoir au moins le mme montant de crdits parhabitantque les communes urbaines (8.800 FMG), ce qui supprimerait la sparation artificielle et rgressive entre elles. L'accroissement des transferts aux communes rurales serait budgtairement neutre si les transferts aux

70

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

districts (Fivondronana) taient dfinitivement supprims. En effet, ces transferts ne se sont pas traduits par des investissements locaux d'un montant quivalent pour lesquels ils taient destins. Les communes et les communauts devraient tre incites prendre progressivement, moyen terme, des comptences plus tendues dans la prestation des services locaux. Si le prsent document recommande que la prestation locale des services dans les grands secteurs sociaux et conomiques reste pour le moment entre les mains des administrations dconcentres, il existe un fort potentiel d'habiliter les communes et les communauts prendre progressivement la succession en matire de financement, de planification et de supervision des services locaux. A ce stade, les communes commencent dj coordonner les investissements publics de niveau local (les Plans communaux de dveloppement). En outre un certain nombre de projets, tels que ceux du Fonds social, ont commenc raliser des investissements locaux en s'appuyant sur les communes. mesure que ces programmes avanceront, le gouvernement et les agences devraient envisager un soutien plus systmatique aux investissements raliss par les communes.

ANNEXES

71

ANNEXE A

MATRICE DES RECOMMANDATIONS DE POLITIQUE

73

! ni

i.

Principales recommandations

* Rformes institutionnelles Communes Cadre des finances publiques et administratives ta Renforcer les communes rurales O Amliorer la prestation des services dans le cadre dconcentr ' Reporter l'tablissement d'un chelon intermdiaire de collectivits territoriales Rformes institutionnelles: t Amliorer l'efficience et la responsabilisaIDRenforcer le systme de X4 Renforces les capacits excutives tion dans la collecte des recettes: confirmer contrle et de suivi:
a

s!e Ol

kg

. i*

.il .

zc
m

m
Z

accrotre les capacits de contrle et amliorer la coordination verticale; clarifier les comptences dans les administrations centrales quant la

dcentralisation. !Z Amliorer la transparence

court terme
A court terme

et la responsabilisation au niveau des districts: imposer la publication des crdits budgtaires par tablissement local; tablir les relations hirarchiques des services statistiques et l'harmonisation des procdures de collecte des donnes aux diffrents niveaux administratifs.

et appliquer l'affectation totale de chaque impt O Acclrer l'excution du budget permettre l'engagement global des budgets sur 6 mois et autoriser les raffectations entre lignes du budget dans certaines limites. t Simplifier tout le systme des transferts: limiter les transferts aux collectivits dcentraliss; maintenir la responsabilit et le contrle des systmes de transfert au niveau central; accrotre les transferts conditionnels aux communes. RI Supprimer les lments rgressifs du systOme actuel de transferts: allouer les mmes montants par tte aux communes rurales et urbaines; financer cette augmentation en rallouant aux communes rurales les transferts aux districts. > Amliorer le suivi: conditionner les transferts aux communes la production par elles, en temps voulu, d'tats budgtaires exacts; utiliser les agents dconcentrs comme superviseurs et contrleurs.

des communes: tablir une relation hirarchique claire avec les structure infra-communales et recentrer le rle des agents dconcentrs sur des missions de supervision et de contrle.

c
m

O
z
m

P Revoir la classification et l'organlsation des communes pour mieux


tenir compte de la taille de population, du potentiel conomique, de l'isolement et de l'urbanisation.

o z
z

Rformes fscales
WIRenforcer les pouvoirs de collecte de recettes des communes et limiter le rle des agents dconcentrs aux missions de contrle. SI Accrottre le potentiel de l'impt foncier par une dmarche participative. Il Amliorer les transferts aux communes: assurer le versement rgulier et en temps et accrotre les montants transfrs aux communes rurales.

n
> z z >

De moyen
long terme

.1 Envisager l'institution progressive d'un niveau de collectivits territoriales intermdiaires: offrir un


cadre clair et transparent pour l rpartition des comptences.

t Accrottre la disponibilit et la fiabilit des donnes: crer un service de l'aide sociale dans

les mairies. 01 Concevoir une formule simple de transfert intgrant une mesure des besoins et de l'effort: trouver des indicateurs et des mcanismes d'incitation adquats.

Oa' Dcentraliser au niveau des prestataires de services (coles et centres de sant) avec la commune assurant les services administratifs et le contrle. 40. A la confrence sur le dveloppement local les 29 et 30 Septembre 2003, les partenaires au dveloppement de Madagascar (Union Europenne, Coopration Franaise, GTZ, PACT, Coopration Suisse, PNUD, USAID et la Banque Mondiale) ont prsent une version tendue de cette matrice de recommandations au gouvernement

ANNEXE B

RPARTITION DES FONCTIONS MINISTRIELLES

75

c z
t_______

Sant

ducation MINESEB laboration de politique: (Plan d'ducation); Programmation budgtaire (au niveau des Cisco et des coles); Contrle technique et financier; Embauche et licenciement du personnel Formation de matres

Agriculture Ministre de l'Agriculture laboration de politique Contrle technique et financier, Embauche et licenciement du personnel.

Transports Ministre des Travaux Publics laboration de politique des transports Contrle technique Embauche et licenciement du personnel Planification et suivi de la construction et de la rnovation des Routes nationales Excution par des contractants privs)

MINISAN laboration de la politique de la sant, Programmation des budgets; Contrle technique et financier, Administrations centrales Embauche et licenciement des personnel SALAMA Achats des mdicaments; Reconstitution des stocks des pharmacies des districts et des hpitaux.
(Distribution par entreprises prives)

3 Oz
t

O
n
y

Provinces

DIRSAN Contrle technique et financier au niveau de la province. Planification de la sant au niveau de la province. Affectation des personnels dans la province.

DIRESEB Contrle technique et financier. Planification au niveau de la province. Affectation des personnels dans la province.

Distr. routiers provinc. Planification et suivi des routes provinciales (utilisant les Fonds Transport); Embauche et licenciement de personnel administratif local. Planification technique des tiers (services contractuels) Service provincial des achats Passation de marchs et contrle technique des travaux routiers pour les PRDP et des tiers. Les services d'achats grent leur
propre budget

1 C
Z

>

Rgions

Dir. rg. agriculture Suivi des services de vulgarisation agricole Formation des vulgarisateurs; Groupes de travail du dveloppement rural rgional, GTDR

Suivi du dveloppement rgional et local.; Planification des investissements rgionaux Dtermination et suivi des sousprojets locaux (PSDR) SSD Gestion du personnel dans le district; Contrle technique et financier; Budgets de fonctionnement de sant hors salaires PHARMACIES DE DISTRICT Grent un fonds renouvelable Distribuent les mdicaments aux pharmacies locales CISCO Budgets de fonctionnement des coles hors salaires Embauche et licenciement des enseignants "hors solde" Gestion du personnel dans le district Distribution de biens Contrle technique des coles Antennes sous-rgionales GTDR facultatives-ne correspondent pas toujours aux limites des districts Suivi du dveloppement au niveau rgional et local. Planification de l'investissement rgional Identification et suivi des sousprojets locaux (PSDR)

District

Pre

ACIEs DenDISTRICT

CHD (1/11) Grent les budgets de fonctionnement hors salaires CSB (1111) Pas de budget propre hors des redevances d'utilisation PHARMACIE LOCALE Vend des fournitures mdicales contre des redevances d'utilisation (recouvrement de cots) Demande la reconstruction travers la pharmacie de district COMMUNE Transfert conditionnel; Dpenses de fonctionnement hors salaires sauf quipements mdicaux Communaut Z.A.P. Supervision technique Distribution de biens COMMUNE Subventions conditionnelles pour l'entretien des coles et dpenses de fonctionnement hors soldes

Communes Gestion des routes locales Rnovation et entretien au moyen de recettes locales Antennes locales de GTDR (facultatives) Suivi de vulgarisation et de projet (pour la plupart temporaire, dpend des activits de projet

Communes

1 >

z
>

3 ASSOCIATIONS PARENTSENSEIGNANTS (CRESED) Embauche et licenciement des enseignants employs au niveau local > > >

Comit de Gestion Suivi des pharmcades locales

ANNEXE C

AFFECTATION DES PRODUITS

FISCAUX DANS LES LOIS DE FINANCE 2000 ET 2001

79

80

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

__**SB

B.

ISI

OS

Loi de Finance 2001 Budget gnral Impt sur les revenus des capitaux (IRCM) Impt sur le revenu des capitaux (IRCM) Taxe d'incorporation Taxe d'incorporation Taxe sur le transferts l'tranger (TFT) Taxe sur le transferts l'tranger (TFT) Impt sur les plus-values immobilires (IPVI) Impt sur les plus-values immobilires (IPVI) Impt sur les revenus salariaux (IRSA) Impt sur les revenus salariaux (IRSA) Impt sur les revenus non salariaux (IRNS) Impt sur les revenus non salariaux (IRNS) Impt sur les bnfices des socits (IBS) socits (IBS) Impt sur les bnfices des Taxe sur les vhicules de socit (TAVS) Taxe sur les vhicules de socit (TAVS) Droits d'enregistrement (DE) (DE) Droits d'enregistrement Taxe sur la publicit foncire (TPF) (TPF) Taxe sur la publicit foncire Taxe sur les polices d'assurance polices d'assurance Taxe sur les Taxe sur le chiffre d'affaires (TCA) / TVA, TST chiffre d'affaires (TCA) I TVA, TST Taxe sur le Droits d'accise (DA) Droits d'accise (DA) Special tax (FNPDJSL) Taxe spciale (FNPDJSL) Droits de redevances Redevance fees Droits de redevances Droits de timbre Droits de timbre Taxe sur les jeux et les tablissements de jeu Taxe sur les jeux et les tablissements de jeu Droits de douane (DD) Droits de douane (DD) Taxe sur les importations (TI) Taxe sur les importations (TI) Statistical tax (TSI) Taxe statistical tax (TSI) Droits de timbre sur les importations Droits de timbre sur les importations TVA TVA Droits d'accise Droits d'accise Taxe sur les importations de produits ptroliers (TIPP) Taxe sur les importations de produits ptroliers (TIPP) Droit de timbre Droits de timbre Taxe sur les vhicules moteur (vignette) Impt synthtique (EST) Budget des Collectivits territoriales dcentralises Budget des Povinces Autonomes Taxe sur les produits des jeux Taxe professionnelle (TP) Taxe sur transaction tax (TST) Centimes additionnels (30% du principal de PT)' Budget des AP Business license tax Taxe professionnelle (TP) Impot synthetique (EST) Droits sur les licences d'activit Taxe sur les vhicules moteur (vignette) Centimes additionnels (15% du principal de la TP) Transaction tax (TST) Licences pour la vente des boissons alcoolises (20% du total) Taxe sur les produits des jeux Redevance annuelle sur les tlviseurs Licences pour la vente des boissons alcoolises Budget des Communes Redevance annuelle sur les tlviseurs Impt foncier sur les terrains (IFT) Budget des Communes Impt foncier sur les proprits bties (IFPB) Impt foncier sur les terrains (IFT) Taxe additionnelle sur le foncier bti (IFPB-TAFB) Impt foncier sur la proprit btie (IFPB) Taxe additionnelle sur les droits d'enregistrement (2% du principal) Tace aditionnelle sur le foncier btiL (IFPB-TAFB) Centimes additionnels (15% du principal de PT) Taxe additionnelle sur les droits d'enregistrement Licences pour la vente de boissons alcoolises (2%du principal)??? (80% de total) Taxe annuelle sur les machines sous Taxe annuelle sur les machines sous Loi de Finance 2000 Budget gnral

ANNEXE D

DCONCENTRATION DES DPENSES

I ABLEAU

D 1: NIVEAU DE DCONCENTRATION PAR MINISTERE, DEPENSES DE


FONCTIONNEMENT
Centre 31,14% 45,83% 73,34% 78,63% 83,90% 83,95% 85,49% 87,95% 88,00% 88,57% 88,92% 88,97% 90,23% 90,51% 91,34% 91,96% 93,27% 93,36% 93,48% 94,92% Provinces 55,93% 39,66% 19,63% 12,62% 11,49% 14,51% 4,77% 8,64% 6,20% 9,62% 7,47% 9,77% 6,81% Rgions 0,03% 0,34% 7,03% 2,50% 4,56% 2,96% 5,23% 1,46% 3,56% 2,67% 6,77% 1,14% 0,72% 0,11% 1,10% Districts 12,90% 14,16% Autres

M de l'ducation M. de la Sant Pches Affaires trangres Justice Tourisme Formaton tedmique M. Agnculure Eaux et for&s Population Forces armes nergie, mines Jeunesse levage Transport mto SE Gengarmerie Budget dv. PA Fonction publique Industrie Artisanat Travaux publics

21,37% (ambassades, consulats) 0,97% (Prsid. Tribunaux 1,2)

4,32% (C.d'appui formation, EASTA) 3,36%

6,00% 1,92% 5,42% 5,08%

1,88% (non spcifi) 6,89% (Groupement gendarmerie) 4,61% (non spcifi)

(continued)

81

82

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Commerce M. Intrieur Amnagement V. Information SE Secteur public. Environnement Recherche Prsidence Finances EC. Secteur priv PRIMATURE Postes HCC Enseignement sup. AN. Total

Centre 95,26% 95,50% 96,22% 96,63% 96,69% 98,09% 98,58% 99,20% 99,76% 99,92% 100% 100% 100% 100% 100% 84,47%

Provinces 2,59% 0,39% 3,37%

Rgions 2,15% 1,890% 3,31%

Districts

Autres 4,11% 1,89% (SRD, SRPTF)

1,91% 1,42% 0,67% 0,07% 0,08%

0,13% 0,03%

0,14% (Trsorerie principale)

10,65%

0,41%

4,46%

Les ministres sont classs en fonction de la part de leurs dpenses dcides au centre, dans l'ordre dcroissant Le niveau infrieur, la rgion, dpend des ministres et ne correspond pas ncessairement au dcoupage gographiques: par exemple, pour les Affaires trangres, il identifie les ambassades et les consulats l'tranger, pour le Ministre des Finances il identifie les Trsoreries principales, etc. Les transferts aux administrations dconcentres sont enregistres ici comme dpenses courantes du niveau central.

GRAPHE

D 1: DPENSES TOTALES EN EDUCATION,


PAR MINISTRE

100% -

41

80% 60% 40%20%

~0%---recurrent M MINESEB
D

investment FORMATION TECH.

total M EINSEGN SUP.

DCENTRALISATION A MADAGASCAR

83

Centre Provinces Rgions ENI

Total Traitements 129.159.000 101.701.700 31,14% 31,02% 232.000.000 224.649.300 55,93% 68,53% 118.875 0 0,03% 1.871.550 120.000 0,45% 0,04% 30.959.828 7,46% 16.113.747 3,88% 1.589.760 0,38% 2.975.040
0,72%

Autres dpenses 27.457.300 31,57% 7.350.700 8,45% 118.875 0,14% 1.751.550 2,01% 29.700.388 34,15% 16.113.747 18,53% 1.512.730 1,74% 2.973.040
3,42%

Niv. district: CISCO EPP Lyces CEG Total

Ventilation des autres dpenses Achats Achats Charges Transfertsl de biens de services fixes subventions 7.322.816 12.650.838 1.067.590 6.416.042 23,67% 28,11% 37,35% 78,52% 1.559.160 3.959.260 580.180 1.252.180 5,04% 8,80% 20,30% 15,32% 44.288 61.505 13.082 0,14% 0,14% 0.46% 677.650 397.990 173.100 502.810 2,19% 0,88% 6,06% 6,15% 7.930.893 25,63% 11.692.807 37,79% 646.223 2,09% 1.067.142
3,45%

1.259.440 0,38% 0 77.030 0,02% 2.000


0,00%

21.328.313 47,39% 4.289.614 9,53% 631.250 1,40% 1.689.065


3,75%

441.182 15,43% 131.326 4,59% 235.257 8,23% 216.833


7,59%

414.787.800 100%

327.809.400 100%

86.978.400 100%

30.940.979 100%

45.007.835 100%

2.858.550 8.171.032 100% 100%

Montants en milliers de FMG. Le pourcentage est calcul par rapport au total de la colonne. La majorit (60 pour cent) des transferts/subventions sont des transferts au secteur priv, le reste de bourses (pour l'ENI: cole nationale d'Informatique) et de transferts des organismes publics. est constitu Source: Tableau de Bord 2000.

84

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

p. Total fonctionnement Centre Provinces Rgions


Soins primaires;

Salaires 43.437.864 35,79% 76.408.072 62,96% 17.843 0,01% 904.603 0,75% 407.233 0,34% 135.300 0,11% 48.473 0,04% 121.359.400 100%

Autres 58.342.036 57,94% 11.656.868 11,58% 744.151 0,74% 19.815.257 19,68% 5.092.527 5,06%

Ventilation des autres dpenses Transfertsl Charges Achats de Achats subventions fixes services de biens 44.111.766 74,70% 4.599.649 7,79% 302.007 0,51% 5.241.261 8,88% 2.666.138 4,51% 9.791.934 30,75% 5.151.174 16,17% 344.244 1,08% 2.407.098 32,56% 1.531.145 20,71% 97.900 1,32% 2.031.216 84,42% 374.900 15,58%

101.779.900 45,83% 88.064.940 39,66% 761.994 0,34% 20.719.860 9,33% 5.499.760 2,48% 4.057 1,83% 1.177.069 0,53% 222.060.500 100%

District de Sant (SSD) C hospit. district (CHD)


Soins secondary:

13.221.612 1.352.384 18,30% 41,51% 809.154 1.617.235 10,95% 5,08% 960.687 1.386.721 13% 4,35% 233.564 335.163 3,16% 1,05% 31.848.083 7.391.932 100% 100%

C hosp. Rgion. Hpitaux spcialis. Total

1.574.300 3.921.708 2,67% 3,89% 559.869 1.128.596 0,95% 1,12% 100.701.100 59.054.990 100% 100%

2.406.116 100%

Montants en milliers de FMG. La grande majorit (86 pour cent) des transferts / subventions sont des transferts au secteur priv. Source Tableau de Bord 2000.

ANNEXE

MTHODOLOGIE D'TABLISSEMENT DU DFICIT FINANCIER LOCAL 4 1

La dmarche
L'analyse du dficit definancement localpermet une rapide estimation des besoins de service et des financements disponibles au niveau local. Elle rapproche les estimations des besoins de financement locaux des flux de ressources disponibles aux tablissements, une anne donne. Cet instrument n'est pas conu pour mesurer le degr de dperditions dans les flux de ressource, qui sera analyss par des tudes distinctes de suivi des dpenses des secteurs de la sant et de l'enseignement. La mthode comporte trois tapes: (i) Estimation des besoins insatisfaitsen services de base locaux, dfinie comme la diffrence entre des rfrences prdfinies de niveau de services et les capacits locales existantes de service; (ii) Dterminationdes ressourcesfinancires disponibles pour assurer la prestation locale des services, regroupant les financements des collectivits locales, des prestataires centraliss et dconcentrs, des donateurs, des ONG et des communauts. ENCADRE 1: CALCUL DU DFICIT LOCAL (iii) Estimation du dficit de DE FINANCEMENT fiinancement par la soustractionndesefluxadulfinancement Besoins des services, Flux existant pour disponible des besodufinsnc t par rapport au stock = le financement = eistorims, des besoins existant de services des services estims. financement

Madagascar, les secteurs de la sant, de l'enseignement et de l'eau ont t tudis en raison de la signification de leur part dans le financement des communes, de leur faible degr d'extemalits
41. Fengler et Wietzke (2003). 85

86

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

au-del des limites communales et de leur importance en tant que priorits du DSRP. Comme l'tude du dficit de financement local ncessite de lourds travaux de terrain empiriques, elle n'est habituellement applique qu' un chantillon restreint. La prsente analyse s'est base sur un chantillon national de 15 communes, rparties de manire gale dans les six provinces et les diverses zones gographiques, mais, de manire diffrente, en matire de tailles et de caractristiques socioconomiques. Des questionnaires sur les donnes budgtaires, sur les infrastructures de service existantes et sur les capacits administratives ont t soumis aux communes et des reprsentants des communauts ainsi qu'au personnel des services et des projets au niveau local, au niveau du district et au niveau central.

Les avantages de l'analyse de dficit financier local


Cette analyse demande un important travail empirique de terrain et ne peut donc tre applique qu' un chantillon limit. Mais, travers sa forte concentration sur la recherche locale, elle fournit d'importantes informations complmentaires pour d'autres outils de recherche s'intressant la prestation des services des niveaux plus agrgs. De manire spcifique, elle peut tre applique entre secteurs et couvrir toutes les sources de financement pertinentes partir des financements centraux et dconcentrs aux financements de contrepartie locale par les communes et les communauts. Elle ajoute une perspective plus oriente vers la demande aux revues des dpenses publiques et aux enqutes de suivi, plus orientes vers l'offre. f1. Elle offre une moisson de donnes empiriques importantes sur les financement des services locaux dans des pays qui ne disposent gure de donnes un niveau assez fin sur les dpenses au niveau central. Elle produit des informations intressantes dans un contexte de dcentralisation notamment sur les politiques souhaitables quant aux mcanismes de transfert budgtaire, la planification des dpenses et des investissements et aux instruments pour la prestation locale des services.
X

Estimation des besoins locaux de services


Les besoins locaux sont estimes en se basant sur la diffrence entre un niveau prdfini de services locaux et le niveau de service existant, en termes de niveau d'infrastructure, de personnel et d'quipements. Cette dmarche pose des problmes mthodologiques car les besoins estims dpendent directement de la faon dont les niveaux de rfrence sont dfinis. Dans la prsente tude, les besoins estims sont bass sur des normes de service et des populationscibles. Les normes d'accs dfinies refltent la quantit et la capacit des tablissements locaux de service ainsi que la gamme des services assurs. Les normes techniques ont t fournies par les ministres d'excution concernes ou par les principes directeurs techniques de projets de donateurs et d'organisations internationales (voir Tableau El). Les besoins ont t dfinis pour les groupes de population qui ont accs aux services locaux lmentaires. On a exclu les populations locales n'ayant pas encore accs et tout groupe spcialement cibl en raison de l'absence de donnes fiables sur la dmographie et les mnages. Les besoins en eau ont t agrgs au niveau des villages. Les besoins locaux ont t estims en se basant sur la diffrence entre une rfrence hypothtique de prestation de services locaux et les capacits existantes de service, telles que mesures par les niveaux d'infrastructures, de personnel et d'quipements. Cette estimation a t construite autour des normes techniques pour la couverture de l'infrastructure physique, de l'quipement et du personnel qui ont t fournies par le ministre d'excution concern ou des projets de donateurs (voir Encadr E2 pour les approches alternatives d'estimation des besoins de service). Dans le secteur de l'enseignement ces normes ont t appliques au nombre d'enfants qui sont dj scolariss

DCENTRALISATION MADAGASCAR

87

Infrastructure Equipement

ducation I salle pour 50 lves I cuisine par cole 18 tables par classe I tableau lI manuel par lve et par matire quipement administratif

Personnel

I matre/50 lves

Sant 12 pices + douche et W.C. par poste de soins 12 lits et tables 14 chaises et repose-pieds 5 bureaux et placards I brancard 5 suspenseurs Kits mdicaux pour diagnostic, aide d'urgence, petite chirurgie, injection, diagnostic pr et post natal, accouchement I mdecin I sage-femme 2 infirmires I assistant de sant I gardien

Eau I point d'eau par village spcifications techniques: Dbit 0,7 m3/h Diamtre forage: 33 cm Diamtre puits: >33 cm Profondeur forage: 50 60 m Profondeur du puits: 15 m Temps max. pour puiser l'eau: 15 minutes

FilI .

Selon les objectifs de la politique, diverses estimations des besoins peuvent tre appliques, on peut utiliser d'autres mesures des besoins: E Besoins relatifs: Cette mthode tente de dterminer les variations rgionales de l'offre de service par rapport la moyenne nationale. Cette estimation est utile pour concevoir des subventions d'galisation budgtaire et autres mcanismes de transfert, mais elle renseigne peu sur les besoins locaux effectifs. E Besoins absolus: Cette mthode mesure les besoins absolus de service, sur la base de normes de service prdfinies ou d'objectifs de politique (c'est--dire perspectives de lutte contre la pauvret et de politique sociale). Elle est utile pour rorienter les priorits de politique et des affectations de dpenses, comme dans les stratgies PPTE ou DSRP. Les indicateurs des rfrence suivants peuvent tre utiliss pour mesurer les besoins absolus: E Indicateurs d'accs de bases tels que les valuations des besoin fondamentaux ou indicateurs bass sur les normes axs sur la distance l'infrastructure la plus proche, la capacit ou l'ventail de services fournis. , Les indicateurs qualitatifs et bass sur le rsultat, tels que les taux de redoublement de classes et l'abandon scolaire, les donnes sur la nutrition et les modles pidmiologiques, ou les enqutes auprs d'usagers et les valuations sociales qui dterminent des besoins de service spcifique de populations locales. X Couverture: les estimations de besoins peuvent varier considrablement, selon la taille de la population vise considre comme ayant droit un certain service. La couverture du service peut tre (i) approfondie pour inclure la totalit de la population locale (ii) approfondie pour amliorer les services pour des populations ayant dj accs au service, ou (iii) cible sur des groupes bnficiaires spcifiques, tels que les foyers vulnrables.

42. Les normnes dans le secteur de l'ducation rferent aux besoins minimum estims. Dans le secteur de la sant, toutes les normnes rferent au Centres de soins ruraux. Les nornes pour les postes de sant plus petits peuvent varier.

88

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

au niveau du primaire. 43 Dans les secteurs de la sant et de l'eau on a utilis les normes pour calculer les cots d'un centre de sant fonctionnel au niveau communal et d'un systme collectif d'eau potable au niveau villageois ( l'exclusion des raccordements individuel des logements).

Analyse des ressources disponibles


Toutes les ressources de la commune venant de l'administration centrale, de prestataires de service intermdiaire et de sources locales devraient tre tudies. Madagascar, l'essentiel des travaux de terrain a t consacr tudier les donnes provenant des services dconcentrs ou des alternatives de prestataires locaux de service. Quatre sources de financement local ont t tudies: (i) les budgets des communes; () les prestataires de services centraux et dconcentrs; (iii) les contributions prives des bnficiaires et de groupes communautaires; (iv) les projets, les investissements et les autres contributions de donateurs et d'ONG. Dans l'tude de cas, les dpenses salariales fixes ont t exclues des ressources disponibles comme contribuant dj au niveau de prestation de services existant. Dans le cas des dpenses d'investissement et des dpenses de fonctionnement non salariales, on a suppos qu'elles reprsentaient des crdits fongibles pouvant tre utiliss pour rpondre aux besoins de service non satisfaits.

Calcul du dficit de financement

Le dficit de financement local compare les besoins de financement pour rpondre aux besoins de services locaux non satisfaits au flux disponible de financement des services. Il est calcul par soustraction des ressources disponibles pour financer les services des besoins de service estims. Dans cette tude, on a exclu les dpenses salariales fixes puisqu'elles contribuent dj au niveau de prestation de services existant. Dans le cas des dpenses d'investissement et des dpenses courantes non salariales on a suppos qu'elle reprsentaient d crdits fongibles pouvant tre utiliss pour rpondre aux besoins de service insatisfaits.

43. Un calcul du total de la population d'ge scolaire aurait t souhaitable mais n'a pu tre effectu en raison du manque d'informations dmographiques fiables.

ANNEXE

REPRSENTATIVIT DE LVCHANTILLON DES

232 COMMUNES

munes donne une petite section des donnes concernant les dpenses et recettes agrges des commune que l'on peut utiliser pour vrifier la reprsentativit de l'chantillon du ministre du Budget. En outre, l'enqute contient un large ventail d'indicateurs des caractristiques socioconomiques, des dotations en infrastructures et de l'accessibilit des communes.

tut de la Recherche agricole (FOFIFA) et la Cornell University. Le recensement des com-

our rendre compte des limitations, on a utilis un second ensemble de donnes bas sur un recensement des communes dans l'ensemble du pays, qui a t ralis en 2001 par l'Insti-

Reprsentativit de l'chantillon
Nous avons estim la reprsentativit de l'chantillon en deux tapes. D'abord, nous avons utilis les chiffres de budget total du recensement des communes pour vrifier s'il y avait des diffrences importantes de montant en valeur absolue pour les communes figurant la fois dans le recensement et dans les dossiers des services centraux. Ensuite, nous avons cherch si la probabilit de rendre _ compte de son budget tait systmaI ABLEAU F 1: CHEVAUCHEMENTS ENTRE LES DEUX tiquement lie des caractristiques CHANTILLONS structurelles des communes, telles Par rapport au ministre que population et degr d'isolation Non Oui de la commune. En utilisant les donnes du Par rapport au Non 7,6% 105 Renutilise les dommnes,du 18 nt 123 recensement des 1,3% 8,9% Recensement des communes, encomnsOi 99 33 16 moynn, nusn'avons pas trouv de COmmUneS moyenne, nous naospstuvde69,2%o Oui 959 303 1262 21,9% 91,1% diffrence significative dans le volume 1064 321 1385 du budget des communes qui avaient 764 321 1385 communiqu leur budget au ministre 76,8% 23,2% 100% 89

90

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

I ABLEAU

F2: CHEVAUCHEMENT ENTRE LES BUDGETS RAPPORTS ET CEUX DU RECENSEMENT


DES COMMUNES
Communes ... ... du Recensement ... du ministre du Budget

Totalit du recensement Total recettes Part transferts dans total recettes Total dpenses Dpenses d'investissement Dpenses courantes Population loignement du centre urbain (en h.) 96.192,.8 (232.400) 0,71 (0,48) 81.310,8 (150.200) 19.876,2 (37.677) 63,838.7 (132,600) 15026,4 (850,9) 19,00 (0,62)

Ont pas N'ont pas Diffrence Transmission Diffrence transmis transmis (p valeur) du budget leur budget leur budget (p valeur) 0,52 n.s. 86.410,9 0,60 n.s. 90.205,5 98.076,7 (60.502) (84.261) (262.300) 0,00** 0,76 0,31 n.s. 0,68 0,72 (0,16) (0,24) (0,53) 0,85 n.s. 74.272,6 0,41 n.s. 75.122,6 83.260,2 (47.099) (66.230) (168.100) 0,02l* 12.183,4 0,55 n.s. 18.689,5 20.245,1 (15.897) (40.524) (36.765) 0,07* 66.620,5 0,38 n.s. 58,126.5 65.643,8 (40.436) (38.262) (150.600) 0,36 13609,3 15454,7 (519,9) (1096,7) 0.00** 15,52 20,05 (1,15) (0,73)

Note: Sommes en milliers de FMG. cart-type entre parenthses. (n.s.: statistiquement non significatif un niveau de confiance de 5 %).

GRAPHIQUE

F 1: PROBABILITE, EN FONCTION DE LA DISTANCE AU CENTRE URBAIN


LE PLUS PROCHE, QUE LE BUDGET COMMUNAL AIT ETE COMMUNIQUE AU MINISTERE CENTRAL
Lowess amoother, bandwidth = .8

.oe779 -1

-1.90638 0 50000 Taille de la populatio<n 100000

odds reporting budget vs population size

DCENTRALISATION MADAGASCAR

91

GRAPHIQUE

F2: PROBABILITE, EN FONCTION DE LA TAILLE DES POPULATIONS COM 1


QUE LE BUDGET COMMUNAL
Lowess smoother, bandwidth = .8
-. 792533

-6.06972 0 50 100 150 200

time to the nearet town (hrs)

odds reporting budget vs time to nearest urban center

et celles qui ne l'avaient pas fait. Les communes qui l'ont fait sont, en moyenne plus petites, mme si la diffrence n'est pas importante. Le tableau F2 montre que notre chantillon n'est pas biais en faveur des communes ayant des budgets plus importants. Mais, si le comportement en la matire n'est pas li la taille du budget, il semble tre li des contraintes structurelles. Les comrnunes plus loignes et moins accessibles44 sont moins susceptibles de faire le rapport relatif leur budget au ministre. En outre, ni les plus petites ni les plus grosses (en termes de taille de population) ne sont portes transmettre leur budget au centre. 4 5 Cela nous conduit conclure que l'chantillon de 321 communes est plus reprsentatif des communes rurales moins isoles et de taille moyenne.46

44. En particulier, on a trouv que les communes plus loignes des villes centre ou qui n'ont pas de relation par taxi brousse, ont moins de chances de rendre compte de l'excution de leur budget. 45. Le fait que la probabilit de rendre compte du budget dcroisse avec la taille qu'il y a peu de communes urbaines dans notre chantillon. Notre discussion du cas de la population indique des communes urbaines doit donc se limiter l'analyse des donnes budgtaires agrges. 46. Un futur travail vrifiera comment cette slectivit affecte les principales corrlations tons entre la composition des recettes et des dpense et les caractristiques socioconomiquesque nous constades communes.

ANNEXE G

ORGANIGRAMME D'UNE COMMUNE

93

94

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

i.

ei

e'i

PROVINCE DISTRICT COMMUNE

: TOAMASINA : Brickaville : Andovoranto (2 nde Ctgorie)

CONSEIL COMMUNA I Prsident I Vice-prsident ,14 2 Rapporteurs 10 Membres:

BUREAU EXECUTIIF

1 Maire 1 Adjoint

FINNE

ETAT CIVI_L

ADINISTRAT1ON GE 1 Gardien

I Secrtaire-trsorier

I Secrtaire tat civil

14 Conseillers communaux 5 membres du personnel, dont: 1 Maire . a 1 Adjoint a 1 Secrtaire - trsorier a 1 Secrtaire tat-Civil
a 1 Gardien

Superficie Population Densit

:325 kn 2 :11.291 habitants :35 habikn 2

1 Dispensateur et 1 Gardien CSB.

ANNEXE H

AFFECTATIONS DES RECETTES

AUX COLLECTIVITS LOCALES

95

96

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

NATURE 1. Impt foncier sur les Terrains (IFT) 2. Impt fonciers sur la proprit btie (IFPB) 3. Taxe annexe sur le foncier bti (TAFB) 6. Centimes additionnels la Taxe Professionnelle (C.AT.P) 7. Taxe additionnelle l'enregistrement des actes et mutations des biens 8. Taxes sur les licences pour la vente de boissons alcooliques

Lois Art 10.02.01 to 10.02.10 Art 10.03.01 to 10.03.14 Art 10.04.01 to 10.04.07 Art. 01.06.40 de CGI 1999

Taux de l'impt Dtermin par le conseil municipal Dtermin par le conseil municipal Dtermin par le conseil municipal 15% du principal

Affectation 100% Commune 100% Commune 100% Commune 15% Rgion 15% Commune

Mcanisme de recouvrement Trsor public Trsor public Trsor public Trsor public

Art. 10.05.01 to 10.05.03

2% du principal

100% Commune

Perception

9. Taxe sur les machines sous

Art. 03.02.1 1 03.02.14 03.02.22 03.02.26 du CGI 1999 Art. 10.06.12 to 10.06.91 Art. 03.03.12 du CGI 1999

Variable, selon les licences et la population (5.000/2.000 FMG par licence de 12 heures)

100% Commune

DAA

10. Taxe sur le jeu

Il. Taxe unique sur les transactions (TST) 13. Redevance pour le ramassage et le traitement des ordures mnagres, ROM) 14. Diverses taxes minires

Art. 03.02.12 Art. 10.07.01 10.07.07 Art 06.02.01 ff

2.000.000 FMG pour les machines sous 500.000 FMG pour autres Cf. Art 03.02.12 du CGI 5% de la valeur de la transaction Dtermin par le conseil municipal

100% Commune

DAA

Art. 01.09.05 du CGI 1999

Dtermine par le ministre du Budget Dtermine par le ministre du Budget 100% Commune

Perception

Perception

Loi n 95-016 (Code minier)

DCENTRALISATION MADAGASCAR

97

Droit Droit d'enregistrement des bestiaux Droit sur les passeports Droit de licence d'abattage Taxe sur les pches Droit de rgularisation des passeports Permis d'exhumation Permis de construire / Frais de constitution des dossiers domaniaux Prestation de services et autres Arbitrage et rsolution des conflits Droits de tirage Plainte Droit de mtayage Pnalit pour retard du paiement des impts (10%) Amendes / confiscation Excution de graphiques (chartres) Droit pour le secrtaire d'tat civil

Perception Dconcentr Commune Commune Dconcentr Commune Commune Commune Dconcentr Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune

1]

_. sb;

:1

Rerdevance Taxe de dsinsectisation Impts pour le ramassage des ordures et ne nettoyage des rues Droits de collecte (mines, ressources naturelles) Droit sur les moulins riz Taxe de mouillage Location des logements / infrastructures communaux Arrirs sur la location des logements / infrastructures communaux Location d'objets mobiliers et matriels Location de logements / infrastructures communaux Droits de voirie Droits de march Concession de place au cimetire Droits routiers Taxe de campement Droits d'usage des toilettes publiques Droits sur la mise en fourrire Droits de parking Droits sur les pirogues Droits de pture Produits des pages, mesurage, jaugeage Impts pour le tout--l'gout Droits de bibliothque Retenue d'hpital Cotisation au fonctionnement de l'hpital

Perception Commune Commune Fokontany Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune Commune

TERMINOLOGIE ADMINISTRATIVE FRANAISE ET MALGACHE

Canton: subdivision administrative regroupant plusieurs communes pendant la priode coloniale Circonscription Financire (CF): Unit administrative d'organisation financire Centre sanitairede base (CSB): Centre de soins de sant au niveau communal Commission centrale des marchs (CCM): Commission des marchs publics Contrle des dpenses engages (CDE): Organisme charg du contrle a priori des dpenses dans les ministres d'excution et les administrations publiques Dlegu administratif d'Arrondissement (DAA): reprsentant de l'Etat au niveau de la commune ou du quartier (dans les communes urbaines). Dlegugnral du Gouvernement (DGG): reprsentant de l'Etat au niveau de la Province (pas encore en place) Dpartement: Subdivision administrative de l'Etat dirige par un sous-prfet. Dput: Membre de l'Assemble nationale (chambre basse du Parlement). Faritany: Ancienne unit administrative quivalant province. Firaisana: Ancienne unit administrative quivalant commune. Fivondrona:quivalent de dpartement Fokonolona: Unit traditionnelle de la cormmunaut malgache Fokontany: subdivision administrative semi-officielle au niveau du village ou du quartier Gestionnaire:Fonctionnaire ou reprsentant lu charg de grer les fonds publics Inspecteur Gnral de l'Etat (IGE): Organe d'audit central-Inspection administrative 99

100

UNE TUDE DE LA BANQUE MONDIALE CONCERNANT UN PAYS

Ordonnateur:Haut fonctionnaire qui ordonne l'engagement et le paiement de fonds publics. Plan Communal de Dveloppement (PCD) Prfecture: Sub-division administrative dconcentre (quivalent peu prs au niveau rgion). Prfet: Reprsentant de l'Etat (de tous les ministres individuellement et collectivement) au niveau rgional. Il est nomm par dcret prsidentiel et est rattach au Ministre de l'Intrieur. Il a la responsabilit des questions de scurit. Prsidentde la dlgation spciale (PDS): Reprsentant de l'Etat charg de grer les provinces Secrtaire d'EtatCivil: agent communal charg de garder les registres de l'tat civil Sous-prfecture: sub-division administrative dconcentre, quivalant au dpartement Sous-prfet: Reprsentant dconcentr de l'Etat, la tte d'une sous-prfecture Tutelle: Autorit de contrle (dlgue au Prfet dans chaque Dpartement). Zone administrativepdagogique:subdivision administrative du Ministre de l'Education correspondant peu prs la commune

BIBLIOGRAPHIE

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Ce livre revient sur les 10 premires annes de dcentralisation Madagascar. Comme ce fut le cas dans d'autres pays en voie de dveloppement, en particulier en Afrique, le processus de dcentralisation Madagascar a connu de brusques inflexions et fait face des priodes d'incertitude. Ceci explique pourquoi Madagascar, en dpit de son exprience dans le domaine de la dcentralisation, reste un pays fortement centralis avec seulement 3 ou 4 pour cent des dpenses excutes audessous du niveau central et trs peu de prrogatives dcentralises au niveau local. Malgr les nombreux obstacles structurels la dcentralisation dans les pays pauvres, le cas de Madagascar offre de nombreuses leons positives, lesquelles semblent indiquer le potentiel du processus de dcentralisation. Cette tude fournit une analyse dtaille des finances des gouvernements locaux et dveloppe une mthodologie visant valuer les besoins de financement locaux (mthodologie de dficit financier local). Sur la base de cette analyse, l'tude souligne les nombreux avantages qu'il y aurait simplifier les dispositions administratives et les relations fiscales qui s'appliquent dans le domaine de la gestion dcentralise Madagascar. Au lieu d'une stratgie de dcentralisation ambitieuse, ce livre suggre un certain nombre de rformes, qui - quoique modestes amlioreraient clairement le fonctionnement de la structure actuelle. Ces rformes comprennent: (i) un transfert complet des comptences locales (limites) aux communes, en particulier pour la collecte des recettes locales; (ii) une augmentation des transferts aux communes rurales afin de rendre gales les allocations par habitant dans toutes les communes rurales et urbaines et (iii) l'affectation des revenus un seul chelon de collectivit publique, avec pour exception certains types spcifiques de taxes (telles que les taxes sur les ressources naturelles).

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