Danilo Desiderio

Mauro Giffoni

LA LEGISLAZIONE DOGANALE COMUNITARIA

ALLA LUCE DEL NUOVO CODICE
Codice Doganale Comunitario Aggiornato

PREFACE

par Jean-Michel GRAVE

Chef de l’unité « Législation générale et application uniforme du droit douanier
communautaire », Direction générale « Fiscalité et Union douanière », Commission
européenne,

Professeur à l’Université Libre de Bruxelles, chargé du cours « Douanes et accises »

Lorsque Mauro Giffoni m’a contacté pour me proposer d’écrire la préface de cet ouvrage, j’en
ai été à la fois flatté et ému. Flatté, car si je suis effectivement en charge depuis fin 2006 des
travaux sur le code des douanes modernisé et de la coordination de sa mise en œuvre, cette
réforme d’envergure a été initiée et conduite dès le début du millénaire par d’autres, qui sont
autant d’illustres prédécesseurs. Emu, car c’est en grande partie grâce au père de Mauro, le
regretté Massimo, que j’ai franchi le pas entre la douane française et la Commission à la fin
des années quatre-vingt. Massimo Giffoni a toujours cherché à créer les conditions légales et
opérationnelles pour que les opérateurs du commerce international retirent le maximum de
bénéfices de l’harmonisation communautaire et de l’application uniforme de la législation
douanière. Son fils Mauro a repris le flambeau à sa manière, en offrant à ces opérateurs un
conseil éclairé et toujours fondé sur un dialogue fructueux avec les autorités publiques
douanières.

J’ai fait la connaissance de Danielo Desiderio à Bari, lors d’un congrès de la CONFIAD au
cours duquel a été présentée son étude remarquable des systèmes de représentation en douane
en vigueur dans plusieurs Etats membres de la Communauté, en Turquie et une sélection de
pays tiers.

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Le présent ouvrage intervient à un moment-clé de l’histoire de la législation douanière de la
Communauté européenne. Cette législation est restée embryonnaire jusqu’à la fin des années
soixante-dix, cantonnée aux instruments indispensables au fonctionnement d’une union
douanière « de base » (territoire douanier, tarif douanier, origine, valeur, transit), auxquelles
étaient venues s’ajouter quelques directives et règlements, suscités par le fait que les droits de
douane étaient en même temps des ressources propres. Ce sont les années quatre-vingt qui
verront, avec notamment la perspective du Marché Unique de 1993, le renforcement de l’outil
réglementaire douanier, en particulier dans le domaine de la déclaration en douane (Document
Administratif Unique) et des régimes douaniers économiques. Cette harmonisation renforcée
allait bien sûr toujours dans le sens d’une protection équivalente des intérêts financiers de la
Communauté mais elle contribuait également à assurer un traitement uniforme des opérateurs
économiques.

Au début des années quatre-vingt-dix, cet équilibre des intérêts en jeu s’est concrétisé dans le
code des douanes communautaire, qui rassembla de manière structurée tous ces textes épars.
Cependant, cet équilibre était toujours principalement fondé sur des enjeux financiers, liés à
l’application du tarif douanier commun, dans un contexte de facilitation croissante et continue
des échanges commerciaux internationaux.

Avec le choc de septembre 2001, les membres de la communauté internationale ont dû revoir
leur vision de ces échanges et, corrélativement, l’équilibre entre la facilitation des échanges et
la nécessaire protection de leurs intérêts et de leurs citoyens contre des menaces d’une autre
nature que les seules fraudes aux droits de douane. C’est dans ce contexte que les droits et
obligations respectifs des autorités douanières et des opérateurs économiques ont dû être
repensés afin de mieux assurer la sécurité et la sûreté de la chaîne logistique internationale.

Par ailleurs, faute d’une approche commune de l’informatisation douanière, les relations entre
les douanes et les opérateurs et surtout la coopération entre les administrations douanières
dans la gestion et le contrôle des opérations restaient principalement fondées sur des
procédures « papier ». De telles procédures génèrent des lourdeurs et des coûts administratifs
de moins en moins compatibles avec la recherche d’une compétitivité maximale de
l’économie européenne, telle que voulue par la stratégie de Lisbonne. En outre,
l’informatisation des procédures et l’interopérabilité des systèmes informatiques nationaux
commencées avec le régime du transit, particulièrement vulnérable aux fraudes, devaient
impérativement se développer dans un contexte où la gestion des risques n’était plus
seulement ou prioritairement à portée financière mais mettait directement en jeu la sécurité et

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la sûreté des échanges au moment de l’entrée et de la sortie des marchandises. L’encadrement
de ce processus est désormais assuré par la Décision 70/2008/CE sur un environnement sans
support papier pour la douane et le commerce.

De tels projets devaient nécessairement s’accompagner de l’introduction des bases légales

nécessaires, incluant une « compensation » de leur coût en obligations juridiques et en
investissements, pour les douanes et les opérateurs, afin de conserver un niveau satisfaisant de
facilitation des échanges. Cela a conduit à une révision en profondeur du cadre légal afin de
détecter les « gisements de simplifications » possibles, en tenant également compte des
potentialités de l’informatisation, ce qui a conduit à la proposition de code des douanes
modernisé, finalement adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 23 avril 2008 en tant
que règlement (CE) N° 450/2008.

C’est à se stade qu’intervient le présent ouvrage. Il ne prétend pas à l’exhaustivité et

l’indisponibilité des futures dispositions d’application du code des douanes modernisé
empêcherait en tout état de cause de rentrer dans les détails.

Il réussit toutefois la prouesse de décrire, sous un volume pourtant limité, les principales
évolutions en cours et à venir de la législation douanière communautaire. Le code des douanes
modernisé y est présenté dans son contexte historique et juridique, avec des renvois
appréciables au cadre international dans lequel agit la Communauté en la matière. En outre
des références appropriées sont faites à celles de ses dispositions qui ont été anticipées par le
biais des modifications du code actuel visant à renforcer la sécurité de la chaîne logistique
internationale et dont l’application est prévue le 1 er juillet 2009 (le fameux règlement (CE)
N° 648/2005).

Après un rappel des raisons de la réforme de la législation douanière, il offre des

développements utiles sur les mécanismes interinstitutionnels et procéduraux en vigueur pour
l’adoption à la fois du code des douanes et de ses mesures d’application. Avec une mention
particulière pour la nouvelle procédure du comité, dite « de réglementation avec contrôle »,
qui concernera une bonne moitié des dispositions d’application du code des douanes
modernisé et impliquera un « droit de regard » accru du Parlement européen et du Conseil sur
les projets de mesures votés par le comité du code des douanes, avant leur adoption par la
Commission.

Les principales innovations du code modernisé sont alors exposées et mises en relation avec
les dispositions actuelles et, le cas échéant, les modifications liées à la sécurité (en particulier

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celles touchant à l’Opérateur Economique Agréé et aux déclarations préalable à l’entrée et à
la sortie des marchandises). La définition de concepts douaniers de base est souvent rappelée,
de manière claire.

Je ne peux donc que féliciter les auteurs pour cet excellent travail, qui permettra au lecteur,
averti ou non, de disposer d’une introduction générale aux changements en cours, pouvant lui
servir de guide pour les explorer ensuite plus en détail, notamment lorsque le projet de
dispositions d’application sera disponible.

A cet égard, il me semble essentiel de mettre en évidence que la mise en œuvre du code des
douanes modernisé ira largement au-delà de l’adoption de ses dispositions d’application. D’ici
le 24 juin 2013, date ultime fixée par le code lui-même pour son application, il conviendra de
définir et déployer tous les systèmes informatiques nécessaires au niveau de la Communauté,
des administrations nationales ainsi que des opérateurs économiques. Il sera également
nécessaire de produire des notes explicatives et lignes directrices, de manière à faciliter la
compréhension et la mise en œuvre de certaines dispositions légales. Un important effort
d’adaptation des organisations et des personnels aux changements et de formation à tous les
niveaux devra également être consenti. Ultérieurement, une fois le code modernisé en
application, il conviendra à la fois de s’assurer que ses dispositions sont effectivement
appliquées et de manière uniforme et d’en mesurer les bénéfices attendus pour les opérateurs
économiques et les administrations douanières.

Un programme ambitieux donc, mais dont le présent ouvrage contribue à éclairer les lignes de
force.