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M IN I S T E RE DE L ’ EN S EI G N E M E N T S UP E R I E UR E T D E L A RE C H E R CH E S C I EN T I F I Q U E
THEME :
LES POUVOIRS FINANCIERS DU PARLEMENT
Université d’Abomey-Calavi
« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la
de la liberté politique4 dont la mise en œuvre est assurée aujourd’hui par l’examen
travers de ses représentants, reste l’affirmation la plus nette des libertés politiques
de constater que les pouvoirs financiers des Parlements ont connu durant ce
à la démocratie, aussi bien dans le droit que dans les faits; au point de conduire à
1 P. PACTET, Institutions Politiques. Droit Constitutionnel, Paris, Armand Colin, 18è éd, 1999, p. 449.
2 P. BELTRAME, « Le consentement de l’impôt. Devenir d’un grand principe », in RFFP, n° 51, 1995,
pp. 81-89.
3 X. CABANNES, « L’Etat, le Parlement et le consentement à l’impôt », in RFFP, n° 77, 2002, p. 227.
5 K. SOMALI, «Le Parlement dans le nouveau Constitutionalisme en Afrique : Essai d’analyse comparée à partir des
exemples du Bénin, du Burkina Faso et du Togo » thèse de droit public soutenue à Lille en 2008, p. 273.
2
leur évanescence au sein du régime présidentiel établi, par la Constitution du 11
décembre 1990.
domaine de la loi de Finances et qui vide les articles 967 et 1108 de la Constitution
de leur substance, il est évident que, tant au niveau du domaine de la loi qu'au
des traits caractéristiques des systèmes politiques actuels dans lesquels l'Exécutif
démontrer car, les phénomènes financiers publics sont avant tout des phénomènes
politiques11, les premiers étant étroitement imbriqués dans les seconds 12. « Les
8 « L’Assemblée nationale vote le budget en équilibre. Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée, à la date du 31
décembre, les dispositions du projet de loi de Finances peuvent être mises en vigueur par Ordonnance.
Le Gouvernement saisit, pour ratification, l’Assemblée nationale convoquée en session extraordinaire dans un délai de
quinze jours. Si l’Assemblée nationale n’a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le budget est établi
définitivement par Ordonnance ».
9 En ce qui concerne les commissions d’enquête parlementaire, les parlementaires n’arrivent pas
toujours à aller au bout de leur mission de contrôle avec l’usage des dispositions de l’article 115 du
règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
115. « Le dépôt d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission est notifié par le Président de
l'Assemblée au Garde des Sceaux, ministre de la justice. Si le garde des Sceaux fait connaître que des poursuites
judiciaires sont en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition, celle-ci ne peut être mise en discussion. Si la
discussion a déjà commencé, elle est immédiatement interrompue.- Lorsqu'une information judiciaire est ouverte après la
création de la commission, le Président de l'Assemblée nationale, saisi par le Garde des Sceaux, en informe le Président
de la commission. Celle-ci met immédiatement fin à ses travaux. Son usage à chaque fois qu’une commission d’enquête
parlementaire se met sur pied rend difficile l’exercice du pouvoir de contrôle ».
10 P. GEORGE, Droit Public, 10ième Ed. SIREY, 2010, p. 94.
11 M. BOUVIER, « Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique? », in RFFP, n° 79,
2002, p. 241.
3
finances publiques fondent la substance des pouvoirs politiques et constituent en cela un
instrument privilégié d’analyse et de création des institutions »13. Les rapports entre les
desquels figure l’examen du budget de l’Etat, occupent une place de choix, qui
brandissant le refus de l’impôt qu’on avait transformé des régimes, c’était en refusant
ouvertement qu’on avait fait des révolutions, c’était en associant politique et finances
publiques qu’on avait, non sans peine, construit les mécanismes de contrôle
parlementaire »16.
Charte (la Magna Carta) issue de la défaite des Bouvines 17 en 1215 et complétée
par le Bill of Rights de 168818 puis de la DDHC qui vient consacrer en son article 14,
12 Id., « Editorial : les décideurs politiques au cœur de la nouvelle gouvernance financière publique », in
RFFP, n° 94, 2006, p. 3.
13 M. BOUVIER, R. HERTZOG, « Réforme des finances publiques : réforme de l’Etat », in RFFP, n°
73, 2001, p. 3.
14 J.-P. CAMBY, « Cavaliers », in L. FAVOREU, R. HERTZOG, A. ROUX (dir.), Constitution et
Finances publiques, Etudes en l’honneur de Loïc PHILIP, Paris, Economica, 2005, p. 319.
15 F. MENDEL et V. HERMAN « Les Parlements dans le monde » in Union Interparlementaire, PUF,
1977 p. 653.
16P. BELTRAME, « Le consentement de l’impôt. Devenir d’un grand principe », in RFFP, n° 51, 1995,
p. 80.
17 F. CHOUVEL, Finances publiques 2007, Paris, 10e éd Gualino éditeur, 2007, p. 17.
18 JF. PICARD, Finances Publiques, Paris, éd Litec, 1989, pp. 3, 4. La Grande charte qui avait été
imposée à Jean SANS TERRE par ses barons révoltés pose le principe du consentement à l’impôt qui
est la raison d’être initiale des premières assemblées parlementaires : « aucun revenu ne sera levé dans le
royaume si ce n’est par le conseil commun du royaume ». Après une série de dissolution successive des
Parlements qui n’ont pas voulu céder aux tentatives de la Couronne qui s’efforcera dès le début de
violer ou de détourner la règle du vote de l’impôt par les représentants de la nation, le troisième
Parlement finira par imposer au roi en 1628 la Petition of Right qui compléta la Grande Charte en
étendant l’autorisation parlementaire à toutes les recettes fiscales. Après sa dissolution, le conflit entre
Parlement et roi se termina par l’exécution du roi en 1649. Ce triomphe du Parlement lui permis en
1688 d’imposer à la nouvelle dynastie des Hanovre trois principes fondamentaux du droit budgétaire :
4
le principe du consentement à l’impôt comme un droit naturel, inaliénable et
sacré19 . C’est dans ce même esprit que le constituant béninois inscrit les articles 96
République du Bénin depuis 1990 peut se faire de plusieurs manières car, étant
située dans l’ancrage des finances publiques, elle peut être abordée sous différents
Parlement ».
« maîtrise de fait, force, puissance. Prérogative juridique (pouvoir de droit, fondé en droit).
l’autorisation des recettes, l’autorisation des dépenses ainsi que le renouvellement périodique de ces
autorisations.
19 P. BELTRAME, « Le consentement de l’impôt. Devenir d’un grand principe », ibid, pp. 81-89.
20« Sont du domaine de la loi les règles concernant : ... L'assiette, le taux et les modalités du recouvrement des impositions
5
d’autrui et à agir pour le compte de cette personne dans les limites de l’investiture
reçue22.
Max WEBER, selon une perspective interactionniste comme « une relation qui se
caractérise par la mobilisation des ressources pour obtenir d’un tiers qu’il adopte un
définition du pouvoir en ces termes : « Toute chance de faire triompher, au sein d’une
Le Parlement, quant à lui, désigne une institution qui assure une fonction
d’exprimer l’unité du peuple autour des dirigeants, l’imagination humaine n’a pas
représenter en vue de définir le cadre légal dans lequel la société sera gouvernée et
d’Angleterre où, dès le XIIIe siècle, il désigne les deux chambres qui affirment leur pouvoir
face au roi Jean SANS TERRE (Magna Carta, 1215)… Aujourd’hui, sous des noms
parfois différents, presque tous les Etats ont un Parlement, généralement composé de deux
Chambres, dont l’une au moins (la Chambre basse ou Assemblée nationale) est élue au
suffrage universel direct… Dans la tradition française, reprise par de nombreux Etats, la
22 Vocabulaire juridique, sous la direction de Gérard CORNU, Paris, PUF, 2007, pp, 614-615.
23 B. BADIE, G. HERMET, P. BIRNBAUM, P. BRAUD, Dictionnaire de la science politique et des
institutions politiques, éd, Armand Colin, 1994, pp. 220-221.
24 Selon le dictionnaire constitutionnel d’Olivier DUHAMEL et d’Yves MENY.
25 A. COLY, « Diplomatie parlementaire », Mémoire de fin de Cycle Normal, ENA (Rabat), 2007, p. 6.
6
Chambre basse, seule élue au suffrage universel, était considérée comme dépositaire de la
République, autre organe de l’Etat issu du suffrage universel direct. Corollaire : les
l’Assemblée nationale.
institution destinée par la Constitution à donner son accord à des mesures de politique
publique exécutoires, accord donné au nom d’une communauté politique qui va au-delà de
donner son accord qui définit un Parlement »27. Les Parlements, sont des organismes
tâches ou fonctions et, ces tâches peuvent évoluer dans le temps en réponse aux
7
L’expression « pouvoirs financiers du Parlement »28 est synonyme de « la
fonction financière du Parlement »29 chez Pierre ASTIE et consiste à voter tous les
ans le budget de l’Etat qui prévoit les recettes et les dépenses de celui-ci pour
financier. Elle concerne l’ensemble des finances publiques, qu’elles soient celles de
32 Loi organique n° 2001-692 relative aux lois de Finances (« LOLF ») du 1er août 2001.
33 S. MAHIEUX, « La loi organique relative aux lois de Finances du 1er août 2001 », in RFFP, n° 76,
8
Au vu des diverses crises qui érodent le pouvoir législatif des Parlements
qui, depuis 1921 où Lord BRYCE écrivit Modern Democracies, « Le déclin des
Parlements », les Parlements africains n’ont pas échappé à ce problème et, c’est ce
qui justifie d’ailleurs l’intérêt scientifique et pratique de ce thème qui porte sur
instruments juridiques qui les fondent et encadrent leur exercice. On est en droit
affirmation et leur effectivité; de savoir ce que vaut encore ce pouvoir s’il arrivait
que l’Exécutif fasse recours à l’article 6836 pour la mise en exécution de la loi de
commission d’enquête parlementaire est mise sur pied? Serait-il devenu une
Constitution ? Que reste t-il alors des pouvoirs financiers du Parlement ? Est-ce
36Cf. note 6.
37 J. MEKHANTAR, Finances Publiques de l’Etat, LA LOLF et le Nouveau droit Budgétaire de la France ,
Paris, éd Hachette Supérieur, 2007, p. 5. Notion transdisciplinaire par essence, le New Public Management
est un paradigme générique sous lequel, les néo-zélandais et les britanniques rassemblent les aspects
administratifs, financiers, organisationnels de la gestion publique. Voir, N. MEDE, « Réflexion sur le
cadre harmonise des finances publiques dans l’espace UEMOA » in Afrilex, Juin 2012, p. 6
38 Cf. O. DUHAMEL et Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, expression, forgée par le doyen Boris
9
prendre en compte une série de contraintes issues de normes externes ;
organique de finances.
Aussi fictifs qu’ils peuvent paraître, même si ces pouvoirs ne peuvent pas
39 M. BOUVIER, « Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique ? », ibid., p. 255. Ces
contraintes résultent aussi de la dépendance de l’Etat et des autres personnes publiques par rapport aux
marchés financiers évoquée par R. HERTZOG, « La mutation des finances publiques : manifeste pour
une discipline rajeunie ! », in RFFP, n° 79, 2002, p. 270.
40 Code sur la transparence et des directives encadrant les processus budgétaires dans le cadre de la
mise en œuvre du pacte de convergence, de croissance et de stabilité dans la zone UEMOA (Union
Economique et Monétaire Ouest Africaine).
41 R. CHINAUD, « Quelle marge de manœuvre pour le Parlement ? », in Pouvoirs, n°64, 1993, p. 103.
p. 1453.
10
dans le contexte juridique béninois (Partie I). Dans une deuxième partie, il paraît
idoine d’attirer l’attention sur l’abaissement du Parlement dans le droit et dans les
11
PREMIERE PARTIE : LA CONSECRATION DU ROLE DU
PARLEMENT EN MATIERE FINANCIERE.
des Etats d’Amérique latine et d’Afrique noire »44. Longtemps ignoré et asservi,
des années 1990 son rôle au point de devenir un véritable centre du pouvoir
considéré comme un acquis démocratique. Ils leur semblent au contraire tout à fait
pouvoirs des Parlements de manière à garantir l’efficacité budgétaire 45. Les deux
43 Le présidentialisme demeure un régime autoritaire du fait que l’institution s’efface devant l’homme.
Fondamentalement, l’autoritarisme est le règne du chef. Sa forme la plus parfaite apparaît dans le cadre
du pouvoir individualisé où, précisément, tout l’ordre politique repose sur la volonté personnelle de
l’individu qui gouverne. En ce sens, on peut dire qu’il est dans l’esprit du régime autoritaire de tendre
vers l’individualisation du pouvoir. Cependant, le pouvoir institutionnalisé n’exclut pas nécessairement
l’autoritarisme ; il existe des pouvoirs étatiques dont, l’exercice a été historiquement, ou est encore,
assuré selon la formule autoritaire. On distinguera trois catégories de régime autoritaire : césarisme
empirique (les gouvernements d’Amérique latine, le péronisme), le césarisme en Europe entre les deux
guerres (césarisme en Pologne selon la Constitution du 23 avril 1935, le césarisme monarchique institué
par la Constitution yougoslave du 6 janvier 1929), le césarisme dans le cadre formel du
parlementarisme avec le régime politique de la Turquie ; dictature idéologique (Salazar et Franco) ;
régime du pouvoir individualisé (HITLER et les régimes politiques africains d’avant 1990, in Georges
BURDEAU, Traité de Science politique, Tome V, Les régimes politiques, LGDJ, 1952, pp. 365-440.
44 C. LECLERCQ, Droit Constitutionnel et institutions politiques, éd, Litec, 9ème, 1995, p. 226.
45 Sous les Troisième et Quatrième Républiques, l’accroissement des pouvoirs de la Chambre des
députés s’est traduit par exemple, par un accroissement des prérogatives de la commission des
finances, détentrice de moyens politiques et surtout juridiques étendus pour limiter l’initiative
budgétaire gouvernementale. Cette commission avait le droit et le pouvoir de modifier
12
premiers chapitres de la première partie de ce travail nous renseignent
normatif.
substantiellement le projet de budget élaboré par le gouvernement. Léon SAY dénonçait à ce propos «
une commission agissant à la place de l’administration et préparant le budget elle-même au lieu de se
contenter de le recevoir tout préparé pour le contrôler ». Sur le sujet, voir la thèse de A. MAUCOUR-
ISABELLE, La rénovation des pouvoirs budgétaires du Parlement sous la Cinquième République, Dalloz, 2005, p.
7 et s.
13
CHAPITRE I : UNE CONSECRATION AVEREE
relatives aux finances publiques, la loi n° 86-021 du 26 septembre 1986 portant loi
notamment les impôts, les douanes et les marchés publics et enfin les actes
couvre le système de gestion des finances des organismes publics: l’Etat, les
Bénin (section I), malgré, la rationalisation des mécanismes (section II) de mise en
l’UEMOA se trouve définit par la matrice composée des normes internes et des
14
Paragraphe 1: Les pouvoirs financiers du Parlement dans la
Constitution et les conventions internationales
Les Etats africains d’expression française comme le Bénin ont tous hérité
relative aux lois de Finances47. Du fait de l’importance des finances publiques, aux
relative aux lois de Finances48. Le Professeur Thierry DEBARD entend, par bloc de
47 Voir, S.T. BATOUN-BA-NGOUE, dans « Démocratisation et processus budgétaire dans les Etats
de la communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale : le cas du Cameroun », il n’est nul
besoin d’intenter une action en recherche de paternité pour connaître l’origine française des lois organiques relative aux
lois de Finances en Afrique, in Afrilex n°4, Les finances publiques africaines, Bordeaux, 2005, p. 11.
48 J.-M. BLANQUER, « Bloc de Constitutionnalité ou ordre Constitutionnel », in Mélanges J. Robert,
15
divers éléments du bloc de constitutionnalité49. Au Bénin, le règlement intérieur de
judiciaire. Elle définit les matières relevant du domaine de la loi (articles 9650, 9851
dispose l’article 99 : «Les lois de Finances déterminent les recettes et les dépenses de
l’Etat. Les lois de règlement contrôlent l’exécution des lois de Finances, sous réserve de
l’apurement ultérieur des Comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour
suprême. Les lois de programme fixent les objectifs de l’action économique et sociale de
et aux membres de l’Assemblée nationale. Les projets de loi sont délibérés en Conseil des
ministres, après avis motivé de la Cour suprême saisie conformément à l’article 132 de la
nationale peut être examiné en commission ou en séance plénière sans avoir été au
49 T. DEBARD, Dictionnaire de droit Constitutionnel, 2ème édition, Ellipses, 2007, pp. 40-41.
50 « L’Assemblée nationale vote la loi et consent l'impôt ».
51 « Sont du domaine de la loi les règles concernant : ... l'assiette, le taux et les modalités du recouvrement des impositions
de toute nature… ».
52 « Les députés ont le droit d’amendement ».
53« Les propositions et amendements déposés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour
conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique, à moins
qu’ils ne soient accompagnés d’une proposition d’augmentation de recettes ou d’économies équivalentes ».
16
Elle détermine le contenu, le délai de dépôt et la procédure de vote du
projet de loi de Finances initiale en son article 109 : « l’Assemblée nationale vote le
projet de loi de Finances dans les conditions déterminées par la loi. L’Assemblée nationale
est saisie du projet de loi de Finances au plus tard une semaine avant l’ouverture de la
session d’octobre. Le projet de loi de Finances doit prévoir les recettes nécessaires à la
provisoires en ses articles 11054 et 11155. Elle fixe les règles concernant les moyens
Finances.
Elle détermine en son chapitre premier les ressources de l’Etat. Elle définit en ses
54 « L’Assemblée nationale vote le budget en équilibre. Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée à la date du 31
décembre, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par ordonnance. Le Gouvernement
saisit, pour ratification, l’Assemblée nationale convoquée en session extraordinaire dans un délai, de quinze jours. Si
l’Assemblée nationale n’a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le budget est établi définitivement par
ordonnance ».
55 « Si le projet de loi de finances n'a pu être déposé en temps utile pour être promulgué avant le début de l'exercice, le
Président de la République demande d'urgence à l'Assemblée nationale l'autorisation d'exécuter les recettes et les dépenses
par douzièmes provisoires. ».
56 «L’Assemblée nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi organique de finances.
Elle est, à cet effet, assistée de la Chambre des Comptes de la Cour suprême, qu’elle charge de toutes enquêtes et études se
rapportant à l’exécution des recettes et des dépenses publiques, ou à la gestion de la trésorerie nationale, des collectivités
territoriales, des administrations ou institutions relevant de l’Etat ou à son contrôle ».
57 « Le Gouvernement est tenu de fournir à l’Assemblée nationale toutes explications qui lui seront demandées sur sa
gestion et sur ses activités. Les moyens d’informations et de contrôle de l’Assemblée nationale sur l’action du gouvernement
sont : l’interpellation conformément à l’article 71 ; la question écrite ; la question orale avec ou sans débat, non suivie de
vote ; la commission parlementaire d’enquête. Ces moyens s’exercent dans les conditions déterminées par le règlement
intérieur de l’Assemblée nationale ».
58 « La Cour suprême est la plus haute juridiction de l'Etat en matière administrative, judiciaire et des comptes de
l’Etat. Elle est également compétente en ce qui concerne le contentieux des élections locales. Les décisions de la Cour
suprême ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent au pouvoir Exécutif, au pouvoir Législatif, ainsi qu'à
toutes les juridictions ».
17
articles 1 et 2 la loi de Finances et les trois catégories de lois de Finances. Elle
présentation et au vote des projets de loi de Finances et pose les règles devant
régir leur gestion59. Elle statue sur l’élaboration et le vote des lois de Finances. Elle
limite les actions du Parlement dans un délai de soixante jours. A ces normes,
59 Voir les articles 3 à 51 et 52 à 60 de loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois
de Finances à l’annexe n° 2.
60 La formule employée par les décisions de la Cour constitutionnelle est le plus souvent celle-ci : « les
dispositions des règlements qui ne sont pas l’application nécessaire d’une disposition constitutionnelle
n’ont pas valeur constitutionnelle » on peut citer comme exemple les décisions DCC 98-068 du
19/08/1998, DCC 00-058 du 10/10/00, DC 00-078 du 07/12/2000 in Cour constitutionnelle du
Bénin, Recueil des décisions et avis 1998, p. 333 et 2000, p. 287.
18
B- Des normes conventionnelles.
la législation fiscale dans l’espace sous régional et régional. On peut aussi évoquer
espace régional les normes juridiques afin de pouvoir mieux faire face aux enjeux
le développement du droit communautaire dans leur espace. C’est ainsi que les
gestion des finances publiques depuis les années 1994. C’est à ce titre que les
19
convergence et l’accélération de la croissance économique dans les Etats membres
juin 2000 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au
sein de l’UEMOA.
FMI a été créé pour surveiller les évolutions du système monétaire et prévenir les
des procédures budgétaires des Etats. Cette nouvelle compétence s’inscrit dans ce
que l’on qualifie de la nouvelle gouvernance financière. Elle consiste à inciter les
Etats à mettre en place des dispositifs destinés à mieux gérer les finances
publiques, à être plus responsables en matière budgétaire et cela sur la base d’une
plus grande transparence des finances publiques. Le FMI se donne alors pour
projet de faire en sorte que les Etats réorganisent leur dispositif de gestion et va
20
jusqu’à leur proposer ce qu’il appelle un code de transparence budgétaire qui
publié en 1998 et a été révisé en 2007. Il présente ce que l’on appelle « les
Etats. Sans ’’s’imposer aux Etats’’, le FMI leur propose de s’engager sur ce qu’il
appelle la charte de bonne conduite et ainsi, de transcrire dans leur législation les
qui fait appel au principe de la sincérité budgétaire qui vient compléter les autres
seraient que lettres mortes. Les dispositifs législatifs (A) et règlementaires (B)
61Elle est définie : « la transparence, c’est l’information sans réserve du citoyen sur la structure et les
fonctions des administrations publiques, également sur les objectifs de la politique des finances
publiques et sur les comptes du secteur public. Cette transparence permet que le débat public ait lieu
sur la base d’information fiable ». Il y a 4 grands principes de base dans ce code : Une définition claire
des fonctions et des responsabilités : cela signifie que doit exister une différence très nette entre le
secteur public et le secteur privé. Au sein du secteur public, la répartition des fonctions d’une part de
décision et d’autre part de gestion doit être clairement définie. Les procédures budgétaires doivent être
parfaitement transparentes. Les informations doivent être présentées de façon à faciliter l’analyse et les
documents budgétaires doivent préciser les objectifs de la politique budgétaire. Le public, le citoyen
doivent avoir accès à l’information. Autrement dit, les informations doivent être publiées.
21
A- Des dispositions législatives.
Il s’agit des lois telles que prévues par les articles 96 et 98 de la Constitution
En ce qui concerne les établissements publics, ils sont régis par la loi n° 88-005
Bien que les dispositions des lois de finances de l’année n’aient pas la
même importance que les dispositions des autres lois ordinaires, elles font partie
Bénin. La loi de Finances de l’année vient souvent compléter le code général des
impôts qui est le document de référence dans lequel se trouvent définis les
différents impôts et taxes en vigueur. On peut relever, par exemple, que la loi de
Général des Impôts62 (CGI). L’aspect dynamique des finances publiques laisse une
62Modification des dispositions des articles 1016, 1029, et 1084-14 nouveau du CGI relatif au paiement
de la Taxe Professionnelle Unique (TPU), modifications des dispositions des articles 996 et 1038 du
CGI en vue d’étendre la sanction prévue à l’encontre des contribuables qui ne respectent pas leurs
obligations de paiement des droits dus dans les délais légaux aux redevables de la patente et de la
contribution foncière des propriétés bâties et non bâties. Abrogation des dispositions du CGI (articles
962-1 à 962-11) instituant la taxe de développement local (TDL) en tant qu’ impôt direct local en vue
de lui substituer une nouvelle TDL (articles 1084 quinter 1 à 1084 quinter 10) conçue comme un impôt
indirect local et modification des dispositions de l’article 10 de la loi portant régime financier des
Communes en République du Bénin.
22
marge de manœuvre par voie règlementaire au Gouvernement dans le droit
financier béninois.
du 1er octobre 2004), de la direction nationale des marchés publics (décret n° 2004-
563 du 1er octobre 2004), des cellules de passation des marchés publics (décret n°
2004-564 du 1er octobre 2004) et sur les seuils de passation des marchés publics
ainsi que sur la limite de compétence des organes chargés de la passation des
2000).
23
Il en est ainsi de la circulaire de notification des crédits qui rappelle chaque
dans son ensemble63, « les principes budgétaires sont des principes juridiques de droit
24
public qui gouvernent la vie d’un budget pris au sens juridique du terme. Ils concernent
que les comptes soient établis avec rigueur et objectivité, rendre opérationnel le
dissimulation des opérations budgétaires. Mais, remis en cause par l’évolution des
étatique qui leur ont fait subir d’importants infléchissements, les principes
budgétaires sont loin d’être archaïques même s’ils connaissent des dérogations
budgétaire axée sur les résultats en donnant à l’Administration une plus grande
souplesse de gestion. Le droit budgétaire béninois n’a pas su, ni voulu s’en
de l’Etat.
Il suppose que le budget est établi chaque année pour un an. Pour la majorité des
Etats d’Afrique de l’ouest dont le Bénin, la période d’exercice est l’année civile qui
et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ».
25
s’avère incompatible avec les exigences du bon fonctionnement de l’Etat et en
finances publiques dans une économie moderne comme l’a souligné Paul
année pour la clôture des comptes66 selon qu’il s’agisse de la règle dite de la
unique des prévisions des recettes et des dépenses. Ainsi, l’ensemble des recettes
et des dépenses figurent dans un document unique. Il interdit les dépenses et les
leur démembrement à des comptes séparés. Ce principe implique aussi, que tous
toutes les dépenses et les recettes résultant des activités de l’Etat puissent figurer
au budget général. Selon Gaston JEZE69, cette présentation revêt l’intérêt pratique,
d’une part, d’obtenir le total des dépenses et des recettes en effectuant deux
encaissées avant le 31 décembre de l’année considérée. Ce système est celui en vigueur dans
l’UEMOA ; mais il est un peu hybride. Lire L’ESSENTIEL SUR LE BUDGET GENERAL DE
L’ETAT, Manuel à l’usage des députés, Cellule d’Analyse des Politiques de développement de
l’Assemblée nationale (CAPAN), page 20.
68 Avec le système de l’exercice, les opérations exécutées sont rattachées à l’exercice budgétaire pour
lequel elles ont été autorisées. Ces opérations peuvent être engagées jusqu’au 31 décembre et même au-
delà.
69 G. JEZE, Traité de science des finances, V. Giard & E. Brière, 1910, p. 231.
26
déficit, par une soustraction. Lors du vote du budget par le Parlement, ce principe
lui permet d’avoir une vision globale et complète des prévisions budgétaires. Les
d’analyse), inspiré par la volonté de présenter une analyse exhaustive du budget, implique
que toutes les recettes et toutes les dépenses soient rassemblées au sein des documents
montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.
L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes
et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général »71.
l’Economie et des Finances déclarait : « … nous nous sommes efforcés de faire des
budgets de vérité. L’universalité budgétaire avait été quelque peu mise à mal au cours des
années passées, en conséquence de quoi le budget reflétait de moins en moins la réalité des
budget, qui retrouve ainsi clarté et transparence, un montant de recettes et de dépenses qui
70 Les budgets autonomes des collectivités locales et des entreprises quant à eux, de véritables
dérogations au principe de l’unité budgétaire. Ils sont les résultats des démembrements de l’Etat et qui
se traduisent par une débudgétisation du maximum des dépenses publiques. Cette débudgétisation
n’est pas le seul apanage des Etats africains, mais selon les mots de P. LALUMIERE, « Une tentation
permanente à laquelle succombent tous les gouvernements » V. M. EL KACEM, Loi de Finances au Maroc,
Thèse de droit public, 1998, p. 220.
71 Note de cours de finances publiques de R. FERRETTI, Université de Metz, année académique
2003-2004.
72 La Nation, hebdomadaire béninois d’information, 11 octobre 2000, p. 5.
27
mesures dans le sens d’un plus grand respect du principe de l’universalité budgétaire »,
s’ouvre ainsi qu’il suit : « toutes les recettes et toutes les dépenses doivent figurer au
budget de l’Etat »73. « Pour être complémentaires dans leurs finalités, les notions d’unité et
d’universalité n’en sont pas moins distinctes dans leur contenu »74. L’universalité et
par les Parlementaires. Elle facilite son contrôle. Supposons la situation inverse :
moyen de contrôle. Cela explique que très tôt le principe de la spécialisation des
crédits, notamment par chapitre a été consacré pour permettre un contrôle détaillé
les crédits ouverts par les lois de Finances sont spécialisés par chapitre sous
toutes les recettes de l’Etat figurent dans le même budget. Ils ont pour conséquence d’interdire la
multiplicité des budgets et d’éviter que certaines dépenses ou recettes de l’Etat ne soient faites hors
budget et par là même soustraites à l’autorisation parlementaire. Le principe de l’universalité est plus
subtile, car elle vise le contenu même de l’autorisation parlementaire et implique que chaque opération
y soit prise en compte en tenant compte de sa fongible avec l’ensemble des autres. L’alinéa 1 de l’article
19 de la directive n° 05/97/CM/UEMOA, relative aux lois de Finances dans les Etats de la
communauté dispose : « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les
dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses
sont imputées à un compte unique, intitulé budget général ».
76 Note de cours de finances publiques du Professeur Carole MONIOLLE, Maître de conférences à
28
chapitre ne contient que des dépenses homogènes se rapportant à un objet
déterminé. La structure des chapitres est fixée par l’autorité budgétaire en fonction
budgétaire à chaque poste du budget et interdit qu’un crédit prévu pour une
dépense soit employé pour un autre objet77. Grâce à la spécialité budgétaire, les
dépenses publiques doivent être examinées par les députés, non pas regroupées
des pouvoirs. « Sans elle, la représentation nationale ne connaîtrait jamais l’emploi des
l’équilibre financier ou budgétaire ». L’équilibre financier tel que définit par Maurice
DUVERGER est la clé de voûte des finances publiques. A la différence des autres
les lois de Finances déterminent la nature, le montant de l’affectation des ressources et des
charges de l’Etat compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent ».
77 La nouvelle approche des budgets programmes « suggère, pour chaque programme, l’identification d’un
responsable et des ressources affectées ; ce qui induit l’aménagement d’une double spécialité : une spécialité
« institutionnelle » et une spécialité financière ».
78 N. MEDE, « La nouvelle gestion budgétaire : l’expérience des budgets de programme au Bénin », in
29
subordonner la discussion de la deuxième partie de la loi de Finances au vote de la
prescrit pas l’équivalence entre les ressources et les charges. Mais, qu’il soit tenu
Le principe de la sincérité
budgétaires afin que la prise de décision par les parlementaires soit fondée sur des
79 Il y a lieu de distinguer les opérations à caractère définitif et les opérations à caractère temporaire qui
donnent lieu à deux soldes dont la signification est différente. Solde des opérations à caractère définitif,
c'est-à-dire, équilibre de tout solde donnant l’équilibre au dessus de la ligne. Lorsque le solde est
négatif, on parle de déficit budgétaire et lorsqu’il est positif, on parle d’excédent. Le solde des
opérations retracé par la loi de finances (les opérations définitives et les opérations temporaires) est
appelé le grand équilibre en dessous de la ligne. Lorsque ce solde est négatif on utilise le terme d’impasse
budgétaire.
80 La doctrine considère parfois que l’origine du principe de sincérité se trouve, non pas dans
l’ordonnance du 2 janvier 1959, mais dans l’article XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du
citoyen de 1789. Par exemple, Hélène MANCIAUX, « De l’origine du principe de sincérité des lois de
Finances et des lois de financement de la sécurité sociale », in Revue du droit public, n° 4-2005, pp. 979-
989.
81Dans sa décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 sur la loi de Finances pour 1998, le Conseil
constitutionnel français a reconnu l’existence d’une atteinte à la sincérité de la loi de Finances.
82 J. MEKHANTAR, Finances publiques de l’Etat. LA LOLF ET LE NOUVEAU DROIT
30
l'UEMOA relative aux lois de Finances83 consacre doublement l'introduction du
principe de sincérité. Dans son article 30, la directive érige la sincérité en principe
budgétaire en énonçant : « les prévisions des ressources et des charges de l'Etat doivent
être sincères » tandis que l'article 72 dispose dans son dernier alinéa que « elle [la
comptabilité générale de l'Etat] doit être sincère et refléter une image fidèle de la situation
financière de l'Etat »84. Le principe de sincérité peut être défini comme l'obligation
budget ou des comptes de l'Etat ainsi que la cohérence des informations fournies.
83 Directive n° 06/2009/CM/UEMOA.
84 PNUD, Les notes du pole, « la rénovation des procédures budgétaires en zone UEMOA : Analyse des objectifs et
des impacts de la réforme de la directive relative aux lois de finances », Note n° 2, n o v e m b r e 2009.
85 Le respect du principe d'universalité impose de rassembler au sein d'un document unique l'ensemble
des informations relatives aux recettes et aux dépenses sans contraction (toutes les recettes et toutes les
dépenses sont inscrites sans compensation entre elles) ni affectation (toutes les recettes financent
toutes les dépenses).
31
programmes86, on note de nombreuses inflexions aux principes budgétaires. Au
économiques (les cycles croissance, récession). Il n’est point réaliste de s’en tenir à
la périodicité annuelle qui ne permet pas de juguler le court terme, encore moins
également avec le rôle des finances publiques dans une économie moderne comme
crédits, soit sur les mêmes bases que l’année précédente, soit, sur des dispositions
évaluées, des crédits supplémentaires sont votés. D’autre part, les crédits inutilisés
annuel dans l’exécution des budgets publics. On peut citer comme exemples, les
86 Voir Nicaise MEDE, « La nouvelle gestion budgétaire : l’expérience des budgets de programme au
Bénin », in Afrilex n° 04. « La nouvelle approche budgétaire ne remet pas en cause formellement les règles et les
techniques en vigueur, mais elle induit l’infléchissement de l’annualité et l’inflexion de la spécialité ».
87 La douzième provisoire : possibilité prévue à l’article 39-5 de la directive n° 05/97/CM/UEMOA
crédits de paiement qui permettent de réaliser effectivement le programme et qui ont eux une validité
annuelle.
89Technique faisant exception à la règle de l'annualité budgétaire et permettant de prolonger, dans
certains cas, la validité d'un crédit budgétaire non consommé pendant l'exercice pour lequel il avait été
32
110 de la Constitution du 11 décembre 1990, les lois de Finances rectificatives91, les
que sont les décrets de transfert et les décrets de virement, qui consistent à
Bénin, nous n’avons qu’un seul budget annexe qui est celui du Fonds National des
« L’unité budgétaire est remise en cause lorsque l’Etat, en plus de ses fonctions
voté. Une autorisation exceptionnelle permettant d’utiliser l’année suivante, les crédits du budget de
l’année précédente
90 Possibilité de décider une dépense en fin d’exercice et de la payer sur le budget l’année suivante.
91 Procédé législatif par lequel le Parlement vote des modifications du budget en cours d’année.
92 Procédure d’urgence, en tant normal il n’a pas le droit. La situation d’urgence doit se justifier, le
Conseil d'Etat en assure le contrôle. Ces deux instruments sont utilisés à des fins de régulation
budgétaire, c’est-à-dire pour intervenir rapidement dans la conjoncture économique.
93 Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.
Seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission. En droit
budgétaire français, c’est un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.
Elle regroupe un ensemble de crédits votés en loi de finances et attribués à un ou plusieurs services
d'un ou plusieurs ministères.
94 Article 22 de la directive n° 05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois de
Finances : « les budgets annexes comprennent, d’une part, les recettes et les dépenses d’exploitation, d’autre part, les
dépenses d’investissements et les ressources spéciales affectées à ces dépenses »…
95 Voir article 27 de la loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986, article 24 de la directive n°
l’État qui disposent ainsi d’une certaine personnalité financière et administrative sans avoir une
autonomie juridique.
33
traditionnelles, entreprend, soit directement, soit par l’intermédiaire de services
Les CST ont un caractère dérogatoire plus évident par rapport à la règle de
la non affectation. « Ils permettent de suivre une série d’opérations qui sont isolées du
l’unité budgétaire. « Elle consiste pour l’Etat à reporter sur d’autres personnes morales le
une dépense d'un budget public et à la mettre à la charge d'un organisme public
ou privé placé sous le contrôle d'une autorité publique. Le terme est surtout utilisé
formes: soit celle d'un transfert d’une dépense du budget général de l'État à un
budget annexe ou à un compte spécial, et, dans ce dernier cas, la dépense publique
mais, elle n'est plus financée par des ressources fiscales ; soit le transfert s'opère
budgétaire et ses deux règles (la règle du produit brut et la règle de la non
97 Lire L’ESSENTIEL SUR LE BUDGET GENERAL DE L’ETAT, Manuel à l’usage des députés,
Cellule d’Analyse des Politiques de Développement de l’Assemblée nationale, CAPAN, pp. 53-54.
98 A. EUZEBY, J. ABEN, J. PERCEBOIS, Dictionnaire de finances publiques, op. Cit., p. 45.
34
affectation) admettent quelques inflexions100. Au Bénin, selon le manuel à l’usage
sont les crédits globaux et les virements de crédits. Logiquement, les transferts ne
les transferts opèrent un changement dans la répartition des crédits entre les
substituent une dépense nouvelle à une dépense autorisée ou bien une dépense
pire, nuisible. Ce rejet du déficit participe, en effet, d’une vision ou l’Etat comme
tout ménage ne doit pas vivre au dessus de ses moyens. Cette analogie implique
que le décideur public doit veiller à l’instar d’un bon père de famille à la mise en
place d’une gestion saine des finances publiques qui assure la croissance et qui
entrave au plein emploi des ressources, l’Etat doit être à l’ordre interne un Etat
Sur le plan économique, l’Etat doit être neutre et éviter que la libre
100 Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. La majeure partie des
affectations spéciales prend la forme des budgets annexes et des CST. On peut aussi évoquer la
question des fonds de concours, les taxes parafiscales et la procédure de rétablissement des crédits.
101 F. J. FABRE, Le contrôle des finances publiques, PUF, Paris, 1968, p. 69.
35
déficit. L’Etat ne devrait pas rechercher d’excédent budgétaire, qui pourrait
signifier que l’Etat possède plus d’argent qu’il ne lui est nécessaire pour accomplir
sa mission. Une telle situation peut conduire à accepter certaines dépenses dont
le recours à l’emprunt pourrait apparaître comme ayant des effets positifs. Dans
ces conditions, le recours au déficit budgétaire pourrait être utilisé pour relancer
l’économie par l’augmentation des dépenses sans que la pression fiscale s’en
d’une notion purement comptable, voire, arithmétique à une vision plus globale et
pour les économistes, des politiques économiques des Etats. Il s’agit de savoir si
on peut croire ce qui est dans les projets de lois de Finances. Le véritable problème
Selon LLAU, une prévision économique sincère ne peut être qu’à court terme,
prévisions budgétaires est justement la source des difficultés que connaissent les lois de
finances lors de leur réalisation »102. Il ressort clairement des lois organiques qui
régissent le droit budgétaire béninois que, seul l’Exécutif est investi de la mission
36
Le pouvoir d’amendement des parlementaires est défini comme « une
proposition de modification d’un texte préexistant dont sont saisies les assemblées
parlementaires et qui est formulé par les titulaires du droit d’amendement désignés par la
projet de loi de Finances. Il revêt une importance particulière pour les députés.
des parlementaires traduit leur capacité à pouvoir modifier les textes des
proposer des lois, mais de modifier les projets émanant du Gouvernement. Cette
initiative limitée ne s’exerce que dans le cadre d’un projet de loi. Par des
de la République à mettre en vigueur par ordonnance les textes portant loi de Finances de
105 N. MEDE, « La Nouvelle Gestion Budgétaire : l’expérience des budgets de programme au Bénin »,
Ibid.
37
travers ses articles 104106 et 107107 qui définissent respectivement les conditions de
chez les députés qui peuvent profiter de cette occasion pour imprimer leur
discussion que chez les membres du Gouvernement qui, le plus souvent, usent de
leur majorité au Parlement pour rejeter certaines propositions venant des députés
financières est prévu par les textes constitutionnels eux-mêmes. Ces articles ont
incontestablement une portée politique. Ils concernent, en effet, toutes les formes
publiques, même s’il s’agit d’un texte de portée générale. Interprétés stricto sensu,
relative aux lois de Finances dispose : « aucun article additionnel, aucun amendement
à un projet de loi de Finances ne peut être proposé par la représentation nationale, sauf s’il
tend à supprimer ou à accroître une recette. Tout article additionnel et tout amendement
doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient ». Il
106 Les propositions, projets et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi sont irrecevables.
L'irrecevabilité est prononcée par le Président de l'Assemblée nationale après délibération du Bureau.
S'il apparaît que la proposition ou l'amendement sont contraires à une délégation accordée en vertu de
l'Article 102 de la présente Constitution, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité. En cas de
contestation sur les alinéas 1 et 3 du présent article, la Cour constitutionnelle, saisie par le Président de
l'Assemblée nationale ou le Gouvernement, statue dans un délai de huit jours.
107 Voir note n° 51.
38
d’amendement. L’article 59 de la nouvelle directive (directive n°
« les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables quand
leur adoption aurait pour, conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit
étroite.
l’équilibre général du budget. Tout dépend des rapports des forces politiques
2001 au Bénin, des amendements non négligeables ont été apportés au projet de loi
titre de l’impôt sur les sociétés à 500.000 FCFA au lieu de 1.000.000 FCFA.
108 L’application de l’article 59 est limitée aux missions. Par conséquent, le plafond de dépense de la
mission ne peut pas être dépassé. Mais, les parlementaires ont la possibilité de modifier les programmes
à leur gré. Les parlementaires ont la possibilité de transférer des crédits d’un programme à un autre
programme s’il le juge utile. Ils peuvent aussi supprimer un programme et de répartir les crédits de ce
programme dans les autres programmes. Ils peuvent aussi utiliser les crédits des autres programmes
pour créer un nouveau programme. Cette possibilité d’amender le texte du Gouvernement n’est
possible qu’à l’intérieur d’une même mission. Il est interdit de transférer les crédits du programme
d’une mission pour augmenter les crédits d’une autre mission. On ne peut pas transférer les crédits de
la mission vers une autre mission. C’est un pouvoir énorme des parlementaires. Cependant, dans la
pratique, les dispositions constitutionnelles et réglementaires qui limitent le droit d’amendement des
parlementaires dans le domaine financier sont appliquées avec une certaine souplesse au Parlement.
39
Tout compte fait, les amendements proposés par les parlementaires et
synthétique et opérationnelle de l’ordre financier pour une année »111. Traduit en termes
de coût financier, ce sont donc des politiques gouvernementales qui sont soumises
budget est une construction économique d’une telle complexité que, « déplacer un
seul chiffre et l’on va vers l’amoindrissement, déplacer un seul crédit et l’on voit la
structure s’effondrer »112. La loi de Finances est désormais comme une loi d’adhésion
ce point de vue, il faut que tout rédacteur d’amendements soit averti suffisamment
tôt pour que les modifications qu’il apporte ne bouleversent pas la structure de la
109 Des voix s’élèvent de plus en plus aussi bien dans les parlements que dans la doctrine africaniste
pour dénoncer le débat budgétaire sous l’empire de la directive de l’UEMOA qui reprend l’ordonnance
française de 1959. L’article 40 de cette directive interdit aux parlementaires de proposer la création ou
la majoration d’une charge publique. Le Professeur Fidèle ENGOUANG MENGUE dans, « Le
nouveau Parlement gabonais », Afrique juridique et politique, Janvier-juin 2002, pp. 5-28, estime qu’à
l’exemple de la France avec la loi organique du 1er août 2001, la directive ou en tout cas une nouvelle
loi financière doit autoriser en Afrique, une interprétation plus souple de l’article 40. « Le droit
d’amendement des parlementaires, dit-il, sera facilité par l’absence d’obligation pour eux de les assortir de recettes
compensatrices ».
110 Voir l’annexe n° 3.
40
Interdiction est aussi faite aux cavaliers budgétaires113. Cette limitation s’est
imposée dès lors que les parlementaires, comme d’ailleurs le Gouvernement lui-
même, encouragés par la rapidité dans laquelle se passe l’adoption des lois de
Finances, ont pris l’habitude d’ajouter aux dispositions en discussion, des mesures
qui n’ont aucun caractère financier114. Ont été ainsi sanctionnés par le Conseil
ville de Paris par les questeurs du conseil de cette ville, ou encore, des modalités
comme incontournables même dans les régimes les plus démocratiques du monde
chez les parlementaires est aussi un facteur de limitation. Les limitations pratiques
113 L’interdiction des cavaliers budgétaires consiste à limiter le contenu des lois de Finances aux seules
dispositions financières, (Dictionnaire de Finances publiques)
114 En France, la pratique des cavaliers budgétaires a été interdite dès la Troisième République par une
loi du 30 juillet 1913, puis sous la Quatrième République par le texte de la Constitution et du décret du
19 juin 1956. Sous la Cinquième République, l’article 1er de l’ordonnance organique de 1959, précisé
par ses articles 31 et 42 qui définit le domaine de la loi de Finances aboutit à interdire les cavaliers, sous
le contrôle bien entendu du Conseil constitutionnel.
115D. MEUNIER et J-P. CAMBY, Cavalier budgétaire, dictionnaire encyclopédique de finances
publiques, 1991, p. 264.
41
CHAPITRE II : UNE CONSECRATION « ATTENUEE »
normatif en matière budgétaire. Les règles déterminant les recettes et les dépenses
sont fixées ailleurs. L’Assemblée nationale est mal armée pour examiner et
discuter des recettes et des dépenses, pour contrôler les documents budgétaires et
matière de finances publiques le rend dépendant des informations qui lui sont
inscrire dans les budgets relèvent de moins en moins de la loi de Finances. Ce qui,
amène à constater lors des discussions de la loi de Finances que les députés n’ont
presque pas d’emprise sur les chiffres contenus dans les projets de lois de
42
non financières contenues dans la loi de Finances (mesures fiscales, demande
des dépenses de l’Etat malgré les multiples moyens laissés à l’Exécutif de modifier
par voie règlementaire et par la pratique le montant des recettes et des dépenses.
traitement particulier que cette loi reçoit dans la procédure législative. La faible
appelée ‘’autorisation’’ porte sur les dépenses et les recettes de l’Etat et constitue le
décembre 1990 dispose : « les lois de Finances déterminent les recettes et les dépenses de
l’Etat ». Les recettes et les dépenses de l’Etat font partie intégrante de la première
116 Voir A. QUINT, L’autorisation de dépenses de l’Etat, une procédure du contrôle parlementaire, thèse Lille2,
soutenue en octobre 2005. p. 127.
43
comporte les voies et moyens qui assurent l’équilibre financier puis fixe les
niveau des recettes de l’Etat (A) qu’au niveau de ses dépenses (B) ?
conformément à son article 3, les impôts et taxes, le produit des amendes, les
rémunérations des services rendus, les redevances, les fonds de concours, les dons
dans les bénéfices des entreprises nationales et aux cas prévus par leurs statuts, les
Les recettes de l’Etat font l’objet d’une autorisation donnée par le Parlement
au Gouvernement d’appliquer un régime fiscal tel qu’il est prévu par une loi de
pas de même dans la réalité. On ne peut pas donner l’impression de croire que la
législation fiscale émane effectivement du Parlement alors que les textes sont
117 Article 38 de la loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances, article
45 de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant loi de Finances au sein de L’UEMOA.
118 L’article 4 de la même loi définit les ressources spéciales de l’Etat. Elles sont : les prêts et dons des
gouvernements étrangers ; les prêts et dons des organisations internationales qui participent à l’aide au
développement.
44
Parlement se prononce sur le système fiscal à faire prévaloir en votant la loi de
qui leur permet de mieux éclairer les choix des décideurs. La fonction essentielle
de cet outil statistique est de réaliser des projections à court terme (de un à trois
disponibles dans un modèle aussi agrégé que le MOSARE. On utilise donc des
projetées par le modèle sur la base des hypothèses émises. Toutefois, il faut
souligner que les projections du MOSARE ne tiennent pas compte des recettes
45
complément de ce qui est projeté par le modèle. Les évaluations de recettes font
l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget général. « Les autorisations peuvent
toutefois subir des modifications par voie règlementaire par décret d’application. Le taux
des taxes parafiscales à caractère économique est fixé par voie règlementaire par décret pris
sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé »119. Il en est de
même pour les recettes issues de la rémunération des services rendus par l’Etat
qui ne peuvent être établies et perçues que si elle est instituée par décret pris sur
procéder à l’émission d’emprunts n’implique pas une obligation, mais une simple
moment qu’il juge opportun et selon un montant qui n’est pas indiqué dans la loi
de Finances.
estimations. Les autorisations de dépenses quant à elles ont aussi une portée
limitée.
119 Article 5 de la loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances, article 6
de la directive n° 05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois de Finances.
120 Article 6 de la loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances, article 7
46
B- Des dépenses publiques
majeur à son intervention plus active dans le chiffrage des dépenses. Ils tiennent à
la nature même de l’opération. Les crédits sont une évaluation des besoins des
obligatoires122. Incapables de mesurer exactement les besoins, les élus ont les plus
grandes difficultés à trouver des économies que l’on pourrait faire. C’est avec les
yeux presque fermés que les élus autorisent les dépenses publiques.
plutôt une permission. « Autoriser ne veut pas dire obliger : les ministres peuvent ne pas
épuiser la totalité des crédits qui leur sont alloués »123. Il ne fait aucun doute que la
nomenclature budgétaire en vigueur prescrit que les dépenses soient classées par
sept (7) titres et les titres sont ventilés en sections 125, chapitres126 et articles127. Les
dépenses de l’Etat sont ses charges telles que définies par l’article 10 de la loi
122 R. HERTZOG, « L’avenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de
l’équilibre du ‘gouvernement général’ », ibid., p. 130.
123 A. MAURIN, Droit public, Sirey, 1995, p. 171.
124 A. DAVID, « Le Parlement et l’examen des dépenses publiques : acteurs et gendarmes », Revue
126 Le chapitre identifie le service destinataire pour les dépenses ordinaires et le programme en ce qui
47
charges permanentes de l’Etat comprennent : la dette publique128 ; les dépenses
seulement dans la limite des crédits autorisés par la loi de Finances de l’année. Les
particulière comme les frais de justice, les comptes d’avance aux collectivités
(l’ autorisation porte sur la nature de la dépense et non sur son montant) tout
comme les crédits prévisionnels131 dont le montant des dépenses ne peut être
pas l’obligation de dépenser. Elle est spéciale parce qu’elle est donnée au cours
Cette règle de spécialisation est introduite de sorte à ce que les crédits ouverts ne
soient pas globalisés, mais répartis par division ou subdivision dans le budget. Les
crédits affectés à un chapitre ne peuvent pas être affectés à d’autres chapitres, sauf
128 La dette publique est constituée par la charge des emprunts éventuellement contractés au titre des
dépenses ordinaires ou des dépenses en capital, ainsi que la dette viagère et les dépenses en atténuation
de recettes.
129 C. BIGAUT, Finances publiques droit budgétaire, le budget de l’Etat, op. Cit., p. 149.
130 Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l’Etat résultant de dispositions législatives
spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s’appliquent à la dette publique, à la
dette viagère, aux frais de justice et aux restitutions ainsi qu’aux dépenses imputables sur les chapitres
dont l’énumération figure à un état spécial annexé à la loi de Finances. Les dépenses auxquelles
s’appliquent les crédits évaluatifs s’imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui
les concernent.
131 Les crédits sont dits provisionnels lorsqu’ils s’appliquent aux dépenses dont le montant ne peut
correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de Finances parce que les dépenses afférentes
à ces crédits sont engagées en vertu d’une loi ou d’un décret…
132 A. MAURIN, Droit public, op. Cit., p. 171.
48
accordés doivent être consommés pendant la période durant laquelle ils ont été
dépense des crédits qui lui sont alloués, sauf autorisation préalable du Parlement
pas l’obligation de dépenser ; si, le Gouvernement peut faire des économies, il est
libre de supprimer les dépenses devenues inutiles. Certains crédits peuvent être
annulés au cours de l’année par un arrêté du ministre des finances après accord du
ministre concerné133.
recettes ainsi que d’importants volumes de dépenses figurant dans les chapitres à
crédits évaluatifs134.
133 ZBADI, Cours d’Economie des Finances Publiques, Université HASSAN II 2006, p. 13.
134 R. HERTZOG, « L’avenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de
l’équilibre du ‘gouvernement général’ », ibid., p. 133.
49
son argent »135 . Le vote par le Parlement de la loi de Finances lui donne le droit de
car il recoupe, en réalité, deux fonctions distinctes, comme l’a souligné, devant le groupe de
travail, M. Loïc PHILIP, Professeur de droit public. Il renvoie, d’une part, à un exercice de
afin de déterminer si celle-ci a atteint les objectifs qui lui étaient assignés et, dans
l’affirmative, s’il est possible d’obtenir des résultats identiques à un moindre coût [...]
organisationnel, par le type de point de vue adopté pour apprécier l’action publique. Le
contrôle et l’audit se réfèrent à des normes internes au système analysé (règles comptables,
point de vue principalement externe les effets et/ou la valeur de l’action considérée »136.
135 J. WEHNER, W. BYANYIMA, Parlement, budget et genre, Guide pratique à l’usage des
parlementaires, n° 6, SADAG S.A, France, 2004, p. 46.
136 Rapport du Groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire,
Président, M. Laurent FABIUS, rapporteur, M. Didier MIGAUD, Contrôler réellement, pour dépenser
mieux et prélever moins, janvier 1999.
50
disposent de très larges marges de manœuvre dans leur utilisation137. Comme le
matière financière par sa fonction de contrôle, qui est sans doute la moins contestable de ses
missions et celle dont on s’accorde à considérer qu’elle a la plus grande vocation à être
peuvent être appliqués a priori, en cours d’exécution (A) comme a postériori (B). Ce
qui manque à l’Assemblée nationale, ce ne sont pas les pouvoirs, mais les députés
pas, par elle-même, garante de l’exercice d’un contrôle, car l’essentiel n’est pas ce qui se dit
ou s’écrit, mais ce que l’on fait des observations »140. Doctrine et praticiens sont à
141 Id., « L’avenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de l’équilibre du
51
parlementaires ont acquis le droit de mener des enquêtes142. Pour avoir de
contrôle parlementaire sur les finances publiques est une ardente obligation sans laquelle
pp. 249-278.
145 JORF, 23 juillet 1991, p. 9727. Une appellation unifiée permet d’éviter de longs – et stériles – débats
sur la qualification (enquête ou contrôle) à employer, comme par exemple dans le cas de la discussion
de la proposition de résolution tendant à créer une commission de contrôle de l’ensemble des services
publics qui ont eu ou qui ont à connaître des événements intervenus en Nouvelle-Calédonie. Voir sur
ce point P. AVRIL et J. GICQUEL, « Chronique Constitutionnelle », Pouvoirs, n° 32, 1985, p. 55.
52
moyens coercitifs des commissions d’enquête146. Elles sont en cela le fer de lance
commettre des experts en la matière afin d’obtenir des informations savantes sur
les travaux des commissions ad’ hoc et l’assistance de la Cour des comptes. Le
contrôle politique des finances publiques s’exerce en cours d’exécution par le biais
des commissions et leur contrôle souvent limité sur les opérations de recettes et de
instrument important pour le Parlement148. S’il est, certes affaibli par le fait
146 Les auditions ne se font pas sous serment et les rapporteurs n’ont pas la possibilité de contraindre
leurs interlocuteurs à leur remettre les pièces nécessaires au contrôle. Voir J.-C. VIDELIN, La mission
d’information parlementaire, n° 40, 1999, pp. 699-723.
147 B. PLAGNET, Droit public droit financier, droit fiscal, Paris, Dalloz-Sirey, 1992, p. 143.
148 Id., Droit public droit financier, droit fiscal, op. Cit, p. 143.
53
B- des contrôles a postériori
disposer d’un bras séculier pour récolter, analyser et […] communiquer l’information
nécessaire »150 fait que, le Parlement s’appuie principalement sur la Chambre des
Comptes de la Cour suprême bien que le profil des magistrats de cette Chambre
L’autre raison qui semble justifier le manque d’intérêt des Parlementaires est
relative au délai souvent long, voire, parfois trop long qui s’écoule entre la fin
d’un budget voté souvent par un Gouvernement autre que celui qui le règle par la
dispose en son article 44 que « … Les projets de lois de Finances initiales à venir ne
valorise le savoir et le savoir-faire en finances publiques, en comptabilité et en gestion ; ce qui, dans les offres de formation
des magistrats de l’ordre judiciaire ou administratif, au mieux des matières résiduelles, au pire, des matières
inexistantes ». Voir le Professeur Nicaise MEDE dans les actes du Colloque International sur le thème :
le contrôle des finances publiques dans les pays de l’UEMOA : quelle contribution pour la juridiction
financière ?, « rapport introductif : la juridiction financière d’hier à demain et …après demain », in R.B.S.J.A. n°
24, 2011, p. 12.
152 R. ADJAHO, La faillite du contrôle des finances publiques au Bénin (1960-1990), Ed, Flamboyant, 1991, p.
166.
153 L. SAÏDJ, « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la restauration à
54
pourraient être soumis au Parlement tant que le projet de loi de règlement en cause n’aura
pas été déposé », ce n’est qu’en 2009 que l’Assemblée nationale a voté les lois de
régulière du budget, ainsi que le montre leur intérêt assez tiède et variable pour
ponctuelles, malgré leur quelque peu de succès ne permettent pas de conduire une
juridiquement possible, force est de reconnaître qu’il est resté longtemps inadapté
du Bénin. Sur la base de fondement juridique, la loi de règlement vise six finalités
A travers ces finalités, elle répond à trois catégories de préoccupations que sont le
154 Selon Robert HERTZOG, malgré les moyens d’information presque illimités dont disposent
notamment les commissions des finances, on constate « un intérêt réduit des parlementaires pour le contrôle en
cours d’exécution ».
155 J. MEKHANTAR, Finances publiques de l’Etat. LA LOLF ET LE NOUVEAU DROIT
55
Le Parlement n’étant guère outillé pour faire lui-même des investigations, se
fie aux rapports de la Chambre des Comptes de la Cour suprême qui l’assiste
nation selon les modalités prévues par la loi organique des finances. Elle est, à cet effet,
assistée de la Chambre des Comptes de la Cour suprême, qu’elle charge de toutes enquêtes
à moitié vide et sans grand enthousiasme que les députés votent, voire
autorisations parlementaires.
phases préparatoires du vote relèvent plus d’un formalisme juridique que d’autre
157 J. F. AÏVO, « Parlement béninois sous le renouveau démocratique : Réussites et échecs », in 50 ans
de vie parlementaire au Bénin, CAPAN, Assemblée nationale, Juin 2011, p. 159.
56
manifeste lors de la discussion en commission du projet de loi de Finances (A) et
mener des investigations sur pièces et sur place, dans les ministères et obtenir des
158 Chaque groupe parlementaire présente au Bureau la liste de ses candidats aux différentes
commissions en veillant à ce qu'elle soit proportionnelle à la représentativité du groupe au sein de
l'Assemblée. Les députés non inscrits présentent au Bureau, leur candidature à la commission de leur
choix. Le Bureau établit la liste définitive après consultation des Présidents de groupe. La liste ainsi
établie est soumise à la ratification de l'Assemblée. La liste des membres des commissions est publiée
au Journal Officiel.
L'inscription dans les commissions permanentes est obligatoire pour tous les députés sous réserve des
dispositions de l'alinéa5.
57
L’examen du projet de loi de Finances se déroule en deux phases à savoir :
commission n’est pas publique. La commission des finances et des échanges, ainsi
que les rapporteurs spéciaux qu’elle désigne pour chaque département ministériel
publiques et des sociétés d’économie mixte sont communiqués par les autorités
travaux des rapporteurs sont utilisés dans le cadre des rapports des commissions
sur la loi de Finances. Les commissions ont un pouvoir élargi sur « toute question
relative aux finances publiques » ; à cet effet, elle est informée au préalable des
parlementaire délicate. Car un contrôle efficace suppose une maîtrise des données
perceptible lors des débats économiques. Ces services fournissent au Parlement les
159Sur ce point on peut convenir avec André PAYSANT que : « l’adoption du budget n’est plus un moyen
pour le Parlement de contraindre le Gouvernement à mériter sa confiance, mais de plus en plus un moyen pour le
58
Malgré cela, les discussions en commission du projet de loi de Finances
exercice 2010 ont fait l’objet de 106 questions posées aux membres du
établis sur la base des documents déposés par le Gouvernement et par les
institutions. Ils font le compte rendu des débats qui ont eu lieu en commission. La
qui, comme les rapports spéciaux, est d’abord discuté puis adopté en commission,
point restitue le projet de loi de Finances dans son contexte économique, national,
points sont consacrés aux deux parties du projet de loi de Finances et au débat
Gouvernement de contraindre le Parlement à lui accorder sa confiance’’, Finances publiques, Armand COLIN, 5e
édition, 1999, p. 169.
59
général qui a eu lieu en commission entre le Gouvernement, les représentants des
loi de Finances, portée devant l’Assemblée nationale, se fait sur la base du texte
prennent part aux débats. Beaucoup d’entre eux, lorsqu’ils sont présents, jouent
Même les députés qui prennent part aux débats, limitent souvent leur intervention
budgétaire. A cet effet, Moctar TALL a écrit: « le débat ne dépasse pas souvent certains
points de rapport du ministre des finances, en faisant prévaloir parfois des intérêts
irraisonnables »160. Le débat budgétaire bien plus que le débat législatif classique,
160 M. TALL, Le Parlement dans les Etats d’Afrique noire francophone. Essai sur le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire,
le Sénégal et le Togo, Thèse droit public, Poitiers, 1986 p. 234.
60
façon tout aussi rituelle que son déroulement, fait l’objet de critiques répétées qui,
célèbre d’Edgar FAURE, « liturgie, léthargie, litanie », trouve bien son terrain de
prédilection au Bénin et colle fort bien avec la réalité béninoise pour apparaître
FAURE en 1975, est devenue, au fil des années, un acte de routine qui se déroule selon
Gilbert ORSONI, lorsqu’il affirme : « le travail en séance plénière est plus spectaculaire
que l’obscur travail en commission, car, elle revêt en réalité, une importance formelle où
l’apparence constitue l’essentiel »162. Le débat budgétaire s’illustre bien par Jean
Pierre FOURCADE quand il déclarait en 1989 que « nous devons à la vérité de dire
que la discussion budgétaire est devenue un rite annuel »163. Jean Claude MARTINEZ et
M. BOUVIER, M-C ESCLASSAN, J-P LASSALE, Finances publiques, LGDJ, 6ème édition, 2002, p.
161
309.
61
Pierre Di MALTA pour leur part, estimaient dans leur manuel commun de droit
budgétaire que « la discussion budgétaire tient plus du sacrifice à une mystique que
d’une institution ayant une réelle portée pratique »164 du fait de l’omnipotence de
l’Exécutif.
par le Parlement. Cette prépondérance non contestée de l’Exécutif (A) trouve son
dans une décision DCC 30-94 du 1er octobre 1994 que « les lois de finances ne
des dépenses de l'Etat, le budget est le plus important texte d'orientation annuel
.
164 J-C. MARTINEZ et P. DI MALTA, Droit budgétaire, 3ème édition, 1999, p. 254.
62
donc légitime qu’il élabore ce texte. Le Gouvernement grâce à sa technostructure
budget.
pour connaître plus scientifiquement les objectifs qu’il s’est fixé. Aujourd’hui plus
budgétaire axée sur les résultats, MOSARE est devenu un outil indispensable
identiques165.
cadrage jusqu’au décret de transmission, le Parlement n’a pas son mot à dire.
gestion de la dette publique pour ne citer que ceux-là ne font l’objet d’aucun
165 UNACEB, Guide de procédures, de lecture et d’analyse des projets de lois de Finances, op. Cit, p.
15.
166 « ….L’Assemblée nationale est saisie du projet de loi de Finances au plus tard une semaine avant l’ouverture de la
session d’octobre… »
63
calendrier de préparation du projet de loi de Finances de la gestion de l’année N se
« Le Parlement n’est plus le lieu où s’écrit le droit financier ni celui où se décident les
contenus des budgets. S’il ne l’a jamais été complètement, il l’a certainement été davantage
dans le passé »167. Techniquement, il n’est pas évident pour les parlementaires de
Le contenu des lois de Finances est donc l’une des raisons du déclin du rôle du
pas pour les parlementaires à mener un débat de fond sur les questions concernant
167 R. HERTZOG, « L’avenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de
l’équilibre du ‘gouvernement général», ibid., p. 121.
64
les finances publiques. Malgré ces appuis techniques, le pouvoir de modification
des parlementaires ne change pas pour autant. Les débats techniques sur la
confort intellectuel dans la matière. Ils n’ont aucune appréhension sur le budget
(les assiettes et les taux d’imposition sont élaborées et fixées par l’Exécutif)
n’offrent pas souvent une grande place de manœuvre aux amendements des
Gouvernement pour une année, il peut arriver que le Chef de l’Etat le prenne par
celle-ci. Lorsqu’on arrive à cette mesure, le projet de loi de Finances est mis en
65
DEUXIEME PARTIE : L’ABAISSEMENT DU ROLE DU PARLEMENT
EN MATIERE FINANCIERE.
l’Exécutif.
lois pour désigner son origine. Ensuite, des éléments jurisprudentiels sont venus
octobre 1994 que « les lois de Finances ne peuvent être présentées que par le
Gouvernement ».
reflète les valeurs fondamentales sur lesquelles reposent les grands choix
66
CHAPITRE I: L’EFFACEMENT DU PARLEMENT DANS LA
PROCEDURE BUDGETAIRE
d’étroites limites : les Parlements ne maîtrisent plus le domaine de la loi, pas plus
bien dans la phase de préparation, de discussion que du vote final des projets de
en liaison avec les autres ministres, les projets de loi de Finances qui sont arrêtés
de Finances. Il est apparu dans les Constitutions des Etats modernes qu’au cours
67
La rationalisation du débat budgétaire conduit à la maîtrise par le Gouvernement
du processus parlementaire168.
L’analyse des textes régissant le droit financier béninois montre que, grâce à la
s’insérer dans le cadre d’une stratégie à moyen terme cohérente pour les finances
Bénin fait état de projet de loi de Finances et non de proposition. En effet, l’article
décembre 1990 sont très significatifs. Ce n’est pas le Parlement qui détermine la
168 En France par exemple ; Articles 40, 42, 44 alinéa 2 et 3, 49 alinéa 3 de la Constitution de 1958
((limitation du droit d’amendement, système du vote bloqué, mécanisme de la question de confiance)
et article 42 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 (limitation du droit d’amendement). Ces deux textes ont
toujours inspiré la pratique béninoise en la matière.
68
que le Parlement a perdu sa faculté d’initiative au profit du Chef du
est porteur, de fixer les grandes lignes d’une politique que le Parlement se
appréciation éclairée dans la mesure du possible sur les conditions mêmes de mise
souvent que ces mécanismes ne sont que la conséquence de cette capacité confiée au
mission s’exprime, pour l’essentiel, par l’élaboration des projets de loi dont il est alors
parfaitement logique d’exiger qu’ils puissent être inscrits prioritairement à l’ordre du jour,
dépenses et les recettes qui seront ultérieurement exécutées, ne verra pas l’Exécutif
69
B- La perte par le Parlement du calendrier du débat budgétaire.
article dispose : « Le Président de la République doit être tenu informé de l'ordre du jour
des travaux des commissions de l'Assemblée nationale. Cet ordre du jour lui est
communiqué en principe deux jours au moins avant la réunion des commissions. Les
membres du Gouvernement sont entendus par les commissions sur la demande de ces
« Les projets et les propositions de lois sont inscrits à l'ordre du jour de l'Assemblée dans
les conditions fixées par l'article 38172 du présent règlement intérieur. Les demandes
nationale qui en informe les Présidents des commissions compétentes et les transmet pour
171 « …. Le dépôt du projet sur le bureau de l'Assemblée et son inscription à l'ordre du jour sont fixés par les
dispositions des articles 77 et suivants du présent règlement intérieur ».
172 La Conférence des Présidents émet un avis sur l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale proposé par son
Président. Elle peut être consultée sur tout autre sujet par tout membre de ladite Conférence.
70
à l'ordre du jour sont adressées au Président de l'Assemblée nationale par le Président de
est encadré. En France comme au Bénin, il est restreint par des dispositions
normatives. S’il n’est pas respecté, « les dispositions du projet peuvent être mises en
vigueur par ordonnance »173, ce qui représente une forte sanction du Parlement, bien
Parlement qui serait devenu "le parent pauvre de nos institutions démocratiques" ;
budgétaire.
le Parlement de la loi de Finances. Cet état de chose laisse penser dans l’opinion
comme dans la doctrine que le Parlement serait devenu un acteur secondaire (A)
173 Article 110 de la Constitution du 11 décembre 1990 dispose : « …. Si l'Assemblée nationale ne s'est pas
prononcée, à la date du 31 décembre, les dispositions du projet de loi de Finances peuvent être mises en vigueur par
ordonnance. Le Gouvernement saisit pour ratification, l'Assemblée nationale convoquée en session extraordinaire dans un
délai de quinze jours. Si l'Assemblée nationale n'a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le budget est
établi définitivement par ordonnance ».
71
A- Un acteur secondaire
Tous les Etat démocratiques font figurer dans leur législation le principe de
à la réalisation d’une dépense qui n’a pas été préalablement admise par la loi de
Finances votée par le Parlement. Tout le problème est de savoir si les Parlements
consentement.
174 Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire – « Le cadre juridique des systèmes budgétaires : une
comparaison internationale », volume 4 – numéro 3, OCDE 2004, p. 71.
175 Tout article ou amendement contenant des dispositions autres que celles prévues par la loi
organique de finances doit être retiré du projet de la loi de Finances et faire l'objet d'un débat distinct,
si la commission permanente qui aurait été compétente pour en connaître au fond, le demande, et si le
président ou le rapporteur ou un membre du bureau de la commission des finances spécialement
désigné à cet effet l'accepte. Ce débat est inscrit d'office à l'ordre du jour de l'Assemblée à la suite de la
discussion du projet de la loi de Finances, s'il s'agit d'un article de ce projet de loi. Les articles
additionnels et amendements contraires aux dispositions de la loi organique des finances sont déclarés
irrecevables dans les conditions fixées par les articles 107 de la Constitution et 74 du règlement
intérieur.
176 La discussion des projets de lois de Finances s'effectue conformément aux dispositions particulières
de la Constitution, notamment des articles 96, 99, 109, 110 et 112, des lois applicables et à la procédure
relative aux lois de Finances du présent règlement intérieur.
72
tendent à confirmer le rôle secondaire du Parlement dans le processus. Déjà qu’il
Finances, les marges de manœuvre dont il dispose peuvent être mises à mal par la
prononcer sur le budget est insuffisant par rapport au volume du travail que
rôle dans le processus budgétaire tient plus d’une symbolique que d’un réel
pouvoir. Mais, cette position de l’institution ne lui ôte pas son rôle d’acteur
budgétaire sur le Parlement pour plusieurs raisons, ce dernier, bien que parfois
contribuables, il consent toujours à l’impôt, mais dans le cadre particulier fixé par
73
difficultés comme un acteur essentiel dans le jeu démocratique car , son
importance n’est pas due à son rôle de législateur, mais à sa nouvelle capacité
du Parlement de deux points de vue : d’une part, elle impose des contraintes de
projet de loi de Finances est encadré. Le Parlement doit, d’abord, attendre le dépôt
la phase législative.
la thèse de son « déclin », voire, de « inutilité ». Mais, cela ne veut pas dire que ces
pouvoirs sont pour autant insignifiants. Il ne faut pas mélanger le fond même des
compétences budgétaires des assemblées avec la façon dont elles sont exercées en
pratique180.
dialogue entre les pouvoirs publics181. Les assemblées ayant toujours une mission
de protection des intérêts des contribuables et bien que donnant chaque année leur
74
pas, dans les faits, de liberté de choix »182. Son incapacité à influencer les agrégats
pris, (dette, accords issus des discussions avec les représentants syndicaux)
constater, de nos jours la régression palpable des pouvoirs fiscaux des Parlements
182 X. CABANNES, « L’Etat, le Parlement et le consentement à l’impôt », in RFFP, n° 77, 2002, pp.
240-242.
183 R. HERTZOG, « L’avenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de
75
pouvoir fiscal du Parlement184. Pas plus que naguère le pouvoir fiscal royal ne fut
juridique (A) du consentement à l’impôt laisse apparaître des limites pratiques (B)
A- Du principe juridique
l’article 98 énonce : « la loi fixe les règles relatives à l’assiette, au taux, et aux modalités
l’Assemblée nationale vote le projet de loi de Finances dans les conditions prévues par la loi
Pour être légitime, l’impôt doit avoir été consenti par les citoyens ou leurs
légalité exige, d’une part, une compétence du législateur dans la création des
76
D’autre part, cette compétence exclusive et étendue du législateur n’interdit pas le
Parlement est compétent pour la création de normes fiscales contenant les règles
Parlement, soit parce que celui-ci y a perdu toute compétence, soit en raison des
En ce qui concerne par exemple, les dépenses sociales, les droits concrets
qui, donnent leurs mesures effectives figurent dans des décrets, arrêtés et
relèvent de la loi que pour des principes forts généraux. Dans la réalité, toutes les
dispositions qui se traduisent par des dépenses figurent dans des actes
administratifs souvent pris par l’Exécutif après concertation avec les organisations
concerne la dette publique, car le régime juridique des emprunts est contenu dans
par le souci des constituants à préserver l’Exécutif des crises financières pouvant
185R. HERTZOG, « L’avenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de
l’équilibre du ‘gouvernement général», ibid., p. 125.
186 Idem.
187 Il suffit de se rappeler des grèves des fonctionnaires de l’Etat qui ont fini par déboucher sur des
accords qui ont conduit le Gouvernement à prendre des décrets accordant des augmentations de
salaires ou des indemnités liées à la fonction.
77
de l’Etat et au ministre en charge des finances et de l’économie de pouvoir, par
du Parlement de la loi de Finances, et traduit son accord par rapport à toutes les
peut modifier des taux d’imposition, voire, même annuler certains impôts,
Parlement. Ce qui frappe à l’œil c’est l’usage que le Parlement fait de son droit de
consentir à l’impôt. Le problème ne vient pas du fait que ce droit est entamé ou
étonnante facilité, avec une extraordinaire facilité »188 et qui justifie le fait que le Bénin
fasse partie des Etats ayant le plus grand nombre d’impôts. « Le consentement à
l’impôt est devenu une sorte de fiction malmenée par les nécessités des finances publiques,
des finances et des échanges faisait état des propositions de la Direction Générale
188 R. HERTZOG, « L’avenir du pouvoir financier du Parlement : miroir des ombres ou garant de
l’équilibre du ‘gouvernement général’ », ibid., p. 45.
189 Idem.
78
le matériel informatique190, les exonérations sur les bus neufs, l’exonération des
mesures édictées par la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID)
conditions générales des charges. Ensuite, nous avons la modification des articles
entreprises au sujet de l’acompte sur impôts assis sur les bénéfices (AIB) ; la
conformité les taux de l’impôt BIC des prestataires étrangers à ceux des
TVA de recevoir 75% de leur prétention dans les quinze jours après le dépôt de
leur réclamation) ; la modification des dispositions des articles 335, 337, 390, 397 à
399 et 404 à 409, 470 et 472 à 475 du CGI en vue de faciliter la mise en œuvre des
190 Lire le rapport général de la commission des finances et des échanges de 2009, pour le budget 2010.
« L’exonération sur le matériel informatique concerne également les logiciels, les imprimantes et pièces
détachées même présentés isolément. Cette mesure, instaurée depuis la loi de Finances 2000, vise à
promouvoir au Bénin les nouvelles technologies de l’information et l’utilisation des ordinateurs. Elle est
reconduite selon le Gouvernement eu égard à ses effets bénéfiques sur le développement des entreprises ».
191 Lire le rapport général de la commission des finances et des échanges. Cette mesure déjà contenue
dans la loi de Finances, gestion 2009 a été reconduite pour l’année 2010 en vue de l’éradication
définitive du trafic illicite des produits pétroliers.
79
révisions de tarifs sur les droits d’enregistrement par la loi de Finances 2007 ; la
économiques actuelles (les droits des années 60 qui étaient de 100F, 50F et 1000F
des dispositions des articles 326 et 573 du CGI afin d’assujettir les marchés relatifs
Enfin, nous avons l’abrogation des dispositions du CGI (articles 962-1 à 962-
11) instituant la taxe de développement local (TDL) en tant que impôt direct local
en vue de lui substituer une nouvelle TDL (articles 1084 quinter 1 à 1084 quinter
Bénin ; la modification des dispositions des articles 996 et 1038 du CGI en vue
leurs obligations de paiement des droits dus dans les délais légaux aux redevables
modification des articles 251, 255, 256, 1018 et 1084-16 du CGI afin de les rendre
la modification des dispositions des articles 1016, 1029, et 1084-14 nouveau du CGI
La technicité fiscale qui échappe à la majeure partie des députés les rend
Il s’agit d’une mise en conformité au décret n° 2006-201 du 08 mai 2006 portant création d’un
192
80
dont ils sont les représentants. Bien souvent, face aux argumentations denses et
Parlement pour soutenir leurs enveloppes budgétaires, les députés sont contraints
période correspond aussi à celle qui fait apparaître de nombreux accords à ratifier
193 K. SOMALI, Le Parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique : Essai d’analyse comparée à partir
des exemples du Bénin, du Burkina Faso et du Togo, op. Cit, p. 273.
194 P. ROSANVALLON, La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Ed. Seuil, 2006, p.
187.
195 Ibidem., p. 188.
81
Paragraphe 2 : Des limitations dues au développement du droit
communautaire en matière fiscale
aussi effective que pourrait laisser le supposer la lecture des articles 96 et 98. Deux
limites externes, d’autre part, les limites internes. Le pouvoir financier s’est établi
divers, publics, mais également issus de la société civile (partenaires sociaux par
loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de Finances n’ont
pas pour autant amoindri le rôle politique du Parlement dans les débats
budgétaires qui demeure toujours aussi essentiel. Les deux corps de règles,
sont des accords ou traités bilatéraux entre des Etats. Ces accords ont un objet
précis : éviter le phénomène de double imposition (par exemple une entreprise qui
a plusieurs domiciles dans des Etats différents). Le droit fiscal ignore la nationalité
du contribuable qui est taxé automatiquement dès lors qu’il se trouve sur le
territoire national ; par conséquent une personne peut être soumise aux exigences
197R. HERTZOG, « Une grande première : la réforme du droit budgétaire de l’Etat par le Parlement »,
in RFFP, n°73, 2001, p. 17.
82
fiscales de plusieurs Etats simultanément, et un de ces Etats devra consentir à un
internationales (UE, FMI, OCDE, CEDEAO, UA, UEMOA, OHADA) dotées pour
Le droit fiscal béninois se trouve confronté avec des normes provenant non
La discipline budgétaire étant à l’ordre du jour dans les systèmes financiers des
formel en ratifiant le traité. Son pouvoir d’appréciation effectif est limité car il n’est
résultant d’un traité ratifié ont une valeur supérieure au droit interne, les
du Parlement.
198 M. BOUVIER, « Mutations des finances publiques et crise du pouvoir politique ? », ibid., p. 255. Ces
contraintes résultent aussi de la dépendance de l’Etat et des autres personnes publiques par rapport aux
marchés financiers évoquée par R. HERTZOG, « La mutation des finances publiques : manifeste pour
une discipline rajeunie ! », ibid., p. 270.
199 S. YONABA, « Le système financier des Etats africains francophones à l’épreuve de l’impératif de
« discipline budgétaire » », in Mélange en l’honneur de Robert HERTZOG, Réformes des finances publiques
et modernisation de l’administration, Economica, 2011, p. 621.
83
Le droit fiscal communautaire ne concerne pas tous les impôts. Le
libre concurrence à l’échelle régionale, et en réduisant les disparités entre les Etats
l’UEMOA dans les législations internes des Etats membres. Le Gouvernement par
voie législative va donc transposer une directive qu’il n’a pas élaborée lui même :
les grandes lignes lui ont été imposées. En matière du T.E.C, les règles relatives au
matière fiscale, ne l’est souvent que formellement : c’est le phénomène d’« érosion
de la fonction législative ». On peut déceler dans le contenu des lois fiscales aussi
bien que dans leur origine que le Parlement n’est que formellement leur créateur.
l’Exécutif et le Législatif, sauf en matière budgétaire (le budget de l’Etat est une loi
majoritaire, les projets de loi ont toutes les chances d’être approuvés par le
cas extrême dans lequel le Parlement a renoncé à ce que la loi soit la norme
84
supérieure en matière fiscale. La « doctrine administrative » est ici un
pouvoirs financiers des Parlements des Etats. Les objectifs à long terme de
parlementaires le phénomène du fait majoritaire qui, à son tour vient mettre à mal
200 D.LINOTTE et R. ROMI, Services publics et droit public économique, Paris, Litec, 2001, p. 102.
85
CHAPITRE II : LE CONTROLE PARLEMENTAIRE EN MATIERE FINANCIERE,
L’ULTIME POUVOIR MAL EXPLOITE DU PARLEMENT.
Si les pouvoirs de contrôle des parlementaires sont certes limités, ils n’en
Gouvernement que, sur la gestion des finances publiques, on note une évolution
contrôle est plus ou moins effectif. On peut en douter pour plusieurs raisons. En
qu’à une absence totale de volonté politique qui trouve sa source dans une culture
du peuple. C’est dans cet environnement miné par le fait majoritaire que
86
SECTION I : DU CONTROLE POLITIQUE ET LE FAIT MAJORITAIRE
Parlements », les positions n’ont plus cessé dans la doctrine de stigmatiser les
devrait être celui des Parlements au sein desquels les commissions d’enquête sont
fait majoritaire, s’il n’arrive à l’annuler entame au moins ses pouvoirs. Le fait
majoritaire se manifeste aussi bien au sein de la commission des finances (A) que
rapports à la commission mère, qui est la commission des finances et des échanges
pour tout ministre des finances désireux d’assurer l’adoption de son budget. Cette
87
de s’assurer de l’exécution du budget voté par elle201. Le contrôle budgétaire
s’appuie sur les pouvoirs propres des rapporteurs spéciaux des commissions des
finances qui peuvent faire des contrôles sur pièces et sur place202. La commission
s’arrange pour ne pas laisser les places importantes de ces commissions aux
députés de l’opposition.
les difficultés que son contrôle peut soulever »204. L’attribution de la présidence de la
88
l’opposition afin de mieux jouer son rôle face à la majorité et au gouvernement, en
Le fait majoritaire tel qu’il est pratiqué au Bénin constitue l’une des
majorité parlementaire peut être une majorité au Parlement, mais être opposition par
d’une Assemblée, par le comportement et le vote des députés. Une fois identifié, il
deviendra aisé d’en tenir compte dans la constitution des commissions d’enquête
047 du 21 juillet 2011 de la Cour constitutionnelle du Bénin », commentaire de décision, in droit & lois,
Revue Trimestrielle d’Information Juridiques et Judiciaires, n° 28, p. 81.
89
B- Des commissions d’enquête Parlementaire
règle de la majorité. Ainsi, toute initiative d’enquête se trouve rejetée si elle n’est
de la majorité.
procédure, mais elle ne doit pas pour autant constituer une entrave dirimante à la
commission compétente qui doit déposer son rapport dans le mois de la session
maîtrise de l’ordre du jour par le biais du soutien des fidèles alliés qu’il dispose au
90
sein des commissions et de la conférence des Présidents. Il s’en suit que la
ressemble fort bien à une course d’obstacles où les nerfs des opposants sont mis à
lieu, l’enquête ne doit porter que sur des faits. Cette notion de « faits » reste
incertaine puisqu’on n’exige pas que ces faits soient des faits matériels. En
se sert de cette règle de la séparation des pouvoirs pour juguler la création des
contrôle en refusant d’accorder aux commissions les moyens dont elles ont besoin
91
contrôle du Parlement. Des 34 commissions parlementaires d'information,
« La réalité des majorités confortables acquises sous la bannière des partis politiques, la
présidentielle sur toutes les autres institutions ». Cette situation affaiblit selon lui
terme de la Constitution est pourtant comptable de ses actes devant les députés.
l’ensemble des procédures de contrôle ou d’évaluation, une fois mises bout à bout,
sous le poids de « l’impérialisme majoritaire »212 qui cherche à étouffer tout ce qui
l’assurance que le budget tel qu’approuvé a été correctement exécuté. A cette fin,
92
un organisme national, au Bénin la Chambre des Compte de la Cour suprême est
que sur l’efficience et l’efficacité des dépenses publiques. Sans cette vérification
comme fondamentale au point que les auteurs de la DDHC du 26 août 1789 l’ont
budget et des comptes de l’Etat a été instituée par la loi du 15 mai 1818 qui
de l’Etat ». Si, une place importante est faite pour les instances suprêmes de
93
comptes de l’Etat. Le retard traditionnellement observé dans le vote des lois de
règlement (A) montre quelle est une modalité de contrôle négligée (B) par l’Etat
béninois.
A- De La loi de règlement.
l’article 48213 de la loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois
approuver les différences entre les résultats et les prévisions (...). Texte de
radicalement des autres projets de loi de Finances, qui sont des textes de prévision
débute dès l’arrêté définitif des comptes. Les comptes de gestion des comptables
principaux de l’Etat sont déposés in fine à la Chambre des Comptes pour son
par rapport aux réalisations constatées. Dans l’appréciation des résultats généraux
l’Assemblée nationale et par là celui des pouvoirs financiers qu’elle détient 214
94
loi de règlement est préparé, à partir des données du Compte Général de l’Etat et
des comptes certifiés des ministres. L’ensemble (projet de loi de règlement plus les
produire son rapport annuel sur l’exécution des lois de Finances. Le Projet de loi
lois de Finances dispose en son article 44 : « le projet de loi de règlement doit être
l’année n+1 devant l’Assemblée nationale avant le vote par celle-ci, du projet de
examiné au cours de l'année qui suit l'exécution du budget. Par son vote,
l’exercice budgétaire concerné, avalise les écarts constatés entre les encaissements
Pour ce faire, elle est aidée par la Chambre des Comptes qui produit à
95
ses investigations et vérifications des actes de la comptabilité publique, le
sanctionner par un vote négatif. Le vote de la loi de règlement a ainsi pour finalité
légalité budgétaire en couvrant leurs responsables. C’est pour cela que F.J. FABRE
écrit : « les lois de règlement couvrent (…) de leur autorité l’ensemble des actes
dire qu’a contrario, le refus de voter la loi de règlement pourrait constituer la base
politique à l’occasion du vote de la loi de règlement, qui est et demeure le seul vrai
215 …. « Les lois de règlement contrôlent l'exécution des lois de finances, sous réserve de l'apurement ultérieur des comptes
de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour suprême».
96
l’occurrence un contrôle démocratique de la gestion des finances publiques. Contrôle dont
droit budgétaire qui postule la perception des impôts et la réalisation des dépenses dans le
contrôle devrait être le plus important car l’autorité délibérante serait la première
intéressée à l’exécution du budget qu’elle a voté et son contrôle émanant d’une autorité
politique, peut porter sur tous les aspects y compris l’opportunité de la gestion ainsi que
règlement est une sorte de sanction pouvant être positive ou négative. Le vote
du budget est avérée dans le droit financier béninois, force est de constater dans la
constat qui s’impose dans les systèmes financiers africains en général et dans le
droit financier béninois en particulier est que le contrôle par la loi de règlement a
une portée pratique faible voire inexistante. Les facteurs d’explication sont
97
marqué du contenu de la loi de règlement et le grand retard qui s’observe entre la
des concepts, des chiffres et tableaux dont la compréhension n’est pas toujours
intellectuel en matière financière fait douter l’opinion publique sur leur capacité à
La préparation du projet de loi de règlement par le ministre des finances fait que le
projet porte la marque du ministère des finances. Même l’exposé des motifs, censé
être en général une présentation simplifiée des dispositifs d’une loi, est en
dont le traitement demeure pour une large part l’affaire des adeptes.
dominé finalement par une logique financière et comptable tant occulte que
l’exercice d’un contrôle de nature politique qui transcende les éléments d’ordre
98
d’explications comptables et financières contenues dans le projet de loi de
que dresse à leur intention la Chambre des Comptes dont les connaissances en
façon furtive dans leurs grandes lignes l’économie générale des projets de loi de
faisant totalement confiance au juge des comptes qui leur fait savoir
traditionnellement par une formule qui outrepasse, que « rien ne s’oppose au vote
de la loi de règlement ».
L’examen très décalé dans le temps du projet de loi de règlement par les
députés lui fait perdre tout son intérêt et toute sa pertinence. Le contrôle perd en
actualité et en portée pratique car un tel contrôle ne peut être efficace que s’il
budget concerné. Mais intervenant à des années d’intervalle du budget dont il est
chargé d’apurer les comptes, la loi de règlement perd son actualité et de sa portée
car les données financières dont il est question ont perdu leur fraîcheur et leur
réglé dix ans après la réalisation de ses recettes et ses dépenses n’est qu’un passe temps
inoffensif. Seuls les savants peuvent y prendre plaisir mais autant s’intéresser à quelque
99
Bien que la directive n° 05/97/CM/UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois
de Finances, procède à une définition claire de la loi de règlement et, met fin à
prévoyant en son article 44 alinéa 1er que « le projet de loi de règlement est déposé au
plus tard à la fin de l’année qui suit l’année d’exécution du budget », on constate encore
du retard dans le vote des lois de règlement. De ce fait, il s’avère donc important
permettre pendant l’étude des autres lois de Finances elle puisse contribuer à
contrôle financier de l’Etat est une preuve qui témoigne que l’assainissement des
100
organisation pourrait contribuer à une meilleure participation du Parlement dans
S’il est vrai que les organes directeurs du Parlement ne sont pas à
proprement parler des organes de contrôle, il n’en demeure pas moins qu’ils
peuvent influencer, voire orienter les travaux au sein des instances de travail de
son Président, à son Rapporteur Général, à ses rapporteurs spéciaux ainsi qu’à ses
article 14 dispose : « L'Assemblée nationale est dirigée par un Président assisté d'un
101
« Le Président dirige l'Assemblée nationale »217. « Il préside les séances plénières de
loi, d'amendements qui ne sont pas du domaine de la loi »221. « Il fixe l'ordre du jour de
règlement intérieur »222. L’article 19.2 dispose que « le Bureau organise les travaux de
limitation du nombre des orateurs, leur répartition entre différents groupes et le temps de
l’Assemblée nationale est une simple faculté et les parlementaires béninois, toutes
tendances confondues, n’acceptent généralement pas que des élus d’une autre
tendance siègent au sein du Bureau avec ceux qui ont remporté les élections
législatives. La pratique avait été plutôt, à chaque fois, de partager les postes de
102
responsabilité au sein du Bureau de l’Assemblée nationale entre les différents
partis appartenant, selon les résultats de l’élection, au groupe majoritaire qui est,
mettre fin à cet état de chose, la Cour constitutionnelle a érigé en principe à valeur
2011 « oblige l’Assemblée nationale à s’y conformer dans le cadre de l’élection tant des
membres du Bureau de l’Assemblée nationale que des membres des Bureaux des
Bureau de l’Assemblée nationale élu le 21 mai 2011 « reflète autant que possible la
configuration politique de l’Assemblée nationale »225, mais que celui des quatre autres
Constitution et doivent être reprises sans délai selon le principe à valeur constitutionnelle
aux pouvoirs encadrés, qu’il s’agisse des fonctions législatives et de contrôle, par
223 Voir décision DCC 09-002 du 08 janvier 2009. Cette position de la Cour constitutionnelle a été
confirmée dans la décision DCC 11-047 du 21 juillet 2011. Lire, H. AKEREKORO, « Entrer dans la
joie de la démocratie libérale, à propos de la décision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 de la Cour
constitutionnelle du Bénin », ibid., pp. 78-84.
224 H. AKEREKORO, « Entrer dans la joie de la démocratie libérale, à propos de la décision DCC 11-
226 Cf. le vingt-et-unième Considérant de la Décision DCC 11-047 du 21 juillet 2011, ibidem.
103
doctrine juridique et science politiste »227. À l’Assemblée nationale, l’exercice de la
fonction d’information et de contrôle se fait plus par les élus de l’opposition dans
est le lieu où se jouent tous les enjeux des pouvoirs du Parlement. L’appartenance
104
B- Dans les commissions des finances.
l’Etat par l’Assemblée nationale. La preuve est qu’en 2009, pendant la période de
des finances faisait noter dans le rapport qu’au total, au 30 juin 2009, les
FCFA sur une prévision révisée de 1 102 891 millions de FCFA correspondant à un
de l’année 2009. Les dépenses quant à elles ont été engagées à hauteur de 446 103
millions de FCFA sur une prévision annuelle de 1 076 786 millions de FCFA, soit
internationale. Or, le rapporteur notait qu’il était aisé de constater que des
dépenses improductives ont été engagées sur le budget national ; le non respect de
l’opposition pouvait. C’est à l’intérieur des commissions que les partis politiques,
105
par l’entremise de leurs groupes tentent d’influer sur le travail législatif. Après
majorité oriente le débat dans le sens qu’il veut, soit par des moyens juridiques
tirés de la Constitution, soit par des moyens partisans dont le fondement principal
doit être recherché dans la pression morale qu’exerce le Chef de l’Etat sur les
dans le fond. C’est elle qui mène, étudie, critique, discute et amende le texte du
projet de loi ; place doit être faite à l’opposition au sein de cette commission. Le
poids des critiques de l’opposition ont été déterminantes lors du débat budgétaire
simplement leurs décisions et non comme un interlocuteur valable. Déjà que les
mandat et par conséquent la perte des avantages et privilèges qui s’y rattachent,
les poussent à la complaisance et à l’abandon des missions pour lesquelles ils sont
106
élus. Les espoirs de la rénovation des pouvoirs financiers de nos Parlements
semblent être dans les mains de l’opposition. Ce qui laisse penser que pour une
nationale (A), d’autre part, réviser les normes fondatrices des pouvoirs financiers
du Parlement (B).
est constituée de l’ensemble des partis, alliances de partis ou groupes de partis politiques
qui, dans le cadre juridique existant, ont choisi de professer pour l’essentiel, des opinions
leurs idées dans la perspective d’une alternance démocratique ». La loi portant statut de
ici est analysée par rapport à l’Exécutif. Pour peut être plus d’efficacité, la majorité
107
en matière législative que dans le domaine du contrôle. Il serait par conséquent
majorité parlementaire. Ces organes ne sont donc pas naturellement portés à faire
Bénin, il serait intéressant de mener une réflexion approfondie sur le statut que
devra avoir l’opposition parlementaire pour mieux exercer les pouvoirs financiers
Parlement.
108
B- La révision des normes fondant les pouvoirs financiers du Parlement.
temps. Son formalisme excessif le fait bien souvent sombrer dans la routine. La
aux débats d’orientation budgétaire ou aux débats sur les prélèvements fiscaux
afin de permettre une meilleure évaluation par le Parlement du cap fixé par le
programmes relevant d’une même mission, romprerait avec l’examen actuel des
l’initiative des parlementaires. Ainsi, le Parlement pourra faire valoir sa vision des
priorités de l’action publique, sans que cette liberté à lui offerte, ne conduise à
mieux évaluer les politiques, tels devront être les deux axes d’une reforme
capitale, qu’il nous faudra mettre en œuvre230. La réussite d’une telle entreprise
qualité du travail de chaque parlementaire est en jeu et celle des relations entre
229 J-L DEBRE, « Une reforme capitale à mettre en œuvre », in RFFP n° 82, juin 2003, p. 14.
230 Idem
109
peu de chose près, les agrégats budgétaires et indicateurs actuels. Dans ce cas,
gage d’une efficacité accrue, le contrôle exercé par la représentation nationale doit
être renforcé. Il devra pouvoir déboucher sur des sanctions aussi bien pénale,
constituent un atout majeur dans leurs mains pour assurer au plus près le contrôle
condition de conforter la place des rapporteurs spéciaux qui, au-delà du rôle qu’ils
contrôle des politiques publiques. Cette nouvelle commission devra avoir à sa tête
pourrait donner une place importante à l’article 103 de la Constitution qui dispose
que « les députés ont droit d'amendement » et ne faire aucune restriction comme le
231Ibidem., p 20.
110
fait la disposition de l’article 107 de la Constitution. Il faudrait aussi peut être
111
CONCLUSION
Entre autre, le mandat du député devrait être considéré comme un « job à temps
plein » et non comme un « job à temps partiel », telle que la pratique de la chaise
vide souvent constatée dans l’hémicycle la montre. Cet état de chose peut se
justifier par le confort intellectuel des élus qui les tiennent à carreaux du caractère
technique que revêtent les discussions sur les projets de loi de Finances. Malgré
en matière budgétaire.
concurrencée par les appuis techniques que peuvent apporter les structures ci-
perte du pouvoir fiscal des Assemblées nationales. Pour bon nombre de pays en
112
pauvreté dans ces pays posent souvent la problématique des réformes budgétaires
et par là, des Etats. Les aides au développement sont désormais conditionnées par
d’instruments qui influent sur les finances publiques de nos Etats. La dépendance
de nos Etats aux aides au développement, tend à lier les mains du Gouvernement
emprise sur le contenu chiffré des projets de lois de Finances. Son droit
aussi vicié par le fait majoritaire. Le fait majoritaire tend à rendre obsolète ce
contrôle qui, a proprement parler, est le seul pouvoir non érodé de nos Parlements
113
gestion axée sur les résultats, pour prendre corps, nécessite la révision de la loi
création de la Cour des Comptes, la philosophie de la gestion axée sur les résultats
Bénin, donner plus de flexibilité au pouvoir d’amendement des élus, mettre à jour
possible les droits de l’opposition parlementaire contenus dans la loi portant statut
de l’opposition au Bénin et, assurer leur effectivité afin que les critiques et les
financière de l’Etat. Elle doit participer en temps que membre permanent aux
continu sur les documents financiers que le ministère des finances communique
contrôle que doivent se recentrer les pouvoirs financiers élargis d'un Parlement
des députés capables de jouer pleinement leur rôle juridiquement consacré dans le
114
ANNEXES
SINATOKO
AHOUANGONOU.
115
5- Création d'une commission parlementaire d'information, d'enquête et de
contrôle sur les tentatives vivant a empêcher la proclamation des résultats des
mêmes députés ;
Président :
116
5- Création d'une commission parlementaire d'information, d'enquête et de
relations avec les institutions, la société civile et les béninois de l'extérieur sur la
117
6- Mission d'information sur l'interaction de monsieur Isidore K. TOSSOU,
contrôler les comptes de l'Assemblée nationale des budgets 1999 à 2005 (créées le
DASSOUNDO.
parlementaire d'enquête sur la situation qui prévaut dans les CAR et URCAR et
palmier à huile( crée le 12/01/09) ; rapport déposé non examiné; Président : Jean-
Baptiste EDAYE
point a été fait par le Député Dominique SOHOUHLOUE lors d’une séance
plénière.
118
4-Mission d'information parlementaire en direction des personnes et structures
Epiphane QUENUM.
microcrédits aux plus pauvres (23/01/09), rapport non déposé Président : Jude
LODJOU.
119
Annexe n° 2 : Loi Organique n° 86-021 du 26 Septembre 1986 relative aux
lois de Finances.
120
121
122
123
124
125
126
127
128
129
130
131
132
133
Annexe n° 3 : Tableau des amendements (2002-2010)
Nombre Nombre
Nombre
Années d’amendements d’amendements
d’amendements adoptés
déposés acceptés
2002 60 4 3
2003 45 3 3
2004 50 1 1
2005 40 4 4
2009 64 7 4
134
Annexe n° 4 : Tableau du déroulement des grandes phases
préparatoires du projet des lois de Finances
Mai et Juin N-1 - Réception des propositions budgétaires des ministères, institutions et
organismes autonomes ;
- Discussions des prévisions de recettes avec les règles financières.
Septembre N-1 - Discussions budgétaires avec les ministères, les institutions de l’Etat et
organismes autonomes à la Direction Générale du Budget ;
- Conférences budgétaires ;
- Présentation de l’avant-projet de loi de Finances au Gouvernement par le
ministre chargé des finances, pour adoption.
Octobre N-1 Transmission du projet de loi de Finances au Conseil Economique et Social
pour avis consultatif puis à l’Assemblée nationale pour examen et vote.
Source : Guide de procédures, de lecture et d’analyse des projets de lois de Finances, document de travail à l’usage des députés, novembre 2008, p.25.
135
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- Ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
Finances
140
IV- Jurisprudence constitutionnelle
http://www.ddata.over-blog.cour/xxxyyy/1/35/48/78/Benin/commentaire-KPODAR-
VI- RAPPORTS
141
TABLE DES MATIERES
Introduction .............................................................................................................................. 2
142
Paragraphe 2 : Du pouvoir d’amendement des Parlementaires ........... 36
FINANCIERE. ........................................................................................................................ 42
budgétaires .......................................................................................................................... 56
143
Paragraphe 2 : L’omnipotence de l’Exécutif dans la procédure
BUDGETAIRE ............................................................................................................................ 67
BUDGETAIRE ........................................................................................................................ 67
financière. ............................................................................................................................ 68
budgétaire. ....................................................................................................................... 70
144
SECTION II : LA PERTE DES POUVOIRS FISCAUX DU PARLEMENT ........ 75
du Parlement ....................................................................................................................... 75
...................................................................................................................................... 82
...................................................................................................................................... 83
majoritaire ........................................................................................................................... 87
145
Paragraphe 2 : Le règlement des comptes de l’Etat par le
Parlement ............................................................................................................................. 93
97
146
ANNEXES.................................................................................................................................. 115
147