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Vincent VLES

Lamnagement touristique durable du territoire

Universit de Pau et des Pays de lAdour - U.M.R. C.N.R.S. n 5603 Socit, Environnement, Territoire - octobre 2005

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Universit de Pau et des Pays de lAdour, Unit Mixte de Recherche C.N.R.S. n 5603 Socit, Environnement, Territoire .

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Les ouvrages du mme auteur disponibles chez les diteurs :

Les stations touristiques, Paris : Economica, collection conomie des Services Poche, n 2, 1996, 111 p. Le projet de station touristique, Bordeaux : Presses Universitaires de Bordeaux., 1996, 403 p. (C.I.D., 131 boulevard Saint Michel 75005 PARIS - puis) Dictionnaire des concepts et mthodes de lobservation touristique : ouvrage collectif du G.D.R. CNRS Tourisme : lieux et rseaux , sous la direction de Josette MESPLIER-PINET et Sophie ELIAS : Paris : Observatoire National du Tourisme, 2, rue Linois, 75740 Paris cedex 15, 2000, p. 113-114 et p. 118. Service public touristique local et amnagement du territoire, Paris : LHarmattan, collection Logiques sociales, 2001, 220 p. Amnagement touristique : les embarras dune dcentralisation inacheve. Exemple aquitain, Pau: Hgoa n 23, SET, Unit Mixte de Recherche du CNRS et de lUniversit de Pau et des Pays de lAdour, 2003, 103 p.

Ce livre est le fruit dune exprience de terrain comme conseil, expert ou chercheur auprs des collectivits locales, des services de lEtat franais, et comme lu local. Il est aussi lexpression dun enseignement principalement dispens depuis 1985 dans les universits de Bordeaux, de Pau et de Paris. Il sadresse aussi bien des tudiants qu des praticiens du dveloppement territorial. Mes remerciements vont toutes celles et tous ceux qui mont apport leur soutien dans cette entreprise et plus particulirement : au Conseil rgional dAquitaine (Direction de lAide aux collectivits locales 1983 - 1986, Direction de lamnagement du territoire 1987 - 2003, Dlgation rgionale au Plan 1998 2000, Direction du tourisme 2001 2005, CCRRDT 2000 2002, Service Pyrnes 2004 2005, Comit rgional au tourisme 1988 2004) et au Conseil conomique et social dAquitaine 1997, 2005. la DATAR (2001, 2005), lAgence Franaise dIngnierie Touristique (2000), ODIT France /DEATM Toulouse (1991, 2004), au Ministre dlgu au Tourisme (2004 2005), au Ministre de lEcologie et du dveloppement durable (20042006), la Direction rgionale des affaires culturelles dAquitaine 1995, aux Cabinets et services des Conseils gnraux de Gironde et des Landes 1997 2004, Jean-Pierre Lauwereins, Prsident dExtel pour lappui permanent de la Socit Centrale dEquipement du Territoire et du groupe Caisse des Dpts et Consignations, aux nombreuses villes et aux communes qui mont ouvert leurs archives et confi des missions de montage de projets de dveloppement touristique.

Vincent Vls

Sommaire
PROLOGUE.......................................................................................................................8 INTRODUCTION............................................................................................................11 1. OBJET ET METHODES DES POLITIQUES DAMENAGEMENT TOURISTIQUE..................................................................................................................23 11. DOCTRINES DE LAMENAGEMENT TOURISTIQUE .......................................................24 1. Politique contractuelle et dmocratie de proximit ...............................................24 2. Leuropanisation de laction publique et le paradigme de lamnagement quitable.......................................................................................................................29 3. Les consquences de la diversification des modes de gouvernement.....................34 12. UN DOMAINE DINTERVENTION RECENT ....................................................................37 1. Des courants de pense et des stratgies varis.....................................................37 2. Le tourisme la recherche dun chef de file depuis 1983......................................41 3. Des missions et des mthodes spcifiques..............................................................48 4. La planification de lamnagement touristique....................................................183 2. ACTEURS ET MOYENS DE LAMENAGEMENT TOURISTIQUE.................197 21. LADAPTATION DE LOFFRE A LECONOMIE DES LOISIRS .........................................199 1. Qui doit anticiper et contrler la demande de loisirs ? .......................................199 2. Comment insrer la cit et le pays daccueil dans lconomie touristique ? .......201 22. LES ACTEURS LOCAUX : COMMUNAUTES DE COMMUNES ET STATIONS CLASSEES ...203 1. La lgislation relative aux stations classes ........................................................205 2. Les communes touristiques ou thermales.............................................................208 3. Les communes forte frquentation touristiques journalire..............................209 4. Un systme fiscal dsuet ......................................................................................210 23. LE ROLE GRANDISSANT DES REGIONS ET DEPARTEMENTS .......................................214 1. les C.R.T...............................................................................................................214 2. Les C.D.T. ............................................................................................................216 3. Les schmas rgionaux et dpartementaux de dveloppement et damnagement touristique ..................................................................................................................218 24. LE DESENGAGEMENT PROGRESSIF DES ETATS .........................................................225 1. Les services et structures interministriels ..........................................................228 2. Le dsengagement contemporain des Etats dans lamnagement touristique .....230 2. Dautres manires denvisager ladministration du tourisme en Europe ...........242

25. LA GESTION DE LAMENAGEMENT TOURISTIQUE PAR LE SERVICE PUBLIC


TOURISTIQUE LOCAL .......................................................................................................245

1. Quatre principes juridiques .................................................................................247 2. La gestion du service touristique local ................................................................249 3. Les statuts juridiques des organismes territoriaux de dveloppement touristique ....................................................................................................................................259 3. FORMES ET RESULTATS DES POLITIQUES DAMENAGEMENT TOURISTIQUE................................................................................................................275 31. LA FIN DUN OXYMORE : LESSOR DE LENJEU TOURISTIQUE URBAIN......................277 1. La mise en scne de la ville pour le tourisme: .....................................................283 2. Le tourisme urbain et les grands quipements de loisirs : parcs de loisirs, casinos. ....................................................................................................................................301 32. LAMENAGEMENT TOURISTIQUE RURAL..................................................................307 1. Des politiques anciennes......................................................................................309 2. Lagritourisme .....................................................................................................313 3. Les stations vertes de vacances............................................................................319 4. Lintervention europenne ...................................................................................323 5. Politiques des pays et bassins touristiques.....................................................330 6. Quelques outils nouveaux de cohrence territoriale pour lamnagement touristique rural .........................................................................................................347 33. LAMENAGEMENT TOURISTIQUE ET LA PROTECTION DE LA MONTAGNE. .................352 1. Une urbanisation trs rglemente ......................................................................362 2. Les enjeux actuels de lamnagement et de la protection de la montagne...........381 34. LA PROTECTION ET LA MISE EN VALEUR TOURISTIQUE DU LITTORAL ......................407 1. La planification de lespace touristique littoral...................................................408 2. Les enjeux nouveaux de la gestion de lespace touristique littoral......................441 EPILOGUE ....................................................................................................................454 TABLE DES MATIERES ...................................................................................................463 TABLEAUX ....................................................................................................................465 BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................466 GLOSSAIRE DE LAMENAGEMENT TOURISTIQUE............................................................489 1. Concepts.........................................................................................................489 2. Lexique des termes techniques .............................................................................493

1. Les donnes chiffres figurant dans cet ouvrage sont les dernires connues pour la catgorie prcisment cite. Les mthodes denqutes, de recensement et lvolution des observations tant parfois trs variables dans le secteur du tourisme, certains chiffres ne peuvent pas tre mis jour priodicit fixe : les formes des comptages, leur nature qui change selon les organismes commanditaires rendent parfois les comparaisons difficiles. Cest pourquoi certaines donnes qui figurent ici peuvent dater parfois de quelques annes. Sauf indication contraire, les chiffres correspondent aux publications 2002 ou 2003 (valuations et dcomptes 2001-2002).

2. Les sommes values en francs (portant sur des oprations programmes ou ralises avant lan 2000) figurent gnralement en francs. Les sommes values sur des oprations engages ou raliser partir du 1er janvier 2000 figurent la plupart du temps en euros. Lorsque les dlais le permettaient, il est apparu utile, cependant, de convertir le maximum de montants dinvestissement afin de faciliter les comparaisons.

3. Ce symbole (*) renvoie au lexique en fin douvrage.

Prologue
Lamnagement touristique durable , une ardente obligation

Dans une recommandation au Conseil des ministres et la Commission prise en septembre 2005, le Parlement Europen place le dveloppement touristique au cur des stratgies de dveloppement durable et le dfinit comme une priorit de tout premier plan pour les politiques publiques territoriales des tats europens1. Pourtant, avec la globalisation, nombreux sont ceux qui, dans les pays capitalistes des annes 90, avaient tourn leur regard vers le march en pensant quil serait dornavant le grand ordonnateur de tout dveloppement et, dsormais, la seule rfrence de lintervention publique. Ctait faire fi de leffet de levier que constitue encore pour demain le tourisme durable dans lamnagement du territoire. Le dveloppement touristique traditionnel a longtemps fonctionn sur un modle de croissance extensif lui-mme bas sur laugmentation constante du nombre de visiteurs (indpendamment de la capacit daccueil des territoires) et la priorit des bnfices court terme. Son paradigme a souvent repos sur une offre banale, consumriste et standardise, peu lie aux cultures et traditions locales. Les consquences de cette conomie apparaissent vite dans la forte pression quelle fait peser sur lenvironnement en termes de dtriorations et de pertes irrmdiables des qualits paysagres des territoires de destination. En effet, entre les divers modles qui ont prsid lamnagement touristique en Europe mme, celui qui a prdomin depuis cinquante ans en Italie, en Espagne et en France est un tourisme de masse bas sur une offre standardise de produits touristiques qui ont permis de grer la demande dun nombre lev de touristes. Ce tourisme de masse a gnr une croissance conomique trs forte sans prendre toujours bien en considration ni lusage rationnel du territoire ni la conservation des systmes naturels. En face de ce modle touristique sans contrle, une revendication sest peu peu faite jour au sein des socits exigeant un tourisme soutenable qui

Rsolution du Parlement europen sur le tourisme et le dveloppement (2004/2212(INI)), textes adopts par le Parlement Jeudi 8 septembre 2005 - Strasbourg, Edition provisoire publie le 23 septembre 2005.

rende le dveloppement de lactivit compatible avec le respect de la prservation des espaces naturels, des cultures et des socits. Les socits modernes ont pris lentement conscience que la dpendance dun territoire vis--vis du seul march touristique, sans politiques publiques qui permettraient de le contrler et de lencadrer, reproduit sans coup frir les avatars propres une conomie de consommation avec son lot de gaspillages et datteintes irrversibles sur lenvironnement social, culturel et naturel. Ce que souhaitent dornavant les socits locales, cest un contrle par les citoyens du dveloppement de leur territoire par le biais de politiques publiques participatives. Ce mouvement touche au premier chef la dfinition des politiques de loisirs : la pratique et lusage des espaces gographiques, revendiqus par les socits et de plus en plus de touristes, sinsrent dans lapprofondissement de la dmocratie et de ses institutions.. Depuis 1946, en France comme en Europe, lhistoire rcente des politiques publiques renforce lide selon laquelle seule linsertion du tourisme dans un projet local et matris dans le temps en rend les contraintes acceptables : non seulement dun point de vue environnemental mais galement durable . La revendication forte de sa gestion dmocratique fonde le nouveau paradigme de lamnagement touristique. Lessentiel aujourdhui nest plus seulement, comme dans les annes 1970 1990, de suivre et satisfaire la demande en programmant localement une offre dhbergements ou de produits standardiss, mais de matriser de cette demande. Pendant un sicle, lespace et lnergie taient en abondance et bon march. De nos jours, les socits sont tenues de mettre en place des modes de consommation plus efficaces non seulement cause dune pnurie de ressources, mais en raison de contraintes socio environnementales plus larges : bruit, pollution, appauvrissement des liens sociaux, perte des particularits et des identits culturelles. Les amnageurs touristiques sont appels participer et plus encore sans doute anticiper les changements des comportements des producteurs et des consommateurs pour maintenir les grands quilibres qui fondent la dmocratie. Lide dune pratique touristique plus conome de son espace et de son nergie et qui transformerait ainsi notre conception de la croissance conomique fait peu peu son chemin. Cet ouvrage a pour ambition de montrer comment la ncessit du recours lamnagement touristique durable du territoire est une ide apparue ds les annes 1975. Elle simposera ensuite sensiblement et de manire continue en France pour se concrtiser actuellement dans les modes de production de

lquipement et de lurbanisme touristiques ainsi que dans les formes de sa gestion par ltat, les collectivits locales et les socits locales.

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Introduction
Objet et mthode

Cet ouvrage est un peu particulier. Il reprend partiellement certains thmes et conclusions publis il y a dix ans dans ce qui fut la seconde partie du projet de station touristique 2 : cest donc en partie la rdition entirement actualise, refondue, restructure et augmente dune publication qui a particip la rflexion scientifique et technique relative lamnagement touristique local3. Loccasion est ici donne de lgitimer et de promouvoir nouveau la connaissance des politiques publiques damnagement et de dveloppement touristique local auprs de ceux qui dsirent les connatre mieux, de ceux qui les utilisent, de ceux qui en dfinissent la porte et la nature. la suite de la deuxime vague de cette dcentralisation daot 2004, trs controverse en ce qui concerne le tourisme, il importait de refonder entirement la prsentation et le contenu du discours sur les politiques publiques damnagement touristique en lenrichissant des apports de nombreux dbats, davances notoires des pratiques sur le terrain et de lvolution des politiques en cours. En les articulant et en les synthtisant, cet ouvrage reprend donc les conclusions dune srie darticles publis par lauteur ces dernires annes sur lvolution de lurbanisme touristique sur le littoral, la restructuration des domaines skiables et ladaptation du fait touristique lenvironnement montagnard, la mise en scne de la ville touristique et les pratiques dcentralises de son amnagement4.

2 V. Vles, Le projet de station touristique, Bordeaux : Presses Universitaires de Bordeaux., 1996, 403 p, ISBN 2-86781-184-8, (C.I.D., 131, boulevard Saint Michel 75005 PARIS) 3 P. Merlin, Tourisme et amnagement touristique, des objectifs inconciliables ?, Paris : La Documentation franaise, col. Les Etudes de la Documentation Franaise, 2001, 216 p. 4 V. Vles et al., propos de la tourismologie, la science par autoproclamation , Espaces, n 178, Paris : Editions ETE - G.D.R. CNRS n 503-, 2001, p. 16 19. ; Autour de limage de la cit : urbanisme et production touristique , Communication aux XXVIIImes Journes de Gographie du Tourisme et des Loisirs de Lyon, 9 10 11 mai 2001, 13 p. ; V. Vles et A. Escadafal, Lapport des stations et territoires touristiques au dveloppement local, rapport dtude, Paris : Dlgation lAmnagement du Territoire et lAction Rgionale Universit Michel de Montaigne-Bordeaux 3, 2000, 50 p. ; Service public touristique local et amnagement du territoire, Paris : LHarmattan, collection Logiques sociales, 2001, 220 p, Amnagement touristique : les embarras dune dcentralisation inacheve. Exemple aquitain, Pau: Hgoa n 23, SET, Unit Mixte de Recherche du CNRS et de lUniversit de Pau et des Pays de lAdour, 2003, p, ISBN 0937-9366 ; Espaces publics et mise en scne

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On essaie ici de comprendre, dutiliser et de sinsrer dans les politiques et les techniques de management touristique local pour y dceler ce qui a chang dans les modes opratoires, comment sont apparues les diffrentes formes de la prise en compte de la durabilit . Louvrage revt, pour cela, une forme un peu particulire : la fois descriptif, historique et analytique, ce nest ni un manuel (qui ne serait quune compilation ordonne dinformations objectives), ni un ouvrage de recherche fondamentale (avec expos et dmonstration dune hypothse dexplication dun phnomne isol). Descriptif, il dresse un tableau aussi riche que possible des politiques publiques touristiques locales des territoires franais et europens, de leurs effets dans leur contexte mondial et de leurs volutions. Historique, il contient des renseignements sur la gense de ces politiques et des organismes qui les ont conduits, objet de culture en soi bien videmment, mais surtout instrument de connaissance pour celles daujourdhui ou de demain. Analytique, le propos nest pas seulement den dresser un tat des lieux dfinitif, mais bien galement de tenter lvaluation des pratiques de durabilit sur le terrain. Il ne pouvait tre question de renoncer lun de ces objectifs pour en privilgier un autre. Le propos de cet ouvrage lie en permanence des savoirs thoriques ou parfois tendance encyclopdique des exemples, des tudes de cas concrets. ce titre, ils sont trs circonscrits dans le temps et dans lespace : quil sagisse de lexemplarit de politiques locales dquipement et dhbergement touristiques, des mthodes de management territorial du tourisme, des volutions des couples produits/clients en station ou quipement touristique, de la gestion des grands sites, des clubs dinvestisseurs, des schmas directeurs damnagement touristique, des connaissances des partenaires, des actions sur la qualit de service Lensemble de lessai repose entirement sur lanalyse des mthodes de lamnagement et du management touristique local dans leurs dimensions danticipation, dimplantation ngocie et de mdiation. Lorsque les espaces sont diffrencis (la ville littorale, la ville montagnarde, la ville la campagne...), aprs un expos de cadrage conomique gnral portant sur la consommation

de la ville touristique, Rapport intermdiaire, UPPA-Laboratoire SET UMR 5603 et Ministre de lEquipement - Direction du tourisme, juillet 2004, 188 p. ;

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touristique qui vise marquer les continuits ou les diffrences conomiques, chaque thme dintervention fait lobjet dune analyse diachronique des modes dintervention publique et dune tentative dvaluation de leurs rsultats. Le premier chapitre interroge longuement lvolution des doctrines et les mthodes gnrales de la prospective touristique territoriale. Les chapitres suivants fournissent des applications sur des cas concrets de modes de gestion des politiques touristiques dans leur environnement spatial et institutionnel. Car il ny a pas de pense hypothtico-dductive sans exemples. En raison du foisonnement des expriences locales, ceux-ci ne sauraient, toutefois, prtendre lexhaustivit. Louvrage nest donc pas une compilation dsordonne dtudes de cas. Son rle est double : il consiste retenir et classer les expriences les plus frquentes, sans la connaissance desquelles il serait impossible de comprendre la ralit de ces politiques publiques locales, et prsenter celles qui sont rvlatrices dchecs ou de russites. Dans lexpos de ces exemples, on se rfre des quipes dtude diriges en laboratoire de recherche universitaire et qui ont souvent travaill en groupes pluridisciplinaires. Leurs travaux couvrent des exercices souvent dlicats de planification et de management sur une station ou une ville. Cest pourquoi une partie des ouvrages de rfrence figurant en bibliographie concerne des tudes de cas concrets quon ne trouve pas en librairie mais seulement dans les services de prt inter-bibliothques des universits. Lanalyse des exprimentations que constituent ces tudes va de lexpos de la commande dun programme (de tourisme durable) au projet de management. Louvrage propose : den resituer le contexte institutionnel, den dfinir les enjeux, didentifier les stratgies possibles des acteurs, dvaluer lavant-projet sommaire (pr-programme) enfin den tudier les phases oprationnelles de sa conduite sur le terrain (chancier, matrise douvrage, cots et financements). En rsum, lensemble des analyses porte davantage sur les faits de terrain que sur les discours et les reprsentations.

Amnagement touristique Les collectivits locales mettent en uvre, depuis 1990, des politiques touristiques renouveles, conformes la mission de dveloppement conomique que leur donne le Code gnral des collectivits territoriales. Le Conseil dtat,

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dans une dcision prise en 1985, a considr que cette mission tait une mission de service public5. La grande varit des oprations dquipement et les expriences nouvelles de gestion dveloppes par ce service public confortent les modles dun amnagement du territoire transform par les pouvoirs locaux. Lequel a cess dtre uniquement fond sur lutilit conomique et le zonage fonctionnaliste. Les oprations et les missions locales rvlent une intervention spatiale diversifie, plus soucieuse des volonts et des possibilits locales, dans un schma o les collectivits ne copient plus un modle de dveloppement mais tentent de sadapter une conomie soutenable. Voici poss les cadres du propos : on y analyse le rle des territoires touristiques dans l'conomie, leur production immobilire, les politiques d'amnagement durable qui encadrent leur dveloppement et leurs modes de gestion. On y examine les conditions du dveloppement touristique du territoire sous langle de la matrise institutionnelle des politiques touristiques durbanisme. On y prsente les nouveaux modles de fonctionnement du service public touristique local, fonds sur les principes de libert dentreprendre des collectivits locales, dgalit et de diffrence dans la question de lquit territoriale. Et ce, tout en maintenant la mixit des interventions publiques et prives propres ce secteur : on y interroge des politiques de management qui fondent laction publique sous des modalits souvent pour le moins originales. Le lieu touristique, qui est une destination pour les voyageurs, tire son originalit conomique du processus invers qui lie la consommation touristique au dplacement des consommateurs vers le produit consommer. Ce phnomne de dlocalisation a le grand avantage de permettre, par la mesure des flux de clients, l'valuation de la consommation mais galement celle des processus de relocalisation qui concernent la production des quipements d'accueil. On aurait tort cependant de rduire l'analyse des destinations la perception de sommes d'argent se dplaant dans l'espace. La rduction de la connaissance des flux celui de la connaissance des pouvoirs d'achat, des investissements, des gisements conomiques est lourde de signification : cette forme de mpris (Urbain, 1991 : 47) dvalorise le touriste en ne le reconnaissant pas en tant qu'homme. terme, elle dvalorise donc galement ce mme produit, le banalise et, ce faisant, provoque en station des rfrences et des comportements anti-touristes. Si l'estimation conomique lgitime l'action du planificateur, la sous-estimation

Lensemble des bases juridiques de cette mission dintervention publique est analys dans : Vincent Vls, Service public touristique local et amnagement du territoire, Paris : LHarmattan, collection Logiques sociales, 2001, 220 p

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culturelle du tourisme peut dterminer sa sous-estimation conomique. Le travail sur la satisfaction du visiteur en tant "qutre culturel" est indissolublement li la valorisation long terme de la station. La diffrence fondamentale entre le touriste et la vache lait est que le touriste est Homme : au fil des annes, l'homo touristicus , exigeant, a acquis une autonomie de dcision qui embarrasse dj (et embarrassera sans cesse davantage) les professionnels de la commercialisation du produit touristique. Les tenants de l'optique "produit" le savent pourtant bien : on n'attire pas le touriste en station comme on coule des paquets de lessive en supermarch. La diffrence entre ces deux "objets" qui justifie leur mise en vente est essentielle et rside entirement dans leur contenu : le produit touristique tmoigne de l'insertion dans la vie sociale et culturelle et rfre l'panouissement de l'individu ; c'est un service d'enrichissement de l'tre humain. Le paquet de lessive est d'essence purement utilitaire et matriel : il agit sur le paratre. Ces raisons, qui paraissent essentielles, fondent la prsentation qui suit de la station comme destination(*). On y place l'analyse conomique ce qu'elle doit rester nos yeux : un moyen contrl, non une fin. Le terme de station(*). est trs souvent employ pour dsigner la seule urbanisation touristique des bords de plage ou de haute montagne. Cette rduction est tymologiquement errone : le mot station vient du verbe latin stare ; statio = je m'arrte, je reste. Grer une destination, cest seulement y faire venir les touristes, alors que grer une station, cest aussi les faire rester au moins pour une nuite, au mieux pour un sjour. Petite ou grande, la ville touristique qui accueille des voyageurs pour des arrts de courte ou de longue dure est donc une station. En termes conomiques, le territoire touristique est un systme spatial de production et de distribution de biens et services de loisirs : unit gographique, conomique et sociale. Organise d'hbergements et d'quipements, elle offre un ensemble de prestations gnralement diversifies, elle est gre comme une ville mais aussi comme un ple de vente de services regroupant des entreprises varies. La commune est juridiquement fonde se dclarer responsable de leur coordination et de la promotion du site. Cependant, la station n'tant pas une structure de droit priv, la municipalit n'a pas autorit sur les oprateurs conomiques et acteurs sociaux locaux. Du point de vue social et culturel, la ville touristique offre des activits de loisirs fondes sur la mise en valeur de ressources naturelles (rivages de mer, montagne, eaux thermales, espaces agro-sylvo-pastoraux, patrimoines

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culturels), ou sur l'enrichissement personnel (de l'esprit, du corps). Elle permet des populations diffrentes de se rencontrer, de se connatre. En termes d'amnagement du territoire et de planification conomique et sociale, c'est au niveau de la ville qu'est effectivement organis le tourisme et qu'il produit une valeur ajoute. Ce tourisme contribue polariser l'urbanisation et crer de la richesse conomique. Seules les villes ou les agglomrations, quelle qu'en soit la taille, offrent les fonctions de service et de commandement ncessaires la pratique de l'activit touristique. Elles rythment la rpartition de la consommation touristique en ples aux formes, la nature et au fonctionnement diffrents. Aujourdhui lamnagement et lurbanisme ne sont plus dans lignorance de ce secteur dactivit mais plutt volontiers dans sa reconnaissance. En consquence, il importait de faire un point complet sur les recherches et les pratiques rcentes dans un secteur davenir de lamnagement touristique qui lui a longtemps tourn le dos : le tourisme urbain et sa gestion publique. Loxymore produit par les deux termes tourisme et ville disparat peu peu pour lurbaniste. Faire du tourisme, ce nest plus fuir la ville ! Intgrer les problmatiques du tourisme durable dans la gestion urbanistique de la ville devient peu peu envisageable. Le tourisme apporte ici un clairage nouveau des disciplines dj installes : comment, par limage quil permet de dlivrer dun lieu, pose-t-il des problmes nouveaux (de mise en scne des espaces publics, par exemple) que lurbanisme ne se posait pas ? La ville (la station, le village, le site) est de plus en plus perue, conue, comme une scne touristique. Les interrogations sur sa mise en forme sont nombreuses. Cette perspective est dautant plus importante quelle traverse tous les milieux (la ville internationale, la station balnaire, la station dalpinisme et de sports dhiver, le village de caractre ou la station verte de vacances) et interpelle des disciplines varies : urbanisme, sociologie, anthropologie, gographie, conomie, gestion, histoire de lart, architecture, management public...

Si le tourisme urbain est lune des formes les plus anciennes de lactivit touristique, la ville nest vraiment prise en considration par les politiques publiques damnagement touristique que depuis le milieu des annes 90, quelques cas prs, dailleurs limits aux capitales. Aujourdhui, le tourisme apparat comme un vritable enjeu pour les cits petites ou grandes tant du point de vue conomique que par la production dune image valorisante susceptible daccrotre leur attractivit. En France, les villes gnrent dsormais la plus forte consommation touristique, estime 23,6 milliards deuros, dont 60 % proviennent des touristes trangers. Le tourisme urbain reprsente 25 % des nuites totales, 30 % des sjours effectus par les Franais eux-mmes (soit la deuxime place dans le

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choix de la destination de vacances, devant la mer et la montagne) et 40 % des sjours effectus par les trangers (Direction du Tourisme, 2003). Cette activit est loin dtre anecdotique car en termes de chiffre daffaires, le tourisme reprsente la premire activit conomique mondiale. Dans lUnion europenne, ce secteur emploie directement 9 millions de personnes et participe hauteur de 5,5 % du P.I.B. europen. Les rgions du Sud sont particulirement concernes (plus de 10 % pour la Toscane, lAndalousie, 8 % pour lAquitaine, lAragon). LEurope compte 12 des 40 premires destinations de vacances dans le monde. La majorit des Europens restent dans leur pays dorigine ou se rendent dans un autre pays europen pour y passer leurs vacances. Plus de 90 % des Europens fixent leurs sjours dans des villes, que ce soient des centres urbains montagnards, des stations littorales (63 % des Europens portent leur prfrence sur les plages bordant la Mditerrane), des sites patrimoniaux du continent, des stations nouvelles, anciennes, des villages verts ou des europoles. Limportance du tourisme pour les cits et les territoires est aujourdhui indiscutable. Les nouvelles politiques locales le montrent trois niveaux : La mise en place de stratgies de dveloppement du tourisme par les collectivits locales urbaines (qui nexistaient, avant les annes 1990, que dans les trs grandes destinations internationales) et la recherche de lefficacit de leur systme municipal ou intercommunal de gestion touristique, Le dveloppement du tourisme comme une stratgie pour dfinir un modle de territoire du prsent et du futur, dans une dialectique renouvele des processus de production et de consommation des services et dans une recherche diffrente du sens donn aux espaces urbaniss : espaces de production, permanents, Le tourisme comme moyen pour renforcer la fonction internationale et les avantages concurrentiels de la cit sur la scne mondiale. espaces de consommation, de pratiques scnes ludiques symboliques pour les et de reprsentation, espaces habitants

La ville touristique, la station est donc avant tout une collectivit territoriale organise autour dhbergements, dquipements et de services marchands. Elle concentre un volume de lits hteliers, para-hteliers et non banaliss important et offre un ensemble de prestations ludiques ou de dcouverte toujours plus

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diversifies. Gre par une collectivit locale (commune, communaut de communes ou dagglomration), la cit est aujourdhui apprhende et dirige comme une station touristique dont on cherche rapprocher les activits, cest-dire comme une unit de production et de consommation de loisirs constitue de sites multiples, souvent indpendants lorigine mais qui le sont de moins en moins. Il est rare, cependant, que lensemble des services ou quipements touristiques urbains soient grs par un seul prestataire et encore plus rare quils le soient par la seule collectivit locale. Dans ce cas, et dans ce cas seulement, on peut faire lanalogie en Europe avec la station intgre amricaine ou des destinations tropicales artificielles, le resort . Destination complexe, difficile cerner et plus encore grer, le territoire touristique est multiforme et regroupe des pratiques (tourisme dagrment, de vacances, daffaires, de passage) et des dures de sjours qui varient fortement. Larticulation du marketing et de lamnagement (le tourism planning des anglosaxons) dans ce systme territorial combine production et distribution de biens et services marchands. Cette intervention relve dorganismes touristiques locaux au statut et aux comptences aujourdhui totalement clarifis (enfin presque) qui mettent en uvre les politiques publiques locales de dveloppement touristique dans un cadre juridique, fiscal et technique codifi. Le management des services touristiques locaux fait appel des savoir-faire prcis et spcialiss, notamment dans lexercice des fonctions de commandement, de coordination, de prospective et de dveloppement territorial. La charge dassurer, en partie ou en totalit, des missions touristiques fondamentales revient aux collectivits dans la quasi-totalit des pays dmocratiques : accueil et information de la clientle, rservations centralises et partages, promotion et communication publicitaire, relations publiques, animation gnrale des loisirs, appui technique ou commercial auprs des entreprises et des htels, exploitation de services dquipements de loisir et forfaits produits/hbergements, fabrication et commercialisation de produits touristiques lchelon du bassin touristique, amnagement des espaces publics, construction et vente de biens immobiliers, recherche dinvestisseurs, damnageurs, dexploitants ou de prestataires spcialiss. Or ces missions ne relvent pas de la seule sphre publique : afin de faire bnficier pleinement leur entreprise des avantages des rseaux conomiques dans lesquels ils insrent leur activit, les hteliers, restaurateurs mais galement tous les services lis lorganisation et au droulement des sjours (transports, commerces, gestionnaires dvnements, de congrs, dquipements ludiques, de salles de spectacle, agences immobilires) participent la rflexion sur les

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missions et les mthodes de travail des organismes publics ou parapublics de conception des politiques damnagement et de dveloppement touristique. Ces mouvements de fond qui traversent la gestion de la cit sont suffisamment puissants et nouveaux pour quon sattarde sur leurs tenants, enjeux et aboutissants.

Tourisme durable et gestion intgre du territoire6

Les chercheurs saccordent dire que le concept de dveloppement durable , de nature polysmique, est encore extrmement controvers. Certains y voient un oxymore, forme linguistique qui concilie les contraires et qui relve donc dabord du discours diplomatique (Rist, 1996 : 315). Pour ceux-ci, le dveloppement durable serait une opration de camouflage [qui] apaise les craintes provoques par les effets de la croissance conomique pour empcher sa radicale remise en cause (id. : 316). Les approches critiques du concept ne manquent pas (Blot, 2005 : 129146). Cependant, la monte en puissance de la question des limites des ressources naturelles, des problmes sociaux, conomiques et culturels dans la notion de dveloppement a progressivement pouss les gouvernements vers lobjectif dun dveloppement socio-conomique quitable respectueux de lenvironnement (Sachs, 1997 : 16). Le concept de tourisme durable , dans son mode dapproche globale (environnementale, conomique, sociale et thique) apparat au sein de ce courant de pense et a trouv un cho et des applications oprationnelles de plus en plus relles dans les politiques publiques nationales puis rgionales depuis une huitaine dannes. Issu du rapport Bruntland (1988), qui dcrit le dveloppement durable comme un processus de changement par lequel lexploitation des ressources, lorientation des investissements, les changements techniques et institutionnels se trouvent en harmonie et renforcent le potentiel actuel et futur de satisfaction des besoins des hommes , le tourisme durable marque la priorit donne dornavant des problmatiques plus globales que sectorielles (Hunter, 1997 ; Cron Dubois, 2002 : 11). Il sagit, sur le long terme, de conjuguer les dimensions sociales, conomiques et environnementales avec le tourisme, qui, lorsquil nest pas

VLES (V), CLARIMONT (S),Tourisme durable et intercommunalit dans le massif pyrnen. Analyse compare transfrontalire, rapport intermdiaire, Ministre de lEcologie et du Dveloppement Durable Laboratoire SET UMR 5603 CNRS-Universit de Pau et des Pays de lAdour, 2005, 211 p.

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matris, devient facteur de dgradation des milieux naturels et de dsorganisation des socits. Lessor paradigmatique du rfrentiel tourisme durable est rapide et rcent. En 1992, lAgenda 21 ne mentionne le tourisme que trs brivement : aucun chapitre nest spcifiquement consacr au tourisme (alors que lagriculture, lindustrie, les services et mme leau font lobjet, chacun, dun important chapitre). Pourtant, une premire interrogation porte sur son impact sur la consommation dnergie, la pollution atmosphrique et sa contribution leffet de serre (WTTC, 1997). La croissance continue des transports et des mobilits touristiques contribue largement aux missions de gaz. De plus, les dplacements lis aux loisirs sont devenus un des principaux facteurs de conflits entre dveloppement durable et dveloppement touristique : effet de serre, nergie, pollution de lair, bruit, morcellement des habitats, cots sociaux des dplacements remettent en question lorganisation traditionnelle de lamnagement touristique. Dautres problmes, plus localiss, comme lartificialisation des milieux fragiles en montagne, la consommation deau, lappauvrissement de la biodiversit sont lobjet dune attention nouvelle de la socit. De manire plus systmatique, depuis 5 ans les impacts du tourisme sur les pollutions, lrosion, la flore et la faune, la consommation des ressources naturelles, lurbanisme et larchitecture, les paysages ont aliment le discours sur le tourisme durable (Fullana, Ayuso, 2001 : 26).

Le thme de la durabilit du tourisme a t enfin largement dbattu en 1995 la Confrence de Lanzarote. Runie pour dbattre des moyens de contrle du tourisme balnaire dans les les (notamment Canaries et Balares), cette dernire dboucha sur ladoption dune Charte du tourisme durable. Elle a ensuite inspir la mise en place dune Charte europenne du tourisme durable dans les espaces protgs (1999) elle-mme labore par un groupe mixte compos de reprsentants des organismes de gestion des espaces protgs europens, du tourisme et de leurs divers partenaires. La Fdration EUROPARC est lorigine de linitiative. La Charte europenne renvoie aux trois dimensions utilises pour dfinir le dveloppement durable : Environnementale : prservation des ressources naturelles en vue de leur transmission aux gnrations futures (solidarit intergnrationnelle) ; conomique : un dveloppement viable long terme ;

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Sociale : quit et participation des populations.

Les principes du tourisme durable y sont dfinis comme la forme de dveloppement, amnagement ou activit touristique qui respecte et prserve long terme les ressources naturelles, culturelles et sociales, et contribue de manire positive et quitable au dveloppement conomique et

lpanouissement des individus qui vivent, travaillent ou sjournent dans les espaces protgs (p. 3). Les objectifs affichs dans la Charte sont donc dornavant de rpondre aux attentes de nouvelles clientles europennes en redonnant du sens au voyage : celui de prendre le temps de dcouvrir et de rencontrer dautres gens, dautres lieux, de senrichir de cette rencontre en donnant un peu de soi . Cependant, ni le concept de tourisme durable ni sa mise en application nont t jusquici clairement dfinis, ce qui place les acteurs et oprateurs locaux dans une grande mfiance vis--vis de ce terme. Dautant que le tourisme durable nest pas seulement une adaptation du discours sur le dveloppement durable. Le concept renvoie des problmatiques spcifiques, nouvelles et trs prcises poses la socit dans le domaine particulier des loisirs et de lamnagement touristique tels quils ont t conus pendant les trente glorieuses . Les questionnements actuels de la socit concernant le tourisme sont devenus trs prcis et restent souvent encore sans rponse. Par exemple, on ne peut plus rduire lvaluation du tourisme une dialectique conomie - environnement, mais on doit le replacer au centre dune problmatique de territoire : Que rapporte le tourisme ? qui ? Comment est-il vcu et accept par la socit locale ? Pose-t-il des problmes denvironnement social, conomique, cologique locaux? Au-del du territoire, comment le tourisme participe-t-il lquilibre global des socits ? Le territoire concern contribue-t-il la cohsion de la socit en accueillant le temps des vacances des publics varis ? Le tourisme rentre-t-il par exemple en concurrence pour lusage de leau avec des activits situes dans le mme bassin versant ? A-t-il des effets sur les quilibres naturels ou humains au-del du territoire de destination ? ... Lensemble de ces questions renvoie la ncessaire coordination des projets et programmes qui ne traitent pas seulement du tourisme en tant que branche conomique cratrice demplois et de services. Parce quil fait intervenir ou se greffe sur tous les autres secteurs dactivit (transports, environnement, agriculture, ressources en eau, paysages, hbergement, habitat et urbanisme, ramassage et traitement des dchets, etc.), le tourisme durable suppose que les oprateurs dpassent dornavant la simple procdure damnagement ou le trs

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classique plan daction marketing de produits de sjours : il requiert la mise en uvre dune dmarche intgre dans la dfinition et la conduite des projets. Quimplique la gestion intgre du tourisme ? Dans le rapport pour une redfinition de la politique franaise du littoral, publi par la DATAR en septembre 2004, la gestion intgre occupe une place de choix. Cest une nouvelle faon dagir (DATAR, 2004 : 129) qui se dcline diffrents niveaux : Au niveau politique, avec le dpassement des politiques sectorielles partielles nombreuses sur lespace littoral ou montagnard (politiques de leau, de prvention des risques, agricole, touristique, de transport) ; Au niveau territorial avec ltablissement dune meilleure hirarchisation des objectifs et des instruments de lamnagement du territoire, de lchelon europen lchelon local. Ce qui suppose de dpasser lempilement doutils et de procdures ; Au niveau spatial avec une prise en compte de lespace touristique ne pouvant tre rduit aux territoires des stations et leurs prolongements immdiats.

Le tourisme durable fait rfrence cette vision systmique entre interactions constantes et rend vaine toute tentative de regarder sparment chaque ct de linterface (DATAR, 2004 : 130). Il implique concrtement une triple intgration : sectorielle, verticale ( lintgration verticale des outils damnagement du territoire ) et spatiale (stations valles). Il rejette, dans les projets damnagement, la juxtaposition ou superposition de solutions partielles (id :129). Loin dtre un cran de fume destin masquer lacuit de la crise environnementale en la diluant dans lconomique et le social (Moissec & al., 2004 : 87), le tourisme durable sinscrit donc dans un contexte idologique nouveau que Marcel Jollivet qualifie dhumanisme moderne (2001 : 9). Lamnagement touristique durable est considr ici comme un objet rvlateur des interrelations sociales : il suppose une approche interdisciplinaire, indispensable lapprhension des problmes poss dans ce contexte.

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1. Objet et mthodes des politiques damnagement touristique


Les politiques publiques d'organisation de lamnagement touristique sont rcentes ; les lus leur confrent gnralement une importance bien moindre qu' d'autres secteurs de l'amnagement (aux politiques des transports, du logement, des services collectifs, du dveloppement conomique). La comprhension de l'importance de ce secteur dactivit dans l'conomie mondiale relve dune lente prise de conscience depuis les annes 1990 : le tourisme nest affich comme la premire activit mondiale de services que depuis 1994. Or, mme sil domine nettement en France le secteur de l'agro-alimentaire, que ce soit en termes d'emploi, de produit intrieur brut ou d'excdent dans la balance des paiements, son image reste floue et peu valorisante. Ces politiques sont galement rcentes parce que les lois qui les encadrent ont t promulgues seulement lors de la dernire dcennie et que la dcentralisation de ce secteur ntait pas encore acheve en 2004. Les premires lois relatives lorganisation rgionale du tourisme datent de 19877. La premire tentative de rpartition des comptences dans le domaine du tourisme date de la loi du 23 dcembre 19928, qui porte et donne la commune la comptence de lurbanisme touristique et lorganisation de cette activit. Insuffisante, elle a d tre complte par la loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, puis par la loi de dcentralisation daot 2004.

Loi n 87-10 du 3 janvier 1987 relative l'organisation rgionale du tourisme, Journal Officiel de la rpublique Franaise, 13 janvier 1987, page 454. Loi n 92-1341 du 23 dcembre 1992, dite Loi Mouly , portant rpartition des comptences dans le domaine du tourisme, Journal Officiel de la rpublique Franaise,24 dcembre 1992 page 17657.
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11. Doctrines de lamnagement touristique


Les collectivits locales ont pleinement investi le tourisme comme nouveau champ dintervention conomique et damnagement ou durbanisme ouvert par la loi. Lenjeu politique parat aujourdhui vident compte tenu de linteraction du tourisme avec le dveloppement durable et lamnagement du territoire9. Cependant, pour entreprendre cette dmarche, les collectivits territoriales ont d librer leur politique damnagement de la seule fonction dorganisation de lespace que ltat avait donn pendant les dcennies prcdentes lamnagement touristique. En effet, le concept damnagement touristique en Europe occidentale a fortement volu depuis 40 ans. Linfluence conjugue de lconomie no-librale et des dcentralisations ou des rgionalisations (Espagne, Italie, France...) a confr aux pouvoirs locaux un statut nouveau et produit une fragmentation de laction publique (GAUDIN, 1999). La diversification actuelle des modes de gouvernement est ne de lmergence de politiques procdurales qui oprent par contractualisation du financement des projets et des oprations.

1. Politique contractuelle et dmocratie de proximit

Le modle europen et surtout franais daction publique a t trs longtemps prescriptif, centralisateur et trs peu pluraliste (Bill, Mermet, 2003). Ce nest que trs rcemment et trs progressivement que le mode dintervention des pouvoirs publics est davantage ngoci lchelle des territoires, des acteurs et des populations locales. Par la politique du contrat, qui a plac depuis 1974 les collectivits locales sur un mme pied dgalit que ltat - Nation, le centralisme a cess de reprsenter seul lintrt gnral. La gestion du bien commun et du service public locaux est peu peu revendique par les collectivits locales. Le contrat initie dans un premier temps la dcentralisation franaise (1981) ou

F. Gerbaux, Le dveloppement touristique local entre rgulations sectorielles et gestion territoriale , Le tourisme, facteur de dveloppement local, Presses Universitaires de Grenoble, col. Dbats, 1999, p. 71 87.

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espagnole (1985) qui met en place des dispositifs de dlibration en vue de la formulation daccords collectifs autour de projets locaux. Cette diffusion de modles dlibratifs nouveaux seffectue progressivement en France, en Espagne alors que les pays nord europens (ou lItalie, pour des raisons historiques qui tiennent la construction de lunit du pays et au refus du modle mussolinien) lexprimentent depuis plus longtemps. Lintervention touristique marque particulirement bien ce glissement progressif, dans les trente dernires annes, dune dmarche damnagement descendante (top-down), conue autour dune conception dorganisation spatiale du territoire national, de son zonage fonctionnaliste celle de la prise en compte de revendications ou dinitiatives (souvent dans le cadre des contrats de Plan, de pays daccueil, de ples de sjours) ascendantes . Cette dmarche nouvelle de type bottom-up (GAUDIN, 1999 : 236) met fin lamnagement touristique planifi par ltat qui se positionnait au nom des rquilibrages de lespace national et promeut les territoires dans leur pluralit et leur diversit. Pris dans le tourbillon de cette thmatique des territoires , le paradigme de lamnagement touristique comme revendication locale prend de lampleur et domine totalement aujourdhui les politiques publiques. Il repose dsormais sur une conception de dveloppement conomique, social et culturel dans le respect des quilibres et des volonts locales : mme si le terme est encore peu employ, il est fond sur un dveloppement qui se veut durable. La participation du public devient peu peu un des principes de laction publique qui simpose aux principes de laction publique damnagement touristique. Cette proccupation, inscrite dans la loi franaise sur la dmocratie de proximit du 25 juin 2001, sefforce de rpondre lattente, sans cesse exprime par les acteurs locaux depuis les annes 1968 -1975, dune transformation des processus de dcision dans le sens dune plus large concertation. linterface de lconomie et de lenvironnement, le tourisme nchappe pas ce mouvement, il en est mme souvent un des symboles affichs. Dans cette perspective gnrale de co-production de lamnagement, les approches des politiques publiques ont permis de mettre laccent sur les interdpendances directes ou indirectes entre des logiques dacteurs fort diffrentes et sur le fait que lamnagement fait intervenir, en plus des professionnels de la politique et des lites administratives, un nombre croissant dexperts privs, des leaders dopinion et de mdiateurs entre plusieurs mondes dintervention (Gaudin, 1999 : 231). Les configurations des ngociations contractuelles observes dans le champ de lamnagement touristique font apparatre des principes nouveaux dans lintervention publique dans laquelle le

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bricolage des normes daction et lmergence de solidarits nouvelles (notamment autour de lintercommunalit) tient une place de choix. En amnagement touristique comme dans les autres secteurs du dveloppement territorial, le rpertoire du pays , par exemple , prend tout son sens comme rencontre de dmarche descendante conue il y a quarante ans dans le cadre de ltat-Nation et les revendications ou les initiatives locales actuelles, de type ascendant.

La connaissance scientifique de lamnagement touristique, qui reconnat aujourdhui trs prcisment le principe de la participation, est reste trs longtemps enferme dans les raisonnements englobants de la doctrine damnagement du territoire de ltat-Nation, celle qui examinait seulement lutilit marchande des investissements en fonction de leur localisation et de leur rentabilit conomique attendue. Lamnagement touristique national sindexait alors sur la souverainet de ltat. La rfrence actuelle des territoires marque, par cette simple utilisation du pluriel, la pluralit des logiques ascendantes. Dans les oprations de loisirs des villes, des stations, des pays , cette seule perspective ne peut plus retranscrire la part symbolique de plus en plus forte de lamnagement touristique comme expression de la diversification des modes de gouvernement des dmocraties occidentales. La seule perspective conomique ou marketing du phnomne explique peu, explique mal lextraordinaire foisonnement des pratiques du service public touristique local et de ses rsultats.

Pour comprendre le fondement de lintervention publique dans lurbanisme touristique, il convient dsormais de lire lamnagement touristique autrement quune seule affaire de rangement des activits et des hommes sur lespace, ou dun agencement efficace des quipements, des services, des activits sur le territoire. Il est aussi la rsultante de ladaptation une modernit, de lexercice libre et quitable (ou jug comme tel par les habitants autochtones et les voyageurs) dune activit distributive de services et usages attachs la dcouverte dun lieu. Or il y a un demi-sicle lamnagement du territoire, [ctait encore] la recherche dans le cadre gographique de la France, dune meilleure rpartition des hommes, en fonction des ressources naturelles et des activits conomiques (Claudius-Petit, 195010). Ltat autorisait lamnagement et la construction des quipements touristiques en fonction de leur utilit, dans un schma de meilleure

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Conseil des Ministres

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rpartition des hommes et des activits sur le territoire national. Dans les premiers Plans conomiques et sociaux nationaux, puis lors de la mise en place des Missions damnagement du littoral (1967-1982), du Plan neige, les logiques dintervention relatives lurbanisme touristique, taient celles de la recherche dune plus grande homognit spatiale11. Elles impliquaient une intervention directe sur les parties de lespace national ou rgional les plus dfavorises, par des aides ou des schmas damnagement. Les actions sur le littoral taient soutenues et polarises alors que dj, linverse, le dveloppement touristique de lespace rural et de la montagne tait systmatiquement contractualis. Aujourdhui, les tats europens, tout en se dsengageant politiquement et financirement de ce secteur, prennent davantage acte de lingalit des chances des villes et territoires en termes daccs au dveloppement touristique. Ils veillent tablir une quit territoriale par des textes de lois qui prcisent les droits et les devoirs des collectivits. Parce quavec la globalisation de lconomie, les tats Nations ne sont plus des tats Providences , lingalit spatiale et labsence de richesse locale ne font plus gure lobjet dun traitement de discrimination positive systmatique lchelon central. En France, les deux mouvements de dcentralisation ont accompagn ce dsengagement progressif et introduit peu peu dans les esprits et dans les pratiques lide de diffrenciation spatiale12 au profit de villes ou de stations emblmatiques disposant dj dune notorit et dun outil de production organiss. Ainsi, en Aquitaine, les ples urbains de renom (Bordeaux, Biarritz, Arcachon, Pau...) apparaissent aujourdhui systmatiquement dans les priorits rgionales affiches aux contrats de Plan (contrats de stations). Ce qui est valable en Aquitaine lest (sous dautres appellations de procdures de mise en uvre) pour toutes les rgions franaises ou europennes.

Lurbanisme touristique nest donc plus si troitement li lordonnancement trs technocratique et hirarchis quil tait du temps de Claudius-Petit, de Pierre Racine ou dEmile Biasini13. Lamnagement touristique est devenu producteur dune dynamique ngocie de dveloppement pour et par la socit locale. Cette

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V. Vles. Production de lamnagement rural et recherche de lquit spatiale, H.D.R. sous forme de Doctorat dEtat.93/BOR3/0006, discipline : amnagement, Universit Michel de Montaigne- Bordeaux 3, 1993, diteur : Atelier National de Reproduction des Thses : 9, rue Auguste Angellier 59046 Lille cedex, n 1449.15041/93, 412 p.

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V. Vles, Service public touristique local et amnagement du territoire, collection Logiques sociales, Paris : LHarmattan, mars 2001, 222 p.

Respectivement Prsident du Conseil, Prsident de la Mission damnagement touristique du littoral Languedoc-Roussillon ( Mission racine ) et Prsident de la Mission interministrielle damnagement de la cte aquitaine ( MIACA ).

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ngociation sur le terrain oblige peu peu la Cit adopter, dans son fonctionnement, des principes de neutralit, dgalit devant tous les oprateurs et les usagers et de continuit de son action publique. Alors quil y a vingt ans, lintervention puissante des tats avait lambition de ranger des activits conomiques sur ses territoires avec (ou sans) leur accord, aujourdhui la communaut dagglomration, la communaut de communes ou la ville ont repris linitiative et doivent se livrer un exercice beaucoup plus difficile : coordonner laction des oprateurs publics et privs, avec la volont de soumettre le flux des touristes un dessein local de gestion densemble de la Cit. La description et lentendement de cette activit impliquent donc moins la rfrence au paradigme utilitariste du schma damnagement classique dans lequel la connaissance des faits sociaux et spatiaux prcde et commande lintervention, qu la prise en compte dun projet socital long terme porteur de sens dmocratique. Ces dynamiques nouvelles damnagement touristique interviennent dans un cadre de rfrence profondment modifi, marqu par le paradigme de laction nationale quitable . Elle intervient non plus partout avec des procdures et des programmes strotyps, mais laisse chaque ville, chaque communaut locale le soin dintervenir en fonction : de sa situation, des avantages distincts de catgories doprateurs ou dusagers qui la frquentent, des ressources territoriales quelles possdent. Ou en fonction de ce qui leur manque. Ce nouveau modle de lamnagement touristique tourne volontairement le dos la conception "galitariste" de l'intervention publique traditionnelle qui promouvait une forme durbanisme reproduit presque lidentique en tout lieu. Le projet damnagement touristique est aujourdhui dabord le fruit du projet politique local et celui des pratiques sociales dans l'espace conomique. Dsormais, lamnagement touristique est un signe intentionnel des collectivits territoriales, le moyen volontaire de communiquer, le produit d'une ide conceptualise, bref une ralit strictement dtermine en tant qu'intention locale.

En effet, lensemble des oprations en cours depuis une dizaine dannes montre aujourdhui que l'amnagement touristique n'est plus fond sur un seul code14 o lobjectif et le contenu du projet seraient analyss sur un mme plan et une fin uniques tant : faire venir toujours plus de visiteurs . Mme si le terme nest pas

Code : systme conventionnel de signes, signaux ou symboles, grce auquel un "metteur" peut transmettre un message, une information, une ide un "rcepteur" ; en ce sens l'amnagement touristique est un code dont la cration artificielle fait l'objet de conventions explicites entre les diffrents types d'usagers.

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trs utilis, la proccupation du tourisme durable15 dans les destinations apparat trs clairement dans la plupart des projets des collectivits qui ont grer leurs flux touristiques. Laction publique quelles mettent en uvre pour inventer du dveloppement territorial sappuie sur l'interprtation dsormais locale de situations multiples et varies. Lamnagement touristique est devenu producteur dune dynamique ngocie de dveloppement pour et par la socit locale. Cette ngociation sur le terrain loblige peu peu adopter, dans son fonctionnement, des principes de neutralit, dgalit devant tous les oprateurs et les usagers, et de continuit16 de laction publique. Lamnagement touristique du territoire nest donc plus seulement lintervention qui intgre des activits conomiques dans un site, c'est aussi un exercice collectif de matrise progressive de laction des oprateurs d'un lieu, pour le soumettre un dessein de gestion de la cit. La description et lentendement de cette activit impliquent moins la rfrence au paradigme utilitariste dune rentabilit conomique court terme qu la prise en compte dun projet touristique local long terme qui donne un sens dmocratique laction publique. Lintervention publique quitable intervient non pas partout de manire gale mais avec discernement, en fonction de la situation locale, des avantages distincts des catgories doprateurs ou dusagers, de ce quils ont et de ce qui leur manque. Ce modle dintervention intgre dsormais la recherche de la durabilit du tourisme et tourne volontairement le dos au paradigme "galitariste" (la mme chose pour toutes les communes). Si ce dernier tait adapt au systme politique centralis des Nations des deux derniers sicles, il ne correspond plus ni la trs forte diversit des interventions actuelles ni la prise en compte de seuils de frquentation et de capacits de charge fort diffrents.

2. Leuropanisation de laction publique paradigme de lamnagement quitable

et

le

En 1957, le Trait de Rome, acte fondateur de la Communaut conomique europenne, insiste sur le souci de renforcer lunit de ses conomies et den assurer le dveloppement harmonieux en rduisant lcart entre les diffrentes

J-P. Ceron et G. Dubois, Le tourisme durable dans les destinations, Limoges : PulimUMR 6062 CNRS, 2003, 169 p. Par exemple : si le groupe de presse Amaury sest vu confier quelques annes la gestion du Futuroscope (moyennant redevance), le Conseil gnral de la Vienne reste propritaire des lieux.
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rgions et le retard des moins favorises . Pour autant, le Trait nenvisage pas daction prcise pour raliser cet objectif. Il faudra attendre vingt ans pour que le rglement du 18 mars 1975 cre le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) : il sera destin corriger les principaux dsquilibres rgionaux dans la Communaut par une participation au dveloppement et lajustement structurel des rgions en retard de dveloppement tout comme la reconversion des rgions industrielles en dclin. LEspagne et le Portugal intgrent la Communaut europenne en 1986. Pour aider les rgions mridionales de la France, de lItalie et de la Grce surmonter la concurrence venant de ces nouveaux Etats membres, les Programmes intgrs mditerranens (PIM) dfinissent, pour la premire fois, des actions coordonnes pluriannuelles de dveloppement. La rforme fondamentale de 1988 des fonds structurels europens consacre les principes de la programmation pluriannuelle quinquennale : ladditionnalit des fonds communautaires (Communaut Europenne et tats membres doivent cofinancer les actions) ; la cration de quatorze nouveaux programmes, dits Programmes dInitiatives Communautaires (PIC) dont LEADER pour le dveloppement rural et INTERREG pour la coopration transfrontalire. Ces derniers concernent plus spcifiquement le dveloppement rgional et touristique. Le fonds de cohsion17 finance massivement les infrastructures de transport et denvironnement (avec un lien direct sur les projets touristiques) des pays dont le Produit national brut (PNB) par habitant est infrieur 90 % de la moyenne communautaire : lEspagne, la Grce, lIrlande et le Portugal bnficient ds lors daides un taux compris entre 80 et 85 % des dpenses publiques. La troisime rforme des fonds, adopte Berlin en 1999 dans le cadre de lagenda 2000 , conforte la dcentralisation accrue de laction rgionale europenne : les choix des projets et leur gestion relvent de la responsabilit unique des autorits nationales et rgionales. Le plan de dveloppement que chaque tat membre doit prsenter la Commission pour programmer et grer les projets est labor par les autorits comptentes au niveau gographique considr comme tant le plus pertinent 18. Le cadre de lintervention figure dsormais dans un document unique de programmation, un DOCUP, ou un cadre communautaire dappui, un CCA. Le principe de partenariat de la politique rgionale de lUnion europenne va bouleverser les modes de programmation de lamnagement touristique local de

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Rglement n 1164/94 du Conseil, du 16 mai 1994 JOCE n L 161 du 26 juin 1999

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lEurope dfavorise, qui est souvent aussi lEurope touristique. Ce principe de partenariat implique la concertation de lensemble des acteurs institutionnels, conomiques, sociaux ou civils concerns lors de la prparation et de la ngociation du programme et au moment du suivi, son pilotage et son valuation. Ce principe est un des moteurs essentiels du changement du paradigme de lamnagement touristique : il introduit la multipolarit, la co-dcision et la participation des publics dans des programmes concentrs sur des objectifs prioritaires visant des zones ou des domaines cibles. Ce modle de financement de lamnagement nest pas mineur. En France par exemple, si on ne prend que les projets concernant les projets INTERREG III en coopration transfrontalire, transnationale ou interrgionale, le financement atteint plus de 1,4 milliards deuros de dotation FEDER et impliquant des oprations rparties dans 9 rgions. Si lamnagement du territoire nest pas une comptence communautaire, il est clair que la politique structurelle europenne a eu des effets de levier considrables. Lintervention des fonds structurels dans le cofinancement de politiques publiques nationales ou rgionales, en permettant de nombreux projets de voir le jour19, a eu un impact qualitatif sur les pratiques de lamnagement touristique. Lmergence dacteurs rgionaux et la mise en synergie des dynamiques locales est la premire des consquences de lapport des fonds structurels comme outil damnagement. La responsabilit des prfectures de rgion devient directe dans la nouvelle programmation au niveau de la dtermination des priorits des documents de programmation et des mises en uvre. Le partenariat est renforc avec les collectivits territoriales et plus gnralement avec lensemble des acteurs locaux intresss. De nouvelles pratiques de gestion et de contrle de la dpense publique apparaissent. La mise en uvre de la politique rgionale en Europe a contraint la plupart des pays dfinir une mthodologie administrative nouvelle qui leur faisait jusque-l dfaut. La politique europenne induit une modification de la gestion des projets, y compris de petits projets locaux. Ces pratiques nouvelles vont ensuite servir de modle une application rgulire divers chelons de ladministration et de la gestion des projets.

Soit une augmentation du PIB par rapport au scnario de base hors financement communautaire de 3,5 % pour le Portugal, de 2,4 % pour la Grce, de 1,7 % pour le Mezzogiorno, de 1,6 % pour les Nouveaux Lnder, de 1,1 % pour lEspagne, de 0,4 % pour lIrlande (source : Commission europenne, Le Moniteur, 23 avril 2004, n 5239)

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Lvaluation, par exemple, devient peu peu une rfrence qui simpose toute politique damnagement touristique diffrentes tapes de leur mise en uvre. Lvaluation ex-ante sert de base la prparation des plans, des interventions et du complment de programmation ; lvaluation mi-parcours examine les premiers rsultats des interventions, leur pertinence et la ralisation des objectifs ; lvaluation ex-post rend compte de lutilisation des crdits, de lefficacit des interventions et de leur impact. Ces deux dernires formes dvaluation sont ralises par un valuateur indpendant. Le contrle de service fait juge la ralit des dpenses encourues et leur ligibilit aux fonds europens. Le contrle de suivi, le contrle approfondi, le contrle conjoint associent respectivement les reprsentants des collectivits locales, de ltat et de la communaut dans une approche diffrentielle de lamnagement. Ces procdures administratives juges trop lourdes parfois au regard des rsultats obtenus ont t allges par le Conseil des ministres du 31 juillet 2002. Cette intrusion dun nouveau modle europen dans lorganisation de lintervention spatiale produit des refontes profondes : quil sagisse des modles de lintervention publique en France, de lorganisation quasi fdrale de lEspagne autour des 17 communauts autonomes, ou encore de lorganisation rgionale en Italie o la rgion devient le guichet unique du financement europen. Elle conforte les organisations fdrales, en premier lieu celle de lAllemagne. Un modle rfrentiel nouveau dune plus grande adquation locale aux socits et aux milieux sest impos peu peu dans le contexte par ailleurs difficile de la globalisation socio-conomique. Ce paradigme dune intervention publique multipolaire, rgulatrice et matrisant les assauts du march a t enrichi par des apports thoriques de philosophes politiques tels que RAWLS (1971, 1978, 1987, 1993), HABERMAS (1973, 1986), NOZICK (1988), VAN PARIJS (1991) ou de sociologues comme HOMANS (1973). Leurs crits ont permis de renouveler les fondements thoriques de lintervention des pouvoirs publics et leur implication dans lamnagement touristique, en les considrant autrement que dans la seule perspective du rangement o la science [gographique] normale (KUHN, 1962, 1983) les avait jadis confins. Le paradigme de lamnagement touristique quitable du territoire situe d'emble laction publique en contrepoint de la philosophie politique utilitariste court terme et longtemps dominante. Il est loppos du concept de la recherche systmatique de lefficacit conomique qui fut souvent associe lamnagement du territoire. On verra dailleurs ici que lamnagement touristique du territoire nest pas seulement la prise en compte de lingalit des situations locales par les pouvoirs publics. La politique damnagement touristique ne vise pas seulement

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tendre prioritairement lgalit des situations et des frquentations sur lespace. Aujourdhui, la doctrine de lamnagement touristique cest la prise en compte de lingalit des chances des territoires au dpart et leur capacit intgrer une perspective de dveloppement qui tienne compte de leur environnement conomique, social, naturel. Lobjectif des politiques nationales damnagement touristique dsormais menes en Europe est dassurer toutes les collectivits une grande capacit (libert) de tirer parti des atouts locaux dans le cadre de contraintes internationales : lconomie en est une et sa durabilit est devenue essentielle au regard des projets dsormais conduits. Lexamen des conditions de lamnagement touristique du territoire par les politiques touristiques locales permet den prciser les formes. Ainsi, lexplication strictement utilitaire ne suffit plus clairer les praxis nouvelles du dveloppement touristique, notamment aujourdhui dans sa forte pousse urbaine. Le cas du Futuroscope Poitiers permet den donner une illustration concrte et trs simple : il suffit de rappeler que, malgr un tassement des entres, le parc affichait au moment de la privatisation de sa gestion un bnfice record de 3,2 millions deuros pour un chiffre daffaires de 81 millions deuros. Les seuls arguments des rsultats conomiques, de lutilit et de lefficacit ne sauraient justifier, expliquer, donner un sens la vente des parts dtenues par le Dpartement dans la socit dexploitation. Lexplication est ailleurs. Ces concepts de rentabilit supposent des niveaux d'utilit d'un service, d'une consommation de loisir, comparables dun oprateur un autre, d'un voyageur un autre : ce qui nest pas Ces utilits supposent, dtre agrges uniformment, et que chaque touriste dispose d'une marge d'autonomie suffisante lui permettant d'intervenir sur cet environnement : il nen nest rien En revanche, on sait aujourdhui que lconomie touristique rpond au contraire une individuation trs forte des comportements, des services offerts, des consommations (AUGUSTIN, 1993, VIARD, 1998). La recherche de la durabilit de lamnagement touristique a induit localement le principe de diffrence20 qui oblige faire application de rgles semblables des personnes places dans des situations semblables et ninterdit pas que puissent tre appliques des rgles diffrentes des personnes places dans des situations diffrentes 21.

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V. Vles, 2001, op. cit.

Dcision 81-130 du Conseil constitutionnel du 30 octobre 1981, AJDA, 1981, p. 596 qui fait jurisprudence en matire de tarification, dgalit devant les ressources, devant la justice des services publics locaux.

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3. Les consquences de la diversification des modes de gouvernement

Pour expliquer les formes actuelles de lamnagement touristique du territoire en Europe, nouveau mis en avant en 2004 par la seconde phase de la dcentralisation en France, il faut en rappeler les fondements majeurs : L'galit des collectivits en est la base : il s'agit, pour les pouvoirs publics nationaux, de s'assurer que tous les amnageurs touristiques ont les mmes devoirs et droits vis--vis du voyageur, du touriste, du client. Appliqu aux collectivits locales, ce principe implique d'emble une analyse diffrentielle des avantages sur l'espace social. Il exige que la position conomique et sociale des services marchands n'affecte en rien les chances d'accs aux diverses fonctions. Il requiert donc l'existence d'institutions qui empchent une concentration excessive des richesses et qui, talents et capacits gaux, assurent aux oprateurs, prestataires de toutes catgories les mmes chances d'accs aux divers niveaux dinformation et daide de la socit locale. Ce principe suppose que lamnagement touristique local intervienne avec discernement, quit, en fonction des diffrences dans les missions, les catgories de prestataires ou dusagers. Ce concept dquit implique donc la reconnaissance dune grande varit de solutions dans la gestion du dveloppement territorial du tourisme. En affirmant ce principe de diffrence, les tats et communauts rgionales renoncent amnager le territoire de manire gale, cest--dire, donner ou programmer les mmes quipements partout. En ne prenant pas en compte les critres locaux du dveloppement durable, les capacits de charge, on ne peut corriger les diffrences spatiales. En dautres termes, en donnant toutes les collectivits la mme chose, le risque est de reproduire les disparits spatiales, parfois de les augmenter. En affirmant ce principe de diffrence, les tats et communauts autonomes renoncent galement distribuer les aides en fonction seulement de l'utilit conomique et sociale. Si ctait le cas, elles feraient fi des principes dmocratiques dquit et de respect des conditions locales de matrise du dveloppement pour les gnrations futures.

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Ces politiques de dveloppement touristique noprent plus dsormais de grande distinction arbitraire entre les territoires par l'attribution de droits et de devoirs fonds sur lutilit des quipements et de lamnagement. Elles veillent plutt par des lois cadre (la loi littorale en est un exemple) permettre aux revendications concurrentes de sexprimer officiellement. Ce faisant, elles leur permettent dagir directement dans la cration et la localisation des amnagements et des quipements touristiques : les recours des associations (notamment de dfense de la nature) contre des amnagements jugs destructeurs en donnent une illustration trs actuelle. La description, lanalyse et lexplication de ces politiques nouvelles

damnagement touristique du territoire ne peuvent donc tre menes sans prendre quelques prcautions de mthode : 1. Il convient toujours de dfinir la position originelle et diffrentielle des lieux touristiques, des destinations, de caractriser leurs ingalits, les circonstances typiques dans lesquelles se pose la question de lintervention publique. Pour ne prendre que le cas touristique rgional franais, lAquitaine nest pas lAlsace, Le Touquet nest pas Font-Romeu, Biarritz na pas grand chose voir avec Conques. Cest une vidence, mais il en est dutiles rappeler. Les politiques sectorielles des premiers Plans quinquennaux ne sont plus aptes tenir compte des diffrences dquipement sur le territoire. 2. Les contraintes dites de service public, c'est--dire celles qui distinguent l'action dutilit publique de l'action purement intresse, doivent tre prcises dans chaque cas. Il convient de s'accorder sur une conception de la politique locale de dveloppement touristique qui soit la plus raisonnable pour tous, et pas seulement pour l'une ou l'autre des catgories de prestataires ou dusagers. La cration dun golf de 18 trous par 4 et de 2200 logements Latas (Haut Aragon, ville de Sabinanigo) par le groupe immobilier madrilne Nazar peut tre considr la fois comme une chance pour lconomie locale (chimie en restructuration) et comme une menace pour lquilibre culturel et social local (8800 habitants nouveaux pour la plupart rsidents secondaires - attendus sur 220 hectares). Cet amnagement marque, de toutes faons, une transformation radicale de la gestion de lespace par la collectivit et lentre massive de lre du loisir dans lespace productif rgional.

Lide nouvelle de libert des collectivits locales a lentement pris corps dans lamnagement touristique, surtout pour les villes et territoires locaux. Ces collectivits ont plus que tout autres des moyens bien rels dintervention, mme si

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la juxtaposition des comptences et des missions, en structure embote et parfois conflictuelle, ne rend pas l'ensemble encore trs cohrent ou pour le moins facilement lisible. Les lments, les mthodes et les outils nouveaux qui fondent dsormais leurs politiques depuis une vingtaine dannes permettent un nouvel urbanisme touristique : celui o le sens emblmatique de lintervention locale prvaut sur lide quon peut matriser lespace conomique et social uniquement par une intervention et des normes dictes par ltat et les grilles dquipement. Partout en Europe, la production des politiques publiques damnagement touristique est ainsi graduellement passe dun tat de forte centralisation celui de la multipolarit, de la co-dcision et du partenariat22. La concertation avec les publics concerns en est devenue la donne essentielle : elle a modifi les principes et les contenus de la dcentralisation tout comme leuropanisation de laction publique touristique. Ce foisonnement ne permet plus de lire lamnagement touristique avec la simplicit de la grille unique de lquipement voulu par les tatsNations. Les cas sont multiples, les effets varis, parfois discordants, et dans tous les cas impossibles rduire un modle simpliste dorganisation territoriale topdown .

On lira ce sujet lexpos sur le cas espagnol : J.A. Ivars, Planificacin turstica de los espacios regionales en Espana, Madrid : Editorial Sntesis, 2003, 333 p.

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12. Un domaine dintervention rcent


Lamnagement touristique est considr comme un secteur de politique conomique important des collectivits locales depuis peu dannes seulement. La lenteur de cette prise de conscience est due de trs nombreux facteurs. Il est noter que ce domaine est encore aujourdhui marqu par des contradictions et des hsitations, notamment dans la coordination des politiques touristiques locales. Ainsi les collectivits locales (les communes surtout) interviennent directement sur leur territoire en application du Code de lurbanisme23 pour raliser des oprations dquipement, damnagement, dhbergement, dembellissement en vue de laccueil de logements ou dactivits de tourisme. Ce recours systmatique au droit de lurbanisme pour amnager a aid la reconnaissance de missions touristiques autonomes. De plus, les collectivits locales peuvent raliser ou faire raliser toute activit dintrt gnral lorsquil y a carence de linitiative prive, y compris dans le domaine conomique. Mme si, depuis la vague de drgulation des annes 1980, les restrictions lapplication du droit de la concurrence ont considrablement rgress, on constate, sur le terrain, lextension du domaine public ou para-public dans lorganisation touristique locale sans que cela remette en cause le principe de la libert du commerce et de lindustrie24. Mais il a fallu convaincre les oprateurs et prestataires privs, jaloux de leur indpendance.

1. Des courants de pense et des stratgies varis

Contradictions et hsitations marquent lhistoire de lamnagement touristique. Dans la priode des annes 60-80, quatre discours diffrents (auxquels correspondaient quatre politiques dorganisation et dquipement touristique distinctes) se sont parfois affronts, tous porteurs d'un message et d'une conception antagonistes du tourisme. Cette multiplicit des points de vue, des

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Articles L.300-1 et L.300-4 du Code de lurbanisme.

La libert des activits prives fait lobjet dune reconnaissance spcifique, fonde en France sur la loi Le Chapelier des 2 et 17 mars 1791 que le Conseil constitutionnel a rcemment articul avec le droit de proprit pour en tirer le principe constitutionnel de la libert dentreprendre (Conseil constitutionnel, 16 janvier 1982, 82-132 DC, GDCC, n 31).

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objectifs des oprateurs prvaut encore dans un certain nombre de cas. Elle empche mme parfois la dfinition locale du projet de station et rend souvent difficile la dfinition d'un corps de doctrine fdrateur pour le management des espaces et sites de loisirs : - Pendant cette priode de dveloppement, un certain nombre d'acteurs institutionnels ont vu dans le tourisme un prtexte la prise en considration de l'organisation de l'espace : les MISSIONS D'AMENAGEMENT des ctes25 ont produit de l'amnagement fond sur l'ordonnancement d'oprations immobilires d'envergure. l'oppos, l'amnagement touristique vu par le
MINISTERE DE L'AGRICULTURE

a tantt cart jusque dans les annes 1990

toute finalit conomique autre que para-agricole, tantt enferm l'activit touristique dans un cadre trs global : celui de la recherche du maintien du plus grand nombre dexploitations par la pluri-activit. - D'autres acteurs nationaux (COMMISSARIAT GENERAL AU PLAN, DELEGATION
A L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET A L'ACTION

REGIONALE), relays

lchelon rgional par les Etablissements Publics Rgionaux puis par les Conseils rgionaux naissants, nont vu au contraire dans le tourisme quun des moyens pour crer des emplois avant toute chose , donc une ncessit de traiter le thme en filire conomique organise. Les politiques sectorielles ont longtemps marqu le dveloppement touristique, notamment pendant les premiers Plans conomiques et sociaux et les Trente Glorieuses . Cette perspective sera encore relaye, aprs la crise de 1973 et les lois Montagne et Littoral de 1985 1986 par un discours prconisant des politiques sectorielles autour du tourisme thmatique (tourisme vert, tourisme balnaire, thalassothrapie...). Elle persiste aujourdhui dans les politiques cherchant dessaisonaliser les stations par la cration de produits thmatiques pour des clientles toute lanne26 : lnotourisme 27, le thermoludisme28 , ... sont les filires la mode en 2004 issues de ce courant de pense. - l'oppos, pour les tenants des loisirs associatifs, le tourisme est rest trs longtemps hors du champ de l'activit conomique commerciale : le

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Voir plus en avant le chapitre portant sur les rsidences secondaires et le dernire partie portant sur lamnagement touristique du littoral franais. Programme du colloque Imatourisme 2004, Moliets, 2, 3 et 4 octobre 2004

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Tourisme viticole : visite des domaines et des caves, muses, centres dinterprtation, vinothrapie...

Activits utilisant leau comme bienfait pour la sant : remise en forme, environnement agrable...

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concept capitaliste et mercantile de la vente de produits de loisirs est rest longtemps tranger la finalit sociale du tourisme familial . Le tourisme devait rester " une activit familiale, de jeunesse et de sports pour tous " (discours et pratiques des H.L.M., V.V.F., L.V.T., CECOREL, U.C.P.A....). La production et la gestion des villages de vacances sont encore fortement marques par cette conception du tourisme social29. - "Pas du tout !" semblait rpondre en cho un quatrime groupe d'intervenants. Peu peu depuis les annes 1970 ces derniers se sont institutionnaliss et semblent aujourdhui avoir gagn la prise en considration de leurs revendications autour du concept de tourisme durable. "Le tourisme est une pratique de la nature et de sauvegarde des arts et traditions populaires par des gens clairs " (SAINT MARC, 1971). La mouvance de la socialisation de la nature, de la consommation douce de l'environnement (CENTRES PERMANENTS
A L'INITIATION A L'ENVIRONNEMENT,

PARCS NATURELS REGIONAUX) a entrepris et russi - sur cette position doctrinale des ralisations touristiques ducatives, musographiques et de protection du milieu, dont les meilleurs exemples sont aujourd'hui conservs par les quipements des Parcs naturels.

En France, cette priode de balbutiement des politiques damnagement touristique est galement caractrise par une forte instabilit ministrielle et administrative de la Direction du tourisme, qui en a fait longtemps un hochet ministriel30. Rattache parfois au ministre des transports, puis de l'artisanat, du commerce extrieur, ou des Postes et Tlcommunications, du Temps libre en 1981, la politique de dveloppement touristique de la France a longtemps navigu vue, ballotte entre diffrents partenaires au gr des alliances et des opportunits politiques. Il faut dire que dix-sept ministres sont concerns par lamnagement et le dveloppement touristique. De plus, le secrtariat d'Etat au tourisme, n rcemment et dont le statut de ministre de plein rang na t reconnu que pour des courtes priodes (gouvernements de Raymond Barre ou de Michel Rocard), joue le rle d'un intermdiaire entre des administrations clates entre diffrents grands corps de ltat (Ponts et chausses, Gnie rural notamment).

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Ce point sera longuement dvelopp dans le chapitre suivant traitant des politiques dhbergement Ce nest pas le cas dans tous les pays europens. Les ministre en charge du tourisme an Espagne (marque lpoque par la dictature franquiste) ou dans les pays anglo-saxons (ou le tourisme relve avant tout du march, cest dire du commerce) nont pas connu cette instabilit.

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Certaines grandes figures de la politique ont marqu cependant ce secrtariat dtat par leur longvit. Ainsi Pierre Dumas, une des figures historiques du gaullisme savoyard (Chambry), a t successivement charg : du secrtariat dEtat du tourisme, de la promotion sociale en 1962, en 1966 et 1967, et enfin du tourisme seul en 1968. Plus rcemment, Michle Demessine, snatrice communiste, est reste au secrtariat dtat de 1997 2001 et a fait de laccs de tous aux vacances et aux loisirs lune des priorits de sa politique en faveur du dveloppement audacieux du tourisme dans notre pays 31. Son successeur, au contraire, affirmera ds son arrive au Ministre dlgu au tourisme que le terme tourisme social est un contresens . La succession de principes politiques parfois trs opposs la tte de ce ministre nuit considrablement la continuit de laction de ltat dans ce domaine. Pour ne prendre que ce dernier exemple qui nest pas unique dans lhistoire de la politique touristique de ltat, le secrtariat dtat au tourisme sest engag fortement de 1997 2001 dans une politique sociale du tourisme au travers dactions daccompagnement et de soutien du secteur du tourisme social et associatif. Le doublement des crdits du plan patrimoine de 1998 a acclr un processus qui a permis, en dix ans, daccompagner la modernisation de plus de 10000 lits dans plus de 500 structures. Au total, ltat sest engag durant cette priode pour lquivalent de 45 millions deuros gnrant ainsi un investissement total de 260 millions deuros, financ conjointement par les collectivits locales et les fonds propres des associations32. Le secrtaire dtat qui prend la relve en 2002, Lon Bertrand, modifie totalement cette politique : annonant que de son point de vue tourisme et social sont deux positions antinomiques, il orientera les crdits budgtaires de ltat vers le dveloppement de laide aux DOM-TOM. Cest, il est vrai, un lu libral doutre-mer alors que Michle Demessine est snatrice communiste. Enfin, cette priode est marque par une dualit permanente des politiques dintervention entre les aides au secteur marchand (htellerie, agents de voyage, voyagistes.... qui vivent du tourisme) et un soutien plus structur aux collectivits territoriales (qui disposent de la lgitimit de btir, de percevoir les subventions de l'Etat et pour qui le concept de march touristique est longtemps rest tranger aux stratgies communales). Qui plus est, les partenaires associatifs et les partenaires agricoles prnent longtemps un tourisme de clientlisme sadressant

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Discours de Michle Demessine, confrence de presse du 18 janvier 2001, inaugurale de la campagne de communication Tourisme Social et Associatif . L. Greffier, Les villages de vacances du tourisme social : enjeux des dynamiques territoriales, thse, Universit de Bordeaux 3, UFR Gographie et amnagement, 2003, p. 101.

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davantage aux organisations productrices de services touristiques (politique de la FNSEA, du CNJA, mouvement familial chrtien, mouvement rpublicain laque, mouvement ouvrier qui construisent le tourisme social). Les politiques du tourisme d'autres pays de la Communaut Europenne ont galement parfois influenc le projet touristique de l'tat franais. Trois autres pays europens - Italie, Espagne, Rpublique Fdrale d'Allemagne - disposent d'un budget promotionnel qui dpasse les dix millions deuros. En outre, dans l'ensemble de ces pays comme en France, l'administration nationale du tourisme n'est pas la seule financer le dveloppement touristique. Les Offices nationaux du tourisme (les quivalents de Maison de la France) agissent comme structures oprationnelles en matire de promotion.

2. Le tourisme la recherche dun chef de file depuis 1983

En France, pour le moins jusquen aot 2004, les comptences de ltat et des collectivits locales en matire de tourisme ont t fixes par des textes adopts au cours de trois lgislatures, de 1985 1993. Elles concernent directement la rglementation, la promotion touristique nationale, l'tude des activits touristiques, la coopration internationale et les actions de dveloppement touristique. Les acteurs publics y apportent leur concours (notamment par l'intermdiaire des contrats de Plan) et indirectement, assurent la gestion des quipements et des services publics touristiques locaux.

1. Labsence de bloc de comptences touristiques

Il ressort trs clairement de ces lois (et notamment de celle de 1992 cense porter rpartition des comptences ) quil na pas t jug possible, ou souhaitable au moins jusquen 2004, deffectuer dans ce secteur dactivits une vritable rpartition des comptences tourisme par blocs distincts entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales, compte tenu du caractre facultatif quon lui a systmatiquement accord. Le fait que le lgislateur na pas identifi de comptences trs diffrencies entre les trois niveaux de collectivits territoriales (Rgion, Dpartement, Commune) dune part et quil autorise dautre part des soutiens financiers entre les diffrents

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niveaux implique une bonne coopration entre ces diffrents niveaux pour remplir la mission damnagement touristique. Or cest souvent dans la ralisation de cette bonne coopration que lon rencontre des difficults pour le montage des tours de table financiers. Certes, les diffrentes dimensions de lactivit de dveloppement touristique du territoire (amnagement, information, promotion, accueil, commercialisation) ne sont pas dissociables. Les distinguer et disperser ces comptences entre des collectivits de rang diffrent bloquerait encore plus le processus de financement des projets. Bien entendu, cette "concurrence" apparente se trouve attnue par la technique d'harmonisation des contrats de Plan et par la reconnaissance de comptences spcifiques aux diffrentes catgories de collectivits territoriales : l'urbanisme pour les communes, le tourisme rural pour les dpartements, l'amnagement du territoire et le dveloppement pour les rgions (transfert des attributions des missions interministrielles d'amnagement). Cependant, force est de constater que, pendant deux dcennies (de 1983 2003) et faute dune rpartition claire, le tourisme a fait l'objet d'interventions parfois contradictoires de la part de collectivits de tous niveaux. Par ailleurs la mise en place rcente et jusquau 31 dcembre 2004 dorganismes tels que : lAgence Franaise dIngnierie Touristique (1993), Maison de la France (1987), lObservatoire National du Tourisme (1991) et qui sont des organismes associant des fonds publics et des fonds privs33, a eu deux consquences :

33 Maison de la France est un GIE cr en 1987, il associe l'tat, les collectivits territoriales et les professionnels du tourisme. Maison de la France regroupe 891 adhrents rpartis en quatre collges (Collectivits, associations de tourisme, entreprises commerciales) et dispose dun budget de 380 millions de francs. Maison de la France remplit des missions trs adaptes aux ciblages des marchs metteurs par les Rgions : promotion de la France ltranger, information touristique dans la plupart des pays metteurs de touristes vers la France, observation conomique des marchs metteurs ; La cration de lObservatoire National du Tourisme en 1991 a permis l'Etat de retrouver un rle prdominant dans la publication de donnes chiffres sur le tourisme. La souplesse de fonctionnement de ce type de structure a favoris la mise en place rapide d'un certain nombre d'outils de suivi de l'activit nationale et internationale, de redonner une impulsion au rythme et au nombre des publications (priodiques, collections et tudes ponctuelles) et de se positionner comme leader mthodologique vis--vis des systmes dobservation rgionaux. ; De cration rcente (1993), l'Agence franaise d'ingnierie touristique (AFIT) est un groupement dintrt public (GIP) constitu entre l'Etat, les collectivits territoriales, les associations et entreprises de tourisme. Ses missions sont les suivantes :

- organiser une analyse stratgique de loffre franaise afin dclairer les professionnels sur lvolution des filires et leurs potentialits de dveloppement conomique ; - accumuler, constituer des savoir-faire et les redistribuer ; - intervenir de faon volontariste sur certains secteurs de loffre.

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La mission de service public de ltat constituant une partie de lactivit de ces organismes na pu tre clairement prcise diffrentes reprises. Les prestations quils ont effectuer dans lintrt propre de leurs membres sont devenues souvent des prestations de services ou des actions en partenariat dont le financement est mixte ou entirement la charge de lorganisme qui le demande. Par le systme du partenariat et de la prestation de services, les moyens de promotion, de dveloppement ou dtudes sont plus importants, tout en gardant un caractre coordonn. Par ce systme, les adhrents de ces organismes peuvent sintgrer des actions denvergure (a priori plus efficaces) tout en maintenant leur identit. Ltat a cherch par ce moyen augmenter les moyens financiers consacrs au dveloppement du tourisme en drainant vers ces organismes des financements privs tout en se dsengageant budgtairement lui-mme.

Ladaptation du service public touristique des collectivits locales sest donc ralise dautant plus progressivement que le problme a longtemps t de savoir (et il le reste encore dans quelques rgions o le dbat nest pas tranch) qui ce service devait tre adapt. Certaines (la majorit aujourdhui) considrent quil doit tre adapt aux usagers, cest--dire aux clientles. Dautres, au contraire, considrent que ce service doit tre rentable do la recherche systmatique de son efficacit conomique pour la collectivit. Loptique dun contribuable qui exigerait un retour de son impt est luvre dans un certain nombre de collectivits locales : par exemple dans des stations gres par des lus proches des mouvements de chasseurs (les stations littorales de Hourtin ou de Carcans dans le Sud Ouest franais tmoignent de ce courant de pense). On rappellera ici que ce dbat na pas lieu dtre en tant que tel. Ladaptation des moyens du service afin de fournir les prestations dans des conditions optimales est largement tributaire des donnes extrieures ladministration locale : quil sagisse du progrs technique, de la croissance conomique, des balances des paiements ou, plus localement, du vote des crdits budgtaires allous au tourisme, du dynamisme des oprateurs ou encore des incidents climatiques, conjoncturels (pollution des plages, etc). De plus, principe il nexiste pas dobligation defficacit dans le droit du service public local : le juge peut tre amen vrifier le but dintrt gnral de laction de service public local dlgu, mais ne contrle pas les moyens mis en uvre pour latteindre. Dune manire

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gnrale, les services publics locaux ne sont donc pas tenus une obligation de rsultat : dans ce domaine pas plus quailleurs il nest pas ais de juger de lefficacit des moyens allous. Pour aider ce secteur se structurer et sortir des logiques parfois trs mercantiles qui le guident, le lgislateur a cherch, la suite des lois de dcentralisation de 1983, clarifier l'organisation territoriale du tourisme en rpartissant un certain nombre de comptences entre l'tat, les Rgions, les Dpartements et les Communes. Au total, cinq textes de loi (au moins) structurent dsormais laction touristique en France : La loi du 3 janvier 1987 relative l'organisation rgionale du tourisme ( loi Boeuf ), La loi du 23 dcembre 1992 portant rpartition des comptences en matire touristique entre tat, Rgions, Dpartements et Communes ( loi Mouly ), La loi 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions d'exercice des activits relatives l'organisation et la vente de voyages ou de sjours, La loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit qui renforce le rle de la Rgion dans le domaine du recueil et du traitement des donnes relatives lactivit touristique et dans le domaine du dveloppement, La loi sur la dcentralisation daot 2004 qui modifie la loi du 23 dcembre 1992 en y ajoutant deux alinas avant le premier alina de l'article 4 : La rgion est comptente pour dterminer et mettre en oeuvre la politique du tourisme dans les domaines du dveloppement, de l'amnagement, des quipements, des aides aux hbergements, de la promotion, de l'information, de la formation professionnelle et des tudes. Elle anime et coordonne, dans la rgion, les initiatives publiques et prives dans le domaine du tourisme.

Parmi ces cinq textes, celui du 23 dcembre 1992 reste particulirement important dans la mesure o, il dfinit non pas un service public touristique, mais des missions de dveloppement touristique du territoire quil accorde clairement la commune (ou aux groupements volontaires de communes). Les responsabilits de lensemble des comptences de lamnagement touristique, de la conduite des projets, de la matrise douvrage des investissements et des modes dexploitation

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lui sont confres. elle de dcider de les exercer directement, den dlguer la gestion ou non, ou au contraire, dopter pour une politique de labsence. Enfin, les organismes de soutien au tourisme (rgionaux, dpartementaux) tels quils existent aujourdhui sont dfinis par deux textes fondamentaux. La loi du 3 janvier 1987 : elle abroge les textes de 1942 et 1943 ayant institu sous le rgime de Vichy les comits rgionaux du tourisme (CRT) ; elle en dfinit la fois le statut et les comptences. Les lois de 1992 et de 2004 : elles rpartissent (pour ne pas dire parpillent ) les comptences touristiques entre rgions, dpartements et communes en les autorisant dlguer des comits dpartementaux du Tourisme (CDT) et des organismes de tourisme (la plupart du temps des Offices de Tourisme (OT) qui prennent dsormais un rle public affirm. Or, dans ce dispositif, seules les Rgions sont tenues de mettre en place les CRT. Dans tous les cas, cest la collectivit locale qui a linitiative de la cration et qui dcide de la nature juridique, de lorganisation et de la composition de lorganisme de tourisme. Cette initiative locale saccompagne dune participation au financement sous forme de subvention directe couvrant la majeure partie des dpenses de lorganisme. Le reste des recettes est issu des partenariats associs aux missions confies. Les missions des CRT, CDT et OT correspondent des comptences obligatoires. En ce sens, ce sont des missions de service public. Les missions des CRT concernent les actions de promotion touristique de la Rgion, en France comme ltranger et le suivi des actions touristiques entreprises au niveau rgional. Dans les faits, un CRT peut dborder largement de ce champ dintervention. Il peut se voir confier tout ou partie de la mise en uvre de la politique du tourisme rgional. Le CRT Aquitaine gre ainsi des tudes et sest dot dune mission dobservation, or au contraire dautres rgions (Midi-Pyrnes, par exemple), il na aucune comptence en matire de conseil, de prparation technique des dossiers damnagement touristique pour le compte du Conseil rgional. La lente transformation du modle tatique de lamnagement touristique en systme dcentralis est rvlatrice du peu dintrt que lui vourent les diles nationaux, contrairement dautres grands secteurs dintervention comme lurbanisme, les transports, etc. Ainsi, de 1982 1992, soit aprs une dcennie dinterventions touristiques dsordonnes, il a fallu la loi du 23 dcembre 1992 portant rpartition des comptences dans le domaine du tourisme (loi Mouly) pour que soient tablies clairement les comptences de ltat et de chaque collectivit. Or il faudra attendre douze ans de plus, de 1992 2004, pour que les regroupements de comptences soient tablis en blocs peu prs diffrencis Dsormais, les lois dsignent trs prcisment la commune comme ayant la

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charge de llaboration et de la mise en uvre de la politique touristique locale ; notamment dans les domaines de llaboration des produits touristiques, de lexploitation dinstallations touristiques et de loisirs, des tudes, de lanimation des loisirs, de lorganisation des ftes et de manifestations artistiques (1992, article 10, titre III). Ces fonctions forment ainsi un ensemble de missions publiques, qui peuvent ventuellement tre confies en totalit ou partiellement un Office de tourisme34.

2. Le rle de la Rgion prend progressivement de limportance

Si ces textes prcisent les conditions de la mise en uvre de la politique du tourisme dans la commune et de la programmation locale du dveloppement touristique, ils entrinent pleinement la mission et la finalit conomique du tourisme, confrs au niveau local ou intercommunal. Sil appartient dornavant clairement la municipalit de mettre en uvre ces services, elle nest pas le seul acteur du dveloppement et de lamnagement touristique local : son action doit sinsrer dans une dynamique de projet avec dautres collectivits, avec ltat et avec les forces conomiques du territoire local. Ceci pour des raisons de mobilisation financire dune activit de services parmi les plus capitalistiques qui soient. La loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit est venue, au titre de nouveaux transferts de comptences, renforcer le rle des Rgions dans le domaine du tourisme en particulier sur deux points : Le recueil, le traitement et la diffusion des donnes relatives lactivit touristique de la rgion, La coordination des initiatives prives et publiques dans les domaines du dveloppement, de la promotion et de linformation touristiques.

Si, comme lcrit Marc Dumoulin (1999, p. 39), la loi a lev au rang de comptences communales certaines des missions traditionnelles des Offices de tourisme, elle noblige en rien les communes se doter dOffices pour leur dlguer ces missions.

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Le projet du gouvernement davant les lections rgionales de 2004, la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, allaient galement dans le sens de cette rgionalisation du tourisme : La Rgion y tait dfinie clairement comme chef de file de lorganisation touristique de son territoire : Elle anime et coordonne, dans la rgion, les initiatives publiques et prives dans le domaine du tourisme . Le classement des stations devait tre dcid au niveau de la Rgion (mme sil faut un dcret en Conseil dEtat), et des stations intercommunales pouvaient tre cres. Cependant, le texte adopt na pas repris cette proposition. Le Dpartement, quant lui devait tre beaucoup plus investi en matire de classement : cest lui qui classerait (et dterminerait les procdures de classement) pour les quipements de tourisme (restaurants, htels, campings, etc) et pour les organismes de tourisme (et notamment le classement des Offices de tourisme). La FNOTSI sest interroge sur la neutralit que pourrait avoir un prsident de Conseil Gnral dans ce type de classement mme si la loi prvoyait lavis dune commission o seraient reprsents les professionnels du tourisme. Larticle 10 de la loi du 23 dcembre 1992, qui dfinissait exactement ce quest un Office de Tourisme (en charge de laccueil, de linformation, et de la promotion locale) devait tre abrog. Ce qui sous-entend que leurs comptences pouvaient tre beaucoup plus larges. Il ne la pas t, tout au plus a-t-il t prcis. Des prcisions sont tout de mme amenes dans le code des collectivits territoriales, donnant notamment possibilit aux communes et aux communauts de communes de crer des Offices de Tourisme sous forme dEPIC (Etablissement Public Industriel et Commercial), chose qui tait jusqualors rserve aux stations classes et communes du littoral. Les lus seront majoritaires au comit de direction de lEPIC. Cette disposition accentue la tendance vers la municipalisation des services financs par la collectivit.

Cette rgionalisation ne se fait donc pas facilement. La part importante (par le budget, les ressources humaines) dj prise par les Comits dpartementaux, les habitudes trs dpartementales de la promotion touristique, labsence dunit touristique lchelon rgional, le poids de lopposition politique nationale dans la gestion des Rgions retardent le processus. Ils constituent autant de handicaps

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dont les C.R.T. et les Rgions devront saffranchir pour coordonner les efforts locaux avec succs.

3. Des missions et des mthodes spcifiques

De nombreuses raisons expliquent que cette construction de domaine de comptence soit encore en cours : 1. Dabord, lamnagement touristique a prvalu sur la gestion et le dveloppement de lactivit : jusquen 1983, il a fait lobjet dinterventions publiques programmes dans le cadre dune planification centralise, qui visait lquipement du territoire pour rpondre lexplosion de la demande de loisirs et de voyages. Les tats ont initi, pendant trente ans (essentiellement de 1950 1980), de trs ambitieux programmes dquipements touristiques qui ont eu pour terrain dopration des territoires fort potentiel de dveloppement : la montagne (en France, le plan neige), les littoraux (en France, la Corse, le LanguedocRoussillon ou lAquitaine : missions Racine , MIACA ), les pays daccueil du VIIme Plan. On retrouve ce schma dintervention dans tous les grands pays touristiques. En Espagne, le schma dintervention prcde celui de la France avec une Loi des Centres et Zones dIntrt Touristique qui permet de mettre en uvre des Plans de dveloppement touristique : Costa del Sol en 1960, Pireneos galement ds 1960, Costa Brava partir de 1968, une ordonnance pour les zones et routes touristiques en 1971, le processus de transfert des comptences aux communauts autonomes de 1975 1982, un Plan qualit dans la dernire dcennie qui a donn de remarquables rsultats et sur lequel le secrtariat dEtat franais travaille aujourdhui. Ce dbut de millnaire est marqu, partout dans le monde et en tout cas en Europe35, par une plus grande autonomie des pouvoirs locaux, par la dcentralisation de linitiative. Ce mouvement libre les projets locaux. Certaines rgions (la Vienne, le Lot-et-Garonne, le Nord Pas-de-Calais, lAlsace..) investissent massivement dans le tourisme. Depuis dix ans, la problmatique sest donc nettement inverse : les enjeux marchands de la production touristique (augmentation du P.I.B. local ou des parts de march) sont devenus un objectif en soi, les schmas damnagement et rgles durbanisme ont clairement repris leur rle de moyens mettre en uvre pour

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Portelli (H) (dir). La dcentralisation franaise et lEurope, op. cit.

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atteindre cet objectif. Porteuse de dveloppement et cratrice demploi, la politique touristique locale est entirement tourne vers lconomie des services. Elle a transform la problmatique de lamnagement en lui prcisant plus clairement sa fonction doutil. Pour mettre en uvre ces missions confres aux communes, les juristes ont eu recours la notion de service public local. Reprenant dans la loi ce que Louis Rolland a qualifi, dans les annes 1930, les missions par nature , par dfaut , par dlgation , le lgislateur fixe les conditions partenariales de dfinition et dexercice des politiques publiques de dveloppement, damnagement, daccueil, dinformation et de promotion touristique. Lenjeu est de taille : au premier plan dans lconomie des services, le tourisme est un des moteurs fondamentaux de la croissance du P.I.B. local mais est soumis une concurrence forte des destinations.

Linnovation dans le service rendu aux touristes passe par une concentration sur le cur de mtier : accueil, information gnrale et sur les disponibilits dhbergement, conduite technique des politiques damnagement et de dveloppement des collectivits, production touristique, rglementation et scurit, observation conomique. Cette rnovation implique une action la fois sur les principes et dans les modes de gestion.

2. Ensuite, pour atteindre un niveau de service et de qualit professionnels, il est ncessaire pour les collectivits rceptrices datteindre une taille minimale : - La dispersion des niveaux territoriaux de gestion du tourisme favorise la minoration des destinations et l absence de notorit, - La complmentarit de la production (rural-littoral-montagne) implique une production en rseaux qui dpasse lchelon de la commune ou de la station, - La gestion du service public touristique local impose des effets de seuils de rentabilit qui ncessite des regroupements de moyens. La loi Chevnement sur la coopration intercommunale ouvre de larges perspectives pour les communes touristiques et place le tourisme dans le champ du dveloppement conomique, comptence obligatoire des regroupements. Leffet de regroupement devrait permettre doctroyer des moyens dmultiplis au service local du tourisme, et trouver ainsi des modes de gestion plus performants. Car, sans nullement mettre en cause la qualit des personnels qui uvrent aujourdhui dans ces communes, ni, en proportion, les efforts consentis par les

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lus locaux, lon sait que la satisfaction dun niveau de service et de qualit professionnels, ncessite une taille minimale que seul un regroupement de collectivits disposant la fois des moyens et des bassins de population suffisants peut permettre. De plus, pour les villes touristiques ou les stations, la question de la gestion du service public touristique sous la forme communale cre de plus en plus de difficults dans les relations quelle impose avec les communes voisines. Dans tous les cas, lon voit quil est souhaitable de faire voluer un grand nombre de petites et moyennes institutions touristiques vers les cadres largis fournis par les communauts de communes et communauts dagglomration.

3. Enfin, cest lurbanisme apprhend dans une approche intercommunale (bassin touristique) quil revient de rendre racontable, interprtable, et donc signifiante lorganisation spatiale de la ralit, la mise en scne des espaces publics, les modes de dcouverte du patrimoine culturel, conomique, social et architectural. Il sagit de replacer lamnagement de lespace au cur de linvention du territoire touristique. Actuellement, laction touristique limite trop les diffrents aspects de lurbanisme aux seules oprations dinvestissement immobilier, dacquisition de terrains, de construction dimmeubles, de ralisation de travaux immobiliers ou dexploitation de ces immeubles. En fait, au-del de lensemble des techniques dapplication de ses mthodes, lurbanisme touristique est dabord un mode dadaptation de lenvironnement, de lhabitat aux besoins des hommes. Il est avant tout lexpression dune manire de vivre des socits locales. Il est producteur du premier des gisements de lindustrie des loisirs et permet dinscrire ltranget et la diffrence dans lespace public sous trois formes : - Par la valorisation touristique du patrimoine architectural, - Par la conception et le traitement des espaces publics, - Par la cration de modes de dcouverte de tous les milieux, y compris des zones naturelles sensibles. Espace de communication, lespace public touristique fonde les multiples dplacements, les changes sociaux, commerciaux, informatifs, ludiques. Cest un espace composite qui doit rpondre la superposition des usages parfois contradictoires qui en sont faits et des publics qui le frquentent : le traitement de lespace public local forge lme des nouveaux territoires touristiques. Quelles sont ces missions ?

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Trois missions de mdiation au sens communicant du terme. Une mdiation entre offre et demande, une mdiation entre stratgie municipale et celle des partenaires privs, une mdiation entre voyageurs et population locale : elles relvent du service public, mais leurs activits sinsrent dans un domaine concurrentiel. Il sagit de : - Laccueil et linformation des touristes, qui sont de relles missions de service public local. - La promotion touristique de la commune, (ou du dpartement pour le CDT, de la Rgion pour le CRT) mission qui relve largement dun service conomique puisque situant la collectivit dans un champ concurrentiel et marchand. - La coordination des interventions des divers partenaires du dveloppement touristique local, mission que les organismes (Offices) accomplissent difficilement car ils ne sont pas en position de commandement. Mission de service public local, cette dernire comptence reprend lobligation de coordination donne par le lgislateur la commune ou au groupement de communes36. Ce rle de mdiation confr par le service public local vis--vis des clientles est capital. Selon une tude mene par la FNOTSI37, un Office de tourisme reoit en moyenne 40 % des touristes qui frquentent la station. lchelon franais, par exemple, 50 millions de visiteurs frquentent chaque anne les Offices de Tourisme. Les 3600 Offices de France constituent le premier rseau de dveloppement touristique du territoire : c'est leur premire mission, celle de l'accueil et de l'information. Cette position dinterface permanente entre le public et le priv place la mission de service public touristique local au cur de lamnagement touristique. Elle met en cohrence les actions des partenaires privs ; elle les fdre, elle les coordonne afin de les aider s'orienter. Elle les canalise dans une direction optimale qui est celle du dveloppement et la vente de la commune touristique. Elle permet d'optimaliser les efforts de chacun en vitant les stratgies individuelles ou contradictoires.

Loi du 23 dcembre 1992, articles 1 et 3 et loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, article 5. FNOTSI, Evolution prospective des offices de tourisme, rsultats de lenqute de mars 1994, 31 p
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1. Accueil et information des touristes, animation du territoire du sjour

Un visiteur toutes les cinq minutes environ vient dabord, dans 90 % des cas, connatre les disponibilits htelires. Avec plus de 50 millions de visiteurs accueillis et prs de 4.500.000 heures douverture, le rseau des Offices satisfait aux traditions de laccueil en France. Il remplit rellement, sur cette comptence, un service au public et reprsente un rel rle dacteur dans lamnagement local. En 1999, 1008 Offices de tourisme (sur les 3600) ont un site Internet.

Les Offices ont ainsi investi 57 millions deuros pour laccueil : salons, accueil de presse, dmarchage des prescripteurs, organisation de semaines culturelles, publicit. Toutefois, ces chiffres moyens cachent une disparit trs nette de fonctionnement : la courbe du pourcentage des sites ouverts par mois reste fortement sensible la saisonnalit. Celle-ci saccentue pour les catgories infrieures (Offices 1 et 2 toiles). Le nombre moyen dheures douverture accentue encore la disparit du service rendu par le rseau. La recherche de disponibilits dans les htels est devenue le service le plus demand aux Offices avec un taux moyen de 90 % de pratique. lchelon dune Europole (Toulouse par exemple) la demande dhbergement atteint mille contacts par jour. Par ailleurs, l'Office de tourisme a galement pour mission de rallier la population l'accueil touristique. Les populations sont les meilleurs vecteurs du tourisme l'extrieur (si elles sont motives par l'action touristique). De plus, des habitants acquis au dveloppement touristique soutiennent d'autant mieux les efforts de la municipalit en la matire. Ils comprennent galement mieux laide financire que les collectivits apportent au tourisme. En ce sens, la mission daccueil peut vraiment sinterprter comme relevant du service public touristique local. Fonction primordiale, essentielle, elle fait exister la ville ou le pays touristique par des acteurs touristiques, des socio-professionnels qui produisent, proposent de l'activit, de l'animation. L'animation n'est pas seulement une animation quotidienne, un "comit des ftes", un savoir-faire, un gnie des lieuxC'est aussi souligner une ambiance, faire vivre un lieu : la commune touristique accueille des populations urbaines habitues de l'animation de qualit, des politiques culturelles diffrencies. Ces voyageurs partent en vacances pour oublier, la recherche "dexotisme", d'authenticit, pour trouver une vraie activit du lieu : les temps morts, les heures creuses, lennui, sont proscrits. Ds lors l'animation est cible, organise, elle a un cot et doit se rentabiliser.

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2. politiques dhbergement

Ces fonctions daccueil et danimation locale ont rendu lgitime lintervention des collectivits touristiques dans le dveloppement de capacits dhbergement local varies, rpondant des types de clientles fort diffrentes. Ds lors, loffre dhbergement devient diverse et complexe.
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Tableau 1. Estimation du nombre de lits touristiques en France au 1 janvier 2002 tablissements (en milliers) Htels classs de tourisme Rsidences de tourisme Campings Villages de vacances Meubls de tourisme Chambres dhtes Auberges de jeunesse Total hbergements marchands Autres rsidences secondaires Total Lits (en milliers) (en pourcentages) 18,5 1201,0 365,2 2764,5 264,0 540,6 14,7 14,7 5205,7 12102,0 17307,7

6,9 2,1 16,0 1,5 3,1 0,1 0,1 30,1 69,9 100,0

1,0 8,4 0,9 135,2 27,9 0,2 192,0 2420,4 2612,4

a. Les politiques de dveloppement, puis de limitation de construction des rsidences secondaires

Les rsidences secondaires fournissent le gros de la capacit d'accueil de la station touristique (12 millions de lits, soit 70 % des lits totaux). Cependant, leurs formes deviennent de plus en plus varies et c'est heureux pour la gestion des politiques commerciales des sites et villes touristiques.

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O.N.T., op. cit. p. 3

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Ainsi en 1982, on en comptait 2,25 millions. En 2002, lINSEE en value le nombre 2,6 millions. Aprs une forte croissance dans les annes 1988 -1990 (+ 30 000 rsidences secondaires par an), le march est revenu en 1993 son niveau de 1985 : 19 248 rsidences commences, dont 7200 en individuel pur, 3100 en individuel group et 8800 en collectif39. Ce type d'investissement immobilier a des consquences conomiques bnfiques par ses effets induits sur les services (maintien des activits d'artisanat, de gardiennage, de commerce de dtail, du btiment). De plus, l'achat de rsidences secondaires par des ressortissants trangers permet d'accrotre les entres de devises et joue un rle important dans la balance des paiements. Ces offres d'hbergement peuvent tre trs dissemblables ou trs proches selon la nature de la rsidence secondaire : petit pavillon priv, habit au moment des vacances du propritaire mais ferm le restant de l'anne, soit gnralement onze mois sur douze (conception plutt franaise) ; ou au contraire appartement mis en location lorsque le propritaire n'en fait pas usage (conception plus gnralement Nord europenne). Le ministre en charge du tourisme tient jour, avec le concours des directions rgionales de lINSEE et des services prfectoraux, les fichiers dhbergements classs, cest--dire conformes aux dispositions fixes par voie rglementaire et dont lessentiel figure dans le glossaire de fin douvrage. Il sagit notamment du parc htelier class, des campings, des villages de vacances et des meubls de tourisme. Ces informations, disponibles auprs des collectivits locales sous des formes diverses, sur demande et sous certaines conditions, peuvent tre compltes par des donnes fournies par les syndicats professionnels ou des organisations reprsentatives (notamment pour les rsidences de tourisme, les meubls, les chambres dhtes et les auberges de jeunesse). Les positions ambigus des politiques touristiques

Les rsidences secondaires ont t au centre des politiques de dveloppement de lhbergement touristique des annes 1960 aux annes 1985. Elles ont permis de satisfaire rapidement laccroissement de la demande dhbergement touristique et ce moindres frais pour la collectivit nationale. Cette demande est aujourdhui globalement satisfaite : or ces rsidences ont vieilli pour la plupart et ne rpondent

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Le Moniteur, op. cit., p. 22

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plus, ni aux exigences du march touristique international, ni la ncessit dallonger la saison40. Une rsidence secondaire est une maison ou un appartement occup temporairement et nimporte quel moment de lanne par son propritaire ou son locataire, seul ou avec sa famille ou des amis, des fins de loisirs. Cette dfinition exclue les rsidences secondaires marchandes, en particulier les rsidences de tourisme ainsi que les mobile home installs lanne sur des parcelles prives41. Durant les trente glorieuses, ltat et les communes ont organis le dveloppement touristique du littoral en ouvrant lurbanisation des espaces naturels sur lesquels les promoteurs ont pu difier des immeubles composs essentiellement de petits studios touristiques privs et les particuliers des maisons secondaires en lotissement42. Aujourdhui, les rsidences secondaires ne sont occupes en moyenne que 44 jours, soit environ 6 semaines, par an. Si elles taient occupes plus souvent, leurs retombes conomiques locales seraient plus leves sans quaucune augmentation du stock net de capital fixe nintervienne. Avec la loi Littoral, ltat, les Rgions et les professionnels du secteur touristique ont soutenu un mode de dveloppement plus faible intensit capitalistique, cest-dire un dveloppement qui cherche augmenter la valeur ajoute produite par unit de capital existante ou cre. Laugmentation de la dure doccupation des rsidences secondaires peut tre la consquence soit dune plus grande fidlit des propritaires soit dun renouvellement de loccupation par des populations multiples. Or les deux politiques mises en uvre par ltat et les collectivits locales afin dallonger la dure doccupation des rsidences secondaires existantes, lune par lincitation, lautre par la contrainte, ont chou.

40 V. Vls, Diversification conomique en station touristique : puissance de sduction, organisation urbaine et amnagement au service de lentreprise, communication au colloque AGEST 1992, Bordeaux, Conseil Rgional dAquitaine /Universit Michel de Montaigne-Bordeaux 3, 16 octobre 1992, multigraphi, p. 12 16 41

La dfinition officielle donne par lINSEE en 1999 prcise : les rsidences secondaires sont des logements utiliss pour les week-ends, les loisirs ou les vacances pour des saisons touristiques dans les stations touristiques, dans les stations balnaires, de sport dhiver, etc. On y classe galement les logements meubls, lous ou louer. Sont inclus dans cette catgorie de logements les cas de multiproprits ainsi que les gtes ruraux, les villages de vacances en dur et les htels rsidences de tourisme. Est exclu le logement mobile sdentaris, caravane ou mobile home install demeure sur un terrain .

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B. Guitard, Les rsidences secondaires littorales : le renouvellement des politiques damnagement, thse de doctorat en amnagement de lespace-urbansime, Universit Rennes 2, UMR CNRS 6590, 8 septembre 2004.

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Pour autant, de nombreux lus locaux veulent encore dvelopper loffre de rsidences secondaires quils considrent comme la seule voie de dveloppement possible pour leur commune.

Des objectifs de politique touristique ambitieux atteints grce un urbanisme fordiste43

Deux dates symboles ont marqu les politiques damnagement touristique du littoral en France : le 18 juin 1963 avec la cration de la Mission interministrielle pour lamnagement touristique du Languedoc-Rousssillon et le 3 janvier 1986 avec le vote de la loi du sur lamnagement, la protection et la mise en valeur du littoral. La premire marque le dbut des politiques conomiques de croissance de loffre dhbergement touristique mises en uvre par ltat sur le littoral et qui induiront la cration de plusieurs centaines de milliers de rsidences secondaires. La seconde marque la fin des politiques touristiques fondes sur la production de rsidences secondaires. Ainsi, au moment de sa plus forte croissance, dans les annes 1975 -1982, le nombre de rsidences secondaires dans les 884 communes littorales a augment de plus de 30 000 units par an, soit trois fois plus que laugmentation annuelle sur la totalit de lespace franais. En 1977, il se vend certains jours plus de 200 rsidences secondaires sur le seul littoral Languedoc-Roussillon. Des trois oprations damnagement touristique (Languedoc-Roussillon,

Aquitaine, Corse) menes par ltat sur le littoral, cest celle du LanguedocRoussillon qui fut la plus ambitieuse en nombre de cration de lits touristiques. Cest galement celle qui fait lobjet aujourdhui dun projet de rhabilitation. Du point de vue national, il sagissait de satisfaire laccroissement de la demande touristique. Le nombre de vacanciers franais taient 2 millions en 1937, il atteint 9,7 millions en 1958 et 14,6 millions en 1965. La Cte dAzur, dj trs occupe, noffrait plus de possibilits de dveloppement la dimension des besoins. LEspagne crait des hbergements touristiques par milliers sur la Costa del Sol et la Costa Brava. Entre 1958 et 1968, tandis que les recettes touristiques de la France ne progressaient que de 128 %, elles saccroissaient de 190 % en Italie,

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Plus exactement un urbanisme fordo-keynsio-corbusien , F ; ASCHER, Les nouveaux principes de lurbanisme, la fin des villes nest pas lordre du jour, ed. de lAube, 2001.

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251 % en Grce et de 1.474 % en Espagne44. Un flot ininterrompu de touristes de tous pays dferlait par millions sur lEspagne sans sarrter sur [la cte LanguedocRousssillon]45 . En 1962, seulement 2 % des touristes du Languedoc-Roussillon taient trangers. Du point de vue rgional, les enjeux taient dabord conomiques : il sagissait de crer 80 000 emplois hteliers nouveaux et un nombre au moins gal demplois indirects dans le commerce, les transports, lartisanat et la petite industrie pour retenir sur place une jeunesse contrainte, jusque-l, la migration. Du point de vue national, lamnagement touristique du Languedoc-Roussillon devait contribuer au rquilibrage du territoire franais et sinscrivait dans la logique des six premiers Plans o prdominaient les objectifs productivistes sectoriels. Sur la cration des 500 000 lits touristiques prvus (dont la moiti dans cinq stations nouvelles), les rsidences secondaires reprsentaient 71,4 % de la capacit totale prvue lachvement de La Grande-Motte, 65,1 % Cap dAgde, 91,7 % Port-Camargue. Avant mme lapparition des proccupations de protection de la nature, lamnagement du littoral LanguedocRoussillon a t conduit avec le souci de respecter la nature et de la restaurer l o les hommes lavaient dj dgrade46. La superficie de chaque station est fixe 600 - 800 hectares, leur densit moyenne 100 lits par hectare, et chaque station est spare des autres par 6 000 hectares de zone rurale soit laisss en ltat, soit reboiss ou restaurs (avec limination des cabanons ou des campings sauvages). Cette alternance entre construction et verdure va se rpter au sein de chaque station touristique, lassainissement et les rejets en mer sont svrement contrls, la dmoustication ne compromet ni la faune ni la flore, 23 000 hectares sont classs. La voirie automobile est constitue dune voie grand dbit en retrait de la frange littorale et dune voirie en doigts de gant qui dessert les villes cres. Le mme dispositif est prvu au sein de chaque station nouvelle, aucune rue ne dbouche sur la mer, la circulation reste parallle au rivage, des dents en peigne aboutissent aux parkings. Le mur quasiment ininterrompu de rsidences et dhtels de la Cte dAzur sera vit.

Dans les autres secteurs littoraux, les programmes damnagement restent trs en de de lexemple espagnol. Le littoral aquitain, amnag trs tardivement (la MIACA nat en 1967 mais commence rellement les travaux durbanisme en 1974),

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G. Cazes, Rflexions sur lamnagement touristique du littoral du LanguedocRoussillon , LEspace Gographique, n 3, 1972. P. Racine, Amnagement touristique du Languedoc-Roussillon, Urbanisme n 86, 1965. id.

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reste globalement prserv. Avec une densit de population de 83 habitants au km2, cest--dire trois fois infrieure la densit de lensemble du littoral franais, la construction de logements rcents traduit un faible dynamisme par rapport lensemble du littoral franais. Le parc de rsidences secondaires (26 au Km2 en 1990) reste galement trs en retrait par rapport la moyenne du littoral franais (41 au km2). Les stations touristiques nouvelles qui rsultent de cette priode rpondent aux principes urbains qui dominaient dans les annes 60-70 : standardisation et massification de la production. Ces villes ordonnances, directement inspires par la Charte dAthnes, regroupent les rsidences secondaires en immeubles de grand gabarit spars les uns des autres par des espaces de verdures, hirarchisent les circulations et diffrencient les espaces consacrs lautomobile et aux pitons. La part des journes de vacances des Franais dans la rgion Languedoc-Roussillon passe de 12 % en 1967 20 % en 1985. Ces touristes nappartiennent pas aux classes les plus favorises et leur dpart en vacance confirme la russite du volet social de la politique touristique engage. Paralllement, lamnagement touristique du littoral du Languedoc-Roussillon a permis un accroissement du PIB rgional de 10 %47. La production en masse de petites rsidences secondaires attnue cependant le caractre positif des Missions Racine et de la MIACA. Ainsi en LanguedocRoussillon, sur 293 000 lits nouveaux crs, 223 000 lits le sont en rsidences secondaires. Concernant les Zones dAmnagement Concert de la Cte Aquitaine, sur les 65 000 lits nouveaux crs, 63 % lest en rsidence secondaire (43 % en collectif et 20 % en individuel). Ce dsquilibre que lon retrouve sur les deux littoraux, qui ignore les lits locatifs (30 % seulement dans les programmes de la MIACA), rsulte du montage conomique des oprations. Ainsi ltat a conu lamnagement, ralis les routes nationales, les ports, le reboisement, la dmoustification en Languedoc-Roussillon, ladduction deau, lassainissement ; mais ce sont les collectivits locales et leurs socits dconomie mixte qui ont viabilis les sols des futures stations dans le cadre des plans masse tablis. Le tout a t vendu aux promoteurs, lesquels ont ralis toutes les constructions exception faite des btiments administratifs. Dans la logique qui est la leur, ils ont cherch construire le moins cher possible pour vendre le plus rapidement possible : les petits studios rsidentiels tant ce qui rpondait le mieux ce critre, vont se multiplier En dautres termes, ce systme na assur que la fonction de production immobilire tout en ignorant les fonctions de commercialisation des

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GAMA, Universit Paris X Nanterre

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locations et de gestion du parc immobilier : il en rsulte actuellement une saisonnalit trs marque et limitant la cration demplois permanents. Ltat est directement responsable de ce dsquilibre : les POS littoraux ont distribu du droit construire avec pour finalit le dveloppement touristique et plus particulirement celui de la rsidence secondaire. Produite massivement cette dernire devient la solution idale qui doit permettre le dveloppement du secteur du btiment et des emplois induits notamment dans le commerce local : car une fois implant, le propritaire devient prisonnier de sa rsidence secondaire titre dexemple, en 1976 les surfaces non construites ouvertes lurbanisation dans les communes littorales de Basse-Normandie pouvaient, raison de 1000 m2 par rsidence, recevoir trois fois plus de rsidences secondaires quil en apparaissait dans le solde de la croissance du parc franais de 1968 197548 ! En Vende, les surfaces ouvertes lurbanisation dans les communes littorales taient souvent dix fois suprieures celles des communes de lintrieur ayant des surfaces et des dynamiques dmographiques voisines49. Rares sont donc les communes littorales qui dans les annes 1960-1980 ne misent pas sur la croissance immobilire. Dautant que ltat les y pousse : par la prise en compte des rsidences secondaires dans le calcul de la population retenue pour attribuer la Dotation Globale de Fonctionnement (D.G.F.) dune part ; par lintroduction dans les critres dligibilit certaines dotations de ltat de paramtres spcifiques aux communes touristiques (Dotation touristique, taxe de sjour, taxe locale dquipement50), dautre part. Aussi les lus du littoral ayant trs bien intgr dans leur ensemble la logique de la fiscalit locale comprennent ds lors que sils veulent agir sur leur matire imposable, il leur faudra recourir au dveloppement immobilier de leur commune. De 1968 1990, 582 147 rsidences secondaires ont t cres en France. Elles gnrent chaque anne 3,56 milliards deuros de chiffre daffaires, soit en 1997

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D. Clary, Stations balnaires, banlieues urbaines : la fonction rsidentielle permanente des stations du littoral normand , dpartement de Gographie, Universit de Caen, 1981, 251 p.

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J. Renard, Bref historique du rle des collectivits locales dans lamnagement touristique du littoral venden , Cahiers nantais, n 17, 1980, p. 7 20.

La dotation touristique a t gele au moment de la rforme de la DGF du 31 dcembre 1993. Les communes qui en bnficiaient avant la rforme continuent de la percevoir. La taxe de sjour gnralise en 1988 aux communes dsireuses de dvelopper leur promotion touristique est vote par les communes dans le but de faire contribuer les touristes aux charges dentretien damnagement entranes par leur frquentation. La taxe locale dquipement vote par la Loi dOrientation Foncire du 30 dcembre 1967 est perue par la commune auprs des bnficiaires dun permis de construire en vue de permettre de financer les quipements induits par lurbanisation.

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lquivalent de 57 700 emplois directs ou indirects. Ces estimations effectues partir des donnes de lINSEE restent toutefois nuancer car, pour les conomistes, le parc de rsidences secondaires a encourag limmobilisation dun norme capital improductif qui aurait certainement gagn tre investi dans lindustrie51 . On rajoutera qu lextrme lourdeur de linvestissement en rsidences secondaires, sajoute une concentration de loccupation sur les deux mois de lt. De plus, si les rsidences secondaires gnrent relativement peu demplois, elles consomment en revanche beaucoup despaces naturels et agricoles au point de rduire lattractivit du littoral. Ainsi, sur une bande ctire de 500 m de profondeur, la part du linaire ctier naturel est passe, pour la priode de 1960 1990, de 12 % 1 % dans les Alpes-Maritimes, de 47 % 22 % dans les Ctes dArmor, de 66 % 26 % dans lHrault52. Au total, sur lensemble du territoire mtropolitain franais, la part du linaire ctier naturel sur une bande de 500 mtres de profondeur est passe de 61 % 39 % en 30 ans. La loi Littoral, une loi anti-rsidence secondaire ?

Alors que le nombre de rsidences secondaires autoris crot de 11 % par an entre 1970 et 1976, en quelques annes, de 1981 1984, le nombre dautorisations en France tombe de 40 000 24 800. La progression exponentielle du nombre de rsidences secondaires qui avait marqu les annes 60 et surtout 70 est rompue ; la ralisation et le bouclage de certaines oprations sur le littoral connaissent de graves difficults. Dans les Landes, par exemple, o les prvisions de la MIACA ne sont ralises qu 50 %, les lenteurs dans la commercialisation des terrains sont imputables au dynamisme du march53. Aux stratgies de dveloppement quantitatif qui avaient multipli par trois le nombre de rsidences secondaires sur le littoral succdent bientt des stratgies de valorisation qui les ignorent. Ainsi, en 1986 la loi Littoral est vote : elle a pour vocation de limiter progressivement les possibilits daugmentation du nombre de rsidences secondaires dans les communes concernes. On notera toutefois que ds 1973, les grandes lignes de la loi Littoral taient dessines dans le rapport

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T. Renucci, Les rsidences secondaires en France , Revue de Gographie de Lyon, n 1-2, 1984 Octant, n 73, mars 1998.

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V. Vls, Politiques publiques damnagement touristique, Pau : Universit de Pau et des Pays de lAdour, SET UMR n) 5603, 2004, p. 427.

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Piquard54. Or cette loi nest entre en vigueur qu la faveur de deux circulaires : celle de 1989 sur la dtermination des espaces sensibles remarquables et celle de 1991 relative la dtermination de la capacit daccueil , coupure durbanisation , localisation et nature de lextension de lurbanisation , dtermination des espaces proches et identification des espaces prserver . Les explications avances pour expliquer ce retard sont bien connues : confusion des rles au sein des Directions Dpartementales de lquipement (qui se trouvent la fois, mises la disposition de communes souvent soucieuses dautoriser la cration de nouvelles rsidences secondaires et garantes de lapplication des prescriptions protectrices de la loi Littoral pour le compte de ltat) ; pressions multiples induites par la spculation ; scepticisme lgard dun texte flou avec, en corollaire, un certain attentisme vis--vis des tribunaux administratifs, souvent saisis par les associations de protection de la nature. En dautres termes, la rupture de la loi littorale avec les politiques damnagement des annes 1960-1980 ne sest faite que trs progressivement. Accompagnant cette volution, le rle dun certain nombre dacteurs va changer : les services de ltat qui avaient jou un rle important dans lquipement du littoral (Ministre de lquipement) sinvestissent dans sa protection ; le Secrtariat dtat au tourisme, les Comits Rgionaux et les Comits dpartementaux du tourisme, de nouveaux oprateurs (comme Pierre et Vacances) dveloppent des stratgies dsormais peu consommatrices despace. Les professionnels du tourisme, hteliers et agences de voyage considrent que les occupants des rsidences secondaires leur chappent et sont donc de peu dintrt.

Ce revirement dans la politique publique damnagement, qui accompagne une priode de difficult conomique, doit beaucoup aux problmes rencontrs par lEspagne dans son tourisme littoral. Pour la premire fois en 1989, une bonne anne pour le tourisme international, lEspagne enregistre un recul du nombre destivants. Les lus littoraux de France sen inquitent. Le Maire de Carnac dclare au colloque Tourisme et Environnement des 13 et 14 mai 1991 : ce qui se passe depuis quelques annes sur le littoral espagnol nous fait beaucoup rflchir55 . En cho, la circulaire du 22 octobre 1991 dclare Lexprience de certains pays mditerranens dont les faades maritimes ont, plus que les ntres, fait lobjet durbanisations massives, illustre les risques encourus . Dans le mme

P. Piquard, Littoral franais. Rapport au gouvernement, La Documentation franaise, 1973.


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Actes parus la Documentation Franaise, 1992, p. 164.

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temps, on assure que dune activit de type quantitatif et standardis, le touriste, comme lindividu des annes 1990, oriente ses besoins en divertissements vers une activit plus qualitative et plus distrayante. La destruction des espaces littoraux par le grignotage de lurbanisation linaire tue la poule aux ufs dor 56. La loi Littoral, loi protectrice, interdit ou limite la construction de nouvelles rsidences (principales ou secondaires) dans les communes littorales : la bande des cent mtres compter de la limite haute du rivage (article L 146-4-III) et les espaces remarquables (article L 146-6) deviennent inconstructibles. Lurbanisation sur tout le reste du territoire des communes littorales est limite, lexception des espaces dj urbaniss. Les espaces proches du rivage ne peuvent tre lobjet que dune extension limite (article L 146-4-II), lextension de lurbanisation doit mnager des coupures durbanisation (article L 146-2) et se raliser soit en continuit avec les agglomrations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intgrs lenvironnement (article L 146-4-I). Enfin, la jurisprudence prcise les notions despaces proches du rivage et durbanisation limite57. La protection du littoral semble stre amlior aux dpens de la construction des rsidences secondaires. Constat nuancer toutefois, car, malgr la loi Littoral, le nombre de rsidences secondaires a continu daugmenter sur le littoral. Cette augmentation est mme suprieure celle observe dans les autres espaces . titre dexemple, la croissance annuelle du nombre de rsidences secondaires sur le littoral a t de 1,9 % contre 1,2 % dans les stations de montagne ; ce dernier a lui-mme baiss de 0,7 % par an dans les autres espaces. Malgr tout, le littoral parat globalement plus protg que dans les annes 19601980, (mme si, pendant la protection, lurbanisation continue 58). Or paralllement cette protection, on a enregistr depuis 1990, une baisse des activits conomiques dans les communes littorales. Le nombre de rsidences secondaires na augment en moyenne annuelle que de 17 600 entre 1990 et 1999 dans les communes littorales, contre 28 400 de 1982 1990 : une baisse attribue la mauvaise conjoncture conomique. Cela revient dire, et nombre de travaux scientifiques le montrent, que la conjoncture conomique a eu, jusquen 1996, au moins autant deffets sur le rythme de lurbanisation que la loi Littoral,

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G. Dupuy, Des lzardes dans le bton du tourisme espagnol Libration, 8aot 1989. Conseil dEtat, 12 fvrier 1993, n 128 251 et 129 406, Lebon p. 26.

M. Robin, F. Verger, Pendant la protection, lurbanisation continue, Annales 1996, Les Ateliers du Conservatoire du littoral, Conservatoire du littoral, 1997.

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laquelle agit davantage sur la rpartition infra-communale et intercommunale que sur son volume59. Les tentatives de ltat pour dessaisonnaliser loccupation des rsidences secondaires sur le littoral

Le problme de la saisonnalit est li au type de frquentation du littoral franais : 20 millions de touristes y sjournent par an (soit 47 % des journes de vacances des Franais), mais loffre directe est trop concentre sur la brve saison estivale, trop limite lhbergement. Du coup, loffre sadressant aux Tour oprateurs est sous-reprsente, notamment destination des clientles trangres60. Ayant mesur la faible dure dutilisation du parc priv immobilier de vacances, ltat et quelques collectivits locales ont imagin transformer les rsidences secondaires non marchandes en rsidences secondaires marchandes. Lobjectif tant : den augmenter les retombes conomiques, puis damener les propritaires mettre en location leurs rsidences secondaires en dehors des priodes o ils les occupent. La taxation fut un premier outil initi en 1982 par un groupe dexperts dirig par un ancien Directeur rgional de lquipement. Cette taxe touchait les rsidences secondaires condition : quelles se situent dans les communes classes touristiques (soit environ 600 000 rsidences secondaires en 1982) et quelles ne soient pas en location auprs de professionnels de limmobilier la majeure partie de la haute saison. Ctait ignorer que la majorit des rsidents secondaires ne veulent pas mettre leur rsidence en location bien quils lutilisent une faible partie de lanne. Le droit dusage est constitutif de lidentit individuelle et le propritaire se dote avec sa rsidence dune capacit dextension de soi et de son corps qui ne peut tre menace dintrusion sans tre vcue comme une intrusion61. La vision moderne de la proprit, qui la considre uniquement comme un bien conomique, rend la taxation socialement acceptable. Et, dans ce projet, les planificateurs ont assimil lhabitat un objet purement fonctionnel. Or, lautre rsidence nest pas une marchandise parmi dautres. Tout comme chaque logement habit par le pass, elle est aussi le lieu de runions familiales forte valeur symbolique et le

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B. Guitard, op. cit. V. Vls, op. cit., p. 451

D.A. Krueckebey, La proprit foncire un concept difficile, , Etudes foncires, n 69, dcembre 1995

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rceptacle dobjets meubles hrits, jouets usags, etc., auxquels sont associs de nombreux souvenirs. Les propositions du rapport sur la banalisation des hbergements touristiques command par le Ministre de lurbanisme et du logement parurent dans le journal Le Monde du 28 juillet 1982. Le 30 juillet, son rapporteur tait dcharg de la mission de rflexion sur les conditions de dveloppement de lhbergement touristique et le groupe quil prsidait tait dissout62. Aprs le rejet des propositions coercitives du rapport, le gouvernement a cherch mettre en place des incitations la construction de rsidences usage locatif. Cela sest traduit par la reconnaissance juridique et fiscale des rsidences de tourisme. Par ailleurs, une petite dizaine de collectivits locales a expriment dans les annes 1990 diffrents montages juridiques et financiers pour relancer leur parc dhbergements locatifs touristiques : La Plagne, Tignes, Les DeuxAlpes, Les Mnuires, Orcires-Merlette en montagne et Saint-Jean-de-Monts, Cap dAgde, la rgion Languedoc-Roussillon sur le littoral. Selon une enqute de la SOFRES ralise en 1995 La Plagne, un appartement de quatre lits, rnov et gr par un professionnel rapporterait par an 12 960 euros au commerce local contre 5 640 euros pour un appartement ancien mis en location de faon occulte63.

Trois types de montages ont t expriments : avec des aides directes (en Languedoc-Roussillon et Orcires-Merlette) dans lesquelles le propritaire peroit une subvention publique pour raliser les travaux ; avec des aides indirectes (Tignes, Les Deux-Alpes) o un intermdiaire prend en charge totalement le cot des travaux et verse un loyer rduit au propritaire aprs location ; avec un crdit bailleur qui finance lacquisition de limmobilier et reoit en contrepartie un loyer du propritaire (La Plagne et Saint-Jean-de-Monts). Pour limiter les obstacles juridiques lis ces exprimentations, notamment par rapport au droit sur les aides directes ou indirectes dtermines par larticle L 1515-1 du code gnral des collectivits locales aux primes lemploi et la cration dentreprises, le lgislateur a cr un dispositif unique dans le cadre de la loi Solidarit et Renouvellement Urbain (SRU) : les Oprations de rhabilitation de

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Le Figaro, 31 juillet 1982 et Le Monde, 20 aot 1982.

I. Berthier, Les stations nont plus la cote , Diagonal, n 139, septembre et octobre 1999.

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limmobilier de loisirs (ORIL)64 et les Villages rsidentiels de tourisme (VRT)65. La loi permet ainsi aux propritaires de rcuprer la TVA sur le montant des travaux raliss et confirme la comptence des collectivits locales dans le domaine de la rhabilitation de limmobilier touristique. Lamlioration gnralise de la qualit des logements et des quipements urbains entrane sans coup frir une augmentation de la frquentation, or rien ne dit que cela soit suffisant pour atteindre lquilibre financier qui se situe entre 6 semaines de location (bas de gamme) et 13 semaines de location (haut de gamme)66. Dautant que laugmentation du nombre de logements mis sur le march locatif gnre dautres problmes, en particulier celui de diminuer la dure moyenne de location de chaque logement. Le march de la location touristique [est] peu lastique67 et les clients susceptibles de venir pendant les mois de mai, juin ou septembre, en particulier les trangers ont comme critre principal la prsence dune piscine dans la rsidence, alors que neuf sur dix dentre elles (par exemple La Grande-Motte) nen possdent pas68. En France, les pouvoirs publics ont essay, afin daugmenter les retombes conomiques des rsidences secondaires existantes, de convaincre leurs propritaires dtre prioritairement des acteurs conomiques de leur station. Dans le cas des mesures coercitives, ltat est impuissant remettre en cause le droit dusage par une taxation qui est juge abusive . Dans le cas des mesures incitatives, les aides octroyes ne rpondent pas aux attentes des propritaires de pieds terre qui ne cherchent absolument pas rentabiliser leur hbergement second .

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Article 186 de la loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000. Les oprations de rhabilitation de limmobilier de loisir ont pour objet lamlioration du parc immobilier touristique et lamnagement des espaces publics, du stationnement, des quipements dinfrastructures et du traitement de lenvironnement. Dcret n 2001-343 du 19 avril 2001. Le village rsidentiel de tourisme est un tablissement commercial dhbergement class qui sinscrit dans le primtre dune ORIL. Il est constitu dun ensemble de locaux dhabitation meubls et est dot dquipements de services communs dans des locaux situs proximit. Le VRT est gr par une seule personne, dans le cadre dun contrat de location dune dure au moins gale 9 ans. Durant cette priode, les propritaires des locaux peuvent bnficier dun droit la rservation prioritaire pour une dure limite dans lanne.

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D. Allaman, I. Berthier et al., Mission littoral : pass, prsent, futur , Diagonal, n 159, janvier-fvrier 2003, p. 28 52. J-L. Michaud et al., Les conditions damlioration de lhbergement touristique en montagne et sur le littoral, Inspection gnrale du Tourisme, Conseil gnral des Ponts et Chausses, affaire n 96-162, 1997, p. 7. M. Allaman, op. cit.

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La solution est plutt dans le renouveau de la production touristique locale et le travail autour de sa qualit, comme lindique clairement lexemple des Balares. La politique htelire des Balares est longtemps reste synonyme durbanisation touristique anarchique. Le dveloppement touristique des les a longtemps repos sur laugmentation quantitative du nombre de lits touristiques, tandis dautres destinations plus lointaines, aussi chaudes et ensoleilles sont venues les concurrencer. Le cercle vicieux de la qualit est apparu : la clientle aise a commenc prfrer dautres destinations, obligeant les hteliers baisser leurs prix pour attirer des touristes moins solvables, puis, faute dune rentabilit suffisante, rduire leur budget consacr lentretien. Lensemble sest traduit par une chute des recettes touristiques espagnoles la fin des annes 1980. On pourrait transposer ce constat en France qui nest pas plus labri des risques dun tel mode de dveloppement, puisque, sur certains littoraux la qualit des hbergements diminue galement (la cte Aquitaine, notamment). Donc ds 1988, le gouvernement des Balares commence rorienter sa politique touristique pour se distinguer des destinations concurrentes : par la qualit de ses hbergements, la matrise de son urbanisme, la protection de son environnement et la diversit des activits proposes. Lobjectif nest plus de crer plus de richesses avec toujours plus de touristes mais den crer plus sans augmenter le nombre de touristes en haute saison. Deux stratgies sont mises en place : lamlioration de la qualit des produits touristiques pour reconqurir une clientle dhabitus et leur diversification pour allonger la saison69. La cration de nouveaux produits permettant un meilleur taux de remplissage en dehors de la haute saison : tourisme sportif (golf, cyclisme), tourisme nature, tourisme professionnel (congrs). Cette politique sest traduite par des aides du gouvernement autonome la ralisation de travaux. La loi de juin 1990 pour lamlioration des infrastructures des zones touristiques prvoit ces travaux dont le cot est pris en charge 60 % par le gouvernement autonome et 40 % par les communes. Cette loi a permis de rajeunir de nombreuses plages, de crer des promenades maritimes, par exemple celle de lArsenal de Palma pour 11,5 millions deuros en 2000. Elle assure galement la protection de tout le littoral non bti (55 % du littoral est dsormais protg). Lamlioration des hbergements touristiques est obtenue par llimination de loffre htelire ancienne, commercialise bas prix et par la mise en place de normes exigeantes. Palma, des htels ont t transforms en rsidences pour personnes ges et des appartements touristiques ont d se soumettre des normes plus exigeantes. Ds 1988, lautorisation btir

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B. Guitard, op. cit., p. 77

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un htel implique une surface de terrain minimum de 60 m2 par lit et la construction dune piscine (0,75 m2 par lit). La construction dhtels de moins de quatre toiles ou dappartements touristiques de moins de trois cls est interdite. En 1999, la loi gnrale du tourisme reprend ces principes et limite dfinitivement le nombre de lits aux Balares : pour avoir lautorisation den crer de nouveaux, il faut acheter de vieux lits .Les touristes ont apprci cette rnovation qualitative : 67 % reconnaissaient la qualit de leur sjour en 1994, 75 % en 1997, 82 % en lan 200070. Ds 1992, le Prsident du gouvernement autonome des Balares a reu Londres le prix europen du tourisme attribu par les groupes cologistes et les autorits touristiques britanniques. En 1997, la commune de Calvia est rcompense pour son action en faveur du dveloppement durable. Les raisons du succs du renouveau du tourisme aux Balares apparaissent les mmes que celles du dveloppement des rsidences de tourisme : des oprateurs ayant une bonne connaissance du volume et des attentes des touristes et qui y rpondent ; un pouvoir politique conscient des enjeux qui facilite la production de cette offre en fixant des rgles du jeu claires et en mettant en place des aides.

Dans la mesure o le maintien et le dveloppement de lemploi est la premire proccupation des lus locaux, rflchir avec eux de nouveaux modes de dveloppement du tourisme, comme le prvoit larticle 1 de la loi Littoral doit tre une priorit de ltat. Dautant que le succs des rsidences de tourisme ou de la politique htelire des Balares ont montr que le dveloppement touristique et la protection du littoral ne sont pas systmatiquement antinomiques71. Laccroissement quantitatif des rsidences secondaires nest plus considr par ltat, les Rgions et les professionnels du tourisme comme un moyen de dveloppement touristique des communes littorales. Lvaluation de cette politique est plus que mitige : le montant des investissements raliss sous forme de rsidences secondaires est trs lev par rapport leurs retombes dans lconomie locale. En 30 ans, sur lensemble du territoire mtropolitain franais, la part du linaire ctier naturel sur une bande de 500 mtres de profondeur est passe de 61 % 39 %. Aujourdhui, le dveloppement touristique ne peut plus

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J. Bustamante, Sustainable development for nature tourist towns : the Calvia model , Les sommets du tourisme, Chamonix, 2 dcembre 1999, 30 p.

71 En France, on estime plus de 2.500 le nombre demplois crs en 4 ans (1996-2000) sur le littoral, dont 1.000 lont t grce aux avantages Prissol. Chaque logement en rsidence de tourisme y est occup 145 jours en moyenne, contre 44 dans une rsidence secondaire traditionnelle (C. ROUSSEL, Les rsidences de tourisme,, Ed. BPI, 1991, 464 p.

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venir du chiffre daffaires gnr par de nouvelles rsidences secondaires mais dun accroissement de la valeur ajoute gnre par unit dinvestissement. Ce changement de stratgie touristique pose naturellement la question de la place des rsidences secondaires existantes. Quelques pistes de travail pour lavenir

La premire piste de travail concerne lattraction de jeunes retraits au bord de mer par la transformation de rsidences secondaires en rsidences principales. Elle nest pas sans effets pervers. Cette solution, particulirement tudie par Baudouin GUITARD72, est fonde sur lide que les deux tiers des retraits rencontrs dans lenqute bord de mer 1980 73 sont venus la mer dans les six mois qui ont suivi la prise de retraite, tandis que 16 % seulement taient retraits depuis plus de trois ans lors de leur installation. Dans lenqute Cte dAzur 8592 74, 57 % sont venus la mer dans les deux ans qui ont suivi la prise de retraite. La croissance du nombre de retraits, laugmentation de leurs revenus, lexistence dun parc de logements dsirables expliquent ce phnomne. La trs grande majorit des retraits sest installe dans une commune quils connaissaient dj. Seulement 24 % des retraits installs en bord de mer navaient pass aucune de leurs vacances dans la commune mme ou les environs. Dans lenqute bord de mer 1980 , si 13 % ont vendu leur rsidence secondaire pour sinstaller dans un autre logement de la mme commune, 40 % tout de mme ont transform leur rsidence secondaire en rsidence principale. Cependant, de nombreux facteurs viennent limiter cette solution pour la transformation des rsidences secondaires. Dabord, six retraits migrants sur dix ne sinstallent pas dans une rsidence secondaire existante. Ensuite, linstallation diminue avec lge : daprs les enqutes de Franoise CRIBIER, seulement 28 % des nouveaux habitants permanents de plus de 60 ans sinstallent dans une rsidence secondaire qui leur appartenait. Enfin, ce sont les rgions les plus attractives qui reoivent le plus de retraits : ce sont donc les stations du littoral qui continuent attirer des touristes qui recevront les nouveaux retraits. Sur ce plan, les stations sont autant en concurrence entre elles quavec les centres urbains. Les

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op. cit., 2004, p. 91 135

F. Cribier avec la collaboration de M-L Dufau, F. Zimmerman, La retraite au bord de mer, CNRS, Universit de Paris VII, 1981-1984 (exemplaire unique), p. 218.
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F. Cribier, A. Kych, M-L Dufau, F. Zimmerman, La Cte dAzur, rgion daccueil des retraits. Deux enqutes rcentes auprs des retraits arrivs dans les trois stations des Alpes-maritimes en 1976-1984 et en 1985-1993, tome 1 et 2, CNRS, 1994.

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habitants des communes touristiques situes dans une aire urbaine bnficient dj de lensemble des quipements et services qui rpondent ces besoins. Dans les communes touristiques isoles du littoral, les habitants disposent certes dun bon niveau dquipements et de services. Mais dans de nombreux cas, ces quipements et services ne sont pas adapts aux 60-80 ans. Leur adaptation a un cot. La scurit et ladaptation des espaces publics aux personnes ges ncessitent lintervention durbanistes et exigent des lus une volont politique forte75. Les analyses sur la mobilit et linstallation des jeunes retraits posent deux questions pour la transformation des rsidences secondaires, questions non rsolues ce jour. La premire porte sur les stations touristiques des annes 6080 dont une part importante des logements nont quune pice. Plus de la moiti des logements de La Grande-Motte sont trop petits pour accueillir des populations permanentes. Que faire? Avec quels moyens financiers ? La seconde question est celle du vieillissement de la population des communes littorales. Est-ce souhaitable ? Ne risque-t-on pas de laisser ces communes se transformer en stations de personnes ges dont les touristes dt se sentiront exclus ? Le vieillissement du littoral pose la question du maintien et du dveloppement davantages accords aux retraits ds 55 ou 60 ans et de laugmentation des dpenses sociales et de sant dans certains dpartements. Les autres cueils sont dordre social : la concentration volontairement exclusive des personnes ges dans des gates communities76 (dont lentre pour les enfants est mme parfois interdite !) ; le dveloppement de politiques locales en direction de llectorat g (actions scuritaires, obligation de fermeture des restaurants ds 23 heures,...) au dtriment des politiques locales en faveur des familles ou de lconomie pose de nouveaux problmes damnagement du territoire. Laccroissement de la division sociale qui rsulte de ces nouveaux quartiers rend impossible lengagement des diffrents groupes sociaux dans une action politique visant dfinir les objectifs communs et ngocier des solutions77 . Lexemple caricatural des gate communities est tout de mme confort par des

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F. Guyon, Amnagements et qualit des espaces publics, Table ronde , in J. YERPEZ (coord.), La ville des vieux, recherche sur une ville humaniser, Ed. de lAube, 1998, p. 454. lexemple le plus connu est la gate community de Sun City, prs de Phnix dans lArizona o tous les habitants de la ville ont plus de 55 ans ! Ce phnomne ne cesse de saccrotre et touche maintenant la Californie, la Floride, lAmrique Latine, lEspagne, le Portugal, la Grande-Bretagne, lEgypte et mme, en France, des villes comme Toulouse ou Bergerac.

76

C. Ghorran-Gobin, Etats-Unis : gated communities et private cities , Urbanisme, n 312, mai-juin 2000.

77

69

enqutes informelles effectues en Grande-Bretagne, dans les Pays-de-la-Loire et dans le Midi qui montrent la rglementation par les mairies des fermetures des restaurants 23 heures, lopposition des retraits au dveloppement des zones artisanales, etc. Inversement, peut-on socialement encourager des mesures qui tendraient entriner lexclusion des plus de 60 ans de la vie sociale ? Les autres pistes tudies par la recherche en urbanisme touristique apparaissent bien fragiles. Le tltravail est actuellement faible (moins de 2 % de la population active franaise ayant un emploi) et ne crot au plus que de 40.000 personnes annuellement78. Il sentend galement en fonction de facteurs qui cartent bon nombre de littoraux : la logique de lextension du tltravail est celle de laire mtropolitaine et de la trs grande ville o sorganisent les rseaux de comptences et le tissu relationnel79. Limpact de ce quil peut rester des 35 heures est prendre avec dinfinies prcautions80 : de 1995 1999, contrairement ce quon croit habituellement, le nombre de nuites en court sjour a rgulirement diminu81. Dautre part, le march des courts sjours au sens statisticien82 est nettement moins important que celui des vacances (5 fois plus de nuites en vacances quen courts sjours), leur part la mer est faible (18,7 %) et celle en rsidence secondaire encore plus et chute mme 7,6 % en 1999 contre 11 % en 1993 ! Lensemble des conclusions des travaux tudis conduit favoriser, dans les outils de planification spatiale (Directives Territoriales dAmnagement, Schmas de Cohrence Territoriale, Plans Locaux durbanisme), les offres dhbergements les mieux adaptes aux demandes des jeunes mnages (touristes ou rsidents permanents) au dtriment des offres dhbergements plus adaptes aux

T. Breton, Le tltravail en France. Situation actuelle, perspectives de dveloppement et aspects juridiques, La Documentation Franaise, 1994, p. 15.
79

78

C. Poirier, Technologies de linformation et de la communication et nouveaux modes de travail : le cas du tltravail, Thse de Sciences Economiques, Universit Paris IX, p. 307.

J-Y. Boulin, C. Du Tertre, Limpact du temps de travail sur les usages du temps : consquences pour les loisirs et le tourisme, Rapport final pour le Secrtariat dEtat au tourisme et le Commissariat gnral du Plan, fvrier 2001.
81

80

Observatoire National du Tourisme, Suivi des dplacements touristiques Nombre de nuites en courts sjours des Franais de 1994 1999, 2001.

82 F. Potier, Evolution de la mobilit de week-end, INREST, Collection rapport INREST n 109, 1989 ; F. Potier, Les voyages de courte dure des Franais, INREST, Collection les cahiers de lObservatoire, n 8, Observatoire National du Tourisme, 1993 ; M. Blacadon, Les courts sjours personnels des Franais 1993-1999, Les Essentiels du Tourisme, n 16, juillet 2001.

70

demandes des rsidents secondaires et des jeunes retraits mobiles. Les jeunes mnages la recherche dun logement en accession ou en location ont actuellement de plus en plus de difficults se loger, ce qui est paradoxal pour un espace qui compte autant de logements inoccups pendant une grande partie de lanne ! Lenjeu est bien aujourdhui de concevoir des politiques de dveloppement durable qui tournent rsolument le dos aux politiques sectorielles des trente glorieuses dont le littoral hrite aujourdhui la difficile gestion. Celles-ci taient sans doute adaptes la situation conomique et sociale de lpoque : un pouvoir politique fort, une demande touristique solvable. Les politiques dfinir aujourdhui tiendront compte du caractre parpill du pouvoir politique actuel et de la stabilisation de la demande touristique.

b. Les htels, cafs et restaurants (H.C.R.)83

Forme traditionnelle de l'hbergement touristique en station, l'htel de tourisme(*) loue des chambres ou appartements meubls la nuit, la semaine ou au mois. La notion de chambre en htellerie recouvre un local o deux personnes peuvent prendre place. La France dispose d'un parc d'hbergement htelier considrable et qui a t, jusqu' ces dernires annes, en augmentation constante : 1,2 millions de lits en 2003 contre 0,97 millions de lits en 1985. Ce parc a connu cependant une diminution de sa capacit lors de la crise de limmobilier en 1992 (baisse de 20 000 lits de 1992 1993). Certains sites, notamment urbains, apparaissent aujourd'hui surquips. Les htels de tourisme et les rsidences htelires offrent la location environ 35% de lits en plus qu'en 1985. Cependant, en valeur relative, la part de l'htellerie dans la capacit totale d'hbergement dcrot. Si l'htellerie offre les plus fortes capacits d'hbergement dans les pays industrialiss, sa place, en valeur relative diminue : 10% 15 % des touristes y sjournent en 2000 (36 % des sjours se font en hbergement marchand 11,5 % en rsidence secondaire, 52 % en famille ou chez des amis). La Direction du Tourisme recense, en France et en 2003 environ 18 373 htels de tourisme (homologus) offrant 603 619 chambres (catgorie en augmentation de 4 % par an jusqu'en 1989, en lgre diminution depuis 1991) dont 2 656 htels de chane (213 019 chambres). Ces htels sont classs en groupes (zro, une,

83

Estimation du nombre de lits et sources : lits = chambres x 2 (Source : INSEE Direction du Tourisme Observatoires rgionaux)

71

deux, trois, quatre et quatre toiles luxe) en fonction du niveau de confort. Le premier but de ce classement est d'informer le touriste par un label de qualit. Cette opration administrative s'appuie sur des critres objectifs (nombre de chambres, surfaces, quipements divers) et relve de la responsabilit du Prfet qui classe partir d'un tableau annex l'arrt du 16.12.1964, aprs avis d'une Commission dpartementale. Actuellement, on constate une augmentation trs sensible des catgories moyenne et haut de gamme. Ainsi, depuis 1985, la catgorie une *
(1)

a diminu

de plus de 50% (1.922 htels, 37.412 chambres). La catgorie deux * qui offre 29 000 chambres a connu un dveloppement rapide du fait du dveloppement des chanes volontaires et intgres : IBIS, CLIMAT
DE

FRANCE, ARCADE, CAMPANILE...

puis un tassement (9.974 htels). La catgorie trois * qui offrait 82 000 chambres a augment fortement (+ 80 %) (3 607 htels, 163824 chambres). La catgorie quatre * quatre * luxe "luxe" qui offrait 34 000 chambres a galement augment mais plus faiblement : elle offre 53.625 chambres dans 704 htels.
Tableau 2. Capacit (chambres)et frquentation moyennes de l'htellerie homologue

Dure moyenne du sjour : 1,6 2 nuits (moyenne) Catgorie Capacit 1985 Capacit 2003 volution %

HP
0* 2* 3*

n.c.
175.000 175.000 82.000

66.804
33.412 281.954 163.824 - 423 + 61 + 100

4 * et luxe

34.000

53.625

+ 528

Sources : Ministre du Tourisme, Direction de Tourisme

Les deux dernires catgories jouent un rle important auprs des touristes trangers qui reprsentent respectivement 60 et 80 % de leur clientle. Ces htels offrent des types d'hbergement trs diversifis : relais de tourisme(*), motels(*), htels - rsidences de tourisme(*)... En station touristique, on aura avantage

(1)

* signifie : usage de transcription de l'appellation " une toile "

72

diffrencier le parc en au moins deux grands types d'tablissements : les htels familiaux au comportement patrimonial et les htels intgrs ou comportement entrepreneurial . Le premier type regroupe l'htellerie traditionnelle, en voie de marginalisation progressive, mais qui occupe encore la part la plus importante de l'offre. Ces htels totalement indpendants sont de type familial, localiss essentiellement dans les stations touristiques anciennes balnaires ou de montagne et en milieu rural. Ils offrent essentiellement des chambres de catgorie une ou deux toiles. Leur gestion financire rpond la plupart du temps un comportement patrimonial o le retour sur investissement n'est pas la proccupation dominante. Leur rentabilit dpend de nombreux facteurs qu'ils ne matrisent pas et de la rigueur de leur gestion : ils subissent gnralement des cots fixes levs dus aux longueurs des priodes de fermeture et au faible taux d'occupation en basse saison. Leur cot de rachat lev, leur rentabilit faible, provoquent souvent des difficults de transmission : elles se soldent souvent depuis les annes 85 par une cessation d'activit. Depuis 1991, les enqutes de conjoncture font apparatre des rsultats contrasts mais dans l'ensemble peu satisfaisants concernant ce type d'tablissements : le comportement gnral de la clientle semble dsormais plutt dfavorable cette forme d'hbergement. L'enqute annuelle ralise par le Crdit dEquipement des Petites et Moyennes Entreprises confirme cette tendance qui a touch en 1992 toutes les catgories d'htels. Les tablissements implants en station rurale sont plus fortement touchs par ce mouvement : les baisses de frquentation y sont plus marques, pouvant aller jusqu' dix points d'cart par rapport aux autres catgories d'tablissement. En station, ces htels sont soumis aux alas de la frquentation saisonnire et aux changements des comportements de clientle. Le retour sur investissement n'est possible pour cette activit qu'aprs une priode assez longue (4 6 ans en moyenne). Les htels de chane font donc plus facilement face aux fluctuations de frquentation. Dans l'htellerie familiale marque par un trs grand nombre de petites et moyennes entreprises, le recul de l'activit d'hbergement, lui-mme li celui de la restauration, entrane ces dernires annes une baisse du chiffre d'affaires. Les tablissements les plus touchs par ce mouvement ont t les trois toiles, surtout ceux avec restaurant qui perdent 12 % en moyenne de leur chiffre d'affaires dans la dernire dcennie. Les marges de manuvre tant rduites la compression des frais de personnel et la rduction des postes de consommations intermdiaires, l'adhsion des chanes volontaires a permis de rduire certains cots et de bnficier en retour d'une bonne frquentation de la clientle trangre europenne.

73

Ces chanes volontaires apportent aux hteliers indpendants des avantages comparables aux chanes intgres, appels "effets de chane" : dition de guides de promotion communs, campagnes de publicit et de pntration de marchs nouveaux, systmes de rservation centraliss et informatiss, groupements d'achats pour les quipements hteliers, assistance technique et conseil en gestion.

Ces chanes sont spcialises dans certains crneaux du march htelier : MAPOTEL aujourd'hui affilie la chane amricaine BEST WESTERN, INTER HOTEL, chane europenne (165 tablissements de 2 3 *), LOGIS
DE

FRANCE qui regroupe des "htels familiaux" 1 et 2* et des "auberges",

plutt localiss en milieu rural et reprsentant la branche "traditionnelle" des 2 *, ou l'ASSOCIATION TOURISTIQUE HOTELIERE, implante en rgion parisienne et Val de Loire, FRANCE-ACCUEIL, cooprative dans l'Ouest, les Pyrnes et l'Auvergne (143 tablissements en 1990), CHATEAUX INDEPENDANTS, RELAIS
ET

CHATEAUX qui regroupent des chteaux-

htels, des relais de campagne en Europe et hors Europe(377 tablissements en 1990 rpartis dans 37 pays offrant surtout des 3 et 4 *), LES RELAIS
DU

SILENCE, spcifiquement "calmes" ou rputs tels, chane

implante en France, en Rpublique Fdrale d'Allemagne et Suisse. ct de cette catgorie htelire traditionnelle, le second type d'tablissements est constitu par les chanes intgres qui contrlent juridiquement les htels portant leurs enseignes soit en tant propritaire des murs, soit par contrat d'exploitation. Aux tats-Unis, elles runissent 70 % de la capacit htelire soit deux fois plus qu'en France. Elles ont souvent t cres par des compagnies financires, des banques ou des compagnies ariennes dans un but de diversification des investissements et des activits des entreprises : MERIDIEN, longtemps filiale d'Air France; FRANTEL, filiale des Banques Populaires jusqu'en 1984. D'autres ont t constitues dans le but unique de gestion htelire: HOLIDAY INN, NOVOTEL, SOFITEL...

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On compte en France, 16 chanes reprsentant 213 000 chambres (35 % du parc). Il y a dix ans dj, les dix premires chanes franaises totalisaient dj 296 724 chambres (Etude MKG, Equip'Htel, 1991) et se rpartissaient comme suit :

- Le groupe ACCOR, premier groupe htelier franais (60 % de lhtellerie de chane) et troisime mondial, cr en 1966 autour de NOVOTEL et complt par deux filiales : MERCURE et IBIS. En 1980, le groupe rachte Jacques BOREL International SOFITEL. Le groupe s'implante fortement en Europe (NOVOTEL et IBIS), en Afrique (SOFITEL) et aux U.S.A. et Extrme-Orient (Novotel). Il dveloppe les formules premier prix (FORMULE 1) et un chane de motels (MOTEL 6). Il choue, en 1994, dans le rachat de MERIDIEN (19 412 chambres) Air France mais accde une partie du capital de PULLMAN INTERNATIONAL. - Le groupe PULLMAN INTERNATIONAL (11 % de lhtellerie de chane), division htelire de la COMPAGNIE INTERNATIONALE
DES

WAGONS-LITS

ET DU

TOURISME

(C.I.W.L.T.), repris progressivement en 1991-1993 par ACCOR, il a dvelopp depuis 1956 les chanes PULLMAN, P.L.M. ETAP et AZUR (3 et 4*), ALTEA, ARCADE (avec PARIBAS, la B.N.P., la Socit Gnrale et Shell), HOTELS ASSOCIES. - La SOCIETE
DU

LOUVRE (11 % de lhtellerie de chane), cre par la famille

Taittinger et la banque Worms, contrle les chanes CONCORDE 4* et 4* luxe, et CAMPANILE/ CAMPAVILLE 2* (franchiss), BLEU MARINE, PREMIERE CLASSE. - ELITAIR (3 % de lhtellerie de chane dans CLIMAT
DE

FRANCE , htels

franchiss), NUIT D'HOTEL), PARGEST (7088 chambres dans BALADINS, LES RELAIS BLEUS), RESTHOTEL PRIMEVERE rachet en 1993 par un groupe amricain (1,5 % de lhtellerie de chane), PELEGE (1,5 % de lhtellerie de chane dans ALLIANCE, FIMOTEL), FRANTOUR (1 % de lhtellerie de chane), LATITUDES (1 % de lhtellerie de chane) regroupent les chambres restantes. Les groupes intgrs crent des htels en commercialisant les chambres selon un plan de dveloppement interne l'entreprise. Ils segmentent leur offre en fonction du march et commercialisent selon les mthodes de marketing les plus avances. Ce sont des outils puissants de production de services mais galement damnagement touristique par les activits induites quils drainent et les tablissements divers (dont les casinos) qui simplantent proximit.

75

c. Les formes de para-htellerie84

La rsidence de tourisme est un ensemble de logements touristiques qui se situe mi-chemin entre lhtel et le meubl de tourisme. Elle correspond aux aspirations des familles (50 % de leur clientle) de condition moyenne qui recherchent un maximum dautonomie, surtout lorsquelles ont plusieurs enfants et une limitation du budget de la logistique (logement et nourriture) au bnfice des loisirs. Pour un prix infrieur 25 ou 30 % dune chambre dhtel de catgorie identique, un logement en rsidence de tourisme prsente la mme capacit de scurisation lie au classement et est quip dune cuisine qui permet son locataire de prendre ses repas en toute libert. Les exploitants de rsidences de tourisme ont acquis une trs grande efficacit dans le domaine de la commercialisation. Ils ont multipli les rseaux de distribution pour attirer en dehors des priodes de vacances scolaires de nouvelles clientles, autres que celle des familles (jusqu 90 % de la clientle en vacances scolaires) : des groupes damis, les seniors, la clientle daffaires qui permettent dallonger la saison des stations touristiques de montagne et plus encore sur le littoral. La rsidence de tourisme comme produit immobilier peut rvler d'autres aspects, notamment l'achat de titre de jouissance d'un appartement (time share : en temps partag). Le march de l'hbergement temps partag s'est prodigieusement dvelopp ces dernires annes. En 2001, on en comptait 142 en France contre 974 rsidences de tourisme85. Avec 800 millions deuros de chiffre d'affaires, une cration de 25 000 lits par an, un taux d'occupation moyen annuel d'environ 70 %, les rsidences de tourisme franaises ont provoqu des modifications structurelles du parc des hbergements touristiques. Le concept, n dans les annes 1970, s'est bien dvelopp grce une fiscalit avantageuse. Aujourd'hui, il se caractrise par un repli des investissements li l'adaptation de l'offre une frquentation stagnante, des produits parfois peu porteurs. Il en rsulte une tendance la surcapacit toutes structures d'hbergement confondues, hormis, peut-tre les gtes. Dans certaines rgions comme sur la Cte d'Azur, l'immobilier de loisirs a littralement explos

84

Compromis entre htellerie et location - Sources : Direction du Tourisme, Observatoire Rgional du Tourisme dAquitaine, Syndicat National des Rsidences de Tourisme et de lHbergement Saisonnier (SNRT). I. Rey-Lefebvre, Timeshare les abus continuent , Le Monde, 6 et 7 juillet 2003.

85

76

dans la dernire dcennie du XXme sicle : dans le Var, la capacit d'accueil en nombre de lits a doubl en quatre ans ; dans les Alpes-Maritimes, elle est passe de 13 000 lits en 1985 36 000 lits en 1993. Mais "la situation n'a rien voir avec l'immobilier d'entreprise, avec des niveaux de stocks beaucoup plus rduits, voire une tendance au dstockage et une situation de sous-stock dans notre groupe" affirmait lpoque Grard Brmond, PDG de PIERRE ET VACANCES (Le Moniteur, 9 juillet 1993). Depuis le milieu des annes 1980, la para-htellerie tout comme l'htellerie bnficient en effet de conditions fiscales avantageuses et sont apparues comme des placements de choix. Les tablissements se sont multiplis, particulirement dans certaines zones urbanises. Dans plusieurs rgions touristiques, la concurrence entre htellerie et para-htellerie a t vive. Les gtes ruraux et les rsidences htelires ont capt une partie de la clientle des htels. Les hteliers ont d rduire leurs prix, au dtriment du chiffre d'affaires et des bnfices. Chanes et htels individuels, bas et haut de gamme semblent souffrir de l'augmentation du parc des rsidences para-htelires. Les rsidences de tourisme(*), (1091 rsidences en 2003, 380 000 lits, soit 2,2 % des lits totaux) rsidences secondaires en coproprit avec services collectifs (on les appelle parfois aussi "condominium") sont des programmes immobiliers vendus en coproprit qui comprennent des services et prestations (blanchissage, location du linge, entretien des quipements communs, notamment sportifs) assurs par une socit de gestion. La formule des rsidences de tourisme apparat dans les annes 65-70 avec la nouvelle gnration des stations de sport d'hiver, les stations intgres. En 1965, les Grands Travaux de Marseille (G.T.M.) ralisent, dans la station de Superdvolouy, un immeuble qui comprend une trs grande quantit d'appartements homognes, tous vendus en multiproprit. En 1996, c'est sur le mme principe que Pierre et Vacances cr Avoriaz. Cependant cette station connat un succs plus mitig. La multiproprit attire peu les clients qui prfrent la pleine proprit la jouissance d'un appartement. Ils sont aussi rticents ce type d'acquisition cause du manque de cadre juridique. Ces freins psychologiques puissants vont conduire Pierre et Vacances offrir des services dans la rsidence pour attirer de nouveaux clients. Ces deux expriences de promoteurs immobiliers dans le domaine des loisirs sont la gense de la parahtellerie. Des impratifs intrinsques la croissance du parc de ce nouvel hbergement et la situation socio-conomique favoriseront le dveloppement des rsidences, provoquant un changement structurel du parc des hbergements vocation touristique : naissance de Pierre & Vacances Avoriaz, puis naissance de Maeva, dOrion, des Citadines Latitudes, de Center Parcs (urbain/espaces

77

naturels), de Cap Esterel, qui est un grand village de 7.000 lits spcialis dans des Rsidences de luxe ****. Le produit peut la fois se dfinir comme un produit immobilier (un appartement acheter) et un produit de location : sa commercialisation en fait un produit immobilier, son utilisation un produit de location. Appeles para-htellerie (car compromis entre htellerie et location) jusqu'en 1983, les rsidences de tourisme bnficient cette date l d'une rglementation qui les classe en "htel - rsidence de tourisme". Les rsidences de tourisme ont alors la mme lgislation que les htels avec cependant quelques amnagements spcifiques. La lgislation est identique car il s'agit du mme type d'exploitation. Enfin en 1986, un nouvel arrt ministriel apporte quelques complments celui de 1983. Il dfinit sparment les htels et les rsidences de tourisme. Il leur accorde ainsi un statut, les normalise et les classe de une quatre toiles. L'arrt du 14 fvrier 1986 dfinit la rsidence de tourisme comme"un tablissement commercial d'hbergement class faisant l'objet d'une exploitation permanente ou saisonnire. Elle est constitue d'un ensemble homogne de chambres ou d'appartements meubls, disposs en units collectives ou pavillonnaires, offert en location pour une occupation la journe, la semaine ou au mois une clientle touristique qui n'y lit pas domicile. Elle est dote d'un minimum d'quipements et de services communs. Elle est gre dans tous les cas par une seule personne physique ou morale" (article 1II-a). Depuis la loi de dcentralisation, c'est le Prfet de rgion qui est charg du classement des rsidences de tourisme.

Tableau 3. Rsidences de tourisme : Multiplicit des participations financires dans les principaux groupes au moment de leur naissance (base 1990)

Nombre Nombre Anne Implantation Composition du groupe de lits de R.T. de cration Center Parc 45 430 13 1983 Sologne, Groupe britannique villages Normandie,tranger (GB, NL) Citadines 8 000 40 1985 Ville Immobilire Construction de Paris + caisse familiale + Sogepi Dumez - 10 000 17 Alpes, cte mditer- 100 % Lyonnaise Dumez des Rsidences ranenne, Antilles Eaux Domaine du Soleil Flatotel 4000 6 1970 Paris, New York, Maison Express SA international apparBruxelles, Nice, tements Malaga

Groupe

78

Lattitudes

11300

1985

Mava

48 700

33

1985

Orion 11 005 Pierre et 72 000 Vacances N.P.H. Rsidentiale Spie Loisirs 13 000

33 50 9 13

1980 1966 1986 1989

Littoral, campagne, Bouygues : 56% montagne Caisse des D. C : 34% Caisse andoranne de scurit sociale : 10% Mer, montagne, Club Med : 49% ville pays Caisse D.C.: 37% trangers Compagnie Internationale des Wagons Lits Tourisme : 14% Ville, tranger II.S.M. S.A. Littoral, montagne M. Brmond Littoral , ville Montagne Groupe de professionnels du tourisme, de la banque et de la construction immobilire Spie Batignolles

Source : recoupement de sources multiples, grands groupes.

La rsidence de tourisme est un produit immobilier

La rsidence de tourisme est la fois le produit du promoteur, d'un gestionnaire, d'un propritaire. Une mme personne physique ou morale peut cumuler un, deux voire, les trois rles (c'est le cas de la plupart des rsidences indpendantes). En gnral le promoteur et le gestionnaire sont unis dans une mme socit. Lorsque la rsidence est classe et que le gestionnaire s'est engag faire de la promotion l'tranger, les appartements de la rsidence de tourisme peuvent tre vendus dans des conditions favorables : suppression de la TVA mais signature d'un bail commercial entre le propritaire et le gestionnaire d'une dure de 9 ans minimum. L'appartement est mis en location par le gestionnaire, responsable alors de l'entretien et des diverses charges attaches l'appartement. Un appartement acquis 30% moins cher que son prix rel est un produit immobilier particulirement attrayant. Il est considr comme un placement financier rentable. C'est l'ensemble de ces appartements vendus diffrents propritaires qui compose le parc des rsidences de tourisme lou aux touristes.

La rsidence de tourisme et le march de la location

La rsidence de tourisme est un produit de location comprenant des appartements de taille variable, intgrs dans un site privilgi, quips selon des normes et un standard, qui offrent des services varis et qu'il est possible de louer tout moment de l'anne pour la dure souhaite.

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- La taille des appartements

Chaque rsidence de tourisme propose des logements homognes et standardiss. Une rsidence de tourisme propose une gamme d'appartements, gnralement : studio, 1 pice, 2 pices et dans certains cas des maisons. La catgorie la plus reprsente est le 2 pices, car c'est le type d'appartement qui convient le mieux aux deux plus importants segments de march : la famille (50% des clients) et les couples et amis (20%). La taille des appartements varie de 25 45 m2. Cette taille modeste est compense par une grande fonctionnalit : lits superposs, meubles et placards encastrs, canaps lits... Cette petite taille reflte le souci de rentabiliser un investissement foncier lourd d'une part et un bti d'autre part. Aujourd'hui les appartements infrieurs 25 m2 se louent difficilement et certaines rsidences de tourisme en souffrent. Cependant la clientle aspire peu des appartements audel de 50 m2 qui obligent des contraintes de nettoyage peu souhaites pendant les vacances. Malgr tout on note une certaine lasticit de la taille des appartements qui a gagn quelques mtres carrs durant les dernires annes. - Le cas des maisons

Les rsidences de tourisme offrant des maisons en location sont la plupart du temps hors de site forte pression immobilire. La contrainte de recouvrir son investissement foncier est ici moins puissante. En gnral ces maisons constituent un "plus produit", une spcificit centrale de la rsidence de tourisme, une spcialisation d'un groupe. Dans cet ordre dides, Center Parcs louent des cottages en Sologne (maisons individuelles dissmines dans la fort), Saint Avit Loisirs des villas en Dordogne et Pierre-et-Vacances des mas en Provence.

- L'intgration des rsidences de tourisme au site

Les premires rsidences de tourisme ont t construites sur le mme modle : une importation de l'immeuble urbain (tour ou barre) en bton qui contient beau-

80

coup appartements. Conception lgitime puisqu'il s'agissait de rentabiliser des quipements et un acquis foncier le plus rapidement possible. Cependant ces nouveaux hbergements ntaient pas, d'un point de vue architectural, en accord avec le cadre naturel. Cette inadquation entre l'imaginaire des vacances (idalisation du site, des activits...) et des propositions d'hbergement rappelant trop le milieu urbain, provoquera une dvalorisation du produit rsidence de tourisme. Aprs quelques annes d'euphorie de construction sans efforts d'intgration au site, les immeubles vieilliront mal. De plus, l'apparition de normes de classement poussera les constructeurs, promoteurs prendre des dispositions : ds lors, ils mettent l'accent sur la qualit tant intrieure quextrieure. Une meilleure qualit passe aussi par une image mieux soigne. Un souci d'intgration de la rsidence de tourisme au site apparat. Dsormais le bois se substitue au bton, les matriaux et traditions locales sont rutiliss. Par exemple la rsidence Ibaa Hendaye o prdominent les couleurs du pays Basque : rouge, vert et blanc, la grande place laisse aux pins dans la rsidence de Pierre et Vacances Moliets ou encore la rsidence Mava "les Mlzes" de type chalet l'Alpe d'Huez. L'implantation d'espaces verts et boiss est venue soutenir cette dmarche d'insertion du bti dans le cadre naturel. Cette adquation de la rsidence de tourisme dans son milieu permet aussi de satisfaire les clients dans leur recherche de l'authenticit. L'aspect extrieur n'est pas ngligeable dans la mesure o les supports de vente, brochures, notamment font figurer des photos de rsidences. - Standardisation des appartements et des rsidences

Le succs du produit rsidence de tourisme est principalement d l'quipement homogne des appartements (contrairement aux locations traditionnelles), qui permet de pallier l'effet de "mauvaise surprise" l'arrive du client. Cette standardisation est une des rsultantes des normes de classement. Pour une mme rsidence, chaque unit est amnage, quipe et dcore de faon identique ou quivalente. Les appartements sont standardiss et interchangeables. Cette homognit des quipements permet au vendeur de mieux garantir sa promesse de location. Elle facilite et permet des conomies d'chelle de la commercialisation via les catalogues la mise en place d'une centrale de rservation. La location s'effectue par type d'appartement (4 ou 5 maximum par rsidence) et non au cas par cas. Outre la standardisation de l'intrieur des appartements, les rsidences de tourisme se sont progressivement dot d'quipements aujourd'hui devenus indis-

81

pensables : la piscine, les courts de tennis, le sauna, le solarium, la salle de musculation, le prt de livres, les salles de jeu... C'est la demande qui a contraint l'amlioration et l'enrichissement du produit rsidence de tourisme dans ce sens. La rsidence de tourisme se vend maintenant comme une ensemble de services associs de lhbergement : "tout sur place votre disposition". En cela, le produit rejoint le concept du Club Med : logement avec la mise disposition de structures sportives et de loisirs dans la mme unit de lieu. L'offre de services confirme cette tendance. - L'offre de services

Si les normes de classement obligent un service de prt de linge de maison et de toilette dans la rsidence de tourisme, de nombreux autres services sont dsormais la disposition des clients. Ils sont proposs mais non imposs. Ils sont lis au confort, l'animation et aux activits dans la rsidence de tourisme : - Le confort est amlior par l'offre de nettoyage quotidien ou hebdomadaire des appartements, un service traiteur, une restauration varie sur place (brasserie, restaurant gastronomique...), picerie/march, rception, fourniture de linge... - De plus en plus de rsidences de tourisme se dotent d'un club enfants et/ou garderie pour les plus petits. Des activits leur sont aussi spcialement destines : par exemple des cours de ski. - Chaque jour, un programme d'animations sportives, ludiques ou culturelles est organis. - La rsidence de tourisme peut aussi tre un interlocuteur pour organiser des activits l'extrieur de la rsidence ou bien en organiser elle mme (cours de ski, de planche voile..). - La rsidence de tourisme est un produit polyvalent : sjour de loisirs ou d'affaires. Comme pour les quipements, ce type services tend rapprocher le produit rsidence de tourisme du produit "tout intgr", de celui du Club Mditerrane.

- La dure de location variable

La grande innovation des rsidences de tourisme est la possibilit de louer un appartement la journe ou pour toute autre dure souhaite. Cette souplesse

82

permet d'tre attractif auprs d'une clientle qui fractionne de plus en plus ses vacances et qui la semaine standard de location ne convient plus. La leve de cette contrainte a aussi permis de capter une clientle de tourisme d'affaires. Le bilan du produit locatif montre que la rsidence de tourisme est dans un processus de production volutif sensiblement li au march. Il atteint cependant aujourd'hui un seuil d'quilibre : il satisfait les objectifs des promoteurs (en termes de rentabilit, de taux d'occupation...) et les besoins du client (caractristiques techniques et symboliques trs fortes). La tendance actuelle est un quipement outrance des rsidences de tourisme et des propositions de services de plus en plus tendues. Toutes ces modifications et apports transforment la rsidence de tourisme en un vritable complexe de vacances intgr : tout sur place et disposition. La rsidence de tourisme tend vers le concept de "resort", dhbergements et de loisirs intgrs en une seule unit juridique et de lieu. Elle perd peu peu sa vocation premire - l'hbergement - pour concentrer ses moyens sur le contenu et l'encadrement du sjour. Ces diverses volutions et la capacit des rsidences de tourisme innover concourent maintenir une forte adquation du produit au march afin de satisfaire les besoins de la clientle. Les perspectives d'volution pour le produit rsidence de tourisme sont multiples en raison des combinaisons toujours possibles avec d'autres produits (effets de gamme) et des spcialisations par activit. La combinaison avec d'autres produits est plutt le fait de grands groupes. Ainsi, sur un mme site, on implante souvent une rsidence de tourisme et un htel ou une rsidence de tourisme et un village de vacances. Dvelopper un portefeuille de produits en un mme lieu offre l'opportunit de satisfaire plusieurs types de clientles (largir son march potentiel) et de mieux rentabiliser certains quipements (piscine par exemple). La spcialisation par produit offre galement des avantages : la prsence d'un golf attenant la rsidence Pierre et Vacances Moliets, l'quipement aquatique des Center Parcs ou encore un port de plaisance proximit de la rsidence sensibilisent le touriste sur une activit en particulier. Cette stratgie de diffrenciation par la spcialisation est un "atout produit" qui permet de ne pas tre en concurrence avec toutes les autres rsidences de tourisme. Pour les professionnels de l'immobilier, les promoteurs, leurs commerciaux, les investisseurs occasionnels ou professionnels, les particuliers recherchant les meilleures formules d'investissement dans la pierre, ou ceux recherchant des montages fiscaux avantageux, les annes 1988 1991 ont t exceptionnellement novatrices. En 1991, deux lois de finances, un dcret, des suppressions ou

83

modifications d'articles du Code gnral des impts, trois instructions du service de lgislation fiscale ont marqu la transformation du produit immobilier rsidence de tourisme en activit para htelire. Cette dernire recouvre dsormais pour l'administration fiscale : les activits quasi-htelires, caractre htelier ou simplement de location meuble avec prestation de service. Un certain nombre de textes traitent des nouvelles conditions fiscales applicables aux rsidences de tourisme et aux rsidences para htelires. En France, on comptait, en 1995, 620 rsidences de tourisme qui offraient 256 000 lits. En 2002, on en recense plus dun millier pour 365 000 lits86. Le parc se distingue par quatre caractristiques : Une concentration gographique dans les grandes stations de montagne, du littoral et les grandes villes, un march peu divis : seuls quelques groupes se partagent le parc, un positionnement haut de gamme ( 80 % du parc est class en 3 et 4 toiles),

une composition en units de grande taille : elles comptent en moyenne 482 lits.

Tableau 4. Rpartition gographique des rsidences de tourisme en 2000 :

Montagne 180 rsidences, 29 % des lits Littoral Rural Urbain 304 rsidences, 49% des lits 31 rsidences, 5% des lits 103 rsidences, 16% des lits

Sources : Syndicat National des Rsidences de Tourisme

Les trois premiers oprateurs en nombre de lits sont PIERRE ET VACANCES (72 000 lits), MAEVA (50 000 lits), CENTER PARC (45 000 lits). Le concept dvelopp par PIERRE
ET

VACANCES est entirement fond sur la location d'un produit normalis

qui permet aussi son propritaire d'investir dans la pierre. Le chiffre d'affaires du

86

O.N.T., op. cit.

84

ple touristique du groupe poursuit une progression qui, pour l'heure, se joue de la crise : il augmente rgulirement depuis 1993 mme sil subit les coups du march immobilier. Ce segment de produit permet la fois de crer des lits banaliss en station et d'en assurer une location d'autant plus facile que le client est assur de trouver partout le mme type d'hbergement. Ces produits restent donc avant tout des produits immobiliers : la base du systme est fonde sur la coproprit, c'est--dire la rpartition de l'immeuble entre plusieurs personnes par lots ; la socit gre et commercialise l'hbergement. Cette coproprit peut revtir plusieurs formes : - "amliore" lorsque chaque personne est propritaire d'un appartement et le met en gestion le reste de l'anne ; - en "nouvelle proprit" lorsqu'il fait l'objet d'un bail minimum de 9 ans (le propritaire rcupre alors la T.V.A. et conclue un bail commercial avec le groupe gestionnaire qui le dgage des charges de location. Cette formule, dveloppe par PIERRE
ET

VACANCES permet de rduire le prix total d'achat, supprime les soucis

de gestion du propritaire , et lui donne la possibilit, au terme du bail, de rcuprer totalement son bien) ; en "coproprit financire" lorsque le propritaire abandonne, sur la totalit de l'anne, la gestion de son appartement au gestionnaire, mais obtient en retour une garantie de loyer (environ 6 8 % de l'investissement initial), ou en "proprit temps partag" lorsque l'acqureur n'achte qu'un droit de jouissance (logements acquis, pour une priode de quinze jours une semaine, une socit d'attribution pour 99 ans). Cette vente par priode permet d'accrotre considrablement le coefficient d'utilisation et de btir dans des lieux o le cot est trs lev : Cte d'Azur, stations de montagne. Cette "multiproprit" se dveloppe surtout aux U.S.A., en Europe du Nord (elle est notamment gre par la socit Nerlandaise INTERVAL INTERNATIONAL, aux Canaries et Balares. Elle est peu apprcie en France, et plus gnralement, dans l'ensemble des pays latins, o la population est attache aux biens tangibles (on prfre tre propritaire de murs que de parts).

d. Les meubls de tourisme87, gtes et chambres dhtes88

87

Estimation du nombre de lits et sources : lits = meubls x 4 (Source : Direction du Tourisme Observatoire rgional dAquitaine)

85

Les meubls de tourisme (540 000 lits, 3,1 %) et les gtes et chambres dhtes (*) (350 000 lits, 1,9 % des lits), destins la location saisonnire, occupent une place non ngligeable dans l'hbergement touristique. L'offre en meubls est l'une des plus difficiles valuer et amliorer par le directeur de station : elle est gre la fois par des particuliers au statut trs diffrent, des loueurs en meubls et des agents immobiliers. - Les meubls de tourisme accueillent jusqu' 17 % des vacanciers franais. Ils peuvent faire l'objet d'un classement, ce qui en facilite la promotion, la publicit et la location centralise par un Syndicat d'Initiative ou un Office de Tourisme.. La dcision de classement est prise par arrt du Prfet aprs consultation de la COMMISSION DEPARTEMENTALE DE L'ACTION TOURISTIQUE et une visite ventuelle des locaux mis en location par des personnes habilites cet effet. Lorsqu'ils sont de bonne qualit, ils permettent aux voyagistes de monter de nouveaux produits touristiques, moins chers que les htels (cas mditerranen avec notamment la firme allemande Anton Gtten qui associe le transport en autobus ce type d'hbergement). Le ministre dlgu au tourisme cre des organismes de promotion et de contrle des meubls, reprsentatifs au plan national. La notion de meubl class, apparue avec larrt du 28 dcembre 1976, modifi par larrt du 8 janvier 1993 et en dernier lieu par larrt du 1er avril 1997, est elle plus rcente. Les meubls de tourisme sont des villas, appartements ou studios meubls, lusage exclusif du locataire, offerts en location une clientle de passage qui y effectue un sjour caractris par une location la journe, la semaine ou au mois et qui ny lit pas domicile. Ils sont rpartis en 5 catgories. Ils rpondent aux conditions minimales de confort et dhabitabilit fixes par le dcret n 87-149 du 6 mars 1987, sont exempts dodeurs spcifiques permanentes et sont situs hors des zones de nuisance rsultant des installations classes, routes grande circulation, voies ferres, aroports, par exemple . Il nexiste pas, dans lensemble des textes lgislatifs franais, dautre dfinition du meubl de tourisme que celle lie au classement. Contrairement lexemple des htels pour lesquels lobjet immobilier est avant tout un objet professionnel, le meubl de tourisme ne rpond aucune dfinition prcise, professionnelle, commerciale ou immobilire.

88

Estimation du nombre de lits et sources : lits = chambres dhtes x 2 (Source : FNCG Clvacances France, Fleurs de Soleil)

86

La dclaration la mairie du lieu dimplantation de la rsidence loue en tout ou partie par les propritaires, des fins touristiques, est obligatoire par larticle 86 de la loi n 95-115 du 4 fvrier 1995. Or elle ne peut tre mise en pratique : le dcret dapplication ntant pas, ce jour, publi. Leur gestion est fonction de quatre types de fiscalit : Le forfait simplifi (moins de 10 000 euros de revenu annuel) pour ceux qui ne sont pas professionnels, et ils sont parfois trs nombreux en station le forfait d'imposition (moins de 75 000 euros de revenu industriel et commercial par an), le rgime du rel simplifi (moins de 0,5 millions deuros de chiffre d'affaires par an), le rgime du rel normal (plus de 0,5 millions deuros de chiffre d'affaires par an) pour les professionnels. L'arrt ministriel du 8 janvier 1993 a mis en place une rglementation nouvelle mieux adapte aux exigences de la clientle. Elle vise en effet amliorer la commercialisation des locations saisonnires en instituant notamment une procdure de classement plus souple et en assurant une meilleure protection du consommateur. Les meubls de tourisme sont dsormais classs en cinq catgories de 1 5 toiles. chaque catgorie correspondent des normes prcises en matire de surfaces habitables et d'lments de confort. Leur location directe ou par des professionnels est soumise la Loi Auguer de 1972. Les loueurs sont d'ordinaire issus de l'immobilier et font de la gestion saisonnire : mandataires d'un propritaire, ils sont soumis l'obligation de faire, mais non de rsultat. Ces agents immobiliers dtiennent un trs gros portefeuille de lits, mais travaillent trs peu avec les voyagistes. FRANCE LOCATION gre des rsidences de tourisme et passe des accords avec des propritaires dits "institutionnels" (collectivits, assurances). CLE CONFORT, label de qualit, est l'quivalent, pour les meubls, des chanes volontaires pour les htels. Le label couvre prs de 38 dpartements franais. Mais il n'offre ni centrale de rservation, ni politique de commercialisation. Les Comits Dpartementaux du Tourisme, outils techniques des Conseils gnraux (chapitre 2), offrent parfois des SERVICES LOISIRS ACCUEIL (S.L.A.) qui tentent de commercialiser meubls et gtes : ils remplissent le rle d'agences rceptives lorsque ce type d'entreprises est absent dans le dpartement et peuvent commercialiser des produits touristiques.

87

En France, un arrt ministriel du 8 janvier 1993 modifiant l'arrt du 28 dcembre 1976 institue la rpartition catgorielle des meubls de tourisme (J.O. du 29.01.93). Rests longtemps une formule de vacances familiales (villas de bord de mer), ces hbergements chappent souvent au contrle de la lgislation en matire de prix, de contrat de location, d'assurances. Ce type d'hbergement est cependant fondamental dans les stations balnaires o ils peuvent crer une relle lasticit de l'offre. Ils ne supportent pas des cots fixes levs comme l'htellerie et fournissent des revenus supplmentaires aux populations locales.

Les 39.694 gtes (*) et 29.000 chambres d'htes(*) soit environ 350 000 lits, rpertoris par la FEDERATION NATIONALE DES GITES RURAUX DE FRANCE sont des meubls relevant d'un rgime juridique et fiscal incitatif (exonrations fiscales, sociales, commerciales ; subventions du Ministre de l'Agriculture ou des collectivits locales pour travaux). Les labels et le contrle de la profession et des Ministres comptents (Agriculture, Tourisme) en ont rendu l'organisation remarquable en matire de classification, de promotion et de classement. Leur cration repose sur un mode de financement trs attractif : notamment des subventions du Ministre de l'Agriculture relayes par les Conseils Gnraux ( hauteur de 30 % des travaux en moyenne), avec des efforts particulirement intressants dans les zones d'intervention touristique des Dpartements (pays d'accueil) ; dans certains ples de sjour organiss (chapitre 2) les subventions peuvent couvrir jusqu' 55 % des travaux de mise aux normes et de restauration. Ces gtes permettent d'apporter un revenu complmentaire aux populations rurales et d'entretenir le patrimoine immobilier. Ils sont classs en pis (trois types jusqu'en 1989, quatre depuis) en fonction de leur amnagement technique, des lments d'accueil qui les composent et de leur attrait touristique.

Leur promotion dpend des rseaux auxquels les propritaires adhrent et de leurs fonctions : Les Gtes de France, coiffs par la FEDERATION NATIONALE GITES
DE DES

FRANCE, respectent une Charte d'exploitation qui fixe le

prix de location, la composition et l'quipement et sont rpertoris dans un annuaire national : les 35 805 Gtes ruraux (privs) sont amnags dans des locaux ou btiments disponibles d'une exploitation agricole et peuvent tre soumis la Charte Agriculture

88

et Tourisme (label de qualit des Chambres d'Agriculture). Leur confort fait l'objet d'un classement en pis (amnagement technique, lments d'accueil, attraits touristiques). Depuis plusieurs annes, la demande en gtes est suprieure l'offre, alors que cette offre augmente rgulirement chaque anne (2000 crations par an). Produit originellement rural, le gte suit la tendance du march. Aprs avoir constat l'apparition d'une clientle partiellement compose de cadres suprieurs et professions librales ainsi qu'une proportion d'trangers de 30% en gtes ruraux et de 40 % en chambres d'htes, un arrt en date du 21 novembre 1989 a officialis une nouvelle grille de classement des gtes ruraux et a cr la catgorie "de luxe" (4 pis). La FEDERATION NATIONALE DES GITES DE FRANCE a facilit par ailleurs l'accs du grand public l'information en crant un service MINITEL sur le "3615 Gtes de France" donnant accs aux informations offertes par ses 95 antennes dpartementales. les Gtes questres(*) mettent disposition des vacanciers des chevaux de selle dans le cadre d'une socit hippique. La Fdration Franaise des Sports Equestres en fait la promotion. les 3889 Gtes communaux(*) sont construits par les collectivits locales, syndicats intercommunaux, syndicats mixtes en villages clats(*), villages de gtes (*)(plus familiaux avec btiments collectifs tels que restaurants, jardins d'enfants, salles de runion) ou gtes groups(*). les 1 202 Gtes d'tapes (*) s'intgrent le long des circuits de randonne pdestre ou questre. Les sentiers de grande randonne (*) (G.R.) sont baliss et raliss par le Comit National des Sentiers de Grande Randonne et la Fdration de Randonne Pdestre. Ces gtes sont parfois grs par le Club Alpin Franais. les 27.900 Chambres d'htes (*) (systme presque similaire au "Bed and Breakfast" britannique) amnages chez des particuliers offrent la nuite et le service du petit djeuner. Elles sont souvent mais pas toujours - couples avec la formule des Tables d'htes(*). Cette formule souple, en fort dveloppement en France rurale et littorale est trs importante en Grande-Bretagne, en

89

Autriche, en Irlande, dans les Balkans, en Grce... Elle suppose un rgime juridique et fiscal incitatif.

e. Le tourisme social et familial89

Jusqualors rserv des classes sociales fortunes, le tourisme est port ds la fin du XIXme sicle par des organisations qui rejettent la dimension ostentatoire jusqualors vhicule par les voyageurs de ce sicle et qui prnent un brassage social. Le Club Alpin Franais (1874), le Touring Club de France (1890-1980), les colonies de vacances (1881 en France) sont des exemples les plus reprsentatifs de ce courant naissant. Les lois sociales de 1936 (Front Populaire) vont permettre chaque salari daccder tout dabord deux semaines de congs pays et du temps de loisir, la dure hebdomadaire du travail tant limite 40 heures. Laccs aux loisirs rentre dans la politique publique grce la cration dun soussecrtariat des sports et des loisirs, confi Lo Lagrange90, sous le gouvernement de Lon Blum. Le touriste n'existait pratiquement pas dans les annes 50. Le tourisme associatif et social prend son ampleur partir de 1945. D'essence populaire, l'UNION NATIONALE DES CENTRES ET ACTIVITES DE JEUNESSE (OCCAJ) nat cette poque. La LIGUE DE L'ENSEIGNEMENT, pour sa part, multiplie les sjours en centres ars et colonies de vacances. En 1950, les jeunesses socialistes crent la FEDERATION LEO LAGRANGE. Pendant trente ans, les associations vont avoir accs la fois l'aide la pierre (aides au financement de la construction) et bnficient, par leurs clientles, des retombes de l'aide la personne. Des prts sont galement obtenus taux trs avantageux auprs des organismes bancaires tels que : la CAISSE NATIONALE DEPOTS
ET DU

CREDIT AGRICOLE et surtout de la CAISSE


DES

DES

CONSIGNATIONS. Enfin, la CAISSE NATIONALE

ALLOCATIONS

FAMILIALES a particip au financement des centres de tourisme social, en plus de son action auprs des personnes. En 1975, par exemple, l'aide aux vacances reprsentait encore 20 % de l'ensemble des fonds de la CNAF. En outre, l'UNION COOPERATIVE
DES

EQUIPEMENTS

DE

LOISIRS, cre en 1965 l'initiative des

fdrations de tourisme social et des mouvements de jeunesse, a facilit le financement des investissements, aid en cela par l'INVESTISSEMENT VACANCES (INVAC, 1967) organisme collecteur parmi d'autres. L'UNION COOPERATIVE

89 90

Estimation du nombre de lits et sources : UNAT, Direction du Tourisme.

Nous voulons que louvrier, le paysan, le chmeur trouvent dans les loisirs la joie de vivre et le sens de leur dignit proclamait Lo Lagrange (Dumazedier J., Ralits de loisir et idologie, Esprit, juin 1959, n 274, p. 869.

90

D'EQUIPEMENT DE

LOISIRS, (1965) regroupe des associations de tourisme, des

mutuelles, la caisse centrale de crdit coopratif (organisme de crdit, de versement de subventions par anticipation, de caution mutuelle) afin de se doter d'un appui technique et financier, l'INVAC (Investissements Vacances), issu en 1967 de la CFDT, fait le lien entre les comits d'Entreprise et les association de tourisme social. Il regroupe des syndicats, oprations de loisirs ou de tourisme social. Le tourisme social a pris son essor en France au lendemain de la seconde guerre mondiale en appuyant son dveloppement sur la matrise du patrimoine immobilier qualifi alors dlment structurant fondamental 91. La proprit des hbergements touristiques devait permettre, aux yeux des acteurs sociaux de lpoque, la matrise des objectifs conomiques et sociaux. Cette politique dinvestissements massifs sest traduite par une requalification despaces et de btiments autorisant lactivit touristique : des anciens chteaux, des demeures bourgeoises, des friches ou des btiments institutionnels dlaisss par les grands corps (Eglise, Arme, Education) ont t rcuprs et amnags des fins touristiques par les acteurs du tourisme social avec lappui de lEtat (DATAR, missions interministrielles damnagement, plan neige). Quantifier le nombre dtablissements ou de lits de ce secteur est difficile tant les oprateurs et les quipements restent nombreux et disparates : les chiffres officiels font tat de 900 villages de vacances(*), centres d'hbergement, auberges de jeunesse, maisons familiales de vacances(*), associations des comits la Fdration Lo Lagrange, des associations de vacances. En 10 ans, il a permis de raliser plus de 100

d'entreprises (au total : 264 000 lits, 1,5 % des lits), mais des travaux scientifiques font tat de 800 900 000 lits, ce qui est considrable92. Cette catgorie d'hbergement a des contours relativement flous : on la distingue techniquement de l'htellerie par la longueur du sjour et le forfait, mais aussi par son ouverture tous les publics. Elle donne une priorit en haute saison l'accueil des familles et par l'utilisation collective possible en hbergement de : base de loisirs, d'accueil de stages culturels et sportifs, dune prise en charge pour l'animation des enfants, de prix forfaitaires adapts aux ressources des familles, des locations la semaine.

91

Leroy (M) et al, Quelles lignes de dveloppement loffre de vacances ? 3e rencontres nationales des directeurs et cadres techniques des comits dentreprise et quivalents , Paris : Emergences, pp. 19-44

Froidure J., Du tourisme social au tourisme associatif : crise et mutations des associations franaises de tourisme, Paris : LHarmattan, 190 p.

92

91

La plupart des associations se sont regroup dans des organes techniques. La grande majorit des associations a cr un organisme technique fdrateur : le CENTRE
DE

COOPERATION

POUR

LA

REALISATION

D'EQUIPEMENTS

DE

LOISIRS

(CECOREL). IL regroupe un ensemble d'organismes base cooprative ou mutualiste afin de rationaliser l'utilisation des installations, den abaisser les cots de ralisation et de gestion. Le secteur de Tourisme et Travail s'est parfois oppos au systme fdrateur du CECOREL. Il se veut dfendre au mieux "les intrts des travailleurs" sans recours systmatique aux fonds privs : il a cr, pour ce faire, un Fonds National d'Investissement, des socits civiles immobilires, un pool d'activits touristiques. Voyagiste "social" (40 000 places en 1976), le secteur a connu une svre chute depuis que la concurrence commerciale a revu ses prix la baisse. Aujourdhui, le tourisme social est quinquagnaire et le potentiel daccueil global se rpartit en : 260 000 lits dhbergements familiaux et en villages de vacances, maisons familiales de vacances et gtes familiaux, 240 000 lits en centres de vacances pour les jeunes, 300 000 quivalents lits en terrains de camping caravaning.

Trente pour cent de cette offre dhbergement est gre actuellement par lUnion Nationale des Associations de Tourisme et de plein air (UNAT)93, structure la plus reprsentative du secteur, elle nat en 1920 dune initiative commune lAutomobile Club de France, au Club Alpin Franais et au Touring-Club de France. Mais lUNAT gre elle-mme 58 organisations nationales en 2001 auquel sajoutent 447 membres rgionaux94 ! Lautre grande partie du secteur est occupe par le secteur corporatif non banalis : comits dentreprises (23.000 tablissements recenss en France) qui concernent en France environ 13 millions de salaris. Le volume conomique des activits sociales gres par ces organismes est valu plus de 8 milliards deuros (6 milliards provenant de la participation des salaris, 2 milliards des dotations et subventions).

93

Les associations qui adhrent lUNAT regroupent un patrimoine de plus de 240.000 lits dhbergements familiaux, 240.000 lits en centres de vacances pour enfants et adolescents, 30.000 lits pour les jeunes, 300.000 lits en terrains de camping caravaning. A ces quelques 800.000 lits accessibles tous sajoute le patrimoine mal connu des comits dentreprises, soit environ 100.000 lits rservs aux seuls salaris de lentreprise. En 1998, lUNAT reprsentait un chiffre daffaire de 8,58 milliards de francs (1,31 milliards deuros), soit 5,7 millions de personnes accueillies, 12.000 salaris permanents et 60.000 saisonniers (sources : Froidure (J), du tourisme social une politique sociale du tourisme , Problmes conomiques, Paris : la Documentation franaise, n 2.773, 28 at 2002, 5 p.)

92

la diffrence de l'offre touristique destine aux jeunes, la formule de vacances propose aux familles est unique, base d'un quipement situ en station, de type collectif, proposant un sjour communautaire, voire dans certains cas une participation aux tches mnagres. La contrepartie, l'origine, est le prix de journe particulirement bas. Si cette formule connat un engouement certain, elle vieillira difficilement : le secteur associatif est confront aux difficults lies la rduction de l'aide de l'tat qui l'avait soutenu jusqu'au seuil des annes 80 et la concurrence du secteur priv. Le secteur commercial, en effet, a tir parti de cette rvolution silencieuse du temps libr. Par contre, l'objet du tourisme social est rest identique : aider la dcouverte de l'autre, permettre un change rel entre adhrents vacanciers et population permanente. Cependant la rfrence l'accueil et sa qualit, son invocation par l'ensemble des professionnels et des responsables du tourisme, l'enrichissement humain par la rencontre ne sont plus seulement le fait du tourisme associatif, loin s'en faut. La localisation des tablissements, qui constitue le premier critre de choix pour les familles, a t banalise. Du coup, dans toutes les stations, les tablissements de tourisme social s'efforcent de conjuguer le dveloppement de leur installation avec le dveloppement local en associant leurs entreprises les partenaires locaux. Par ailleurs, l'exigence des socitaires est devenue telle que les structures comptent toujours plus de salaris et toujours moins de bnvoles. Si l'animation est devenue synonyme doccupation des enfants pour librer les parents, l'accueil salari n'est pas l'accueil bnvole, les tablissements ont vieilli. Le tourisme associatif n'a pas toujours les moyens de financer son changement. La modernisation des installations et des quipements, l plus qu'ailleurs, est difficile : la maintenance concerne la totalit des infrastructures et de matriels investis et les financements ne sont plus ce qu'ils taient depuis, notamment, les rformes de la Caisse d'Allocations Familiales de 1981. Si les tablissements de tourisme social ne se contentent plus de maintenir le parc en l'tat en station, la qualit et la conception originelles des quipements rendent difficile l'adaptation du parc aux nouvelles exigences de la population touristique. L'organisation gnrale du travail dans ces structures associatives ne correspond plus aux exigences de la clientle, sa demande immdiate et directe en produits est soumise elle-mme de nombreux alas. La complexit de cette problmatique explique sans doute les difficults importantes des tablissements en matire d'organisation gnrale du

94

O.N.T., Mmento du Tourisme 2002, op. cit.

93

travail : les dysfonctionnements sont quotidiens et affectent la plupart des services (Ministre du Travail, op. cit., p. 103). Pourtant, plus de cinq millions de personnes sont accueillies tous les ans dans ces quipements et leurs diffrentes activits, produisent un chiffre d'affaires de un milliard deuros pour un prix moyen de la journe (tout confondu) proche de 27 euros par personne (UNAT). La moiti de ce rsultat est le fait des villages de vacances des stations. L'origine du mot remonte 1948, quand le TOURING CLUB
DE

FRANCE invente le terme pour dsigner sa toute dernire cration, une sorte de

camping o les tentes sont fournies et pr-installes. La diffusion de la formule s'explique par la croissance du CLUB MEDITERRANNEE. Le village de vacances se dfinit comme un "centre autonome constitu par des installations de type pavillonnaire en matriaux lgers, destin assurer des sjours de vacances de plein air selon un prix forfaitaire comportant l'usage d'installations sportives et de distractions collectives" (Boyer, 1972). Cette dfinition s'appliquera bientt aussi bien aux villages caractre commercial qu'aux villages de type associatif. Pourtant les villages but non lucratif fonctionnent diffremment ; leur gense est diffrente, leurs finalits sont diffrentes. Leur invention, la diffusion de la formule revient l'organisation VVF. Il s'agit d'un quipement en dur, moderne, compos d'un btiment central regroupant les services collectifs, accueil, restauration, administration, animation autour duquel sont rparties les habitations, soit un potentiel moyen de 350 lits par structure. La grande innovation pour les stations concerne l'importance accorde aux notions d'espace et de lieu : malgr un prix de revient relativement bas (1 500 euros le lit en moyenne au dpart), ni le dcor, ni le confort ne sont ngligs. La communication ne repose plus sur la concentration des quipements, mais sur une animation qui se veut diversifie. Chacun doit pouvoir choisir ce qui lui convient le mieux, lecture, sport de groupe, plage... Ainsi, les centres d'activits et d'attractions se multiplient en station dans les annes 70 : pistes de danse, thtres, forum... Les services de garderie sont transforms en Club enfant et Club adolescents. Tout est cependant prvu et organis pour que le village s'avre un monde clos se suffisant lui-mme, sans ouverture particulire la vie locale. La priorit la cration de lieux de rencontre dans la station s'efface au profit de la mise en place d'un maximum de commodits pour les touristes adhrents. Paralllement, le large ventail d'activits tend rduire la part d'initiatives personnelle et va jusqu' influencer les dsirs. L'appellation lgale du village de vacances (terme utilis pour des ensembles de plus de 200 lits) est rgie par le dcret du 25 mai 1968. Complt en 1969, 1975, 1977, il sagit d"un hbergement gnralement en bungalow individuel ou en appartement dans une structure d'accueil permettant une grande indpendance,

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gnralement en pension complte". Les sjours sont vendus un tarif forfaitaire comprenant le service des repas ou la possibilit de les prparer soi-mme, l'usage des quipements collectifs de loisirs et les prestations d'animation (monitorat sportif, soires, excursions...). Certains sont classs en "grand confort", d'autres ne le sont pas (ils appartiennent alors la catgorie "confort"). Ils sont grs par des associations sans but lucratif, caractre social. Gnralement ferms d'octobre mai, il est souvent difficile de les utiliser en basse saison pour des stages ou des sminaires extrieurs qui permettraient de rentabiliser l'quipement. Les villages de vacances et maisons familiales ont fortement progress depuis 1985 : 870 tablissements offrent, en 1993, 239 469 lits dont 171 766 agrs (Direction du Tourisme 1993 et UNAT/CODATEL 1988). En 1988, les villages de vacances ne ralisaient cependant encore que 4,8 % du total des nuites de tous les hbergements touristiques. Dans une tude publie en 1992, le Ministre du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle montrait que la diversit de taille et de nature des entreprises du tourisme social et familial tait une donne historique. Neuf associations et fdrations regroupent plus des trois quarts du parc d'hbergement : VILLAGES VACANCES FAMILLES (VVF, fonde en 1959, 65000 lits) reprsente le quart de la capacit d'accueil du secteur ; CAP FRANCE VILLAGE (issu de la Fdration des Maisons Familiales de Vacances) regroupe 180 villages et associations ; LOISIRS VACANCES TOURISME (LVT, 1974) regroupe 160 associations ; VACANCES AUVERGNE LIMOUSIN (VAL, 1968, 30 installations) ; RENOUVEAU (1954, 19 centres) ; RELAIS SOLEIL (1984, 16 associations et 18 villages) ; VACANCES BLEUES (1971, 14 villages dans le Sud marseillais) ; VILLAGE CLUB DU SOLEIL (1968, deux villages).

Une tude confie la SOMIVAL en 1994 par le CECOREL a permis de recenser le patrimoine appartenant en pleine proprit aux comits d'entreprises, patrimoine qui constitue l'une des composantes de l'offre touristique qui n'avait jamais t

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recense95. Les quelques 2000 comits d'entreprise propritaires offrent, sur 8 400 destinations, prs de 240 000 lits, dont 28 % en villages de vacances, 11 % en maisons familiales ou htels, 17 % en camping caravaning, 25 % en centres de vacances de jeunes, le reste en hbergements diffus. Une part importante de cette offre a t ralise par des comits d'entreprises publiques ou parapubliques l'issue de la seconde guerre mondiale. Depuis, la politique d'investissement des comits dans le tourisme a connu plusieurs cycles, la dernire priode d'investissement lourd se situant vers la fin des annes 70. Depuis 1985, les investissements connaissent un trs net ralentissement et sont surtout orients vers l'acquisition d'hbergements diffus, en formule de multi proprit dans des programmes immobiliers de promoteurs privs. Les comits d'entreprise, confronts aux difficults conomiques croissantes et au vieillissement de leur patrimoine, voient leurs ayant droits d'orienter peu peu vers des formules de vacances privilgiant l'individualisme. Ce nouveau comportement pousse les comits se dsengager des quipements lourds et s'associer au secteur associatif, soit directement par la vente, soit en cdant une partie de leur parc. Selon les comits d'entreprise, une majorit d'hbergements reprsente une valeur comprise entre 75.000 et 150.000 . S'il existe une grande diversit des installations (de l'htel club au simple terrain d'accueil de camp de toile), l'architecture gnrale des btiments reste d'une manire gnrale assez sobre. De plus, seulement 42 % des villages de vacances et des maisons familiales sont homologues auprs de la Direction Dpartementale de la Jeunesse et des Sports. Les normes relatives aux quipements accessibles aux handicaps sont trs peu respectes : parmi les 25 sites visits par le Cabinet d'tudes SOMIVAL, plus de la moiti n'en possdent pas. Pour 21 % des villages, le cot de la rnovation ncessaire est estime 1 million deuros par site (estimation d'experts). Les qualits du bti, trs ingales, ncessitent des interventions allant d'importants investissements de requalification aux travaux de mises aux normes sanitaires par travaux d'entretien courants. D'une manire gnrale, la frquentation moyenne enregistre sur l'ensemble des hbergements appartenant aux comits d'entreprise est de 84 journe vacances/lit. Saturs en haute saison, la plupart des tablissements sont confronts des difficults de remplissage en dehors de ces priodes. L'ouverture sur des clientles extrieures reste trs faible, malgr les tentatives de certains ges-

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SOMIVAL/CECOREL, Patrimoine touristique des comits dentreprises : quel avenir ?, 1994.

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tionnaires sur place. Si l'accueil de tout public est admis dans 32 % des tablissements, il demeure marginal. Il s'avre que 3 tablissements sur 5 sont dficitaires. Pour l'ensemble des hbergements, le dficit global s'lve 400 francs par lit pour un chiffre d'affaires moyen de 9300 francs par lit. Les dsquilibres d'exploitation sont en partie dus une gestion mal matrise : les outils de gestion mis en place par les comits d'entreprise pour le suivi de leurs tablissements sont souvent rudimentaires. Peu de structures ont opt pour une comptabilit analytique et une identification des rsultats de chaque tablissement. Les budgets sont parfois tablis sur la base d'une reprise l'identique des lments de l'anne prcdente, auxquels on applique un coefficient d'inflation. Sur de nombreux sites, la prsence d'un important personnel entrane de lourdes charges salariales qui participent au dficit d'exploitation, notamment dans le cas des tablissements proposant des formules de sjour en pension complte. Les organismes de tourisme social sont donc confronts des difficults de remplissage hors saison, des problmes d'adaptation aux nouveaux modes de vacances, des problmes de positionnement par rapport au tourisme commercial. D'autres difficults apparaissent : celles inhrentes la gestion du personnel (trop nombreux, formation inadquate, fidlisation difficile dans le contexte de forte saisonnalit du fonctionnement actuel), celles d'ordre comptable, le manque de libert laisse la libre initiative des directeurs de centre, l'absence de politique patrimoniale, sans partenariat actif, qui conduira inluctablement la cession des hbergements. Ainsi, l'poque hroque est termine. Les associations ont jet les bases du tourisme social, le budget de l'Etat n'a pas pu prendre la relve. Le secteur du tourisme associatif subit donc la loi du march et de la consommation. L'ide que le tourisme social se rapprochait d'une mission de service public, encourage par l'Etat et confie des associations sans but lucratif n'a plus cours. Les acteurs du tourisme associatif doivent offrir un prix de journe accessible au plus grand nombre tout en amliorant la qualit du service et le confort des quipements pour s'ouvrir sur la demande de loisirs marchands. Car, partir de 1975, le nombre de journes vacances diminue et celui des effectifs se stabilise dans les centres de loisirs des stations franaises.

Aussi, les efforts sont-ils ports principalement sur l'adaptation des structures existantes ou nouvelles l'volution du march : toutes les tudes ralises montrent la clarification de la politique des entreprises de tourisme social et familial et le dveloppement de l'adaptation de l'amnagement aux stratgies pro-

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duits/marchs (Ministre de l'Emploi, op. cit.). L'offre des entreprises prend en compte les volutions constates en terme de confort et de qualit de prestations, les produits s'orientent et se dclinent en fonction des ges, de la dimension familiale et des diffrentes attentes des clientles. Les priodes d'activits se segmentent en fonction des produits adapts chaque priode et pour des clientles spcifiques, avec une politique de prix conforme aux objectifs sociaux des entreprises, mais tenant de plus en plus compte de la loi de l'offre et de la demande (le cas de l'U.C.P.A. est ce titre exemplaire). La prise en compte des contraintes de gestion et la recherche d'une qualit des prestations mieux adaptes la demande se traduisent par des exigences croissantes sur les rsultats du travail. Corrlativement, les entreprises sont amenes se concentrer autour du mtier sur lequel elle s'appuie : le gestion des ressources humaines devient indissociable de celle du partenariat et de la sous-traitance.

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L'adaptation au march : lexemple des difficults du Club Mditerrane Issu du tourisme social, le Club Med est l'exemple mme de l'adaptation permanente de l'amnagement touristique au produit, de la production urbaine la mise en march des loisirs. Avec plus de 117 000 lits (soit le 12me rang mondial des chanes htelires : 64 000 chambres), plus de 253 units d'hbergement en 1990 rparties entre le CLUB MED, VALTUR, CLUB AQUARIUS, MAEVA, le Club se situe au 11me rang mondial des chanes htelires. Mais le Club ne saurait tre compar aux chanes classiques dans la mesure o il propose un produit touristique bas sur: une trs grande varit d'animations, une qualit d'quipements adapte aux activits multiples, une restauration sans faille, une rupture avec les contraintes de la vie quotidienne. Le CLUB MEDITERRANEE a t cr en France en 1950 et son premier village de vacances ouvert Alcudia, aux Balares. En 1990, le groupe "Club Med" a ralis un chiffre d'affaires consolid de 8,8 milliards de francs, un bnfice net de 395 millions de francs et est cot aux bourses de Paris, Bruxelles, Luxembourg et New-York. Il reoit prs de 2 millions de clients par an. Ses villages de vacances offrent 78 000 lits implants dans une trentaine de pays et font du Club la premire organisation mondiale de vacances : ils ont accueilli 1,3 millions de personnes en 1990 et emploient, en haute saison, prs de 28 000 personnes (TRIGANO, 1990). Le Club a cr un produit touristique "complet" o rien n'est laiss au hasard, ce qui contribue faire de cette entreprise un fait de socit. Le produit Club Med repose sur un ensemble de services totalement intgrs, comprenant le transport, l'hbergement, la restauration et les activits culturelles, sportives et de loisirs, vendu sous la forme d'un forfait hebdomadaire tout compris. L'hbergement, le sport, la culture et l'animation sont regroups dans des villages construits sous forme de cases, de bungalows ou d'immeubles. Les services gnraux (installations sportives et d'animation, restaurants) sont beaucoup plus dvelopps que dans l'htellerie traditionnelle. Des G.O. ("gentils organisateurs") sont en charge des activits d'animation, d'organisation et des activits administratives (gestion, planning). L'quipe des G.O. est mobile (un G.O. ne passe gure plus d'une saison dans un village) et cosmopolite. A la diffrence des voyagistes, le Club gre lui-mme le produits qu'il offre ses "adhrents" (les G.M. : "gentils membres"). Le Club Mditerrane a cependant aussi recours un rseau de vente indirecte, grce aux accords passs avec des agents de voyages qui peuvent vendre les sjours dans leur propre rseau. La trs grande extension gographique des "villages" et de ses bureaux de vente sur tous les marchs metteurs est un facteur essentiel de croissance et de rpartition des risques (politiques, conomiques, fi-

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nanciers (20 % de la filiale amricaine sont cts la Bourse de New-York) et... climatiques. La France ne reprsente que 35 % de la clientle du Club, les autres pays d'Europe occidentale pesant pour 27 %, l'Amrique du Nord 20 %, l'Asie 12%. Le Club a su maintenir un leadership grce l'volution de ses produits : les activits se sont diversifies, notamment avec l'introduction de stages de micro-informatique. Les pratiques sportives sont plus individuelles et plus souples. Les dsirs d'individualisme sont de plus en plus satisfaits, mme l'intrieur d'un cadre collectif. Paralllement, de plus en plus de sminaires ou de voyages "d'incentives" (voyages de stimulation (*)) se tiennent dans les villages du Club. De nouveaux produits ont t dvelopps, plus proches de l'htellerie et tourns vers la dcouverte touristique : - CLUB MED DECOUVERTE regroupe les grands circuits du Club ; - MAEVA-LOCAREV offre de la location saisonnire, - CLUB-HOTEL est spcialis dans l'immobilier de loisirs, - CLUB MED ONE ET CLUB MED TWO marquent l'entre du Club dans le monde de la croisire, - le CITYCLUB de Vienne (Autriche) regroupe un htel, un centre de congrs et un espace de loisirs aquatique et tropical pour rpondre la fois aux besoins de vacances, de loisirs, de tourisme d'affaires, la formation.

Ce segment du march sur lequel se dveloppe le Club Mditrrane est de plus en plus situ en haut de gamme, ce qui implique des produits chers : les problmes de solvabilit de la demande conduit le Club accrotre ses efforts de promotion vers les marchs d'Amrique du Nord et du Japon et accentuer son avance technologique et sa diffrenciation. On voit mme se dvelopper dans les "villages" des activits du type, ateliervideo, rflexion sur les loisirs au XXme sicle... Face la concentration des voyagistes europens, le Club a cherch fusionner en 1989 ses activits avec Nouvelles Frontires, ce qui lui aurait permis de contrler galement le secteur des transports et de diversifier ses produits, sa clientle. Le rapprochement n'a pu avoir lieu. Le groupe allemand TUI a pris le contrle de Nouvelles Frontires En consquence, le vieillissement du produit Club Mditerranne et quelques difficults stratgiques lont maintenu en situation financire plus fragile. Le groupe ACCOR est entr en juin 2004 au capital du Club Mditerrane hauteur de 28,1 %. Le numro un mondial de lhtellerie a ainsi rachet lessentiel des parts dtenues par la famille Agnelli, via ses filiales Efil et Exor, et la totalit de celles possdes par la Caisse des Dpts et Consignations. Celle-ci renforce sa position dans le groupe Accor dont elle dtient dsormais 7,5 % du capital. Cette opration nest pas une vritable surprise. Linventeur des villages de vacances venait de traverser plusieurs annes chaotiques qui avaient vu ses rsultats financiers et boursiers plonger. Le Club avait accumul plus de 220 millions deuros de perte de 2000 2004 et son chiffre daffaires stait rduit de 15 % environ. Certes, Henri Giscard dEstaing, qui avait succd Philippe Bourguigon la tte du Club

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Mditerrane en dcembre 2002, estimait en 2004 avoir bien engag le redressement du groupe, comme en tmoignaient les rsultats du premier semestre 2004, avec un rsultat dexploitation en progression de 32 millions deuros. Mais lalliance avec le groupe Accor tait une opportunit qui permettait doffrir au Club Mditerrane des moyens et une stratgie mondiale conforts. Pour Jean-Marc Espalioux, prsident du directoire dAccor, en devenant lactionnaire de rfrence du Club Mditerrane, leader mondial des vacances haut de gamme, Accor renforce sa position dans lunivers du tourisme mondial, dans le cadre de sa stratgie de long terme doffrir une gamme complte de produits et services aux clientles daffaires et de loisir, qui se recoupent souvent96 . Le Club est dsormais bien loin de ses origines associatives.

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Le Monde, 12 juin 2004, p. 20.

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f. L'htellerie de plein air97

L'htellerie de plein air joue un rle essentiel dans la plupart des stations : l'offre moyenne en emplacements y est infrieure la demande en haute saison (les taux d'occupation voisinent souvent 120 % en haute saison sur certaines ctes littorales); sa progression est galement infrieure la progression de la demande dans certaines catgories (notamment les catgories haut de gamme). Le mot camping(*) (2.764.000 lits, 16 % des lits) est toujours utilis dans son sens gnral d'activit pratique indiffremment avec une tente (*) ou une caravane(*) , le mot caravaning est employ uniquement lorsque seules les caravanes sont concernes (qu'elles soient tractes ou automotrices : camping-cars).

Le terrain de camping (*) (sous la tente) class est rparti en France en quatre catgories (8.300 terrains dont 60 % ont moins de 2*) qui offrent au total 920.599 emplacements en 2003; il comprend plus de 20 campeurs ou 6 emplacements et est soumis autorisation d'ouverture, permis de construire et demande de classement qui intervient aprs une priode probatoire de 2 ans.

Les

campings 3* (2.262 terrains, 316.434 emplacements) et 4* (698

terrains, 167.766 emplacements) sont de plus en plus priss, notamment par les cadres et professions librales.

Ces terrains accueillent les 1 471 000 caravanes et 166 000 auto caravanes immatricules (Syndicat des industries de la caravane, 1985).

Le camping la ferme(*) (990 terrains dclars) est un terrain amnag sur une exploitation agricole. Son ouverture est libre mais soumis dcla-

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Estimation du nombre de lits et sources : lits = emplacements x 3 (Source : INSEE Direction du Tourisme, O.N.T.)

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ration en mairie. Son objet est de faire partager la vie des ruraux, ce qui en limite la capacit d'accueil moins de 20 campeurs. Le maire peut imposer certaines prescriptions en matire d'adduction d'eau, de voirie et rseaux divers (V.R.D.), de ramassage des ordures mnagres. L'affiliation au rseau des chambres d'agriculture (AGRICULTURE promotion de ces fermes d'accueil.
ET TOURISME)

facilite la

L'aire naturelle de camping(*) est un terrain implant en milieu rural et d'une densit de moins de 25 installations/hectare (soit environ 400 m2 par emplacement, soit une distance moyenne entre les tentes de 20 m, avec crans de verdure) et obit aux mmes rgles que le camping la ferme.

L'habitat lger de loisir(*) (H.L.L.) est un produit venu des Iles Britanniques qui tend se dvelopper en marge du camping. Les "habitations lgres de loisirs" sont des constructions usage non professionnel, dmontables et transportables, destines l'occupation temporaire ou saisonnire dont la gestion et l'entretien sont organiss et assurs de faon permanente, dans un cadre collectif. Un arrt du 30 janvier 1978 fixe les rgles spciales applicables ces constructions ne comportant pas de fondations. Toutefois, l'implantation d'H.L.L. est soumise obtention du permis de construire et ne peut tre ralise que dans les terrains de camping permanents classs par arrt prfectoral (34 H.L.L. maximum), dans les dpendances des maisons familiales de vacances (maximum : 34), dans les villages de vacances classs (pas de maximum), et dans les parcs rsidentiels de loisirs(*) (nombre minimum : 35), dans les terrains amnags dans le but unique de recevoir ces H.L.L. Toutefois des cots de construction importants, l'allongement de la saison, l'absence de statut en matire de prts immobiliers (pas de possibilit de se servir d'un Plan Epargne Logement du fait de la possibilit de dmonter la structure), la mobilit de l'investissement, font que la rpartition des H.L.L. est segmente en petites units dans des campings souvent isols.

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La connaissance prcise de son parc dhbergements, de son volution, de ses qualits et de ses lacunes est, bien entendu, la premire des missions que doit se donner la collectivit touristique pour amliorer sa production touristique. Mais elle doit galement apprendre connatre la frquentation de ce parc pour pouvoir lamliorer (mission observation ).

3. promotion touristique de la ville, de la station, du territoire touristique98

Les missions de promotion telles quelles sont actuellement assumes par les Offices de tourisme chappent partiellement la dfinition usuelle de la mission de service public touristique. Certes, il sagit bien de promouvoir la commune dans le champ concurrentiel des destinations et auprs dusagers qui ne sont pas des contribuables : les voyageurs. De ce point de vue, la promotion peut tre effectivement considre comme une mission de service public de dveloppement local : cest rendre service la collectivit que de la reprsenter dans les instances touristiques, de communiquer sur ses qualits. Cependant, le dtail des tches et travaux quimplique cette mission relve pleinement de lactivit marchande. En effet, les missions de l'Office de tourisme sont de promouvoir une destination(*), c'est--dire dvelopper un marketing de marque : choisir un positionnement, le conceptualiser, passer l'oprationnel en faisant de l'information extrieure, de la communication et de la promotion. Dans un environnement concurrentiel o rgnent les logiques de comptitivit, de combat, de conqute, ce sont les sites qui savent s'organiser les premiers qui obtiennent des avantages comptitifs, qui conquirent et dgagent des marges de dveloppement.

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article L. 2231-10 du code des collectivits territoriales, modifi par la loi du 13 aot 2004 relative aux responsabilits locales

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Pour cela, les Offices de tourisme travaillent sur limage du lieu, sur l'ide que le client peut se faire du pays d'accueil, de cette destination. Ils veillent ce qu'un certain nombre de fonctions soient remplies pour sa satisfaction. La dmarche de l'Office de tourisme vise faire venir, revenir, consommer le touriste, faire en sorte quil soit le fondement d'une prosprit conomique de la station qui se traduise en termes d'emplois et de dveloppement. Les mthodes, les comptences des Offices ont chang : le client est inform dans de meilleures conditions et avec des techniques de plus en plus informatises (sites Web, rservations en ligne, etc.). Avant les annes 80, le touriste n'avait pas tellement le choix : les transports taient plus difficiles, le nombre des sites, l'organisation des hbergements faisaient qu'en fait le voyageur tait satisfait lorsqu'un lhtel local l'acceptait pendant le mois de juillet et le mois d'aot. Aujourd'hui, le client a un choix complet et se dcide au dernier moment. De plus, il est face une forte diversit d'informations et de communications, des messages concurrents provenant de destinations varies. Donc la premire mission remplir vis--vis du client est de l'informer correctement et de le faire rver. Sduire et motiver le client implique des dmarches diffrentes de celles qui sadressent lusager : lagent daccueil doit discerner lattente du client, ses besoins99 , ses motivations. La mission de lOffice est de le convaincre, de lui permettre de choisir dans ses achats de loisirs ; on passe insensiblement du seul descriptif des disponibilits et des tarifs au rle de conseil, de force de vente : la collectivit locale (ou son dlgataire) souhaite satisfaire, fournir un service ou un produit qui sera forcment vendu. Il sagit de dclencher le choix de la destination en ditant des brochures de notorit , en construisant (parfois artificiellement) cette notorit partir dinformations de nature commerciale, en incitant le touriste consommer , en le contactant par le biais de mailings sur la base de fichiers clients ou prospects . La promotion occupe une part de plus en plus importante dans les missions des Offices : plus de 40 % des 3 et 4 toiles oprent des actions publicitaires et des dmarchages commerciaux, travaillent avec des agences rceptives et des voyagistes, plus de 60 % grent des fichiers clients (FNOTSI, 1994). L'intrt de la collectivit est que le touriste consomme, soit satisfait et souhaite revenir. L'enjeu actuel de la concurrence touristique est de rendre accessible les produits et de satisfaire le client avec des assortiments. La prsentation de la

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termes de Marc Dumoulin, Prsident de la FNOTSI, dans PUF, op. cit.

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destination touristique est donc organise sous forme de mode d'emploi du territoire local" car les clientles sont de plus en plus diffrentes. Les courts sjours se multiplient, la dure du sjour se raccourcit : le client doit pouvoir choisir vite et facilement. Ce marketing de produit, opr dans le cadre de la mission promotion du service public touristique local, consiste donc laborer un contenu de produit, mettre en place des stratgies de mise en march, une commercialisation, veiller ce que le produit sur le territoire soit convenablement prsent et faire le suivi des produits.

LOffice de tourisme joue ici un rle important d'organisation de l'offre touristique locale, de coordination de prestations varies et de leur prsentation sur les marchs : 44 % des Offices assurent llaboration de forfaits touristiques. Leur positionnement de carrefour entre les prestataires leur permet d'viter un certain nombre de corporatismes et favorise les actions transversales qui peuvent se concrtiser dans l'laboration de forfaits complexes. LOffice de tourisme se comporte aujourdhui comme un reprsentant de prestataires privs, runis sous une mme bannire, publique celle-l, celle de la station, de la destination, du pays d'accueil. Cette troisime mission du service public touristique local est celle qui cre l'assortiment promu et relve entirement de la dmarche commerciale : le client qui est venu dans le site partir d'une image de destination, qui a identifi des produits de base, se retrouve dans un espace dans lequel il a besoin, envie de complter, d'enrichir son sjour partir de tout un ensemble de consommations priphriques fait l'impulsion et au plaisir. Cette mission l relve donc du marketing de distribution : elle fait appel un ensemble de techniques qui permettent de slectionner l'assortiment, c'est--dire rfrencer un certain nombre de produits de faon optimiser leur consommation. Cest un travail de slection de prestations proposes la vente. Le voyageur est guid dans lespace de consommation de loisirs local. Les rsultats de ce travail de promotion et de distribution dpend des missions en amont : laccueil, linformation permanente, la signaltique, les informations sur le site, la coordination des prestations, lanimation du lieu touristique. Ce travail de promotion et de distribution fait intervenir le tourisme comme producteur dune ressource territoriale. La logique de diffrenciation que choisit la collectivit joue sur l'image du lieu : la communication est la grande spcialit du service public touristique local (plus de 300 millions de documents sont dits

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chaque anne). Le travail de mise en chane des lments de produits (transports, hbergements, restauration, loisirs, activits, sports, ...) cre des produits et des assortiments travaills et prsents avec les avantages dont ils disposent par rapport aux destinations concurrentes. La collectivit travaille ici sur une culture de la diffrence dont le service public local use pour individualiser ses atouts. La fonction promotion transforme celles de laccueil et de linformation : elle porte aujourd'hui de plus en plus sur l'accessibilit, la conviction, la satisfaction du client. Ce positionnement affirm en termes de destination, de gain de parts de march, de cibles de clientle, le dveloppement mme des frquentations en fonction des catgories dhbergement transforme peu peu les Offices de tourisme en agences commerciales : ils nattendent plus le client, il vont le chercher en travaillant ses motivations.

Ces missions qui deviennent trs commerciales saccompagnent toujours plus dune ncessit de rmunration des services rendus : commissionnement, vente de prestations. Dans certains Offices de tourisme (le cas est cependant rare), la technique de lquilibre budgtaire garantit lautonomie financire relle du service. La gratuit de ces services nest en rien labandon du principe dgalit : elle est au contraire garante dun service public local impartial, le droit franais autorisant la rmunration des services publics. Dautant quil est plus facile dapprcier lutilit dun service lorsque son utilisation donne lieu perception dune redevance que lorsquelle est gratuite : le nombre de vente justifie la fois la validit conomique du produit et lefficacit de la prestation fournie.

La promotion est devenue la raison dtre des CRT. Les analyses des activits de ces organismes montrent que les actions de promotion ne se limitent plus la seule prsence sur des salons, trangers essentiellement, comme ctait encore largement le cas dans les annes 90. La participation ces salons se fait cependant toujours dans le cadre des actions inscrites dans le plan marketing de Maison de la France qui fixe les priorits pour chaque anne de la promotion du pays. des manifestations promotionnelles par pays sont proposes. La participation ces manifestations se fait sous la forme de stands sur des salons, dinsertions publicitaires, darticles sur le site Internet de Maison de la France ou encore sous la forme de rencontres avec des professionnels et Tour oprateurs. La stratgie des CRT saligne souvent sur la stratgie de Maison de la France sans exprimer, pour autant, dorientations claires.

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Tableau 5 : modalits dintervention du Comit rgional du Tourisme dAquitaine en 2001

Type de moyens daction de promotion Salons grands publics Salons professionnels Accueils Presse Appuis professionnels Campagnes communication Total partiel Appui lignes de produits Total de

Affectation budgtaire en million de F (2001) 1,4 0,3 0,4 0,4 1,1

37,8 7,9 12 1,3 29,7

3,9 0,8 4,8 12 100

Le dveloppement dune image touristique rgionale passe, pour les CRT, par des tapes de dtermination de critres communs de communication et de promotion entre les collectivits territoriales, les CDT et les OT. Cette image est ensuite promue dans des campagnes de communication de grande ampleur.

Lapproche des marchs est une des comptences nouvelles dont se sont dots les CRT : concentration des moyens sur des marchs fortement metteurs, attention particulire aux marchs de proximit fort potentiel de dveloppement, dfrichage des marchs lointains, travail de veille sur les marchs en situation de fragilit. En France, les oprations de promotion sont menes en deux volets : un volet grand public, pour tre prsent au moment du choix des destinations de vacances, un volet de veille auprs des professionnels pour renouveler la clientle.

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Cependant, ce travail sur lenvironnement concurrentiel et marchand du tourisme rgional et local suppose un travail sur loffre et la mise en rseau des acteurs touristiques, sur la mise en place de filires.

La mise en rseau des acteurs touristiques publics et privs est devenue une condition de russite incontournable pour la production touristique locale. Deux niveaux dinterventions peuvent tre distingus : les politiques de promotion et de communication dcoulent dune information constante sur les volutions des comportements de consommation touristique et les grandes tendances de la demande par marchs pour mieux orienter loffre ; la ncessaire coordination des interventions des divers partenaires du dveloppement touristique local, dpartemental et rgional est dsormais laffaire de la Rgion. Tisser des liens entre les oprateurs privs permet de mieux rpondre aux volutions du march et daider les investisseurs et prestataires structurer loffre lchelle des bassins metteurs. Le dveloppement de laide au conseil, la mise en place de formations aux mtiers du tourisme et le dveloppement des dmarches qualit font dsormais partie des comptences dont se dotent peu peu lensemble des CRT, seuls susceptibles, par le vaste territoire quils recouvrent de relier systmatiquement la ville la campagne, la montagne la mer et de donner une tonalit vocatrice aux destinations, dbordant largement les cadres troits du dpartement.

Actions de promotion rgionale : lexemple aquitain Trois actions ont t dcides ces deux dernires annes : un travail sur l'image, un travail sur le nom, un travail sur la promotion rgionale sont programms dans les agendas budgtaires. LAquitaine va tenter de prendre sa place dans la concurrence en faisant le lien entre ses richesses, en mettant en vidence ses avantages comparatifs, en installant sa marque et en y regroupant les partenaires institutionnels et conomiques du tourisme. Le Conseil Rgional dAquitaine a choisi une ligne de communication touristique en 1999 qui bnficie en 2003 dun budget annuel de 460.000 euros et qui stale sur trois ans : lAquitaine, le sud autrement . Quoiquon en pense, la volont dinstaller cette action

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dans le temps constitue la premire tentative forte daffirmation du territoire rgional, qui se poursuit avec LAquitaine, cest le cur qui parle . Cette campagne participe la dynamisation de lensemble des politiques du Conseil rgional, elle constitue autant une dmarche de communication interne vers les partenaires aquitains quun appel dirig vers les marchs extrieurs (lopration de cration de la Maison dAquitaine Paris, structure daccueil et vitrine du territoire rgional participe de la mme stratgie). Sense sduire les clientles, les prospects grands publics, mais aussi les oprateurs et les ventuels investisseurs, elle marque son territoire en tentant de lui donner un emblme.

Le budget 2002 du Comit rgional de tourisme reflte dj une inflexion du travail dans les domaines de son action ltranger, en France, au niveau des produits ou du conseil et de laccompagnement stratgique. En ce qui concerne la promotion ltranger, par exemple, trois orientations fortes peuvent tre remarques : - une concentration des moyens sur les pays fortement metteurs de touristes que sont lAllemagne, la Grande-Bretagne, la Belgique ou les Pays-bas, - le traitement de lEspagne comme un march de proximit fort potentiel de dveloppement (cest vraiment nouveau), avec des actions dpassant les salons Maison de la France pour atteindre aussi des villes comme Pampelune ou Saragosse (doublement du budget qui est consacr ce pays), - une action de dfrichage sur les marchs lointains, au Japon par exemple lautomne 2002, avec une prudence sur les marchs nord-amricains eu gard au attentats de septembre 2001. Pour la France, les actions sur ce march qui reprsente 77% des touristes en Aquitaine sont relances avec une prsence sur les salons grands publics Lille, Lyon et Toulouse ainsi quau Salon de lAgriculture. Pour les professionnels, le CRT coordonne dsormais la prsence aquitaine au MIT international et ralise un travail de requalification des T.O. pour le 10e anniversaire de Destination Sud-Ouest .

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En augmentation relle depuis trois ans, le budget du CRTA dun montant de 3.504.970 progresse encore en 2003 de 476.417 soit 16 % par rapport 2002. Si ce budget reste relativement modeste en comparaison des structures du mme type ou rapport la position touristique de la rgion, cette progression montre la prise en compte du tourisme comme enjeu du dveloppement territorial et conomique par la Rgion. Le CRTA poursuit dornavant avec constance son rle de rflexion, de conseil, daccompagnement et de coordination avec ses partenaires que sont la Rgion, les CDT, les offices de tourisme ou de ple, les pays daccueil, les chambres consulaires, auxquels il renvoie une ide des volutions des marchs, de la demande, des stratgies de communication et de promotion. Le contact avec eux lui permet galement de dvelopper des stratgies communes, de coordonner les efforts, de mieux connatre loffre du territoire. En ce qui concerne les actions de promotion, les volutions (prsence dans des salons aux cts de la Rgion pour une conomie de moyens, cration dvnements afin daccompagner la campagne de communication nationale) sont ralises budget pratiquement constant. Les diffrences majeures viennent dune relance de certains marchs (Pays-Bas, Suisse) et dune lgre baisse sur les autres car 2003 est une anne de rdition de la brochure de base de la promotion rgionale. Une dition est effectue en allemand (sur ligne budgtaire ditions du CRTA) alors que la prcdente avait t ralise par Maison de la France. Globalement, laugmentation de la ligne ditions est de 116% ! Le CRTA a considrablement renouvel ses ditions et a mis en uvre de nouvelles dmarches traduites galement par des ditions nouvelles (courts sjours et vlo par exemple). Le CRTA entreprend galement de raliser une version franaise de la brochure Saint-Jacques, dite seulement en allemand en 2002, et ce en collaboration avec le CRT Midi-Pyrnes. Enfin, un document lusage des professionnels renouvelle la prcdente dition du classeur en 1998 pour les workshops et contacts avec les professionnels. En termes de produits, les grandes orientations du budget voluent galement. Une nouvelle ligne est dsormais consacre

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au tourisme viti-vinicole (13.500 ).

La baisse de 19 % vient

daffectations infrieures pour la thalassothrapie ou Rivires et canaux du midi car, en 2002, la totalit des sommes inscrites na pas t consomme (ces dossiers associent de nombreux partenaires ce qui entrane des dlais de ralisation). Suite llaboration de la stratgie de communication et dans le cadre de la campagne nationale de communication du Conseil Rgional, le CRTA sest quip informatiquement afin de pouvoir grer un site internet performant. Dans ce domaine, il accusait jusque l un retard majeur, prjudiciable au dveloppement touristique de lAquitaine eu gard lvolution de la concurrence et des modes de consommation touristique. Cette augmentation budgtaire rcente que lon espre prenne permet la Rgion la fois de poursuivre de manire dynamique ses actions sur les marchs trangers tout en accompagnant la campagne de communication nationale prvue au budget du Conseil rgional dAquitaine par des actions de promotion et de communication sur le march franais. On notera, dans lvolution des comptences assures par les diffrentes collectivits locales, une volution du travail de la Rgion avec ses partenaires. Dsormais, les Comits dpartementaux recentrent de plus en plus leurs actions sur le march franais et de proximit. Ils rduisent donc leur participation aux actions de promotion internationale et accompagnent de moins en moins le CRTA sur les salons. Le maintien dune prsence aquitaine, ncessaire sur les salons majeurs et pour les workshops avec les professionnels, revient donc maintenant au seul Comit rgional. En revanche, ce dernier produit de plus en plus de documents, quil distribue sur les salons et au cours de ses diverses actions de promotion et de communication, en faisant appel des produits des dpartements ou de ses partenaires. Afin de maintenir une forme de participation des autres collectivits territoriales aux actions collective de ce type, le CRT envisage, comme cest le cas dans dautres CRT, la demande dune participation, y compris pour les actions de communication comme les brochures thmatiques. Cette question sera lordre du jour de runions au cours de lanne 2003 pour une premire application vraisemblablement en 2004.

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Le CRTA souhaite jouer dsormais un rle de rflexion, de conseil, daccompagnement ou de coordination avec ses partenaires sur le terrain que sont les CDT, les offices de tourisme ou de ple, la Rgion, les chambres consulaires, etc., auxquels il apporte lingnierie et la connaissance des volutions des marchs, de la demande, des stratgies de communication. Ce contact lui permettrait de dvelopper des stratgies communes, de coordonner les efforts, de mieux connatre loffre. Dans ce contexte, le CRTA participe dj pleinement au travail de la mission littoral et dispose dailleurs dune subvention spcifique sur ce thme qui a permis, notamment, le recrutement dun cadre qui suit cette thmatique de manire transversale et permanente.

Pour renforcer cette volution gnrale de son impact politique


et territorial, la Rgion encourage et appuie par ailleurs la cration d'un vnementiel du tourisme100 . L'objectif est de construire une manifestation de dimension nationale avec un thme spcifique diffrent chaque anne, pour "faire parler de l'Aquitaine l'extrieur . Ce "rendez-vous annuel du tourisme en Aquitaine" prendrait la forme d'un colloque, offrirait un lieu de concertation entre les acteurs, les oprateurs, les investisseurs, les experts, les universitaires, les journalistes. On y attend des dbats qui permettent de dgager, sur une thmatique donne, des orientations novatrices, d'approfondir des sujets majeurs pour le dveloppement, d'analyser les volutions des clientles et des marchs, bref de rester en veil sur les grandes questions relatives au tourisme. Il s'agirait donc d'un vritable "laboratoire d'ides favorisant l'innovation . Le pouvoir rgional tente ainsi de fdrer des initiatives partielles dj existantes sur le territoire aquitain : celle du Dpartement
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des

Landes,

qui

vient

de

crer

Imatourisme concerne.

depuis 2001 est sans doute particulirement

100

Conseil rgional dAquitaine, Rapport d'Orientations stratgiques pour le dveloppement touristique de l'Aquitaine, Sance plnire de novembre 2002, p. 15
101 Imatourisme est un symposium de travail, de dimension internationale (un Davos de la communication touristique ) qui a lieu Moliets (station littorale des Landes) tous les mois de novembre. Cette rencontre internationale runit les professionnels de la communication et ceux du tourisme. Imatourisme se veut tre un lieu d'innovations en matire de communication touristique et souhaite tracer les voies d'volution possible dans ce domaine.

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4. amnagement touristique local

Le tourisme est une activit qui cre un rapport particulier au territoire et les liens entre tourisme et amnagement sont marqus par ce rapport. Le territoire est lobjet mme de la consommation touristique : le touriste le consomme en loccupant, en consommant un certain nombre de ses constituants spcifiques : les lments patrimoniaux, les paysages, les vnements, les lments naturels : neige, plage, soleil, sentiers La station innove et cre de nouveaux services touristiques, accrot la qualit de ces services en amnageant : cration dquipements marchands, despaces publics, exploitation de linformation, mise en rseau des oprateurs. Cest une collectivit avec des objectifs dentreprise. Lentreprise-station, pilote par un dirigeant dsign par des citoyens (les actionnaires de la ville), cherche maximiser les profits, cest--dire augmenter les retombes fiscales par le biais dune politique de croissance. Llu est jug par les effets induits en termes demploi et dinvestissements au service des citoyens, de diminution de la pression fiscale. La ville touristique est donc un systme dacteurs. La grer revient grer un rseau 102 . de cooprations : circulation de linformation, facteur dorganisation interne

Des missions nouvelles sont de plus en plus prsentes : ce sont celles qui concernent le plus le dveloppement territorial. Elles font du service public touristique local un champ daction incontournable du dveloppement et de lamnagement. Elles ont t raffirmes dans la nouvelle criture des articles L. 2231-10 et suivants du Code des communes propose par la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. Ces missions optionnelles viennent progressivement complter les missions de base et leur ralisation tmoigne du caractre rellement touristique de la commune ou du groupement de communes : - le conseil municipal peut attribuer tout ou partie de llaboration et de la mise en uvre de la politique touristique de la commune ou du groupement de communes103 un organisme dlgu, - cet organisme grant le service public touristique local peut tre autoris commercialiser des prestations et services touristiques104 et de plus en plus dOffices, par exemple, sont tents par cette activit optionnelle de commercialisation pour accrotre lautofinancement et tenter de compenser la

102

Escadafal (A), 1997

103 Loi du 23 dcembre 1992, article 10 III, prcis en aot 2004 (conditions prvues aux articles L. 2231-9 L. 2231-16 du code gnrale des collectivits territoriales). 104

id., article 10 I dernier alina

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diminution des aides publiques. Ce faisant, le service public sengage directement dans le domaine marchand.

a. La mission dveloppement : amnager un territoire pour le tourisme ; mthodes, contenus et enjeux

Le touriste associe les modles despaces des valeurs essentielles qui motivent son voyage. Le succs dune destination dpend intimement de la vision du monde quelle offre des voyageurs : tous les espaces ne sont pas aptes devenir des destinations touristiques.

Lespace touristique qui met en valeur son potentiel et devient une destination est une invention : on ne reviendra pas sur cette dmonstration105 unanimement accepte aujourdhui par la communaut scientifique.

Cette invention est la fois lobjet dune lente idalisation qui aboutit limage , mais galement un plan qui guide la comprhension des tourismes futurs.

Les atouts dun territoire, son fonds de commerce touristique sont constitus dlments construits par lamnagement, au pire par la mise en valeur ou la protection : laccessibilit sarticule autour de la matrise des temps de transport et du cot daccs. Les tudes montrent clairement la relation entre temps de transport et dure de sjour, les gisements visiter, voir qui font la notorit et limage de la destination, les prestations et vnementiels vivre qui crent des motions, procurent du plaisir, donnent envie de revenir, les attractions, les quipements vendre,

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lenvironnement valoriser.

Lapproche de dveloppement croise le territoire, sa situation par rapport aux zones de chalandise, sa capacit oprationnelle, limage quen ont les clients avec des produits et des marchs. Cette approche ncessite llaboration et la mise en uvre dun projet concrtis par un plan local dactions. Ce plan dquipement ou de production touristique ne suffit pas rendre une commune touristique : avant de penser quipement, hbergement ou produit, il faut vrifier que le territoire dispose dun minimum datouts esthtiques, damnagements pratiques daccueil, quil est facilement accessible, que lon puisse facilement non seulement sy rendre mais galement y rester.

Il ne suffit pas rendre une commune touristique, mais il y contribue fortement.

Pour traduire l'envie de venir du client en acte d'achat en dcision, la collectivit touristique doit produire. La fonction de production est le service rendu de base au voyageur. Ce que rclame le client aujourd'hui, ce nest plus seulement et prioritairement de linformation sur l'hbergement106. Les chiffres issus des travaux du CREDOC et de l'INSEE montrent des hirarchies dans les demandes: - 1. la destination est prioritaire (en fonction de son image), - 2. Le cadre et le patrimoine de la station, de la ville, du pays, ce quon peut y voir et y faire viennent ensuite, - 3.la recherche de disponibilit dans les htels, mme si elle constitue le service touristique de base ne vient quen troisime position.

La mission de production est donc prioritaire et se dveloppe sur des courts sjours, sur les produits assembls. Leffort porte sur laccessibilit des forfaits transport + hbergement + activits + dcouvertes, formules proposes des prix tout compris.

105

Urbain, op. Cit., p. 114 et suivantes M. Dumoulin, op. cit., montre quen 1994 ctait encore la priorit des demandes.

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Cette mission optionnelle fondamentale pour le dveloppement territorial est celle de la coordination et du partenariat entre collectivits locales et prestataires touristiques. Elle cre un lieu de rencontre privilgi entre une volont politique et une dynamique des acteurs du tourisme. Sans cette double volont locale, on constate labsence de dveloppement ou damnagement touristique induits.

La pluralit, la diversit des situations et la diffrenciation des expriences de conduite du dveloppement touristique local, les particularits avec lesquelles les missions de service public sont conduites, la varit des modes juridiques de gestion des organismes et des projets montrent quil faut casser le paradigme selon lequel les nouvelles collectivits touristiques doivent copier la recherche de laugmentation systmatique de la frquentation. Il nest pas ncessaire de faire du tourisme de masse pour se dvelopper. Les nouveaux territoires touristiques peuvent se dvelopper en passant directement une conomie soutenable, des modes de gestion du service public touristique local adapts lamnagement diffrenci du territoire : la cration (cest--dire linvestissement) et la gestion (cest--dire le management) des institutions et des quipements touristiques locaux se structurent dsormais partir de rseaux, de territoires et de lieux matriss dans une logique de dveloppement durable. La capacit locale investir et exploiter est au centre de l'articulation du tourisme avec les milieux et les socits qui le portent.

Eviter le mimtisme est un objectif aujourdhui largement recherch par les collectivits locales touristiques.

Pour ce faire, les destinations doivent lutter contre la contrainte de l'acculturation, de limitation dans la production des services touristiques. Cest elle qui gomme les diffrences. La mise en valeur des particularits, de lauthenticit nest pas, en soi, la dmarche la plus simple : elle exige un travail local approfondi et une lutte incessante contre les recettes du marketing de la demande.

Car une proportion en constante augmentation de la pratique touristique moderne apparat abstraite, dlocalise, quasi urbaine et mobile. Le dveloppement touristique est li la diffusion de nouveaux moyens de transport et l'amlioration des conditions de vie. Le voyageur y devient touriste au terme d'une

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srie de disparitions essentielles : l'inscurit, l'inconfort dans l'espace, l'insalubrit, l'incertitude dans le temps, la lenteur des dplacements et tout ce qui faisait la servitude du voyage avant les trente glorieuses. Aujourd'hui, la clientle fractionne et diversifie ses sjours. On ne parle d'ailleurs plus de la clientle d'une station, mais des clientles dont les caractristiques (ge, professions, rgions ou nationalits d'origine), la culture, les comportements, les demandes, les attentes se diversifient. Les destinations doivent donc adapter leur offre en fonction de segments de marchs trs diffrents.

De manire identique, il faut constater que les touristes fractionnent et raccourcissent leurs sjours : la moyenne des sjours est actuellement de 8 13 jours (hiver/t). En consquence, s'il fallait 100 clients pour remplir un htel il y a quinze ans, il en faut 250 aujourd'hui. Ces mmes touristes partent cependant plus souvent, parfois moins loin : le tourisme de proximit, dcouvert assez rcemment n'est pas encore trs bien matris.

On sait enfin que les clientles sont de plus en plus exigeantes sur la qualit des prestations. Cet apptit pour la qualit provient de la transposition du mode de consommation urbain en vacances : le touriste tient vivre ses rves en vacances, sans trop se forcer. Il est directement influenc par le niveau gnral d'instruction qui augmente, la sensibilisation aux thmes d'identit, de dmocratie, de nature.

L'activit touristique est profondment et directement marque par ces volutions socioculturelles dans la mesure o elle correspond elle-mme une demande culturelle et sociale et ne rpond pas des besoins lmentaires de types vitaux ou matriels. L'apptit pour les activits est directement li la recherche de la convivialit. De plus en plus, le touriste cherche une utilit et une activit pour le corps ou pour l'esprit : tourisme sportif, tourisme culturel, patrimonial... Ces derniers sont encore souvent mal perus par les professionnels du dveloppement local, alors que les voyagistes se spcialisent sur ce crneau (Clio, Art et voyage, Amblinn, Galand, Terres d'Aventures etc.). L'importance de l'image est rvlatrice du choix de la station : la capacit des consommateurs de loisirs s'imaginer dans un lieu joue trs fortement sur le choix de la destination. Mais l'image n'est pas le prix : le forfait d'activits (transport + hbergement + sports + culture ...), invent par les oprateurs touristiques, reste en fait moins pris en Europe qu'aux U.S.A. ou en l'Asie du Sud-Est.

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Cette volution se traduit par des exigences accrues en termes de comptences requises par les prestataires pour mieux prendre en compte les spcificits et les pratiques culturelles des diffrentes clientles, en termes de demande de services et de prestations diffrencies selon les clientles, en termes de possibilit d'insertion, d'tape ou d'itinraire varis. Cette volution est encore favorise par la concurrence qui s'intensifie et s'tend toutes les formes d'accueil, en raison de l'abondante diversification de l'offre et de la relative stagnation de la demande.

Ce processus dvolution de la pratique touristique asservit la production de l'espace public et de l'quipement touristique une demande que lon croit standardise. Les figures de l'articulation tourisme milieu - socit qui en dcoulent sont de plus en plus celles produites par le dveloppement des filires conomiques et de marchs de loisirs. Les formes locales du management touristique, quand il prfre la filire au territoire, participent ce mouvement de rupture entre conomie d'une part, milieu et socit de l'autre, rupture d'un quilibre traditionnel qui a fond un mode de vie et une spcificit locale. Ce mouvement en marche peut tre destructeur lorsquil ne valorise pas les collectivits et ne cre pas de nouveaux quilibres diffrentiels.

Cependant, de multiples expriences actuelles de dveloppement (encourages par les pouvoirs publics : politique des grands sites, spcialisation des lieux dans les productions festives de la culture etc) montrent l'affirmation relle de l'identit locale, la prservation des diffrences culturelles et des habitudes et modes de vie, le refus des imitations. Dans de nombreux sites, les capacits de charge sont maintenues un niveau faible ou pour le moins tolrable (tolr) par la population permanente, le niveau de saturation est plus vite atteint, les seuils sont de nature diffrente, plus qualitatifs, des discontinuits spatiales apparaissent qui donnent naissance des polarisations et des limites gographiques, des "pays" mieux structurs.

La plupart du temps ces destinations touristiques mnent une gestion par projet. Et, l'oppos de la gestion par produit (par filire), c'est partir de la promotion du

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concept de lieu, de la destination, du marketing de loffre (et non de produit) que la socit locale dirige son tourisme.

b. linvention locale du territoire touristique

On a sans doute trop rduit le rle des diffrents aspects de lurbanisme dans le dveloppement touristique aux seules oprations dinvestissement immobilier, dacquisition de terrains, de construction dimmeubles, de ralisation de travaux ou de cration de grands dquipements structurants. Rduire ainsi lurbanisme lexercice de droits de premption urbaine ou lapplication de normes construire revient considrablement en occulter le sens. Cest un peu comme si on rduisait le sens du voyage aux seules conditions de ventes de billets de transport. En fait, au-del de lensemble des techniques dapplication de ses mthodes, lurbanisme est dabord un mode dadaptation de lenvironnement, de lhabitat aux besoins des hommes. Il est avant tout lexpression dune manire de vivre des socits locales. Il est producteur du premier des gisements de la production touristique. Le tourisme de masse et ses grandes migrations banalisent en effet les destinations, gomment les diffrences, strotypent les villes et les stations, les insre dans un folklore mimtique. Ce phnomne produit de plus en plus de voyages en circuit ferm qui favorisent le conformisme, brident la curiosit. En raction forte et de manire assez naturelle, toujours plus de voyageurs et de touristes rsistent ce phnomne en se montrant plus exigeants. La qute de lieux prservs et de rels contacts avec la population devient en elle-mme un motif de destination : il sagit dornavant de comprendre les pays dcouvrir, de les vivre au quotidien. On voyage pour le dpaysement, non pour retrouver, ailleurs, les mmes cadres, paysages, comportements que chez soi.

A lintention de ces clientles, les voyagistes proposent des sjours qui, paralllement la dcouverte des sites, mettent laccent sur les ralits conomiques, sociales, culturelles, patrimoniales des destinations. Localement, le traitement urbain et paysager du patrimoine architectural est devenu un enjeu majeur pour le tourisme. Il participe linvention locale du territoire touristique, cest--dire la cration dusages nouveaux pour que le tourisme y garde tout son

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sens, porteur dexotisme107 ou, pour le moins, dauthenticit. La cration touristique locale doit permettre au voyageur de comprendre, de dchiffrer ou dexpliquer le monde en linterprtant. Cest cette mise en intrigue 108 du lieu qui lgitime la visite, le sjour, laccueil.

Et cest lurbanisme quil revient de rendre racontable, interprtable, et donc signifiante lorganisation spatiale de la ralit, la mise en scne des espaces publics, les modes de dcouverte du patrimoine culturel, conomique, social et architectural. Linscription de ltranget et de la diffrence dans lespace public se fait sous trois formes : - par la valorisation touristique du patrimoine architectural ; - par la conception et le traitement des espaces publics ; - par la cration de modes de dcouverte de tous les milieux, y compris des zones naturelles sensibles. Le marquage du territoire en vue de sa mise en valeur touristique sinscrit dans le cadre plus gnral de lamnagement lintention de la population dans son ensemble. Il est difficile, dans le cadre du tourisme polaris, de diffrencier ce qui relve de dembellissement destination des touristes de ce qui relve de laction destination des habitants permanents. Pour ces nouveaux territoires touristiques qui se dcouvrent, comme Bordeaux, Toulouse, Lille, Rennes , il ne sagit pas dethniciser la ville, mais de rendre hommage, dans le traitement des lieux collectifs, aux situations particulires qui fondent des changes entre cultures. Cest pourquoi linvention locale du territoire touristique suppose que lon amnage en concertation avec les habitants des secteurs concerns et avec les communauts culturelles touristiques, et non leur intention 109.

Linvention du territoire touristique se fait partir de la gestion des espaces publics, constitus par lensemble des lieux ouverts tous 110. Ce sont la fois des espaces formels, espaces en creux, dfinis par les btiments qui les bordent,

107 108 109 110

Urbain (J.D.) 1998. Secrets de voyage, Payot, col. Essais, p. 29 et suiv. Amiart (E), Le Monde, dat du 4 mai 2000, page 32. P. Korosec-Serfaty, 1995, op. cit. M. De Sablet, 1988, op. cit.

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et des espaces de vie et de socialisation o se droulent les activits propres la vie collective locale.

Les dernires tudes ralises pour le Ministre de la Culture et de la Communication, mais galement les frquentations releves pour lObservatoire national du Tourisme montrent quune majorit de lieux publics patrimoniaux ont vu leur nombre de visiteurs saccrotre de manire notable depuis 1987. Dsormais, par exemple, plus de 40 % des Franais visitent au moins un site patrimonial par an. Et le motif de ces voyages volue : actuellement, le patrimoine architectural et urbain civil lemporte sur le patrimoine religieux111. Enfin, lattirance pour larchitecture civile senrichit dune recherche de tmoignage sur la vie quotidienne dans le pass.

La notion de patrimoine touristique sest largie : au-del des monuments historiques proprement dit, elle englobe dsormais un ensemble de biens immobiliers, paysagers et de vie quotidienne qui lgitiment promenades et sens de dcouverte : lespace de la rencontre, lvnement, linvocation de la multiculturalit, lespace public et ses qualits sensibles font lobjet de mises en scnes touristiques, de travaux sur la composition, la lumire, lespace sonore destins mettre en valeur pour attirer. Il nest pas possible dapprhender ces espaces collectifs comme on le fait pour les monuments patrimoniaux : ils ne sont pas aiss dlimiter, car chaque espace collectif est gnralement en communication avec un ou plusieurs autres, ne serait-ce que par une rue. Ils sont la fois le ngatif du patrimoine environnant et le lien physique qui en fait lunit. Espaces de communication, ils fondent les multiples dplacements, les changes sociaux, commerciaux, informatifs, ludiques. Ce sont des espaces composites qui doivent rpondre la superposition dusages parfois contradictoires qui en sont faits et des publics qui les frquentent : satisfaction des usages conomiques (services, commerces, travaux, artisanat), relations sociales spontanes et libres (rencontres programmes ou dues au hasard, changes dinformation touristique, attente, flnerie, culture, spectacles, jeux), satisfaction de besoins sensoriels et psychologiques (surprise des formes, des vnements, varit qui combat lennui, plaisir, rverie, dcouverte, promenade, tranquillit, mouvement, histoire, symboles), dplacements utilitaires.

Assante di Panzillo, 1999. Des sites culturels de plus en plus touristiques, Agence Franaise dIngnierie Touristique, AFIT INFO n 13, avril 1999

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Lespace public forge lme des nouveaux territoires touristiques. Son amnagement est laffaire la plus vitale qui soit, mais on voit aisment la lecture de ce qui prcde que le service public local ne peut dsormais plus agir seul en la matire. Cest ce quont compris les 130 villes et pays du rseau des Villes dArt et des Villes et Pays dArt et dHistoire qui proposent visites et dcouvertes, fabriquent de nouveaux territoires touristiques en faisant travailler ensemble les urbanistes, guides confrenciers, mtiers du tourisme et du patrimoine. Ces territoires dexposition permanente prsentent lhistoire urbaine et locale. Ils sont ponctus dexpositions thmatiques temporaires ( Poitiers, par exemple) et font lobjet dun amnagement prservant lauthenticit du lieu (signaltique du patrimoine, mise en lumire des monuments).

Trois exemples
1. Le patrimoine de Saintes ne se limite plus aujourdhui aux monuments antiques et mdivaux reconnus de longue date. La ville entire est actuellement investie dune valeur symbolique qui a conduit la mise en place dun secteur sauvegard ds 1985, linstauration dune Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager en 1996 et une volont de prserver, damliorer et de faire dcouvrir le paysage urbain dans sa totalit affirme dans le cadre de la mise en place des politiques de Villes et pays dArt et dHistoire . Cette volont de protection du patrimoine architectural de la ville garantit la prennit du gisement touristique quil reprsente. Dsormais, ces facteurs font lobjet dtudes attentives au respect de leurs qualits historiques et esthtiques : les travaux mens en concertation avec lagence Paysages possible en sont un bon exemple (rduction des panneaux de publicit et de signalisation routire dans le quartier de lAbbaye aux Dames). Lintervention publique se droule ici sur le long terme : la qualit du traitement des abords des monuments est encore ingale et lAmphithtre, par exemple, ne jouit pas dun amnagement daccueil en conformit avec lesprit du lieu. De manire identique, les problmes relatifs laccs des monuments, leur liaison paraissent rester entiers malgr les divers lments de signaltique mis en place112. Les sites que le touriste est venu voir sont des points dattraction. Mais la gestion de laccueil, lamnagement de lenvironnement de ces sites passent par la mise en valeur des espaces publics et une signaltique densemble qui vitent la diversit des codes dinterprtation.

2. Villes neuves du Moyen Age, les bastides du Sud-Ouest de la France offrent galement des atouts patrimoniaux, historiques et architecturaux qui attirent les touristes. Le cadre urbain de ces villages impose une appropriation originale de lespace et du temps : elles inaugurent au XII et XIIIe sicle un rgime politique et conomique libertaire. Leur organisation urbaine et la rgularit de leur trac traduisent une volont dquit, une rpartition raisonne et quilibre tant du parcellaire que des champs de la campagne environnante. Ces sites devenus touristiques occupent des positions emblmatiques et commandent un territoire strictement dlimit. Ils clarifient, dans le dessin de la ville, la juxtaposition des pouvoirs ecclsiastiques et

E . Beck, 1998. Lurbanisme dans la valorisation du patrimoine , Ateliers Saintes, Universit de Bordeaux 3, p. 12.

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laque. Organisation militaire lie aux luttes de pouvoirs entre Anglais et franais ou entre puissants seigneurs laube de la guerre de cent ans, organisation conomique lie la priode des grands dfrichements du Moyen Age, le phnomne de cration des bastides, commenc en 1143 Montauban, a tiss une large toile de plus de 350 villes et villages concentrant la population parse dans des sites offrant aux citoyens la protection contre le brigandage, laccession la proprit et lobtention dun outil de travail : la terre. En centralisant le plan sur la place du march, les fondateurs des bastides favorisent lactivit commerciale au dtriment du pouvoir religieux.

Les bastides ont jou un rle important dans lhistoire du grand Sud-Ouest franais (Aquitaine et Comt de Toulouse) et constituent aujourdhui un patrimoine exceptionnel trs pris du voyageur : elle constitue larmature du voyage itinrant de dcouverte du Sud-Ouest intrieur. Afin de rnover et de mettre en valeur leurs espaces publics, ces stations de sjours 113 sont aides par les collectivits rgionales (au titre de politiques spcifiques ou sur des chapitres budgtaires usuels) : les Rgions peuvent intervenir financirement sur les btiments classs et inscrits et fournissent une aide technique dans le cadre dun contrat avec les communes qui sengagent des actions de rnovation et de mise en valeur du patrimoine.

3. Lamnagement est un lment moteur de la dynamique du dveloppement touristique culturel dAngoulme. La ville haute, situe sur un python rocheux, est caractrise par la prsence dun patrimoine historique et architectural de grande qualit. Lembellissement et lamnagement adapt de la ville sont les objectifs de latelier de lUrbanisme en collaboration avec les services culturels et du patrimoine. Le label de Ville et Pays dArt et dHistoire dAngoulme est obtenu en 1987. Une Association Ville et Pays dArt et dhistoire, qui regroupe 36 communes autour de la Ville, est lune des plus dveloppe de France avec ses 12 salaris. Elle gre la convention qui les lie avec la Caisse nationale des Monuments Historique et des Sites du Ministre de la Culture. Il sagit de porter une rflexion sur une conception largie de la notion de patrimoine, de crer un service ducatif lattention du jeune public, de dvelopper une politique daccueil des voyageurs, de recourir un personnel qualifi agr par la Direction du Patrimoine du Ministre de la Culture. Lensemble des actions de mise en valeur du patrimoine architectural reoit des subventions des collectivits et de lEtat pour mettre en scne la promotion touristique de la ville. Lamnagement concert rvle lidentit de la ville, forte de son patrimoine historique et culturel. Les nouveaux amnagements urbains ont t raliss en collaboration avec les services Culturel et Patrimoine de la mairie : une politique de murs peints dbute en 1997, le Parcours Juillard , en collaboration avec le Festival International de la Bande Dessine, place la Ville au cur dune mise en scne trs spcifique ; par ailleurs, la nouvelle signaltique des rues regroupe explication historique des lieux et image contemporaine de la ville lie la bande dessine. Le Festival International de la Bande Dessine, c en 1974, contribue la notorit et limage dAngoulme. Avec une frquentation moyenne de 140.000 personnes en trois jours, ce festival reste un moment de grande ampleur dans la vie vnementielle de la ville et de sa rgion. Il justifie les prestations culturelles et patrimoniales sur la ville haute qui attirent plus de 350.000 voyageurs114 par an (208.000 pour le Festival International de la B.D., 50.000 pour le Festival des Musiques Mtisses, 30.000 pour le Circuit des Remparts, les gastronomades , 60.000 pour les muses). Le cas dAngoulme illustre parfaitement lapport de lurbanisme dans lconomie du tourisme urbain dagrment115. Il reflte la personnalit de la ville. Par la mise en valeur de son identit, elle constitue lobjet de cette forme de tourisme : la dcouverte du patrimoine architectural, limportance et la varit des muses, la gastronomie locale, les espaces verts et la qualit daccueil, lanimation culturelle estivale, la visite aux entreprises, les

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C. Jung ,1990, Le projet bastides, Universit de Bordeaux 3, 59 p.

C. Gion, K. SOYE, Angoulme, destination touristique, Universit Michel de MontaigneBordeaux 3, 2000, p. 30 37. J-B. Vighetti, Quest-ce que le tourisme urbain ? , Les Cahiers Espaces : tourisme urbain, dcembre 1994, p. 31 36.

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nouveaux quartiers, les richesses contemporaines font lobjet dune mise en scne permanente ouverte au voyageur.

Les villes qui, comme Angoulme, Rochefort, Saintes, Poitiers, les bastides du Sud-Ouest et tant dautres taient peu touristiques prsentent dsormais et grce ce travail combin de mtiers diffrents un assemblage troit de forte originalit combine un grand ventail de ressources mis en valeur par lurbanisme ont un grand avenir dans lconomie des services de laccueil du voyageur.

Le service public touristique local y puise la matire production dun amnagement territorial qui rponde de nouvelles requtes. Celle de la mise en valeur de la diffrence y tient une place de choix. Elle est rendue possible par la mise en place de structures nouvelles de gestion poly disciplinaire de la destination touristique, comme les Ateliers du patrimoine du rseau des Villes et Pays dArt et dHistoire. Entre les deux modles extrmes qui sopposent (celui de la course la banalit et celui de la mise en exergue de lauthenticit), les collectivits touristiques disposent dune large gamme de possibilit de montages rpondant leurs priorits politiques, culturelles et sociales. Les projets touristiques en cours tmoignent dune mutation de fond dans les financements et les mthodes de gestion. Rpondant des cycles longs et des architectures dinvestissement complexes, le dveloppement touristique local fait appel des partenariats entre le secteur priv et le secteur public nouveaux o la cration est nettement diffrencie des modes dexploitation.

Lassistance technique des Offices est encore trop peu utilise par les communes pour affirmer ces missions de production (la dmarche dveloppement , qui est pleinement de service public). Il ne sagit pas seulement dlaborer des forfaits touristiques, mais de conduire la politique de dveloppement touristique de la collectivit au mme titre quune agence durbanisme conduit sa politique urbaine.

Le service public touristique local est un outil de dveloppement, dorganisation et structuration de l'offre touristique locale. Si la commune, le groupement de

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communes, le syndicat mixte le mandatent pour cela, il peut jouer le rle du chef dorchestre qui coordonne loffre et la demande, conoit les projets, value leur faisabilit et en effectue la programmation. Mais cette mission nest que trs rarement dlgue par les communes, jalouses des prrogatives directes du conseil municipal dans la conduite des projets damnagement, dquipement ou doprations de tourisme.

Lorganisme public touristique local a, sur toutes ces fonctions, un rle essentiel dvolu par les lois de 1992 et 2004. Il est dans une situation de potentialits et de dveloppement. Il n'est peut-tre pas le seul pouvoir les remplir, mais toutes doivent tre remplies en totalit et en cohrence pour qu'il y ait effectivement une plus value touristique apporte la rgion.

En concertation avec le C.D.T., le C.R.T. et en lien troit avec la Mairie, 20 % environ des Offices franais laborent et mettent en uvre, avec les faibles moyens qui leur sont confis, la stratgie de dveloppement touristique de leur(s) commune(s). Cela se traduit, dans la grande majorit des cas, par deux types dinterventions : - lexploitation, par lOffice, dun patrimoine touristique dont il nest gnralement pas propritaire ; - une intervention de conseil et de labellisation auprs des prestataires, gnralement axe sur la qualit.

c. les phases de la production du territoire touristique : la prospective et la stratgie

Cette mission de construction, de planification, de projection est, faute de moyens humains et financiers, encore trs souvent dficiente aujourdhui lchelon local. Elle implique un travail important de conceptualisation et de concertation avec les

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prestataires locaux qui ne peut tre conduit que par des spcialistes rompus lamnagement touristique et dont voici les principales phases : Il sagit de rpondre dabord linterrogation : Que peut-il advenir ?. Nul ne peut changer, modifier, amnager un territoire sans se heurter aux sceptiques ( quoi bon ? ) et aux pragmatiques ( rsolvons dabord les questions daujourdhui ). Rien de plus incertain et alatoire que dintervenir sur lavenir dun territoire, dans son jeu dacteurs et les rseaux dinfluence qui sexercent sur lui. Autrement dit, la production touristique tire son fondement de la prospective. Amnager un territoire pour le tourisme, cest dabord lanalyser, le regarder, lentreprendre par la pense, limaginer. Cest ensuite linventer collectivement, le construire en dessinant ses contours avec les groupes sociaux qui y habitent, en tenant compte de ses fractures, de ses tensions, de ses permanences. Autrement dit le bouleverser . La prospective touristique met en branle une dynamique de pense sur les lieux, qui, en leur donnant un sens chaque fois adapt aux situations locales, dveloppe lamnagement touristique diffrenci du territoire.

1. Elle sert dabord revisiter le pass, se mettre daccord sur le prsent et faire le lien entre les deux. Le diagnostic116 dtermine pour une part les visions du futur. Do limportance dun diagnostic partag (voire contradictoire) par lensemble des acteurs afin dviter les visions trop personnelles.

Ce diagnostic, qui nest ni un simple tat des lieux, ni une analyse scientifique, a pour principal mrite de faire partager linformation entre tous les acteurs du territoire et de lui forger une image raliste, concrte voire consensuelle. Il sert ensuite mobiliser les acteurs pour quensemble ils donnent au territoire un avenir ou des avenirs possibles. Cet exercice difficile permet de faire taire les sceptiques, de rvler les leaders et de crer de nouveaux opposants puisquil donne chacun des armes pour se forger des stratgies individuelles. La prospective est aussi un art de la guerre, elle implique la gestion des conflits, la pratique des lieux de pouvoir. Elle permet de redonner du sens au prsent, de le mettre en ordre par le fait quelle donne une nouvelle confiance en lavenir. Cette dynamique, par le travail en commun et la communication qui en est faite, est un formidable outil de pdagogie politique.

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V. VLES, Le projet de station, op. cit., p. 249 332.

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Enfin, de manire plus oprationnelle, le diagnostic permet dalerter sur les dangers, obstacles, fausses bonnes ides ou ides toutes faites de lavenir dun territoire. Cette dimension critique, rtrospective, sert la prospective territoriale : elle va permettre dlaborer les scnarios tendanciels ou au fil de leau, qui sont de redoutables outils de travail, surtout lorsquils sont inacceptables .

2. La mission de dveloppement touristique permet aussi une exploration du futur touristique possible dun territoire.

La prospective est ici applique au territoire dans lhypothse o on cherche connatre son devenir touristique sans intervention. Il sagit de construire le scnario au fil de leau, tendanciel : savoir ce qui se passera si on nintervient pas.

Certes, lavenir nest pas prdtermin, donc il nest pas connaissable : il est ouvert plusieurs futurs possibles. Mais il nmerge pas du nant. La prospective discerne donc dans le prsent les tendances lourdes pour prvoir. Cela suppose la capacit faire le tri entre ce qui relve du structurel (tendances invariantes, dans lordre de la nature et dans lordre social local) de ce qui relve seulement du conjoncturel (accidents conomiques, sociaux, qui sont sources dincertitude et dangoisse). La prospective vise tablir une confiance partage, elle est source dassurance : elle se fonde souvent sur lanalyse structurelle (et, en cela, elle a parfois tort).

3. Cette mission de dveloppement est enfin un instrument de construction du futur dun territoire. Il labore dans cette troisime phase une stratgie pour agir. Ceci implique de dfinir avec prcision: - les marges de manuvre (physiques, politiques, conomiques, financires), - les objectifs implicites et explicites (hors des urgences), - linvention des axes que lamnageur peut adopter pour raliser les objectifs que la socit locale sest assigne.

En effet, le territoire est lmanation de diffrents acteurs, plus ou moins puissants qui vont agir de manire plus ou moins consensuelle pour atteindre les

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buts assigns. Ltude des marges de manuvre, des objectifs dalliance et de conflits des acteurs est fondamentale pour prvenir des visions thoriques ou inappliques par la socit locale. La construction des scnarios prcise les cheminements, les arborescences entre des phnomnes vitesse diffrente. Ils ne sont pas des variantes dhypothses, mais des hypothses diffrentes reposant sur des morphologies diffrentes : dans cette situation, on passe telle logique. La prospective touristique locale apparat comme tant au cur de

l'amnagement pour au moins trois raisons : - l'identification et le traitement des opportunits spatiales (identits) demandent aux acteurs une attitude faite simultanment d'implication dans les "coups", dans la rgulation de la gestion de l'espace et de distanciation par rapport au flux incessant d'initiatives qui, si on ne les rend pas cohrentes, peut produire une fuite vers l'activisme. Il y a donc bien la prise directe et oblige de l'intention sur la ralit concrte, de l'ide l'image et de l'image la ralisation qu'implique toute projection.

- le second point qui place le projet damnagement au centre des proccupations du dveloppement touristique, est que le dveloppeur touristique est dans la ncessit, pour agir, de passer par la planification et la programmation, donc de dpasser l'phmre et de prendre en compte le temps dans la trame qui porte son action : l'espace gographique n'est pas la seule variable que le service public touristique local doit prendre en compte : "l'espace du temps", le moment ("moment" tait la dfinition du mot espace au XIIe sicle) dterminent le sens de son action.

- enfin, seul le terme de projet convient couvrir l'ensemble des actes qui permettent, par le mcanisme de l'explicitation (tude de faisabilit, tude des impacts, ngociation et concertation, information de la population) de faire le lien entre l'intention (qui appartient au politique) et la matrialisation (qui relve du domaine des techniques).

La production touristique, parce qu'elle implique l'action dans un territoire, fait du projet un passage oblig par l'anticipation pour agir.

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Le contenu de cette mission dveloppement dmontre quamnager un territoire pour le tourisme implique de suivre prcisment la structure et la dmarche de la pense en sciences et techniques touristiques : connaissance approfondie des bases exprimentales de fonctionnement du systme local, des paradigmes (des faits universellement reconnus qui fournissent une communaut de chercheurs et de professionnels des problmes types et des solutions), des conditions de lmergence de nouvelles hypothses dvolution (cette approche fait appel une culture gnrale et une spcialisation assez pousses), des principes de construction de nouvelles destinations.

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d. les procdures durbanisme au service de lamnagement touristique : ZAC, ORIL, VRT, ZPPAUP...

Les outils de lamnagement touristique local sont issus, dans tous les pays europens, de lhistoire de lurbanisme, du droit de proprit, du droit des monuments historiques, du droit de lenvironnement mais aussi la libert du commerce et de lindustrie. La loi de 1943 a permis la gnralisation des permis de construire et on assiste une confrontation entre un projet collectif exprim par le plan et un projet individuel exprim par le permis de construire. Aprs la deuxime guerre mondiale, la croissance urbaine est dautant plus vidente( pour rattraper le retard du capitalisme industriel par rapport dautres pays comme lAllemagne et la Grande Bretagne) car en retour ltat a le devoir de prparer lurbanisation travers lacquisition foncire pour faire face aux enchres faites par de grands propritaires et pour tablir une adquation entre loffre et la demande. Cette urbanisation servira ultrieurement sauvegarder lenvironnement. En 1958, apparaissent les ZUP et ZAD et mergent plus tard les moyens de matrise du foncier travers laction foncire et lurbanisme oprationnel avec la loi Malraux en 1962 pour les secteurs sauvegards et lOPAH (Opration Progressive dAmlioration de lHabitat) en 1977. La loi du 7 janvier 1983 a organis les transferts de comptences rglementaires (planification des sols, autorisation doccupation des sols). La loi du 18 juillet 1985 a assur le transfert de laction foncire (moyen qui permet des collectivits locales dobtenir le foncier ncessaire des amnagements). La dcentralisation de lurbanisme sest faite sur la base du volontariat : la diffrence du tourisme, le transfert de comptences sest fait par bloc de spcialits et a ignor la notion du territoire. Toutes les communes disposent de comptences potentielles en matire durbanisme, sous rserve de se doter dun projet de territoire ( lpoque : le POS, aujourdhui, le Plan Local dUrbanisme). La loi SRU permet aux communes de dlivrer ou non les autorisations de construire et de poser les grands principes que les acteurs locaux doivent respecter. Cependant, le transfert de comptences est non ngociable et irrversible. Or, beaucoup de communes ne sont pas dotes de documents durbanisme et par consquent presque la moiti des communes franaises ne connaissent pas la dcentralisation.

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Paralllement, laction sur lintercommunalit remonte 1890 avec le SIVU (syndicat Intercommunal Vocation Unique), en 1959 lEtat instaure le SIVOM ( Syndicat Intercommunal Vocation Multiple) et pour lurbain on aura les Districts qui vont recevoir des comptences propres (service incendie et service logement). Lanne 1966 verra la cration des communauts urbaines avec une fiscalit propre qui repose sur la perception des 4 vielles (taxe dhabitation, taxe professionnelle, foncier bti et foncier non bti) et auront 12 comptences obligatoires parmi lesquelles llaboration des schmas directeurs, les POS et le march dintrt collectif. Elles seront un outil efficace pour quiper les villes. En 1971 on assistera la fusion de quelques communes avec le projet dorganisation de fusion de communes mais ce projet ne russira, dautant plus que la dcentralisation tend baisser le rle de lintercommunalit. En 1999, la loi Chevnement va garder les SIVU, SIVOM et le Syndicat Mixte (formules de collectivits diffrentes), et elle va faire apparatre la communaut dagglomration, la communaut de communes et la communaut urbaine. On notera la disparition des DISTRICT et les Communauts de Villes. Le dveloppement touristique, partie intgrante du dveloppement conomique, est une comptence obligatoire (au mme titre que lamnagement de lespace) pour la communaut dagglomration, la communaut de communes et la communaut urbaine. Avant la dcentralisation, les rgles en France taient de porte nationale assurant un minimum dencadrement dutilisation du sol (servitudes durbanisme assorties dun principe de non indemnisation). Ces rgles ont permis de se substituer aux documents de planification locale. En 1983, ces rgles ont t compltes par un principe de constructibilit limite en labsence de documents durbanisme. LEtat demeurant le lgislateur unique, ces lois sont venues encadrer lexonration des comptences en faveur des communes. Entre 1983 et 2000, de nombreuses lois sont apparues dans un contexte de plus en plus environnemental et qui encadrent directement lamnagement touristique : le Rglement National dUrbanisme (R.N.U.) est utile lorsque les communes nont pas de documents durbanisme, le schma de mise en valeur de la mer (SMVM) sert concilier les diffrentes parties terrestres avec celles maritimes.... Avec la loi Solidarit et Renouvellement Urbain du 13 dcembre 2000, le lgislateur a cherch regrouper les prescriptions sans principes gnraux. Les diffrents documents labors par lEtat sont venus sajouter aux instruments de la planification locale en imposant une clarification des normes. Larticle L121 repose sur les principes de dveloppement durable, de mixit urbaine, dquilibre entre le dveloppement urbain et la prservation de lenvironnement.

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Les principes gnraux qui encadrent les documents de planification locale sont apparus avec la loi du 7 janvier 1983, qui introduit larticle L 110 du code de lurbanisme. Cet article stipule que Le territoire est le patrimoine commun de la nation . Les collectivits publiques doivent harmoniser leurs dcisions dans le respect rciproque de leurs comptences. Cette harmonisation doit se faire dans un soucis dquilibre entre les besoins du monde rural et du monde urbain. Les besoins de lespace doivent se faire sans discrimination.

La Zone dAmnagement Concerte Touristique

La ZAC est une procdure damnagement qui peut se combiner avec des procdures spciales. Elle permet une collectivit publique ou un tablissement public de raliser ou de faire raliser lamnagement et lquipement des terrains. Les terrains peuvent tre ceux quils ont acquis ou ceux quils vont acqurir en vue de les cder ou de les concder ultrieurement une fois lacte est ralis. Lapprobation publique du terrain nest pas toujours obligatoire, on peut mettre en uvre des ZAC sans appropriation (les propritaires apportent les terrains et rcuprent les droits sur des lots), dans ce cas, la collectivit se contente dencadrer laction et de leur imposer une participation aux quipements publics. La ZAC a t introduite par la loi dorientation foncire de 1967, le problme tait dquiper rapidement la priphrie des villes, en mme temps ltat qui avait ralis les ZUP cherchait se dsengager de la fonction damnageur urbain. Ces deux raisons expliquent le caractre drogatoire de cette procdure : Sur le plan rglementaire : Jusqu la loi SRU (13 dcembre 2000) la ZAC pouvait faire lobjet dun plan durbanisme spcifique appel le Plan dAmnagement de Zones (PAZ), le reste de la commune continuait tre gr par le POS. Sur le plan financier : Pour le financement des quipements publics, le Snat avait dcid de confier lopration un amnageur priv, en contrepartie la collectivit peut lui demander non seulement la taxe mais aussi un financement global des quipements collectifs. Sur le plan commercial : En ce qui concerne la commercialisation des terrains quips, le lotisseur na pas le droit de commercialiser les terrains avant davoir ralis les quipements.

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Pour ses trois dimensions drogatoires, la ZAC a eu un grand succs. Cependant, la problmatique actuelle est de recycler les oprations. La ZAC a suivi des modifications de puis sa cration. En 1976 une loi aligne le PAZ au POS et en 2000 la loi solidarit et renouvellement urbain supprime le PAZ. Dsormais la ZAC obit la mme rglementation que le reste du territoire communal. Aujourdhui, il ne reste que les dimensions financire et commerciale. Linitiative de la ZAC relve dune collectivit ou tablissement public ou des EPCI (commune, rgion, dpartement) amis aussi les OPAC et OPHLM, les chambres de commerces, les chambres de mtiers, les ports autonomes ou les aroports ayant un statut public et si linitiative de la ZAC entre dans leurs comptences. Lopportunit de la cration de la ZAC fait lobjet dune tude pralable qui claire le choix de la collectivit et fait aussi lobjet du lancement de la concertation. Cest au vue du rsultat de la concertation quon dcide de crer une ZAC. La ZAC peut tre cre dans toutes les parties constructibles de nimporte quelle commune. Cependant , une compatibilit avec le SCOT et ses normes suprieurs ainsi que les principes de la loi Littoral et Montagne simpose. La ZAC peut tre multi-sites, cest dire quelle peut tre clate sur un territoire. La collectivit ou la personne qui prend linitiative doit constituer un dossier de cration qui contient les documents suivants : Un rapport de prsentation qui justifie le recours cette procdure, analyse limpact de la ZAC sur lenvironnement et explique le programme de cration envisag. Un plan de situation Un plan de dlimitation du ou des primtres de la ZAC Une tude dimpact (depuis la loi SRU) Le mode de ralisation et le rgime financier prvus pour la ralisation de la ZAC

La comptence de cration relve du Prfet si linitiative a t prise par lEtat, la rgion, le dpartement ou lun de leurs tablissements publics, de la commune ou lEPCI comptant dans les autres cas .

La ralisation de la ZAC comprend :

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Lacquisition des terrains dont lamnageur nest pas nest pas encore propritaire.

Lquipement de la zone conformment un programme pralablement tabli.

La cession, location, concession des terrains qui doivent tre utiliss conformment aux rgles durbanisme en vigueur

Le dossier comporte obligatoirement les pices suivantes : Le programme global des constructions raliser (obligatoire depuis la loi SRU) Le programme des quipements publics en prcisant les personnes publiques qui vont prendre en charge la construction des quipements et lentretien et la gestion ces derniers. Ce programme sert tablir les participations que doit acquitter lamnageur ou le constructeur. Une tude dimpact qui vient complter ltude dimpact du dossier de cration.

LOpration de rhabilitation immobilire de loisir (ORIL) et le Village rsidentiel de tourisme (VRT).

Le parc immobilier est un outil de production : organis pour sa mise en march et confortable, il est la composante oblige des sjours et de la consommation. Cl de vote de la commercialisation et de la rservation, il participe directement limage et au positionnement de la ville touristique, galit avec loffre des activits et des pratiques, le gisement naturel ou la situation gographique : sur le littoral, lhbergement locatif constitue jusqu 80 % de la capacit daccueil des sites, 50 % dans des rgions o lhtellerie de plein air est trs dveloppe ; en montagne, le meubl touristique apparat fondamental en France, beaucoup plus important en tout cas quen Suisse, en Autriche ou en Italie.

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Aujourdhui, la plupart des sites daccueil ne sont plus construire. Lactivit touristique ncessite des efforts constants auprs dune clientle de plus en plus exigeante. Mais linfrastructure daccueil existante vieillit, car ses dates de construction remontent la priode 1950 1990. Do un problme majeur dadaptation la demande. Un site dont lhbergement ne correspond plus lattente de la clientle est condamn dpenser toujours plus dinvestissements publicitaires, puis baisser ses prix de sjour. Il prend alors le risque dune sortie du march vers le bas et une situation de friche touristique . Une dmarche de rnovation devient ncessaire auprs des propritaires qui ne louent pas ou ne louent plus (appartements appels volets clos ou lits diffus , qui ne font plus lobjet dune en mise en march touristique par un professionnel). Cest Chambry, lors du colloque organis le 18 octobre 1996, qumerge la problmatique de rnovation de limmobilier touristique lchelon national. Responsables de sites de montagne (Pyrnes, Alpes du Nord et du Sud) ou du littoral (atlantique, mditerranen), lus locaux, oprateurs publics et semi-publics, oprateurs privs du secteur de lhbergement, du btiment, des remontes mcaniques, de la gestion immobilire, experts juridiques, spcialistes de la fiscalit exposent les problmes, pour la gestion des territoires touristiques, rencontrs pour rhabiliter le parc dhbergement : motivations peu affirmes des propritaires, rentabilit financire faible pour leur proprit et fiscalit lourde, volont faible et lgitimit mal dfinie du rle des collectivits locales. Un Livre blanc , publi le 3 juillet 1997, synthtise les rsultats des travaux entrepris. Parmi les propositions consignes, trois sont retenir : dfinir et mettre en uvre un programme national de la rhabilitation de limmobilier touristique, susceptible dinduire jusqu 15.000 rnovations de meubls anciens par an lchelle de la France ; crer des oprations programmes de rhabilitation en secteur touristique, sinspirant des O.P.A.H. menes en centres urbains ; dfinir un nouveau concept locatif : un parc immobilier rnov diffus, commercialis pendant 9 ans minimum de manire professionnelle.

Les deux dispositifs juridiques applicables aujourdhui sont lOpration de rhabilitation de limmobilier de loisir (ORIL) et le village rsidentiel de tourisme (V.R.T.), introduits par voie damendements parlementaires, respectivement la

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Loi S.R.U. (dcembre 2000) et la loi de Finances pour 1999. La loi n 2000-1208 (13 dcembre 2000) relative la Solidarit et au Renouvellement Urbains (article 186), section 2 du chapitre VIII du titre Ier du livre III du code de lurbanisme (article L. 318-5) prcise lobjet et les conditions de cration dune ORIL (primtre, financement, actions daccompagnement, bnficiaires des aides : propritaires bailleurs, personnes physiques ou morales ayant en charge des travaux de rhabilitation, coproprit). Comme la loi n 85-30 du 9 janvier 1985 loi montagne prcise que cette mise en uvre seffectue sous le contrle dune commune, que la loi 86-2 (article 1er) loi littoral prcise galement limplication des collectivits locales, on peut dduire que la collectivit a linitiative pour : dynamiser la rhabilitation de limmobilier, impulser une dynamique conjointe du patrimoine priv et des espaces publics, sensibiliser les propritaires, fdrer les partenaires de la station, mettre en uvre un acte durbanisme avec une rpartition des rles au sein dun projet dintrt gnral.

Sur le plan pratique, un projet ORIL doit comprendre deux volets : les objectifs de rnovation des appartements et du patrimoine priv : nombre dappartements rnover, nature de la gestion locative des appartements rnovs dvelopper, objectifs de rnovation des coproprits, cahier des charges en termes de confort immobilier, les espaces publics de la station au sens large, les fonctionnalits et les services, le logement social. Il sagit aussi ici damliorer la gestion des flux touristiques (arrives, dparts, stationnements, signaltique) et laccueil de villgiature : les lieux dimage (le front de mer ou le port, le front de neige, les rives dun lac ou dun cours deau remarquable, la place du village), les cheminements, les transports, les quipements de loisir.

Grce ce dispositif, la collectivit a la possibilit dattribuer de plein droit une aide un oprateur (un propritaire, une coproprit, une socit prive) dont laction tend raliser lune des prescriptions de lORIL sur un patrimoine priv.

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Cette aide directe est limite 100.000 sur trois ans par bnficiaire. Elle est renouvelable lexpiration du dlai. La collectivit a intrt mettre en uvre ces aides via une convention avec les bnficiaires qui prvoit notamment les clauses de reprise de laide en cas de sortie des conditions dattribution. Les actions les plus courantes sont des audits architecturaux des coproprits des stations (rnovations extrieures : volution des critres daspect esthtique), des audits technologiques des coproprits (mise aux normes des composantes isolation, chauffage...), des aides apportes la revalorisation particulire (lvation qualitative), des audits fonctionnels des coproprits (quipements daccueil : halls dentre, casiers ski scuriss, locaux vlos...), des oprations pilotes concernant des immeubles spcifiques, des revalorisations des abords (insertion dans lenvironnement, parkings, quipements), des revalorisations de galeries commerciales (relance de centres commerciaux), des ravalements (procdure rendant le ravalement obligatoire tous les 10 ans), des appels projets.

Dans le cadre des ORIL engages par les collectivits, un dispositif nouveau, le Village Rsidentiel de Tourisme (V.R.T.) permet aux professionnels de crer une activit dexploitation touristique pour assurer la mise en march, sur une longue priode, des appartements rnovs. Cest un tablissement commercial dhbergement class constitu dun ensemble de locaux dhabitations meubls et dot dquipements et de services communs. Proposs la location touristique, les propritaires peuvent toutefois bnficier un droit de rservation prioritaire pour une priode limite lintrieur de lanne. Cest donc une forme de mise en march spcifique de lits qui, lorigine, ntaient pas ncessairement banaliss.

Quelques expriences en 2004 : Les Deux Alpes (Massif de lOisans) : 170 appartements (800 lits) rnovs, 6,9 M investis Plagne Village (Valle de la Tarentaise) : 170 appartements avec la socit parahtellire dAime-La Plagne, 80 appartements avec la Socit Maeva, 100 appartements en formule agence immobilire, Tignes (valle de la Tarentaise) : 170 appartements ont t rnovs par baux 9 annes, reprsentant 810 lits touristiques (50 % taient des appartements volets clos , Val dIsre (Valle de la Tarentaise) : en cours La Norma (Valle de la Maurienne) : 16 appartements reprsentant 78 lits touristiques La Pierre Saint-Martin (Pyrnes Atlantiques) : en cours (maximum de 4.570 par propritaire) La Mongie Tourmalet (Hautes Pyrnes) : 14 appartements rnovs

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Huit sites thermaux dAuvergne : en cours Saint-Jean-de-Mont (Vende) : en cours Le Cap-dAgde (Hrault) : en cours (maximum de 9.147 E par propritaire) La Grande Motte (Hrault) : en cours Berck-sur-Mer (Pas-de-Calais) : en cours

Il est trop tt pour dire si cette stratgie de reconqute sera suffisante pour induire partout les dynamiques locales susceptibles de rapprocher le produit vcu par les clientles du produit promu par les politiques marketing des stations et villes touristiques. Mais la prise de conscience de la rupture qualitative et quantitative de la capacit daccueil est dsormais relle et la priorit est, dsormais, limplication de chaque oprateur potentiel.

La ZPPAUP

La Zone de protection patrimoniale, urbaine et paysagre est une zones dlimite dans un POS ou PLU, et disposant de rglementations spciales. Place sous autorit communale qui fixe les rgles fixes par lEtat.(primtre des Monuments historiques : 500 m de protection autour du bti). Egalement possible dans les communes sans Monuments historiques, elle augmente le pouvoir de lABF et modifie le primtre rigide et ladapte en fonction des besoins du site. La ZPPAUP est issue des lois de dcentralisation des annes 80 (ZPPAU) Le primtre a t intgr en 1993 par la loi paysage. Cest une procdure ngocie entre la commune et lEtat, la commune labore le document. La ZPPAUP dfinit un primtre de protection qui vient en gnral se substituer au rayon de 500 mtres des MH. La dmarche dtude faite par un charg dtude et pdagogiquement auprs des lus et acteurs locaux ( artisans, propritaires) Le but est dadapter les primtres de protection des difices en fonction du relief : Expliciter des procdures de protection et de mise en valeur. Etendre et prciser les protections. Etendre la cration ZPPAUP aux endroits ne possdant pas forcment dlments prservs ( Solferino dans les Landes par exemple.)

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La ZPPAUP de Jarnac Jarnac : ville ayant connu son essor au 19me sicle grce au cognac. Cette ville possde donc un important patrimoine architectural du 19e sicle ainsi que quelques difices antrieurs. Jarnac possde une architecture riche car diversit de typologie architecturale et dornementation. Il sagissait de trouver un quilibre entre la diversit et lunit qui se dgage du tissu urbain.

Les donnes de la ZPPAUP de Jarnac sont rsums en trois documents : - un rapport de prsentation ( docs archives, photos, plans) Analyse et justification des primtres et des mesures de protection. - un document graphique avec plans ( plan primtre et plan de reprage.) - un rglement en 2 parties ( Prescription et recommandation.)

Puis une analyse en 6 parties du dossier de prsentation :

Chronologie historique Mise en vidence des grandes tapes de lvolution urbaine. Inventorier les sites archologiques. Analyse paysagre et urbaine. Architecture.

et oblige quatre degrs de protection des immeubles :

- Immeubles en tat initial - Immeubles de qualit en tat initial. - Immeubles de qualit dgrads ou transforms - Immeubles hors gabarit dmolir.

Le travail repose sur llaboration des immeubles types : cration de fiches sur ce quil faut conserver ou restituer. Ces fiches sont dans le rglement ( dfinition des rgles durbanisme.) Comme dans le POS, il sagit de faire respecter des alignements, hauteurs, ddicter des prconisations pour des immeubles de qualit ( dmolitions, agrandissements). Il existe des rglements sur les murs, cltures, porches, espaces non btis

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5. exploitation du patrimoine et des quipements

La responsabilit de cration et de gestion de nombreux quipements et services touristiques ouverts au public incombe aux collectivits territoriales locales : parkings, golfs, ports de plaisance, centre nautique, tennis, salle des ftes, centre dhbergement, cinma, garderie, chteau, galerie dart, gte, remontes mcaniques, plage, moulin, palais des congrs, Zniths et salles de spectacles, grands quipements sportifs, patinoire, quipements de congrs, parcs aquatiques et parcs de loisirs, patinoires, quipements thermaux, de thalassothrapie, quipements lis la gestion (prive ou publique) des services publics locaux (limination des dchets, restauration scolaire, distribution deau potable, lectricit,), caftria dquipements publics, barques, vedette, village de vacances, grottes compltent le patrimoine touristique des collectivits locales et permettent dtendre le champ de loffre gre par le service public touristique local.

La gestion de ces sites est en moyenne deux fois plus frquente en rgie directe que par le biais dune autre structure. 344 Offices de tourisme (sur les 3600) grent des quipements pour le compte des municipalits, 1590 font de la billetterie spectacles.

Elle ncessite des agents du service public touristique local une culture professionnelle de responsable dexploitation, quils soient agents des collectivits locales (fonction publique territoriale : Rgies avec autonomie juridique et financire) ou sous statut priv (responsables des Socits dEconomie Mixte, Etablissements publics industriels et commerciaux, Socits responsabilit limite, voire, dans certains cas, Associations loi 1901). Si le financement touristique de la dernire dcennie a t majoritairement le fait du secteur priv, le secteur public local doit encore souvent financer des investissements dinfrastructure de base que le secteur priv ne souhaite pas, ne peut pas porter faute de bnfices dexploitation.

La matrise des formes de la gestion locale du tourisme a fortement volue en 40 ans. Cette volution est dabord le fait de lEtat, qui la promu travers ses grandes politiques damnagement de 1960 1983 : Plan neige, missions

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damnagement des ctes, politiques nationales des pays daccueil. Puis, partir de 1995, des collectivits locales qui sont amenes financer en partie ou totalement des quipements dont elles dlguent progressivement la gestion : parcs de loisirs (Disneyland, Parc Asterix, Futuroscope), grands quipements (Palais des congrs), stations de ski (reprise de la gestion des remontes mcaniques par des gestionnaires de lconomie mixte ou du priv). Lensemble de ce mouvement de dcalage entre la matrise douvrage de lquipement de tourisme et de loisirs (qui relve encore souvent des collectivits locales) et son exploitation (confie de plus en plus un organisme priv) sacclre.

La lgitimit de ce phnomne est double : ncessit de recentrer les oprateurs publics sur le service public dune part, ncessit dopter pour des modes de gestion souples, efficaces et sadaptant rapidement aux volutions du march dautre part.

Par ailleurs, la complexit des solutions mettre en place apparat avec les oprations nouvelles lancer ou avec la ncessit de repositionner ou revaloriser des projets touristiques. De la conception au montage et la ralisation, une opration de tourisme dpend de nombreux paramtres conomiques, financiers, fiscaux, juridiques, sociaux, commerciaux. Dlguer pour mieux grer : sil est matris par la collectivit locale, le management du projet touristique permet de raliser non seulement des gains de productivit, mais galement de fdrer des quipes et des acteurs autour d'un territoire et d'un espace. Il assure localement l'articulation tourisme-milieu-socit.

Mieux utiliser les savoir-faire pour amliorer la comptitivit de loffre touristique, raisonner sur lefficacit globale des projets, analyser en profondeur leur faisabilit, se concentrer en priorit sur son mtier sont devenus des priorits pour viter les drives et investissements improductifs. Le management local du tourisme passe aujourdhui par la prise en compte de nouveaux modes dorganisation qui doivent la fois respecter lintrt gnral et la rentabilit de lexploitation. Les modes de financement publics comme privs appellent la mise en place doutils de contrle pour justifier linvestissement : frquentations, retombes conomiques, contrle de gestion. Les formes de ce management local dpendent du taux de touristicit (ou taux de fonction touristique) du territoire. Ces taux varient en fonction du nombre

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dactivits caractristiques qui rassemblent des postes lmentaires de dpense de la Nomenclature dActivits et de Produits des comptes satellites franais par rapport aux autres activits du territoire. Le tourisme compte 13 postes de la NAP, principalement parmi les Htels-Cafs-Restaurants . Il leur faut donc aux collectivits assurer un management stratgique de lquipement et de lamnagement touristique (il sagit dadapter loffre de services la demande : laboration dun business plan, dune politique des prix, de communication dentreprise et communication locale, de promotion de lquipement), une gestion des ressources humaines (droit du travail), une gestion des quipements proprement dits de service public local (principes gnraux rgissant les S.P.L. (France) ou les marchs publics (Europe), comptences des collectivits locales et de lEtat, pouvoirs des Etablissements publics de coopration intercommunale, contrats, conditions dexercice de lactivit (rgimes de lautorisation, de laptitude professionnelle, garantie financire, contrat de vente de voyages ou de sjours), exercice commercial (minoritaire ou complmentaire, sans ou avec but lucratif), une gestion financire (fiscalits commerciale, de droit commun, publique, fond de compensation de la T.V.A., taxation, rgime des aides accordes par les collectivits locales).

6. qualit des prestations

La dmarche qualit implique tous les acteurs locaux (les hbergeurs, les prestataires de service, d'activit, les commerants, la signaltique). La qualit est la cl de la russite du dveloppement touristique et son dveloppement sera demain la principale source de valeur ajoute du tourisme. La dmarche qualit, trs lie en termes de mthode la dmarche sur les marques et labels initie par le secteur priv, est dornavant largement promue par le service public touristique local car elle permet de favoriser les meilleurs produits de loffre touristique locale par un signe distinctif de reprage, de garantie, doptimisation et de permanence bref de diffrenciation - tout en rglant des dysfonctionnements trs divers dans son organisation, dans sa relation au march et son niveau de la performance. Historiquement, la dmarche a t prconise par le ministre du Tourisme par son classement des hbergements, suivi trs vite par les marques collectives des Gtes de France, des Logis de France. Rcemment, les Offices de tourisme se sont engags dans la certification de conformit aux normes (certification AFNOR) pour garantir un niveau de service rpondant des critres qualitatifs prcis. Les labels et certificats sappuient en effet sur des cahiers des charges valids par la

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Commission nationale des labels et sur des contrles raliss par des organismes certificateurs accrdits. La certification de service, pour sa part, est un outil dont le dveloppement depuis 1994 est dfini par le Code de la consommation (L.115-1 12 et 27 33). La dmarche Qualit, en garantissant au voyageur que la marque promue est synonyme dexcellence, contribue faire voluer les structures de gestion des collectivits et villes touristiques. En effet, les Plans locaux Qualit permettent de rsoudre, la plupart du temps, des problmes : - de conditions daccs et de signaltique inadapts ; - dhbergements inadapts (mise aux normes : entretien inexistant, absence de systme de chauffage, labellisation des meubls) ; - de manque danimation (qui permet dallonger la saison, de fidliser la clientle, dattirer des clientles nouvelles) ; - de mono production : dveloppement des courts sjours et du tourisme des seniors ; - de mauvaise image des stations ou collectivits touristiques.

Gnralement, les plans Qualit en collectivit locale117 se droulent en quatre ou cinq phases, comme Bordeaux : - 1. une enqute est ralise auprs de la clientle et des professionnels. Elle permet dtablir un constat des principaux dysfonctionnement de la station ou du pays touristique. - 2. le diagnostic est prsent lors dune runion de travail lensemble des lus et des professionnels de la station ou du site. Une hirarchisation des problmes rsoudre est effectue par tous les participants lissue de ce sminaire. Un plan daction est labor par le consultant, chiffr et valid par les collectivits locales. - 3. Des commissions Qualit qui ont pour objectif de faire travailler ensemble tous les acteurs de la station pour dterminer et mettre en uvre des actions correctives, sont cres.

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C. Naffrichoux, op.cit.

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-4. Ces commissions conduisent les actions damlioration, en contrlent les impacts.

Un Comit de pilotage de la dmarche assure, avec lappui de lAgence Franaise dIngnierie Touristique118, le suivi de lensemble.

7. connaissance du march et observation conomique


Aucune collectivit nenvisage dsormais la cration ou ladaptation dun amnagement touristique sans envisager son insertion dans le march cest--dire son usage, sa consommation, sa promotion, sa commercialisation. Cependant, l'activit touristique ne se limite pas au seul secteur commercial et nombre d'intervenants du tourisme ne peuvent pas s'intgrer dans le schma "marketing dcrit plus haut. Pourtant, dans le cadre de la gestion globale de la station (VRD, dispositions sanitaires, animation touristique, justification et prvision des amnagements), le directeur de station, de ville, de territoire touristique a besoin d'informations globales sur la nature de la frquentation, sur lapprciation et lusage de loffre de son territoire. Par ailleurs, l'volution des modes de consommation du secteur touristique, l'accroissement de la concurrence, la professionnalisation des acteurs du tourisme ncessitent une connaissance de plus en plus fine des clientles des sites et stations touristiques. En effet, au-del de la ncessit de mieux connatre la seule frquentation des touristes (qui ncessite dj le dveloppement dun rel observatoire rgional ou local), il apparat crucial de connatre les retombes conomiques du tourisme sous laspect des activits et de lemploi. Les relances des missions littorales (mission Littoral aquitain, mission Cte dOpale,...) depuis 1990 ont mis en vidence les lacunes de lobservation actuelle : dune part les acteurs rgionaux et dpartementaux sont dans lincapacit de prendre du recul au del dune dcennie pour juger de lvolution globale des territoires, dautre part les mthodes de comptabilisation sont trs diffrentes selon les territoires et les partenaires.

AFIT, Marques et labels touristiques, 2000, Les cahiers de lAFIT, Dossiers et Documents, 29 p.

118

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a. la connaissance des frquentations

La consommation touristique internationale (ensemble des sjours de plus de 24 heures effectues ltranger) a enregistr une progression spectaculaire lchelle mondiale au cours de ces dernires dcennies. Elle a t multiplie par 5 en trente ans. Elle a atteint 625 millions darrives en 1998 pour un volume de recettes de 445 milliards de $119. LEurope reprsente 59 % du nombre total des arrives et 49 % des recettes du tourisme international. Lindustrie htelire europenne emploie prs de 2,7 millions de salaris. Entre 1997 et 1998, le tourisme international dans la zone Europe a progress de plus de 120 millions darrives, soit un accroissement annuel moyen de 5 % tandis que les recettes augmentaient de 9 %. La France, talonne par lEspagne est la premire destination touristique mondiale (70 millions darrives en 1998) et lactivit correspondante reprsente plus de 8 % du produit intrieur brut. Loffre de loisirs se renouvelle sans cesse dans des sites dune grande diversit et contribue au dveloppement conomique et social gnral. La statistique du tourisme a enregistr des progrs considrables dans son homognit depuis les annes 1980. L'essentiel des chiffres est fournis par l'ORGANISATION MONDIALE DU TOURISME (O.M.T.), l'O.C.D.E., l'I.N.S.E.E. qui traite les donnes pour le compte du Ministre du Tourisme et Maison de la France qui produit chaque anne des tudes de march dans les pays metteurs. Les chiffres rgionaux ou dpartementaux sont fournis par les OBSERVATOIRES REGIONAUX
DU

TOURISME ou les services dtudes des C.R.T. La statistique du tourisme recouvre des donnes trs disparates, souvent peu comparables. L'INSEE et lObservatoire national du Tourisme publient chaque anne des tudes diffrencies dont le Mmento du tourisme (Documentation Franaise) et certains publications priodiques comme les collections "M" (enqutes "mnages" disponibles dans les Observatoires Rgionaux de l'INSEE). Le secrtariat dEtat au Tourisme publie galement un certain nombre de rapports et des tudes de march l'tranger. Le CONSEIL NATIONAL
DU

TOURISME, pour sa part, prend en charge la diffusion des

tudes qu'il labore la demande du pouvoir excutif ou de sa propre initiative (rapport Trigano, par exemple).

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Conseil Economique et Social Rgional dAquitaine, Entre matrise et marchs : les enjeux du tourisme aquitain, rapport , 1999, 519 p.

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Si les chiffres mesurant les flux sont encore disparates malgr les efforts de mthode et de coordination des services de l'Etat et des rgions, les dfinitions des units de production touristique sont aujourd'hui prcises et surtout normalises. Pourtant, l'harmonisation des chiffres n'est pas totalement ralise : les statistiques internationales se bornent compter des flux de voyageurs franchissant des frontires et les ventilent en excursionnistes (*)(moins de 24 heures) et en touristes (*) (de 24 heures 4 mois de sjour). C'est donc bien le dplacement qui permet de distinguer le tourisme du loisir. C'est aussi la dure du dplacement qui permet de prciser la nature des sjours(*). La mobilit est donc un concept dterminant en amnagement touristique : d'o viennent et qui sont les touristes, c'est--dire les clients ? Cette mobilit, indissociable de l'espace support, de la programmation des activits et hbergements, de la planification assure le lien entre les logiques de l'amnagement et celles de sa mise en march.

L'approche

des

flux

par

l'examen

des

publications

nationales

et

internationales

Les units de compte sont donc celles du temps dans l'espace : on recense le dpart en vacances, dbut de voyage par un moyen de transport, les arrives aux frontires, le nombre, la frquence, la dure des sjours, c'est--dire la frquentation des hbergements qui comptabilise les nuites(*). D'autres ratios sont habituellement utiliss pour valuer les dplacements touristiques des bassins metteurs ; ils ne peuvent cependant tre calculs qu' l'chelon rgional ou national : par exemple, le taux de dpart en vacances value le nombre de partants par rapport la population totale par an pour un sjour d'au moins 4 jours conscutifs pour des motifs autres que professionnels, d'tude ou de sant. Il en est de mme pour la frquence de dpart (nombre de voyages par an). Ces quelques approches globales permettent de dresser un premier profil de la consommation touristique l'chelon d'un bassin metteur. Par exemple, celui des Franais (enqute annuelle "vacances des rsidents", INSEE) : le taux de dpart, pour les Franais, augmente lgrement tous les ans : 74,1 % (2000) contre 59,8 % en 1991, (partent surtout les jeunes, les 30-39 ans, les cadres et professions librales (89%). Les taux de dpart des cadres moyens, employs et agriculteurs sont en nette diminution depuis quelques annes ans. Le revenu est la

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variable essentielle qui, module avec des variables de moindre importance (taille de la famille, ge, catgorie de commune de rsidence, niveau d'instruction, profession, quipement du mnage...) explique la distinction entre groupe des partants et des non-partants. Les publications nationales fournissent galement les estimations concernant la dure du voyage : 3,4 courts sjours/an/individu, 2,4 longs sjours, 145 millions de nuites en courts sjours contre 752 en longs sjours. Certaines enqutes de l'INSEE sont compltes par des enqutes sur les dplacements touristiques des Franais, mensuelles, ralises par la SOFRES auprs de 10 000 personnes de nationalit franaise ges de 15 ans et plus. L'approche du tourisme par le taux de dpart a ses limites pour les stations : d'abord parce que la barre des 50% de partants n'ayant t franchie qu'en 1977, le tourisme n'est que depuis trs peu de temps un phnomne de masse. Par ailleurs, cette analyse macro-conomique ne donne aucun contenu quant la sdentarit en vacances, qui l'emporte sur le nomadisme : la moiti environ des vacanciers est le fait de la villgiature balnaire. C'est pour cette raison majeure que les units statistiques les plus couramment utilises en territoire touristique sont les arrives et les nuites, dont le rapport permet de calculer une dure moyenne de sjour. Ces concepts permettent cependant de prciser les conditions de l'volution du phnomne touristique dans le temps et dans l'espace : par exemple, on sait que la consommation touristique en France est passe de 102,2 milliards deuros en 1992 122,9 milliards en 2002 (+ 20 % en dix ans). Des critres de rpartition dans l'espace et dans le temps permettent de prciser les flux du bassin metteur vers le bassin rcepteur (au mieux, la station) en fonction de la saisonnalit et les zones de sjours : les sjours(*) d'hiver (1er octobre -30 avril) ont fortement progress avec la pratique du sport d'hiver, surtout en fvrier - mars du fait de l'allongement et de l'amnagement des vacances scolaires. C'est un tourisme essentiellement "urbain". Le taux de dpart en vacances d'hiver est actuellement de 29 % dont moins de 9 % aux sports d'hiver (4,8 millions de personnes) et augmente trs lentement. Les sjours moyens s'tendent sur 9 jours, un sjour et demi en moyenne par personne partie. Les sjours d't, en France, sont plus priss : le taux moyen de dpart tait estim 55,5%, la dure moyenne des sjours 16 jours en 1992 ; ces donnes sont actualises tous les ans et disponibles lObservatoire National du Tourisme. Cependant, l'inadquation de ces dfinitions trs globales avec la ralit de l'offre locale des stations et celle de la statistique gographique du tourisme avec la polarisation de sa consommation rendent difficile, voire impossible une estimation

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prcise de l'valuation de l'importance de la station comme destination.(*) Si Daniel Clary (1993) parvient dresser une carte de la destination des trangers par rgion administrative (p. 32) partir de "l'enqute aux frontires" de l'INSEE, l'approche "station" par l'enqute sur les dplacements des rsidents des bassins metteurs est matriellement impossible. Quant la statistique des pratiques (celle qui dnombre, par exemple, que 4 millions de Franais environ pratiquent la randonne pendant leurs vacances et 750 000 autres pratiquent l'escalade), elle ne nous renseigne ni sur les lieux de la pratique, ni sur les clientles trangres. En la matire, les efforts de normalisation internationale restent dployer : la Suisse, par exemple, ne comptabilise comme touristes que les personnes qui sjournent pour leurs vacances dans des hbergements contrls. Quant aux statistiques sur les destinations des Franais en France, qui sont fonctions des types de sjours, ils ne nous apprennent rien sur la rpartition des tribus touristiques dans l'espace touristique des stations. Qui plus est, cette nomenclature, statistiquement cohrente, a ses imprcisions : comment rpartir les "circuits" entre la campagne, la montagne, la mer, la ville ? Ne dit-on pas assez par ailleurs que toute station doit pouvoir accueillir un autocar et figurer dans les catalogues des voyagistes ?

Tableau 6 : Voyages personnels : rpartition des sjours et des nuites selon le type despace (France)

En % des nuites 1994 Mer Montagne Campagne Lac Ville Autre 37 20 32 6 26 2 2001 39,6 18,9 32,1 5,4 27,3 2,7

Dure moyenne des sjours 1994 9 8 5 8 4 5 2001 8,1 7,4 5,0 7,5 4,6 5,4

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Le total est suprieur 100 %, plusieurs espaces pouvant tre frquents au cours dun mme sjour. (source : Direction du Tourisme/SOFRES, France, 1995 et 2002).

Tableau 7 : Rpartition spatiale des vacances des Franais selon la saison t Mer: Campagne: Montagne: dont d'hiver Ville: Circuits: 6,5 5,2 19 2 sports 47 25,6 15,3 / hiver 20,6 28 21 11

Source : INSEE, vacances des Franais - Rpartition des sjours et des journes selon le mode de vacances. 1993.

Bien entendu, les destinations des trangers en France sont trs diffrentes, ce qui accrot la mconnaissance relle des clientles en station : la ville vient largement en tte des destinations des sjours avec 37 %, soit presque autant que la mer (17%), la campagne (12%) et la montagne (12%) runis. De manire tout fait identique, la rpartition des sjours et des journes selon le mode d'hbergement pourrait tre considre comme une rsultante des souhaits du consommateur de loisirs. Mais elle peut tre aussi la consquence de la contrainte conomique (budget des touristes) ou de celle de l'offre (types d'hbergements offerts ou disponibles). Il serait donc anticip de dduire de ces dcomptes une utilit typologique en termes de programmation tant le mode d'hbergement structure le produit :

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Tableau 8 : Frquentation saisonnire des modes dhbergement


(% des nuites) Mode d'hbergement Chez des parents ou amis Camping caravaning Rsidence de tourisme Rsidence secondaire Htel Gte, chambre dhte3,5 Location Village de vacances Et 37,5 12,4 1,8 15,2 11 2,0 10,1 5 7,7 3,4 Hiver 53,8 1,0 2,2 14,3 12,4

Sources : Direction du Tourisme/TN Sofres/ONT, 2003.

Mais ces donnes ne sont connues que pour lchelon national, au mieux parfois lchelon rgional. La dmarche mimtique qui consisterait reproduire en station une offre sensiblement quivalente aux modes d'hbergement moyens est des plus dangereuses : elle implique une banalisation de la structure d'hbergement, c'est--dire une dpersonnalisation, une ngation de l'identit du lieu, une perte de son attrait touristique, une dviation toujours possible par rapport aux cibles de clientles vises. Ce phnomne n'est pas rcent : Jousset crivait dj en 1890 que "la banalit, gagnant de proche en proche, a rpandu sur toutes choses sa teinte grise uniforme. Plus de couleur : le pittoresque disparat : toute la France se ressemble. La Suisse, elle-mme, autrefois le bout du monde, est devenue banale ; ses montagnes, paves d'htels et d'Anglais, sont connues comme les bornes d'une grande route". Ces statistiques du tourisme l'chelon international et national sont principalement exprimes avec une unit de mesure qui est le sjour et non le touriste. Le sjour est comptabilis, dans l'enqute aux frontires mene par la Direction du Tourisme, au moment du franchissement de la frontire par interrogation des trangers aprs un sjour et des Franais se rendant l'tranger. Cette enqute, qui doit veiller aux conditions d'anonymat et au respect des liberts individuelles, reste vague quant aux destinations : le plan de sondage de l'enqute est stratifi

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selon des critres (gographique = le dpartement ; temporel = le nombre de nuites ; le mode de transport, etc.) peu utiles aux territoires locaux et le nombre de questionnaires (120 000 en 1989, 70 000 en 1991...) ne permet pas de prciser les flux l'chelon des stations. D'autre part, les enqutes "Vacances des franais" de l'INSEE et "Suivi des dplacements touristiques" de la Sofres sont soumises aux mmes contraintes. L'approche de la destination par station reste impossible dans le cadre d'enqutes de conjoncture auprs d'un panel d'environ 8000 mnages sur les bases de deux interrogations annuelles correspondant aux vagues de congs d't et d'hiver (Insee) ou auprs de 10 000 personnes de nationalit franaise de 15 ans et plus interrogs mensuellement sur leur voyages effectus, tant en France qu' l'tranger, et quel que soit le motif de dplacement (Sofres). Seul un recensement (ralisation impossible bien des gards) permettrait d'clairer de manire satisfaisante le directeur de station sur la nature et la provenance exacte de sa clientle. L'ensemble de ces donnes permettent cependant de mettre en vidence une triple volution, que l'on retrouve forcment dans l'volution de la destination locale (*) l'chelle de la station : sur le long terme (40 dernires annes), on note que le total des arrives est multipli par 18 et celui des recette courantes par 124 ; sur le moyen terme, le rythme d'augmentation des flux semble se tasser et un rythme de maturit semble s'imposer depuis 1985 (entre + 4 et + 5 % en moyenne par an) ; sur le court terme, on observe de trs fortes variations entre chaque anne : prs de 10 % pour ce qui concerne les arrives entre 1983 et 1984 ou 1990 et 1991, ou prs de 15 % d'volution positive ou ngative d'une saison une autre (cas de la baisse de frquentation des stations de sports d'hiver de 1992 1993, due principalement des conditions de vacances scolaires diffrentes).

L'approche des retombes par l'examen des publications nationales et internationales L'ensemble des statistiques publies par l'INSEE ou les Ministres l'chelon dpartemental, rgional ou national offrent au lecteur averti des indications trs synthtiques qui recouvrent la fois la demande et l'offre . Si elles permettent d'accder une connaissance de la rpartition des touristes dans l'espace, elles ne donnent aucun information pour agir localement. Elles ne dterminent pas de contraintes pratiques dans l'laboration des stratgies des stations. On ne rejettera cependant pas trop vite cette premire lecture, car chaque chiffre avanc recouvre une ralit, fut-elle globale, et pas seulement une image : il donne une indication sur la structure du march potentiel existant dans chaque bassin metteur, bassin

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que la station pourra considrer comme march et cibler grce une combinaison faite d'actions commerciales et d'amnagement de l'offre. Il permet de faire reconnatre le poids du tourisme dans l'conomie nationale, et par extension en station, dans l'conomie locale. Ceci tant, aucune des mthodes d'estimation des recettes touristiques l'chelon international ou national n'est satisfaisante : la mthode directe, base sur des enqutes auprs des touristes laisse chapper les transactions effectues dans les pays d'origine ; la mthode indirecte, qui consiste tablir un montant global de dpenses en multipliant le nombre de nuites par un montant moyen de dpenses journalires multiplie galement les approximations (le nombre de nuites relles, les cots rels restent largement sous-valus) et peut fournir des rsultats tout fait errons. L'analyse des retombes conomiques locales du tourisme recouvre une importance capitale pour lamnagement touristique local : elle permet de dimensionner l'importance des projets auprs des dcideurs. Les retombes pour l'conomie locale sont issues des flux de consommations intermdiaires, des flux de redistribution de la valeur ajoute aux agents conomiques, du flux conomique conscutif l'accroissement des revenus locaux. La consommation touristique(*) a une influence directe sur les activits lies l'accueil des touristes, sur les achats des entreprises caractre touristique, sur les activits qui bnficient des revenus des personnes travaillant dans tous les secteurs au contact de la clientle touristique. L'approche conomique peut permettre d'valuer localement l'effet multiplicateur de l'conomie touristique (Garrigues, 2000). Au niveau mondial, l'importance du transfert de devises a depuis longtemps t souligne par les autorits touristiques ; une dpense touristique internationale directe value 260 milliards de dollars quivaut plus de 1 % du P.N.B. mondial, mais jusqu' 10 % si l'on y joint les dpenses touristiques intra-nationales et les effets induits. Pour le tiers monde, le tourisme apporte plus que les apports annuels de l'aide publique au dveloppement (70 milliards de dollars contre 60 milliards de dollars). L'analyse dtaille de l'quipement actuel en station infirme l'ide d'un amnagement relevant d'une poque rvolue. Notons pour l'heure que le revenu touristique directement tir de ces investissements a des effets multiplicateurs importants. Mme si la porte de cette dmultiplication reste sujette estimation controverse (Cazes, 1993, p. 30), les scientifiques s'accordent gnralement admettre l'existence d'un coefficient "multiplicateur touristique" qui dsigne les rapports entre l'accroissement de revenu correspondant et celui des dpenses d'investissement. Quand un visiteur paye sa note d'htel, explique M. Boaglio (1973), l'argent peru par l'htelier est utilis pour rgler diffrentes dettes : lectricit, tlphone,

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personnel et autres biens et services. Les bnficiaires, leur tour, utilisent l'argent peru pour payer leurs notes et satisfaire leurs besoins. L'argent du visiteur est ainsi dpens plusieurs fois, s'tendant dans diffrents secteurs de l'conomie de la station : il irrigue non seulement les industries de la consommation mais aussi certaines branches de production, de services publics, de services marchands. Le concept de multiplicateur touristique apporte un outil intressant la connaissance de la retombe conomique du tourisme en station. Il est directement issu du "multiplicateur Keynsien" qui tend montrer qu'une dpense supplmentaire d'investissement (DI) dtermine une hausse de revenu local (DR), hausse suprieure la dpense initiale d'investissement : DR = KDI, tel que K, coefficient de multiplication, dpend de la valeur des propensions marginales consommer et pargner. Appliqu l'investissement touristique local, l'effet multiplicateur donne une indication de la retombe qui peut tre chiffre. Ce chiffre est significatif si on admet que la propension marginale pargner est constante.

b. le poids conomique de l'amnagement dans le tourisme

Plus instructifs encore sont les chiffres qui permettent de saisir l'importance de l'amnagement dans l'investissement touristique. L'immobilier y joue un rle dcisif, ce qui devrait temprer tous les jugements qui restreignent l'activit de dveloppement touristique en station la seule activit des agents commerciaux. Les investissements touristiques par secteur d'activit montrent le poids des secteur de l'immobilier, des quipements et de l'amnagement :

Tableau 9 : Investissements touristiques (milliards de francs) Activit Restaurants, cafs T.O., Agences de voyage Immobilier, hbergements (1) Equipements, amnagements(2) Total 1984 4,9 0,3 20,0 2,2 27, 5 1991 11,5 (+134%) 0,4 (+ 33%) 34,5 (+72%) 10,5 56,7 (+377%) (+106%)

sources : Direction du Tourisme et O.N.T., 1993 (dernires donnes publies) (1) : Htels, campings, hbergements collectifs, immobiliers de loisirs et entretiens

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(2) : Ports de plaisance, remontes mcaniques, parcs de loisirs, thalassothrapie, golfs, casinos, centres de congrs, parcs d'expositions, amnagements de plages.

La formation brute de capital fixe (F.B.C.F.) qui permet l'achat de matriel de production (cration, modernisation, agrandissement) est non seulement dominante dans cette activit de services, mais encore elle concrtise le projet de territoire touristique : l'investissement immobilier et l'amnagement montrent nettement l'intention des investisseurs de rentabiliser leur capital dans l'avenir sur la station. La formation brute de capital fixe touristique, qui compte environ pour 5 % de l'investissement total national, contribue pour 8 % au Produit Intrieur Brut en France. Non seulement l'amnagement est aujourd'hui le poste le plus important dans cet investissement, mais on relve galement qu'il l'a toujours t et que sa part augmente plus vite que celle des autres postes. La lecture dtaille de l'volution des diffrents postes de l'investissement touristique fournit une indication sur la progression de l'amnagement en station : annes 60 : premiers hbergements, premiers quipements annes 70 : cration des htels, cafs, restaurants, rsidences secondaires annes 80 : phase d'adaptation des hbergements et de complment des amnagements primaires depuis les annes 90 : forte augmentation de l'investissement dans la cration des quipements de superstructure supports des activits et des produits (ports de plaisance, remontes mcaniques, parcs de loisirs, thalassothrapie, golfs, casinos, centres de congrs, parcs d'expositions, amnagements de plages). Ces quipements compltent la production de loisirs et l'adaptent la demande. Linvestissement par l'quipement touristique est gnrateur d'emplois. L'valuation de l'emploi induit par le tourisme est galement un des thmes principaux abords par la recherche en conomie du tourisme applicable l'chelon de la station. Les chercheurs reconnaissent les implications sociales de l'activit touristique comme des plus importantes. Leur rpartition dans l'espace fait toujours l'objet de dbats anims et de positions trs controverses, pour ne pas dire passionnes : les thses de la "pauprisation spatiale" de Philippe Saint Marc (1972), un des pres de la Mission dAmnagement de la Cte Aquitaine, ont ainsi t opposes celles de la construction sociale par l'amnagement. Les liens qui unissent la cration d'emploi par la ralisation de stations touristiques aux politiques

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d'amnagement du territoire ont t valids par les conomistes. On peut les chiffrer aujourd'hui l'chelon national comme suit, sachant que la majorit de ces emplois sont crs en zone dfavorise : 829.000 emplois dans l'htellerie et la restauration 500.000 emplois dans les agences de voyage et les tour oprateurs 400.000 emplois induits (revenus provenant plus de 50 % du tourisme). 1.013.000 emplois dans les transports (2000) 33 % de ces professions sont "indpendantes" (contre 25 % en moyenne toutes professions confondues). Selon un rapport publi par la Commission europenne et rdig par un groupe dexperts internationaux (Groupe de haut niveau sur le tourisme et lemploi), le tourisme devrait connatre au cours des dix prochaines annes des taux de croissance encore apprciables, suprieurs la moyenne de lconomie. Ceux-ci devraient se situer dans une fourchette annuelle de 2,5 4 % en termes de chiffre daffaires et de 1 1,5 % en termes demploi. Entre 2,2 et 2,3 millions demplois supplmentaires vont tre crs dans ce secteur porteur. Pour la Communaut Europenne, le tourisme est le secteur conomique le plus crateur demplois avec les tlcommunications et le multimdia.

Cette dynamique est confirme par les statistiques rcentes : les 166.000 entreprises ayant une activit principalement touristique emploient 662.000 personnes dont 158.000 non-salaris. Elles ralisent 43 milliards d de chiffre daffaires. Ce chiffre confirme ainsi la tendance enregistre ces dernires annes, o l'emploi a progress en moyenne de 2 2,5 %. Le secteur promotion commercialisation, celui des agences de voyage et offices de tourisme, a progress, lui seul, de 2,5 % par an de 1990 1995120. Cest galement ce secteur de lactivit touristique qui devrait connatre une des croissances les plus fortes en termes demploi, dans la mesure o la professionnalisation des Offices de Tourisme et le dveloppement de la commercialisation du tourisme intrieur gnrent des besoins en comptences nouvelles.

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source : Unedic.

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Par ailleurs, le dispositif emploi-jeunes des annes 1990 a apport une nouvelle dimension au march de lemploi dans les collectivits locales, organismes et associations uvrant directement ou indirectement pour le tourisme. Selon le CNASEA, sur les 12 rgions les plus cratrices demplois-jeunes en 1998, plus de 32.000 emplois ont t ainsi crs, dont 1.465 dans le champ du tourisme stricto sensu, soit 4,5 % des emplois-jeunes. Le temps de non travail rapporte la nation par le biais de la dpense touristique. Les rgions qui reoivent les touristes sont, en gnral, moins favorises que les rgions urbaines (Paris except). L'observation des structures gnrales de l'emploi met en lumire des ratios moyens de cration d'emploi qui dpendent, bien entendu, du degr de rationalisation dans l'htellerie (nouveaux htels intgrs une toile) mais que l'on s'accorde dtailler comme suit :

Tableau 10 : Impact de lhtellerie dans la cration demplois Catgorie d'hbergement 4 toiles 3 toiles 2 toiles 1 toile Htel de Prfecture Village de vacances
sources : ministre du Tourisme et O.N.T., 1993

Emplois crs par chambre 0,85 0,60 0,30 0,15 0,05 0,25

L'imprcision crot ici nouveau lorsqu'on souhaite valuer l'emploi non directement li l'hbergement htelier en station : les autres emplois sont rarement dcompts par l'INSEE et les emplois indirects sont valus sur la base de ratios thoriques (voir infra). Si les tudes statistiques d'ensemble permettent, l'chelon d'un pays, de retenir les ratios moyens de cration d'un emploi indirect par emploi direct cr et d'un emploi direct pour 10 lits d'htel construits, l'application locale de ces analyses en station doit se faire avec la plus grande prudence dans la mesure ou les particularits du systme de production touristique de la station produisent d'importantes distorsions par rapport cette moyenne. Des effets de seuil apparaissent avec l'augmentation de la frquentation : l'accroissement de l'emploi

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ne suit pas celle de la frquentation de manire linaire. A contrario, force est de constater que la dynamique de l'emploi induit ne s'opre qu' partir des fortes frquentations, donc dans les grandes stations. L'emploi indirect n'apparat que lorsque la station existe de fait. Un bon exemple de ce type de dformations est fourni par les stations thermales qui ont perdu, dans la dcennie 1990, prs de 50 % de leurs emplois en raison de la restructuration des chanes thermales, sans destruction du cadre bti. De plus, l'emploi est trs souvent saisonnier et couramment peu qualifi. En station balnaire, par exemple, on admet que plus la saison est concentre l't, moins l'emploi saisonnier est qualifi. Les actions d'allongement de la saison provoquent singulirement une augmentation de la qualification de l'emploi, mais aussi une fragilit sociale accrue : la premire baisse de frquentation contracte l'allongement de la saison et donc l'emploi, provoque en premier lieu une perte des emplois d'encadrement. Le phnomne a t galement vrifi en montagne, dans les annes 1988-1991, lorsque le manque d'enneigement dans les Pyrnes a prcipit le dpart du personnel local vers les stations alpines. Pour remplacer ce personnel, form grce des fonds publics locaux, il a fallu, ds 1992, recommencer un travail local portant sur la qualification de l'emploi. De plus, l'augmentation de l'emploi - mme saisonnier - n'est pas assur en cas de concentration de la saison. Une tude mene par l'Institut d'Economie Rgionale du Sud-Ouest (MIACA, 1978) sur les stations de Lacanau, Le CapFerret, Hossegor, Capbreton et Hendaye-Plage a montr la dformation des conditions de travail dans les services permanents engendre par la haute saison touristique : la plupart des tablissements prfrent offrir une plus grande disponibilit la clientle par une dure de travail accrue (fermeture tardive le soir, suppression des jours de repos hebdomadaires) plutt que de recourir l'embauche d'emplois supplmentaires pour un temps trs limit. Ces difficults d'adaptation de l'emploi au rythme saisonnier sont encore plus grandes dans les petites stations o les services font largement appel l'aide familiale qui leur donne une bonne capacit d'adaptation au rythme estival. Sur les stations enqutes, 36 % des tablissements ouverts en haute saison exercent la mme activit hors saison, 21 % exercent une autre activit, 43 % ferment. Encore faut-il prciser que la poursuite de la mme activit en saison ne signifie pas ncessairement la prolongation du service dans le mme site : un tablissement sur cinq poursuit cette activit ailleurs. Poser le problme de l'activit hors saison, c'est poser le problme d'une activit complmentaire dans le temps : le phnomne des pluriactivits (1 emploi sur 6 taient pluriactifs dans ces stations) ne permet pas de comptabiliser l'emploi touristique comme de l'emploi plein temps, d'o

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une valuation bien dlicate mener en station. Dans l'ensemble, sur le littoral aquitain, on peut estimer 7 sur 10 les tablissements commerciaux ou de services qui font appel l'emploi saisonnier (Mesplier, 1978, p. 245). Ces quelques lments de statistique macro-conomique montrent les conditions de redistribution des richesses qu'opre l'amnagement touristique l'chelle nationale : si elles offrent de nombreuses et intressantes opportunits de redistribuer les revenus des rgions productives (fortement urbanises et niveau de vie lev) vers des zones moins exploites, les conditions sociales de cette rpartition de revenus posent souvent problme tant en termes de chiffre d'affaires rel gnr que de prcarit de l'emploi. L'allongement de la saison devient vite, dans cette optique, une condition sine qua non de la prennit et de l'efficacit de la redistribution. Il semble que ce soit seulement dans cette otique que la station puisse jouer un rle rel d'amnagement du territoire.

Comment le tourisme intervient-il dans le maintien de la population montagnarde ? L'exemple des stations des Pyrnes

Un certain nombre d'analyses ont pu tre menes partir du dernier recensement de l'INSEE de 1990 et en tablissant des comparaisons avec les donnes dmographiques de 1982. A l'chelon du massif pyrnen, les universitaires ont constat : - d'une part un maintien global de la population du massif, - d'autre part une stagnation, voire une dcroissance de la population des bourgs de pimont, qui constituaient des lieux d'activit essentiels dans la vie de la montagne. Ces bourgs de pimont (Maulon, Bagnres de Bigorre, Prades, ...) ont tous vu leur population dcrotre. Cette baisse est lie aux difficults des entreprises non touristiques qui s'taient installes depuis quelques dcennies en bordure de montagne, - la poursuite de l'exode rural dans les valles sans ple touristique fort (Valle de la Barousse, Haute-Soule, ...), - une croissance dmographique forte dans les zones touristiques dynamiques que sont les arrire-pays ctiers et certaines valles de haute montagne (Labour, Haute-valle d'Aure, Cerdagne,...). Peut-on dire qu'il y a inversion et transfert d'activits du bas vers le haut ? videmment non, puisque les activits conomiques qui disparaissent ne sont pas les mmes que celles qui se dveloppent. Les nouvelles activits des stations touristiques sont des activits de services. Par exemple, les activits du canton de Saint Lary (Haute-Valle d'Aure : stations de Saint Lary, Piau-Engaly) se rpartissent ainsi : services 64 %, transport, BTP et commerce 23 %, soit 87 % d'activits lies au tourisme. Il reste 7 % pour l'agriculture et 7 % pour les activits artisanales et industrielles.

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Dans les zones qui se sont dveloppes, les tablissements de services sont les seuls participer ce dveloppement. Ces activits touristiques pourront-elles assurer, elles seules, la survie de la montagne? Ce ne sera probablement pas possible, estime le Service d'Etudes et d'Amnagement du Tourisme en Montagne : toutes ces activits touristiques sont trs saisonnires (sauf les cas particuliers o la station bnficie d'une activit thermale de Mars Octobre et du tourisme d'hiver le reste de l'anne : Luchon, Bagnres, Les Eaux-Bonnes-Gourette,...) et l'volution rcente de l'activit de tourisme de sports d'hiver montre un tassement du tourisme d'hiver depuis 1990. Si lquipement de la montagne estivale semble suffisant, de nombreux projets restent dactualit et doivent tre vigoureusement soutenus, que ce soit dans ou hors des cadres de la politique des Ples Touristiques de Montagne : leffort sur la qualit des refuges, actuellement de mdiocre qualit, la ralisation dquipements autour des chemins de Saint Jacques, lentretien et la multiplication des chemins de randonne, la cration de sentiers spcifiques pour V.T.T., pour lquitation et dun rseau de sentiers de dcouverte pdestre de la montagne qui mnent aux refuges, llaboration dun plan de valorisation de ce rseau en collaboration avec les espagnols, la mise en tourisme de la splologie sont autant de projets entreprendre rapidement. La saison dt peut encore faire lobjet dun dveloppement harmonieux grce aux sites dolomitiques valoriser, aux routes des cols signaler, au pyrnisme mettre en exergue, aux parcours daventure et de dcouverte ludique mettre en place. Des points daccs bien amnags, les points daccueil avec sanitaires et parkings intgrs lenvironnement sont autant de points daccs qui manquent actuellement pour valoriser la dcouverte du massif occidental par une promotion spcifique. Dans les valles, la cration dun label pour les villages autour dune charte de qualit des prestations et services est souhaitable. En ce qui concerne la saison neige , les stations pyrnennes dArtouste, de la Pierre Saint Martin et de Gourette offrent une contribution au dveloppement durable quon ne peut remettre en question partir de la seule question de la rentabilit conomique directe des remontes mcaniques. Dfaire ce qui a t fait sur ce seul critre reviendrait dfaire un amnagement du territoire producteur de dveloppement sur la chane. Le chiffre daffaires des remontes mcaniques est en effet producteur dun chiffre daffaires local multipli par quatre ( coefficient multiplicateur touristique ). Sil reste rsoudre la question de lexploitation et de la gestion des quipements de la montagne dhiver, les pistes sont varies : Il semble quon puisse jouer sur la gestion des quipements dArtouste, en ramenant la matrise douvrage des quipements sur le territoire (prise en charge plus forte des dficits par la commune et moindre pour le Dpartement), en optant sur un positionnement ski pour les montagnards (pistes non dames, cole du ski, image compatible avec le lac, le Parc naturel, le tourisme estival) et en travaillant par une offre forfaitaire commune avec Formigal sur des produits complmentaires, Gourette, pour sa part, doit investir sur le crneau dune station de bon ski traditionnel, familial. Elle doit amliorer son domaine skiable, conforter sa garantie neige (quipement denneigement artificiel dvelopper), restructurer son domaine skiable sans ltendre de manire dcale ou clater tous azimuts, passer de la clientle la journe la clientle de sjour, cest--dire dvelopper des modes dhbergement adapts, avec un accueil de bon niveau favoriser en valle et un systme de navettes vers les pistes. Le traitement des espaces publics est une des priorits de la valorisation de la station de Gourette : restructuration urbaine du centre, efforts de qualit sur lenvironnement urbain, cration dactivit insre lenvironnement sur lAubisque en continuant leffort de plantation antiavalanches. Et comme hiver, lensemble du massif pyrnen occidental a besoin dune image structure autour dun particularisme, la nature et laspect sauvage de la chane, de la cration et la valorisation de bons produits autour de la qualit, daccs travaills et amliors, dune meilleure signalisation et dune information touristique quil faut mettre en place, de liens douverture internationale valoriser, limage des nouvelles lignes ariennes de Biarritz.

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sources : Sources : S.E.A.T.M. Toulouse - 1992 V. Vls, op. cit. 1992, p. 17 21.

c. les mthodes locales de lobservation

La

connaissance

locale

des

flux et

des

retombes

conomiques

de

lamnagement touristique est beaucoup plus dlicate qu'il n'y parat au prime abord. Les chiffres publis par les services officiels du tourisme et de l'observation conomique couvrent des zones gographiques trop vastes, les valuations macro-conomiques englobent des secteurs entiers de l'activit nationale ou internationale sans relation aucune avec les micro phnomnes qui conditionnent la production de services en station. Il est donc souhaitable que la station dispose de son propre tableau de bord d'observation conomique : la viabilit conomique et le dimensionnement des projets et des quipements dpendent de l'quilibre du compte d'exploitation prvisionnel, donc de l'estimation de leur frquentation future. A cette fin, mieux vaut connatre les frquentations en cours. Pour ce faire, il est ncessaire de matriser au pralable deux de types renseignements : une bonne connaissance de l'offre en hbergement et une apprciation au plus juste des dures de sjour.

1 les mthodes de mesure de l'volution de l'offre en hbergements de la station

En station, le fichier qui recense de manire exhaustive l'offre en hbergements n'existe gnralement pas. Les fichiers nationaux et rgionaux sont grs uniquement des fins statistiques et se rvlent trs souvent imprcis l'chelon local en termes de capacits des tablissements d'accueil : les mises jour ne sont qu'imparfaitement ralises. De plus la collecte d'information statistique au niveau communal ne donne pas assez d'informations pour laborer des donnes en nombre suffisant les rendre fiables. Il n'existe donc aucun dispositif de statistique officielle dans les stations. Lamnageur touristique se trouve ainsi dans l'obligation de crer son propre fichier partir d'estimations ou d'extensions de l'information. L'animation du milieu professionnel des prestataires revt une importance capitale en la matire : elle contribue augmenter le nombre de rponses donnes aux enqutes : si la trs grande majorit des hteliers rpondent

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localement l'enqute mensuelle sur l'htellerie, par exemple, l'INSEE acceptera de considrer les chiffres fournis comme suffisants pour tre publis. L'estimation du parc repose sur la comparaison et le recoupement de fichiers diffrents : celui des tablissements existants en Office de Tourisme, celui des services tlmatiques de France Telecom, celui des syndicats professionnels, celui du rpertoire des entreprises de l'INSEE. Il est relativement ais de se procurer ces donnes : l'achat d'un extrait du fichier SIRENE de lINSEE est possible l'chelon gographique dsir121. Ce fichier est cependant de qualit ingale : il ne recense pas toujours en temps rel les disparitions d'tablissements. Afin de complter cette connaissance du parc, on a recours gnralement l'exploitation des fichiers d'tablissements grs conjointement par le ministre du Tourisme et les directions rgionales de l'INSEE. Les htels classs, les capacits d'accueil, les quipements dans certains cas y sont rpertoris au niveau rgional par commune. Cet aperu statistique est complt par les fichiers qu'utilisent, dans un but de promotion, les Chambres de commerce, les groupements professionnels, les Comits Dpartementaux du Tourisme, les Comits Rgionaux du Tourisme et offices locaux du tourisme. En ce qui concerne l'hbergement non banalis (c'est--dire de type privatif, non mis en location : rsidences secondaires classiques, rsidences principales pouvant accueillir parents et amis), le recensement gnral de la population de l'INSEE (R.G.P.) fournit des donnes l'chelon des lots, des communes, des cantons, des arrondissements, dpartements et rgions et certains dcoupages d'tudes spcifiques. Par ailleurs, l'inventaire communal, qui recense l'quipement des communes, permet d'approcher la concurrence (les analyses qualitatives y sont cependant trs partielles). L'inventaire communal est le seul document indiquant de manire prcise le nombre de meubls en station. Les gtes ne faisant pas l'objet de recensement exhaustif, il convient de recouper les donnes fournies par les diverses structures professionnelles.

2 les mthodes de mesure des frquentations touristiques locales

le Systme Informatis Rpertoriant les Entreprises et les Etablissements, gr par l'Insee, associe toutes les structures intervenant lors de la cration des entreprises : Registre du Commerce, URSSAF, Chambres consulaires. Il rpertorie toutes les entreprises et associations assujetties la T.V.A. et/ou ayant du personnel salari. Chaque tablissement y est identifi sous un numro SIRET qui comprend l'identifiant d'entreprise (n SIRENE complt par un code d'tablissement). Ces donnes sont disponibles sur commande auprs de la Direction Rgionale de l'INSEE (Observatoire rgional de l'Insee).

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La capacit d'accueil estime, l'analyse de sa frquentation (par le taux d'occupation) s'avre indispensable pour calculer l'attractivit globale de la station. Mais en la matire plusieurs mthodes sont possibles. Elles donnent des renseignements complmentaires : la premire consiste mesurer la frquentation de l'offre, la seconde le passage en station. Dans certains cas, une enqute en station s'avre rellement indispensable. La connaissance de la frquentation de l'offre repose d'ordinaire sur des valuations opres partir de sondages : les chiffres fournis ont donc une valeur l'chelon national et souvent au niveau rgional, mais rarement l'chelle locale. En effet, la conduite des enqutes systmatiques est effectue par les Directions rgionales de lINSEE et les Observatoires rgionaux du tourisme sur des plans de sondage prvoyant des taux de sondage lev afin d'amliorer la prcision. Cette dernire est directement lie la limitation de l'erreur alatoire, donc au nombre de rponses fournies. Les chiffres disponibles n'ont donc que rarement une valeur l'chelon de la station. L'enqute mensuelle sur l'htellerie, par exemple, commande par le ministre du Tourisme lINSEE, est construite de manire avoir une valeur nationale et pas ncessairement locale. La communication des chiffres communaux qui permettent de construire ces statistiques fiables ne sont pas disponibles (la loi sur le secret statistique de 1959 interdit la communication individuelle des rsultats et permet au Conseil National de l'Information Statistique d'tablir les programmes d'tude rendues obligatoires). L'erreur de mesure, toujours possible dans de pareilles enqutes, est neutralise lors de l'interprtation qui doit rester focalise sur la variation de la frquentation plus que sur son chiffre absolu. L'enqute mensuelle sur l'htellerie recense depuis 1993 trois variables : le nombre d'arrives, le nombre de nuites et ce pour 25 nationalits diffrentes. L'enqute auprs des rsidences de tourisme donne un bon niveau de prcision sur leur frquentation. Cependant, sa mise en uvre se rvle plus coteuse pour les stations de petite taille dans la mesure ou le nombre d'enqutes est invariant (pour des raisons de fiabilit statistique). Le prix de l'enqute n'est gnralement pas proportionnel la taille de la zone enqute mais un nombre minimal de personnes enqutes. Dans la majeure partie des cas, des estimations ponctuelles de frquentation par enqute chez l'habitant ou l'hbergeur fournissent les renseignements ncessaires aux valuations locales. Ces tudes, labores par les observatoires rgionaux ou dpartementaux du tourisme, fournissent des tableaux faisant figurer, par quinzaines, les taux d'occupation par type d'htels et par rgion touristique. En ce

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qui concerne les meubls lous par des professionnels, il est d'usage d'interroger les agences immobilires par courrier. L'estimation de l'occupation des meubls lous directement par des particuliers reste beaucoup plus dlicate. Pour les rsidences secondaires, on a coutume de se baser sur les rsultats des enqutes menes par l'INSEE et les Observatoires rgionaux du tourisme qui fournissent des taux moyens de nuites par lit et par saison. Ce mme type d'enqutes existe galement pour les rsidences principales et permet d'avoir une apprciation de la frquentation de la station par les touristes venant se loger chez des parents ou des amis. On estime globalement que cette frquentation ne dpasse gure 20 nuits par rsidence principale et par an. Le nombre de nuites divis par le nombre de rsidences principales fournit un indice qu'il est possible d'appliquer par la suite tous les ans au nombre de rsidences principales afin d'estimer l'volution du phnomne. La capacit d'hbergement de la station par type d'hbergement multiplie par le taux d'occupation sur la priode considre permet d'estimer le nombre de nuites par quinzaine. Les donnes sur le remplissage des htels sont rputes valides pour valuer le taux d'occupation des rsidences de tourisme. Pour l'estimation de la dure moyenne des sjours, on se reporte gnralement aux enqutes effectues dans chaque zone touristique par catgorie d'hbergement, dans la mesure, cependant, o la structure d'hbergement de la station est voisine de celle du parc de la zone approche. Les dures moyennes rgionales sont ainsi calcules par pondration : en Aquitaine, elles sont de 13,61 jours. Le nombre de nuites multipli par la dure des sjours donnent une indication globale de la frquentation de la station qu'il convient de corriger par soustraction des dparts en vacances de la population permanente. On applique dans ce cas la station le taux de dpart en vacances moyen des Franais de la mme strate dmographique. Lestimation des passages fournit une approche des frquentations touristiques en station. La mthode dite "cordon " permet une premire valuation des flux : des comptages routiers permettent d'valuer les transits l'intrieur d'une rgion l'aide de compteurs "double flux" installs par les Directions Dpartementales de l'Equipement. Ces cordons magntiques qui sont fixs (ou enterrs) travers une chausse permettent de dcompter le nombre de vhicules lgers et de vhicules lourds circulant dans le sens choisi (gnralement, les comptages touristiques sont raliss dans les deux sens par des compteurs double flux). Cependant, ils ne donnent aucune indication sur le nombre de personnes transportes dans les vhicules (un camion transporte gnralement une personne, un autocar une

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cinquantaine ou moins). Ils ne permettent pas, non plus, de sparer les flux "autochtones" des flux touristiques. Il convient donc d'effectuer une observation parallle par enqute et comptages directs afin de pondrer ces dnombrements automatiques par un coefficient correcteur. Cette technique permet d'valuer, par exemple, qu'aux environs du 15 aot, prs d'un Franais sur quatre et d'un Parisien sur deux a quitt son domicile pour une villgiature de loisir ; que le territoire national, plus de 80 %, accueille ce flux considrable. De mme, les compteurs routiers ont permis de dduire que sur les 30 millions de Franais partis en vacances au cours de l't 1992, environ 14 millions taient prsents en mme temps sur les lieux de sjour lors de la "pointe" estivale, auxquels s'ajoutent au moins autant d'trangers. Ce dispositif permet de dresser des courbes de frquentation rgionale et dpartementale quotidienne pour le nombre de nuites (entres/sorties). Il permet galement, si le nombre de voies d'accs n'est pas trs important, de connatre trs prcisment la frquentation d'une station sur une saison (le cot de location et pose des compteurs est le facteur limitant pour la station). Enfin, certaines rgions valuent la frquentation de l'hbergement non banalis par diffrence entre la frquentation globale de la station (value par le passage) et frquentation de l'hbergement banalis (donnes des enqutes INSEE sur les hbergements rceptifs).

3 les mthodes de mesure des retombes conomiques du tourisme en station

Au-del des principales donnes (celles qui indiquent que, par exemple, les 420 habitants de la station de Moliets, dans les Landes, qui offre 1000 lits accueillant 40.000 touristes l't lesquels crent 400 emplois, dont 100 sont permanents), l'analyse des retombes conomiques doit pouvoir justifier des niveaux de retour sur l'investissement touristique. La meilleure valuation possible des retombes conomiques en station reste soumise l'apprciation du chiffre d'affaires touristiques ou de sa valeur ajoute (ce qui implique la connaissance des quantits vendues et des prix de vente). Si l'on dduit de ce chiffre d'affaires le montant des achats et consommations intermdiaires (chiffre obtenu partir d'enqutes auprs d'un chantillon de producteurs auquel on affecte un coefficient gnral de branche), on obtient une valuation de la valeur ajoute de la station.

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Cependant, l'approche du chiffre d'affaires produit par la vente des sjours est difficile : elle dpend largement de la dfinition des produits (jusqu'o va la mesure : prend-on en compte le transport ?), de la connaissance prcise de l'ensemble des producteurs, et, surtout, de leur collaboration l'enqute, de la fiabilit des renseignements fournis. Les enqutes menes par la directrice du ple touristique Mdoc Bleu Hourtin, Carcans, Lacanau, et par le directeur de la station de Biarritz (VLES, 1994) montrent clairement qu'on ne peut pas attendre un taux de rponse global suprieur 50 % une question portant sur la mesure du nombre de clients et du prix pratiqu (donnes dont la multiplication permet de trouver le chiffre d'affaires de la station). Cest pourquoi une valuation de la consommation des amnagements touristiques est plus aise : il suffit d'admettre que tout ce qui a t consomm a t produit sur la station (postulat qu'il convient cependant d'apprcier avec prudence). L'valuation de la consommation est estime partir de l'enqute des touristes ( l'chelon national, cette estimation est disponible dans les comptes du tourisme la Direction du Tourisme ; ces donnes peuvent tre adaptes rgionalement sans trop de risques d'erreurs). Selon la stratification des questionnaires, on obtient ainsi des budgets moyens de dpense par touriste qu'il est possible ensuite de ventiler par catgorie d'acheteurs (catgories socioprofessionnelles, selon la nature des hbergements, selon la nature des touristes, etc.). Ces dpenses moyennes multiplies par les frquentations moyennes (voir supra) permettent d'estimer la consommation touristique par nature de dpenses : par exemple, si une personne dpense en moyenne 30 euros par jour en station littorale (chiffre disponible auprs de l'Observatoire rgional du tourisme), si le sjour moyen dans cette strate de station est estim 12 jours (mmes sources), la dpense moyenne estime pour cette station sera de 12x30 = 360 euros par personne. Si la mesure de la frquentation de la station a valu cette dernire 1 million de nuites par an pour la station, un calcul simple permet d'estimer globalement la dpense touristique de la station 30 millions deuros pour l'anne considre. Cette dpense moyenne ne reprsente que le tiers environ du budget des vacances des touristes (les deux tiers restant couvrant les cots d'achat des rsidences secondaires, des bateaux, des quipements de loisirs divers). L'Universit de Montpellier (1976) a dtermin des coefficients permettant d'valuer la circulation de ces revenus dans une station : certains sont sectoriels et mesurent la participation de chaque secteur de production la cration de revenus, notamment en termes de salaires ; d'autres, dits "d'induction", permettent d'valuer la part des revenus induits par les activits propres du site en termes de distribution et de circulation de biens et marchandises ; enfin des coefficients de

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rsidence mettent en vidence le rapport du flux de revenu import par rapport au revenu interne. D'autre part, cette mme quipe de recherche a dfini d'autres coefficients permettant de quantifier l'approche conomique de la station en tant que secteur (lieu de distribution de revenu), son attirance (salaires verss des rsidents de la station par des exploitants extrieurs), son rayonnement (salaires verss des rsidents extrieurs par des exploitants de la commune), son intgration (somme de l'attirance et du rayonnement), sa dpendance (diffrence entre attirance et rayonnement). Ces mesures donnent une ide approximative de la vie autonome interne, du phnomne rsidentiel, de l'activit tertiaire qui peut avoir un pouvoir conomique inductif. L'Institut d'Economie Rgionale du SudOuest (MESPLIER, 79) a appliqu ces principes l'analyse des flux commerciaux d'approvisionnement de la station de Lacanau-Ocan en Gironde et en a conclu l'autonomie forte de la commune par rapport la mtropole bordelaise loigne seulement d'une cinquantaine de kilomtres.

Mais si les donnes touristiques abondent sur le plan national, rgional et parfois dpartemental, les amnageurs touristiques sont souvent confronts une absence de donnes pour piloter leurs actions. Les relevs et comptages effectus lOffice de tourisme sont gnralement les seules donnes disponibles. Ces donnes ne prennent en compte que les visiteurs de lOffice, cest--dire une petite partie de sa clientle (en gnral 10 20 %). Le nombre et lorigine des visiteurs ne refltent pas lensemble de la frquentation et conduisent avancer des volumes et des caractristiques de consommation les plus fantaisistes122. La connaissance locale du phnomne touristique est donc trs largement insuffisante pour btir des actions de dveloppement, damnagement ou de marketing sur le court, le moyen ou plus encore sur le long terme. L'observatoire du tourisme local est donc un outil d'aide la dcision damnagement. Cependant, la mesure des donnes touristiques est complique par deux types de problmes. Dabord, les sondages ne sont pas possibles dans tous les domaines : les enqutes htel et camping ne sont pas utilisables car les populations enqutes sont trop rduites pour tre tudies par sondage ; ensuite, les cots d'tudes ne sont pas proportionnels la taille de la zone tudie. Les enqutes

prenons lexemple dune station dAquitaine qui avance des rsultats de frquentation moyenne de 200.000 touristes par jour au mois daot. Pour montrer lirralisme de ce chiffre, il suffit de faire le calcul suivant : sachant que cette station nest accessible que par route, avec une moyenne de 3 personnes par vhicule et 4,50 m de longueur de vhicule ajout dun espace minimal entre vhicule de 0,50 m, cette frquentation produit un encombrement physique de flux de 300 km de long !

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auprs des touristes d'une station reprsentent des cots presque aussi importants que pour un dpartement et trop lourds pour la plupart des budgets communaux.

Les grandes destinations ont cherch se doter doutils dobservation dpassant les indicateurs prcdents. Elles ont souhait disposer des mmes donnes que les organismes rgionaux ou dpartementaux, cest--dire dune connaissance de la frquentation des hbergements et des caractristiques dune connaissance des clientles. Des tableaux de bord ont ainsi t mis en place. Le dveloppement touristique local peut dvelopper trois types dobservatoires locaux, dont la complexit de gestion va croissant et qui offrent en consquence trois types daides la dcision bien diffrents :

Lorsquun dbut dobservation est mis en place, il se limite la plupart du temps au seul dcompte des frquentations (cest--dire des flux de personnes) et au dcompte des nuites ou des sjours. Cest le tableau de bord de frquentation.

Lconomie, la dpense, le chiffre daffaires, le multiplicateur touristique, la connaissance du degr de satisfaction des clientles par segment de produit sont des donnes que seul un outil plus complet, mais aussi plus lourd piloter, peut grer : cest le tableau de bord conomique.

Le tableau de bord de gestion de service public touristique local, quant lui, est un radar de pilotage qui compare la trajectoire prvue par la politique vnementielle et promotionnelle locale et la trajectoire effectivement suivie par l'conomie touristique de la station. Il permet d'envisager, dans un laps de temps trs court (dans la quinzaine qui suit le relev des indicateurs), une correction des actions promotionnelles en fonctions de leurs premiers rsultats.

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les tableaux de bord de frquentation

Cest la premire strate de connaissance du tourisme local. Dj, force est de constater que sa cration par le service public touristique local est rare (une commune touristique sur 20 en moyenne en est dote). Il sagit pourtant de la mise en place dun systme de comptage simple, dun cot modique pour chaque station. Les critres de comptage recenser sont connus et peu nombreux, car lhtrognit des stations123 conduit abandonner un certain nombre dindicateurs :

- les consommations deau sont trop souvent tributaires des alas climatiques, surtout dans les communes forte densit pavillonnaire o larrosage des jardins introduit de fortes distorsions statistiques ; - la mthode des flux routiers (mthode cordon) apparat comme souvent trop onreuse pour une seule station. Elle est galement trs difficile mettre en place ds que la station est un peu toffe, cest--dire ds quelle offre une grande varit de modes daccs, ce qui est le cas de toutes les grandes stations ; - le tonnage dordures mnagres a t longtemps considr comme le seul indicateur utilisable et traduisant une variation de population. Toutefois, on sest rendu compte quil tait difficile dvaluer la part des dchets industriels et commerciaux des villes. Dans les communes importantes (plus de 20.000 habitants), on ne connat pas le poids de la diminution de la collecte due la moindre activit des industries, des services et de la population permanente lt (cas de la plupart des villes touristiques) ;

De plus, si ces indicateurs donnent une indication globale relle dun volume, ils ne fournissent pas assez de donnes prcises, en quantit et en qualit, sur la nature des frquentations : en matire touristique, les statistiques abondent, mais elles relvent le plus souvent de donnes macro-conomiques. De plus,

les critres doivent tre identiques dune station lautre, pour des raisons videntes de comparaison et danalyse concurrentielle, mais galement stables dans le temps : plus que le volume, lanalyse de lvolution est le facteur dterminant de lobservation locale, qui implique la prennit des dterminants et des modes de comptage sur de longues dures.

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lhtrognit des sources et des mthodes de calcul oblige lutilisateur sentourer dinfinies prcautions pour situer une station.

Les principes retenus reposent gnralement sur des mthodes assez classiques denqute auprs des hbergements commerciaux, avec des segments de calcul sur la semaine. On part dune interrogation exhaustive de la frquentation en premire anne, puis on travaille sur un chantillon de rpondants de taille variable, reprsentatif de lensemble des strates configures.

Lorigine des touristes est, par exemple, value daprs la mthode de relev des plaques minralogiques, mthode qui part du principe que 75 95 % des touristes en station viennent en automobile (ce qui reste dmontrer !). Pour connatre lorigine des touristes, on relve la partie de limmatriculation qui fait rfrence la zone gographique du propritaire. Pour se dgager du comptage des excursionnistes et ne relever que les touristes gnrant une nuite, la collecte dinformations minralogiques auprs des voitures en stationnement doit tre faite trs tt le matin (entre 5 h 30 et 7 h 00), selon la technique du sondage, dans des rues repres et classes selon des critres dhabitat (36 types sont tablis pour codifier lensemble des voies). Tout ceci implique une analyse go -touristique et urbaine pralable. Un traitement informatique extrapole les rsultats lensemble de la ville touristique en gommant les effets de rassemblement (les fronts de mer, par exemple) qui ont tendance accentuer les frquentations spcifiques (trangers, notamment). Ce systme, de bonne qualit, est lourd mettre en place et grer : pour une station de la taille de Biarritz ou de Cannes, il faut compter au minimum 4 jours de travail, dont une journe de travail de terrain.

La frquentation globale mensuelle des stations est approche par lensemble des donnes produites par enqutes directes, agrges. Sa mesure seffectue partir des lments disposition des gestionnaires des parcs dhbergement : les enqutes qualitatives locales ou rgionales. Ces estimations peuvent tre automatises au maximum. Cest pourquoi en Aquitaine, par exemple, le Comit Rgional du Tourisme a mis au point un logiciel informatique de traitement et de prsentation de donnes quantitatives, fourni aux stations.
Fonctionnant comme une base de donnes avec botes de dialogues et aides permettant la saisie, le systme permet des calculs extrapols, par strates, dans les hbergements commerciaux. Des modules de gestion des relances pour les non-rpondants permettent loprateur de vrifier ltat de retour des enqutes. La mthode est applique pour chaque type dhbergement commercial et la frquentation est value la semaine. Lorigine des

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touristes est prise en compte par le logiciel qui dtaille les provenances par dpartement, rgion, province franaise ou trangre. Un module permet de saisir des coefficients rgionaux et locaux afin de permettre dvaluer la frquentation dans les hbergements non banaliss (rsidences secondaires, par exemple), ce dfaut dautres indicateurs. De plus, les gestionnaires dagences ont la possibilit de rpondre soit en nuites ralises soit en pourcentage doccupation de leur parc hebdomadaire offert la location. Lestimation globale de la frquentation de la destination seffectue automatiquement partir des paramtres fournis lors de la mise en place du logiciel et des diffrents calculs de frquentation prcdents. Ce logiciel de tableau de bord de mesure de frquentation aquitain124 est peu coteux et efficace, il suit une mthodologie prenne, utilise des indicateurs communs toutes les villes et applicables tous les types de sites touristiques sans engendrer de travaux de production statistiques complexes et implique le plus possible les oprateurs dans la production de chiffre et le suivi de lactivit. Et il garantit le positionnement diffrentiel de la destination.
sources : Service Etudes du Comit Rgional du Tourisme dAquitaine, 2001.

le tableau de bord conomique

Le tableau de bord conomique va au-del de la simple connaissance des flux. Il souhaite valuer les retombes de lamnagement touristique en termes de chiffre daffaires, de cration de richesses, demplois. Il prend en compte, bien entendu, la capacit daccueil et mesure son volution quantitative et qualitative (avec des critres classiques comme le nombre dtoiles, le classement dans les guides, laffiliation dans des chanes, etc). Il dnombre galement le nombre et la taille des entreprises du domaine touristique (code APE/NAF, fichiers SIREN, Chambres de commerces), tudie la valeur ajoute cre par le tourisme et son influence sur lemploi (fichiers URSSAF, ANPE des salaris en quivalent plein temps, masse salariale des entreprises). Il intgre les donnes de frquentation (cest donc un dispositif plus complet que le tableau de bord de frquentation) : taux de remplissage, frquentation des quipements et des visites des sites majeurs, produit de la taxe de sjour. Il collecte des donnes qualitatives sur les clientles et les produits quelles consomment : structure des consommateurs touristiques (individuels, groupes, congressistes, scolaires...), organisation des acteurs, prix des prestations (et volution des prix). Lobservatoire conomique local implique une organisation beaucoup plus lourde : intgr la structure de gestion du tourisme local, il gre tout un systme spcifique dinformations dcisionnelles parfois confidentielles (dpts et retraits

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Comit rgional de Tourisme dAquitaine : 1999. Tableaux de bord. Mesure de frquentation de station touristique, CRTA, 23, Parvis des Chartrons, 33074 Bordeaux cedex.

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bancaires, chiffres daffaires dentreprises slectionnes), donc ncessite que la socit locale lappelle de ses vux : des runions dinformation, de sensibilisation des partenaires, de prsentation des rsultats sont ici un passage oblig.

le tableau de bord de gestion de service public touristique local

Il sagit ici dun systme moins coteux mais partiel, outil daide la dcision damnagement et de marketing. Le tableau de bord de gestion est construit pour permettre une valuation en temps rel des carts entre prvisions et ralisations et, si ncessaire, une correction trs court terme des actions afin de rduire ou de supprimer ces carts. Pourquoi cet outil ? Le plus souvent, lobservation locale ne recense que les pratiques sociales d'ensemble, les frquentations les plus visibles, les motivations exprimes. Ces donnes sont assembles, en fin de saison touristique, en statistiques globales qui ne fournissent au directeur de station aucune information susceptible de l'clairer sur le sens donner sa politique dquipement ou de mise en march.

L'adquation des missions de promotion et de commercialisation services publics touristiques locaux la consommation touristique relle et aux marchs potentiels implique une connaissance exacte des couples produits/clients et du fonctionnement de ces couples. Certaines stations ont test cet instrument : en Aquitaine, la demande de la ville de Biarritz (Pyrnes-Atlantiques) et des communes de Carcans-Hourtin-Lacanau, regroupes avec le Dpartement de la Gironde en syndicat mixte afin de promouvoir un ple "Mdoc Bleu ", une quipe de chercheurs125 a conu un systme d'information synthtique appliqu l'organisation de l'exploitation commerciale et des amnagements en site touristique. Dans ce tableau de bord de gestion de station, la mesure des flux et des rsultats (qui est passive dans les autres systmes) devient stratgique.

125 V. Vls, Les tableaux de bord de gestion des stations touristiques, outil de management local , Paris : Espaces, n 127, mai-juin 1994, p. 28 33.

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Toute la diffrence oprationnelle entre observatoire et tableau de bord de gestion rside dans cette distinction entre dnombrement passif et prlvement d'informations stratgiques : l'observatoire permet d'valuer, dans sa globalit et souvent en fin d'exercice, le droulement d'une saison touristique sur une destination. Le tableau de bord de gestion donne une indication partielle sur la pertinence de l'intervention. Il permet dans un laps de temps trs court (dans la quinzaine qui suit le relev des indicateurs), d'envisager une correction locale des actions promotionnelles court terme. Lobservatoire fait ici fonction de radar de veille qui situe l'objet observ dans le champ conomique local. Le tableau de bord de gestion est un radar de pilotage qui montre, en les comparant, la trajectoire prvue par la politique promotionnelle locale et la trajectoire effectivement suivie par l'conomie touristique de la station. Pour ce faire, le directeur de station s'appuie sur quelques oprateurs cibls, le suivi de leur activit commerciale, de leurs stratgie et de leurs rsultats en termes de frquentation, de chiffre d'affaire ou de marge ; il organise un choix de l'information de manire discerner, en temps rel, ce qu'il peut modifier par son intervention promotionnelle, commerciale ou d'amnagement de l'espace. L'architecture d'un tableau de bord de gestion de station touristique compare deux grands types d'informations : - celles contenues dans des fiches dobjectifs labores par la direction du station en dbut de saison ; - celles issues de fiches prestataires dcrivant, en cours de saison, l'activit de quelques entreprises stratgiques de la station.

Les conditions pour parvenir ce rsultat sont assez difficiles runir localement : un tableau de bord de gestion de station ncessite l'accord sans rserve des oprateurs et prestataires privs qui fournissent les donnes ncessaires son fonctionnement, notamment des chiffres daffaires. Un certain nombre de conditions pralables doivent donc tre acceptes par les partenaires avant sa mise en production. Ces exigences techniques, garantes de l'efficacit de l'instrument en termes de dveloppement durable, s'imposent des champs professionnels aussi diffrents que multiples.

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la dtermination des objectifs est l'expression de la politique de station. La dfinition des actions dont on mesure l'impact est une phase essentielle d'un tableau de bord de gestion de service public touristique local. En termes de politique de dveloppement, un objectif atteint est la consquence logique d'actions qui donnent leurs rsultats. Si un objectif n'est pas atteint, c'est soit que les moyens mis en place sont insuffisants, soit que l'action a t mal dfinie, soit que l'objectif n'est pas raliste. Si la politique de station, c'est-dire l'ensemble des objectifs, n'est pas atteinte, c'est que la stratgie choisie n'est pas adapte. Les rsultats peuvent donc provoquer des remises en cause internes.

la varit des stations rend le processus d'laboration d'un systme d'information touristique local non reproductible d'un lieu un autre. De plus, la construction du tableau de bord est fonction des choix d'indicateurs, qui dpendent eux-mmes des stratgies techniques et politiques et des moyens financiers locaux.

Aussi, avant mme de construire le systme de collecte des indicateurs dobservation de l'volution commerciale, lobligation de parvenir un consensus local sur trois points essentiels126 garantit que lamnagement touristique sera ngoci, concert et conu avec discernement en fonction des diffrences dans les missions, les catgories de prestataires et dusagers. Il tmoigne de lexistence dquit dans son action, donc une grande varit des solutions dans la gestion du dveloppement territorial par le tourisme.

1- les objectifs sont dfinis avant la mise en place du tableau de bord, mme s'il s'agit d'une mesure et non d'une valuation ; 2- le champ des effets observables est trs vaste et il importe de dfinir trs prcisment, avec l'accord des prestataires qui fournissent l'information, ce sur quoi portera l'valuation chiffre. A chaque indicateur retenu dans le champ d'observation du tableau de bord doit correspondre un objet cibl en termes d'action, en cohrence avec l'objectif ; il est prfrable d'viter de recueillir des informations gnrales, non directement relies l'valuation de la ralisation des objectifs. Les descripteurs inutiles alourdissent le fonctionnement du systme et le rendent moins oprationnel ; 3 - la mesure d'un impact d'une stratgie implique que l'on procde deux estimations : dfinir un impact, c'est quantifier l'volution des effets observables. Il convient de connatre la situation de l'environnement socio-conomique avant l'opration et estimer son tat aprs l'intervention stratgique avec les mmes critres d'observation. Il est, par dfinition, impossible de mesurer l'impact d'une action dont on n'a pas prvu l'valuation avant sa ralisation.

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8. commercialisation touristiques

des amnagements et des produits

Par les produits et les sjours qu'il propose, lOffice de tourisme facilite le sjour des clientles sur le territoire touristique. La Loi sur la commercialisation autorise la vente de produits par les organismes locaux de tourisme et permet de faciliter l'accueil et le sjour des clientles dans la station lorsqu'il y a une carence de l'activit prive. La loi du 13 juillet 1992 permet lOffice ayant obtenu une autorisation de commercialiser des produits touristiques de simpliquer dans la vente de sjours, dans la location de meubls, actes qui relvent fondamentalement de la comptence des agences immobilires. Quarante quatre pour cent des OTSI assurent llaboration de forfaits touristiques (donc aident la vente ou vendent directement) mais 14 % seulement disposent dun agrment pour ce faire (FNOTSI, 1994). Les Offices commercialisent actuellement en France pour 100 millions de Francs de produits chaque anne, plus de 42 % commercialisent des produits touristiques (FNOTSI 2000) et plus dun tiers envisagent de le faire. Les petits Offices commercialisent plutt des produits de librairie, des spectacles alors que les grands Offices (3 et 4 *) disposent de structures adaptes pour vendre des sjours et des nuites en hbergement. Ces activits marchandes reprsentent le quart de lactivit financire de cette catgorie. Les Offices de tourisme ont souvent besoin de nouvelles recettes financires. Dans ce cadre, la commercialisation de produits touristiques apparat parfois comme lunique chappatoire une tendance visant lautofinancement. Plus de 95 % des Offices sont des associations ne pouvant faire concurrence au secteur priv et notamment aux agences rceptives. Nanmoins, une autorisation de vente peut leur tre accorde dans des conditions prvues par la loi du 13 juillet 1992. Or, aujourdhui, la majorit des Offices qui commercialisent sont dans la plus totale illgalit, nayant pas entrepris la dmarche dautorisation prvue par la loi. Et sils ne lont pas entreprise, cest souvent parce quils ne remplissent pas toutes les conditions requises pour obtenir un avis favorable : lOffice de tourisme na le droit de sadonner une activit commerciale quen cas dabsence ou de carence du secteur priv, ce qui est rare. Il doit tre dirig par une personne justifiant dune aptitude professionnelle (article 2), ce qui est encore plus rare. Il doit justifier dune assurance garantissant les consquences pcuniaires de la responsabilit civile et

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dune garantie financire suffisante rsultant de lexistence dun fond de rserve ou de lengagement dun tablissement de crdit ou dun organisme de garantie collective, ce qui est extrmement coteux pour une petite association loi 1901. Actuellement cette fonction d'Office du tourisme que lon considre tort comme "naturelle"127, ne relve pas du simple service public, mme si, historiquement, elle a t tenue depuis prs d'un sicle par des bnvoles, mme si des professionnalismes et des savoirs faire se sont instaurs. Et les choses vont encore voluer trs rapidement avec les rseaux informatiques (Internet) qui rentrent dsormais trs largement dans le champ priv.

9. rservation quipements

centralise

des

hbergements

et

des

De plus en plus de collectivits locales mettent en place des centrales de rservation, gres en gnral par un service public touristique local, voire, lchelon dpartemental, par des Associations ad hoc dpendantes des C.D.T. ou des Dpartements. De manire indirecte, les Offices agissent sur le parc dhbergement : 838 Offices (sur les 3600) assurent les rservations dhbergement, 53 % dentre eux possdent une banque de donnes sur les hbergements, alors que 46 % seulement possdent un fichier client (FNOTSI, 1994).

Ces centrales interviennent directement dans le champ concurrentiel et ont, historiquement, profit de la carence du secteur priv (il y a vingt ans de cela) pour asseoir leur lgitimit. Depuis la fin des annes 1990, les services privs de la location dimmobilier de loisir se sont considrablement toffs ; ils ont du mal, cependant, reprendre des parts de march aux centrales de rservation publiques, bien installes et dfendues avec tnacit par les lus dpartementaux et locaux. La demande dinformation sur lhbergement est le troisime motif de

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les lois de nature de Louis Rolland ne comportent pas de noyau de principes dont la commercialisation ferait partie.

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visite ou de contact tlphonique dans les Offices de tourisme franais (INSEE/CREDOC). Plus de moiti des Offices de tourisme 3 et 4 toiles assure des prestations dhbergement qui dpassent la seule information. A Toulouse, par exemple, lOffice de tourisme gre plus de 1.000 contacts de demande dhbergement par jour !

Ces centrales jouent le rle de relais entre les clients et les diffrents services et prestataires dhbergement marchand : htels, locations, activits. Latout de cette intervention rside dans la possibilit, pour ces centrales, de promouvoir des produits choisis tout en optimisant les performances commerciales des sites et stations et en fdrant les prestataires de services. Pour les meubls ou les gtes, par exemple, ces centrales permettent de professionnaliser lhbergement en amliorant laccueil des clients et en instaurant une meilleure promotion. Ce faisant, loutil permet dessayer dtendre la dure de location sur la basse saison. Quapporte une centrale de rservation au dveloppement territorial? Aux services publics touristiques locaux, elle permet128 : doffrir aux hbergements adhrents aux Offices un service supplmentaire supplmentaires ; de rpondre efficacement aux demandes dhbergement faites aux Offices (la demande dhbergement est le premier motif de lappel ou de la visite dans les Offices de tourisme). Linformation est gratuite (lesprit du service public y est respect), loccupation des hbergements y est optimise, loffre dhbergements de qualit y est classe et visite (gage de qualit) ; dapporter un chiffre daffaires supplmentaire au service public touristique local : qui dit rservation dit toujours commissionnement ; de garder sur place les touristes en les fixant : la centrale de rservation est une machine fabriquer des sjours ; doffrir aux filires de commercialisation une capacit dhbergement suffisante, homogne et de qualit : voyageurs individuels trangers, agences de voyage, comits dentreprises, groupes ; de rservation centralise (informatise) , sans investissement financier considrable et avec peu de charge de travail

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S. Mano, C. Prelat, L. Varakine, op. cit.

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Aux adhrents, elle apporte les mmes services quune agence immobilire pour un loueur : une dlgation des charges logistiques et financires : promotion, accueil tlphonique, contrats de location, assurance annulation129, facturation, suivi de clientle ; des conseils pour le classement prfectoral, lapplication des normes lgales dquipement, les dclarations fiscales, lquipement et lamnagement densemble, ltat du march (nature de la demande) ; des garanties de scurit (responsabilit civile professionnelle, garantie financire) et des services nouveaux (chques vacances, paiement par carte magntique distance, demande de location sur Internet) ; laccs une promotion moindre cot (mutualisation des frais de promotion) ; elle permet au propritaire de conserver le contact avec ses clients et de contrler son bien : il ralise ltat des lieux dentre et de sortie, il peut continuer utiliser son bien titre personnel.

Cependant, il existe une diffrence fondamentale entre laction visant centraliser linformation sur les meubls, qui relve bien du service public de base, et celle, plus mercantile, qui vise grer la rservation pour le compte dun tiers priv, car, ce faisant, la centrale prlve sur son action une commission qui est cense correspondre aux honoraires correspondant chaque rservation. Outre cette commission, lOffice peroit le montant de ladhsion (car lhbergeur doit tre membre de lOffice pour pouvoir bnficier dun service qui lui est factur par ailleurs). Le propritaire peroit le montant du loyer dduction faite de la commission lie au service de centrale de rservation.

nature des garanties : remboursement des sommes verses en cas de maladie, accident, dcs, licenciement, sinistre dans la rsidence principale ou secondaire, empchement de se rendre sur le lieu de sjour, dfaut ou excs de neige ; remboursement de la location non courue en cas dinterruption de sjour ; frais de recherche et de sauvetage en cas de sinistre, responsabilit civile locative, recours des voisins et des tiers, assistance en cas de rapatriement, billet de retour en cas de dcs dun parent proche, mise disposition dun chauffeur en cas dimpossibilit de conduire la nature des garanties varie bien entendue en fonction des assurances, mais la plupart offre cette gamme de garanties.

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Dans le cas de rservation avec commissionnement, le service public touristique local se place dans une logique concurrentielle directe par rapport aux professionnels privs (agences rceptives, agences immobilires) lorsquils sont prsents sur le site (cas des villes moyennes et Europoles, mais galement cas du monde rural diffus qui peut compter sur des agences de gestion immobilire mandates lchelon dpartemental ou rgional (Homesud, par exemple, dans le grand Sud-Ouest de la France, dont le sige tait Agen et qui couvrait 12 dpartements en Aquitaine et Midi-Pyrnes en 2000). La centralisation des informations relatives lexistence du parc de meubls, son organisation, sa qualification, si elles permettent une action qualitative en profondeur sur le champ conomique relevant de la mission du public, ne lgitiment cependant pas la gestion de lacte de rservation, qui relve de la commercialisation et devrait tre soumis aux mmes conditions de respect concurrentiel. Dailleurs, larrt du 12 janvier 1999 fixant les normes de classement des Offices de tourisme qui dcrit les services exigs, nenvisage aucun moment lacte commercial ou dintermdiation payante dans les critres retenus pour caractriser le niveau de spcialisation de lorganisation touristique locale. Lorsquil ny a pas de carence caractrise et dmontrable de linitiative prive, on dconseille donc fortement au service public touristique local de crer une centrale de rservation. En revanche, la centrale de disponibilit reprsente un outil dans lequel les professionnels et les particuliers peuvent sinvestir car ils en retirent un avantage (une meilleure location des meubls) sans tre dpossds de leur activit. Les stations du Touquet et dArcachon ont opt pour cette solution qui dmontre aujourdhui toute son efficacit. La russite de cette opration repose sur la confiance des oprateurs, cest--dire sur la confidentialit des informations dtenues par le systme de consultation. Cette solution, plus conforme la mission de service public dexploitation rationnelle des amnagements, prsente des avantages aussi considrables, pour le dveloppement conomique local, que celle de la centrale de rservation. Elle permet de centraliser linformation sur les meubls afin dorganiser loffre, de qualifier le parc des meubls, danalyser la demande en continu, dorienter la promotion et la politique de qualit locales. En amliorant la qualit des meubls offerts la location, elle peut alimenter largumentaire de la promotion, offrir une image rassurante des meubls, augmenter le potentiel de location des meubls.

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Enfin, cest un outil de marketing efficace puisquil fidlise la clientle, il permet de toucher de nouveaux marchs, il augmente la consommation de produits associs. Son cot dinstallation pour une collectivit touristique de rang international est estim 8.000 environ (avec amortissement sur 4 ans du matriel informatique et de la plate-forme Minitel) et don fonctionnement annuel est de 9.000 /an. Juridiquement, les recettes permettant la centrale de fonctionner ne peuvent pas provenir dune adhsion des utilisateurs (loi Hoguet). Le service public touristique local partage donc le cot de fonctionnement par une participation aux frais de gestion calcule suivant leur statut. Ainsi, pour le cas cit, le cot annuel est de 183 pour les professionnels pour lensemble de leur parc et de 70 par an pour les particuliers pour lensemble de leurs meubls. On peut envisager une participation aux frais denvoi pour les touristes sous la forme dune enveloppe timbre destine lexpdition des fiches de locations disponibles et rserves selon les critres noncs lors de la demande tlphonique ou des recettes de connexion si le systme Minitel ou Internet est utilis.

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Lensemble des textes de lois adopts de 1985 2004 a permis didentifier les modes de conduite et de gestion des politiques publiques damnagement touristique. Aprs presque deux dcennies de politiques dsordonnes pendant lesquelles tous les acteurs publics ont exerc des comptences sensiblement similaires - en tous cas redondantes, un nouveau schma dintervention sest progressivement mis en place et semble de plus en plus apte assurer un service public touristique local de qualit dans une optique damnagement diffrenci du territoire.

La diversit des acteurs et des instruments a accru la varit des modes opratoires locaux, lhtrognit des formes dintervention et, globalement, leur efficacit, mme si des efforts notamment budgtaires restent faire dans des rgions en endormissement (Aquitaine, Vende, Bourgogne).

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4. La planification de lamnagement touristique

La planification conomique et sociale est reste trs longtemps, en France, sectorielle. Depuis 1999, de sectorielle la planification devient territoriale et sarticule autour de types dinstruments : neuf schmas de services collectifs, arrts par le gouvernement en novembre 2000 et soumis une consultation rgionale et nationale jusquau printemps 2001 ; un contrat de Plan entre lEtat et chacune des 22 rgions franaises (C.P.E.R.) qui dterminent, sur 7 ans, les priorits dintervention de lEtat et de la Rgion sur son territoire. Les CPER sont des programmes dactions en matire damnagement et de dveloppement du territoire rgional. Ils visent amliorer lattractivit du territoire et la comptitivit de grandes filires rgionales porteuses demplois. Cette planification est labore pour lEtat par le Commissariat Gnral au Plan (qui est gnralement rattach au Premier Ministre) et, pour ce qui est de chaque rgion, par une Dlgation, Agence ou un Service du Plan.

A lchelon national, le Conseil national de lamnagement et du dveloppement du territoire (CNADT) formule des avis et des suggestions sur les orientations et les conditions de mise en uvre de la politique damnagement et de dveloppement du territoire par lEtat, les collectivits territoriales et lUnion Europenne. Elle compte (depuis le dcret du 19 septembre 2000) 70 membres offrant une large place aux reprsentants du monde associatif et de lintercommunalit. Dot dun Prsident, sa Commission permanente value les politiques damnagement et travaille autour des rapports des Commissions. Pour le tourisme, la Commission du littoral est la plus implique.

Par ailleurs, cette planification sarticule avec les structures mises en place par les diffrentes lois, notamment la loi littoral et la loi montagne (voir chapitre suivant). Cr par la loi du 9 janvier 1985, le Conseil National de la Montagne (CNM) a pour mission de dfinir les objectifs et de prciser les actions souhaitables

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pour le dveloppement, lamnagement et la protection de la montagne. Compos de 59 membres (lus, socio-professionnels, reprsentants des associations) issus des diffrents massifs de mtropole, il est prsid par le Premier ministre ou, par dlgation, par le Ministre charg de lamnagement du territoire.

Incontestablement, le bilan de ce type de structure est rellement positif pour le tourisme : pour ce qui est de la montagne, par exemple, par le travail des Comits de Massif, des Commissions et du Conseil National de la Montagne que la loi a crs, de nombreuses avances lgislatives et financires ont t menes qui rpondent aux proccupations des montagnards. Par exemple, des conventions inter-rgionales de massif apportent des crdits supplmentaires aux projets de chaque massif, les frais de contrle sur lassurance mutuelle contre les pertes dexploitation des stations de sport dhiver ont t supprims, des incitations fiscales pour la cration de rsidences de tourisme (lits banaliss) ont t mises en place, des adaptations ont t apports lurbanisme de montagne, le statut des saisonniers a t amlior

a. la politique des contrats de Plan et des Schmas


La loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire ( loi Voynet du 25 juin 1999) a remplac le Schma national prvu par la loi Pasqua (1995) par neuf schmas de services collectifs130. Cet exercice sinscrit dans une dmarche nouvelle de lEtat visant assurer la cohrence ncessaire, lchelle nationale, des politiques dintervention en matire damnagement du territoire et de dveloppement durable, tant en ce qui concerne les quipements et services publics que les mesures de soutien et dincitation vis--vis des autres acteurs, sur un horizon de 20 ans. A aucun moment le lgislateur na considr que les services locaux rendus aux touristes faisaient lobjet dun service collectif de rang rgional ou national.

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schma de services collectifs de lenseignement suprieur et de la recherche, services collectifs culturels, services collectifs sanitaires, services collectifs de linformation et de la communication, schmas multimodaux de transport de voyageurs et de marchandises, schma de services collectifs de lnergie, schma de services collectifs des espaces naturels et ruraux, schma de services collectifs du sport

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Ces Schmas visent assurer la qualification des territoires, dsormais intgrs dans lespace europen. Ils concernent les besoins en services et mettent laccent non plus sur les seuls quipements mais galement sur les usages, les formes de pratiques. Ce sont des documents de planification sur 20 ans, bass sur la satisfaction des besoins, contrairement la prcdente logique de planification base sur loffre. Ils construisent, partir dun document de cadrage national abond par des contributions rgionales labores dans le cadre des Confrences rgionales damnagement et de dveloppement du territoire, un projet collectif dencadrement de loffre et, en aval, mettent en place un processus de suivi et dvaluation des actions finances.

Llaboration de huit schmas distincts par chaque administration comptente limite la porte dun exercice prsent comme une planification stratgique , car elle obre la transversalit qui doit soprer entre les diverses politiques dintervention sur chaque territoire. De plus, la dclinaison rgionale de chaque schma est conduite dans le cadre interrgional fix a priori sans justification pralable. Sagissant de lAquitaine, par exemple, cela conduit privilgier arbitrairement une approche de type grand sud-ouest au dtriment dun autre espace de coopration rgionale pertinent, en particulier lchelle du littoral atlantique. Labsence de schma de services collectifs lis la mer , par exemple, renforce une drive territoriale assez technocratique, correspondant peu aux lments de lconomie rgionale. Dans cette optique, lactivit touristique est compltement lude, rduite leffet indirect des transports de voyageurs, soumise des principes dsuets de dveloppement durable des espaces naturels et ruraux ou au schma de services collectifs du sport.

Les Contrats de Plan Etat - Rgions (C.P.E.R.) engagent lEtat et les rgions sur un certain nombre de projets prcis dtermins et financs selon des rgles dfinies dun commun accord. Pour les annes 2000-2006 (soit sept ans), une mise jour a t ralise mi-parcours (2003). La concordance de calendrier de programmation des CPER est assure avec celle des fonds structurels europens. La France aura reu plus de 16 milliards d' au titre des fonds structurels pour la priode 2000-2006. Mais les CPER mobilisent plus du double de la dotation communautaire avec plus de 35 milliards d dont 18,3 en provenance de lEtat et 16,8 en provenance des rgions.

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En termes de mthode, cette planification combine (nationale et rgionale) comporte quatre niveaux de rflexion et de programmation financire diffrents : la prospective, cest--dire lvaluation de la situation prvisible quinze ou vingt ans qui repre les tendances lourdes ; la stratgie, qui dfinit les objectifs arrts qui tiennent compte des atouts et des contraintes ; une stratgie se caractrise par : une dfinition des priorits leur hirarchisation leur mise en cohrence

La stratgie touristique publique ne peut pas tre une stratgie uniquement dfinie par les pouvoirs publics ; elle ne peut pas tre non plus le produit dun simple arbitrage entre des intrts diffrents en prsence : elle implique la prise en compte des intrts particuliers, notamment professionnels, des arbitrages entre intrts particuliers, plus une dimension spcifique relevant de lintrt gnral. Or la plupart du temps, les CPER ne comportent pas dexpos manifeste sur la stratgie touristique, mais seulement des objectifs prioritaires, ce qui reprsente une difficult particulire pour lvaluation131. les actions prioritaires, cest--dire les programmes mettre en uvre : par exemple, quels programmes de dveloppement touristiques financs avec qui ; les documents dexcution, fixs dans les schmas, les chartes, les contrats de plan Etat - Rgions ;

Dresser un diagnostic rgional, identifier les tendances lourdes auxquelles la rgion sera confronte et en dduire les enjeux forts pour lavenir constituent un pralable indispensable la rflexion stratgique. Des ateliers ou confrences sont consacrs aux thmes retenus pour les schmas de services collectifs, mais aussi aux secteurs non concerns par les schmas qui constituent des enjeux de dveloppement important : le tourisme relve gnralement de ce

Prfecture de la Rgion Aquitaine, Secrtariat Gnral pour les Affaires Rgionales, Evaluation de la politique en faveur du tourisme littoral, contrat de plan Etat-rgion 20002006, Bordeaux-Prfecture de rgion, 2002.

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dernier cas de figure, au mme titre que le dveloppement agricole, le commerce et lartisanat.

Il est toujours dlicat de prciser quantitativement la part du tourisme dans les C.P.E.R. parce que les acteurs sont multiples, la part des matrises douvrage prives est prpondrante et parce que linvestissement sur les loisirs se mle dautres activits qui relvent dun financement non rpertori dans le volet tourisme : agriculture, culture, environnement, zones sinistres (bassins miniers, zones industrielles en friche, mines transformes en muses), investissements scientifiques (dcouverte et sauvegarde des lieux ddis la production scientifique : Observatoire du Pic du Midi, par exemple).

Une circulaire du Ministre de lAmnagement du territoire en date du 1er juillet 1998 a rappel que les Contrats de plan doivent favoriser de nouveaux emplois et le dveloppement durable. Ils servent dornavant de cadre aux contrats de dveloppement touristique local et reposent sur une stratgie unique de lEtat dans la rgion. Les contrats de plan, qui ont couvert une priode quinquennale sur 3 plans de 1984 1999, couvrent actuellement une priode de 7 ans (2000-2006), avec une mise jour en 2003. Ils sont cohrents avec les documents de programmation des fonds structurels et traduisent les orientations retenues dans les schmas de services collectifs de lEtat et par le Schma rgional damnagement du territoire.

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b. aperu rapide des derniers contrats de Plan

Le Xe Plan (1989-1993)

Si on se limite aux seuls crdits du Ministre du Tourisme, les 402 millions de francs ont t affects la formation (11 rgions ont contractualis), au FACIT (Fonds dAide au Conseil et lInnovation Touristique cr en 1986) pour 76 millions de francs, la valorisation des sites (patrimoine culturel, grands sites naturels de renomme internationale), aux ples touristiques, la valorisation des stations touristiques littorales anciennes, aux nouveaux contrats de pays daccueil.

Sur un cot total de travaux effectus de 2,283 milliards de francs, 47 % provenait de lEurope, 24 % de lEtat (Fonds dIntervention Touristique - FIT : 9 % ; FAIT : 8 % ; FIDAR : 6 %), 25 % des rgions. Les dpenses ont touch lorganisation du littoral (28 %), lorganisation du tourisme rural (19 %), la montagne (16 %), la valorisation des sites naturels (8 %), naturels (7 %), le tourisme urbain (6 %), laide au conseil (8 %).

Le XIe Plan (1994-1998)

Une approche restreinte sur le seul secteur tourisme montre une augmentation sur ces cinq annes de 54 % des crdits de lEtat (qui passent 843 millions de francs) et de 75 % des crdits des rgions (1024 millions de francs) !

Les actions sont regroupes en huit thmes : la formation professionnelle, laide au conseil (FACIT), lamnagement et la valorisation des espaces, les hbergements en zone rurale, la qualit et la promotion des produits touristiques, lobservation du tourisme, la coopration transfrontalire, le patrimoine culturel. Les lments nouveaux par rapport aux prcdents contrats de plan sont limits, les

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volutions notables portant sur lobservation rgionale et sur la coopration transfrontalire.

Lexamen des C.P.E.R. montre que les interventions de lEtat et des rgions recouvrent une trs grande diversit doprations et contribuent mettre en place un grand nombre de procdures dont les effets conomiques semblent certains, bien que mal mesurs : lvaluation des contrats de Plan portent gnralement sur la mise en uvre des procdures, non sur la comparaison entre rsultats attendus et rsultats acquis. Cette procdure permet une mise en cohrence de politiques rgionales diverses et dans un ensemble national unique articul. En harmonisant les modes dinterventions et les programmes et services locaux, elle contribue coordonner les actions des diffrents acteurs, et la qualit des services publics touristiques locaux.

Un exemple de politique de dveloppement touristique contractualise entre lEtat et la Rgion : la Rgion Nord Pas-de-Calais de 1994 1999

Ce Contrat de plan est coupl avec le Second Schma Rgional de Dveloppement du Tourisme et des Loisirs et affirme que le tourisme constitue lun des lments cls de toute stratgie damnagement du territoire . Ce Schma affirme la ncessit dune dmarche marketing forte et intgre un Plan stratgique marketing rgional qui dtermine des clientles vises et loffre, fonde sur la dtente culturelle et sportive.

La politique rgionale renforce en continu le tissu touristique en favorisant lmergence de ples majeurs, voire moteurs, capables de susciter des flux touristiques dordre national ou international, tant en termes dimage que de produits.

1. Des hirarchies spatiales sont clairement affiches afin dviter le saupoudrage : il faut que saffirment des espaces ayant atteint une masse critique perceptible sur les vrais marchs touristiques et quen consquence ne seront aids que les projets qui sinscrivent dans cette logique . Le Contrat de plan propose quatre catgories despaces dvelopper :

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les ples dexcellence touristique, qui associent un tourisme

maritime (et non balnaire) larrire pays rural : Dunkerque, Calais, Boulogne, Le Touquet Berck ;

Tableau 11 : les ples dexcellence touristique de la Rgion Nord-Pas-de-Calais


Montant de laide Etat Rgion Total 10 MF 11,22 MF 21,22 MF -> Stations littorales de renomme, capables dassurer elles seules un dveloppement touristique cohrent en toutes saisons -> Petites stations activit touristique trs saisonnire ente lesquelles doit tre recherche une complmentarit en activits et services. Cible de la politique daccompagnement

les villes dexcellence touristique, pouvant se positionner sur trois

thmatiques : culture affaires transit (Lille Arras), avec lobjectif dadapter loffre touristique urbaine et damliorer les retombes conomiques de la frquentation touristique;

Tableau 12 : les villes dexcellence touristique de la Rgion Nord-pas-de-Calais


Montant de laide Etat Rgion Total 7 MF 6 MF 13 MF -> Villes potentialits touristiques relles, disposant reconnu, de capacits daccueil suffisantes pour dun patrimoine architectural ou culturel Cible de la politique daccompagnement

accueillir congrs et sminaires, situes sur des axes de passage

stratgiques pour capter une clientle de transit.

les pays ruraux, capables dattirer une clientle extra-rgionale,

sous rserve dune intercommunalit motive et les pays dexcellence touristique ,

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qui disposent dun potentiel suffisant pour dvelopper une offre touristique de niveau international (Audomarois et Avesnois lest de la Sambre) ;

Tableau 13 : les pays ruraux touristiques de la Rgion Nord-pas-de-Calais


Montant de laide Etat Rgion Total 5,5 MF 6 MF 11,5 MF -> programmes de dveloppement touristique globaux sur les ples ruraux qui peuvent prtendre se positionner sur le march du sjour des clientles du Nord-Ouest europen ; -> zones rurales qui offrent des potentialits naturelles et patrimoniales propices au tourisme de proximit ; Cible de la politique daccompagnement

Ces aides sont formalises sous forme de Contrats de pays ou de contrats de valle construits autour de filires dconomie touristique.

2. Une politique de production, de distribution, de commercialisation est mise ne place, accompagne de la cration dune structure de commercialisation rgionale, dun rseau de distribution et llaboration des politiques de promotion et de communication.

Tableau 14 : la politique daccompagnement touristique de la Rgion Nord-pasde-Calais


Montant de laide Etat Rgion Total 3,5 MF 4 MF 7,5 MF -> clarifier le paysage professionnel de la production et de la distribution touristique du Nord Pas-de-Calais; -> augmenter les forces de prestations touristiques et les volumes de ventes; Cible de la politique daccompagnement

3. Une politique daide aux conseil et tudes pour la conception de projets par la mise en place dun Fonds Rgional dAide au Conseil et lInnovation Touristique (FRACIT)

Montant de laide Etat 2,22 MF

Cible de la politique daccompagnement

-> aider les tudes apportant un conseil, une aide la dcision,

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Rgion Total

1 MF 3,22 MF

une aide la conception de projets innovants -> augmenter les forces de prestations touristiques et les volumes de ventes;

La politique est donc oriente vers des projets de territoires, sur certaines zones et non plus diffuse.

Autre exemple, lchelon de grandes rgions, cette fois : les Conventions interrgionales de massif, mises en uvre depuis 1999 par les Prfets coordonnateurs de massif ont permis daffecter pour 2000-2006 : 1,204 milliards de francs (183 millions deuros) pour le dveloppement socioconomique des massifs ; 1,789 milliards de francs (272 millions deuros) pour le dveloppement des infrastructures ; 1 milliard de francs (152 millions deuros) de crdits aux collectivits rgionales et dpartementales.

Ces crdits sont destins accompagner les PME, valoriser les productions agricoles de qualit, dvelopper loffre touristique, promouvoir les Ntic, structurer et promouvoir les territoires.

Le XIIe Plan : 2000-2006 ( le cas aquitain).

Ce contrat tant actuellement en cours, on ne peut traiter ici que dun cas partiellement analys mi-parcours. Les reprsentants des Dpartements ont le sentiment davoir t associs la rflexion pralable llaboration du CPER, en particulier par leur participation aux ateliers thmatiques. Ils estiment quils ont pu faire intgrer au Contrat de Plan certaines de leurs proccupations, par exemple en terme de modernisation : requalification de stations, remises aux normes des villages de vacances.

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Mais pour beaucoup, et en particulier pour les oprateurs privs132, il ny a pas de vritable stratgie touristique dans le CPER. Les aspects tourisme du CPER sont assez limits, en grande partie reprises du prcdent CPER (pour la rgion Aquitaine) : reprise des thmes de la Mission dAmnagement de la Cte Aquitaine ; avec des efforts ports sur lorganisation (contrats de stations, ples touristiques) ; qualit des espaces et des accs ; prise ne compte des collectivits qui se sont regroupes ; rhabilitation des hbergements ; aspects sociaux.

De nombreux acteurs institutionnels et professionnels estiment que le CPER 2000-2006 fonctionne sous la forme de rponses des demandes ponctuelles. Il manque ce contrat une prparation commune plus pousse avec une approche plus globale, a priori, des diffrents types de projets (par exemple une position globale et claire sur le sujet des amnagements de ports). De mme, on note que de nombreux projets dattractions thmes existent sur la Rgion et ont t inscrits au CPER sans rflexion globale et sans prise en compte de laspect concurrence entre des projets gographiquement proches. La concurrence que risque dengendrer le projet de Muse du bois de Mimizan (30.000 visiteurs attendus par an) sur les autres sites, notamment lEcomuse de Marquze, aurait ncessit dtre tudie et prise en compte avant toute inscription au titre du CPER. La coordination Etat/rgion/Dpartement, aprs le calage pralable, laisse dsirer : ce dficit participe au manque de diffusion de linformation, labsence de suivi unique, la sous utilisation de crdits du CPER par certains Dpartements.

De manire identique, labsence dun document clair sur les rgles du jeu du CPER (tudes pralables, programmes pluriannuels, approche territoriale, amlioration de lorganisation pour bnficier daides linvestissement) nuit

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Prfecture de Rgion, 2002, op. cit.

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considrablement la diffusion de linformation permettant davoir accs, pour tous les projets, au dpt de candidature laffectation de crdits.

Enfin, la prparation des conventions dapplication ( convention dapplication pour le tourisme et le thermalisme ) a t uniquement assure par lEtat et la rgion, sans autre concertation. Ces conventions datent de mai 2001, soit un an et demi aprs le dbut du CPER. Lanne 2000 a donc t perdue, alors que les projets de certaines collectivits dpendent lourdement de ces programmes.

La complexit des montages financiers de dossiers de plus en plus lourds (due au cofinancement) rend laccs aux crdits du CPER particulirement difficile pour les petits organismes ou collectivits.

De faon gnrale, les acteurs de terrain constatent : une absence totale dexplication sur les procdures ( jargon , vocabulaire technocratique sur lequel il ny a pas dinformation disponible) et plus particulirement des difficults pour connatre les lments constitutifs de demande de subvention. la complexit des cofinancements : par exemple la dmarche projet de station de Biscarosse aurait t simplifie de faon trs importante si la totalit de la dmarche avait pu tre prise en charge par le CPER les mandatements sont souvent en dcalage de 6 mois un an et occasionnent des frais financiers importants pour des petites structures (3.800 E pour 2001 pour lOT de Biscarosse). une difficult pour sortir dune logique administrative et entrer dans une logique oprationnelle : la dure de laide initiale dune dmarche qualit station est de 3 ans, elle est inadapte aux diffrents types doprations qui pour certaines ne ncessitent pas cette dure, dautres au contraire demandent un accompagnement beaucoup plus long. les arrts mettent trop longtemps tre mis par les trois financeurs. LEtat, qui plus est, demande les arrts de la Rgion et des Dpartements pour prendre les siens. Ces dlais entranent des situations de blocage, qui peuvent faire chouer les projets. Sur le projet de station de Biscarosse, lOT a fini par dmarrer son projet (avec un engagement de 122.000 E) sans avoir les engagements officiels de financement des autres

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collectivits. Le temps consacr aux procdures administratives est beaucoup trop long et les oprateurs rclament une plus grande souplesse.

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La conclusion de ce chapitre relatif aux objectifs et aux moyens des politiques publiques damnagement touristique permet de comprendre en quoi l'amnagement fonde la production touristique et sa mise en march. Restreindre l'approche des modes de conduite du projet touristique local sa seule dimension marketing ou, au contraire, sa seule justification politique en limite la comprhension scientifique et, en termes oprationnels, la pertinence de l'action. La demande en loisirs contribue crer l'offre correspondante et associe troitement les approches culturelle et conomique dans la dfinition du projet.

En effet, d'une part, l'analyse dtaille de l'quipement actuel des territoires touristiques infirme l'ide qui prsente l'amnagement comme relevant d'une poque rvolue. L'opposition parfois mise en avant entre production immobilire et mise en march de produits de loisirs apparat pour le moins arbitraire. Bien peu d'amnagements permettent de postuler que leur projet politique fondateur ne tient aucun compte de la contrainte conomique et qu'il nvolue pas avec elle. La production institutionnelle de l'amnagement touristique est directement lie l'expression de la demande touristique et l'anticipe mme souvent. Ce sont les formes de la consommation de loisirs, leurs acception anthropologique qui, en voluant plus rapidement que la ralit urbaine, fige par sa matrialit, provoquent des dcalages entre l'outil de production et le march. Les stations ne connaissent pas de passage brutal d'une phase d'quipement et d'hbergement une phase de gestion : l'optique commerciale des quipements est un des facteurs pris en compte dans les tudes de faisabilit qui justifient leur cration ou leur plan de modernisation. Dautre part, on va voir maintenant que si l'ensemble des concours particuliers de l'Etat au dveloppement touristique reste de faible ampleur et marginal dans l'effort d'amnagement du territoire, ce secteur fait de plus en plus l'objet de l'attention de nouvelles politiques rgionales et dpartementales qui peu peu structurent leur espace touristique et se substituent l'Etat pour mobiliser l'ensemble des partenaires locaux autour d'une logique de dveloppement.

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2. Acteurs et moyens de lamnagement touristique


Les politiques damnagement et de dveloppement touristiques sont dotes dun nombre considrable dacteurs, avec deux caractristiques : leurs comptences et leurs moyens se recouvrent partiellement, la mixit des interventions publiques et prives y est omniprsente. Des formes de management et de gestion complexes en rsultent. La quasi totalit des cas relevs en Europe occidentale montre que lorganisation touristique locale nest pas devenue une activit relevant pleinement du secteur priv. Tout au plus les politiques publiques damnagement et de dveloppement touristique se sont adaptes, dans ce contexte, aux services rendus dans un environnement marchand, cest--dire mouvant. Les interventions conomiques des collectivits territoriales sont la fois fondes sur des politiques dquipement (aide linvestissement) et sur des actions coteuses de fonctionnement dont on a vu prcdemment les formes. Depuis le phnomne de drgulation qui sest dvelopp dans le monde depuis les annes 80, les restrictions lapplication du droit de la concurrence ont considrablement rgress. Lorganisation touristique locale est susceptible de devenir lobjet dune activit prive. Sur le plan des principes, rien ne linterdit : les activits prives sont libres. Cette libert fait lobjet dune reconnaissance spcifique dans le domaine conomique avec le principe de la libert du commerce et de lindustrie traditionnellement fond sur la loi Le Chapelier des 2 et 17 mars 1791 (article 7) que le Conseil constitutionnel a rcemment combin avec le droit de proprit prive pour en tirer le principe constitutionnel de la libert dentreprendre. Dailleurs, en tourisme comme dans dautres domaines, le nombre de services dont la gestion peut tre confie une structure juridique distincte de la collectivit locale na cess de crotre, notamment depuis la loi sur les droits et liberts des communes, dpartements et rgions de 1982 : eau et assainissement,

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ordures mnagres, lectricit et gaz, transports publics, restauration municipale, service des pompes funbres, chauffage urbain, stationnement payant, abattoirs, foires et marchs, activits dintrt gnral, aide au dveloppement conomique font lobjet dune gestion dautant plus dlgue au secteur priv que lenjeu conomique du secteur sest accru. Ce qui place les politiques locales damnagement touristique en position dassumer au plus haut point lambigut de lintervention publique en la matire, intervention dont la lgitimit a cependant t raffirme par la loi de 1992 rpartissant les comptences en matire de tourisme. La dcentralisation franaise a clairement stipul que ces interventions de dveloppement touristique local pouvaient relever dun service public facultatif (lois de 1992, 1999). Domaine dactivit non relatif des problmes de souverainet, ce service peut donc tre gr localement par des organismes publics ou privs. Sous rserve, cependant, que les collectivits territoriales aient dtermin, au pralable, les activits de ce service public local et en aient prcis le fonctionnement.

Le service public est un rgime qui touche une activit ds lors quelle relve de lintrt gnral. Mais lintrt gnral nest pas un concept juridique prcis, il est aussi politique. La commune ou le groupement de commune peuvent tendre leurs activits dans le cadre de leur comptence touristique dans un domaine traditionnellement rserv au priv si elles peuvent dmontrer quil en est absent, dfaillant et que la politique publique mise en place est bien dintrt gnral. Le sport est traditionnellement considr comme relevant du service public. Par contre, en ce qui concerne le tourisme, seules les circonstances locales peuvent lgitimer lintervention des communes. En effet, le secteur priv revendique de plus en plus le droit de grer des activits et des services publics obligatoires ou facultatifs longtemps dvolus au secteur public. Cependant, le conseil municipal et, en cas de recours, le tribunal, sont seuls juges de lopportunit de crer un service public touristique si lintrt gnral lexige. Cependant, si certaines prestations nouvelles sont apparues et ont prospr, cest quelles correspondaient des besoins conomiques et sociaux nouveaux. Prsent dordinaire comme obligation pour ladministration locale dadapter des prestations aux besoins des usagers (qui sont ici des touristes ou des voyageurs, cest--dire des usagers non rsidents), on saperoit que ceux-ci ne disposent daucun moyen juridique pour revendiquer cette adaptation. Dautant moins quils ne sont gnralement pas contribuables des collectivits visites, matres douvrage des politiques publiques touristiques.

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Pour lever lambigut dun tel positionnement, il est impratif aujourdhui de prciser clairement quelles catgories dusagers ces politiques publiques de dveloppement ou damnagement touristique sadressent. Si lon considre ces politiques comme tant finances par les collectivits territoriales, il est clair que les contribuables locaux nen bnficieront que par les retombes conomiques indirectes, et non en tant quusagers. Doivent-ils les financer par le biais des budgets publics locaux ? Si oui, jusqu quel point ?

21. Ladaptation de loffre lconomie des loisirs


Comme pour tout ce qui touche laide au dveloppement conomique, les textes ont donn aux collectivits locales la possibilit de participer activement la vie touristique. Le choix du mode de gestion de ce secteur est donc complexe, puisquil ne peut pas exclure le partenariat avec le secteur priv afin de placer en bonne position la collectivit dans le champs de la concurrence des destinations.

1. Qui doit anticiper et contrler la demande de loisirs ?


Au tournant du sicle, le tourisme est devenu lactivit conomique la plus importante du monde et celle qui enregistre un taux de croissance parmi les plus spectaculaires. Des annes 1950 lan 2000, le nombre de dplacements internationaux de touristes est pass de 25 698 millions, ce qui reprsente un taux annuel daugmentation de plus de 5 %. Le tourisme international et le tourisme intrieur assurent actuellement prs de 10 % du produit intrieur brut mondial. La rduction du temps de travail, lamlioration des revenus et laugmentation de lesprance de vie favorisent la croissance continue des flux touristiques. La demande, forme par les consommateurs de biens et services touristiques, loffre, forme par les producteurs, les services et les organisations charges des activits de loisirs, lespace gographique, qui constitue la ressource territoriale, le support physique o se rencontrent loffre et la demande, les

199

oprateurs du march, qui sont les entreprises et organismes qui facilitent la mise en relation de loffre et de la demande forment un systme dont le contrle revient aux socits, dabord lchelon national (jusque dans les annes 1990), puis, de plus en plus depuis les annes 90, au niveau local. Mais le domaine dintervention est extrmement vaste et dpasse largement la seule comptence touristique des collectivits publiques. Dans un article rcent, Georges Cazes et Franoise Potier133 synthtisent remarquablement les assouplissements et adaptations du systme vacancier traditionnel. Lensemble des activits conomiques, sociales et culturelles des socits locales est concern par cette volution. Par exemple, parce quelle implique une recomposition des temps sociaux, la rduction du temps de travail conditionne les rapports conomiques et sociaux de la socit future. Toutes les solutions adoptes, de lannualisation la modulation des horaires, du fractionnement la diminution journalire ont des rpercussions sur la gestion individuelle et collective du temps. Rduction lgale du temps de travail ou pas, le thme de laccroissement du temps des loisirs est sous-jacent aux volutions conomiques et sociales actuelles. La monte en puissance du travail temps partiel comme la gnralisation de la souplesse bousculent les articulations tablies et abolissent des frontires tanches. clat, le travail simbrique et mord sur le temps de la vie sociale. Conjointement, la vie rythme en trois phases bien distinctes (lducation, puis le travail et enfin la retraite) na plus de caractre intangible. Entre lallongement de la scolarisation, les exigences de la formation tout au long de la vie et lextension des prretraites, ce sont des repres qui disparaissent, ajoutant la porosit des diffrents temps de lexistence. Et le mouvement nest pas prt de sarrter : lentre dans la socit informationnelle, la place grandissante prise par les emplois de services et la remise en cause de lentreprise comme lieu unique du travail, tout concourt acclrer le processus du dveloppement des temps de loisirs et de culture multi-sites.

Georges Cazes, Franoise Potier, Un systme vacancier franais ? , La France des temps libres et des vacances, sous la direction de Jean Viard, Paris : DATAR/Editions de LAube, col. bibliothque des territoires, 2002, pp. 45-61

133

200

2. Comment insrer la cit et le pays daccueil dans lconomie touristique ?

Considr sous langle de laction conomique, le dveloppement du tourisme fait lobjet dun dbat de nature politique : il sagit de savoir sil convient de maintenir les services touristiques de base en gestion directe ou de les concder des organismes privs. La dimension sociale, dimage, de notorit des destinations mais galement la volont affirme de maintenir laction touristique dans la sphre des politiques locales militent encore pour la formule mixte. Lgitime par la crainte des lus dtre en situation de gestion de fait, la procdure de dlgation simpose dsormais aux gestionnaires dquipements et services touristiques publics locaux. Cependant, si elle est prcise en termes juridiques et de procdure, elle fait rfrence un service public dont les juristes saccordent dire non seulement quil nest pas cod mais encore, depuis le mouvement rcent de drgulation des services publics, dont on doute parfois quil sapplique rellement au domaine du dveloppement touristique. Le dbat est celui de la place que les pouvoirs publics souhaitent occuper sur le terrain des activits et services de loisirs marchands. La prtention dirigiste, source la plus explicite de la gestion publique directe, conduit la collectivit locale jouer un rle dentrepreneur. A loppos, lambition librale, qui valorise le march, tend ne lui confier quune position darbitre. Entre ces deux positions extrmes, rarissimes dans les faits sur le terrain (la gestion purement publique du tourisme concerne moins de 2 % des communes et la gestion purement prive moins de 1 %), la mixit sest avant tout incarne dans la constitution dun secteur public industriel et commercial parfois flou, dans lassociation des oprateurs privs la gestion, dans la socit dconomie mixte. Sil reprsente un poids considrable au sein de lconomie franaise, la vulnrabilit de ce secteur est lie une rentabilit chaotique. Cest un domaine conomique de plus en plus complexe, qui se dfinit par la demande134 en services de transports, dhbergement, de restauration, de commerce, de services rcratifs, culturels et sportifs, etc, donc qui doit sadapter en permanence une

134

INSEE, Emplois et Tourisme, Ple de Comptence Tourisme, Paris : Sminaire ONT du 14 avril 1999, n. pag

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demande fluctuante135. Limportance des masses financires en jeu dans le dveloppement de loffre touristique repose sur un flux dinvestissements de la part doprateurs privs et publics : lintensit capitalistique atteint 1,6, ce qui signifie que pour produire 100 de valeur ajoute par an, il faut disposer dun stock net de capital fixe de 160 . La diversit des matres douvrages dans lconomie touristique (les mnages avec 3,6 milliards surtout dans les rsidences secondaires, les entreprises avec 4,1 milliards d et les collectivits publiques avec 0,6 milliards ), le caractre cyclique marqu de linvestissement, sa concentration rgionale donnent aux aides publiques un rle compensateur. Cest aussi un secteur conomique caractris par un niveau de charges fixes extrmement lev et qui est donc fragilis par une demande volatile. Cette demande trs changeante, aux multiples formes, rend difficile laction long terme damnagement du territoire. Le poids conomique important du secteur implique, au niveau local, une cohrence entre les diffrents projets pour atteindre la pleine efficacit. En termes de besoins financiers, cest en fonds propres et en systmes de garanties pour les entreprises du secteur que la demande est la plus pressante. Les aides publiques, quant elles, doivent mieux tenir compte de la viabilit des projets et de leurs effets externes pour combiner dveloppement conomique et amnagement du territoire.

135 CDC Consultants, Secrtari t dEtat au Tourisme : O.N.T. et Direction du Tourisme. Le financement de lconomie touristique, Les investis ements touristiques, sminaires du 3 mai 1999, La Grande Arche de La Dfense, 1999, 15 pages.

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22. Les acteurs locaux : communauts de communes et stations classes

Qu'est-ce qu'une station touristique(*) ? La question peut sembler trange ou dplace : le concept de station correspond une ralit conomique et sociale locale. Le mot choque cependant lorsqu'on l'applique sans discernement la fois aux bourgs ruraux ou aux mtropoles. Pourtant, il ne fait pas que dfinir un concept mais dsigne galement une catgorie juridique de commune rgie par une lgislation qui offre la collectivit concerne le bnfice d'un traitement fiscal particulier et une organisation politique et technique particulire d'un secteur conomique et social complexe. Ce statut juridique ancien et complexe est li au fait que le tourisme est source de revenu direct pour les budgets locaux (taxe de sjour, droits de mutation, concours particuliers) ou mme de revenu indirect (par valorisation des bases dimposition des contributions directes quil provoque (taxe professionnelle, taxe dhabitation des rsidences secondaires,) et quil est galement un domaine dintervention des collectivits locales qui mobilise des moyens financiers considrable dans certaines villes et alimente des dpenses trs spcifiques. En effet, toutes les collectivits locales sont impliques dans le dveloppement touristique. Cela tient leur vocation valoriser le patrimoine local, exploiter les dotations naturelles sources de dveloppement conomique. Dans cette perspective, lintervention rglementaire est essentielle. Dautre part, on a vu que les collectivits sont fortement sollicites par les oprateurs et promoteurs accompagner, investir, aider les programmes et les oprations du secteur priv. En consquence, quelque soit langle dattaque retenu, les communes touristiques se diffrencient par la structure de leurs ressources fiscales courantes et, bien entendu, la nature de leurs dpenses. La fiscalit directe de ces communes apparat modre car elles disposent dun potentiel fiscal par habitant suprieur la moyenne,

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Leurs produits dexploitation occupent une place plus importante dans leurs revenus fiscaux,

Elles bnficient plus que toutes les autres des concours particuliers verss par lEtat au titre de la Dotation Globale de Fonctionnement.

Elles se diffrencient galement par un comportement nettement plus dpensier : Le niveau des dpenses par habitant est suprieur la moyenne, Leffort dquipement y est plus soutenu, Le niveau dendettement est plus lev.

En effet, ct des infrastructures spcifiques fortement types quil convient de financer (ports de plaisance, parcs dattraction, htellerie de plein air, quipements rcratifs,), les infrastructures daccompagnement sont galement plus lourdes, du fait de la population saisonnire accueillir, que pour une commune de la mme strate dmographique : stations dpurations surdimensionnes, rfections constantes des voiries et des modes de circulation, entretien plus frquent du patrimoine, embellissement et propret, etc. Paralllement aux finances directes des collectivits locales, les budgets des organismes locaux de tourisme (Offices de tourisme) ont augment de 65 % lors de la dernire dcennie. Le budget moyen dun Syndicat dInitiatives est de 15.000 /an, celui dun O.T. * 45.000 , 100.000 pour un O.T. **, 450.000 pour un O.T. ***, 1,2 M pour un O.T. ****. La masse globale des budgets des Offices atteint, en 1999, 380 millions d (FNOTSI, 1999). En consquence, une nomenclature juridique et fiscale particulire a t mise en place par lEtat qui souhaitait en dcentraliser la gestion partir de 2004.

En France, sur un plan plus strictement juridique, le terme de station touristique recouvre toute une srie d'appellations diverses mentionnes dans une nomenclature particulire prcise par la loi.

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Le Code des collectivits territoriales distingue trois catgories de communes pouvant faire l'objet d'un traitement fiscal diffrent dans le cadre du calcul de la Dotation Gnrale de Fonctionnement (pour celles qui ont t classes avant la rforme de la DGF de 1993) : la station classe, la commune touristique, la commune forte frquentation journalire.

Ces distinctions juridiques permettent lEtat daffecter des dotations supplmentaire et particulire verses aux communes touristiques et thermales. Ces dotations touristiques sont des concours particuliers136 de l'Etat affects dans le cadre de la Dotation Globale de Fonctionnement destines tenir compte des charges exceptionnelles rsultant de l'accueil saisonnier de populations non rsidentes titre principal (article L 234-13 du Code des communes). Les catgories de concours particuliers touristiques varient en fonction des types de classement.

1. La lgislation relative aux stations classes

Cette lgislation, qui date du dbut du sicle dernier dterminait l'origine trois catgories de stations :

(1919 en France),

les stations hydrominrales, qui possdent une ou plusieurs sources d'eaux minrales ou d'un tablissement les exploitant ; les stations climatiques, label pouvant tre octroy aux "communes qui offrent aux malades leurs avantages climatiques", les stations balnaires.

au mme titre que la dotation "villes centres", la dotation de solidarit urbaine cre en 1991, la dotation aux groupements de communes et la garantie de progression minimale de la dotation gnrale de fonctionnement de chaque commune. Ces concours particuliers reprsentaient, en 1993 et avant rforme, 3 % de la dotation globale de fonctionnement totale.

136

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Ces appellations ont t compltes, au fil du temps, par des dnominations diverses : au total, la loi prvoit actuellement six appellations diffrentes destines aux communes ou groupes de communes qui runissent soit un ensemble de curiosits naturelles, pittoresques, historiques ou artistiques, soit des avantages rsultant de leur situation gographique ou hydrominrale, de leur climat ou de leur altitude telles que ressources thermales, balnaires, maritimes, sportives ou uvales. On dnombre ainsi en plus les dnominations de stations uvales pour "les communes sur le territoire desquelles est cultiv un raisin de table reconnu apte une cure thrapeutique", stations de tourisme aux "communes, fractions de communes ou groupements de communes qui offrent un ensemble de curiosit naturelle ou artistique", stations de sports d'hiver et d'alpinisme. Les stations vertes de vacances ne figurent pas parmi ces appellations prvues par l'Etat : le titre est donn par une Association des stations vertes, cre en 1964, sur la base de critres qui lui sont propres et non contrls par les pouvoirs publics. Ces communes de moins de 10.000 habitants, au caractre pittoresque, doivent disposer d'quipements collectifs de loisir (piscine, courts de tennis), d'hbergements en nombre suffisant (htels, terrains de camping). En adhrant la charte, elles ne peuvent que faire reconnatre leurs avantages par un label mais ne bnficient d'aucun avantage financier ni aide spcifique de l'Etat. Le classement d'une commune en station est dlivr par le Conseil d'Etat sur demande du conseil municipal ou d'office, et aprs avis du ministre du Tourisme, de l'Economie et des Finances, de l'Intrieur, de la Culture et de la Sant. Il a pour objet de faciliter la frquentation de la station (reconnaissance de sa qualit par un label), de favoriser son dveloppement par des travaux d'quipement et d'entretien (dotations financires spciales permettant la conservation des monuments, des sites, l'assainissement, l'embellissement, l'amlioration des conditions d'accs, d'habilitation, de sjour, de traitement ou de circulation), et, en ce qui concerne les stations hydrominrales, climatiques et uvales, de faciliter le traitement des personnes prives de ressources suffisantes (prise en charge par les organismes de scurit sociale). La procdure de classement est diffrente selon les cas. Elle est fixe par les articles R. 143 et suivants du Code des communes et ncessitent un enqute mene par un commissaire enquteur, dont l'avis est transmis au conseil municipal, un avis du conseil gnral, du conseil dpartemental d'hygine, de la commission dpartementale des sites, perspectives et paysages. Trs stricte (elle met en uvre des critres, des quotas, des normes draconiens d'valuation), elle fait galement l'objet, pour les stations de sports d'hiver, d'un avis du Conseil National du Tourisme. Pour obtenir le classement dans une catgorie de station qui relve

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de la comptence du Ministre du Tourisme, la commune doit bnficier d'une situation sanitaire irrprochable, d'un plan d'occupation des sols approuv, d'au moins 75 chambres en htellerie classe, d'un office de tourisme homologu par l'autorit administrative. Les effets du classement sont contraignants : ils impliquent une mise en valeur obligatoire des lments attractifs et un P.L.U.. approuv (art. R 123 du code de l'urbanisme). Mais le classement a longtemps t longtemps la seule possibilit pour une commune d'implanter un Casino ou de grer le tourisme local sous forme d'tablissement public industriel et commercial (EPIC). Ce qui nest plus le cas depuis la loi daot 2004. Le classement rend de toutes faons le rgime financier de la commune particulier : elle peroit une taxe additionnelle certains droits d'enregistrement (art. 1584 Code Impts, taxe obligatoire pour les stations de moins de 5 000 habitants au taux de 1,20 %), une taxe sur les entreprises spcialement intresses la prosprit des stations (L. 233. 46 Code communes, applicable aux seules remontes mcaniques dans les stations de sports d'hiver) et la taxe de sjour (L 233.29 du Code des communes). Ce systme d'appellations a toujours t jug trs insuffisant (Monferrand, Conseil National du Tourisme, 1992), notamment en raison de la lourdeur de la procdure qui est reste longtemps trs centralise, plusieurs annes tant ncessaires pour faire aboutir une demande en Conseil d'Etat. On verra si la dcentralisation de la procdure amliore les choses. En effet, on dnombrait en 1991 (Gazette Officielle du Tourisme, 1/4/91) 427 stations classes en France dont 158 de tourisme, 98 climatiques, 49 hydrominrales, 24 seulement de sports d'hiver et d'alpinisme (alors que l'on peut skier dans plus de 361 stations), et 31 balnaires. De plus, les conditions qui dterminent les critres de classement ne permettent pas de donner une information claire aux touristes sur les caractristiques de la station classe. Un rapport, tabli par le Conseil National du Tourisme et prsent en assemble plnire le 15 dcembre 1992, a constat que les avantages administratifs rsultant du classement n'quivalent parfois pas d'autres avantages offerts d'autres communes, notamment celles bnficiant de la dotation supplmentaire aux communes touristiques et thermales dont l'attribution est totalement indpendante du classement (130 stations classes ne reoivent pas cette dotation). Enfin, depuis la loi du 23 dcembre 1992 portant rpartition des comptences dans le domaine du tourisme, tous les offices de tourisme (qu'ils soient ou non associatifs) peuvent commercialiser les produits touristiques locaux (sous rserve du rgime de l'autorisation). Les conditions et avantages du classement vieillissent donc et une rforme de la loi tait envisage

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depuis quelques annes dj, bien avant la seconde vague de dcentralisation de 2003 en tous cas.

2. Les communes touristiques ou thermales

Par ailleurs, des concours particuliers pouvaient tre apports aux communes ou certains de leurs groupements. A cet effet, une liste des communes touristiques ou thermales est arrte, chaque anne, aprs avis du comit des finances locales, en tenant compte de leur capacit d'accueil existante (articles L. 234-13.I du Code des communes). Le montant des crdits affects la dotation supplmentaire aux communes touristiques ou thermales ( articles R. 234-19 du Code des communes) est fix dans le cadre des lois de finances annuelles de l'Etat. La part des ressources affectes aux concours particuliers a t fortement remise en question par la rforme de la Dotation Globale de Fonctionnement (D.G.F.) mise en uvre en 1994.

La dotation dite supplmentaire (150.000 pour 2 264 communes, soit en moyenne 38.000 par commune) est attribue annuellement aux communes qui justifient d'une capacit d'hbergement professionnel pondre d'au moins 700 lits et d'un rapport entre population permanente et capacit d'hbergement dont les critres de rpartition sont pondrs par dcret du Conseil d'Etat : 50 % en fonction de la capacit d'accueil, 30 % en fonction du diffrentiel entre la charge nette d'quipement de la commune et de celle des communes de la mme strate dmographique, 15 % en fonction du produit de la taxe de sjour, 5 % en fonction du diffrentiel du potentiel fiscal.

La liste des communes est fixe annuellement par arrt conjoint du ministre charg du budget et du ministre charg du tourisme. Ce sont, en gnral, les communes qui appartiennent au secteur thermal, de la montagne, du littoral, recenses par la Direction Gnrale aux Collectivits Locales : 1182 communes dont 67 sont thermales, 475 de montagne, 360 du littoral, 280 "touristiques" (Rocamadour, etc.) et certains groupements communaux: 58 groupements regroupant 292 communes de montagne, 144 communes rurales, 3 communes du littoral.

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3. Les communes forte frquentation touristiques journalire

De manire identique, le bnfice du titre de commune forte frquentation touristique journalire peut tre attribu aux communes de moins de 7500 habitants qui connaissent une forte frquentation touristique journalire non hberge et qui ne peroivent pas la dotation supplmentaire aux communes touristiques ou thermales (articles L. 234-13.II du Code des communes et dcret n 87-228 du 27 mars 1987 modifi). Ce titre s'accompagne d'une "dotation particulire", toujours dans le cadre de l'volution de la lgislation en matire d'octroi de la D.G.F., condition d'offrir un nombre suffisant d'emplacements de stationnement public amnags et entretenus pour l'accueil de la population touristique et de la prsence sur le territoire communal de monuments historiques ouverts au public et classs conformment la loi du 13 dcembre 1913 sur les monuments historiques. En raison de ces conditions d'attribution, les communes forte frquentation touristique journalire peuvent tre considres comme des "villages pittoresques".

La dotation particulire aux communes touristiques (8 millions de pour 1673 communes en 1993, soit 4.500 par commune en moyenne est proportionnelle au nombre de places de parkings touristiques amnags dans la commune, raison de 4 touristes par place de parking.

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4. Un systme fiscal dsuet

L'intgration de la dotation touristique dans la nouvelle dotation forfaitaire en 1994 fait disparatre la spcificit des stations en les fondant dans un ensemble indiffrenci. La loi prcise cependant, en son article 6, que la dotation touristique est identifie au sein de la dotation forfaitaire. Si cette fusion des concours touristiques dans la dotation forfaitaire prserve les droits acquis par les communes actuellement bnficiaires de ces dotations, aucune nouvelle commune ne peut plus y prtendre et les variations des capacits d'accueil des communes n'auront plus aucune incidence sur les ressources qui leur seront distribues au titre de la D.G.F. De plus, pour les communes actuellement bnficiaires, les dotations perues en 1993 et geles en 1994 ne progressent nouveau qu' partir de 1995 au rythme de la progression de la dotation forfaitaire, c'est--dire deux fois moins vite que celui de l'ensemble des ressources affectes la dotation globale de fonctionnement.Comme l'a indiqu Arnaud Cazin d'Honincthun, rapporteur l'Assemble Nationale en 1993, " le vrai problme que soulve l'intgration des concours particuliers - exception faite de la dotation de solidarit urbaine - au sein de la dotation forfaitaires est celui des communes qui n'taient pas encore ligibles l'un ou l'autre de ces concours, mais qui taient en voie de le devenir, par exemple parce qu'elles avaient choisi d'axer leur dveloppement sur le tourisme en accroissant leurs capacits d'hbergement, se rapprochant ainsi des conditions requises pour le bnfice de la dotation supplmentaire aux communes touristiques "137. Cette mesure a pu comporter un risque de dsengagement des communes touristiques, assez mal venu l'heure o le tourisme semble tre une des seules activits permettant la "reconqute" dune partie du territoire en termes d'amnagement. La question ne se pose cependant pas pour les communes rurales qui bnficient d'une dotation globale de fonctionnement en hausse car ajoute d'une dotation de solidarit rurale. Rduire par la fiscalit le dveloppement touristique des collectivits locales aux seules zones rurales (politique d'amnagement du territoire engage en 1994) tmoigne du peu

137

Gazette Officielle du Tourisme, n 1206, p. 10

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d'attention accord parfois par lEtat au tourisme en termes d'amnagement du territoire138.

Tableau 15 : lextrme varit des dotations particulire et supplmentaire avant les textes de rpartition des comptences en matire de tourisme (1992, 2004) lexemple de la Gironde en 1989 (avant rforme de la D.G.F.)

Communes

Secteur

Dotation particulire

Dotation supplmentaire 1 958 753 F 862 356 F 3 825 822 F 3 344 633 F

Arcachon Hourtin Lacanau Lge-Cap Ferret Le Porge Soulac sur Mer

Littoral Littoral Littoral Littoral Littoral Littoral 33 369 F

308 411 F 3 203 400 F

Blaye Cadillac Monsgur Saint Macaire Sainte-Foy-laGrande Hostens Total dpartement

Rural Bastide Bastide Rural Bastide

108 705 F 72 067 F / 69 046 F /

Rural 689 008

124 327 F 25 368 945 F

138

Snat, Q.E. 10.02

211

Source : C.R.T.A., 1994

Ce tableau montre l'vidence l'iniquit dans les dotations entre stations (Arcachon/ Lge, par exemple) et entre les espaces touristiques (les petites stations rurales, bastides, non informes jusqu' une date rcente de ces concours financiers de l'Etat, ne reoivent aucune participation malgr une frquentation journalire qui peut tre forte trs forte). Les stations qui n'margent pas encore sur ces budgets sont cartes par la loi de rforme de la D.G.F. du bnfice de solidarit de l'Etat vis--vis de ces commune fragiles.

a. La taxe de sjour

Rgie par l'article L 233.29 et suivants du Code des communes, la taxe de sjour a pour objet de permettre aux stations classes1, aux communes percevant la dotation supplmentaire, aux communes touches par la loi "littoral"1 et aux communes qui ralisent des actions de promotion en faveur du tourisme de disposer des moyens ncessaires leur dveloppement par prlvement sur les utilisateurs (touristes). Elle est affecte aux dpenses destines favoriser la frquentation touristique.

La taxe de sjour est fixe, pour chaque nature et chaque type d'hbergement (htels, rsidences de tourisme, meubls, villages de vacances, terrains de camping et de caravanage, ports de plaisance...) par personne et par nuite de sjour. Le tarif est arrt par dlibration du conseil municipal conformment un barme tabli par dcret du Conseil d'Etat sur la base du classement officiel des hbergements et installations accueillant les personnes qui ne sont pas domicilies dans la localit, qui ne paient pas de taxe d'habitation. D'autres cas d'exception sont prvus. Le tarif ne peut tre infrieur 0,15 ni suprieur 1 par personne et par nuite (rvaluation des tarifs mentionns l'article R 23344). Elle n'est que temporaire (maxi 28 j/personne/an). Elle est perue par les lo-

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geurs, hteliers et propritaires loueurs qui la versent sous leur responsabilit au receveur municipal. La taxe a longtemps t calcule en fonction du nombre de touristes accueillis par les tablissements d'hbergement de la commune. La loi du 5 janvier 1988 et le dcret du 6 mai 1988 ont institu la possibilit pour l'htelier d'effectuer un versement forfaitaire tabli en fonction des capacits d'accueil de son tablissement : la taxe forfaitaire (article 233-44) est fixe par le conseil municipal, assise sur la capacit d'hbergement et le nombre de nuites comprises la fois dans la priode d'ouverture de l'tablissement et la priode de perception.

b. La taxe sur les remontes mcaniques


La taxe dpartementale et la taxe communale est institue par la loi du 9 janvier 1985 relative au dveloppement et la protection de la montagne ( dites taxes sur les remontes mcaniques). Cette taxe s'ajoute la taxe de sjour dans les stations de sports d'hiver. Elle vise les entreprises exploitant des engins de remonte mcanique (dcret n 87-45 du 29 janvier 1987).

c. le prlvement progressif sur le produit des jeux dans les casinos

Le taux maximum de ce prlvement sur le produit brut des jeux diminu de 35 % (articles L 233-48 L 233-77 du Code des communes), opr par les communes, dpend des tranches de produits. Son utilisation par les collectivits locales est possible jusqu' 50 % du montant peru pour des travaux d'investissement touristique destins l'amlioration de l'quipement touristique de la station. Ces travaux peuvent galement tre affects l'quipement du casino, ses annexes, ses abords aprs l'accord entre le concessionnaire des jeux et le conseil municipal.

L'ensemble de ces concours particuliers de l'Etat au dveloppement touristique reste de faible ampleur et marginal dans l'effort d'amnagement du territoire. De plus, le projet de station ou de ville touristique semble cart, depuis 1994, de la mise en uvre d'une politique quitable d'intervention sur l'espace conomique franais : il n'y est gure fait mention dans les lois-cadres d'amnagement du territoire de (1994 , 1999) et les travaux prparatoires l'ont cart. Le contraste

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entre le poids conomique et social de ce secteur de services, son importance dans la cration d'emplois et la politique de l'absence qui semble rgir son dveloppement sur l'ensemble de l'espace franais est frappant. Il faut moins y voir la consquence d'un contrecoup de la crise immobilire rcente que celle de l'absence groupes de pression structurs en termes de filire. Le tourisme reste un ensemble d'activits de services htroclites aux stratgies diversifies qui a du mal parler d'une seule voix.

23. Le rle grandissant des rgions et dpartements


Si laction locale dans lamnagement touristique a plus de 100 ans (ses premires interventions datent de la fin du XIXe sicle, la Rgion franaise, italienne ou belge, le Land allemand, la Communaut Autonome espagnole...) peuvent revendiquer plus de vingt annes dexprimentations russies. Plus prs du terrain, les dpartements ne sont pas en reste et voient galement leurs comptences saccrotre.

1. les C.R.T.

Les CRT ont t instaurs par le gouvernement de Vichy en 1942 (actes dits lois du 12/01/1942 et du 05/06/1943). Leur statut est rest imprcis jusqu'en 1987. Sans personnalit juridique, mais fonctionnant comme des associations loi 1901, ils remplissaient la fois le rle de services extrieurs de l'Etat, faisant double emploi avec les dlgations rgionales au tourisme, d'administration spcialise des collectivits locales, anime par des lus, et d'association professionnelle en raison de la prsence de reprsentants des professionnels ! Cette grande opacit des missions na pas aid la structuration rgionale et locale du dveloppement touristique.

Avec la dcentralisation, puis avec la loi du 3 janvier 1987, ils sont devenus des organes techniques daide la collectivit rgionale dcentralise. La mise en

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concordance entre leurs fonctions effectives et leur place dans l'organisation territoriale du tourisme s'est accompagne de leur sparation avec les Dlgations Rgionales au Tourisme et de l'adoption de structures juridiques leur permettant d'tre en conformit avec la loi. Aujourdhui, le C.R.T. est une structure associative dote dun conseil d'administration se composant au minimum de reprsentants du Conseil rgional et de chaque Conseil gnral, de reprsentants des professionnels, des organismes consulaires, des associations de tourisme et des communes touristiques. Les CRT sont principalement financs par les Conseils rgionaux. Ils laborent lorsque le Conseil rgional le leur demande un Schma rgional de dveloppement touristique et des loisirs. La Rgion est libre de confier tout ou partie de la mise en uvre de sa politique touristique au CRT notamment dans le domaine des tudes, de la planification, de l'amnagement et de l'quipement, des aides aux hbergements, des assistances techniques la commercialisation et de la formation professionnelle. Les CRT ont cependant des comptences obligatoires imposes par la loi, dans un souci d'efficacit, en particulier sur la promotion touristique dans son ensemble : - ils assurent les actions de promotion touristique de la Rgion, en France et l'tranger, - ils effectuent le suivi des actions qui leur sont confies, - ils ont la possibilit de s'associer pour entreprendre des actions d'intrt rgional, national ou international.

La loi de 1987 fait rfrence aux travaux d'tudes, mais pas aux structures en charge de ces travaux. En revanche, le texte du 23 dcembre 1992 (sur la rpartition des comptences dans le domaine du tourisme), ds son deuxime article, cite le partenaire de l'Etat en matire d'observation : "[l'Etat] assure le recueil, le traitement et la diffusion des donnes et prvisions relatives l'activit touristique en liaison et en coopration avec les observatoires rgionaux du tourisme139". Ces derniers tant intgrs (sauf en Provence-Alpes-CtedAzur et en Ile-de-France) au CRT, le partenaire dcentralis de l'Etat en matire d'observation est donc bien le C.R.T., sil le souhaite.

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La contrainte majeure au dveloppement de cet outil essentiel laction tient bien entendu dans le budget qui est consenti par les rgions au soutien de leur dveloppement touristique. Force est de reconnatre que les arbitrages budgtaires sont trs rarement effectus en faveur de cette branche de lconomie des services : on oscille entre 0,5 et 5 % du budget global dinvestissement.

2. Les C.D.T.

Les Conseils Gnraux ont cr, bien avant qu'un texte de loi ne les reconnaisse officiellement, des organismes chargs de mener tout ou partie de la politique touristique du dpartement. Au cours des 20 dernires annes, ces organismes associatifs ont harmonis leurs appellations en devenant tous des "Comits dpartementaux du tourisme", se sont regroups au sein d'une fdration nationale des comits dpartementaux du tourisme (FNCDT) et ont galement homognis leurs statuts en adoptant la structure juridique de l'association de type loi 1901. La reconnaissance de leurs comptences par un texte de loi ne s'est faite qu'en 1992 (articles 5 9 de la loi 92-1341 du 23/12/1992). Le Comit Dpartemental du Tourisme, cr l'initiative du conseil gnral, prpare et met en uvre la politique touristique du dpartement .

Sa composition comprend obligatoirement, outre les dlgus du conseil gnral, des reprsentants des organismes consulaires, des offices du tourisme, des associations de tourisme et de loisirs, des communes touristiques et du CRT.

Applique depuis le 1er dcembre 1994, la loi du 13 juillet 1992 complte par le dcret du 15 juin 1994 et les arrts du 22 novembre 1994, tablit un nouveau cadre de comptences et d'activits aux diffrents organismes intervenant dans l'organisation et la vente de voyages et sjours. A ce titre les C.D.T. sont dsormais chargs de contribuer assurer, au niveau du dpartement,

loi n 92-1341 du 23 dcembre 1992 portant rpartition des comptences dans le domaine du tourisme

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l'laboration, la promotion et la commercialisation de produits touristiques, en collaboration avec les professionnels et les organismes concerns par le tourisme l'chelon dpartemental et intercommunal ainsi qu'avec toute structure prvue cet effet. Conformment aux impratifs dicts par cette loi, le C.D.T., organisme institutionnel rattach au conseil gnral, est tenu de matriser l'agencement de la politique touristique dpartementale, ceci dans une perspective de mission de service public. La loi ne fait pas rfrence une mission dpartementale d'observation de l'activit touristique. Pourtant, la moiti environ des CDT140 de France se sont lancs dans cette aventure dont ils ne dtiennent pas toujours les cls, notamment en matire de mthodes et de comptences scientifiques de leur personnel. En revanche la diffrence du CRT, les CDT jouent un rle prpondrant de structuration territoriale forte du secteur ; il sont en "prise directe" avec les professionnels et l'chelon communal. Dans de nombreux dpartements, des Services Loisirs Accueil (SLA) ont vu le jour, crs par les CDT en relation avec les Chambres d'agriculture, les Offices de tourisme et d'autres partenaires dpartementaux. Leur mission est la rservation centralise des hbergements. Sur le fond, cet aspect sera trait au chapitre suivant dans le cadre des missions optionnelles des Offices de tourisme qui disposent, sous certaines conditions, de la mme prrogative qui ne va pas de soi dans le cadre du service public. Sur la forme, on peut retenir que ces structures ont pour objectif l'augmentation de l'utilisation des capacits d'accueil du dpartement, dans le cas o les circuits traditionnels de commercialisation sont dficients. Les SLA commercialisent, le plus souvent, des gtes et des meubls en milieu rural, car il est rare que le secteur priv soit absent du littoral. Cette opration se fait sans relle stratgie territoriale ni volont de hirarchiser des priorits dans les destinations. Dautant plus que la qualit des produits commercialiss nest gnralement pas des meilleures (les hbergements de qualit sont dores et dj commercialiss par leur rseau professionnel, comme Gtes de France). Associs certains C.D.T., des "relais des gtes" (rattachs aux chambres d'agriculture) constituent la centrale de rservation dpartementale des gtes ruraux d'un dpartement. A la diffrence d'un SLA, ces relais commercialisent exclusivement des produits de tourisme rural (sous tutelle du ministre de l'agriculture et non du ministre charg du tourisme).

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3. Les schmas rgionaux et dpartementaux de dveloppement et damnagement touristique

Dans le cadre de ses comptences en matire de planification et aprs consultation des collectivits territoriales et organismes concerns, la rgion et les dpartements peuvent, daprs la loi, dfinir les objectifs moyen terme du dveloppement touristique rgional. Toutes ne le font pas explicitement mais leur rglement dintervention couvre gnralement lensemble du territoire en instituant gnralement des rgles financires diffrentes selon les territoires concerns : tourisme de pays, littoral, fluvial, montagne, thermalisme, ou des thmes : Chemins de Saint -Jacques, Plan Golf, etc. Le schma rgional de dveloppement du tourisme et des loisirs, institu par la loi de 1987 sur les Comits rgionaux de Tourisme, est pourtant le moyen de diffrenciation spatiale lgitime pour fixer les modalits et les conditions de mise en uvre des objectifs ainsi dfinis par le plan rgional, notamment en termes financiers. Cette loi relative l'organisation rgionale du tourisme laisse une grande latitude au Conseil rgional pour l'attribution des missions lies la politique rgionale du tourisme. Malgr les possibilits ouvertes par cette loi, les rgions ont dans leur ensemble renonc dlguer aux Comits Rgionaux du Tourisme les missions de gestion de leurs interventions en investissement. Elles ont cantonn ces organismes la sphre des investissements immatriels (promotion, information, accueil, tudes). On retrouve cette politique de labsence aux niveaux dpartemental et local.

Si la loi du 3 janvier 1987 portant cration des Comits Rgionaux du Tourisme stipule que le Conseil Rgional confie la ralisation du Schma Rgional de Dveloppement du Tourisme et des Loisirs au Comit Rgional du Tourisme, celle de 1992 prvoit que le Conseil Gnral puisse tablir, sil le souhaite , un Schma dpartemental damnagement touristique qui prenne en compte les orientations dfinies par le Schma rgional de dveloppement du tourisme et des

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tous les dpartements de la rgion Aquitaine, par exemple.

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loisirs141. De cette articulation dlicate entre chelon territoriaux diffrents - donc de politiques diffrentes vient labsence de schmas rgionaux forts et permanents. Comme pour le Schma rgional, le Schma dpartemental devrait permettre : de dcrire un projet long terme de dveloppement touristique. Ce projet doit sinsrer dans un environnement conomique dont il faut tenir compte ; de mobiliser les fonds dinvestissement relevant de nombreux chapitres budgtaires diffrents sur un faible nombre dactions prioritaires ; de dfinir une planification spatiale et une programmation chronologique pluriannuelle; de communiquer efficacement auprs des partenaires (Rgion, communes) sur ces priorits et de fdrer les actions de ces collectivits. Par ailleurs, la loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement des territoires vote le 25 juin 1999 (dite loi Voynet) renouvelle en profondeur la conception des politiques publiques en mettant laccent sur un mode de croissance de la socit qui garantisse la fois le progrs conomique, social et la sauvegarde de lenvironnement. Pour le Conseil gnral, il sest agi, pendant quelques annes, de favoriser lgalit des chances entre les territoires qui vont se constituer au sein de chaque Dpartement en finanant lingnierie sur la base dune mthodologie nouvelle o la logique de projet lemporte sur la logique de guichet : cest un fait nouveau de taille pour cette collectivit. De 1999 2003, on aurait pu penser que lorganisation, la structuration et la commercialisation touristique se ferait dsormais au sein de pays (voir chapitre suivant). En Gironde, par exemple, ces pays auraient pu passer avec le Dpartement un Contrat de Dveloppement Durable cens assurer la fois la spcificit de chaque destination et la continuit dune politique damnagement concert de lespace dpartemental 142. La nouvelle vague de dcentralisation du tourisme prvue pour

Les Schmas rgionaux de dveloppement du tourisme et des loisirs permettent aux Rgions qui sen sont dotes de bnficier, tout instant, dun guide de laction touristique rgionale, de donner une cohrence aux actions entreprises par ses outils techniques et administratifs directs (C.R.T., services rgionaux du tourisme) et indirects (autres collectivits). La loi du 23 dcembre 1992 portant rpartition des comptences dans le tourisme entre lEtat, la rgion et le dpartement prcise que dans chaque dpartement, le Conseil Gnral tablit un schma dpartemental damnagement touristique qui prend en compte les orientations dfinies par le Schma rgional de dveloppement du tourisme et des loisirs . Les deux exercices sont donc complmentaires et lis : ils visent coordonner les interventions.
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Conseil gnral de la Gironde, dlibration n 00.0083 du 26 juin 2000

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2004, qui donne la comptence damnagement et de dveloppement touristique la Rgion, risque cependant de remettre en cause ce fragile difice.

Ces documents privilgient le traitement ingalitaire (diffrenci) des territoires : cela signifie que lorsque le tourisme ne parat tre une bonne solution pour un secteur, il est prfrable de chercher pour ce dernier dautres leviers conomiques. Cela signifie aussi que chaque type despace fait lobjet dune identification de ples prioritaires de dveloppement et que ceux-ci prouvent leur capacit entraner derrire eux le dveloppement de leurs zones dinfluence. Cest aussi un document de planification budgtaire, en gnral cal sur la dure du Contrat de plan, qui verrouille les conditions daccs aux crdits dquipement rgionaux en vitant la dispersion et le saupoudrage classique. Cette planification budgtaire permet de hirarchiser et de mettre en rseau des territoires choisis pour leur potentiel, mais aussi et surtout leffort (budgtaire) quils sont prts faire sur une dure pluriannuelle.

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Quelques exemples dapplication compars (Nord-Pas-de-Calais, Rgion Centre et Rgion Provence-Alpes-Cte dAzur) permettent de comprendre les avantages dun tel exercice et dexpliciter le principe de diffrence qui le sous tend.

a. tablir un tat des lieux et une stratgie prcises

Quapporte le Schma rgional de dveloppement du tourisme et des loisirs ? Sur la base dun diagnostic des forces et faiblesses de loffre et dune analyse de la demande, la rgion concerne formalise ses choix prioritaires dans le domaine du tourisme, puis les traduit en plan dactions associ une organisation adapte. En consquence, le Schma rgional de dveloppement du tourisme et des loisirs dfinit prcisment : - un tat des lieux ; - des objectifs gnraux ; - des objectifs stratgiques ; - des actions stratgiques ; - des aides financires.

et ce dans les domaines : - de loffre ; - de lapproche territoriale ; - des clientles ; - de lconomie touristique ; - de la formation ; - de lorganisation des acteurs ; - de lanimation ; - de la commercialisation ; - de la promotion ;

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- de la communication ; - de linformation, de laccueil et de limage.

Le Schma Rgional de Dveloppement Touristique du Nord-Pas-de-Calais (1995) fait preuve dune stratgie bien structure tout particulirement dans le domaine de lapproche territoriale concernant les Ples, Villes et Pays dExcellence Touristique. Le Schma sappuie sur 8 principes qui concrtisent les enjeux et objectifs dfinis. Les objectifs concernant la clientle sont bien fixs, mme si les cibles de clientle par pays dorigine ne sont pas dtermins. Les secteurs de lconomie touristique et de lorganisation des acteurs font aussi preuve dune dmarche concerte et articule. Les principales lacunes concernent la commercialisation et la promotion, car mme si des stratgies sont fixes, leurs contenus ne sont pas prciss. Par contre, ce schma propose une vritable stratgie territoriale qui permette de structurer les principales destinations touristiques de la rgion Nord Pas de Calais143. Les destinations bnficiaires sont cibles et nommes : villes, groupements de villes, ples dexcellence, pays daccueil. La diffrence dans la qualit et lauthenticit fonde les choix des points dappui forts sur le territoire.

Le Schma Rgional de Dveloppement Touristique de la Rgion Centre (1993) privilgie lintervention diffrentielle sur les filires plutt que sur les destinations. La stratgie est essentiellement base sur la volont de changer limage de la Rgion de pays de chteaux , afin de mieux distribuer la frquentation sur lensemble des sites du territoire et de faire connatre la diversit de ses produits. La Rgion Centre a aussi rflchi une offre adapte aux clientles quelle cible : tourisme vert actif, de dcouverte ou de dtente, en complment des visites culturelles des chteaux. La clientle haut de gamme est principalement cible, et lobjectif est dessayer de la retenir plus longtemps grce des activits et des hbergements de qualit. Des mesures sont galement prises afin de mieux connatre la clientle, avec llaboration dun Plan Marketing. Les moyens affects aux diffrentes actions stipulent les montants engags. Huit domaines sur dix reoivent des aides. Il sagit surtout des hbergements (modernisation et cration)

Le Schma rgional du tourisme 1995 1998, Magazine du tourisme rgional, n 28, janvier 1996.

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et de laccueil - information (signalisation, office de ple). Des aides sont galement attribues aux domaines de la promotion, de la commercialisation, de lanimation mais aussi lorganisation des acteurs et la formation, ce qui est assez rare.

Le Schma Rgional de Dveloppement Touristique de Provence-Alpes-Cte dAzur (1997), labor avec lassistance du Cabinet Dtente, met au cur de ses proccupations deux priorits : prendre en compte les tendances dvolution des comportements des clientles et baser la communication touristique sur lidentit rgionale : qualit, environnement de la vie des produits touristiques. Une seule action aborde lconomie touristique : la connaissance du nombre demplois. Les actions restent peu prcises en termes de stratgies locales. Ces trois exemples montrent la grande diversit de loutil, selon lutilisation que lon en attend en termes de recherche dquit territoriale : les Schmas les plus fouills interviennent avec discernement sur lespace et nenvisagent des actions de filire que lorsque la carence du secteur priv est rvle. Dautres se contentent de gnralits floues permettant un arrosage discrtion de crdits rgionaux.

b. appuis mthodologiques mobilisables

La Rgion peut trouver des appuis de mthode pour la ralisation de ce Schma, outre dans lintelligence publique rgionale144 , lODIT qui offre ses conseils la valorisation touristique des territoires. Ce suivi doit permettre : - dviter les incohrences entre le diagnostic (atouts et faiblesses) et les axes stratgiques, le plan daction et les moyens mettre en uvre ; - de vrifier que la dmarche sinsre dans une vritable analyse marketing, cest--dire quelle prend en compte compltement la dimension demande (prestations adaptes une clientle cible, efforts de mise en march des produits).

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C.R.T., Universits, D.R.T.

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Ce travail de suivi mthodologique consiste : - mettre au point une valuation des analyses et propositions, avec tests sur quelques dossiers ; - vrifier quun nombre significatif de documents ou dtudes dj ralises a bien t intgr dans lanalyse ; - synthtiser les rsultats, avec les points positifs et les lacunes repres.

c. des programmes de qualification de loffre

Il ny a pas de dveloppement touristique ambitieux sans une politique en faveur de lhbergement. Son poids conomique et social, son implantation gographique, son image reprsentative de la qualit de loffre touristique globale dune rgion en font un secteur stratgique de lconomie touristique, de lamnagement du territoire et la premire vitrine du tourisme rgional.

Outre des politiques de dveloppement touristiques, la Rgion peut offrir des services de conseils et daides aux collectivits locales de son territoire. Des efforts importants sont raliss dans ce domaine par certaines rgions. Par exemple, les rgions touristiques ayant fait lobjet de programmes damnagement lourds mais vieillissant (littoral languedocien, aquitain, plans neige en montagne) souffrent aujourdhui dun dficit notoire de qualit. La qualit est la cl de la russite du dveloppement touristique et son dveloppement sera demain la principale source de valeur ajoute du tourisme. La dmarche Qualit est parfois initie par la Rgion et permet de traiter les problmes les plus urgents tout en rglant des dysfonctionnements trs divers dans lorganisation de loffre, la relation au march, le niveau de la performance.

Lintervention se situe dabord au niveau du conseil, de la mise en rseau et de la complmentarit des produits existants ou crer, de la diffusion des expriences russies. Il sagit dcouter les stations, sites et communes touristiques qui en font

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la demande, dinformer sur les solutions techniques possibles, de permettre laccs au conseil dingnierie, de faciliter le montage de projets par linformation technique, lexpertise, le contact. Cette action de terrain est fondamentale, au moins dans un premier temps. Elle peut saccompagner, dans certains cas limits, dune relance de linvestissement, sous rserve de prserver les zones naturelles et les quilibres conomiques. Cette intervention peut tre mene en partenariat avec lAgence Franaise de lIngnierie Touristique, dont lexprience en la matire permet dobtenir un appui efficace. Dans ce cas, un consultant aide les collectivits qui ne disposent pas de services techniques touristiques suffisants. Lintervention du Conseil Rgional se situe au niveau du soutien financier la dmarche: elle assure une aide la rdaction du cahier des charges permettant de slectionner le consultant charg de la coordination du Plan Qualit. Dans le cadre dun budget type, tabli autour de 20 .000 145, le consultant est charg de mettre en uvre les enqutes de terrain, de saisir les donnes, analyser les rsultats, animer les sminaires et les commissions ; elle prend galement en charge le cot des traitements informatiques.

24. Le dsengagement progressif des Etats


Une double contradiction marque les politiques publiques d'encadrement touristique dans le monde: au secteur conomique trs important et en essor rapide s'oppose une politique quasi-inexistante en termes de structuration de filire (compare celle de l'agro-alimentaire ou de l'nergie, par exemple) ; l'accroissement du nombre de collectivits locales qui investissent dans le

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budget moyen en France pour ce type daction, source AFIT, 1999

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tourisme, les Etats ne rpondent que rarement par une lgislation pousse en termes de management des villes et stations : mme si les choses changent actuellement, l'amnagement a longtemps prvalu seul. Cette politique de l'absence est largement due la multiplicit des logiques institutionnelles et la jeunesse dune conomie naissante et vigoureuse dans un environnement longtemps peu concurrentiel, qui, jusqu une date rcente, se soucie peu daide au dveloppement touristique. La France ne droge pas la rgle et a suivi le mouvement europen de structuration de l'organisation publique en faveur du tourisme. Aprs deux dcennies dsordonnes (1980-2000) pendant laquelle tous les acteurs publics ont exerc des comptences sensiblement similaires - en tous cas redondantes, un nouveau schma dintervention sest progressivement mis en place. Deux proccupations semblent avoir guid le lgislateur : dune part, celle dune nouvelle rpartition des comptences, fixe dsormais travers sept textes fondamentaux146 qui ont t vots progressivement de 1985 2004 et, dautre part, paralllement la lente mais relle affirmation du principe dun service public touristique confr aux collectivits publiques, la volont de permettre la dlgation de la gestion147 de ce service public des organismes trs ouverts sur la socit civile et dominants dans le monde conomique. La variation de la fonction touristique des collectivits locales permet de distinguer trois degrs dintensit touristiques , le degr dintensit tant un ratio de finances publiques qui varie en fonction de la dpense publique (il est donc calcul partir des crdits de paiement) : le noyau dur est constitu par les interventions directement touristiques qui ont pour finalit explicite et directe le dveloppement touristique : laide

1. Dcret du 14 fvrier 1985 relatif la Commission dpartementale de laction touristique ; 2. Loi n 87-10 du 3 janvier 1987 relative lOrganisation rgionale du tourisme ; 3. Arrt du 3 octobre 1991 relatif au classement des organismes de tourisme assurant localement laccueil et linformation du public ; 4. Loi n 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions dexercice des activits relatives lorganisation et la vente de voyages ou de sjours ; 5. Loi n 92-1341 du 23 dcembre 1992 portant rpartition des comptences dans le domaine du tourisme, dite loi MOULY ; 6. Loi N 93-122 du 29 janvier 1993 modifie, dite loi SAPIN , relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques ; 7. Loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales M. Giordano, Le rapport annuel du dlgataire de service public. Analyse de lobligation et contenu du rapport, Paris : Conseil suprieur de lOrdre des experts-comptables et Le Courrier des Maires et des lus locaux, collection Matrise de la gestion locale, groupe Le Moniteur1998, 133p.
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aux hbergements ou aux quipements touristiques, laide au dpart aux vacances, etc. les dpenses indirectement touristiques, dont la finalit initiale nest pas le dveloppement touristique mais qui y concourent forment un second niveau de la mesure ; les dpenses connexes au tourisme, cites par soucis dexhaustivit, ne concernent que trs indirectement le tourisme et seraient effectues mme si le touriste ne venait pas.

Lapplication au budget de lEtat permet de donner les principaux enseignements suivants : 300 millions d ont une finalit clairement touristique. La moiti revient la dotation aux communes touristiques, les crdits du ministre du Tourisme (63 millions environ), la DATAR (26 millions au titre du FIAT et du FIDAR). Les aides indirectes au tourisme dpassent 100 millions d (dont le tiers pour le ministre de la Culture (muses et patrimoine), un autre tiers pour le ministre de lEnvironnement (Parcs naturels et Conservatoire du Littoral),le reste tant partag entre le ministre de lEquipement (signalisations) et le ministre de la Jeunesse et des Sports (centres de loisirs). Les dpenses connexes au tourisme sont difficiles cerner : citons par exemple les 150 millions d pour lextension de la ligne A du RER qui dessert Disneyland Paris ou la part affecte aux autoroutes concdes.

Le tourisme, cest environ 8 % du PIB de la France mais seulement 0,16 % du budget de lEtat.

L'Etat franais a cr sa premire structure touristique en 1910, l'Office national du tourisme, concrtisant sa volont de donner une position favorable au Pays dans la comptition touristique naissante. Par la suite, la volont de mieux diffuser le tourisme dans le corps social a entran le dveloppement d'institutions spcifiques, en particulier aprs la seconde guerre mondiale. La loi de 1936, cratrice du temps libre, a jou un rle important dans le dveloppement du tourisme dans le pays, en provoquant un accroissement d'un million du nombre de Franais partant en vacances. Mais c'est en ralit la mise en place d'aides, la

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pierre et la personne (le chque vacances par exemple) et d'institutions relatives aux interventions conomiques et sociales qui ont permis depuis 50 ans l'essor du tourisme intrieur. La politique d'amnagement touristique du territoire (en particulier littoral et montagne) conduite partir des annes soixante et pendant 25 ans environ a contribu augmenter fortement le volume de l'offre et a aussi facilit la venue des clientles trangres. Depuis le IXe Plan, l'implication des collectivits territoriales accompagne l'engagement financier de l'Etat dans le domaine du tourisme (en particulier travers les contrats de Plan). Les grands programmes d'amnagement nationaux des dcennies soixante et soixante-dix ont t remplacs par des actions coordonnes entre Etat et Rgions. Le dsengagement financier de l'Etat s'est accompagn d'une implication plus grande des collectivits territoriales, mais aussi d'aides importantes en provenance de l'Europe. Cette implication croissante est devenue gage de diversit et de recherche dapplications locales multiples.

1. Les services et structures interministriels

L'action interministrielle revt cependant toujours davantage d'importance dans ce secteur que dans d'autres domaines et lamnagement du territoire a des consquences directes sur lexercice du service public touristique local. Le Comit Interministriel dAmnagement du Territoire par ses dcisions et la Dlgation lAmnagement du Territoire par ses actions sont deux acteurs importants du dveloppement touristique. Les dispositifs interministriels contrlent une part importante des crdits dEtat affects au tourisme. Le ministre du tourisme dispose dun budget denviron 60 millions d soit seulement 20 25 % de lensemble des crdits affects par lEtat au tourisme. Lessentiel du reste des crdits nationaux consacrs au dveloppement touristique se rpartit entre les actions interministrielles et les Contrats de plan Etat - Rgions. Les dcisions interministrielles ont donc quelquefois plus dincidence sur les politiques touristiques rgionales que les actions du ministre charg du tourisme. Lvolution la plus significative des crdits du secrtariat dEtat au Tourisme concerne les crdits dintervention (ceux du titre IV) qui progressent depuis 1998 (35 millions d).

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Exemple de la France : le DATAR dans le tourisme

rle du CIAT, du CNAT, de la

Cr en 1960, le Comit interministriel d'amnagement du territoire (CIAT) fixe les principes de l'amnagement du territoire par des relevs de dcisions qui font, par la suite, l'objet de dcisions prises par les ministres concerns. Le CIAT dcide galement de l'attribution de financements sur les crdits du FIAT (Fonds interministriel d'amnagement du territoire : 143 millions de francs consacrs au tourisme de 89 93, 192 de 1994 1998). Au cours des annes 80 et par la suite, le dveloppement touristique local a pris une place de plus en plus importante dans ces dlibrations. Le CIAT a t runi deux fois depuis 2002 pour traiter spcifiquement des affectations de crdits au dveloppement et lamnagement touristique du territoire. Depuis fvrier 1995, ( loi Pasqua sur l'amnagement du territoire), un Conseil national de l'amnagement et du dveloppement du territoire (CNAT, prsid par le Premier ministre et compos pour moiti au moins de membres des assembles parlementaires et de reprsentants lus des collectivits territoriales et de leurs groupements, ainsi que de reprsentants des activits conomiques, sociales, familiales, culturelles et associatives et de personnalits qualifies) formule des avis et des suggestions sur la mise en uvre de la politique d'amnagement et de dveloppement du territoire par l'Etat, les collectivits territoriales et l'Union europenne. Il na pas remplac le CIAT (lequel est exclusivement compos de ministres).

Dans le cadre de cette mme loi, un Fonds national d'amnagement et de dveloppement du territoire, gr par un comit prsid par le Premier ministre (runion interministrielle) et qui regroupe les crdits consacrs aux interventions pour l'amnagement du territoire, la restructuration des zones minires, la dlocalisation des entreprises, l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au dveloppement de la montagne et l'amnagement rural, intgre les anciens fonds dintervention. Les crdits de ce fonds sont rpartis entre une section gnrale (gre par la DATAR) et une section locale gestion dconcentre au niveau rgional. A l'occasion de la prsentation du projet de loi de finances de l'anne, un rapport est fait au Parlement sur l'utilisation des crdits du fonds national d'amnagement et de dveloppement du territoire. La dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale (DATAR), ne en 1963, a pour rle de prparer et de suivre les dcisions du CIAT et de grer les

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crdits FIAT, FIDAR et FNAT. Les missions interministrielles d'amnagement touristique (Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Corse) lui ont t rattaches au cours du temps. Les six commissaires l'amnagement des massifs (Vosges, Alpes du nord, Alpes du sud, Corse, Pyrnes, Massif central) sont chargs de la mise en uvre de la politique de la montagne. Ils agissent en concertation avec le Service d'tudes et d'amnagement touristique de la montagne (SEATM). La DATAR a, de plus, en charge la prparation des contrats de Plan Etat - Rgion, dont l'importance est primordiale pour le dveloppement touristique du territoire. Les attributions de ladministration centrale du ministre charg du tourisme se sont restreintes au fur et mesure quaugmentaient les applications partenariales locales et professionnelles. Elles visent encore coordonner et orienter les activits concourant l'expansion du tourisme franais et l'amnagement touristique.

2. Le dsengagement contemporain des Etats dans lamnagement touristique


Cest un phnomne mondial. Par exemple, en France, depuis plus de quinze ans maintenant, le secrtariat dEtat au tourisme est rattach au ministre de l'Equipement, du logement, des transports et du tourisme. Ce ne fut pas toujours le cas : depuis la Guerre, l'administration du tourisme (Commissariat gnral au tourisme puis Direction du tourisme) a t rattache prs d'une douzaine de ministres diffrents, souvent l'Amnagement ou l'quipement, mais aussi les Transports, l'Urbanisme, le Commerce et l'Artisanat, l'Industrie, la Jeunesse et les Sports, le Temps libre, la Qualit de la vie. Elle a t identifie en tant que tourisme de 1988 1993, puis sous le premier gouvernement Jupp, en 1995. Ces variations sont rvlatrices de sa particularit d'activit multi sectorielle et de la difficult politique de trancher le dbat : faut-il un ministre du tourisme de plein exercice mais de taille invitablement modeste (environ 400 agents actuellement) ou vaut-il mieux qu'il fasse partie d'un ministre plus large aux comptences plus tendues et aux ressources plus importantes, au risque de passer aprs les "poids lourds" budgtaires des attributions ministrielles ? De toutes faons, le budget de ladministration du tourisme est modeste. Pour 2001, il ne slevait qu 0,025 % du budget de lEtat. Il en rsulte que les moyens de dveloppement du tourisme en France sont, au plan national, infrieurs ceux des autres grands pays touristiques. Les moyens de lamnagement touristique sont chercher dans dautres politiques publiques, par exemple celles des contrats

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de plan, des dotations financires aux stations et communes touristiques, des rgions et dpartements, des aides de lUnion europenne.

a. La Direction du tourisme
La D.T.148 , cre en 1978, est charge d'laborer et de mettre en uvre la politique gnrale du tourisme. Plusieurs fois restructure, elle se compose aujourd'hui de deux sous-directions et se voit attribuer trois missions lchelon national. Elle soccupe peut de ladaptation locale des services. La sous-direction de la stratgie et des moyens observe les volutions du produit touristique et labore les stratgies de l'Etat dans le domaine du tourisme. Elle s'appuie sur le bureau de la stratgie, qui recense les besoins en matire d'tudes qualitatives et quantitatives de la DT, de l'ODIT ou de Maison de la France149 afin de leur apporter une panoplie d'outils d'aide la dcision et gre le Centre d'Information et de Documentation du secrtariat dEtat, informatis, qui inventorie les ressources nationales en matire de tourisme, ralise et diffuse des publications documentaires, accueille le public sur rendez-vous. Le bureau de la statistique touristique produit, rassemble et analyse des donnes chiffres en liaison avec lO.N.T. (voir plus loin). Il labore le compte du tourisme. Le bureau du personnel et de la formation assure les gestion des personnels, labore le plan de formation et est charg de la communication interne. Le bureau des affaires financires et de la maintenance prpare le budget et contrle la rgularit des dpenses. La sous-direction des politiques touristiques est charge d'appliquer les actions dfinies par le gouvernement dans le domaine du tourisme notamment en matire d'emploi et d'amnagement du territoire et veille leur application sur le terrain. Elle est compose de trois bureaux : le bureau des industries touristiques qui prpare et met en uvre la rglementation et les actions de l'Etat vis--vis des entreprises et des organismes touristiques. Il gre les relations avec les professionnels. Il est galement responsable de la formation, de l'emploi et de l'laboration d'une politique de qualit. Le bureau des politiques territoriales dfinit les politiques d'amnagement partir des orientations du gouvernement et les met en uvre. Son action est principalement dirige vers les collectivits territoriales et

148 labrviation DIT , encore parfois utilise est une rmanence du nom prcdent : Direction des industries touristiques (fin de la dcennie 1980, dbut de la suivante). 149

voir ce qui suit.

231

les organismes de tourisme, dans le cadre de programmes de dveloppement et de soutien. Le bureau des dlgations rgionales au tourisme anime le rseau des services dconcentrs de l'Etat dont les missions sont la programmation des fonds publics, l'observation conomique, la rglementation et le conseil aux lus et aux professionnels.

Trois missions sont rattaches au directeur du tourisme : - la mission des affaires internationales, qui suit les relations bilatrales et l'volution de la demande internationale concernant le savoir-faire franais en matire de dveloppement touristique. Elle contribue la construction europenne par le soutien des intrts touristiques franais au sein des instances europennes. - la mission de la communication et des relations extrieures qui s'attache mettre en valeur et faire connatre les stratgies et actions de l'administration. Pour cela, elle met en place des campagnes de communication, dite des publications thmatiques et s'appuie sur la presse nationale et professionnelle. Elle organise galement les oprations de relations publiques.

b. le SEATM/DEATM

Seul survivant des trois services d'tudes et d'amnagement touristiques (littoral, espace rural et montagne) crs dans les annes 60, le Service dtudes pour lAmnagement du Tourisme en Montagne est le seul Service dAdministration Centrale de lEtat localis en dehors de la capitale (Chles-les-Eaux, dans la Tour de contrle de laroport de Chambry, avec des bureaux Gap et Toulouse). Il est charg d'examiner les conditions d'amnagement touristique de la montagne, et de faire les tudes relatives aux conditions de cration ou de fonctionnement des quipements touristiques. Il est rattach lODIT (organisme qui regroupe depuis 2005 lObservatoire du tourisme, lAgence franaise dingnierie touristique et lancien SEATM devenu DEATM : Direction dtudes pour lAmnagement du Tourisme en Montagne). Ses missions sont de trois ordres :

232

-il gre les interventions rglementaires et administratives de lEtat en montagne (il instruit les procdures des Units Touristiques Nouvelles150), - il dlivre du conseil en amnagement et de lexpertise, - il ralise, fait raliser, publie des tudes, recherches et assure la veille technologique de lamnagement touristique de la montagne.

Il conduit des programmes d'ingnierie touristique propres la montagne et ses filires. Il mne, en particulier, les tudes de suivi de la frquentation des stations de sport d'hiver, en particulier partir des statistiques de remontes mcaniques. Les rsultats font lobjet de plusieurs publications au cours de la priode dhiver. Ils sont dtaills par priode, par massif et par dpartement. Les deux autres SEAT (littoral et espace rural) on t intgrs, dabord en 1990 la Dlgation aux investissements et aux produits (DIP), puis, lors de sa disparition, l'Agence franaise de l'ingnierie touristique (maintenant partie dODIT France).

150

voir ce qui suit.

233

c. Maison de la France

Maison de la France assure la promotion de la destination France ltranger (site Internet : www.franceguide.com). Cest un GIE cr en 1987 et associant l'Etat, les collectivits territoriales et les professionnels du tourisme. Maison de la France regroupe actuellement plus de 1000 adhrents rpartis en quatre collges (Collectivits, associations de tourisme, entreprises commerciales) et dispose dun budget de 380 millions de francs. Depuis sa cration, Maison de la France a absorb les SOFTE (Services officiels franais du tourisme ltranger, rseau de bureaux de ladministration du tourisme chargs dinformer les habitants des pays trangers sur la destination France et de promouvoir son image), ces derniers constituant aujourd'hui des filiales du Groupement. Maison de la France assure une mission de service public (celle que remplissaient dj les SOFTE) et ralise des actions dans lintrt de ses membres (qui y participent financirement, intgralement ou en partie). Pour cela, le sige parisien de Maison de la France labore la stratgie gnrale (Plan marketing) et coordonne laction de ses 31 bureaux implants sur les 5 continents dans 26 pays. Maison de la France remplit des missions trs adaptes aux ciblages des marchs metteurs par les rgions151 : sa mission est de crer les meilleures conditions pour permettre aux produits et territoires franais de se trouver en position de force afin de faire face la concurrence internationale.

Les missions de Maison de la France pour le compte de ses membres : - Promotion de la France l'tranger et coordination des actions de ses membres l'tranger ou en France le cas chant : participation aux foires et salons touristiques, organisation des campagnes de promotion, relations avec les professionnels trangers (voyagistes), relations avec la presse (spcialise dans le tourisme). Maison de la France agit en organisme fdrateur en regroupant sous lappellation France les actions de promotion de ses membres (organismes locaux de tourisme ou entreprises touristiques).

151

I. De MESMAY, La rgion Rhne-Alpes cible le march espagnol, PFE DESS AGEST, IATU, Universit de Bordeaux 3, 1995.

234

- Information touristique : dans la plupart des pays fortement metteurs de touristes vers la France, Maison de la France dispose d'une "vitrine", local ouvert au public et diffusant de l'information touristique sur la France, en particulier les dpliants et catalogues touristiques de ses membres. Elle assure un rle dintermdiaire entre les destinations touristiques franaises et les habitants des pays o elle est implante.

- Observation conomique : Maison de la France assure, dans les pays o elle est implante, une mission permanente de suivi des marchs. Elle produit rgulirement des tudes de marchs, d'ordre gnral (prsentation socioconomique du pays), mais aussi sur des produits particuliers ou des segments de clientle (les jeunes, le golf, la pche, le tourisme d'affaires.). Ces tudes sont diffuses ses adhrents (900 en 1995) et constituent la principale source de connaissance qualitative des clientles trangres disponible en France.

Le Club littoral de Maison de la France

N en juin 2000, le Club littoral regroupe 24 stations du littoral franais, de la Cte dOpale la Cte dAzur, ont dcid de mener ensemble des actions de promotion de leurs sites en direction des vacanciers franais et trangers.

Son budget de promotion se compose des cotisations verses par les adhrents, dun apport en fonds propres, dune subvention de la Direction du tourisme et slve, en 2001, 1,5 millions de francs.

Ces stations sengagent travailler en commun pour atteindre un certain nombre dobjectifs : promouvoir les sjours hors saison (tarifs, ouverture des O.T., activits), travailler sur des cibles communes (couples 25-35 ans, et 55-75 ans avec CSP +, ). Ce Club organise donc des rencontres avec la presse (Salon Nautique 2000), des campagnes de communication ( Printemps-surmer ),

d. LObservatoire national du tourisme (ODIT France)

235

L'Observatoire National du Tourisme a t cr en 1991 l'initiative du ministre du Tourisme et dont les statuts ont t modifis en dcembre 1999 suite des recommandations de la Cour des Comptes souhaitant que lObservatoire soit moins dpendant de la Direction du Tourisme (gestion de fait). LObservatoire tait en effet une association de type loi 1901 compose de membres de droit (dix ministres), de membres adhrents (manant des secteurs professionnels) et de personnalits qualifies qui est charge dune mission de service public : "collecter et actualiser l'ensemble des informations conomiques du secteur touristique et intervenir, en termes de conseil, auprs de ses adhrents lorsqu'ils souhaitent crer ou enrichir leurs propres outils d'analyse". Au dbut de lanne 1999, la volont politique clairement affirme du Secrtariat dEtat au Tourisme de renforcer son dispositif dobservation a conduit envisager la possibilit de confier lObservatoire une mission plus large que celle pour laquelle il avait t cr, en lui donnant la responsabilit globale sur lensemble de la chane qui va de lorganisation des enqutes jusqu la valorisation, en passant par lanalyse des informations recueillies et lappui mthodologique aux stations et comits touristiques locaux pour mettre en uvre leur propre recueil de donnes conomiques : Dans le cadre de la politique dfinie par le Ministre en charge du Tourisme, la mission de lObservatoire National du Tourisme consiste renforcer, complter et mettre en cohrence le dispositif de collecte et danalyse des informations relatives la connaissance de lactivit touristique, des points de vue conomique et social, pour rpondre aux besoins des pouvoirs publics nationaux et territoriaux et des acteurs conomiques . Association Loi 1901 jusquen 2005, lObservatoire National du Tourisme : - met en place les procdures permettant de recueillir les besoins des pouvoirs publics et acteurs conomiques dans la connaissance de lactivit conomique ; - rassemble les informations existantes produites par ses adhrents (10 ministres, ainsi que le Commissariat Gnral du Plan, des centres de recherche et de formation non lucratifs, des entreprises de tourisme sont concerns) ; - ralise ou fait raliser des enqutes et observations ; - ralise ou fait raliser des recherches contribuant analyser les impacts conomiques et sociaux de lactivit conomique ; - apporte son concours mthodologique tous les organismes qui participent lobservation de lactivit touristique : mise en uvre dun dispositif dobservation conjoncturel de lactivit touristique dans les rgions, ralisation de synthse

236

prsentant les bilans de saison, tableau de bord sur lvolution des marchs trangers destination de la France ; - assure la valorisation par tout moyen, et notamment par des publications et lorganisation de sminaires, des travaux quil ralise, ainsi que ceux que ralise la Direction du Tourisme.

La cration de lObservatoire National du Tourisme en 1991 a permis l'Etat de retrouver un rle prdominant dans la publication de donnes chiffres sur le tourisme. La souplesse de fonctionnement de ce type de structure a favoris la mise en place rapide d'un certain nombre d'outils de suivi de l'activit nationale et internationale, de redonner une impulsion au rythme et au nombre des publications (priodiques, collections et tudes ponctuelles) et de se positionner comme leader mthodologique vis--vis des systmes dobservation rgionaux. Il est regrettable que l'Etat ait laiss cette fonction vacante au moment de la rgionalisation, qui na pas pris le relais. En 1995, lObservatoire National du Tourisme "tournait" au ralenti, souffrant semble-t-il d'un rapport charges salariales/budget trop lev l'empchant de financer des actions extrieures. Mais le nouveau dpart amorc en 1997 semble se concrtiser en 2000 avec des missions et des moyens renouvels et un programme de travail ambitieux pour une Association dont les ressources nexcdent pas 500.000 (dont la moiti de subvention du ministre).

e. LAgence Franaise dIngnierie Touristique (ODIT France)

De cration rcente (1993), l'Agence franaise d'ingnierie touristique (AFIT) est restructure en 2005 dans le GIP ODIT France (Observation Dveloppement Ingnierie Touristiques). Ce groupement dintrt public est constitu entre l'Etat, les collectivits territoriales, les associations et entreprises de tourisme. Le prsident du G.I.P. est, de droit, le ministre charg du tourisme et sa tutelle est assure par la Direction du tourisme. Neuf ministres, une soixantaine dorganismes de droit public ou priv sont membres actifs de lAgence, 173 structures ou organismes sont membres affilis ou correspondants. Elle a pour vocation de maintenir la capacit d'intervention et d'orientation de l'Etat dans le domaine de la production touristique et de susciter des partenariats entre le secteur public et le secteur priv afin de favoriser le dveloppement d'une offre touristique performante et cohrente.

237

Ses missions visent : organiser une analyse stratgique de loffre franaise afin dclairer les professionnels sur lvolution des filires et leurs potentialits de dveloppement conomique ; accumuler, constituer des savoir-faire et les redistribuer ; intervenir de faon volontariste sur certains secteurs de loffre.

Dans cette optique, lAFIT/ODIT a dvelopp des savoir-faire dans cinq domaines : les analyses de clientles par filire ; lassistance mthodologique aux collectivits de tout niveau pour la mise en uvre de leurs stratgies de dveloppement ; le conseil technique au montage des projets : diagnostic rapide, dfinition du concept, organisation des tudes de faisabilit, articulation des acteurs ; lamlioration des systmes de mise en march ; la mise en place de plans qualit sur les filires, les stations touristiques, les villes ou les entreprises. La premire et la troisime des missions prcdentes la conduisent faire effectuer des tudes sur des produits ou des filires, mais sa mission n'est pas la production statistique de donnes. Les tudes de lAFIT/ODIT sont diffuses ses adhrents. Elle informe galement par correspondance les autres organismes touristiques de lexistence de ses tudes quelle leur propose la vente, notamment sous forme de publications. LAFIT/ODIT organise tous les ans des rencontres sur le thme montage et financement de projets touristiques qui runissent prs de 1000 personnes reprsentant 600 organismes afin dlaborer des projets structurants et de qualit. Cest loccasion, pour des oprateurs ou des collectivits de rencontrer des investisseurs ou des partenaires et de boucler leur tour de table.

LAssemble gnrale du 20 octobre 1998 a pris la dcision de reconduire lexistence de lAgence pour une dure de six annes.

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La mise en place rcente dorganismes tels que lAgence Franaise dIngnierie Touristique (1993), Maison de la France (1987), lObservatoire National du Tourisme (1991), cest--dire des organismes associant des fonds publics et des fonds privs, a eu deux consquences :

1. La mission de service public qui constitue une partie de lactivit de ces organismes a du tre clairement prcise. Les prestations quils ont effectuer dans lintrt propre de leurs membres sont devenues des prestations de services ou des actions en partenariat pour lesquelles le financement est mixte ou entirement la charge de celui qui le demande 2. Par le systme du partenariat et de la prestation de services, les moyens de promotion, de dveloppement ou dtudes sont plus importants, tout en gardant un caractre coordonn. Par ce systme, les adhrents de ces organismes peuvent sintgrer des actions denvergure (a priori plus efficaces) tout en maintenant leur identit. LEtat a cherch par ce moyen augmenter les moyens financiers consacrs au dveloppement du tourisme en les drainant vers ces organismes, tout en se dsengageant financirement lui-mme.

Dautres structures ont une implication territoriale locale de service au public. Le Conseil National du Tourisme est de ceux l.

f. Le Conseil National du Tourisme


Organisme consultatif plac auprs du Ministre charg du tourisme. Cr en 1986, il remplace le Comit national du tourisme (1948-1985), successeur du Comit consultatif du tourisme (1935-1948) lui-mme hritier du Conseil suprieur du tourisme, organisme originel cr en 1910. Il comprend quelque 200 membres, 105 de droit (prsidents des CRT et reprsentants d'organisations touristiques), 25 "personnalits qualifies" choisies par le Ministre et 80 conseillers techniques, notamment les reprsentants dsigns par les hauts comits, conseils nationaux ou suprieurs placs auprs des administrations et des services publics. Les membres et conseillers techniques se rpartissent dans 5 sections : l'organisation territoriale du tourisme, la section de l'amnagement touristique, la section des questions conomiques, la section des affaires sociales, la section des questions europennes et internationales. La multitude d'organismes sigeant est tout fait l'image de la diversit des activits concernes par ce secteur.

239

Le Conseil national du tourisme publie chaque anne de nombreux rapports, suite aux questions dont il est saisi par le ministre. Ses tudes nont pas de caractre statistique. Il sagit souvent de travaux prospectifs dont les thmes peuvent tre rglementaires (rvisions des normes de classement htelier, ouverture des frontires en 1993, rpartition des comptences dans le domaine du tourisme.), dordre sociologique ( Pour une politique du tourisme urbain ). Ils peuvent galement porter sur des aspects techniques ( les technologies nouvelles dans le domaine du tourisme ). Le Conseil tablit galement des rapports sur les bilans des contrats de Plan. Cest lapplication la plus adapte au dveloppement territorial quon lui connaisse.

g. Le Comit national pour le fleurissement


Le CNFF est une association, prside par le ministre, dont le rle est de concourir la dfense de l'environnement naturel et l'amlioration du cadre de vie des villes et villages de France. Il organise le concours national des villes et villages fleuris. En 1993, plus de 10 000 communes franaises y ont particip. Les communes concourent dans diverses catgories en fonction de leur taille. Le comit dcerne les panonceaux "ville fleurie" et "village fleuri" placs l'entre des communes. Il joue un rle trs important en matire d'accueil par la dynamique qu'il contribue crer parmi les communes concernes par le tourisme. Le mme type de concours existe l'chelle europenne.

h. La disparition des Dlgations rgionales au tourisme (DRT)

Les dlgations rgionales au tourisme existent depuis 1960. Sous l'autorit du prfet de rgion, les dlgus assistent ce dernier dans ses missions de rglementation et de financements. Jusqu' la fin des annes 1980, le Dlgu rgional au tourisme a souvent t, en mme temps, le directeur du Comit rgional de tourisme. Le CRT ayant, dans la plupart des rgions, des moyens importants (financiers et en personnel) cette "double casquette" profitait essentiellement la structure tatique. A partir des annes 1980, avec les lois de dcentralisation, cette double fonction du dlgu a pu faciliter la mise en place des volets tourisme des premiers contrats de plan Etat -Rgion, mais s'est avre non satisfaisante par la suite lorsque la rpartition des comptences entre l'Etat et les collectivits territoriales a commenc devenir effective. Les DRT se sont donc spares des CRT, les attributions de chacun devenant ainsi plus claires, mais les

240

moyens la disposition des dlgus se sont souvent rduits sensiblement (1 4 personnes avec le dlgu). Cette pnurie de personnel handicape les dlgations dans l'accomplissement de l'ensemble de leurs missions prvues par la loi : la DRT a comptence en matire rglementaire. Elle suit, en Rgion mais galement auprs des collectivits locales, les financements de L'Etat, de la Communaut europenne, des contrats de Plan, elle doit participer l'observation conomique du tourisme et faire remonter au ministre les informations de type conjoncturel en cours de saison ; enfin elle a un rle de conseil et de coordination auprs des collectivits territoriales et de leurs "filiales tourisme". La question de leur intgration au sein des Secrtariats Gnraux aux Affaires Rgionales se pose priodiquement. En 2004, les DRT disparaissent en tant que directions autonomes et sont places directement sous la responsabilit des Secrtariats Rgionaux aux Affaires Rgionales (Prfectures de rgion).

i. Le Conseil gnral et la laction touristique

Commission dpartementale de

Jusqu'en 1995, deux commissions, la Commission rgionale des agents de voyages et la Commission rgionale des associations de tourisme taient charges d'mettre des avis au prfet de Rgion sur la dlivrance des licences d'agent de voyages et sur les agrments des organismes de tourisme but non lucratif qui proposent des voyages ou des sjours ou participent leur laboration. Le prfet, suite l'avis formul, promulguait alors l'arrt.

Depuis le mise en application de la loi de 1992 sur la vente des voyages152, ces commissions n'existent plus. C'est la commission dpartementale de l'action touristique qui traite dsormais ces dossiers.

Charge d'mettre des avis au Prfet sur les questions touristiques, cette commission traite en particulier du classement des tablissements d'hbergement,

152

Loi n 92-645 du 13 juillet 1992, fixant les conditions d'exercice des activits relatives l'organisation et la vente de voyages ou de sjours.

241

de l'autorisation d'ouverture des terrains de camping, des agrments et habilitations pour les associations de tourisme. Cette commission est essentiellement constitue d'agents de l'Etat (reprsentant les ministres concerns par les questions prcdentes : tourisme, police, sant, quipement, environnement, concurrence et consommation), de reprsentants du Comit dpartemental du tourisme et des organismes consulaires. Par ailleurs des professionnels peuvent y siger lorsque l'ordre du jour traite des affaires concernant leur secteur. En matire de suivi du parc d'hbergements local, les arrts du Prfet, suite aux avis de la CDAT, constituent la meilleure source d'information sur les caractristiques officielles des tablissements d'hbergement. LINSEE nen est pas destinataire. Le relais le plus appropri pour obtenir la communication de ces informations est le Dlgu au tourisme qui sige la CDAT et qui entretient en gnral des relations de travail avec les Directions Rgionales de lINSEE.

Lensemble de ce processus de suivi administratif est complexe et laccs aux informations est donc rserv aux initis. Les collectivits locales, dans leur grande majorit, ignorent les avantages quelles peuvent tirer des informations et de laccs au conseil auprs de ces structures multiples et aux missions parfois clates (cest le cas de lAFIT/ODIT, par exemple). A partir de 2005, cette Commission pourrait passer sous la comptence dpartementale. Le projet de loi de dcentralisation du tourisme prcise en effet : Le dpartement dtermine les rgles de procdure relatives l'instruction des demandes d'agrment ou de classement des quipements et organismes suivants : les htels et rsidences de tourisme, les terrains de camping amnags , les villages de vacances, les meubls de tourisme, les villages rsidentiels de tourisme, les restaurants de tourisme, les offices du tourisme. La dcision de classement ou d'agrment de ces quipements ou organismes est prise par arrt du prsident du conseil gnral.

2. Dautres manires denvisager ladministration du tourisme en Europe

En Espagne, comme dans les pays structure centrale (Grande Bretagne) le schma tait similaire au schma centralis - puis dcentralis - franais. Un Ministre des Transports, du Tourisme et de la Communication qui comprenait le

242

Secrtariat gnral du Tourisme, lequel finanait un Institut national de promotion financ 100 % par l'Etat, une Direction Gnrale de Politique Touristique qui rgit l'Institut d'Etudes Touristiques et des Offices Nationaux du Tourisme. Mais les politiques damnagement touristique relvent depuis 1982 des Communauts Autonomes (Diputacion Autonomia : rgion) qui lgifrent dans le domaine de loffre et de lencadrement de la demande, des Provincias (dpartements) et des comarcas (communauts de communes-pays). La structure fortement dcentralise du tourisme peut dsormais tre considre comme dpendant entirement des Communauts autonomes. Les structures italiennes du tourisme ont t trs tt dcentralises et leur fonctionnement varie du fait des comptences tendues des rgions. Si la loi-cadre du 17 mai 1983 donne l'Etat une assise lgislative au tourisme et favorise un rquilibrage territorial en faveur du Mezzogiorno, l'article 117 de la Constitution italienne confie a contrario la comptence touristique la Rgion, institue en 1976. Le Gouvernement, par le biais du ministre du Tourisme, exerce pour sa part ses fonctions d'orientation et de coordination jusqu'en 1993 par l'intermdiaire de deux organismes collgiaux : le COMITE
PROGRAMMATION TOURISTIQUE DE COORDINATION POUR LA

qui

dfinit

les

grandes

orientations

de

la

programmation touristique, et le COMITE

DE CONSULTATION NATIONALE

o sont

reprsents les professionnels et experts. Ces fonctions ont pris fin en 1993, puisque le ministre du Tourisme a t supprim par rfrendum. La loi cadre de 1983 a permis aux rgions qui le souhaitaient de lgifrer au sein des cadres juridiques institus par l'Etat. Toutes ne l'ont pas fait. La Toscane, par exemple, rgion touristique par excellence, ne s'en est vraiment proccup qu'en 1988. Cette rgion a ainsi institu 35 entits juridiques charges du tourisme sur son territoire (quivalents de gros offices de tourisme). Mais ce systme, trs clat a prsent de telles inconvnients pour la coordination des efforts de promotion que la Toscane est aujourd'hui oblige de revoir ce systme en crant 15 zones "homognes". De plus, chaque rgion tant dcoupe en provinces, ces structures prennent actuellement la place institutionnelle qui avait t donne en 1980 aux Associations Intercommunales (celles-ci taient surtout marques, dans certaines rgions, par la volont de ne pas s'organiser sur le plan technique). La Loi de 1983 a galement institu la cration dans chaque rgion d'Agences de promotion touristique (AZIENDE
DI PROMOZIONE TURISTICA).

Ces A.P.T. sont responsables de

l'information (mailings, fichiers et accueil ; fourniture de matriel d'information) et de la promotion (garantit l'unit d'image de chaque site touristique). Actuellement, les rgions italiennes ont une comptence sur les structures rceptives. Cependant, chaque rgion peut transfrer cette comptence une collectivit de

243

rang infrieur : ainsi la Toscane a-t-elle transmis la commune sa comptence pour le classement des structures d'hbergement, la mise en uvre de sa politique de gestion et de dveloppement touristique, ne gardant que sa comptence statistique - qu'elle partage d'ailleurs avec l'Etat. L'ENTE
ITALIANO PER IL TURISMO NAZIONALE

(ENIT), agence centrale cre en 1919, est par ailleurs

toujours charge de toute la promotion du tourisme italien l'tranger (l'ENIT est l'quivalent de Maison de la France).

De structure plus simple, la Constitution fdraliste de la Rpublique Fdrale d'Allemagne confre l'essentiel des attributions relatives au tourisme aux Lnder. L'Etat fdral n'intervient donc presque pas dans la gestion touristique. Tout au plus promeut-il certains programmes de formation par l'intermdiaire de la D.Z.T., association qui assure la promotion internationale pour le compte du ministre de l'Economie. La D.Z.T. regroupe les professionnels du tourisme et bnficie d'un budget trs lourd dont 90 % sont aliments par l'Etat fdral.

244

25. La gestion de lamnagement touristique par le service public touristique local


Le service public est un rgime qui touche une activit ds lors quelle relve de lintrt gnral. Mais lintrt gnral nest pas une notion juridique prcise, elle est aussi

politique

Jean-Franois AUBY, Les services publics locaux, Berger-Levrault, 1997, p. 24.

Indpendamment de la nature juridique de la structure qui est choisie pour remplir cette mission, le simple fait que le tourisme soit considr dornavant comme une mission de service public local a des consquences en termes dorganisation, de contrle, de fonctionnement sur le dveloppement local :

La mission de service public est une activit reconnue dintrt gnral, assur directement par une personne publique ou confie par elle une personne prive place sous son contrle, et soumise un rgime juridique en partie ou totalement tranger au droit priv. Lintervention des collectivits locales dans les politiques de dveloppement touristique repose sur une conception du service public153 qui sest

153

Aucune loi na jamais dtermin ce que lon entend par service public. Les lois utilisent souvent ce terme mais afin de qualifier une mission ou une structure de service public. De nombreux textes et de dcisions de justice ont abouti reconnatre un ensemble de missions exerces par lEtat ou les collectivits locales, un caractre de service public. La doctrine juridique a longtemps cherch une dfinition du service public (...) mais la dlgation de service public tant une notion juridique, cest la conception lgale, rglementaire ou jurisprudentielle qui

245

considrablement dvelopp depuis un demi-sicle en scartant de sa base fonde par le droit administratif. Le Code gnral des collectivits territoriales154 donne pour mission aux communes et groupement de communes (donc aux villes, aux stations touristiques) de contribuer au dveloppement conomique de leur territoire. Le dveloppement touristique est une forme de dveloppement conomique. Le Conseil dEtat a considr que cette mission constituait une mission de service public155 dans une dcision prise en 1985 seulement. Cette disposition entrane, sur le plan juridique et technique, des consquences dans lorganisation des politiques de dveloppement (et donc damnagement) touristique. En effet, qui dit service public local dit que cest la commune qui dcide de crer un service public, lorganise, fixe ses modalits de fonctionnement. La municipalit doit clairement dire ce quelle considre tre comme mission de service public local, donc en dfinir le contenu et ses modalits dorganisation : le principe de diffrence territoriale est ici clairement pos. A priori, il y a autant de combinaisons de service public touristique local que de collectivits ayant la capacit de les conduire. La loi de 1992 rpartissant les comptences entre les collectivits territoriales en matire de tourisme voque la possibilit, pour une commune, de confier l'Office de tourisme au niveau local ou intercommunal la ralisation de tout ou partie de sa mission (article 10, titre III). Pour tre une force de proposition, de coordination et de dveloppement reconnue dans sa mission de service public, l'Office de tourisme doit disposer dune dlgation claire de la municipalit.

154 articles L. 15 (1)1-1 et suivants pour les communes, L.3-231-1 et suivants pour les dpartements et L. 4211-1 et suivants pour les rgions. 155

doit prvaloir : est service public ce que la loi ou la jurisprudence a reconnu comme tel (Auby, 1995, p.9).

Conseil dEtat, 10 mai 1985, SA Boussac Saint-Frres, Rec. P. 145.

246

1. Quatre principes juridiques

La gestion dun service public touristique local implique de rpondre quatre principes : continuit, adaptation constante, transparence du service public, galit daccs. Ces principes, dgags par Louis Rolland dans les annes 30, sont cependant ambigus, car souvent contradictoires.

Continuit : lusager (le touriste) doit avoir un droit daccs normal au service. Ce droit doit tre prcis dans la convention de dlgation du service public si celui-ci est confi un Office de tourisme : nature de louverture (contenu de laccueil, de linformation disponible, priode de temps, rmunration ou gratuit des services offerts, etc). Ces contraintes permettent de parvenir des rapports clairs entre les politiques de dveloppement et damnagement de la collectivit et leur gestionnaire : la commune fixe les obligations juridiques que lorganisme, lOffice de tourisme par exemple, devra remplir et les compensations, notamment financires, quil est en droit dattendre de la collectivit pour couvrir le cot de ce service.

Adaptation constante : une fois les principes du service dfini par le Conseil municipal, ses modalits dapplications doivent rpondre toujours le mieux possible lusager (le touriste), donc voluer en fonction de ses demandes. Ce principe induit lide dune grande souplesse dans les modes daccueil, dans lvolution des services rendus aux touristes ou aux partenaires de lamnagement touristique local. Ce principe dadaptation peut conduire, si la rentabilit ou lefficacit le demandent, la fermeture mme partielle dune partie du service (ce qui remet en cause le principe de continuit !). Dailleurs, ladaptation des services publics - a fortiori des services touristiques, na jamais fait lobjet dune reconnaissance juridique expresse ni par les textes, ni par les juges.

galit : les usagers du service doivent pouvoir bnficier dun traitement galitaire par catgorie dusagers. La tarification est aujourdhui envisage comme un objectif de bonne gestion des services publics : le tarif, en assurant la visibilit du cot du service, permet den suivre la gestion. La technique de la tarification

247

cot marginal permet un positionnement diffrentiel sur la structure de loffre et de la demande. Il est recommand que dans une catgorie chaque personne paie le mme prix. On peut considrer que les habitants de la commune paient, pour un service de visites guides par exemple, un prix diffrent que celui affect aux touristes, mais ils doivent tous payer le mme prix pour le mme service. On considre donc, depuis la dcision du Conseil constitutionnel du 12 juillet 1979, que des tarifs diffrencis puissent tre imposs des usagers placs dans des situations diffrentes et quinversement des tarifs semblables doivent tre prvus pour des usagers placs dans des situations semblables. Mais un certain nombre dOffices facture dsormais les prestations en fonction du revenu imposable du touriste. Si on considre, dans ce cas, que lOffice remplit toujours une mission de service public local, force est de reconnatre que le service touristique applique ici le principe de diffrence dans sa totalit.

Transparence : le service public touristique local doit faire la preuve quil fonctionne au mieux, dans les meilleures conditions, sans favoriser certaines personnes (ou certaines communes dans le cadre dun regroupement intercommunal) par rapport dautres et doit tre ouvert lensemble des citoyens de la collectivit locale qui ont le droit de demander des explications sur le fonctionnement. La loi n 95-127 du 8 fvrier 1995, dite loi Mazeaud , oblige le dlgataire de publier un rapport annuel destin informer le dlgant sur les comptes, la qualit de service et lexcution du service public dlgu. Si elles sont gres dans le cadre de dlgations, les politiques de dveloppement et damnagement touristique doivent donc respecter les rgles juridiques qui leur sont propres et sinscrire dans le cadre dun contrat quilibr conclu entre lautorit concdante et lentreprise dlgataire. Cependant, l encore, il est rare que les missions donnes aux Offices le soient par la procdure de dlgation. En effet, la plupart du temps, ce choix relve dune simple reconnaissance de mission de service public et impose seulement une convention-cadre qui dfinit les grandes orientations de la commune, les caractristiques du service et une convention annuelle de moyens prcisant les aides octroyes par la commune pour lexcution de ces moyens.

248

2. La gestion du service touristique local

Il est dans la nature de lactivit de service public dtre soumis un statut juridique spcial qui singularise la prestation de service public par rapport aux activits prives similaires156. Cependant, la diversit des prestations ncessitant une diffrenciation des rgles applicables, il ny a pas de texte gnral relatif son fonctionnement. Le libre choix des collectivits locales et de leurs regroupements entre les divers modes de gestion des services publics locaux apparat comme un corollaire du principe de la libre administration des collectivits locales. Ce principe, rappel par le Conseil dEtat157, est rappel par certains textes spciaux.

Le choix du mode de gestion implique des facteurs culturels, conomiques et des motifs dopportunit politique. Il tmoigne du principe de diffrence dans lamnagement du territoire touristique.

LOffice de tourisme, appellation gnrique qui remplit la plupart du temps le rle de service public touristique local, recouvre des situations juridiques extrmement varies qui correspondent (ou tendent correspondre) des modes de gestion trs diffrents de ce service public. Les communes disposent de deux textes de loi leur permettant dinstaurer un Office de tourisme : - le code gnral des collectivits territoriales (articles L 2231 modifi par la loi du 13 aot 2004) ; - la loi du 23 dcembre 1992 modifie par la loi du 13 aot 2004 (article 10).

Une fois que la municipalit a clairement dfini la mission quelle donne son organisme, elle doit rpondre la question de savoir si elle exerce directement cette mission ou si elle la dlgue. On a vu que peu de communes ou de groupements lont fait trs officiellement par dlibration de conseil municipal ce jour. Cependant, on peut estimer que toutes ont fait ce choix par dfaut, de manire implicite en renouvelant comme chaque anne la subvention accorde traditionnellement aux Offices de tourisme, notamment aux Offices associatifs.

156 157

A.S. Mescheriakoff, Droit des services publics, op. cit., p. 143. Avis non publi du 7 avril 1987

249

Cette forme de dlgation tacite nest cependant pas lgale et la commune peut tre reconnue coupable de gestion de fait si elle ne se conforme pas aux principes de la dlgation de service public ou, pour le moins, une convention dobjectifs.

Si elle choisit dexercer directement sa mission de service public touristique local, elle peut mettre en place : 1. soit un service public industriel et commercial, 2. soit un service public administratif.

Cette distinction permet aux communes ou leur groupement de choisir clairement le rgime juridique de loutil de mise en uvre de la politique de dveloppement touristique (et donc de donner un sens politique cette mission)158. 3. Si elle choisit, au contraire, de confier cette mission un organisme public ou priv tiers, elle doit reconnatre cet organisme la mission quelle lui confie. : cest la dlgation de service public159, ou plus simplement, pour les petits Offices de tourisme, la convention de service public repose sur le principe de transparence, de concurrence dans le choix du dlgataire, donc dappel doffre pour le ou les choisir. En effet, les missions touristiques fondamentales (accueil, information, promotion) peuvent tre confies un organisme, celles de dveloppement, dexploitation dquipement, damnagement un ou plusieurs autres, de nature juridique diffrente. Cest ainsi quon constate que le service public touristique est de plus en plus souvent gr dans le cadre de dlgations confies des entreprises prives. La commune demeure toutefois responsable devant ses administrs du bon fonctionnement et dune excution de qualit correspondant au cot support par lusager.

158

les S.P.A. peuvent bnficier de subventions alors quelles sont proscrites pour les S.P.I.C. qui relvent du droit priv dans ses rapports avec les usagers du service : la lgalit des aides et la fiscalit de loutil technique de la commune dpendent de ce choix.

159

la procdure de dlgation sapplique pour des montants verss au dlgataire suprieurs 700.000 F hors taxes ou 450.000 F H.T. pour des missions conventionnes suprieures 3 ans . Cependant, sil ny a pas dlgation, la collectivit est tenue de rdiger une convention sur la dure damortissement ou dexploitation confie (loi Sapin).

250

Le lgislateur est intervenu une premire fois en 1993 ( loi Sapin 160) pour fixer les conditions qui doivent viter aux lus dtre en situation de gestion de fait161, une seconde fois en 1995162 pour prciser les rapports entre le dlgataire et le dlgant et instituer, notamment, un rapport annuel comportant les conditions dexcution de la dlgation et une analyse de la qualit de service. Ce rapport est assorti dune annexe permettant lautorit dlgante dapprcier les conditions dexcution du service public.

La commune qui souhaite grer son Office de tourisme a recours une forme publique par un tablissement public industriel et commercial dot, par dfinition, de lautonomie juridique et financire (cas des stations classes), ou par une rgie disposant de lautonomie juridique et financire (la rgie dote de la seule autonomie financire ne donne pas pleinement lautonomie de gestion au conseil dexploitation. Cette option est en contradiction avec la loi Mouly qui oblige la sparation de loutil technique du conseil municipal).

La gestion du dveloppement touristique par un Office de tourisme associatif ne constitue pas une forme de gestion directe ou indirecte mais relve de la gestion dlgue. On ne sait pas encore si cette forme de gestion pourra perdurer aprs la dcentralisation du tourisme de 2004. Dans la plupart des cas, cette dlgation nest pas soumise la loi Sapin mais doit faire lobjet dune convention dattribution de subvention justifiant loctroi de laide publique.

a. la dlgation de service public touristique local 163

160 161

loi n 93-122, dite loi Sapin du 29 janvier 1993

la gestion de fait est lirrgularit consistant pour une personne physique ou morale simmiscer dans le maniement des deniers publics sans avoir qualit pour le faire . La gestion de fait impose la sparation des ordonnateurs et des comptables. Il faut tre ici trs vigilant, car par ailleurs le lgislateur exige que linstance dlibrante de lOffice de tourisme soit compose, aux cts des reprsentants des activits professionnelles et organismes intresss au tourisme de la commune, de dlgus du conseil municipal.
162

loi n 95-127 du 8 fvrier 1995 relative aux marchs publics et dlgations de service public

251

Le service public touristique local est de plus en plus souvent gr dans le cadre de dlgations confies par la commune des entreprises publiques (EPIC) ou de conventions signes avec le priv (SEM, associations). Sil nexiste aucune dfinition gnrale lgale de la dlgation de service public, le lgislateur a repris ce terme introduit par la jurisprudence administrative. La dlgation de service public nest pas un march public : le march est un contrat par lequel une personne publique confie un prestataire de services le soin de raliser des travaux, de lui livrer des biens ou de raliser une prestation. Ce contrat est soumis au Code des marchs publics et le titulaire du march peroit une rmunration. Au contraire, la dlgation du service public touristique local est une convention par laquelle la commune (ou le groupement de communes) confie son cocontractant (priv ou public) lexcution dune mission de service public, totale ou partielle. Elle implique la dfinition au cas par cas des missions et des fonctions dlgues.

Le service public touristique local est majoritairement gr par le secteur priv.

Ce mode de gestion ne remet pas en cause le principe fondamental du service ou de lquipement public, dailleurs rappel par la loi Sapin. Cependant, en tourisme comme ailleurs, toute la difficult dornavant est de prserver lintrt gnral tout en permettant au priv de se rmunrer. Grer au mieux lintrt gnral suppose sadapter la variabilit de cet intrt gnral. Dans le domaine du tourisme, la distinction entre le secteur public et le secteur priv a peu de consquences : le secteur public applique les rgles de la gestion prive travers ses SEM et ses EPIC. La distinction ne porte dailleurs pas sur la forme de cette gestion locale du tourisme, mais sur sa finalit. Lurgence pour les collectivits touristiques nest pas de copier le priv mais dvaluer en permanence la mise en uvre des rponses apportes pour satisfaire lintrt gnral.

Lensemble des textes de lois adopts de 1985 1993 a permis de mieux identifier les procdures de conduite et de gestion des politiques publiques damnagement touristique. La jurisprudence du critre substantiel de la rmunration permet ainsi de situer dans le cadre des marchs publics tout contrat

Dlgation de service public en application des articles L. 1411-1 et suivants du Code Gnral des Collectivits Territoriales et du dcret n 93-471 du 24 mars 1993.

163

252

qui prvoit que la rmunration de loprateur sera certaine. La jurisprudence du Conseil dEtat prvoit que tous les contrats dans lesquels la rmunration du cocontractant est substantiellement assure par les rsultats dexploitation relvent de la dlgation. Par contre, un contrat qui prvoirait que cette rmunration est assure par un prix pay par la commune oblige regarder ledit contrat comme un march soumis aux rgles rgissant les marchs publics164. Ceci tant, cette distinction relative au rsultat de lexploitation risque fort dvoluer dans les annes venir vers une plus grande simplicit, la lumire du droit europen qui ne rsonne que sur la seule notion de commande publique165 . La collectivit considrera alors le priv comme un simple prestataire.

Lexploitation dun service ou quipement touristique par un organisme priv ne remet pas en cause la nature publique de lquipement ou du service, mais simplement sa gestion.

Par contre, les collectivits publiques suivent dornavant la procdure de dlgation de service public lorsque la rmunration dpend de lexploitation du service, de lquipement ou de lusager. Dans ce cadre de dlgations, la fonction de pilotage et de suivi permanent de la puissance publique est imprative pour viter les drives. Cest pour cette raison que la loi Sapin a instaur, outre les rgles de mise en concurrence pralable, un systme de contrle a posteriori de leur excution. Ce contrle est le fait du prfet, de la chambre rgionale des comptes, des citoyens.

Cette procdure longue et lourde, trs peu mise en uvre aujourdhui, prsente, pour chaque destination, lopportunit de rflchir sur le fond , de se donner les moyens de bien valuer le partenaire et de bien valuer la rentabilit ou le cot dexploitation du service public touristique local.

164 165

Conseil dEtat, 15 avril 1996, Prfet des Bouches-du-Rhne c/Commune de Lambesc P. Martin-Genier, La grance, dlgation de service public ou march public, op.cit..

253

Tableau 16 : Les sept tapes de la procdure de dlgation de service public166

1. La collectivit dlgante approuve le principe du recours la dlgation au vu dun rapport exposant les principales caractristiques du service, objet de la dlgation. 2. Le dlgataire effectue un appel candidature par la publication dune annonce dans deux journaux au moins : lune dans un journal dannonces lgales et lautre dans une revue spcialise dans le secteur concern par la dlgation. 3. La commission de dlgation examine les offres de candidature. Elle tablit la liste des organismes retenus pour prsenter une offre. 4. La commission de dlgation examine les offres et formule un avis marquant ses prfrences sur les solutions techniques prsentes par les candidats. 5. Lexcutif de la collectivit entame une ngociation des offres aprs avis de la commission. La ngociation est libre. 6. Lassemble dlibrante de la collectivit se prononce sur le choix de lexcutif sur la base du rapport de la commission de dlgation. 7. Le contrat de dlgation sign doit tre adress dans les quinze jours au prfet.

Lassemble dlibrante intervient deux fois : en amont, pour adopter le principe mme de dlgation de service public (et lire la commission), en aval, pour statuer sur le choix opr par lexcutif sur lavis et le rapport de la commission. Sur saisine de lexcutif, la commission ouvre les plis contenant les offres remises par les entreprises, donne un avis lautorit habilite signer et tablit un rapport lattention de lassemble. Chaque excutif pilote sa procdure, saisit lassemble en amont sur la base dun premier rapport, tablit seul la liste des entreprises autorises prsenter une offre aprs la publicit prvue par larticle 1411-1, ngocie seul sur la base de lavis de

166

article L. 1411-1 du Code gnral des collectivits territoriales

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la commission, choisit seul lentreprise puis soumet cette dcision lassemble deux mois au moins aprs la saisine de la commission avec le rapport de celle-ci.

Majoritairement grs par le secteur priv (offices de tourisme associatifs), le service public touristique local et les quipements qui y sont associs font lobjet de choix locaux qui relvent clairement de la collectivit publique. Si les activits touristiques sont de plus en plus souvent gres dans le cadre de dlgations confies des entreprises prives, la commune demeure toutefois responsable devant ses administrs du bon fonctionnement et dune excution de qualit correspondant au cot support par lusager. Parce quelle implique de prciser ses spcificits, la mise en place de cet ensemble de gestion des politiques publiques locales de dveloppement touristique est lente et difficile :

- les communes - notamment les petites communes touristiques, sont mal informes de leurs droits et devoirs en la matire et continuent, pour nombre dentre elles, concevoir la gestion touristique comme une simple politique daccueil et de festivits ; - dans le cadre dun quipement touristique, une difficult spcifique apparat, difficile rsoudre : le citoyen (qui paie, par limpt, une partie du cot du service public touristique) nest pas lusager. Celui qui paie le service ou lquipement touristique nest pas intgralement le touriste. Lintrt gnral touristique ne peut tre quindirect et entre dans un calcul conomique seulement sur le long terme difficile valuer. - ces deux facteurs imposent aux collectivits locales une grande expertise, qui doit connatre les marges de manuvre du priv pour fixer le juste prix du service et lui permettre de se dvelopper et de se rmunrer tout en satisfaisant les exigences de citoyens qui ne sont pas lecteurs !

Cest pourquoi, si la procdure mise en place par la loi SAPIN donne aux lus de la collectivit et aux citoyens les moyens dapprcier les conditions de loctroi de la gestion du service public touristique local, peu de collectivit se sont saisies de cette occasion de mettre au point un bon outil de service public en laborant un cahier des charges clair du service dlgu.

255

Il faut dire que larticle 10 de la loi de dcembre 1992 qui redfinit la place de lOffice de tourisme dans la commune en lui donnant le rle essentiel dans la gestion des missions du tourisme local a, de fait, transfr le dbat du Conseil municipal vers le Conseil dAdministration des Offices. Or, la plupart dentre eux (plus de 95 %), sont de nature juridique prive (associatifs 88%). La grande majorit des lus locaux, en se dsintressant du problme dont ils ont renvoy le traitement aux Offices, se sont souvent dessaisis partiellement de lexercice dune politique publique de dveloppement territorial.

b. organismes techniques de mise en uvre


Le conseil municipal peut, par dlibration, dcider la cration d'un organisme dnomm Office de tourisme qui assure les missions d'accueil et d'information des touristes ainsi que de promotion touristique de la commune en cohrence avec le comit dpartemental et le comit rgional du tourisme. Il peut confier l'Office de tourisme tout ou partie de l'laboration et de la mise en uvre de la politique du tourisme dans la commune et des programmes locaux de dveloppement touristique, notamment dans les domaines de l'laboration des produits touristiques, de l'exploitation d'installations touristiques et de loisirs, des tudes, de l'animation des loisirs, de l'organisation de ftes et de manifestations artistiques.

Homologues des CRT et des CDT, mais se limitant une comptence gographique de niveau communal, les 3.600 Offices de tourisme et Syndicats dinitiatives franais constituent un ensemble plus htrogne que celui des structures dpartementales et rgionales, la fois relativement leurs formes juridiques, leurs tailles et leurs moyens, et leurs attributions de comptences.

Le droit franais distingue le syndicat d'initiative, l'office du tourisme, l'office municipal du tourisme (statut dtablissement Public Industriel et Commercial) :

La fin des Syndicats d'initiative

256

Il sont l'origine des organismes prsents aujourd'hui pour accueillir et informer les touristes. Le premier de ce type semble tre le comit des promenades de Grardmer dans les Vosges en 1875, mais la premire utilisation du terme de "Syndicat d'initiative" apparat Grenoble en 1889. Des Pyrnistes convaincus affirment au contraire que la premire mention de ce type de structure est antrieure de quelques annes dans leur massif Ce sont les commerants locaux qui, conscients du dveloppement de l'afflux de visiteurs se sont organiss pour tirer le meilleur parti de la venue de ces nouveaux clients. Trs rapidement, les S.I. se sont implants dans les communes frquentes par des touristes. Le Syndicat d'initiative est un organisme de droit priv (en gnral de forme associative) ne bnficiant pas d'homologation par les pouvoirs publics, n'ayant pas d'obligation particulire vis--vis de la commune et disposant de trs faibles moyens (les communes ont tendance faire bnficier de subventions des organismes dans lesquels elles peuvent participer). Depuis une trentaine d'anne, la structure de ce type s'est avre insatisfaisante car trop base sur le bnvolat et de qualit mdiocre. Deux autres organismes sont apparus qui se substituent actuellement aux Syndicats.

L'Office de tourisme

C'est parfois un ancien syndicat d'initiative qui a demand et obtenu l'homologation par les pouvoirs publics (dcision du Prfet aprs avis de la Commission dpartementale d'action touristique)167. Cette homologation, possible depuis les annes 1970, classe dornavant les Offices de tourisme en 4 catgories notes de 1 4 toiles168. Les obligations (organisation gnrale, localisation, locaux, quipements publics proximit, nombre, qualit et formation suprieure du personnel rmunr, matriel, priodes et horaires douverture, normalisation, services aux touristes, services aux professionnels) augmentent avec le niveau de classement. La participation de la commune et son contrle des orientations de l'Office de tourisme ne sont pas systmatiques. Elles augmentent l aussi avec le

167 168

arrt du 3 octobre 1991, J.O. du 3 novembre, page 14408

arrt du 12 janvier 1999 fixant les normes de classement des Offices de tourisme, Journal Officiel Gazette Officielle du Tourisme du 3 mars 1999, n 1474

257

classement, mais les communes ne sont majoritaires que dans un Office de tourisme 1* sur dix et un Office de tourisme 4* sur quatre169. Ce retard sexplique par celui avec lequel le lgislateur a officialis le rle des Offices de tourisme : en effet, le texte dsignant expressment l'Office de tourisme comme l'organisme que les communes peuvent mettre en place pour mener bien leur politique touristique est la loi du 23/12/92 portant rpartition des comptences dans le domaine du tourisme.

L'EPIC Office de tourisme (article L. 2231-9 du Code des collectivits territoriales)

Instaure en 1964, cette structure, initialement rserve aux stations classes et aux communes littorales, permet la municipalit le contrle total de son dveloppement touristique. En 2004, toutes les collectivits locales pourront le crer. Une commune ou un groupement de communes peut instituer par dlibration du conseil municipal ou de l'organe dlibrant un tablissement public industriel et commercial charg de la promotion du tourisme dnomm office du tourisme. L'office du tourisme assure la coordination des divers organismes et entreprises intresss et peut tre autoris commercialiser des prestations de services touristiques dans les conditions prvues par la loi n92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions d'exercice des activits relatives l'organisation et la vente de voyages. La dlibration qui cre l'office du tourisme fixe la composition et les modalits de dsignation du comit de direction. Les membres reprsentant la collectivit dtiennent la majorit des siges du comit.. L'tablissement public caractre industriel ou commercial (EPIC) est prsid par le Maire qui en nomme le directeur. Ce type de structure prsente lavantage d'une plus grande prcision de gestion que les structures de droit priv comme l'association 1901 ou la socit d'conomie mixte (qui fonctionne comme une S.A.).

169

Fdration Nationale des Offices de Tourisme et Syndicats dInitiative, Evolution prospective des Offices de Tourisme, 1994, XXe Congrs national des O.T.S.I. - Vichy, 29 septembre - 2 octobre 1994, 32 p.

258

3. Les statuts juridiques des organismes territoriaux de dveloppement touristique

a. La gestion publique (le service public industriel et commercial)

Dans ce systme de gestion, la commune reste gestionnaire et prestataire du service public touristique. Elle rige lOffice en personne morale de droit public particulire : en effet, lutilisation de la rgie directe est impossible dans le domaine touristique, puisque la loi stipule clairement que des professionnels du tourisme doivent pouvoir siger dans linstance dlibrante. La commune qui souhaite crer un Office de tourisme public a donc le choix entre deux organisations administratives du service public dotes de lautonomie juridique et financire : ltablissement public ou la rgie dote de lautonomie juridique et financire.

LEPIC ou la rgie dote de lautonomie juridique et financire permettent la collectivit locale dexercer pleinement les missions modernes attendues dune institution touristique tel que lOffice. En effet, autour des missions daccueil, dinformation et de promotion du tourisme de la commune se sont dveloppes, rpondant des besoins nouveaux, de nouvelles missions qui fondent dsormais le projet touristique local : actions ducatives envers les touristes, organisation et visites dexpositions ou de monuments, cration et gestion de boutiques permettant aux visiteurs demporter documentations, souvenirs, supports de dcouverte prolongeant la visite ou le spectacle (vnement), productions audiovisuelles, disques, cassettes, CD ROM, gestion despaces de restauration... Ces activits principalement commerciales, peu compatibles avec une gestion publique caractre administratif, entrent totalement dans le champ de la gestion du service public industriel et commercial.

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le systme dEPIC

Cest un outil bien adapt aux stations classes ou balnaires, mais qui ne concerne encore que 6,70 % des services publics touristique locaux en France. Dabord parce que, jusquen 2004, seules les communes littorales et les stations classes ont pu opter pour ce rgime juridique170. Cette clause disparatra certainement en 2004. Au contraire, partir de cette date, il risque dy avoir un mouvement fort en faveur de la cration dEPIC touristiques par les communes. Il permet d'administrer de faon coordonne et sous une forme industrielle et commerciale leur dveloppement touristique. Son champs de comptences est large : la commune le consulte sur les projets d'quipements collectifs d'intrt touristique. Elle peut le charger de l'exploitation d'installations touristiques et sportives, d'organisation de ftes et de manifestations artistiques. Elle peut, en ce qui concerne l'accueil et l'information, lui dlguer tout ou partie de ce rle. Ainsi, lOffice de tourisme - EPIC peut recevoir rgulirement des subventions, les taxes de sjour, la taxe sur les entreprises spcialement intresses la prosprit de la station, grer plusieurs activits touristiques (accueil, informations, promotion, exploitation de services,...) l'exception de l'activit d'intermdiaire en matire de location de meubls et de vente d'immeubles. Si lOffice de tourisme - EPIC est cr par arrt du Prfet aprs dlibration du conseil municipal, son fonctionnement est soumis au contrle de lgalit comme au contrle budgtaire des juridictions comptentes. Dans les stations classes pluri communales, il est intercommunal. Administr par un comit de direction partenarial de 12 15 membres (12 21 membres pour les Offices de tourisme intercommunaux), prsid de droit par le maire mme si les reprsentants des professions et associations locales au tourisme sont majoritaires au Conseil

Larticle L 2231 du Code gnral des collectivits territoriales : Dans les stations classes ainsi que dans les communes littorales dfinies par la loi n 86-2 du 3/01/1986 relative l'amnagement, la protection et la mise en valeur du littoral, il peut tre institu par arrt du reprsentant de l'Etat dans le dpartement, la demande du conseil municipal intress, un EPIC dnomm Office municipal du Tourisme. Rgie communale dote de la personnalit morale et de l'autonomie financire (le budget et les comptes sont toutefois soumis l'approbation du Conseil municipal), l'Office (dit municipal) du Tourisme est charg de promouvoir le tourisme dans la station a t modifi par la loi du 13 aot 2004.

170

260

dAdministration (ce qui ne sera bientt plus le cas), il incarne la matrise publique sur les missions touristiques. Il est dailleurs administr par un Comit directeur et gr par un directeur, recrut par contrat de droit public et nomm par le prsident. Tous les assouplissements accords au fonctionnement des rgies personnalises par rapport celui des communes sont applicables lOffice de tourisme (article R. 142-2) : il peut recruter du personnel par contrat de droit priv, bnficie de la nomenclature de la comptabilit commerciale, procder des inscriptions budgtaires indicatives en ce qui concerne la section fonctionnement de son budget, contracter des emprunts, cder des participations financires et enfin recourir, avec l'accord du prfet, un comptable spcialis responsable sur le plan financier. Sa comptabilit doit respecter la directive de comptabilit publique M 14.

A la diffrence de l'Office de Tourisme associatif (voir plus loin), lOffice de tourisme - EPIC peut bnficier d'une garantie de financement. En effet, aux recettes caractre incertain provenant de dons, de rmunrations pour services rendus et de l'exploitation d'quipements touristiques, s'ajoute le produit de la taxe de sjour qui, lorsqu'elle est perue, lui est obligatoirement affect. Cependant, les communes sont souvent obliges de complter ces recettes par des subventions car, en raison de l'absence de dcret d'application permettant la municipalit d'instituer, au bnfice de l'office, la taxe sur les entreprises spcialement intresses la prosprit de la station, prvue par l'article L. 233-46 du code des communes, la participation des professionnels au financement de son budget est gnralement inexistante. Malgr ces facilits, lOffice de tourisme - EPIC, en raison de son assujettissement aux rgles de la comptabilit publique et au code des marchs publics (sauf pour l'achat des fournitures courantes), est moins souple dans sa gestion des fonctions de relations publiques (remboursement ses agents des frais rels de mission et de reprsentation), d'organisation de manifestations d'animation des loisirs et d'exploitation des services commerciaux exposs la concurrence prive. Mais, pour le contribuable, le cot du fonctionnement du service est beaucoup plus transparent. Aussi, la formule est surtout indique pour les fonctions d'information et d'accueil du public, de communication publicitaire et d'appui technique et commercial aux professionnels du tourisme (observation locale du tourisme, centrale de rservation, prospection commerciale, formation professionnelle, montage de produits, service de promotion).

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Le rgime fiscal de lOffice de tourisme - EPIC est le mme que celui des rgies personnalises sauf en matire de T.V.A. pour lequel il est plus favorable.

Il reste qu'en raison des lourdeurs de mise en uvre, de l'obligation d'affectation du produit de la taxe de sjour son budget, des risques de divergence entre lus municipaux (minoritaires dans le conseil de direction) et personnalits qualifies (majoritaires), lOffice de tourisme - EPIC est moins pris que l'association para municipale "office de tourisme" ou la S.E.M. et cest dommage, car lEPIC ou la Rgie avec autonomie juridique et financire ne dchargent pas les lus locaux de la responsabilit politique de la gestion du dveloppement touristique.

le systme en rgie

avec autonomie juridique et financire , rpond bien aux missions modernes du service public touristique local. Mais 1,9 % seulement des services publics touristiques locaux y ont eu recours. Rserv aux seules communes littorales et aux stations classes, lOffice de tourisme - EPIC ntait pas accessible aux autres communes jusquen 2004. Une autre forme publique de gestion du service public touristique local pouvait alors tre applique, de statut proche. La Rgie autonome avec personnalit morale et financire la rapproche du statut dEPIC : elle en a les mmes rgles de gestion et de fonctionnement dans son organisation gnrale. Ds lors, la Rgie personnalise, quelle soit caractre de service public administratif ou de service public industriel et commercial, prsente de rels avantages : elle dispose dune large autonomie de gestion, mais reste dans le cadre du service public ; son budget adopt est communiqu la collectivit qui na pas lapprouver. Seule, la subvention qui lui est attribue par la collectivit territoriale en contrepartie des contraintes de service public qui lui sont imposes fait lobjet dune dlibration. Le fait que son directeur soit nomm par le maire (ou le Prsident de Communaut) permet daffirmer le service public et a le mrite de la transparence : ne le fait-il pas galement, par tractations dtournes, dans le cas de lAssociation ? Clairement place sous la tutelle de la collectivit territoriale qui la cre, la Rgie a la capacit de dsigner, dans son conseil dadministration,

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des personnes qualifies, dautres partenaires publics ou privs. Son rgime sadapte trs bien la situation diffrentielle locale.

La rgie personnalise peut, en outre, constituer un outil de coopration minimum associant dautres collectivits territoriales au pilotage et la gestion mme si il ny a pas de transfert un tablissement public de coopration.

b. La gestion dlgue au secteur priv

La gestion dlgue au secteur priv reprsente aujourdhui 91 % des cas. Elle offre une grande souplesse aux collectivits pour organiser efficacement leur activit touristique. Dans tous les cas, cette formule de gestion est l'instrument dun partenariat local qui implique une forte fonction de concertation : il ne sagit pas seulement ici, pour la commune, de prendre lavis des prestataires tout en conservant la libert de se dterminer ensuite souverainement. Cest laccord des partenaires qui est recherch afin de les impliquer dans des rsolutions prises en commun. Toutes les dlgations exposent peu ou prou les mmes contraintes de la matrise du service public et de son contrle. La diversit des dlgations des missions de service public touristique local tient donc essentiellement la diversit de la nature financire des liens que souhaite tablir la commune avec lorganisme gestionnaire du tourisme. Contrairement au cas o lOffice de tourisme est de nature publique, le dlgataire poursuit un but intress, mme dans le cas dune association loi 1901 : le but non lucratif interdit seulement la distribution des bnfices, pas la ralisation de profits rinvestis qui lgitime la cration de cette entreprise.

l'Office de tourisme associatif

En France, lOffice de tourisme associatif reprsente encore 88 % des modes de gestion.

263

L'Office de tourisme associatif fut longtemps jug comme adapt aux communes ne bnficiant que d'une attractivit touristique moyenne ou faible. En effet, les spcificits de sa gestion en font plus un "comit des ftes" qu'un outil efficace pour la mise en place d'une stratgie politique de dveloppement territorial par le tourisme. Initialement groupements d'intrt local ayant pour but la dfense et la mise en valeur des richesses naturelles et artistiques de la zone de son ressort, les offices de tourisme associatifs ont t regroups en Fdrations Nationale (ds 1964), Rgionale, et en Unions dpartementales qui les classent en catgories (toiles ou lettres) en fonction de l'importance des locaux d'accueil et des services offerts aux touristes.

Rgi par la loi de 1901 sur les associations but non lucratif, l'Office de tourisme a une utilit touristique gnrale et d'intrt communal. Il regroupe des personnes du secteur priv (professionnels concerns), des lus municipaux et fonctionne sur la base des cotisations des adhrents et rmunration des services rendus, avec, souvent, un conventionnement avec les collectivits locales (ce qui leur apporte, en moyenne, 70 % de leurs ressources). Traditionnellement, il est dusage de penser que cet outil permet la municipalit de contrler indirectement l'exercice des fonctions touristiques non marchandes (accueil et information du public, communication et promotion institutionnelles, relations publiques, animation gnrale de loisirs) et la gestion d'activits marchandes (exploitation d'quipements et de services touristiques). Cette certitude est illusoire : En effet :

l'organisation et la vente de voyages, de sjours ou de

visites de ville, sites ou monument sont subordonns la dlivrance d'une autorisation par le Prfet de Rgion (par dlgation du Ministre charg du Tourisme et aprs avis du D.R.T.) systme susceptible dvoluer en 2004.

touristiques

l'office de tourisme n'a pas le droit de vendre des prestations hors de sa circonscription (d'o l'intrt d'offices

intercommunaux) ou de prter son concours la location de meubls.

264

l'insuffisance de sa surface financire (ses ressources sont

assures plus de 70 % par des subventions et aides communales171, (ce qui soumet sa gestion au contrle de la Chambre Rgionale des Comptes), le faible engagement des professionnels l'empchent d'accomplir correctement la plupart des fonctions touristiques essentielles rappeles en tte de chapitre.

si un engagement plus important de la commune peut le

rendre para municipal (c'est--dire gr par un conseil d'administration prsid de droit par le maire et dans lequel les conseillers municipaux disposent d'une majorit absolue), sa lgalit est alors sujette caution (les conditions de son fonctionnement ne sont pas conformes l'esprit de la loi 1901). Il expose ainsi ses dirigeants, et plus particulirement le maire, aux prsomptions de gestion de fait et de dlit d'ingrence.

C'est pourquoi, il importe que :

l'emploi des subventions communales soit conforme la fois

aux statuts de l'association et la dlibration du conseil municipal et que leur attribution fasse lobjet dune convention pour justifier loctroi de laide et les conditions du contrle de la collectivit sur son utilisation.

les tudes confies par la commune, quipements et

services qu'il exploite pour son compte fassent l'objet de contrats attribus conformment au code des marchs publics.

En matire fiscale, le rgime de l'office de tourisme associatif est le mme que celui de l'Office municipal de tourisme (EPIC) s'il est homologu par le Prfet du dpartement. Dans le cas contraire, seules ses activits d'utilit gnrale sont exonres de la T.V.A. : ses recettes - subventions comprises - provenant de l'organisation de manifestations ou de l'exploitation d'quipement y sont assujetties.

171

FNOTSI, 1994, op. cit.

265

En dehors des fonctions traditionnelles d'accueil et de promotion institutionnelle, l'office de tourisme associatif apparat aujourd'hui comme un outil financirement et techniquement de plus en plus mal adapt la conduite d'une stratgie politique partenariale d'envergure (entre le secteur priv et le secteur public) en matire d'quipement et de gestion des services touristiques. De fait, les collectivits publiques limitent la plupart du temps son activit aux fonctions d'information, de reprsentation, de publicit et d'organisation des ftes.

En ce sens, on peut donc considrer que lOffice de tourisme associatif, sil remplit juridiquement les conditions ncessaires la gestion du service public touristique, nest pas un outil trs performant pour dvelopper une politique touristique du territoire fonde sur le principe de diffrence.

Lassociation fait en effet lunanimit parce quelle se limite gnralement aux missions par nature confres par la loi Mouly : accueil, information des touristes, promotion de la commune. Mais les territoires locaux peuvent difficilement sen
172

servir

comme

outil

technique

de

dveloppement

et

damnagement

. Car lassociation est autonome et ladhsion de ses membres

doit tre volontaire. Ne pas respecter cette autonomie juridique en lui confiant la conduite de politiques publiques revient, pour les communes touristiques, tomber dans la para administration : laction et ladministration prives de lOffice associatif ne peut se confondre avec le pouvoir municipal.

Les Rgies et EPIC, qui induisent certes des cots de gestion publique plus importants, sont des instruments mieux adapts la conduite des politiques publiques de dveloppement touristique local. Ces outils ne sont cependant accessibles en milieu rural ou en zones de faible densit que dans le cadre des

172 missions concernant lanimation, la coordination des acteurs et actions touristiques publiques et prives, le dveloppement (cration demplois et de richesses, y compris sociales et culturelles), lamnagement (mise en uvre des procdures du droit de lurbanisme), la commercialisation des produits touristiques, le recueil de donnes sur lactivit touristique ( lobservation touristique , cest--dire la veille conomique), la rglementation et la scurit.

266

regroupements intercommunaux seuls susceptibles doffrir des ressources financires suffisantes ces structures.

Les Offices intercommunaux statut dEPIC de communaut ou de ple ne pouvaient donc qutre promus : les projets de la dcentralisation du tourisme de 2004 ne rvolutionnent en rien la structure du dveloppement touristique. Ils tiennent uniquement compte des ncessits et obligations dtermines par lvolution du droit et de lconomie gnrale.

267

la Socit

En France, la Socit d'conomie mixte touristique locale reste un instrument trs utilis173 mme si on ne connat pas son avenir en raisons des volutions librales de la politique europenne. La socit d'conomie mixte locale permet un partenariat trs fort entre secteur public et entreprise prive. Entre 1983 et 1991, le nombre des S.E.M.L. a augment de 110 %. L'conomie et la promotion touristique ont t les domaines privilgis de ces crations. De nombreux grands quipements publics de loisirs, comme le Futuroscope, les Zniths, la Cit de lespace (Toulouse), le Centre Nausicaa (Boulogne-sur-Mer), Volcans (Clermont-Ferrand), Ocanopolis (Brest), Lascaux 2 (Dordogne), le Mmorial de la Bataille de Normandie (Caen), Tignes Dveloppement (rnovation de logements privs en Savoie), le Club Mditerrane de Pompadour, etc. sont grs par des SEM.

Dans tous les cas de figure analyss, la SEM joue un rle de "locomotive" lorsque les partenaires privs, plus frileux, peu concerns par les enjeux du dveloppement local, attendent que d'autres ouvrent le march. La dfaillance du secteur priv en matire de gestion des services touristiques (dfaillance couramment rencontre dans les sites rentabilit limite, c'est--dire dans les lieux qui font l'objet d'une attention soutenue en termes d'amnagement du territoire) lgitime l'outil SEM et peut le conduire se substituer celui-ci dans les cas les plus critiques. La SEM joue un rle structurant par la ralisation ou la gestion d'quipements publics indispensables au dveloppement.

Le rle important et positif des SEM dans le dveloppement touristique local depuis prs de vingt ans ne saurait tre cart au seul regard des difficults rencontres localement. Certes, en raison des relations quentretiennent ncessairement les collectivits territoriales et les SEML, le rle des lus au sein de celles-ci reste prciser : ltat du droit est en lespce incertain174. Nanmoins, la SEM rpond pleinement la gestion des politiques touristiques lorsquelle

pour ce qui est du champ dintervention, des comptences et le rle des SEM, consulter le chapitre qui leur a t rserv dans V. Vls, Le projet de station touristique, op. cit. J. Munsch, Elus locaux et SEM : une participation risques, in Les Cahiers Juridiques des collectivits territoriales et des associations, n 48, mai 2000, p. 5 6.
174

173

268

exploite directement des quipements : la logique de lquilibre des recettes et des dpenses par service permet ainsi de concentrer, en gestion dlgue, toutes les missions de dveloppement dans un seul instrument.

Sur la dizaine de Zniths existant en France, la majorit est gre par des SEM, comme Caen, Montpellier, Lille, Pau, Orlans. La russite la plus spectaculaire mais galement la plus fragile dans le domaine du tourisme reste sans conteste le parc du Fururoscope de Poitiers. Conu, port et dvelopp par une SEM du Conseil gnral de la Vienne, il est devenu lun des sites les plus visits en France en une douzaine dannes : 2,8 millions de visiteurs en 1997. Cette SEM a gr un parc et des services permettant la cration de 15.000 emplois en plus de ses 1.350 salaris. Son excellente exploitation, largement bnficiaire, na pas empch la collectivit locale destimer quelle devait se retirer pour laisser au secteur priv la gestion des installations : le Conseil gnral de la Vienne a vendu au groupe Amaury (pour 42 millions d) les 70 % de parts quil dtenait dans la socit dexploitation). Cependant, la demande ne se satisfaisant plus de lvolution de loffre, le groupe a revendu sa participation au Conseil gnral la premire apparition des dficits dexploitation. Il revient maintenant au contribuable local de statuer sur un outil de production touristique qui deviendra vite obsolte sil ne sadapte pas aux volutions de la sociologie des loisirs.

Aprs lamnagement et limmobilier touristiques, la gestion des services publics est le troisime grand secteur dintervention des SEM : la SEM de gestion du Parc Vulcania, qui a ouvert en 2002,

runit un capital de 3,8 millions d, un montant trs lev pour une SEM de gestion. Les retombes attendues de ce parc sont values entre 12 et 23 millions d sur lconomie locale. Cette SEM travaille au montage de produits touristiques nouveaux dans une optique de dveloppement rgional en liaison avec un comit scientifique en amont et un parc animalier et ludique priv en aval. la Semitour est la plus importante socit dconomie mixte

en matire touristique en France. Avec ses 75 permanents, elle gre 20 quipements touristiques dont 7 sites culturels appartenant au Conseil gnral de la Dordogne, lEtat ou au priv.

269

Les actionnaires de ces socits sont les communes et groupements de communes pour 54 %, les dpartements et rgions pour 10 %, les entreprises pour 9 %. En pratique, il est assez rare que la rentabilit des oprations bnficiaires soit suffisante pour assurer une prquation en faveur des activits non rentables. Dans ce cas de figure, la collectivit est contrainte de financer entirement le fonctionnement des services d'accueil et de promotion touristiques. Car les tribunaux condamnent lquilibre dun exercice excdentaire par un service dficitaire. Si ces fonctions sont assures par la SEM, ce financement est soumis au versement de la TVA. La solution SEM locale cote plus cher la collectivit que la solution EPIC ou association (exonrs de T.V.A. sur le fonctionnement), d'autant plus qu'elle ne peut pas allger cette charge par des cotisations. Par contre, la SEM reste trs adapte la construction et la gestion des quipements touristiques : la plupart des 200 SEM touristiques (sur les 1100 SEM existantes), outre celles qui ont pour objet l'amnagement de stations nouvelles, se sont spcialises dans la ralisation et la gestion d'quipements de loisirs (remontes mcaniques, ports de plaisance, parcs aquatiques, golfs, piscine, tennis,...) et d'hbergement (htels restaurants, tablissements thermaux, meubls,...). Rares sont celles qui sont rellement polyvalentes : les fonctions d'accueil, de promotion touristique, d'intrt touristique gnral continuant tre assures par l'Office du tourisme associatif. Heureusement, dailleurs, car l'action des SEM est souvent handicape par le risque politique qui est inhrent sa nature. Les options de gestion du tourisme local par la SEM n'chappent pas aux choix politiques des lus et donc aux chances lectorales. Ce calendrier contredit parfois le souci de la gestion long terme et rend souvent les stratgies de management local caduques.

La sophistication et le cot des techniques et moyens de gestion des quipements touristiques des destinations importantes rendent la SEM indispensable. Par sa nature, la charnire du public et du priv, imprgne d'une double culture, la SEM est sans doute bien place pour "traduire", sur un territoire,

270

une logique politique et conomique qui fait l'objet d'un consensus local. Elle dispose en effet de rels atouts pour russir des diffrentes cooprations ncessaires la ralisation du projet, soit par le biais de ses actionnaires, soit, plus largement, grce ses partenaires contractuels. Mais elle ne peut le faire qu' la condition que, sur son territoire d'intervention, un vritable projet ait t dbattu entre lus et oprateurs touristiques. En faisant de leur propre stratgie une stratgie territoriale, elles deviennent de vritables entreprises de dveloppement local la disposition des collectivits pour mettre en uvre et dcliner de manire cohrente les diffrences du potentiel touristique local. En ce sens, lexistence dune SEM est rvlatrice de la maturit de la socit locale dans la conduite des politiques de dveloppement et damnagement touristique. Leur faible nombre tmoigne du chemin quil reste faire.

c. Des changements ncessaires et attendus


La faiblesse du recours lEPIC et la Rgie avec autonomie juridique et financire tmoigne de la volont des collectivits locales de maintenir le moteur du dveloppement touristique local dans le domaine du march. Les lois du march colorent ainsi le service public touristique local en le soumettant des objectifs de productivit et de rentabilit, mme si la collectivit admet, par sa prsence au sein des SEM ou Associations, que le march est inapte satisfaire seul la satisfaction des besoins de la collectivit. La contradiction de nature entre le statut priv des associations loi 1901 des organismes locaux du tourisme et la mission de service public dans laquelle ils souhaitent de mieux en mieux sinscrire la demande conjointe de lEtat et des collectivits locales a atteint aujourdhui une limite. Des conventions prcises sur tous les domaines (aides financires des collectivits locales, mise disposition de locaux ou de personnels, concours en nature), ne pourront surmonter cette contradiction quau regard de la loi Sapin, mais pas vis--vis de lextension du rgime de libre concurrence que revendiquent les tats de la communaut europenne et le dynamisme actuel du capitalisme mondial dans le secteur des services. Beaucoup dOffices grant des activits importantes pouvant tre qualifies de service public sont pourvus de conseils dadministration dans lesquels les collectivits publiques dtiennent de fait la majorit des voix et o les reprsentants des adhrents et personnalits qualifies ne servent que dalibi. De

271

ce fait, le conseil dadministration associatif, loin dtre un lieu de dbat riche pour la vie de la structure, sert de chambre denregistrement des politiques publiques sinsrant dans le champ priv. Labsence de cohrence entre mission de service public et gestion associative prive a conduit une situation btarde, opaque qui nest pas favorable lexpression des missions locales ni respectueuses de la logique associative. Par ailleurs, la question du niveau et de la pertinence de lapport financier des collectivits territoriales en regard aux missions accomplies est pose. Seule lconomie mixte est, statutairement, en mesure de grer lapproche oprationnelle des deux secteurs : public et priv. La plupart des institutions touristiques lies aux collectivits locales - quelles soient gres en service public industriel et commercial ou sous forme associative - bnficient de subventions de fonctionnement considrables des collectivits publiques (Etat et collectivits territoriales), excdant souvent 2/3 de leur budget annuel.

Dans le cas des Comits Dpartementaux du Tourisme, dont les ressources proviennent plus de 95 % du public, on est lgitimement en droit de se demander si laffectation de prs de 50 % de ce budget la rmunration de la masse salariale de la structure (cas de la plupart des C.D.T.) nest pas une manire habile mais peu claire de grer du personnel sur fonds publics en vitant les statuts inhrents aux droits et devoirs de la fonction publique territoriale. Certes, les cadres demplois de la fonction publique territoriale auxquels les institutions places en rgie doivent lgalement faire appel ne rpondent pas toujours aux besoins spcifiques des entreprises touristiques, notamment en ce qui concerne la promotion, lamnagement et le dveloppement. les professionnels prsentent la lenteur et la complexit des rgles de gestion lies au service public industriel et commercial comme de vritables freins la mise en uvre de projets touristiques dynamiques et modernes. Cette vision assez caricaturale du S.P.I.C. mrite cependant dtre nuance : les EPIC ou rgies autonomes les plus performants ont pu mettre en place des solutions palliatives efficaces en termes de gestion (rgies davance, prlvements automatiques, paiements magntiques). Les modes actuels de gestion des instruments des politiques locales de tourisme tmoignent de la volont de garder au management public la fois la souplesse de gestion propre aux associations et le contrle rassurant exerc sur elles par

272

laffectation dune subvention qui leur permet de fonctionner175. Ce cadre juridique imparfait est le gage, pour les lus locaux, de la prennit et de la stabilit des institutions, corollaire de lassise de leur pouvoir. Les responsables touristiques locaux apparaissent volontiers assez satisfaits des modalits pratiques de la gestion associative : souplesse de la gestion budgtaire et de lembauche du personnel, contrle de gestion leurs yeux de mieux en mieux assur grce la prsence dexperts comptables et de commissaires aux comptes. Cependant, beaucoup de responsables touristiques associatifs ont dit leur malaise grandissant conduire des activits marchandes dans un systme dont ils estiment que la nature est souvent dtourne : la mission de service public des associations locales de tourisme sestompe parce que les collectivits locales sen retirent peu peu. En effet, ces derniers, inquiets de se trouver dans des situations de gestion de fait, envisagent de plus en plus frquemment le desserrement du lien qui les rattache aux associations (prsidence, participation au bureau, puis au C.A.). Du coup, la mission de service public, traditionnellement attache la prsence des lus locaux dans lorgane de direction de la structure, sen trouve symboliquement affecte. Ces associations, qui mettent en uvre de vritables politiques publiques, nont pas de statut conforme leurs missions et ne permettent pas dexercer un vrai contrle public des crdits que les collectivits territoriales leur consacrent. Aussi il semble que ladaptation du statut de Rgie avec autonomie juridique et financire (choix de la gestion directe) ou la SEM (gestion dlgue) prsentent un grand intrt de gestion dans la transparence qui fasse de lOffice de tourisme un vrai acteur des politiques publiques du dveloppement touristique local.

En tout tat de cause, ladaptation des Rgies personnalises apporterait une rponse pertinente aux attentes des grandes stations : tout en maintenant clairement le concept de service public, ces Rgies permettent des capacits de coopration avec dautres collectivits et dautres partenaires, grce lexistence de conseils dadministration permettant dassocier des personnalits extrieures. Les problmes poss aux Socits dEconomie Mixte Locales (SEML) sont de nature trs diffrente : au contraire, dans ce cas de figure, la prsence des capitaux privs ne semble pas traduire une vraie prise de risque par des

les recettes du budget moyen des Offices de tourisme proviennent pour plus de 70% des subventions communales (sources : Fdration Nationale des Offices de Tourisme et Syndicats dInitiative, enqute mars 1994.

175

273

actionnaires privs mais plutt un service rendu aux collectivits locales par certains de ses partenaires. Par ailleurs, dans de nombreux cas, la formule juridique choisie rsulte de situations locales ou historiques originales o se mlent des activits trs htrognes comme la gestion de parking, la gestion dquipement de spectacles ou des remontes mcaniques. La formule, qui ne peut pas sappliquer toutes les collectivits locales ayant grer un service public touristique, ne peut donc pas constituer un modle.

274

3. Formes et rsultats des politiques damnagement touristique


L'amnagement touristique en station est soumis des processus de dcision complexes . Les conditions de leur droulement sont fonction des montages financiers possibles. Les programmes engags traduisent donc une grande diversit de stratgies et de pouvoirs176. Comme dans toute action publique, trois grandes catgories d'acteurs y interviennent : les lus, qui dtiennent le pouvoir politique et reprsentent les citoyens. L'administration, qui excute les dcisions et rgule les relations entre le pouvoir politique et ces citoyens. Les multiples dcisions et interventions dans lquipement et lamnagement touristique local ont fini par baucher, au cours des ans, une ou plusieurs politiques d'organisation de l'espace. Globalement en France ou mme en Espagne et en Italie, ces politiques sont rcentes. Le pouvoir politique a traditionnellement accord lquipement touristique de son territoire une importance moindre quil ne la fait pour d'autres secteurs du dveloppement. L'amnagement rural, par exemple, a t considrablement aid en raison des importantes mutations que lespace agricole a subies au cours du XXe sicle. De mme laction urbaine, qui tire sa lgitimit de sicles dintervention en faveur de lhabitat, des quipements collectifs et des services, fonde lintervention prioritaire des pouvoirs publics sur lespace social.

Secrtariat au Tourisme, Analyse des investissements touristiques de 1980 1993, Paris : Direction du tourisme, 1995.

176

275

Tableau 17 : Les sept premires rgions touristiques franaises (dplacements touristiques des Franais)

Rang

Rgion

Nuites (millions)

Dure moyenne (en nuites)

Nuites Sjours
Provence-Alpes-Cte dAzur 101,3 7,1

1
2 3 4 5 6 7 1 7 4 6 5 8

2
Rhne-Alpes Languedoc-Roussillon Bretagne Aquitaine Pays-de-la-Loire Midi-Pyrnes 91,6 75,0 63,3 61,2 53,4 43,2 5,5 7,7 6,1 6,1 5,2 5,5

Ce tableau ne prend pas en compte les arrives ou nuites des trangers qui placent lIlede-France dans une position trs particulire. Source : Direction du Tourisme, 2003

Tableau 18 : Les sjours et les nuites selon les types de destination en 2002 Part* dans les sjours 2001 Mer Montagne Campagne Lac 25,2 14,2 38,1 3,7 Part* dans les sjours 2002 25,0 14,2 38,3 3,6 Part* dans les nuites 2001 36 18,7 33,9 4,8 Part* dans les nuites 2002 35,8 18,8 33,9 4,9

276

Ville

31,6

32,0

23,3

24,4

*les totaux de chaque colonne dpassent 100 parce que des rponses multiples sont possibles. Source : SOFRES pour la Direction du Tourisme, 2003

Cependant lamnagement et lurbanisme oprationnels ne sont plus aujourdhui dans lignorance du secteur dactivit li aux loisirs : cest un fait trs nouveau, ils se placent plutt volontiers dans sa reconnaissance. Loxymore traditionnel des deux termes tourisme et ville disparat peu peu : alors que pendant des dcennies le tourisme est rest pour lurbaniste synonyme dexode vers la plage, vers les paradis verts ou les dserts blancs, la ville touristique devient rapidement un modle urbain rfrentiel.

31. La fin dun oxymore : lessor de lenjeu touristique urbain.


Dans les documents de planification urbaine, trois matres mots sont apparus depuis dix ans : cohrence, transversalit, mixit. De nouvelles mobilits, de nouveaux territoires, de nouveaux citadins, de nouveaux besoins, de nouveaux modles temporels, de nouveaux rythmes urbains marquent les pratiques des espaces ouverts la visite, la dcouverte de laltrit, lchange. Intgrer les problmatiques touristiques dans la gestion urbanistique de la ville est devenu peu peu une imprieuse ncessit laquelle se plie dsormais la cit, et pas seulement pour des raisons dimage. Car les habitants eux-mmes montrent un grand apptit pour la thtralisation , la festivalisation et la mise en rcit des villes qui sont ainsi vcues comme ltait la cit. Lespace public (la place, la rue, lespace de la rencontre, de lvnement, ouvert tous) y est le lieu prcis qui focalise, permet ces pratiques et o sexpriment des revendications parfois conflictuelles ( gentryfication , appropriations de tous ordres, nuisances sonores...). Pour les destinations touristiques que sont devenus les mondes urbains, la question de la production, de lamnagement et du

277

fonctionnement des lieux publics donne son originalit, son caractre, sa diffrence la destination. Lurbanisme touristique devient un des outils de la politique de marketing territorial de la ville et permet sa diffrenciation par rapport aux concurrentes. Pour mieux accueillir le voyageur, lurbaniste rflchit dornavant la fois sur les fondements de la cit (civitas ou polis le lieu o sexprime la citoyennet) et sur la structure de ses usages, la gestion des pratiques quen font les habitants et les touristes. On lui demande de transformer lorganisation physique, paysagre, fonctionnelle des lieux centraux pour reflter lidentit culturelle locale, ses modes de rgulation, ses politiques, la gestion de son territoire. Mieux : on lui demande de mettre en rcit la ville, de la raconter . Cette mise en tourisme place lespace social sous le regard de lautre, du spectateur, de ltranger. Partout, le voyageur participe au regain de lintrt relatif lusage de la place publique, contrairement lpoque o J. Jakobs constatait la mort de la vie urbaine177. Cette nouvelle envie de la place publique est remarquable dans ses pratiques : les usagers qui la frquentent y expriment le besoin dobserver, de participer, de savourer, de se reprsenter178. Du coup, lurbaniste devient un metteur en scne qui se proccupe de cadrer une perspective et le lieu dune action, scande une intrigue ou le rcit dun usage ordinaire ou exceptionnel de lespace public, analyse les ressources dramatiques dun site urbain, les qualits dun emplacement, un ordre de places ou de positions 179. Mme si le marquage du territoire urbain en vue de sa mise en valeur touristique sinscrit dans le cadre plus gnral de lamnagement lintention de la population dans son ensemble. Car il est difficile, dans le cadre du tourisme urbain, de diffrencier ce qui relve de lembellissement destination des touristes de ce qui relve de laction destination des habitants permanents. Les consquences de ce phnomne sont doubles. Dabord, cette intervention nouvelle remplace la prcdente vision fragmentaire de la ville qui correspondait une ralit urbaine o les quartiers prsentaient des fonctions et des usages assez exclusifs : la sparation sociale y tait instaure dans une logique de scurit et de contrle social (ce que Beck nomme die Stadt des entweder oder : la ville de

177 Jacobs J., Tod und Leben grosser amerikanisher Stdte, Franfurt am Main/Berlin : Ulstein Verlag, 1963. 178 179

Aminde H.J., Stadtpltze, Deutsches Architektenblatt, 1996

Joseph I., Lespace public comme lieu daction , Les Annales de la Recherche Urbaine, n 57-58, Paris : METT, 1992-1993, p. 213.

278

lun ou de lautre)180. Aujourdhui, le phnomne touristique oblige lurbaniste travailler pour une ville de lun et de lautre ( die Stadt des und ) intgrant des fonctions et des usages a priori conflictuels ou paradoxaux. Les grandes aires touristiques mtropolitaines (Barcelone, Cte basque..) en tmoignent fortement. Ensuite, depuis les annes cinquante, on est pass en quelques dcennies de la ville comme agencement despaces individuels, de retraite, de contrle des usages et des fonctions une ambiance urbaine beaucoup plus kalidoscopique, associant petits commerces, restaurant exotiques, immeubles non restaurs et typiques , immeubles restaurs, voies de types divers parfois spares, parfois associes sur des parcours communs... Un aspect primordial des initiatives de revitalisation des centres touristiques urbains est souvent lintention nouvelle de construire la ville de lun et de lautre . Dans cette ville, les espaces communs ne sont plus spars selon leurs fonctions. Cette recherche de mixit, lide Die Stadt des und sont portes par un changement culturel profond qui prtend ( dfaut dy parvenir) lutter contre le contrle social, contre un rgime de diffrence exclusive et pour une culture, une architecture complexes et imbriques de lespace du quotidien. Ce quen retient le citoyen (et le visiteur, le touriste) est le sentiment de runir des concepts et des pratiques anciennement incompatibles : lanonymat dune part et la communaut de lautre. On cherchera sans doute dans lindividualisation et lmancipation croissante des citoyens (comme habitants de la cit) lorigine de cette demande dinformation, dassociation aux dcisions locales qui se matrialise sur lespace public comme espace du public, cest--dire espace public politique181. Ce mouvement apparat particulirement vocateur de lre de la mondialisation et autorise une meilleure dfinition du discours sur le voyage autant quun clairage nouveau sur lurbanit.

Le tourisme urbain est donc devenu un vritable enjeu pour les villes, par la production dimages valorisantes susceptibles daccrotre leur attractivit, mais aussi par les retombes conomiques escomptes. Les villes gnrent la plus forte consommation touristique, estime 23,6 milliards d, dont 60% proviennent des touristes trangers. Elles reprsentent

180 181

Beck U., Die offene Stadt, DAB, Mnchen, 1996

J. Habermas, Lespace public. Archologie de la publicit comme dimension constitutive de la socit bourgeoise, Paris : Payot, coll. Critique de la politique, 1993.

279

27% des nuites totales, 30.3% des sjours effectus par les rsidents (soit le 2e espace le plus frquent) et 40% des sjours effectus par les non-rsidents. Mais le tourisme urbain est une ralit complexe grer. La ville ludique et la ville active sont comme deux plantes spares se tlescopant en permanence : parfois le tourisme peut se dvelopper en autarcie, entre monuments, muses et htels, frquentant souvent ses propres restaurants, voyant ses propres spectacle et la population urbaine continue vivre dans dautres espaces, selon dautres modes et dautres rythmes. Signorant, les deux populations ne profitent alors daucun des apports bnfiques de lautre et se soustraient lun des avantages majeurs du tourisme : lchange et la rencontre. Par ailleurs les politiques de promotion et de dveloppement touristique et les politiques de dveloppement de la ville sont traditionnellement le fruit de services diffrents travaillant dans lignorance et lindiffrence. De l est apparat peu peu la ncessit de mettre en place des politiques damnagement touristiques spcifiques la ville. Pour tre durable, le tourisme urbain doit profiter la majeure partie de la population et pas seulement quelques uns. Il doit constituer un outil de dveloppement capable dimposer un quilibre et une harmonie entre une activit en pleine croissance mais au fort potentiel de destruction sur le quotidien de milliers personnes. Le dfi nest donc pas seulement conomique. La notion de patrimoine touristique sest largie considrablement ces dernires annes : dsormais plus de 40 % des Franais visitent au moins un site patrimonial par an. Mais au-del des monuments ou des quartiers historiques proprement dits, laction sur le patrimoine touristique urbain englobe aujourdhui bien plus que lintervention architecturale. Son action porte sur lensemble des biens immobiliers, des paysages et des facteurs de la vie quotidienne qui lgitiment promenades, sens de dcouverte et motifs de sjours. Lespace de la rencontre, lvnement, linvocation de la multi-culturalit, lapprciation de lespace public et de ses qualits sensibles sont lobjet de mises en scnes touristiques, de travaux sur la composition, la lumire, lambiance sonore, destins mettre en valeur pour attirer. Cest cette dimension scnographique des espaces urbains, qui joue sur limage qui pousse les gestionnaires de la ville produire des espaces de rencontres socialement organiss.

Cet enjeu dimage a transform le rle dvolu par lurbanisme lespace public : dans la ville touristique, lespace public nest pas seulement peru comme un espace libre (ou un espace vert), un simple dgagement ou le prolongement de

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lespace priv, ni mme un espace de communaut de voisinage. On cherche y lire galement lorganisation sociale et culturelle du lieu. Il porte le sens de la dcouverte et lidentit des habitants. Deux questions se posent alors ceux qui souhaitent mettre la ville en production touristique : en quoi le traitement de lespace public urbain forge-t-il lme des territoires touristique ? quels sont les acteurs et les missions de cette valorisation touristique de la ville ?

Depuis dix ans, on estime plus de 210 millions les voyages touristiques effectus par les Franais vers la ville, en grande majorit sous forme de courts sjours182. Par rapport aux autres destination, on va en ville : plus souvent de manire plus diversifie (les flux y sont plus tals), cest un tourisme plus culturel (40 % des pratiques), cest un tourisme plus festif : le shopping (15 % des pratiques), la gastronomie fine, la gastronomie conviviale, les festivals et manifestations (6 %), les activits professionnelles motivent 10 % de ces flux touristiques : congrs, colloques, sminaires, foires, expositions, runions, visites des clients, stages de formation

Espace trs frquent par les jeunes (18 % des moins de 25 ans contre 14 % pour les autres destinations), la ville est dabord la destination des tudiants, des habitants de lOuest. Cest un espace trs visit par les personnes seules et les groupes sans enfants, mais la dimension familiale et amicale y est prsente comme motivation de destination : cest la famille et les amis que

182

G. Cazes, op. cit. et F. Potier, op. cit.

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lont va voir seul. Espace de court sjour, lIle de France est de loin la premire rgion rceptive.

La quasi totalit des sjours des amricains et des japonais se droulent en ville. La majorit des autres sjours des trangers sy droulent galement. La dpense par nuite y est suprieure la moyenne (38 contre29 ) et le poste des achats divers (fors loisirs, hbergement, restauration, alimentation) est le plus lev avec 18 ).

Tableau 19 : Rpartition des dpenses des touristes (francs 1998) Espace frquent Littoral Montagne Campagne Urbain Moyenne 86 100 86 162 107
Hbergement Restaurant Alimentation Loisirs Achats Forfait Total

77 74 87 128 92

50 50 66 132 78

52 36 49 186 87

265 254 288 608 364

Source : Direction du Tourisme, La demande touristique en espace urbain, Paris : AFIT/ODIT, 1998, p. 54.

Sur les 25 premiers sites touristiques les plus visits, en France, 20 sont urbains et seuls les sites de lAbbaye du Mont Saint Michel (1 million de visiteurs), les Chteaux de Chenonceau (0,850), de Chambord (0,767), le Puy du Fou (0,680), le Chteau du Haut Knigsbourg (0,530) viennent sintercaler loin derrire : Tableau 20 : les 6 premiers sites touristiques franais. (millions de visiteurs 2002) La Tour Eiffel Le Muse du Louvre 5,26 La Cit des Sciences de la Villette Le Chteau de Versailles Le Muse dOrsay 3,4 2,6 2,2 6,3

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LArc de Triomphe

1,2
Source : Direction du Tourisme, 2003

Le tourisme urbain est donc aussi un tourisme de patrimoine. Dautre part, la majorit des parcs de loisirs sont situs proximit des grands centres urbains, dont ils favorisent la frquentation, o mme en ville : Tableau 21 : les 6 premiers parcs de loisirs urbains en France (millions de visiteurs 2002) Disneyland Paris 12,5 4,4 2,2 2 1,3 0,8
Source : Direction du Tourisme, 2003.

Parc Aquaboulevard Parc Futuroscope Parc Astrix Jardin dacclimatation Gode de la Villette

Le Palais des Congrs, le parc dattraction, le muse, le monument historique, les grands vnements internationaux (jeux olympiques, expositions universelles, regroupements politiques ou religieux internationaux : G8, hindouisme, journes internationales de la jeunesse,) forment un des produits essentiels du tourisme urbain. Mais ils ne sont pas les seuls : la ville, la vie quelle permet, sa forme, ses ambiances, son cadre mme sont lobjet mme du tourisme urbain.

1. La mise en scne de la ville pour le tourisme:

Les amnageurs et urbanistes touristiques sintressent dsormais la mise en intrigue du cur des villes et des stations. Ils mettent en scne, dans ces nouveaux thtres et agoras que sont devenues rues et places, les populations qui y circulent, y travaillent, y rsident, y voyagent et crent, pour lexprience ordinaire du citadin et extraordinaire du touriste, des situations normales ou perturbes censes donner une me la cit. La question de la fabrication de ce rcit nest pas tranche. Comment donner au lieu un aspect narratif ? Traditionnellement, on pensait quil revenait lamnageur dimaginer la composition des lieux touristiques. En consquence, durant les trois dernires dcennies, lurbaniste a offert au tourisme de masse et ses grandes migrations des destinations banalises, aux diffrences gommes ; les places, les rues des villes et des stations sont ainsi devenues strotypes et ont t insres dans un

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mode de consommation uniformis. Ce phnomne a frquemment produit des sites de sjours o se ctoient le conformisme et la banalit : mmes mobiliers urbains, systmes et signaltiques de circulation norms, structures paysagres reproduites linfini, absence didentit et doriginalit.

Les productions urbaines modernes font-elles encore cho la mauvaise rputation du touriste prsent souvent comme un voyageur myope, un visiteur press, un itinrant indiffrent ou, pire, inculte ? Comment ltude des pratiques touristiques et de la villgiature, la thorie du mouvement social que lanalyse des vacances nous rvle prennent-elles aujourdhui en compte le fait que le caractre persistant du touriste est de saffranchir du quotidien, dimporter un imaginaire au cur de lordinaire 183 ou dans ce qui est inhabituel. Comment les villes traitentelles cette recherche de lieux prservs dans la vie sociale, la recherche de la diffrence, les rels contacts avec la population qui fondent la mobilit et les choix des destinations de dcouverte : comment aident-elles le voyageur comprendre les lieux sociaux de sa dcouverte, les vivre concrtement au quotidien ? Car on sait dsormais que le voyageur va de ville en ville pour lusage du monde, la recherche de sources dinventions et de nouveauts. Non pour retrouver, ailleurs, les mmes hommes, les mmes paysages, les mmes services, les mmes comportements que chez lui. Le sjour est vcu comme une intrigue, une faon de voir, de sentir, de projeter qui permettent de comprendre, de dfricher ou dexpliquer le monde. Moyennant quelques prcautions, le voyage est dabord une ide, un scnario dont le droulement entretient avec le rel une distance qui est le fruit de limaginaire. Lespace public urbain est au centre de cette dcouverte. Comment le raconte-t-on ? En ce dbut de millnaire, la recherche par les clientles touristiques dune confrontation permanente la nouveaut a mis en avant la mise en rcit des lieux et la participation du citoyen, de lhabitant. Dans cette perspective, lamnagement prend plutt la place dune proposition, dun guide de formes urbaines ouvertes des usages inusits : lhabitant y est invit y produire du sens. La place du tourisme dans lvolution de cette conception de lamnagement, ce glissement dune production dirigiste, souvent fonctionnelle, une autre, plus ouverte sur la socit, sont encore mal connus et mritent quon teste quelques hypothses sur ses fondements, ses modes de traitement, les logiques dacteurs qui les portent.

J-D. Urbain, Secrets de voyage, Menteurs, imposteurs et autres voyageurs invisibles, Paris : Payot, Coll. Essais, 1998, p. 120

183

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Pour le dveloppement du tourisme urbain, le dfi est de taille : le patrimoine ouvert au regard du voyageur (dsormais plus de 40 % des Franais visitent au moins un site par an) sest largi considrablement ces dernires annes. Au-del des monuments ou des quartiers historiques proprement dits, il englobe dsormais un ensemble de biens immobiliers, paysagers, naturels et de vie quotidienne qui lgitiment promenades, sens de la dcouverte et motifs de sjours. Lespace de la rencontre, lvnement, linvocation de la multi-culturalit, lapprciation de lespace public et de ses qualits sensibles font lobjet de mises en scnes touristiques, de travaux sur la composition, la lumire, lambiance sonore destins mettre en valeur pour attirer. Cest cette dimension scnographique des espaces urbains, tourne vers laction crative de limaginaire, qui en fait des espaces de rencontres dun type nouveau, socialement organiss, que lon raconte par des mises en exposition ou des cheminements dvitement (en cas de conflits dusage) pour dlivrer au monde une empreinte locale flatteuse. Leurs gestionnaires, quils aient pour mission daccueillir, dassister, de contrler les usages et les flux savent que leur qualit daccessibilit et dinterpellation est lie la lisibilit de leur mode demploi et des prestations quils offrent. Concevoir un espace public dans une logique de dcouverte collective, cest concevoir une forme, ses pleins, ses creux, mais galement concevoir un ou des scnarios, avec ses mises en scne, ses dcors, ses acteurs. Loin du muse fig ou du paysage banalis, ces espaces publics touristiques urbains sont pour le tourisme des lieux composites vivant de la superposition dusages parfois contradictoires et de la varit des publics qui les frquentent : satisfaction des usages conomiques (services, commerces, travaux, artisanat), relations sociales spontanes et libres (rencontres programmes ou dues au hasard, changes dinformation touristique, attente, flnerie, culture, spectacles, jeux), satisfaction de besoins sensoriels et psychologiques (surprise des formes, des vnements), imaginaire original qui combatte lennui, permette daccder au plaisir, la rverie, la dcouverte, la promenade, la tranquillit, au mouvement, lhistoire, aux symboles, dplacements utilitaires. Les travaux rcents de mise en scne des villes touristiques ractivent les

proximits professionnelles et culturelles de la ville raconte comme au thtre, vision traditionnelle depuis la Renaissance mais dont le sicle qui commence raffirme la dramaturgie. Lamnagement touristique de lespace public nest pas proprement parler celui du lieu de rassemblement (place publique) mais plutt celui de lespace visible, praticable, de passage et de rencontres. Larchitecte et lurbaniste ninterviennent plus seuls dans la conception de ces espaces. Le

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recours aux sciences sociales et humaines, et notamment aux sciences de lespace et aux sciences de gestion qui concourent la mise en march du service touristique local184 (par lOffice de tourisme) montre clairement linvitable imbrication des mtiers et des savoirs luvre dans le processus dinvention de la ville touristique, de la conception jusqu lusage en passant par lexploitation.

Pour les villes, lamnagement et le fonctionnement des lieux urbains ouverts au public185 ont donc pris une importance considrable durant les vingt dernires annes : cest une mise en intrigue et une gestion dusages et de pratiques parfois fort diffrents quen font habitants et touristes. Lamnagement des espaces publics fonde en consquence la production touristique urbaine186 et donne son originalit, son caractre la destination.

Trois types de questions se posent dsormais : 1. A lintention du touriste autant que de lhabitant, la valorisation de lespace public touristique et la gestion de ses usages par la composition urbaine187 est-elle devenue un enjeu politique ? produit-elle une reprsentation, une image de sa ville que lon souhaite donner au monde188 ?

2. Quels sont les acteurs multiples (urbanistes, mdiateurs du patrimoine et ingnieurs du tourisme) qui interviennent dans ces processus, comment travaillentils de concert la valorisation touristique de la ville? comment mieux les

184 V.Vls. Service public touristique local et amnagement du territoire, collection Logiques sociales, Paris : LHarmattan, mars 2001. 185 Dans la ville touristique, les espaces publics se dclinent comme ailleurs sous diffrentes formes : rues, avenues, marchs, squares, boulevards, jardins, places, fronts de mer, chemins... Ces lieux sont certes soumis un statut juridique particulier (lieux ouverts au public et non dtenus par des propritaires privs), mais le concept fait galement explicitement rfrence la prsence du politique et de la socit civile dans leur organisation et dans leur vie. Un espace touristique nacquiert le statut de public que lorsque son ouverture la socit civile le constitue comme tel.

voir R. Knafou, Linvention du lieu touristique , Homo turisticus, Du tourisme ordinaire en montagne, revue de gographie alpine, 4, LXXIX, 1991. P. Pinon, Lire et composer lespace public, Paris, Les Editions du STU, Ministre de lEquipement, du Logement, des Transports et de la Mer : Direction de larchitecture et de lUrbanisme, Service Technique de lUrbanisme. Les accroches des campagnes de communication et logos des cits modernes en tmoignent : Montpellier la surdoue (1985), Biarritz bras ouverts (1991), Pau, la vie rve des villes (2002), etc.
188 187

186

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sensibiliser aux problmes de la gestion des conflits entre population permanente et touristes ?

3. Quelles sont les conditions sociales, politiques et techniques qui assurent un potentiel defficacit touristique une stratgie dintervention sur les espaces publics urbains ?

a. Espace public urbain et pratiques touristiques

En tant que facteur de la production touristique, cest lurbanisme quil revient traditionnellement de restituer, de reprsenter, de raconter, dinterprter et donc de donner un sens lorganisation spatiale de la ralit, la mise en scne des espaces publics, aux modes de dcouverte du patrimoine culturel, conomique, social et architectural. La mise en tourisme implique vritablement de dramatiser un espace, de le mettre en intrigue. On est loin, ici, de lurbanisme qui analyse traditionnellement lespace public en tranches organisationnelles : espace de communication, espace de dplacement, espace dchange social, espace commercial, espace informatif, espace ludique. Dans le cas de la ville touristique, la rue, la place disposent dune intelligence propre quil faut rendre lisible, celle dun lieu composite qui doit rpondre la superposition dusages parfois contradictoires qui en sont faits et des publics qui le frquentent. Lespace public acquiert une importance de premier ordre : cest un espace de circulation, de communication qui doit vhiculer un message social prcis. Pour un touriste, une gare, une station de mtro, un march sont rputs attractifs non seulement par leurs qualits architecturales ou fonctionnelles mais galement par leur capacit articuler des visibilits et des signes inscrits dans lespace et dans larchitecture, des annonces, des invites et des interdits. La production du territoire touristique urbain se fait aujourdhui partir de la gestion scnique des places, des espaces de vie, de socialisation o se droulent les activits propres la vie collective locale. Leurs gestionnaires, qui ont pour mission daccueillir, dassister, de contrler les usages et les flux savent que leur qualit daccessibilit et dinterpellation est lie la lisibilit de leur mode demploi et des prestations quils offrent.

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Traiter un espace public dans une logique touristique, cest donc concevoir une forme, mais galement concevoir un ou des scnarios qui vont raconter lhistoire de la socit locale, avec ses mises en scne, ses dcors, ses acteurs. La mise en tourisme de lespace urbain est plus dlicate que celle de monuments patrimoniaux isols : ses limites sont floues, car chaque espace public est gnralement en communication avec un ou plusieurs autres, ne serait-ce que par une rue qui amne des flux, des usages, des acteurs diversifis. On peut retenir cinq espaces majeurs qui font lobjet dune identification consciente ou inconsciente du touriste, donc sur lesquels lurbaniste peut agir : 1. Dabord, lorsquon interroge le touriste, on se rend compte que limage premire quil se fait de la ville est celle quil peroit de ses voies. Ce sont les espaces publics premiers de la ville, surtout lorsquon la dcouvre. Les voies, ces chenaux le long desquels lobservateur se dplace habituellement (les rues, alles pitonnes, voies de mtro, canaux, chemin de fer) sont les lments constitutifs de limage de la ville puisque les autres lments sont disposs et saniment partir de ces voies. Les urbanistes les utilisent donc comme potentiel didentification et deffet thtral. Les qualits spatiales spcifiques renforcent limage de certaines voies (extrme largeur ou troitesse renforces par la hauteur des btiments, importance des foules ou des circulations, caractristiques particulires des faades) et l o les voies manquent didentit, si elles se confondent facilement les unes avec les autres, si elles manquent desprit propre, toute limage de la ville est en difficult. En consquence, sa notorit touristique, sa valeur en tant que destination sen trouvent altres. 2. Les limites urbaines sont des frontires plus ou moins franchissables entre les quartiers, ces espaces physiques et sociaux diffrencis. Il semble que ces limites jouent pour beaucoup de touristes un rle important dorganisation des pratiques de dcouverte. Le voyageur est appel franchir ces lments linaires pour dcouvrir un quartier qui parat diffrent. Ou, au contraire, il est repouss par des lments physiques du paysage qui font barrire. Les limites les plus fortes sont celles qui non seulement prdominent visuellement mais aussi ont une forme continue et sont impntrables aux mouvements transversaux. Le cas des rivages en stations littorales, des quais dans certaines villes montre que mme si les lignes du rivage sont effaces ou modifies, le dessin persiste dans limaginaire. Par exemple, dans les stations o le front de mer a t redessin ou dans les villes qui ont trait les quais par curetage et ouverture du paysage sur le fleuve, lurbaniste narrive pas effacer la limite peut-tre mme la renforce-t-il. Limpression de coupure par leau tait moins nette avant restauration urbaine car la ligne de partage du paysage y tait obscurcie par de nombreux btiments et la vie stait

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loigne des anciennes activits portuaires. La mise en valeur touristique urbaine joue sur la puissance de rupture dune limite qui peut rendre impntrable des secteurs entiers de la ville. Une ville touristique homogne, varie et attrayante est gnralement structure autour de limites qui ne sont que des coutures poreuses, permettant continuit et visibilit. 3. A lintrieur de ces limites, les quartiers offerts la dcouverte sont des parties de la ville que le touriste peut identifier facilement quand il y pntre. Il y entre donc aussi souvent dabord par la pense, et il leur reconnat ensuite une qualit interne qui leur est propre. Les villes qui ont des quartiers contrasts disposent dune qualit qui supple tout fait labsence de clart des rseaux de voies. La varit y est produite par des composantes multiples : textures, espace, forme, dtails, symboles, types de construction, affectation, type dactivit, habitants, degr dentretien, topographie Dans une ville o la construction est dense (Paris, Lyon, Genve, etc), lhomognit des faades, le matriau, la dcoration, la couleur, la modnature189, la dcoupe sur le ciel et les percements sont des indications fondamentales servant identifier les principaux quartiers. Mais les connotations caractre social sont plus significatives encore pour limage du quartier (quartiers typs du XIIIe arrondissement de Paris, de Soho, du Bronx, ou encore, moins connus, de Vlaardingen Rotterdam, de New Town Edimbourgh. On les retrouve toutes les chelles : Notre Dame du Port Clermont-Ferrand, etc). 4. Les nuds - cest--dire les places - sont des points stratgiques dans la dcouverte de la ville, car ce sont les points de jonction, de rassemblement, les endroits o le voyageur change de systme de transport, les croisements ou les points de convergence. Certains nuds, particulirement dans les villes qui nont pas t perces nouveau depuis lorigine du quartier, en offrent un rsum, sur lequel rayonne leur influence et o ils se dressent comme un symbole (Sienne). Point de jonction et point de concentration, la place y tient un rle prdominant. Larchitecte Kevin Lynch190 dfinit comme a break in transportation ces lieux de rupture, par arrt ou changement sensible de rythme ou de direction dans le continu dun mouvement. Leur traitement est fondamental pour la mise en tourisme, parce quils contraignent le voyageur : il doit y prendre des dcisions quant son itinraire, son changement de direction et les lments qui sont situs proximit acquirent automatiquement une importance particulire du fait de leur localisation. Un grand nombre des qualits des nuds peuvent tre rsumes

189 190

Profil des moulures K. Lynch, Limage de la cit, Dunod, 1998

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dans lexemple de la place Saint-Marc Venise : hautement diffrencie, riche et complique, elle contraste nettement avec le caractre gnral de la ville et avec les espaces troits et tordus qui lentourent immdiatement. Cependant, elle est trs lie la principale caractristique de la ville, le Grand Canal et sa forme est oriente ce qui rend claire la direction par laquelle on y pntre. Sa structure est elle-mme diversifie et structure en deux espaces (Piazza et Piazzetta) et par de nombreux points de repres distincts (Duomo, Palazzo Ducale, Campanile, Libreria). 5. Enfin, les points de repres constituent un autre type de rfrence ponctuelle, mais ce sont des objets physiques externes la visite qui acquirent une position phare prdominante : immeuble, enseigne, boutique, montagne, monument (Tour Effel, State House de Boston, Dme de Florence) Ce sont des signaux qui permettent au touriste didentifier, de reprer et de structurer sa dcouverte. Il est difficile de penser la ville sans que ces difices viennent lesprit.

Voil en quoi le traitement de lensemble de ces espaces visibles doit rpondre la superposition dusages parfois contradictoires et la varit des publics qui les frquentent : satisfaction des usages conomiques (services, commerces, travaux, artisanat), relations sociales spontanes et libres (rencontres programmes ou dues au hasard, changes dinformation touristique, attente, flnerie, culture, spectacles, jeux), satisfaction de besoins sensoriels et psychologiques (surprise des formes, des vnements), imaginaire qui combat lennui, permette daccder au plaisir, la rverie, la dcouverte, la promenade, la tranquillit, au mouvement, lhistoire, aux symboles, dplacements utilitaires.

b. des acteurs et des missions nouveaux


Toutes les villes offrent une image collective influence par la signification sociale de ses quartiers, de sa fonction, de son histoire ou mme de son nom. Le rle de lurbaniste est de mettre jour, de rendre lisible et de renforcer cette signification.

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Mais larchitecte et lingnieur urbain ninterviennent plus seuls dans les mtiers et les savoirs de conception de ces espaces : les sciences sociales et humaines, et notamment les sciences de lespace qui exploitent le service touristique local (cest--dire, la plupart du temps, lOffice de tourisme) montrent clairement linvitable imbrication des mtiers et des savoirs luvre dans le processus qui va de la conception jusqu lusage en passant par lexploitation. Lespace public touristique relve aujourdhui de plusieurs gestionnaires - entre autres celles des mtiers du mouvement (transports), ce qui ne rend pas son traitement des plus aiss. Car concevoir lusage touristique de la ville, cest ncessairement grer un rseau de publics immergs dans des cultures diffrentes. En consquence, limage repose sur les usages de lexploitant, ceux du voyageur, les conditions de fonctionnement, de durabilit et la maintenance des lieux. Trois grands services publics locaux entretiennent et exploitent ces espaces : les urbanistes, les mdiateurs du patrimoine et les ingnieurs du tourisme travaillent sur ces apex191 vulnrables et fragiles en y favorisant la libert de circulation et de mouvement. Leurs relations sont parfois difficiles. Leurs cultures diffrentes, faites dingnierie territoriale pour les uns, dhistoire de lart pour les autres, de marketing touristique et territorial pour les derniers doivent tre intgres et lexercice nest pas des plus faciles.

Lexemple des 130 villes et pays du rseau des Villes dArt et dHistoire montre les difficults de dialogue entre les professionnels qui grent les fonctions urbaines, ceux qui soccupent de la mdiation des monuments par les Ateliers du patrimoine et ceux qui proposent visites et dcouvertes au plus grand nombre. Tous trois, cependant, fabriquent le territoire touristique et limpratif de faire travailler ensemble les urbanistes, guides confrenciers, ingnieurs du tourisme et du patrimoine est parfois difficile tenir.

Tableau 24 : Les Villes et Pays dArt et dHistoire

Point du ciel, situ dans la constellation dHercule, vers lequel semble se diriger le systme solaire

191

291

Le ministre de la Culture et de la Communication assure depuis 1985 la mise en uvre dune politique danimation et de valorisation du patrimoine en partenariat avec les collectivits territoriales qui se concrtise par lattribution dun label Villes et Pays dArt et dHistoire . Cet engagement est fix par une convention labore avec la direction de larchitecture et du patrimoine, les directions rgionales des affaires culturelles et les collectivits concernes. Cette convention implique un soutien financier et technique de la part du ministre et comporte lobligation, pour les collectivits, de recourir un personnel qualifi et agr par le ministre. Le conseil national des Villes et Pays dArt et dHistoire, cr en 1995 (relay par lassociation des Villes dArt et dHistoire, ne en juin 2000), participe au dveloppement et lorientation gnrale de la politique du rseau et met un avis sur les candidatures au label ainsi que sur les retraits pour non respect du cadre tabli par la convention.

Sur lensemble du territoire, 130 villes et pays disposent des labels Villes dArt et Ville ou Pays dArt et dHistoire . Ce rseau est anim par 75 animateurs du patrimoine et 1.200 guidesconfrenciers (recruts sur concours). On dcompte en dtail : 50 Villes dArt (conventions antrieures 1985, ne comportant quun volet touristique, terminologie destine disparatre dans un dlai de 5 ans au profit des 59 Villes dArt et dHistoire et 18 Pays dArt et dHistoire.

Pour obtenir ce label, il faut : - disposer dune offre patrimoniale (bti, savoir-faire et traditions) et touristique de qualit (visites dcouvertes, visites thme, visites explorations) - dvelopper un ensemble dactions de sensibilisation auprs de la population locale (expositions temporaires et permanentes, animations) et du jeune public (ateliers et classes du patrimoine) - mettre la disposition de la population un lieu dinterprtation et de mmoire .

Le dossier dobtention du label est instruit par la DRAC qui juge de la pertinence de la demande et notamment de la volont politique danimation du patrimoine de la collectivit, le label devant conforter et dynamiser un projet culturel de ville ou de pays existant.

La DRAC transmet ensuite le dossier au Conseil national des Villes et Pays dArt et dHistoire qui dcide, en collaboration avec le secrtariat dEtat au Tourisme, dattribuer ou non le label.

Si le label est accord, une convention est alors signe entre le ministre de la Culture et la collectivit qui sengage respecter les obligations cites plus haut et adopter la charte graphique du ministre de la Culture.

Les collectivits doivent financer la moiti des investissements rclams par le label (dont la rmunration de lanimateur du patrimoine et des guides ainsi que le lieu dinterprtation). Il est recommand aux collectivits de recruter un charg de mission qui a

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en charge le montage du dossier. La demande dobtention doit donc tre trs motive.

Le projet dintgrer ce rseau doit sappuyer sur une structure juridique clairement identifie : municipalit, communaut de communes, etc.

Le ministre de la Culture soutient le projet, notamment du point de vue financier (sur 2 ans lEtat prend en charge la moiti de la rmunration de lanimateur du patrimoine et du lieu dinterprtation), forme les animateurs du rseau et prend en charge les ditions.

Actuellement, le rseau souhaite dvelopper le label dans les collectivits disposant dun important patrimoine industriel valoriser (en 2000, Roubaix et Le Havre ont obtenu le label).

Trois exemples

1. Le patrimoine de Saintes ne se limite plus aujourdhui aux monuments antiques et mdivaux reconnus de longue date. La ville entire est actuellement investie dune valeur symbolique qui a conduit la mise en place dun secteur sauvegard ds 1985, linstauration dune Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager en 1996 et une volont de prserver, damliorer et de faire dcouvrir le paysage urbain dans sa totalit affirme dans le cadre de la mise en place des politiques de Villes et pays dArt et dHistoire . Cette volont de protection du patrimoine architectural de la ville garantit la prennit du gisement touristique quil reprsente. Dsormais, ces facteurs font lobjet dtudes attentives au respect de leurs qualits historiques et esthtiques : les travaux mens en concertation avec lAgence Paysages en fournissent un bon exemple ( qui va de la rduction des panneaux de publicit la signalisation routire dans le quartier de lAbbaye aux Dames). Lintervention publique se droule pourtant ici trs lentement : la qualit du traitement des abords des monuments est encore ingale et lAmphithtre, par exemple, ne jouit pas dun amnagement daccueil en conformit avec lesprit du lieu. De manire identique, les problmes relatifs laccs des monuments, leur liaison paraissent rester entiers malgr les divers lments de signaltique mis en place. Les sites que le touriste est venu voir sont des points dattraction. Mais la gestion de laccueil, lamnagement de lenvironnement de ces sites passent par la mise en valeur des espaces publics et une mise en scne densemble qui vitent la diversit des codes dinterprtation.

2. Villes neuves du Moyen Age, les bastides du Sud-Ouest de la France offrent galement des atouts patrimoniaux, historiques et architecturaux qui attirent les touristes. Le cadre urbain de ces villages impose une appropriation originale de lespace et du temps : elles inaugurent au XII et XIIIe sicle un rgime politique et conomique libertaire. Leur organisation urbaine et la rgularit de leur trac traduisent une volont dquit, une rpartition raisonne et quilibre tant du parcellaire que des champs de la campagne

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environnante. Ces villes et villages devenus touristiques occupent des positions emblmatiques et commandent un territoire strictement dlimit. Ils clarifient, dans le dessin de la ville, la juxtaposition des pouvoirs ecclsiastiques et laque. Organisation militaire lie aux luttes de pouvoirs entre Anglais et franais ou entre puissants seigneurs laube de la guerre de cent ans, organisation conomique lie la priode des grands dfrichements du Moyen Age, le phnomne de cration des bastides, commenc en 1143 Montauban, a tiss une large toile de plus de 350 villes et villages concentrant la population parse dans des sites offrant aux citoyens la protection contre le brigandage, laccession la proprit et lobtention dun outil de travail : la terre. En centralisant le plan sur la place du march, les fondateurs des bastides favorisent lactivit commerciale au dtriment du pouvoir religieux.

Les bastides ont jou un rle important dans lhistoire du grand Sud-Ouest franais (Aquitaine et Comt de Toulouse) et constituent aujourdhui un patrimoine exceptionnel trs pris du voyageur : elle constitue larmature du voyage itinrant de dcouverte du Sud-Ouest intrieur. Afin de rnover et de mettre en valeur leurs espaces publics, ces stations de sjours sont aides par les collectivits rgionales (au titre de politiques spcifiques ou sur des chapitres budgtaires usuels) : les Rgions peuvent intervenir financirement sur les btiments classs et inscrits et fournissent une aide technique dans le cadre dun contrat avec les communes qui sengagent des actions de rnovation et de mise en valeur du patrimoine.

3. Lurbanisme patrimonial est un lment moteur de la dynamique du dveloppement touristique et culturel dAngoulme. La ville haute, situe sur un python rocheux, est caractrise par la prsence dun patrimoine historique et architectural de grande qualit. Lembellissement et lamnagement adapt de la ville sont les objectifs de latelier de lUrbanisme en collaboration avec les services culturels et du patrimoine. Le label de Ville et Pays dArt et dHistoire dAngoulme est obtenu en 1987. Une Association Ville et Pays dArt et dhistoire, qui regroupe 36 communes autour de la Ville, est lune des plus dveloppe de France avec ses 12 salaris. Elle gre la convention qui les lie avec la Caisse nationale des Monuments Historique et des Sites du Ministre de la Culture. Il sagit de porter une rflexion sur une conception largie de la notion de patrimoine, Les nouveaux amnagements urbains ont t raliss en collaboration avec les services Culturel et Patrimoine de la mairie : une politique de murs peints dbute en 1997, le Parcours Juillard , en collaboration avec le Festival International de la Bande Dessine, place la Ville au cur dune mise en scne trs spcifique ; par ailleurs, la nouvelle signaltique des rues regroupe explication historique des lieux et image contemporaine de la ville lie la bande dessine. Le Festival International de la Bande Dessine, cr en 1974, contribue la notorit et limage dAngoulme. Avec une frquentation moyenne de 140.000 personnes en trois jours, ce festival reste un moment de grande ampleur dans la vie vnementielle dune ville moyenne ville. Il justifie les prestations culturelles et patrimoniales sur la ville haute qui attirent plus de 350.000 voyageurs par an (208.000 pour le Festival International de la B.D., 50.000 pour le Festival des Musiques Mtisses, 30.000 pour le Circuit des Remparts, les gastronomades , 60.000 pour les muses). Le cas dAngoulme illustre parfaitement lapport de lurbanisme dans lconomie du tourisme urbain dagrment. Il reflte la personnalit de la ville. Par la mise en valeur de son identit, elle constitue lobjet de cette forme de tourisme : la dcouverte du patrimoine architectural, limportance et

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la varit des muses, la gastronomie locale, les espaces verts et la qualit daccueil, lanimation culturelle estivale, la visite aux entreprises, les nouveaux quartiers, les richesses contemporaines font lobjet dune mise en scne permanente ouverte au voyageur.

Cette progression du dialogue entre des acteurs que presque tout oppose lorigine a permis des villes comme Angoulme, Rochefort, Saintes, Poitiers, Figeac, Clermont-Ferrand, les bastides du Sud-Ouest et tant dautres qui taient peu touristiques -, doffrir un assemblage troit de forte originalit combine un grand ventail de ressources mis en valeur par lurbanisme. Elles se sont dcouvert un avenir dans lconomie des services touristiques.

Mais la mise en valeur de limage de la ville est requise, galement, par la recherche du bien-tre des citadins, et en cela elle diffrencie la ville touristique du resort ou de la station inhabite en basse saison. Au contraire des stations saisonnires, la ville touristique est ainsi le rsultat dune modification permanente des rapports entre lobservateur et lobjet observ : -dabord, bien entendu, parce que la population permanente travaille sur la forme physique externe de la ville pour la rendre agrable aux sens et y fait intervenir lurbaniste ; il est difficile, dans le cadre du tourisme urbain, de diffrencier ce qui relve de lembellissement destination des touristes de ce qui relve de laction destination des habitants permanents. Pour ces nouveaux territoires touristiques qui se dcouvrent, comme Lyon, Strasbourg, Toulouse, Lille, Bordeaux, Rennes, mais aussi pour les plus anciens (Paris, Florence, Rome) il ne sagit pas dethniciser la ville, mais de rendre hommage, dans le traitement des lieux collectifs, aux situations particulires souhaites par les habitants qui fondent des changes entre cultures ; - la ville touristique est aussi le rsultat dune modification permanente des rapports entre lobservateur et lobjet observ parce que pour dvelopper limage, lducation du regard est tout aussi importante que le remodelage de ce quon regarde : et cest ici quinterviennent galement les mtiers du tourisme et du patrimoine. Lexistence de ce travail dapprentissage de la lecture urbaine est li au dveloppement dun public critique et attentif, quil soit extrieur ou rsidant. Ceci suppose tout de mme un tourisme matris et cibl. Si ces deux formes de management,

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celui gr par lurbanisme et celui qui conduit le projet touristique, progressent ensemble, alors la ville est source dagrment par l'affirmation de l'identit locale, la prservation des diffrences culturelles, des habitudes et modes de vie inscrits dans lespace, le refus des imitations.

Dans la ville touristique, les deux modes dintervention sont lis, ils forment ensemble un processus circulaire, une spirale : lducation visuelle pousse le citadin agir sur le monde quil voit, et cette action le conduit voir de manire encore plus aigu.

On le voit, lurbanisme est confront linvention de la ville touristique, cest-dire au traitement de lespace de la rencontre, celui de ltranger et de lhabitant, mais galement au traitement de lvnement de cette rencontre. Jusqu prsent, la recherche urbaine ne stait intresse au tourisme quau travers des oprations dinvestissement immobilier, de matrise foncire ou de zonage fonctionnaliste, de construction dhbergements, dexploitation dimmeubles ou dquipements. Cette conception restrictive volue aujourdhui sous la pression de la mise en intrigue de la ville qui lgitime la visite, le sjour, louverture sur le monde.

c. Des enjeux conomiques et sociaux considrables


Les villes saffirment aujourdhui comme une destination en pleine croissance. La varit des pratiques et des motivations des touristes (culturelles, familiales, festives, professionnelles, commerciales), des attractions touristiques prsentes (monuments, vnements, commerces), des publics (excursionnistes, touristes dagrment, congressistes) et leur juxtaposition dans un espace restreint, entranent une grande varit de dplacements qui viennent se superposer tous ceux crs par la population permanente et aux activits conomiques, dans un espace restreint et ce tout au long de lanne. Les enjeux du tourisme urbain sont trs lis lconomie du patrimoine. A Chartres, par exemple, le ministre de la Culture a calcul que le flux conomique

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engendr par le patrimoine par le relais de tous les services dpasse certainement 40 millions d / an alors que leffort de dpense en faveur de lensemble du Patrimoine de la Ville est de 1,5 millions d.. Le ration recettes / dpenses est donc de 25. Il est bien entendu dans ce cas extrme, du la renomme mondiale de Chartres et certainement transposable un petit nombre seulement de sites en France. Mais leffort fait en faveur du parc monumental de cette ville depuis quelques annes est exceptionnel, lui aussi. La cathdrale a toujours bnfici de crdits de restauration de lEtat de lordre de 300.000 par an. La Ville, le Dpartement ont permis des oprations multi-finances avec lEtat visant restaurer lensemble du patrimoine de la cit. Au Mont Saint Michel, cest 2,4 millions d de recettes lies au site pour 22 millions d de recettes induites. Ce ratio de 1 pour 9 entre activits propres aux sites et retombes conomiques induites se retrouve dans lemploi (pour 1 emploi consacr au monument et sa visite, 9 emplois sont crs pour les services annexes de la visite) et dans lconomie locale : pour 1 investi dans la visite, 9 sont dpenss auprs des entreprises et commerces locaux. Les enjeux du patrimoine sur lconomie locale des services sont considrables et appellent une attention trs forte de la part des pouvoirs publics urbains.

Le financement de la restauration du patrimoine apparat sur lensemble des cas tudis par le ministre de la Culture192 comme une force dintervention dune grandeur de 400 millions d par an qui, outre quelle restaure les monuments et espaces publics, contribue soutenir des professionnels, tailleurs de pierre, couvreurs, charpentiers pour ne parler que du gros uvre : en tout environ 10.000 personnes, administratifs inclus. Mais cette intervention a aussi une puissance conomique induite de lordre de 5,6 milliards d, au moins par le relais de professions qui crent des emplois dans le secteur tertiaire, et le tourisme est au premier plan. Or le got pour les lieux anciens, les difices historiques nest pas une donne invariable. Toute restauration mise en valeur donne une occasion de visite. En tmoigne le succs de la vague moderne des Sons et Lumires, spectacles ayant une ambition de prsentation historique, par des fresques vivantes de centaines de figurants.

192

: Agnus, Ministre de la Culture, 1985.

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Comment matriser le problme des circulations e et des conflits dusage ?

73 % des touristes franais viennent en ville en voiture, 14 % en train, 6 % en autocar et 5 % en avion (INRETS, 1994). Lomniprsence de la voiture dans des lieux soumis une forte frquentation pitonne, pose des problmes de cohabitation entre ces diffrents modes de dplacement, qui se traduit la plupart du temps par une inscurit relle ou ressentie des usagers les plus vulnrables. La prsence massive de lautomobile, par exemple, sur un site touristique contribue dgrader la qualit de lespace : encombrement de la chausse, stationnement omniprsent, sauvage, pollution, bruit et inscurit donnent la ville une image peu attrayante, autant pour les habitants que pour les visiteurs. La dimension touristique des dplacements est de plus en plus prise en compte par les politiques de dplacement193 (si ce nest dans le cadre de mesures ponctuelles concernant essentiellement le stationnement et la circulation des autocars). Pourtant, les touristes reprsentent un potentiel de demandes importantes pour circuler sans voiture : mconnaissance du lieu, difficults sorienter, souhait dchapper au stress du stationnement et de la circulation. Dans le domaine des dplacements, les villes sont riches de leur exprience en matire de dmarche, de conduite de projet, dexpertise technique.

Pourquoi matriser les dplacements dans les villes touristiques ? Dabord, bien entendu, pour viter la paralysie et prserver lattrait touristique, notamment dans les cits les plus connues et les plus frquentes. La croissance continue de la circulation lie laugmentation de la frquentation menace lattractivit mme du site par la dgradation de son image et de la qualit des espaces. Le march touristique, ensuite, est lui-mme demandeur de limitation des nuisances : les tour-oprateurs, en particulier ceux dEurope du Nord, font pression sur les professionnels pour une meilleure prise en compte de lenvironnement dans les produits et ne sengagent dsormais plus que si des politiques de labellisation des destinations sur ces critres sont dfinies. Les villes, qui cherchent par la constitution dune image touristique attractive, simposer sur le march des

V. Vls (dir), V. Berdoulay, S. Clarimont, Espaces publics et mise en scne de la ville touristique, Rapport intermdiaire, premiers relevs de terrain sur les espaces publics urabins Biarritz et Bordeaux, Paris : Direction du tourisme-UPPA laboratoire SET UMR 5603 CNRS-UPPA, juillet 2004, 186 p.

193

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congrs, se montrent attrayantes pour les entreprises, de plus en plus soucieuses de la qualit de lenvironnement de leurs implantations. Le maire dispose dun certain nombre doutils pour grer les accs et les circulations : larticle L 2213-4 du Code des collectivits territoriales lui donne des moyens efficaces de gestion des flux sur sa commune : interdiction daccs sur certaines voies, qualit de lair, protection des espaces animales ou vgtales, des espaces naturels, des paysages ou des sites, prescriptions particulires relatives aux conditions dhoraire, niveaux sonores admissibles sur la voie publique. La plupart des stations touristiques y ont maintenant recours. Une dmarche globale sur lensemble de la chane des transports permet de vrifier la cohrence et la continuit des diffrents maillons : labsence de rupture de dplacement est une condition sine qua non de lefficacit des transports publics. Cette dmarche implique : llaboration de plans de circulation, donc une planification municipale sur une vingtaine danne qui nexiste pas vraiment encore dans toutes les villes touristiques ; la cration de vastes zones pitonnes ou semi-pitonnes en centre ville, gnralement ceintures de zones 30 une politique dimplantation de commerces au centre et non en priphrie une zone trafic limit (ZTL), instrument de requalification des centres historiques et du dveloppement dun art de vivre et de visiter lorganisation de laccs aux sites et monuments : favoriser laccs en transports collectifs en adaptant loffre , dissuader lusage de lautomobile sur place, rendre attractif laccs en transports collectifs, rgler le problme des bagages lorganisation du stationnement (capacits limites, dure rduite favorisant la rotation, localisation loigne, tarification leve) qui, en limitant la facilit, permet de matriser leffet daspiration quil exerce sur les voitures. Loffre incitative dans des parcs-relais urbains (Strasbourg, La Rochelle, Canterbury), lorganisation en amont du site (Val Thorens, Avoriaz, Pont dEspagne), la signaltique dinformation sur les conditions exactes de loffre (payante ou non, navettes de liaison) insistant sur les avantages offerts par les retraits et les temps dattente sont trs efficaces

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la cration de circuits de dcouverte des villes qui ventilent les flux sur des modes et dans des directions varis.

la valorisation de la dcouverte par la carte dhte : remise aux touristes rsidant au moins une nuit dans la ville, la carte dhte offre des rductions sur des muses, des visites, des activits sportives mais galement la possibilit dacheter un forfait de transport collectif valable en gnral 8 jours (Londres, Chamonix).

une bonne cyclabilit du rseau (pistes cyclables, location subventionne de vlos)

la marche pied (continuit des cheminements pitonniers, prise en compte dans les carrefours et traverses des rues, informations, bancs, poubelles, WC, fontaines, cabines tlphoniques, non encombrement des trottoirs, protection contre les incursions automobiles, largeur et tat des revtements), cration de rues pitonnes, de rues en zones 30 ou de rues semi pitonnes, voies vertes (rues partages entre plusieurs modes de dplacement s non motoriss), gestion des rollers

lintermodalit :

horaires

coordonns,

cheminements

organiss,

tarifications combines, commercialisation globale des titres de transport, vloparcs dans les gares, signaltiques et jalonnement adapts.

Cest en organisant les flux dans les villes pour les protger, donc en leur rendant leurs qualits de convivialit, despaces dexception que les villes rpondent dsormais aux attentes des populations locales et des touristes.

300

2. Le tourisme urbain et les grands quipements de loisirs : parcs de loisirs, casinos.


Dans lconomie du tourisme li la ville, ces deux secteurs constituent des branches dactivits part en raison de leur poids conomique et de leur appartenance la grande industrie des loisirs.

a. Les retombes conomiques des parcs de loisirs

Le secteur des parcs thme regroupe une multitude dtablissements de taille et de nature trs diffrentes : les parcs rcratifs se dfinissent comme des espaces clos consacrs au jeu et la distraction : plus marqu par une vocation commerciale, ils sont moins orients vers les loisirs de plein air quune base de loisirs, qui y ajoute des espaces dattraction ; les parcs animaliers ont une fonction principale (prsentation danimaux) qui les rend trs diffrents des autres formes de parcs ; les parcs dominante aquatique ont des cots dexploitation proches de ceux dune piscine de sport et de loisirs ; les parcs vocation culturelle ou ducative utilisent des attractions dans leur musographie (automates, trains...). ces quipements conservent une vocation pdagogique qui les assimile davantage des comuses, la musographie moderne intgrant de plus en plus les techniques rcratives. Tableau 22 : Palmars des lieux rcratifs
millions de visiteurs

Etablissements

1996

2000

Disneyland Paris, Marne la Valle

11,7

12

301

Futuroscope, Poitiers Aquaboulevard, Paris Astrix, Plailly Marineland, Antibes Nausicaa, Boulogne-sur-Mer
source : ONT, 2001

2,8 0,7 1,8 1,2 0,6

2,3 0,8 1,8 1,4 0,7

Afin de stabiliser le prix des entres et de fidliser leur clientle, les parcs privilgient laccroissement de leur capacit htelire pour garder les visiteurs sur place. Disneyland a montr lexemple avec plus de 7500 chambres rparties sur 7 htels de grande capacit. Eurodisney saffirme ainsi comme le 5e groupe htelier franais ! Astrix a ouvert le premier htel lintrieur de son parc en 1999. La clientle revient plusieurs fois sur les sites dattraction (le taux de revisite atteint 36 % chez Disney et 50 % chez Astrix). Le recentrage rcent autour des valeurs familiales a beaucoup particip au succs des parcs dattractions.

Une grande varit dquipements

Le dveloppement de lindustrie des parcs de loisirs en France est assez rcent, tout particulirement les grands parcs qui ont, tout au plus, quinze ans. On y compte environ 70 parcs rcratifs : parcs dattractions, parcs animaliers, parcs aquatiques forment le gros du bataillon. Une dizaine seulement sont thme et proposent surtout des activits ludiques : manges, jeux deau, spectacles. Seuls Euro Disney et le Futuroscope proposent de lhbergement sur site. Toutes les grands structurent sont localises dans la moiti nord du continent europen : Nord de la France, Allemagne, Bnlux, Grande Bretagne totalisent plus des 3/4 des parcs. Ceci pour trois raisons : les parcs sont inscrits dans la culture Nord-Europenne, ils soutiennent difficilement la concurrence, frquente au Sud, de lexcursion dune journe la mer, les rservoirs de populations sont plus importants au Nord. De plus, des villes mridionales comme Nice ont connu des rats retentissants : Zygofolies, Parc Phnix. Loffre touristique actuelle des parcs soriente vers des structures caractre pdagogique et culturel, axes vers la comprhension de lenvironnement. Les rcents parcs marins en tmoignent : Nausicaa Boulogne-sur-Mer, Ocanopolis

302

Brest, Ocarium au Croisic. La part ludique est ici rduite comparativement aux parcs dattractions, lapprentissage et la connaissance priment sur lonirique et les sensations. La demande franaise est value 60 millions de visites annuelles (dont plus de 20 millions pour lAllemagne). Le taux de frquentation nest, en France que de 26 %, contre 102 % aux Etats Unis o on compte plus de 300 millions de visites annuelles dans 1.800 parcs ( 40 parcs dpassent le million dentres)!

Les retombes conomiques et touristiques

La frquentation de ces quipements est gnralement lie linvestissement. Un ratio (constat plus que calcul, fond sur la rentabilit qui reste lie des variables extrmement diverses) sapplique la majorit des grands parcs : 150 dinvestissement initial permettraient dattirer un visiteur annuel. Pour les parcs rgionaux ou locaux, ce ratio tombe 60 dinvestissement initial par visiteur. Linvestissement initial par visiteur doit tre actualis : il sagit dvaluer le ratio entre la somme des investissements effectus depuis louverture du parc par la frquentation au moment de lobservation. Ceci pour deux raisons : chaque Parc investit continuellement ; linvestissement total est obtenu par cumul ractualis ; La Parc Astrix, par exemple, a investi 15 millions d supplmentaires de 1989 1993. la frquentation attendue nest pas la frquentation relle : celle du Parc Astrix, du Futuroscope, de Walibi, des Schtroumpfs ont t deux fois moindres dans les faits que celles qui avaient t prvues et qui avaient permis de calculer la rentabilit attendue de linvestissement initial. Les erreurs dans la prvision des frquentations des parcs varient ainsi de 10 % prs de 400 % ! Or le chiffre daffaires de la premire anne doit tre au moins gal 50 % de linvestissement initial hors taxes pour offrir de srieuses chances de rentabilit de lquipement. Aussi les tudes de clientles prvisionnelles de Mirapolis et de Zygofolis, beaucoup trop optimistes, furent fatales ces deux parcs dont linvestissement initial furent respectivement de 916 francs et de 1233 francs par visiteur. Ces variations ont bien entendu des retombes considrables sur lemploi local : Astrix prvoyait la cration de 200 emplois permanents et 900 saisonniers, trs vite rduits 130 permanents et 500 saisonniers. Euro Disney (9000 permanents

303

et 5000 saisonniers) a d investir continuellement (de 13 milliards de francs au dpart 40 milliards de francs cumuls dont 15 % pour les pouvoirs publics) pour atteindre les niveaux de frquentation initiaux attendus et les retombes lies lexploitation : 12.000 emplois directs actuellement et 24.000 emplois induits au minimum ont t crs par parc. Au del du site (5200 chambres cres tout de mme ds 1992), cest toute la rgion urbaine qui profite des retombes multiplies dune ville nouvelle de loisirs : les trangers venant Euro Disney ont gnr ds la premire anne douverture 6,8 milliards de francs de revenus pour lconomie francilienne, sans compter les retombes en termes dimage touristique. Les retombes internes sont actuellement bien connues en Europe : les entres fournissent environ 60 % du chiffre daffaires, la restauration 28 %, les achats divers le reste (14 %). Plus le thme est fort et dvelopp, plus le poste des achats drivs (jouets, peluches, gadgets) est important : 23 % des recettes provenant de la firme Disney and Co, par exemple. Les retombes externes, quant elles, sont surtout lies lemploi : deux emplois induits sont crs pour un emploi direct. Les cots de maintenance atteignent 10 % du chiffre daffaires.

Les petits parcs rgionaux peuvent crer une dynamique conomique locale, mais sont essentiellement dinitiative publique : Bioscope en Alsace, centr sur les sciences de la vie, Cathdralscope (Dol-en-bretagne), centre dexplication des cathdrales espre 50.000 visiteurs (1,6 millions deuros de travaux en premire tranche), la Cit de la Mer de Cherbourg prsente le patrimoine et lhistoire maritime de la ville sur 21 M de travaux, le Jardin Virtuel de Calais est un quipement ludique ax sur lenvironnement et le traitement des espaces naturels (1 million de visiteurs escompts pour 75 M de travaux).

b. Les casinos, jakpots des villes touristiques ?

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Si lactivit des casinos existe depuis longtemps, elle est reste trs localise dans des villes mythiques pendant des dcennies : Monte-carlo (1900), Las Vegas (1931). Les Etats-Unis furent prcurseurs, mais les tablissements ne dcollent pas avant la fin des annes 1980 en Europe. Leur rapide prolifration est sujette controverse : le jeu a, de tous temps, t peru avec scepticisme et drision, de mme que dautres vices : drogues illicites, industrie du sexe, alcool, tabac. Les facteurs qui viennent banaliser ces grands quipements sont dus au levier conomique trs puissant quils constituent dans la ville : la demande est trs forte sur des segments de clientles trs diffrents, la sensibilit des pouvoirs publics la pression de la demande est relle et le changement de statut de lquipement volue. Lindustrie htelire sintresse aujourdhui une industrie des jeux en plein essor car leur frquentation sintgre pleinement leur activit (ACCOR). Si certains pays paraissent aujourdhui saturs comme cest le cas aux Etats Unis, les groupes casinotiers exportent leur savoir-faire et intressent lensemble des gouvernements. En effet, un casino est une entreprise puissante qui, dans la ville touristique, effectue des constructions, des agrandissements, des travaux de maintenance importants. Il verse des salaires et des indemnits trs fortes des employs locaux. Il achte de nombreux produits et services locaux et, surtout, verse des taxes aux collectivits locales. Les touristes qui le frquentent consomment (logement, restauration, achats divers) et se divertissent en dehors du casino.

Ceci dit, la station a galement sa charge des dpenses lies la scurit du public, linfrastructure et la maintenance, la gestion de lorganisme de contrle du casino. La frquentation dun casino peut avoir des impacts ngatifs en termes daugmentation de la criminalit (mais les cas sont rares), des frais sociaux pris en charge par la socit. Si dans une entreprise traditionnelle, lactivit conomique suscite des intrts auprs de divers intervenants, connus sous le terme anglais de Stakeholders194, dans le cas des casinos, lensemble de ces acteurs sont en fait regroups autour des consumers (les clients) et des partners qui peroivent des bnfices sur la vente des produits : les collectivits locales.

identifis en tant que s.c.o.p.e. : suppliers (fournisseurs), consumers (consommateurs), owners (propritaires, actionnaires), partners (partenaires, gouvernements ou collectivits locales), employees (employs).

194

305

Les emplois : construire et diriger un casino ncessite beaucoup de personnel : sur 100 communes, celles qui sont limitrophes dun casino connaissent un taux de chmage et des dpenses daides sociales infrieurs de 15 % environ. Le multiplicateur touristique y est suprieur la moyenne. Le cots des machines sous (7.500 environ par unit) et leur entretien gnrent une conomie induite assez importante.

Les impts directs et indirects : les casinos sont sujets deux niveaux de taxation. Aux Etats Unis195, les impts verss peuvent se chiffrer entre 8 % (Nevada) et 20 % (Illinois) des recettes. En France, tous les casinos versent 200 millions deuros aux communes : taxes verses sur les jeux, sur les ventes, sur les repas des restaurants et lhbergement, les services, lacquisition des proprits et les revenus des employs.

Les bnfices conomiques des jeux de hasard sont meilleurs et les cots sociaux gnrs moindres lorsque le casino est ouvert en marge de la station, en dehors du centre ville : les distances permettent de mieux grer les effets ngatifs de proximit avec la population locale. Dautre part, il est important doffrir des attractions autres que celles lies aux jeux de hasard, tous les clients nayant pas les mmes besoins. Ce qui permet de favoriser les longs sjours, relier les attractions, limiter le nombre de ludopathes . Pour les cits touristiques, la question de la production, de lamnagement et du fonctionnement des lieux urbains ouverts au public savre donc dornavant fondamentale : cest une mise en intrigue et une gestion dusages et de pratiques parfois fort diffrents quen font habitants et touristes. Lorganisation physique, paysagre, fonctionnelle de la ville est dabord une production de la socit locale, de ses modes de rgulation, de ses politiques, de la gestion de son territoire. Lamnagement des espaces publics fonde en consquence la production touristique urbaine et donne son originalit, son caractre ces destinations de plus en plus puissante dans le march touristique.

195

: Ferguson : Gambling in the United States, ferguson.library.ca.gov/crb :97/03/chapt1, 1997.

306

32. Lamnagement touristique rural

Le tourisme rural196 stend sur 80 % du territoire franais mais naccueille que 31% de la frquentation touristique globale en termes de nuites (21 % de la consommation touristique intrieure). Pour autant, le chiffre daffaires de 10,7 milliards deuros, les 10 millions de personnes hberges par an, les 3,1 millions de lits touristiques, dont 260.000 en gtes et chambres dhtes produisent prs de 200 millions de journes de travail, ce qui est loin dtre ngligeable pour lconomie et la dynamique sociale de ces espaces de faible densit. Lespace touristique rural est compos de ce que la nouvelle typologie de lINSEE nomme espace dominante rurale savoir : le rural sous faible influence urbaine : communes ou units urbaines dont 20% 40 % des actifs rsidents vont travailler dans une aire urbaine, les ples ruraux, communes ou units urbaines ayant 2000 emplois ou plus et dont le nombre demplois est suprieur au nombre dactifs rsidents, les priphries des ples ruraux, communes ou units urbaines dont 20 % ou plus des actifs rsidents vont travailler dans un ple rural, le rural isol, communes ou units urbaines ntant ni sous influence urbaine, ni des ples ruraux, ni la priphrie des ples ruraux.

Lespace

rural

ainsi

dlimit

est

donc

dfini

par

une

faible

densit

dmographique, souvent une diminution et un vieillissement de sa population. Reprsentant plus de 36,9 % des sjours, il a davantage progress sur la priode que le tourisme urbain (en nuites, entre 91 et 95 : + 11,5 % pour le milieu rural contre + 6 % pour le tourisme urbain). Cependant, sa faiblesse en hbergements marchands (utilis pour seulement 20 % des nuites) et lextrme dispersion de la frquentation sur lespace expliquent la moindre importance de la dpense touristique moyenne en milieu rural. Globalement, il reste concentr dans certaines

196

la demande touristique en espace rural, O.N.T., 1999, op. cit.

307

rgions de forte notorit (le Prigord, la frange sud du Massif Central et la Provence runissent une large majorit des sjours de vacances en milieu rural). Il n'est discours plus permanent que celui donn par l'Etat sur le tourisme rural depuis un quart de sicle ! Cette permanence est double : elle tient dans la manire dont l'Etat prsente le tourisme comme une des chances conomiques pour le renouveau du monde rural , mais la continuit avec laquelle toutes les quipes gouvernementales nouvelles insistent sur la nouveaut de leur discours est galement remarquable. Une illustration lourde en fut donne par la publication d'un dossier et la cration d'une mission ministrielle sur le sujet (ENA, 1993, p. 339 388 et Descamps, 1993) ! Le rapport Descamps " pourquoi dvelopper en France le tourisme de pays" constate que 72 % de la frquentation touristique chappe au monde rural et que l'espace rural ne bnficie que de 21 % des dpenses touristiques en France (soit 11 milliards deuros). Ce rapport espace / consommation est faible et trs dfavorable la campagne, videmment, puisque cela revient dire que 79 % des vacanciers dpensent leur argent en dehors de lespace rural, sur seulement 20 % du territoire national. Le tourisme la campagne constitue cependant une importante conomie dappoint, ce qui tient la nature mme de lespace rural, essentiellement de passage : dtapes et de brefs sjours197.

Cependant, une augmentation de la frquentation en espace rural sur 5 ans, mme relativement modeste, et qui suivrait la tendance actuelle, entranerait une croissance de 10 15 % par an. Si les oprations d'amnagement touristique du monde rural restent timores, c'est avant tout parce que ces produits sont encore faiblement demands. Les faiblesses structurelles d'une offre atomise ne sont que le reflet des faiblesses de la demande pour l'espace rural en termes de loisirs. La prsentation en filires de produits ne saurait rien changer la dure ralit du march en la matire: eaux vives, vlo, cheval, randonne pdestre et pche ne suffisent pas crer une politique de l'offre puissante et fortement cratrice d'emplois. Tout au mieux ces activits permettent-elles, et c'est l'essentiel, de conforter l'hbergement existant.

J-D. Urbain, Paradis verts. Dsirs de campagne et passions rsidentielles, Payot, 2000, p. 40 et 41.

197

308

1. Des politiques anciennes.


Depuis une trentaine dannes, la valorisation touristique de pays daccueil ou de pays dart et dhistoire , les premires politiques rgionales de contrats de pays ont donn vie la notion de pays touristique , dont on connat lintrt que lui ont porte des gographes tels quElise Reclus, Paul Vidal de la Blache, Jean-Franois Gravier ou des historiens (Philippe Aris, Fernand Braudel). Cependant, loin de rsulter dune rminiscence nostalgique, la mise en place moderne des pays rsulte de limportance croissante accorde aux stratgies territoriales de dveloppement local et de la ncessit de programmer des amnagements et des actions de dveloppement une chelle plus conforme des ralits conomiques contemporaines198. La politique des pays touristiques vise appuyer la constitution de territoires de projets sur la trame de nouveaux espaces dvolution quotidienne et didentification des acteurs et de la population locale. De nouvelles formes de solidarit apparaissent ainsi, que mettent en vidence les flux de dplacements quotidiens et qui traduisent de nouvelles formes de solidarits territoriales, notamment entre stations et arrire pays touristiques199. La stratgie de sensibilisation mene par l'Etat en faveur du tourisme rural n'est cependant pas rcente et on ne saurait lui reprocher d'avoir bti une politique de l'offre se jouant des produits. Les premiers plans quinquennaux ont donn au tourisme des impratifs de production : "produire plus" en 1948 (Premier Plan), "produire mieux et moins cher" en 1952 (IIe Plan), "vendre mieux" en 1958 (IIIe Plan) s'adressaient d'abord au tourisme vert. Cette Planification a eu des effets certains sur la quantit et la qualit des produits offerts en milieu rural : la formule des Logis de France pour la petite htellerie rurale date de 1949 et a t reconnue par les deux premiers Plans ; le recours la formule des Gtes Ruraux de France, lance en 1954, a t amplifi par les IIe et IIIe Plans (label, charte, mouvement traits au premier chapitre "hbergements "). Cre dans le but de participer la rnovation et la conservation du patrimoine immobilier rural, constitue sous forme d'association, la Fdration Nationale des Gtes de France a ralis la promotion des gtes ruraux ainsi que celle des diverses variantes comme les "chambres d'htes", les "tables d'htes" ou encore le "camping la ferme" ; la formule des gtes familiaux, imagine par V.V.F. a t

S. Clarimont, V. Bielza de Ory, fvrier 2004, Dveloppement durable et politiques de pays / comarcas (Aragon / Aquitaine), Rapport scientifique, Programme Interreg, Fonds commun de coopration Aquitaine / Aragon 2002-2003, 110 p. + annexes ;
199

198

V. Vls, 1993, op. cit.

309

consacre comme un des axes prioritaires du IIIe Plan ; l'appui de l'Etat dans le lancement en 1964 du label Station Verte de Vacances (association loi 1901) fut la premire forme de reconnaissance des stations rurales, offrant la fois hbergements touristiques rsultant pour la plupart de l'initiative prive (notamment Logis, Gtes, villages de vacances et camping) et quipements de loisirs communaux ; l'Association "Agriculture et Tourisme", cre dans le but de promouvoir tout spcialement les activits touristiques exploites par les agriculteurs, a reu l'appui de l'Etat pour crer un label "bienvenue la ferme" qui propose un classement labellis des ferme auberges, fermes de sjour et fermes questres.

Le financement du tourisme vert par l'Etat fait intervenir plusieurs ministres : celui du tourisme, le secrtariat d'Etat l'amnagement du territoire, et, d'une manire plus indirecte, le ministre du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle travers le financement de la formation. Les crdits sont actuellement accords dans le cadre des contrats de plan Etat - rgion et font, dans ce cas, l'objet de financements gaux ou suprieurs par les collectivits locales. Par-del la diversit des procdures, des financements, des promoteurs, des structures, des services, une doctrine du tourisme rural s'est peu peu forge, formalise en 1972 dans un "Manifeste du tourisme en espace rural" rdig par l'Association Tourisme en Espace Rural (T.E.R.). Ce document constitue la fois une rfrence thique, un guide de conduite, un programme d'action. L'instance de concertation T.E.R., la cration en 1967 du service ministriel SEATER (service d'tudes et d'amnagement du tourisme en espace rural) aujourdhui refondu dans lAFIT/ODIT, le regroupement des associations des structures de dveloppement du tourisme en espace rural des pays de lUnion europenne dans EUROTER, la mise en place par les Chambres d'agriculture d'un service de conseil "Agriculture et tourisme" montrent lexpansion rapide des politiques eu tourisme rural. Cependant les chiffres de frquentation, qui augmentent sensiblement en valeur absolue, ne suivent pas la progression du taux de dpart en vacances et, depuis trente ans, montrent plutt une rosion lente en part de march de la campagne au profit de la montagne ou de la mer : l'espace rural perd ainsi vingt points de frquentation (25 % des Franais y prennent leur vacances aujourd'hui, contre 45% dans l'aprs-guerre). La pression touristique faible, son insertion rapide dans l'espace social industriel, le changement de clientle familiale au profit de la gamme moyenne, la restauration du patrimoine qu'il permet sans incitation publique, les comptences nouvelles des Dpartements dans lamnagement rural ne poussent pas les Etats et les rgions intervenir puissamment en espace rural.

310

C'est en connaissance de cause que l'Etat est peu prsent, n'engageant jamais au profit de l'espace rural des crdits aussi considrables que ceux qu'il a affect aux missions d'amnagement du littoral ou au plan neige en montagne : les services du SEATER, jusqu leur disparition dans les annes 1988-1990, restent des services de coordination et de conseil qui insistent sur les principes d'organisation des partenaires et des oprateurs200. Les crdits, grs essentiellement par le Ministre de l'Agriculture, restent en consquence de faible ampleur et sont surtout destins la ralisation de gtes ruraux ou communaux. L'amnagement touristique de l'espace rural est laiss l'initiative des collectivits locales ou de l'habitant.

En l'absence d'une demande forte, l'Etat pouvait-il faire autre chose ? Certainement non. Il s'est tout au plus servi du thme pour tenter de dynamiser les cooprations intercommunales travers la politique des pays d'accueil lance en 1976 au cours du VIIe Plan, politique visant regrouper les oprateurs locaux sous la forme d'associations ou de syndicats mixtes en zones dites "homognes" de deux quatre cantons de superficie. Le mythe du produit touristique prsent comme pouvant rsoudre des handicaps structurels inhrents au march agricole n'a fait que rendre les perspectives plus opaques. "Ensemble de prestations susceptibles de constituer pour un vacancier ou un touriste une rponse globale et cohrente l'ensemble de ses attentes201 , le produit touristique rural est simplement assez peu demand et difficilement diffus.

Le produit touristique agricole, pour sa part, achoppe sur les difficults structurelles de sa production. Le dveloppement de l'agritourisme se heurte aux lgislations fiscales : la diversification des activits agricoles pose en effet la fois le problme du statut juridique de l'exploitant mais aussi celui de la fiscalit applicable aux activits touristiques qu'il dveloppe. La loi de 1988 dfinit les activits agricoles et les tend aux "activits qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation". En clarifiant nettement le statut juridique des exploitants agricoles se lanant dans des activits touristiques, cette loi leur permet de ne pas relever de la catgorie des commerants et des diverses

V. Vls, Contrats de pays d'accueil et amnagement du territoire aquitain : matrise dfaillante plutt qu'incompatibilit , op. cit. H. Grolleau, A. Ramus, Espace rural, espace touristique, Paris : La Documentation Franaise, col. Rapports Officiels, 1986, 381 p.
201

200

311

obligations qui s'y rattachent. Cependant, les activits touristiques des exploitants au contraire des activits agricoles qui bnficient d'un rgime spcial et sont exonres de taxe professionnelle - sont imposes selon les rgles des bnfices industriels et commerciaux et sont soumis au rgime gnral de la T.V.A. Cette complexit de la loi fiscale, qui rend difficile la gestion de l'activit de l'exploitant pluri-actif, freine considrablement le dveloppement des services touristiques offerts par les agriculteurs.

Tout ceci explique qu'en premire approximation le tourisme vert reprsente environ 10 % de la consommation touristique intrieure (valuation du Secrtariat dEtat au Tourisme) alors que l'espace rural s'tend sur plus de 90% de l'espace franais. La dilution des flux conomiques rend la polarisation touristique trs alatoire, et, ce faisant, l'effet multiplicateur (multiplicateur Keynsien202) trs faible. Ce qui est cependant vrai en termes conomiques ne l'est pas ncessairement en matire de politique publique d'amnagement : le tourisme prsent comme un facteur de revitalisation des zones rurales fragiles contribue justifier les politiques de maintien des services publics ruraux, le renforcement des rseaux d'infrastructures de communication, le maintien des secteurs d'artisanat et de commerce. L'Etat s'en est servi avant comme aprs la dcentralisation comme un outil d'animation du monde rural, d'incitation au regroupement. C'est dans cette permanence politique que rside sa relle spcificit par rapport aux schmas de planification spatiale ctiers ou la tutelle technique impose la montagne jusqu'en 1985. La loi de 1999 (loi dorientation du 25 juin 1999 pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire dite loi Voynet), plus prcise que ne ltait celle de 1995, affirme avec davantage de nettet la recherche active de solidarits rciproques entre espaces ruraux et urbains qui fonde le pays. La charte appelle ncessairement des moyens budgtaires spcifiques pour la mise en uvre oprationnelle, travers des programmes daction prcis. Afin dviter la constitution dune nouvelle collectivit et les risques de nouveaux prlvements fiscaux, cest dans le cadre des politiques contractuelles et notamment des Contrats de plan Etat - rgion que les pays doivent trouver lessentiel des soutiens financiers dont ils ont besoin. Lexercice contractuel, fond sur des cofinancements multipartites, est un moyen dassurer la coordination inter institutionnelle ainsi que la cohrence de laction publique : celle de lEtat, des collectivits rgionales,

202

Garrigues, in Dictionnaire des concepts, op. cit.

312

dpartementales mais aussi des communes et de leurs groupements. Dans les rgions ligibles aux programmes europens, ce sont galement les fonds structurels qui peuvent venir abonder les stratgies territoriales dveloppes par les pays touristiques (objectif 2, programme LEADER). La dynamique des pays vise au meilleur emploi des crdits publics par leur mobilisation prioritaire au service du projet territorial, ce que sous-tend de passer dune logique de financement par guichet une logique de conduite de projet. La nouvelle loi a introduit des modifications substantielles dans la procdure de constitution des pays en lorganisant en deux phases distinctes dune part (primtre dtude, primtre dfinitif) mais galement en hissant au niveau rgional dconcentr la charge de la reconnaissance administrative des primtres. La notion de primtre dtude traduit clairement le caractre volutif des pays et la ncessit de prciser leurs contours exacts de manire pragmatique, au vu de lavancement des rflexions prliminaires, des tudes conduites et du contenu des projets proposs. Assez dmocratique, ce processus de proposition ascendant doit nanmoins tre soumis des avis pralables avant dtre administrativement reconnu par le niveau rgional (confrence rgionale damnagement et de dveloppement du territoire), ce qui pourrait devenir trs vite le gage de la qualit touristique du territoire : la reconnaissance de son caractre minemment touristique par un organisme multipartite extrieur peut tmoigner de sa capacit devenir une destination. Il nen demeure pas moins que les pays purement touristiques sont trs peu nombreux et que loutil est avant tout un moyen de dcloisonner les univers administratifs sur un espace de solidarit multisectorielle.

2. Lagritourisme

Actuellement, le pourcentage dagriculteurs offrant de lagritourisme demeure relativement faible, puisquil ne dpasse pas 2 % : 16 500 exploitations ( ple dagritourisme ) distribuent des produits et des services touristiques en France. Plusieurs lments explicatifs permettent de comprendre les raisons de cette faiblesse franaise (lItalie, par exemple, ou le Royaume - Uni font mieux).

313

Si le tourisme la ferme (hbergement, restauration...) a du mal dcoller, les autres activits sont encore mal dveloppes : les visites dexploitation ou les fermes questres concernent moins de 6.000 exploitations. La vente de produits la ferme est recense dans 15 % des exploitations, mais cette activit a rgress puisquen 1988 plus dun exploitant sur quatre pratiquait la vente directe. La transformation des produits la ferme est plus rare encore : en 2000, seuls 9 % des exploitations prolongent leur activit de production. Pour lessentiel, elles produisent du vin sous appellation, la transformation tant plus rare dans les autres secteurs de production203.

a. un produit toujours marginal


Les dfinitions qui sont donnes de lagritourisme diffrent et oscillent entre deux ples : celui des organisations professionnelles dagriculteurs, attentives avant tout une filire possible de diversification pour leurs membres, celui des tuteurs techniques, administratifs et financiers de lagriculture, proccups avant tout de la rentabilit et de lefficacit de cette activit.

Donc les dfinitions vont du tourisme propos par les agriculteurs et li leur activit professionnelle aux produits du tourisme en espace rural qui pourraient tre fournis, aussi, par le milieu agricole .

Actuellement, la dfinition de synthse retenue est celle de lactivit prenant en compte dautres acteurs que les agriculteurs en exercice : les pluri-actifs, les agriculteurs retraits, les associations comprenant des agriculteurs, toutes les personnes susceptibles dtre perues comme un agriculteur et offrant des produits de tourisme et de loisirs en rapport avec lactivit agricole sont compts dans cette catgorie spcifique du tourisme rural.

203

I. Delourme et D. Dufour, Tourisme rural : une croissance sans agriculteurs , Problmes conomiques n 2773, 28 aot 2002, Paris : La Documentation Franaise, p. 507.

314

b. loffre
Loffre des ples agritouristiques est dlicate cerner, car rpartie dans au moins trois rseaux diffrents : Gtes de France, Bienvenue la Ferme et Accueil Paysan. Dautre part, quarante pour cent des 43.000 gtes de France ne sont pas lis lagriculture et une part significative de cette offre se situe hors campagne. Cest pourtant le rseau le plus connu qui constitue la rfrence incontournable daccueil chez lhabitant.

Trois mille rfrences de Bienvenue la Ferme (souvent galement labellises Gtes de France) relvent de la marque cre par lAssemble permanente des Chambres dagriculture (APCA), la Fdration Nationale des Syndicats dExploitants Agricoles, le Centre National des Jeunes Agriculteurs et la Confdration Nationale de la Mutualit, de la Coopration et du Crdit Agricole. Seuls les agriculteurs en activit, affilis la mutualit agricole, peuvent adhrer la marque. Les prestataires apprcient normment sa spcialisation sur les entreprises agricoles. Mais, en consquence, le label est peu connu du grand public. Dautant que les relais Agriculture et Tourisme sont grs dans chaque dpartement par la Chambre dagriculture. LAPCA dite deux guides qui couvrent lensemble de loffre nationale : le guide Bienvenue la Ferme, qui regroupe les 3.000 adhrents, le guide Fermes Auberges, qui regroupe les 700 fermes offrant cette prestation.

Trois cent rfrences dAccueil Paysan qui souhaitent rpondre aux vritables attentes des touristes : retour aux sources, lenfance . Le guide dAccueil Paysan nest pas distribu par les circuits ordinaires de la presse et de ldition.

Lintrt conomique de lagritourisme nest plus dmontrer : 66 % des cas ont une motivation financire, 63 % un dsir douverture sur lextrieur, 43 % la valorisation de btiments, 35 % des cas la rhabilitation du patrimoine. Mais les rsultats demeurent divers204 :

204

T.R.A.M.E., Rentabilit dactivits touristiques en milieu rural, tude de rfrences conomiques sur 300 exploitations agricoles dans 6 rgions, Assemble permanente des Chambres dAgriculture, 1998.

315

pour les Gtes ruraux, le rsultat au titre de lactivit de location, est souvent lgrement ngatif. Cela ne veut pas dire quil nest pas positif dans la prservation de son patrimoine, mais lide de lapport dun revenu complmentaire confortable ne tient pas dans les faits,

pour les Campings la ferme, les rsultats dgags ne laissent envisager quun revenu dappoint : les rsultats sont faibles, mais cependant nettement suprieurs ceux dgags par un gte rural,

lactivit Chambres dhtes bnficie dune bonne rentabilit, sous linfluence de linvestissement. Peu de propritaires perdent de lactivit avec cette activit. La prsence dune Table dhtes consolide ces bons rsultats,

les Fermes pdagogiques, qui demandent peu dinvestissement, offrent une activit dappoint, marginale qui ne procure quun revenu dappoint, tout aussi marginal. Cependant, cest souvent un excellent moyen pour dvelopper la vente directe des produits sur lexploitation,

les Gtes denfants demandent un temps de travail complet de la part du responsable pendant les priodes douverture, gnralement en prsence dun animateur pour le seconder. Les rsultats sont fonction de linvestissement.

les

Gtes

de

groupe

(dtape

ou

de

sjour)

engagent

des

investissements lourds qui poussent vers un changement dactivit principale. Cest la restauration qui peut autoriser denvisager un vritable revenu pour des agriculteurs, les Fermes Auberges demandent un investissement lourd mais donnent des rsultats qui autorisent parler de revenu principal. Activit attirante, elle demeure trs exigeante et ncessite une main duvre qualifie donc coteuse, les Fermes questres savrent dune rentabilit variable selon les prestations proposes. Les fermes questres assurant des prestations base de randonne prennent le moins de risques, mais les rsultats dgags ne laissent entrevoir quun revenu complmentaire tout fait intressant pour une activit saisonnire.

316

En gnral, le revenu de ces activits est rarement miraculeux, car encore trs saisonnier205 . Il reste accessoire et marginal par rapport au revenu agricole sauf si lexploitation agricole est nouvelle, de trs petite taille, ou si lactivit fermire a t cre spcifiquement pour servir de support lactivit touristique. Dans lagritourisme classique, lagriculture est principale et le tourisme secondaire. De nouvelles formes dagritourisme apparaissent, trs rmunratrices car lagriculture ne peut seule rendre lexploitation rentable.

Bien entendu, cette activit engendre galement des difficults lies la comptabilit deffets de lconomie parallle : le respect des normes physiques damnagement est aujourdhui contrl strictement et la mansutude du pass na plus court, ce qui remet en cause des projets ; les chartes de qualit vrifient lapprovisionnement sur la ferme des installations de restauration. Le personnel dappoint, cens aider gratuitement au travail pendant les priodes dactivit intense sinsre dans un cadre dchanges non montaires intressant mais difficilement quantifiables pour les faire valoir auprs dune banque ou dun organisme social. Enfin, la vente non dclare de produits alimentaires aux clients procure des revenus difficiles valuer et surtout trs variables dans le temps et dans lespace. Aucune rgle densemble ne de la gestion de lexploitant. peut donc tre prcise quant lapport rel et automatique de lactivit drive : tout est fonction du lieu, du cas et

Nanmoins, on peut approcher certains seuils : Tableau 23 : Rentabilit des formes de tourisme la ferme
Gte rural
Camping la ferme 30 k 27 k Chambre dhtes Chambres et table dhtes Ferme Auberge Gte de sjours + restauration 61k 122 k

30 k

45 k

Investissement initial
Frquentation observe Seuil de rentabilit
15 20 50 80 nuits/ch 60 100 nuits/ch 60 4.500 repas 2.500 70 100 nuits/lit semaines j/emplac. 25 50

205

T.R.A.M.E., op. cit.

317

Revenu disponible

0-

3 k

4,5 k

7,6 k

15 k

15 k

c. la demande
Le point crucial est la relation dchange entre les partenaires. Si celle-ci ne parvient pas sinstaurer, le concept nest pas sducteur et devient un poids mort conomique. Le cur de cible de lagritourisme tient laccueil et au contact tacite entre les partenaires, le respect de lhte et louverture au pays. Sur le plan statistique206, 19 % des franais passent leur vacances principales la campagne, 34 % leurs vacances secondaires. La campagne est une destination qui fidlise ses clients : 71 % des personnes parties au cours des 12 mois prcdent les enqutes envisagent dy retourner pour un sjour dau moins trois jours. Mais 48 % ne pratiquent pas les hbergements marchands ! Sur lensemble statistique ayant dj pratiqu la campagne, 17 % sont alls au moins une fois en htel, 15 % en gte, 12 % en camping, 7 % dans une chambre dhtes. Parmi les modes dhbergement envisags pour le prochain sjour,

lhbergement marchand pratiqu chez lhabitant vient en tte des choix de ceux qui ne vont pas en famille ou chez des amis (60 %). Quatre groupes principaux semblent constituer la base de clientle de lagritourisme : des individus, couples, familles cadres intellectuels pas trs argents et exigeants : en recherche de rupture et de dpaysement, avec un retour sur la nature, une grande libert et une relation humaine forte, cette cible est dlicate car en trs forte contradiction entre sa demande trs exigeante et son souci de dpenser trs peu. des butineurs , aiss, cultivs : l encore, le dcalage entre le prix et la qualit demands dissuadent la dcision. des familles modestes (origines, statut social, niveau dtudes, revenus modestes) : cette clientle, peu exigeante, fournissait le gros de la clientle traditionnelle du monde rural et particulirement de

206

Enqute SOFRES, Les dpenses touristiques des franais lors de leur sjour la campagne, Direction du Tourisme, 1995.

318

lagritourisme. Mais dix ans dincitation une lvation du standing ont fait disparatre une partie de loffre qui leur convenait. des groupes forms sur le mode affinitaire (famille, profession, classe dge, sport, hobby) et vnementiel : comme le groupe prcdent, cette clientle apparat comme la plus fidlise et comme la moins volatile. Cest elle qui correspond le mieux aux spcificits du produit.

Derrire les lgitimes soucis de qualification et de labellisation de loffre dhbergement de lagritourisme, lenjeu reste de ne pas supprimer le caractre authentique du tourisme agricole qui en fait sa spcificit, donc sa force. Dans une logique plus urbaine, il ne saurait rsister la concurrence dautres prestataires plus urbains dont le tourisme est le mtier et qui disposent de capitaux inaccessibles au monde agricole. Le dveloppement de lagritourisme reste donc dans la fidlit des traditions, des modes dorganisation et des images traditionnelles en rapport avec une clientle modeste et rompue la vie rurale.

3. Les stations vertes de vacances


La faiblesse du tourisme rural rside essentiellement dans le caractre atomis de son offre207. Lensemble de lespace rural na pas vocation faire du tourisme. Loffre actuelle, trop souvent axe sur une seule composante (un htel, un chteau, un parc de loisirs) ne peut gnrer de retombes conomiques que si elle est multiple, chane et polarise autour dune ville offrant une diversit suffisante en transports, hbergements marchands, patrimoine, animations sportives et culturelles ou ludiques. Actuellement, les Tours oprateurs programment peu la campagne, lexception de quelques T.O. anglais sur des circuits trs spcialiss. Les prescripteurs (agents de voyage) pour leur part ne connaissent pas ou mal le produit campagne, disposent de peu de forfaits vendre, nont pas daccs des prix raisonnables linformation, sont rarement interrogs et peroivent mal la possibilit de gagner de largent en vendant du tourisme rural, compte tenu de la faiblesse du prix des produits et du systme des commissions proportionnelles aux prix. La solution tient donc la structuration du tourisme en tourisme de pays regroupant communes et cantons autour de villes susceptibles doffrir un minimum

207

Rapport Descamps, 1993, op. cit.

319

de services et de servir de ple dintrt touristique (site, ville, rfrence historique). Ladhsion des prestataires un systme commun de promotion et de commercialisation large permet de crer des produits homognes et donc commercialisables. La petite ville, le ple touristique assurent donc un rle dterminant dans la mise en tourisme du monde rural ; ils permettent : dassurer lexistence dune offre dhbergement et dactivits de sjour diversifie, complmentaire, dirriguer, partir de ces ples les flux touristiques vers les autres richesses culturelles ou naturelles des rgions limitrophes grce une politique incitative adapte, de susciter, partir de ressources historiques ou patrimoniales locales (collections, monuments, paysages, climat) des gisements nouveaux de frquentation, de mettre en place de vritables structures de commandement de politiques damlioration de loffre, didentifier souvent un pays un nom, un lieu rput donc de mieux assurer sa notorit, sa promotion voire de faciliter ainsi sa commercialisation

320

Le label stations vertes de vacances

Nes en 1964 dans le Massif Central et les Pays de la Loire (Sarthe), les Stations vertes de vacances ont accompagn le tourisme en espace rural. Ces communes ou groupements de communes de moins de 6.000 habitants sont des ples structurants qui jouent le rle de station pour une zone plus vaste que le territoire labellis.

Le concept rpond aux tendances actuelles de la demande : recherche de produits authentiques et conviviaux, dun environnement protg et de traditions vivantes, de produits du terroir, dun accueil de qualit et dune palette large dactivits, notamment autour de la baignade. Une station verte a en moyenne 200 lits marchands.

La Fdration franaise des Stations vertes de vacances et Villages de neige208 sest dote dun schma directeur de communication sur la priode 1998-2001 qui vise animer son rseau.

La dmarche qualit entreprise (100 KF/an en moyenne) fdre 561 Stations vertes, 29 Villages de neige dont 28 sont galement Stations vertes (soit 843 communes sur 84 dpartements). Les rgions comptant le plus de Stations Vertes sont celles qui ont vu natre le concept en 1964, savoir les Pays de la Loire et lAuvergne. Les critres de labellisation portent sur la situation gographique de la commune, la structure de son habitat, la qualit de son patrimoine, ses amnagements, la diversit et la qualit des quipements et des animations des baignades, aires de jeux pour les enfants, sentiers de randonne, pche, sur laccueil et la densit des services et des commerces.

Limplication de la commune ou du groupement dans laction de la Fdration, la prservation de lenvironnement, le cadre de vie, le fleurissement, le tri slectif des dchets font partie de la dmarche labellisation.

Il sagit pour le groupement de prsenter une offre structure et de qualit tant pour les touristes que pour les oprateurs. La fdration participe des oprations ltranger avec Maison de la France sur les marchs prioritaires : Pays-Bas, Allemagne, Grande-Bretagne. Depuis 1997, le nombre de classements annuels augmente rgulirement, car cela correspond la mise en place dune nouvelle stratgie pour la Fdration, avec notamment un Schma directeur dont les grandes lignes sont : une animation active du rseau, le suivi du Plan Qualit, un accroissement de la notorit par la signature de conventions avec diffrents organismes touristiques, une rflexion sur la mise en march de loffre touristique des communes.

208

Fdration Franaise des Stations Vertes de vacances et Villages de neige.

321

Avec un peu plus de 500.000 lits marchands, la majeure partie de la capacit daccueil des Stations Vertes se rpartit comme suit : 50 % pour le camping (9 % de loffre nationale) 20 % pour les meubls (15 % de loffre nationale) 16 % pour les hbergements collectifs dont un tiers en Villages de Vacances labelliss Loisirs de France 15 % pour les prestations de type htelier (15 % de loffre nationale en chambre dhtes). 60 % de la capacit htelire est en catgorie 2 toiles contre 20 % en catgories 3 et 4 toiles.

En rsum, le rseau des Stations Vertes est en plein essor, avec une progression quantitative mais surtout qualitative des stations. Valoriser la qualit des villages devient donc un impratif de toute politique publique de tourisme de pays. Si un village dtient un pouvoir dattraction fort, cest parce que cest un lieu dmotion. Cest lensemble bti que constitue le village qui suscite cette motion : il est lieu dharmonie celle des pierres et de larchitecture et lieu de mmoire celle des hommes qui ont faonn le terroir. Cette donne fondamentale du tourisme de pays renvoie des traitements qui dpendent de la politique locale damnagement et durbanisme : traitement de lharmonie du bti et de larchitecture, protection et mise en valeur du patrimoine villageois, amnagement et respect de lidentit des espaces publics, amlioration de la qualit des abords immdiats et des extensions du village, mise en paysage des repres et des points de fragilit du village et de son site, stationnement et circulation comme moyen de bien accueillir dans le village, accueil et information du public par des rseaux professionnels du tourisme, signaltique et cheminements adapts, mobiliers publics et clairages modernes, enterrement des rseaux,

322

maintien de commerces et de services permanents, faire du patrimoine le support dun dveloppement durable : crer des circuits de villages, maintenir lanimation culturelle permanente et non saisonnire, dvelopper la production et la cration locale.

Tout en sinscrivant dans une ncessaire logique dintercommunalit seule capable dtre le support dune politique commune en matire dquipement, damnagement et de promotion, chaque ville rurale doit en mme temps affirmer ses spcificits au travers de son patrimoine, par sa politique urbaine.

4. Lintervention europenne

La politique de dveloppement touristique du monde rural de l'Etat a t soumise, depuis 1988, l'utilisation des fonds octroys par la Communaut Europenne au titre du principe dadditionnalit des fonds structurels (ex Objectif 5b). La rforme fondamentale des fonds structurels europens fixait en effet six objectifs de dveloppement prioritaires. LObjectif 5b consacrait le principe de la programmation pluriannuelle, imposait le cofinancement des actions dominante structurelle, introduisait les Programmes dinitiatives communautaires (PIC). LEADER (1989-1993), puis LEADER II (1994-1999), LEADER + (2000-2006) sont des programmes de Liaison Entre les Actions de Dveloppement Economique Rural financs par le FEOGA-Orientation. Ce faisant les pouvoirs publics ont autoris une excution assez libre des principes qui fondent son intervention : une concentration des crdits au bnfice des territoires situs en zone dfavorise. Cette mcanique de zonage communautaire a remis en cause le projet touristique de l'Etat fond sur la mise en valeur systmatique de la plupart des sites ou ples touristiques ruraux. Le principe de LEADER est le soutien des stratgies de dveloppement rural intgres et pilotes . LEADER ne soutient que des territoires qui dmontrent une volont et une capacit concevoir et mettre en uvre une stratgie de dveloppement intgre, durable et pilote, atteste par la prsentation dun plan de dveloppement, base sur un partenariat reprsentatif et sarticulant autour dun thme fort, caractristique de lidentit du territoire. De 1985 1999, lEtat sest content dune faible intervention dans la dfinition du zonage, il a consenti voir figurer dans les montages financiers des contreparties nationales qui n'en ntaient pas rellement, il a valoris des

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territoires trs dprims sur le plan dmographique et conomique, mais qui navaient pas un rel avenir touristique.

a. les programmes LEADER

Mme si la Commission europenne fixe le cadre minimum d'un zonage par souci d'homognit entre les diffrents pays, elle n'entend pas intervenir directement dans le choix des rgions ligibles une intervention des fonds financiers : elle a laiss le choix de la prfrence spatiale la rgion, sous rserve de la prise en compte minimale d'un certain nombre de critres (par exemple llaboration des PROGRAMMES D'AMENAGEMENT CONCERTE DU TERRITOIRE PACT DANS
LES ANNEES

1985-1990). Tout comme les "zones de concentration" du PROGRAMME INTEGRE MEDITERRANEEN209, le choix des zones fragiles auxquelles sont rservs les crdits trouve une lgitimit politique (principes de solidarit au profit des zones de faible densit) plus que touristique : seules les zones rurales trs dprimes deviennent ligibles pour lobtention de ces crdits. Or tous ces espaces nont pas une vocation touristique. Heureusement, la plupart en ont, comme le projet LubronLure , par exemple, cheval sur les dpartements des Alpes-de-Haute-Provence et du Vaucluse, qui consiste mobiliser la population locale autour de la prservation des ressources naturelles, renforcer la culture et lidentit de lensemble Lubron-Lure. La mcanique europenne dtermine ainsi une concentration trs forte des crdits publics sur ces rgions dprimes, au dtriment parfois des authentiques pays touristiques ruraux certes conomiquement plus favoriss mais galement dots dun potentiel touristique suffisant assurer une production de qualit. En effet, laffectation des crdits communautaires au dveloppement touristique implique que les collectivits publiques (Etat, Rgion, Dpartement, tablissement public, chambres consulaires) s'engagent concourir la ralisation des oprations pour un montant financier quivalent : c'est la "contrepartie nationale". Les rgions et l'Etat ont pu ngocier, en tant que contrepartie, les crdits inscrits au titre du tourisme aux contrats de plan, au FIDAR, et mme certains crdits d'tudes (de catgorie II) du Ministre de l'Agriculture. Ce faisant, les pouvoirs publics renforcent la dispersion souvent fond perdu des crdits du tourisme.

324

Pire, le choix de l'espace d'application (dans le Xe Plan, le zonage P.D.Z.R. reprend en quasi totalit le zonage du P.A.C.T .) a contribu faire de la politique europenne une "contrepartie" dune planification touristique nationale et rgionale trique. Ces deux collectivits russissent ngocier avec l'Europe une politique dont la comptence relve en partie des Dpartements ! Plusieurs consquences dcoulent de cet imbroglio politique. Dabord il traduit la rduction de l'action touristique publique sur l'espace rural des interventions strictement environnementales (les Parcs naturels rgionaux, les secteurs dquilibre naturel sont les grands bnficiaires de laffectation des crdits), rpondant une logique distributive sans grande signification conomique. L'accord se fait sous forme de troc : la Communaut est autorise intervenir localement en change de laffectation de crdits cibls sur des pays dont le choix ne dpend pas seulement de critres touristiques. La politique europenne, inflchie par les pouvoirs publics nationaux et rgionaux, est ainsi amene reproduire un ordre interne danimation politique des territoires nationaux. Les programmes LEADER
Ds 1988, la C.E.E. envisage de "stimuler des actions d'animation sociale et conomique " (COM. 88, p. 59), afin de "mettre sur pied, au niveau local, des structures d'animation et d'orientation appropries, structures dont les associations rurales feraient partie et pour lesquelles des aides de fonctionnement seraient prvues l'intrieur des programmes" (ibid... p. 62). Afin de contribuer atteindre l'objectif de cohsion conomique et sociale, la Communaut rserve 15 20 % des enveloppes des fonds structurels des Programmes d'Initiative Communautaire (PIC) qu'elle mne directement. Le programme "Liaison Entre Actions de Dveloppement de l'Economie Rurale" (LEADER) veut dpasser les politiques sectorielles et prendre en compte l'incapacit d'un grand nombre de zones rurales exploiter les ressources locales - y compris touristiques, mettre en forme des stratgies. Il est cens tenir compte du dficit d'organisation et de stimulation du dveloppement au niveau local (COM.90, p. 3). Il trouve un intrt la mise en relation : change d'expriences, animation du substrat social y sont financs. En assujettissant sa stratgie touristique l'application de la rforme des fonds structurels communautaires, la Communaut n'a pas engag de relle politique touristique. Elle abonde essentiellement les actions nationales en faveur du tourisme vert.

L'amnagement des espaces touristiques devient, pendant ces annes, un lment de tactique politique entrant dans une stratgie globale damnagement du territoire.

209

1988-1992, programme destin prparer les rgions du Sud europen en France : Aquitaine, Midi-Pyrnes, Languedoc-Roussillon, Provence Alpes - Cte dAzur, Corse lentre de lEspagne et du Portugal dans la Communaut

325

Les principes de l'Etat en matire d'amnagement et de dveloppement du tourisme vert varient fortement en fonction des contrats de Plan Etat - rgion. D'une manire gnrale, l'Etat abonde par des aides financires spcifiques l'effort des collectivits locales dans le cadre de leurs politiques contractuelles de dveloppement rural : le tourisme vert reprsente 27 % de la dpense touristique totale de l'Etat.

Il est hors de propos de dresser ici un inventaire des dotations publiques en faveur du dveloppement touristique du monde rural. En effet, ces aides concernent aussi bien l'activit spcifiquement touristique que les activits induites en amont ou en aval, ou encore les activits associes (le maintien dun bureau de poste, la ralisation dinfrastructures nouvelles de dsenclavement ont des rpercussions certaines sur le tourisme de pays, mais sont dvaluation dlicate) : le bilan exhaustif chiffr est impossible. On rappellera cependant que le Bureau des financements publics du Secrtariat dEtat au Tourisme distingue les aides indirectes de l'Etat de ses aides directes. Les aides indirectes sont essentiellement destines au soutien de l'activit touristique : outre les mesures fiscales destines favoriser la cration d'entreprises, des prts bonifis allous aux P.M.E. du secteur de l'hbergement (150 millions d de prts par an) transitent par trois tablissements bancaires spcialiss : le Crdit d'quipement des Petites et Moyennes Entreprises, la Caisse Centrale de Crdit Coopratif, les Socits de Dveloppement Rgional. Cependant, la bonification de l'Etat ne porte que sur 1 point du taux d'intrt et certaines banques offrent des conditions tout aussi avantageuses. Les aides directes sont de plusieurs natures : elles interviennent soit au titre des dotations globales (dotation globale d'quipement et de fonctionnement - D.G.E.-D.G.F. - qui remplacent les diverses lignes budgtaires destines aux hbergements et quipements touristiques et sont rparties notamment en fonction des capacits d'accueil), soit au titre des subventions. Historiquement, outre le ministre en charge du Tourisme, une dizaine de ministres ont accord des aides dans le cadre de leurs comptences : Education Nationale en matire de formation initiale, Travail et Emploi en matire de formation continue, Transports, Equipement, Environnement, Jeunesse et Sports, Sant (Etablissements thermaux), Agriculture, Culture. Chaque Ministre (ou Comit Interministriel) a affect une partie des fonds qu'il grait au dveloppement touristique rural : le FONDS
INTERMINISTERIEL POUR L'AMENAGEMENT DU DE

TERRITOIRE (FIAT), le FONDS RURAL (FIDAR), qui

INTERMINISTERIEL d), le FONDS

DEVELOPPEMENT DEVELOPPEMENT

ET D'AMENAGEMENT

consacre environ 20% de son montant au tourisme vert (soit environ 11 millions
DE AUX

ZONES RURALES (FDZR) le FONDS

326

INTERMINISTERIEL INTERMINISTERIEL

POUR L'AUTODEVELOPPEMENT DE LA POUR L'INITIATIVE

MONTAGNE (FIAM), le FONDS (FRILE), le FONDS

LOCALE

ET

L'EMPLOI

INTERMINISTERIEL POUR LA QUALITE DE LA VIE (F.I.Q.V.), le FONDS NATIONAL POUR LA DEVELOPPEMENT DU SPORT (F.N.D.S.) ont t mis contribution.

A ces aides se sont ajouts les crdits du FOND

D'INTERVENTION

TOURISTIQUE

(F.I.T., 61 millions d sur 5 ans dont 20 millions par an pour le tourisme vert), cr en 1989 pour pourvoir aux crdits d'Etat engags au titre des Contrats de Plan Etat - rgions et qui a aliment galement le FONDS D'AIDE AU CONSEIL ET A L'INNOVATION TOURISTIQUE (FACIT, 0,76 millions d), destin la ralisation d'tudes de faisabilit de projets touristiques et des oprations de valorisation de sites et d'organisation d'espaces touristiques.

b. Grand quipement et tourisme despace : lexprience Vulcania

A partir des annes 1995, les pouvoirs publics et singulirement les collectivits locales prennent conscience du rle moteur des grands projets dans la dynamique des territoires. Plus que la dispersion des crdits sur dhypothtiques pays touristiques qui relve de la goutte deau dans un ocan, les parcs touristiques locaux apparaissent, sous certaines conditions, comme un moyen efficace dintervenir sur un vaste secteur gographique. Ils permettent : de valoriser limage de la rgion en renforant son identit, de dfinir un projet intercommunal (parfois dpartemental voire rgional) la fois novateur et profondment ancr dans ses racines, dinitier une synergie forte entre des acteurs conomiques locaux traditionnellement dlaisss par les politiques de pays et notamment le secteur du btiment et des travaux publics, le secteur de lhtellerie et de la restauration, le secteur des transports.

Ce mouvement rpond la fois la permanence du tourisme intrieur et la demande de parcs de loisirs la fois didactiques et ludiques. Favorisant

327

lmergence dun tourisme plus actif, motiv et cibl sur une thmatique vnementielle, ces quipements profitent au dveloppement conomique des pays voisins. Leurs effets conomiques ne se limitent pas un petit primtre autour du site mais ont des effets durables sur la dure des sjours, sur les modernisations de lhtellerie familiale, sur la restauration traditionnelle, le commerce et lartisanat rgionaux, les transports, les activits de service dun large bassin demploi. Diffrents exemples illustrent cette dynamique nouvelle : les comuses dAlsace, de Bretagne, les petits parcs animaliers, les vnements estivaux (Abbaye de Clervaux, Puy du Fou, Bataille de Castillon, Chteau de Murol) participent cette conomie territoriale nouvelle fonde sur un tourisme de pays polaris.

Vulcania, parc scientifique, ludique et ducatif de dveloppement touristique rgional

Le Parc Europen de Volcanisme Vulcania, qui est ouvert depuis fvrier 2002 sur la commune de Saint Ours les Roches 20 km lOuest de Clermont-Ferrand, constitue larchtype de lamnagement intgr : intgr la nature environnementale du site, intgr aux caractristiques gnrales du territoire que reprsentent la Chane des Puys et le volcanisme dAuvergne, intgr lconomie touristique rurale rgionale. Prvu pour drainer 500.000 visiteurs par an, Vulcania doit, par lintrt de sa visite (1 journe), permettre de dvelopper autour du volcanisme et des sciences de la terre la dure moyenne des sjours en Auvergne (actuellement 2,5 jours en moyenne). Ouvert 10 mois sur 12, le Parc Europen du Volcanisme travaillera avec les autres sites de la rgion et fabriquera de nouveaux produits touristiques en liaison avec les oprateurs voisins. Les effets conomiques attendus ne doivent pas seulement profiter un petit primtre autour du site : 400 500 emplois devraient tre ncessaires en plus de ceux directement crs par le parc (120 postes temps complet en dehors de ceux lis la restauration environ 40 et la maintenance technique). Dj, en phase de travaux, une soixantaine de personnes ont travaill pour les terrassements et prs de 180 personnes saffairent la construction proprement dite. Un effectif qui, en phase de second uvre, se verra renforc jusqu prs de 350 personnes. En conformit avec les directives de la Charte du Parc Naturel Rgional des Volcans dAuvergne, la structure du site est aux trois quarts enterre. Ce concept architectural permet une construction parfaitement intgre au site, en adquation avec lenvironnement naturel, du fait de lemploi de matriaux naturels dorigine volcanique rappelant la nature du lieu, en rapport avec la thmatique quil dveloppe : cest un lieu sculpt, creus dans des coules de lave basaltique sans rupture marque entre difice et paysage. La matrise douvrage est assure par le Conseil Rgional dAuvergne (Valry Giscard dEstaing, Prsident lpoque de la Rgion, a t linitiateur du projet ds 1992) et la matrise duvre est conduite par larchitecte autrichien Hans Hollein. Le financement du projet (100 millions d) a t sous valu (projet de 33 millions d en 1992). Ce montant, qui

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peut paratre lev, correspond en fait au cot de quelques kilomtres dautoroutes, dun lyce ou dun parc dexposition. LUnion europenne a octroy une subvention de 11 M, lEtat une subvention du Fonds National dAmnagement et de Dveloppement du territoire de 4 M , le Conseil Rgional dAuvergne assurant la part dautofinancement sur fonds propres et emprunt. Un Syndicat Intercommunal du Pays de Vulcania (20 communes) a t cr pour grer les amnagements collectifs locaux et les effets conomiques induits. La Socit dEconomie Mixte SEM Volcans , constitue par actionnariat public reprsentant 66 % du capital (4 C.G. de la rgion, Conseil rgional, Clermont Communaut) et un actionnariat priv (banques et groupes de transport et industriels), au capital de 4 M grera, exploitera et commercialisera le site. Le Parc Naturel rgional des Volcans dAuvergne travaille en relations troites et privilgies avec une convention. Vulcania ne gre ni ne construit dhtel : le Parc sappuie sur lhbergement rural ou urbain (Clermont Ferrand) existant. A environ 18 par billet dentre, le chiffre daffaires varie de 6 12 M. Par le biais de la masse salariale et de lachat de matire premire, Vulcania rinjectera dans le tissu conomique local entre 5 et 10 millions d auquels il faut rajouter les retombes des dpenses des visiteurs (hbergements, cadeaux,). A plus long terme, on peut esprer limplantation dautres types dhbergement touristique, et la prescription la procdure UTN pour les constructions de plus de 8.000 m2 de SHON (voir chapitre montagne ) sera le gage de la qualit de lintgration de ces activits nouvelles. Le Prsident du Conseil rgional, Valry Giscard dEstaing, peroit le Parc europen du volcanisme comme une boue de secours pour une dmographie et une conomie rgionale en difficult relle, ClermontFerrand except. La ministre de lAmnagement du territoire de lpoque, Dominique VOYNET sest vivement oppose au projet, demandant des contre-expertises gologiques susceptibles de compromettre la ralisation de cet quipement jug onreux. Pourtant, avec un Parc touchant un large public et ouvert prs de 10 mois par an, lAuvergne espre attirer vacanciers et chercheurs tout au long de lanne. Lavenir dau moins un des quatre dpartements de cette rgion pourrait tre chang par lquipement dun territoire marginalis et enclav que les seules politiques de tourisme de pays ne sauraient sauver.

329

5. Politiques des pays et bassins touristiques

Le tourisme est producteur dun territoire local. Il induit des stratgies territoriales de dveloppement intercommunal qui transcendent le cadre local. Les loisirs, qui sont passs dune valeur priphrique et secondaire dans les socits productivistes et industrielles au rle central quon leur reconnat aujourdhui, gnrent de nouvelles formes de dynamiques socio-spatiales et participent la structuration du territoire. Au-del des notions de fonctionnalit et de polyvalence qui se posent en termes nouveaux, la question de lintgration est donc aujourdhui dterminante dans le dveloppement touristique. Chaque espace touristique ne peut pas tre considr comme isol des lments dune politique densemble. Pour participer la vie sociale, renforcer et valoriser limage de certains secteurs, il doit tre conu en fonction de leffet vitrine quil sera susceptible de produire. Le choix du lieu dimplantation est, ce niveau, dcisif, dans un systme spatial de rseau qui transcende les limites communales. La dfinition usuelle dun pays est celle dun espace gographique forte cohsion historique, conomique, culturelle et sociale, librement dfini par les lus locaux qui associent dans leur dmarche les socioprofessionnels et les associations afin de se doter dun projet global de dveloppement sur plusieurs annes. Il est fait dhistoire, de solidarit, dappels tlphoniques, de frquentations dquipements ou de services collectifs : lexploitation touristique y a toute sa place. Le pays est, limage du kreiss allemand (1.000 km2, 100.000 habitants maximum), un espace de rflexion et de programmation a priori plus large, plus cohrent que le syndicat intercommunal, pertinent pour porter une rflexion plus gnrale sur le devenir conomique et social. Il ny pas de concidence entre le pays et les structures de coopration intercommunale : le pays na pas vocation devenir une structure administrative nouvelle se superposant aux structures existantes. Le pays se constate dans lexpos de sa diffrence : ce ne peut tre un instrument impos ; si la solidarit sur le territoire nest pas ressentie, il ny a pas de pays possible : cest un espace o saffirme la volont de travailler ensemble, il est support de dveloppement touristique, crateur demplois ; cest un espace o la rflexion sur les services publics de proximit prend tout son sens, il est conome des deniers publics Les Commissions dpartementales dorganisation et de modernisation des services publics qui ont pour charge de dfinir les schmas dpartementaux de services

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publics devraient sappuyer sur la constatation de ces volonts locales. Encore faut-il qu'elles fonctionnent. Les pays nont pas t voulus par le gouvernement et le lgislateur pour ajouter une strate administrative au paysage institutionnel. Leur vocation est dans le territoire de projet , organis autour dune charte, dun conseil de dveloppement, dune structure de pilotage lgre et dun contrat. Cest lchelon des bassins demploi que les pays ont vocation se constituer, en affirmant la solidarit croissante des espaces ruraux et urbains. Cest galement cette chelle que nombre dentreprises touristiques peuvent se mobiliser pour fdrer leurs initiatives dans le cadre de la destination. Le dveloppement local du tourisme, prcis par la loi Mouly de 1992, repose sur des champs de comptences qui favorisent lintercommunalit de projet. Cest donc naturellement dans les espaces de solidarit de production que le tourisme est fond trouver la fois son financement et son territoire dapplication.

a. lintervention touristique est ncessairement intercommunale


En termes de moyens financiers, un handicap majeur doit tre localement rsolu : l'miettement communal. En termes d'amnagement et d'quipement touristiques : il est financirement difficile, pour une commune de 200 20.000 habitants de conduire une action conomique locale denvergure. Avec plus de 36.000 communes, la France compte plus de collectivits locales de base que ses onze autres partenaires europens runis. A titre de comparaison, on recense en Grande-Bretagne 431 districts, 8.504 communes en Allemagne (avant unification), 8.074 en Italie. Et si, outre-Manche, chaque commune compte 118.000 habitants en moyenne, 20.800 aux Pays-Bas, en France elle n'en compte que 1.500. Neuf communes franaises sur dix n'atteignent pas le seuil fix par l'INSEE de 2.000 habitants agglomrs qui leur confre l'appellation d'unit urbaine. La faible population de la plupart des communes touristiques les met en position de dpendance financire permanente vis--vis des collectivits de rang suprieur pour conduire leurs projets. La coopration intercommunale est une condition sine qua non pour le dveloppement touristique des destinations touristiques pour au moins des questions de produits, de prix, de promotion et de commercialisation : - du point de vue des produits : le regroupement communal peut seul assurer en espace rural un gisement suffisant, une production riche et diversifie (par complmentarit et regroupement de l'offre). En raison de l'talement et de la

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faible densit de la production, l'intercommunalit est le seul moyen permettant de construire une gamme complte de produits et d'animations. Elle permet la station, au ple ou au pays d'accueil de trouver un positionnement spcifique et une logique de diffrenciation qui lui donnent une longueur d'avance sur les concurrents. - du point de vue du prix : seule la mise en commun des moyens permet de

jouer sur l'lasticit des prix par rapport la demande et d'atteindre des seuils de prix comptitifs sur le march. La fixation des prix les mieux adapts la demande implique de jouer sur les cots de revient. Si l'intercommunalit n'a aucun impact sur les cots fixes qui ne varient pas quel que soit le niveau de production, certaines charges variables peuvent tre fortement diminues grce aux mises en commun de certaines charges de gestion d'quipements (promotion ou location d'hbergements, etc.). La politique des prix intervient fortement dans la stimulation de la demande. - en termes de promotion, elle donne accs une conomie de moyens. La communication ne se rsume pas la seule publicit. Le regroupement permet de donner un label au pays, et , ce faisant, de construire une notorit, un contenu d'image suffisant. Il attache les produits une marque, un nom. - enfin la distribution ncessite d'apprcier l'aire des zones de chalandise, les rseaux, de former, d'informer, de stimuler et d'aider les producteurs par une force de vente. L encore, seul le regroupement donne les moyens de s'insrer dans un rseau de distribution. La loi de 1992 offre la possibilit aux O.T. de commercialiser sur leur territoire : un service public touristique intercommunal est la seule structure para publique qui puisse juridiquement vendre des sjours de tourisme de pays.

La dmultiplication des efforts, la "synergie", cest--dire les conomies d'chelles peuvent donner des effets de levier dans l'approche des marchs. L'intercommunalit est, pour la conduite de projet touristique territorial un outil, impos par les contingences territoriales et financires.

Tableau 24 : Diachronie des formes de regroupement communal


La rorganisation du territoire est engage depuis quelques annes dj, elle sacclre actuellement.

332

cration des ententes intercommunales cration des syndicats intercommunaux vocation unique cration des syndicats mixtes cration des syndicats intercommunaux vocation multiple cration des districts urbains 1966 : cration des communauts urbaines 1970 : extension des districts aux zones rurales 1980 : prquation financire entre communes et structures intercommunales 1988 : cration du syndicat la carte 1992 : cration des communauts de communes et de villes 1999 : cration des communauts dagglomration

1884 : 1890 : 1955 : 1959 :

Le SIVU sera pendant 70 ans la seule forme dorganisation intercommunale, trs peu contraignante. Elle rationalise une gestion collective dun quipement dans imposer la solidarit entre collectivits. Le maire y voit un plus pour sa commune sans mettre son autonomie en danger. Certains SIVU touristiques demeurent encore en 2004.

Cependant, lvolution de lintercommunalit fiscalit propre entame en 1992 se poursuit avec succs dans le domaine du tourisme. Lorsque les communes se regroupent, transfrent des comptences importantes et une partie de leur fiscalit, concentrent les dotations, elles investissent davantage. De plus, leurs moyens de fonctionnement leur permettent de recruter une quipe de chargs de mission qui agissent simultanment sur plusieurs domaines. La construction de lintercommunalit a t conue dans un but de rationalisation et defficacit par dessaisissement volontaire des comptences communales. Avec lapparition de comptences dfinies par la loi, les communauts prennent progressivement la place dune collectivit locale avec ses comptences et sa fiscalit propre. Il leur manque, pour achever leur statut, une lection directe des reprsentants par les habitants des communes (suffrage universel direct). Cette construction intercommunale accompagne et encadre lvolution des mthodes du dveloppement touristique. Depuis 1979, la conduite des oprations de la quasi-totalit des procdures n'est plus possible que s'il y a regroupement communal. L'Etat et les administrations territoriales exercent une sorte de pression vis--vis des communes en les incitant fortement se joindre une structure intercommunale qui prend la matrise d'ouvrage de l'laboration des projets touristiques. L'intercommunalit est ainsi un produit, le passage oblig pour bnficier de l'aide publique.

333

Les rythmes et les diffrentes vagues de sa monte en puissance procdent plus d'une ncessit de traitement technique des problmes touristiques que de l'volution de la vie politique et des systmes administratifs. Jusqu' 1992 "la dcentralisation met en branle un scnario de pourrissement des bourgs ruraux, comme si tout le monde tait d'accord pour ne pas poser le problme sur l'agenda. L'accord se fait autour de trois ides contradictoires : 80% des communes comptent moins de 1 000 habitants, donc ne sont pas viables par elle mmes. Mais les Franais tiennent leur clocher. Et toute fusion autoritaire est politiquement irrecevable. En attendant, la coopration intercommunale servira de substitut fonctionne210l".

Les discontinuits techniques inhrentes l'quipement et la gestion des rseaux a donn aux formes de la coopration intercommunale une existence de longue date: les premires lois sur les procdures de regroupement datent de 1884 (fusion) et 1890 (cration de syndicats vocation unique). L'chec de la politique de fusion de 1959 amne Olivier GUICHARD, dans son rapport "Vivre ensemble" (1976) proposer l'instauration de communauts de communes. La loi JOXE-MARCHAND permet quinze ans plus tard leur cration tout en maintenant les syndicats existants pour leurs comptences rsiduelles .

Mais en matire d'amnagement de l'espace touristique, la comptence de la communaut tarde pendant douze ans (1983-1995) s'tendre au del de la ralisation des chartes intercommunales. Le Plan d'Occupation des Sols reste une affaire strictement communale : le texte est ainsi amput d'une dimension intercommunale importante spcialement pour les communes rurales qui ont peu de moyens en la matire. Si 16.000 structures de coopration trament le territoire communal franais (avant la loi Chevnement,12.907 S.I.V.U. et 2.287 S.I.V.O.M. grent la voirie, les ordures mnagres, l'nergie, l'assainissement, la gestion d'quipements publics, les activits scolaires ou pri scolaires, l'eau, le tourisme...), le dveloppement conomique (donc le tourisme) n'intervient qu'en 11e position parmi les comptences les plus frquemment assures par les syndicats. La quasi totalit des syndicats intercommunaux excluent cette comptence dans leurs principes constitutifs. Ils ne crent pas de transfert politique majeur. GILBERT et GUENGANT (1992) montrent comment en ne rsolvant pas ce problme, l'Etat accrot d'autant la dispersion des situations sociales, les carts

210

J-C. Thnig, op. cit., p. 13).

334

de la richesse fiscale, la disparit des besoins budgtaires, voire celle des cots de fourniture des services publics locaux, donc l'ingalit spatiale vis--vis de la richesse fiscale. Le blocage est longtemps rest purement politique : la varit des formes juridiques de la coopration intercommunale ne joue gure sur les pratiques qui restent cantonnes aux activits de gestion. L'absence de pouvoir fiscal autonome qui rsulte de la dpendance des groupements par rapport aux dcisions communales limite la lgitimit fonctionnelle de l'intercommunalit. Elle limite l'ide mme de compensation possible au titre des principes de distribution d'une politique damnagement : si lamnagement touristique consiste dsormais rpartir les moyens financiers non seulement en fonction de ce dont disposent les zones touristiques mais galement au prorata des efforts consentis par les collectivits, il faut reconnatre que l'acceptation politique de l'intercommunalit lui a tourn dlibrment le dos pendant des dcennies.

Les effets de la loi Chevnement de 1999211

La loi du 12 juillet 1999 a mis fin cette incohrence de politique publique. Elle rtribue leffort local par des moyens budgtaires affects en fonction des regroupements et prlevs au dtriment des collectivits qui ne font pas leffort de se regrouper. Elle permet de proposer deux types dtablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre, cest--dire disposant dune plus grande autonomie fiscale (ils votent directement les taux sur le territoire de ltablissement, ce qui signifie que les communes ayant les bases dimposition les plus leves contribuent dsormais davantage au financement commun) ; par ailleurs, la communaut de communes peut opter pour la taxe professionnelle unique en remplacement des taxes additionnelles sur les quatre impts locaux).)

Selon un schma classique, la loi renforce la solidarit urbaine en crant des communauts dagglomration regroupant 50.000 habitants au moins autour dune ville - centre de 15.000 habitants. Trois critres permettent didentifier ce nouveau concept juridique dagglomration : le bassin demploi (laire urbaine est un ensemble dun seul tenant et sans enclave, constitu par un ple urbain qui

211

M. Goze (M), 2000 ; C . Brmond, 2000, op.cit.

335

rassemble au moins 5.000 emplois et par des communes rurales dont au moins 40 % de la population rsidente ayant un emploi travaille dans le ple ou les communes attires par celui-ci), lexistence dun espace territorial homogne (au moins 50.000 habitants), un champ de comptence qui favorise lintercommunalit de projet. La construction, lamnagement, lentretien et la gestion dquipements culturels et sportifs dintrt communautaire fait partie des comptences choisir parmi les cinq proposes. Ces communauts dagglomration bnficient dune dotation globale de fonctionnement fixe lpoque 250 francs par habitant (art. 105), soit le double de ce qui tait vers aux communauts de villes.

Par ailleurs, la communaut de communes devient ltablissement public de coopration intercommunale par dfaut. Le principe de continuit territoriale, fondamentale en tourisme, est affirm pour la premire fois. La production du territoire touristique est dsormais possible et facilite. Le lgislateur a par ailleurs multipli les mcanismes qui doivent rendre difficile aux communes de rester lcart de la marche vers lintercommunalit. De nombreuses dispositions financires dmontrent le volontarisme de lEtat et son souci de redessiner la carte communale par laide financire. Laction touristique locale ny chappera pas, dautant quelle peut galement sappuyer sur la nouvelle politique des pays qui complte le renforcement et la simplification de la coopration intercommunale. Pour russir constituer un territoire touristique pertinent, on peut aujourdhui : crer directement qui une structure leur intercommunale comptence commune

(communaut de commune disposant de la comptence tourisme) et les communes transfrent tourisme lintercommunalit perdent cette comptence : cest lintercommunalit qui dcide alors de la cration dun Office de tourisme intercommunal ;
-

dcider quun Office de tourisme remplira, pour le compte des Offices de tourisme communaux, des missions particulires : ditions, promotion, gestion dquipements, commercialisation.

b. le pays au service du dveloppement touristique local

Les enjeux du dveloppement du tourisme vert sous tendent la mise en uvre de moyens adapts ses spcificits et l'adquation de l'offre la demande. Les

336

tudes de cas ralises212 sur les capacits d'accueil, la cration de produits et d'activits nouvelles montrent que quatre stratgies diffrentes ont des impacts positifs sur le revenu touristique rural : l'aide renforce la structuration locale, au conseil de

terrain, la cration de circuits, de produits, la formation des prestataires, aide qui suppose la constitution de vritables rseaux et le financement de la prise en charge de techniciens du tourisme, que les finances locales des communes rurales ne peuvent actuellement pas supporter isolment ; la mise en cohrence des actions dpartementales,

notamment en termes d'image et de notorit : un pays, une rgion verte ne s'arrte pas, pour le touriste, une limite cantonale, et encore moins dpartementale. La segmentation de l'ide que l'on se fait d'une micro - rgion est prjudiciable sa commercialisation : le pays touristique est une ncessit incontournable ; le ncessaire lien tablir entre les stations - notamment du

littoral, mais aussi des villes et des parcs thmes - et l'arrire-pays rural : trop peu de campagnes profitent actuellement de la promotion qui pourrait tre faite en complmentarit de celle de la cte ou des cits. Dcloisonner les tourismes permet de mieux rsister la concurrence internationale. dcloisonnement. lallgement des corporatismes dans le soutien aux projets Seule lintgration territoriale assume ce

est conditionn par louverture des territoires et des champs sociospatiaux quils les construisent.

Le pays , territoire caractris par une cohsion gographique, conomique, culturelle ou sociale, est dornavant le lieu daction collective qui fdre des communes, des groupements de communes, des organismes socioprofessionnels, des entreprises, des associations autour dun projet commun de dveloppement touristique.

Le pays touristique
212

V. Vls, op. cit.

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1. le pays touristique est dabord une construction sociale locale "Vivre au pays" reprsente en 1970 une revendication identitaire et culturelle qui marque le dbat sur la modernisation du pouvoir local et les logiques d'amnagement. Le concept prend de l'ampleur aprs la crise de 1973, consquence de la fragilit structurelle des units conomiques fortement intgres et concentres dans les zones urbanises. L'ampleur du chmage remet en cause les modles de croissance, les modes de production dominants. Dans les campagnes, l'ide du "small is beautifull", de la mise en valeur des potentialits locales comme rponse aux effets conjugus de la crise et de l'exode rural devient la rfrence du dveloppement la plus communment partage. Son extension se ralise progressivement au gr des proccupations locales: l'occasion de demandes de subventions pour les quipements productifs, contre l'tiolement des zones dfavorises, au cours de la mise en place des rseaux intercommunaux. L'intervention de l'Etat facilite la diffusion du concept dans les campagnes, puis son appropriation par des couches sociales toujours plus larges : le mouvement des pays est lanc. En effet, le mouvement des pays est l'expression de trois systmes symboliques qui s'inscrivent dans un champ de ngociation pour l'gale libert : 1. Le sentiment d'appartenance culturelle un systme social particulier engendre une revendication identitaire de nombreux groupes sociaux ruraux confronts au tourisme : en prenant conscience de la "spcificit" de leur mode de vie dans l'ensemble culturel europen, ils s'attachent prserver leur organisation, les liens de solidarit qui les unissent, l'existence d'un ordre et d'une volution propres la socit locale. Ce mouvement de libert, largement segment en units gographiques de taille fort diffrentes, prend conscience de la puissance de ses revendications, de l'embotement ncessaire de ses rseaux et de la singularit de l'espace ainsi "construit" comme rfrence d'hypothtiques racines en 1983, l'chelon franais (Etats gnraux de Mcon), en 1988 l'chelon international (Colloque de Montral, entre autres). 2. D'autre part, la lente volution du contexte politique local qui a prpar la dcentralisation produit des pratiques d'intervention libres des tutelles administratives. Le problme des moyens de mise en uvre de cette libert, c'est--dire ceux de la richesse fiscale ne sont pas rsolus pour autant. Et l encore, l'action publique locale n'acquiert une reconnaissance et un cadre officiel que fort tardivement (en 1983) par le transfert des comptences de l'Etat aux collectivits rurales. 3. Enfin, l'volution du mouvement associatif et des techniciens du dveloppement qui l'animent favorise considrablement l'mergence de pratiques d'amnagement libres de bon nombre de contraintes. Proches du pays, dont ils sont souvent issus, les "agents de dveloppement" (ingnieurs, techniciens agricoles, diplms de l'Universit...) initient et suivent l'volution des projets des entreprises agricoles, industrielles et commerciales, leur assurent une assistance, un conseil qui rendent vite ces hommes et ces femmes indispensables pour fdrer les initiatives. Face la contrainte conomique, qui provoque inluctablement dsquilibres et ingalits entre rgions, la socit locale ne cesse de se dfinir par les stratgies qu'elle met en uvre face l'Etat : la premire rupture conceptuelle sur la notion d'espace homogne infrargional apparat avec l'mergence de la revendication identitaire autour du pays.

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La revendication culturelle et identitaire du "vivre et travailler au pays" y rencontre la composante conomique du dveloppement social et culturel. Le mouvement des pays qui en dcoule appelle de ses vux une politique des pouvoirs publics qui dtermine un quilibre adquat entre revendications concurrentes portant sur la gestion du tourisme local. La monte de l'interventionnisme local consacre, dans l'aprs 68, l'adhsion des couches sociales modernistes rurales au dveloppement des "zones fragiles". 2. le pays touristique est aussi une construction politique La politique des pays a, en France, plus de vingt ans dexprimentations et dexistence. Le tourisme a t un des moteurs de cette exprimentation, surtout depuis les annes de crise de 19851995 o il fut propos comme substitut des activits agricoles et rurales traditionnelles. Jusqu' la crise nergtique de 1973, les politiques d'amnagement rural se rduisent un ensemble de mesures et d'quipements qui accompagnent la modernisation de l'agriculture et la mise niveau des services collectifs des collectivits rurales (lectrification, adduction d'eau potable, voirie communale). Toutes les politiques lances par l'tat depuis la guerre jusque en 1960 rpondent des impratifs de logique de reconstruction, de rattrapage dquipement et de service court terme, sans vritable projet dont on aurait tudi la cohrence long terme entre les diffrentes composantes de l'espace social. Les pratiques qui s'instaurent pendant cette priode marquent, pour quelques dcennies, les modes d'intervention sur l'espace touristique. Le Plan intrimaire de 1960-1961 affirme, ct des mesures habituelles en faveur de l'habitat rural, des quipements collectifs et du tourisme, la volont d'intgrer ces diverses activits dans les programmes d'action rgionale qui devront assurer le maintien ou la cration de structures agricoles adaptes aux productions rgionales dvelopper et susceptibles de procurer de l'emploi, dans les meilleures conditions de productivit, un maximum de population active agricole, dresser un inventaire des ressources et possibilits de production avec l'indication des vocations naturelles et des moyens conomiques et humains dans les petites rgions agricoles ; le IVe Plan (1962-1965) reprend les lois d'orientation agricole de 1960 et 1962 et l'intgration des logiques de croissance par restructuration agricole, avec ses consquences humaines ( diminution prvue, accepte, humanise de la population agricole). Il mentionne, pour la premire fois le tourisme promouvoir. Le Ve Plan (1966-1970) tablit pour la premire fois une relation entre planification et amnagement touristique local. Le Pays d'accueil, invent par le VIIe Plan, correspond au regroupement de 4 6 cantons prsentant une certaine homognit touristique. Issu de lexprimentation de la DATAR sur les petites villes et pays en 1975, cette structure peu formelle s'appuie nanmoins sur l'existence d'un regroupement lgal de communes, syndicat intercommunal, communaut de communes. La mise en place des pays d'accueil s'est faite en gnral en prolongation d'un plan d'amnagement rural ou d'un contrat de pays ou de ville moyenne. Les objectifs poursuivis taient, travers un regroupement, le dveloppement des activits touristiques. Depuis la dcentralisation, une politique des Pays d'accueil a t mise en place dans les procdures de Contrats de plan Etat-Rgions. Les contrats de pays d'accueil, pluriannuels, portant sur la mise en valeur des ressources touristiques d'un ensemble de communes, ont permis de doter certains de ces pays de moyens financiers plus

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importants et galement d'instaurer un certain nombre de rgles communes. Les Pays d'accueil ont cr une dynamique locale, en particulier en permettant la mise en place d"assistants de pays" la fois animateurs et techniciens, personnels de contact professionnel pour les techniciens des administrations et des autres collectivits territoriales. La fdration nationale des Pays d'accueil en dnombre 230. Leurs appellations se sont diversifies avec le temps mais les stationsvalles, les pays ctiers, les units de sjour touristiques sont tous des pays d'accueil.

Etablies par les Rgions, bien souvent en liaison avec les Dpartements, les procdures de mise en uvre de ces politiques "Pays d'accueil", leur nombre, leurs conditions et calendriers de ralisation varient d'une rgion l'autre. La procdure se dcompose en gnral en 3 phases : un diagnostic pralable (6 mois 1 an), l'laboration d'un programme pluriannuel par objectif : actions mener en amont, sur la production elle-mme, et en aval, la ralisation et le suivi des actions. La collectivit rgionale affecte au contrat de dveloppement touristique plusieurs objectifs qui se sont rvls parfois contradictoires : "outils d'amnagement du territoire rgional", puis "principe d'organisation des producteurs touristiques", "aide la commercialisation des produits touristiques" ont t tour tour invoqus pour initier les actions programmes. Cette multiplicit des logiques, spcifiques l'amnagement rural, tient la concurrence, toujours prsente dans le management territorial rgional, entre deux stratgies opposes qui fondent l'action des pouvoirs publics : l'intervention sur l'espace et l'intervention sur la filire conomique. En consquence, si la programmation - par appel candidature aux conseils gnraux - est lance ds 1984 dans l'optique d'une compensation spatiale, la procdure est mise au point en 1985, notamment au moment o intervient, dans le Grand Sud, l'laboration du P.I.M. tourisme et la systmatisation de l'affectation des fonds du FEDER dans presque toutes les rgions. Ces deux fonds, d'essence sectorielle par nature, visent professionnaliser des secteurs d'activit. Les objectifs de la politique des contrats de dveloppement touristique s'en trouvent profondment modifis : le contrat y est dfini non plus comme une mise niveau, un "rattrapage" d'quipements et de services touristiques, mais plutt comme un mode d'organisation des partenaires locaux (collectivits locales, professionnels, associations...) qui conoivent, contrlent et grent les produits existants et qui tablissent des relations d'organisation avec leur environnement pour leur promotion et leur commercialisation (adhsion aux SERVICES LOISIRS ACCUEIL des dpartements (S.L.A.), achat d'actions de commercialisation

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spcifiques par les Comits Dpartementaux du Tourisme ou les Comits Rgionaux, "conventionnement" avec des agences de voyage et Tour oprateurs,...), c'est--dire la structuration de l'activit conomique dans un espace rgional, national, international.

Cette nouvelle cible suppose l'existence, dans les secteurs ruraux choisis, d'infrastructures d'accueil qu'ils ne possdaient pas toujours, pour la plupart : on compte assez peu de "pays" en France rurale disposant la fois d'une palette suffisamment riche en hbergements diversifis (htellerie classe tourisme, gtes ruraux deux pis et plus, campings de qualit confortable) et pouvant la fois accueillir une clientle individuelle et une clientle de groupe, des gammes tendues d'activits de loisirs sportifs et culturels (activits nautiques, archologiques, musographiques, musicales,...) et de nombreux services collectifs mis disposition des touristes (garderie d'enfants, transports collectifs inter-sites,...). Certes, l'objectif vis par les politiques des pays daccueil suppose un principe de distribution spatiale qui n'est pas ncessairement incompatible avec le dveloppement touristique rural : vouloir organiser des professions par la mise en place de stratgies commerciales capables de drainer des clientles cibles est un moyen astucieux d'assujettir le principe de compensation l'efficience locale. Cependant, il convient pour cela que le choix des lieux respecte les niveaux de possibilit locale, la potentialit de mise en uvre par les pays ruraux d'une certaine efficacit. Seuls quelques pays pressentis par les rgions disposent datouts suffisants, d'une offre touristique susceptible de potentialiser l'aide octroye aux filires. Or la dcision des lieux devant bnficier de cette politique a t trop souvent laisse au choix des conseils gnraux qui ont cherch couvrir, pour des raisons politiques videntes, lensemble de leur territoire. Les dpartements ont donc souvent dlimit des pays trs tendus afin que le maximum de cantons soit dans la position de pouvoir bnficier des subventions dpartementales, rgionales, voire au-del. Cette superposition de priorits et de principes a abouti ce que chaque dpartement mette en place une politique d'amnagement touristique spcifique et propose aux rgions et l'Etat d'y concourir. Soucieux de pouvoir affecter au mieux la manne communautaire des fonds europens, la collectivit publique a maintenu, par ncessit la fois technique et politique, les propositions dpartementales dcoulant de ses choix premiers.

Les nouveaux pays sont-ils plus efficaces ?

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Lavant-projet du Schma National dAmnagement du Territoire, qui avait fait l'objet d'un CIAT spcial Auch le 10 avril 1997 et qui prvoyait la cration de 300 400 pays puis la loi Voynet de 1999213 ont mis en question, de manire indirecte, le dcoupage cantonal et les politiques traditionnelles des Dpartements. Les nouveaux textes privilgient le pays omme chelon territorial dinitiative et de dveloppement, comme espace pertinents dintervention et de contractualisation pour la programmation des actions de soutien au dveloppement conomique et social. Cette rforme a consacr une nouvelle organisation du territoire base sur la contractualisation de projets. Son objectif est de fdrer les projets sur ce territoire en offrant de nouveaux moyens dexpertises et dingnierie et dy inscrire une charte de dveloppement. La mise en rseau des informations culturelles et touristiques y est laction la plus efficace214. Pour le dveloppement touristique, la loi a permis sans nul doute de privilgier la notion de pays comme espace de programmation des projets de dveloppement, plutt que la notion de bassins de vie et de cantons, jugs trop petits. Cependant, le pays nest ni une circonscription administrative ni une nouvelle collectivit locale. Il ne dessaisit aucun organisme de ses comptences et na pas de fiscalit propre. Le pays sorganise dans une logique de mission, travers des tches de coordination, danimation et de mobilisation des diffrents acteurs publics et privs du territoire qui le composent.

Pays et politiques des Conseils gnraux Les maires placent le dveloppement conomique au cur de leurs proccupations (sondage BVA de novembre 1996). Pour mener bien cet enjeu, ils souhaitent valoriser le territoire de leurs communes et soulignent la ncessit dorganiser le dveloppement autour despaces cohrents. Une majorit dentre eux estime que le pays est un territoire appropri pour llaboration dun projet de dveloppement (57 % le voient comme un territoire pertinent, 24 % plutt pas, 9 % pas du tout). En mai 2000, le Conseil gnral de la Gironde a dcid daider les territoires du dpartement se constituer en pays. Une occasion de mettre en place leur intention des contrats globaux de dveloppement, sur fond de rorganisation des services. Car la rforme des pays devient

Loi dorientation du 25 juin 1999 sur lamnagement et le dveloppement durable du territoire


214

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L. Dumas, Pays de la Tt-Riberal-Haut Conflent-Conflent-cerdagne-Capcir et haut Fenouilldes , rapport de stage, Bordeaux : IATU, Universit Bordeaux 3, 33607 Pessac cedex, 42 p.

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pour le Dpartement un enjeu de dveloppement du territoire, mais aussi un enjeu interne : le portage des pays va lui permettre de revoir la faon dont ses services abordent le traitement des dossiers tant du point de vue administratif que financier. Le Conseil gnral a donc propos aux sept territoires girondin susceptibles de constituer un pays des contrats de dveloppement durable qui intgreront la dimension touristique.

ce que dit la loi Voynet du 25 juin 1999

La constitution du pays La dfinition du primtre dtude (art. 1 et 2) constitue la premire tape de la cration dun pays : linitiative revient aux communes (ou groupements) qui constituent un dossier de candidature, exposant les motifs du primtre propos. Le Prfet de rgion comptent procde aux consultations multiples, recueille lavis des conseils gnraux et rgionaux, de la commissions dpartementale de coopration intercommunale, de la confrence rgionale de lamnagement et du dveloppement du territoire. Larrt prfectoral prcise la liste des communes et groupements comptents en amnagement de lespace et dveloppement conomique inclus. Les membres dun EPCI fiscalit propre ne peuvent adhrer des pays diffrents (art. 22, al. 5). Un pays ne peut tre reconnu si son primtre concide avec celui dun Parc Naturel Rgional prexistant. En cas de chevauchement, il doit y avoir une convention entre les deux primtres assurant cohrence et complmentarit sur les parties communes. Dans des territoires soumis une forte pression durbanisation et d artificialisation , en labsence de schma directeur, la charte peut tablir une priorit environnementale visant prserver et requalifier le patrimoine paysager et culturel, conforter les espaces agricoles et forestiers. Les contradictions qui apparatraient entre ces orientations et les POS doivent tre leves dans les 3 mois (cest--dire que cest au pays se mettre en conformit avec les POS, puisquune rvision de POS stant sur plus dun an en gnral). Un conseil de dveloppement (art. 3) est constitu entre communes, groupements qui doit compter avec les organismes reprsentatifs et associations du pays. Il est cr par dlibration concordante des organismes, collectivits et groupements ou associations concerns. Ce conseil de dveloppement labore la Chartre de pays (art. 4 et 5) qui exprime, lhorizon de dix ans, le projet commun de dveloppement durable du territoire. Aprs arrt de reconnaissance du pays (art. 7), le pays ne possde pas de personnalit morale. Pour contracter, il passe soit par des EPCI existants, soit par la cration dun syndicat mixte ou dun groupement dintrt public de dveloppement local (GIP).
------------------------J.O. du 29 juin 1999, p. 9515 pour la loi n 99-533 du 25 juin 1999 J.O. du 5 fvrier 1995, p. 1973 pour la loi n 95-115 du 4 fvrier 1995 J.O. du 20 septembre 2000, p. 14722 pour le dcret n 2000-906 du 19 septembre 2000 relatif au pays et p. 14716 pour la composition des

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CRATEs confrences rgionales de lamnagement et du dveloppement du territoire.

Les espaces intercommunaux de dveloppement touristiques actuels deviennent donc peu peu des espaces de gestion de la diffrence et ne sont plus seulement dapplication de procdures administratives de dveloppement. Les contrats touristiques, les pays daccueil, les ples de sjours organiss, les units de sjours touristiques (P.S.O.215, U.S.T.216) pourraient dornavant sappuyer sur des espaces institutionnaliss, transforms par la loi en territoires de projets. Le pays de la loi Voynet a permis cette transformation fondamentale dun

espace cr opportunment pour le bnfice dune procdure en territoire de dveloppement sur le long terme. Sur le terrain, cependant, ce texte doit encore faire ses preuves: lenjeu est datteindre la prennit des 326 kreiss, des pays italiens et des 322 districts ruraux du physical planning britannique.

c . lintercommunalit joue-t-elle contre le tourisme ?

Ces nouvelles formes dintercommunalit sont-elles adaptes aux communes touristiques et aux stations ? On a vu quune gestion supra communale du tourisme peut apporter plus defficacit. Alors pourquoi 70 % des communes ayant rpondu une enqute mene en 2000 par la DATAR et lAssociation nationale des maires des stations classes et des communes touristiques expriment-elles des rserves sur ce point ? Les faits montrent quen fait, dans de nombreux cas dintercommunalit (pays, agglomrations, communauts), les comptences touristiques ne sont pas actuellement clairement dvolues la structure intercommunale.

A quoi tiennent ces rserves ?

215 216

Ples de Sjours Organiss, en Gironde (Aquitaine) Units de Sjours Touristiques (Midi-Pyrnes)

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1. Souvent, cest parce que le poids des stations touristiques qui en forment le noyau est tel que les communes voisines hsitent sy associer par crainte de ne pas participer suffisamment la dfinition du dveloppement touristique, dtre manipules au profit du ple touristique. 2. Par ailleurs, la vie associative locale joue un rle prpondrant dans le dveloppement touristique au niveau de la promotion et lanimation et il est dlicat de dlguer lintercommunalit la relation entretenue par un maire avec son tissu associatif. 3. Ensuite, la dotation touristique constitue un lment non ngligeable du budget des communes qui la touchent ; les communes du pays dont le dveloppement touristique est postrieur la loi de dcembre 1993 nen bnficient pas et la volont de la station ou de la commune touristiques ce financement est peu affirme. 4. Enfin, le dveloppement touristique est li une approche par produits, lesquels touristique peut na sorganiser souvent sur des voir territoires avec sans des relation autres avec liens lintercommunalit. La pertinence du territoire intercommunal sur le plan rien celle dintercommunalit. Pour la thalassothrapie, par exemple, il serait vain de croire quon puisse aller sans encombre vers une promotion ou une commercialisation intercommunales. Pour une commune thermale ou une station trs bien identifie, les proccupations sont diffrentes de celles des autres communes voisines : quipements surdimensionns, indispensable affirmation de lidentit de station thermale, relative autonomie financire (station classe avec casino, dotation touristique, taxe de sjour) lie des dpenses spcifiques difficilement partageables. Un petit tableau peut rsumer ces espoirs et craintes lis lintercommunalit dans le tourisme : Avantages Administratifs : mutualisation des Inconvnients Administratifs : crainte de la perte de locale car la structure administrative est perue plus loigne des acteurs locaux, peut gnrer des lourdeurs administratives, une lenteur de gestion, des difficults dans la diffusion de linformation touristique communale

moyens techniques et humains, mise lidentit disposition de personnel qualifi

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Financiers : solidarit

DGF

plus

importante,

Financiers :

moins

dautonomie

financire,

rduction

des financire de la commune.

cots de promotion, DGE augmente. Juridiques : interlocuteur unique Juridiques : difficult pour identifier les comptences investissements) Services la population : cohrence Services la population : consultation (secours,

des projets de dveloppement, diffusion de la population par un acteur supra plus large et plus complte de la communal, difficults coordonner les promotion, valorisation de limage des actions. stations.

Malgr ces craintes et ces freins, le pays simpose chaque jour un peu plus dans la gestion territoriale du tourisme. Cest notamment le cas en montagne, ou lintercommunalit apparat comme un moyen de grer et de mettre en commun des moyens de production : champs de neige, rseaux de remontes mcaniques, gestion dactivits et dquipements lchelon de massifs. Le cas du massif alpin, du massif du Sancy (Besse et Saint Anastaise, Le Mont Dore, La Bourboule) qui ont cr en 1974 le Sivom du Sancy voluant en 1999 en Communaut de communes, de nombreuses valles pyrnennes (a lexception de rsistances notoires, comme en valle dOssau) montre la validit de la dmarche de lintercommunalit de valle. Dans le cas des intercommunalits, la promotion touristique mais galement le dveloppement voire lamnagement gagnent tre regroups en Office de tourisme intercommunaux, chaque commune pouvant garder un Office communal qui assure laccueil et linformation. Avoir une identit commune est galement un atout de marketing territorial important ds lors que le partage des noms, des images et des renommes est acquis...

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6. Quelques outils nouveaux de cohrence territoriale pour lamnagement touristique rural

Agences statut associatif et GIP concurrencent dsormais les Offices de tourisme intercommunaux dans le domaine des missions optionnelles des communauts de communes. Pourquoi ? La conqute des marchs europens et extra europens donne lieu des batailles commerciales svres, dans un climat de concurrence forte des territoires. Lefficacit conomique leur interdit dsormais de disperser leurs crdits selon des critres de reprsentation ou de promotion institutionnelles. Elle exige des efforts financiers et humains concentrs sur un nombre limits de destinations, slectionns en fonction de leurs atouts rels, de leur potentiel de dveloppement sur des crneaux du march des loisirs porteurs davenir. La loi (y compris celle daot 2004) et les habitudes ont fait de lOffice de tourisme un outil dinformation et de promotion, plutt que damnagement et de dveloppement. La place est donc libre, ses cts, pour une autre structure qui joue dans le domaine du tourisme un rle identique aux agences durbanisme pour le dveloppement urbain. Dautant que la recherche de performances et de capacit dadaptation des produits locaux aux marchs internationaux sous-tend des formes nouvelles dorganisation et dintervention du service public touristique local qui dpasse largement la comptence habituelle de lOffice de tourisme. En nassumant ni les missions dexploitation du patrimoine et des quipements touristiques, ni la mise en place des Plans Qualit et des labels, ni lobservation conomique, en ne mettant pas en place des politiques commerciales adaptes et une centralisation de linformation sur les disponibilits dhbergements et de produits, un nombre croissant dOffices de tourisme se marginalisent : ils ne savent, ne veulent ou ne peuvent217 sadapter aux nouvelles ncessits du dveloppement touristique local. Les Offices apparaissent aujourdhui concurrencs sur ces comptences par de nouvelles structures, plus souples, plus modernes, plus ambitieuses et qui ont lavantage de couvrir des territoires beaucoup plus vastes, donc plus adquats pour promouvoir des politiques rceptives et de destination adaptes aux marchs. En voici quelques modles. Ils ont su, avec succs, sortir de la complexit, des recouvrements de comptences et de moyens mis en exergue dans le systme classique de production du dveloppement touristique local tout en maintenant la

on a dit, dans les paragraphes prcdents, pourquoi les communes ne dlguent pas facilement ces comptences aux Offices pour des raisons qui tiennent aux conditions de lexercice du pouvoir et du contrle des actions au sein de ces structures.

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mixit des interventions publiques et prives propre au secteur : ces nouvelles politiques damnagement et de dveloppement touristiques ont su sortir de lambigut sous des formes originales qui dessinent les modes dintervention de lavenir. Les exemples cits ici ne sont pas fortuits : les territoires touristiques vivent et meurent comme tous les territoires, et il nest pas tonnant que la naissance de nouveaux territoires touristiques (la Cte dOpale, lAlsace) corresponde des moyens daction nouveaux, forts, modernes, tandis que rgressent des portions de lespace national franais figs dans limmobilisme (une partie de la Vende, une partie du grand Sud-Ouest franais).

a. le Groupement dIntrt Public Local


Mode de rsolution des conflits de recouvrement de comptences, le GIP est un instrument de rgulation local extrmement efficace pour faire face aux dveloppement de territoires complexes. Il prend de plus en plus dampleur depuis que la place de lEtat dans llaboration des politiques publiques nest plus prpondrante. LEtat lui-mme promeut cet instrument depuis quil peine imposer ses propres dcisions au niveau local face de nouveaux acteurs qui revendiquent le droit de parler, eux aussi, au nom dun intrt gnral local. Cette dimension est fortement prsente dans les cas de mise en place de parcs naturels, de grands quipements ou de services collectifs publics ardemment dfendus par des entreprises ou des associations. Les conflits dintrts sont certes trs prsents au sein des GIP entre les diffrents acteurs : les collectivits locales y revendiquent un pouvoir dcisionnel fort, les associations dusagers souhaitent faire valoir des droits souvent antagonistes, la position de lEtat est gnralement ambigu, car lEtat est aussi reprsent par des lus locaux.

Le GIP des Calanques Le GIP des Calanques a t mis en place en dcembre 1999. Cest le premier GIP stre constitu pour la gestion et la protection globale dun territoire touristique. Les calanques entre Marseille et Cassis sont en fait de petites montagnes trs touristiques dont les problmes de gestion et de protection comportent une partie terrestre et une partie maritime. Sur frquente par les promeneurs, chasseurs et plaisanciers la destination

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devait tre gre, protge, dveloppe. Lessentiel du problme auquel les diffrents acteurs taient confronts vient de lclatement de la proprit foncire du site. Six propritaires diffrents doivent coordonner leurs actions : la Ville de Marseille, la Ville de Cassis, le Conseil Gnral, E.D.F., le Conservatoire du Littoral, lO.N.F. et quelques propritaires privs. Pour grer les Calanques de manire coordonne et prenne, plusieurs solutions ont t envisages et discutes : rserve naturelle, parc rgional, parc national. La solution du G.I.P., autorise par la loi Barnier de 1995, a t retenue, car elle permet daller au-del de la simple protection pour entreprendre la gestion des flux et des usages conomiques du site. Compos de trois collges (un pour lEtat, un pour les collectivits territoriales et un pour les associations), cest un lieu de discussion, de ngociation entre les diffrents acteurs ainsi regroups dans et pour laction. Cette nouvelle forme de mise en concertation modifie de manire radicale la place et le rle du tourisme local jusqu prsent confin dans laction associative dans la conduite des politiques publiques.

b. les Agences de dveloppement touristique


Sur des territoires de dimension inter cantonale (ou plus), disposant dune intercommunalit renforce, dune organisation touristique dj structure par des Offices locaux, lAgence de dveloppement touristique sert de mdiateur entre de nombreux interlocuteurs : - elle assure dabord un soutien technique aux Offices de tourisme du secteur ; - elle est loutil technique des tablissements publics de coopration intercommunale ; - elle est linterlocuteur privilgi des professionnels du tourisme et de lensemble des oprateurs auxquels elle apporte son appui porte en ingnierie touristique.

Ces organismes de coordination et de proposition en matire de dveloppement touristique dpassent le cadre troit des missions des gnralement dvolues aux Offices pour lexercice du service public touristique local.

LAgence de la Cte dOpale

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Lexemple de la Mission Cte dOpale et de son Agence de dveloppement est significatif. En 1995, le syndicat mixte de la Cte dOpale ouvrait le chantier dun schma de dveloppement touristique pour les secteurs de lAudomarois, Boulonnais, Montreuillois, Calaisis, Dunkerquois, soit cinq arrondissements sur les deux dpartements. Outil oprationnel du Syndicat mixte pour la mise en uvre du programme de dmonstration et de gestion intgre de cette zone ctire, lAgence de dveloppement touristique est cre pour coordonner toutes les actions publiques sur cette portion du littoral franais. Cette association constitue un organisme de coordination et de proposition en matire de dveloppement touristique et culturel sur le territoire de la Cte dOpale dans les domaines : - de la rflexion stratgique et de prospective concernant le dveloppement et lamnagement touristique et culturel des espaces littoraux du Nord-Pas-de-Calais : pays, agglomrations, villes, stations, espaces transfrontaliers ; - de lanimation du volet littoral du Contrat de Plan Etat Rgion et du suivi des schmas touristiques, culturels et sportifs ; - de lassistance technique matre douvrage public pour ce qui concerne lorganisation territoriale du tourisme, la place du tourisme dans les documents durbanisme et notamment les Plans dOccupation des Sols, lorganisation dvnements caractre touristique, culturel et sportif, le montage de projets dquipements touristiques publics, y compris dans la phase de matrise foncire, llaboration des cahiers des charges des zones aptes recevoir un amnagement et des quipements structurants , le pilotage des tudes de cadrage urbanistique et de produits; mais galement les propositions de regroupement des Offices de tourisme. - de lassistance technique pour les projets touristiques publics et privs qui lui sont confis ; il sagit daider les oprateurs dfinir leurs programmes dactions pluriannuels : diagnostic touristique, stratgie de dveloppement, plans dactions, plans Qualit (accueil, espaces publics, cologie urbaine, plan de dplacements). - de la prospection et de laccueil doprateurs et dinvestisseurs touristiques ainsi que de la promotion conomique lie cette mission ; ce sont les fonctions de dveloppement conomique de lagence en tant que guichet unique daccueil doprateurs touristiques. Elle coordonne cependant son action avec les autres organismes de dveloppement du littoral : slection des sites en adquation avec loprateur, ciblage, slection, choix et accueil des oprateurs en accord avec la collectivit locale daccueil. - de lobservation de lvolution des marchs et de la frquentation touristique en coordination avec le Comit Rgional du Tourisme du Nord-Pas-de-Calais et les Chambres dIndustrie et des Services de Dunkerque, Calais, Saint-Omer / Saint-Pol, Boulogne-sur-Mer / Montreuil ; - de la coordination des rseaux de filires touristiques prioritaires ; - de la valorisation du capital culturel de la Cte dOpale et de spcificits ; - du dveloppement des cooprations culturelles et douverture sur lextrieur. Le Conseil dAdministration de cette nouvelle forme de production et de gestion dun territoire touristique regroupe les deux Syndicats Mixtes de la Cte dOpale, le Conseil Rgional, les deux Conseils Gnraux du Nord et du Pas-de-Calais, lEtat, le Comit Rgional du Tourisme, les deux Comits Dpartementaux du Tourisme, la Fdration Rgionale des Offices de Tourisme, le Festival de la Cte dOpale. Un accord sur un schma de dveloppement, un accord sur les structures, des interventions publiques importantes ngocies et inscrites dans le contrat de plan Etat Rgion : jamais le contexte daide la naissance dune nouvelle destination na t aussi favorable depuis les Missions interministrielles damnagement des annes 70.

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Ces Agences, que lon trouve galement en milieu rural (pays des Bastides, ...) restent cependant encore rares et leur action est mconnue. Elles participent pourtant pleinement au renouveau du tourisme dans le monde rural en lui assurant une trs bonne professionnalisation en matire dingnierie de production. Car cest bien le maillon de la production qui y est le plus faible dans sa chane des fonctions touristiques.

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33. Lamnagement touristique et la protection de la montagne.

Ds la fin du XIXe sicle, la recherche de la distinction sociale a motiv la pratique sportive et contemplative de la montagne. Le tour dEurope des aristocrates anglais inclut ds le XVIIIe sicle une tape alpine (Chamonix, bien sr, mais galement par exemple Grindelwald ou Lauterbrunnen dans lOberland bernois). Dans chacune de ces stations, les conventions veulent quils ralisent deux ou trois promenades balises. Par la suite, cette lite anglaise cde la place des groupes toujours plus nombreux de Franais, dAllemands et dItaliens. Les intellectuels ont servi de relais cette pratique de la montagne sur Chamonix, sur Cauterets. Jusquau dbut du XXe sicle, o linitiative prive a suscit les premires pratiques de sports dhiver, le tourisme de montagne est rest principalement estival

La pratique du ski a connu ce mme phnomne de diffusion sociale. Parti dune population fortune, la population urbaine daprs-guerre est compose de classes moyennes, sans quon puisse encore parler aujourdhui de loisir dmocratique . Dans les annes 60, le nombre de sjours aux sports dhiver progresse de 8 % par an et le taux de dpart dpasse les10 % au dbut des annes 80. A partir de ces annes l, la France adopte un ensemble de textes rglementaires qui concernent ce quon appelle lpoque la zone montagne . La pression urbaine et touristique sur le milieu naturel et sur lconomie de la montagne, lexemple de lItalie qui lgifre en faveur de la montagne ds 1952, mais aussi de lAutriche (1961), poussent le gouvernement franais intervenir. La loi du 4 avril 1882 qui visait lutter contre les rosions et inondations par des reboisements et ouvrages dart (loi R.T.M. : Restauration des terrains de montagne) est complte par la loi des Finances du 26 dcembre 1959 qui institue des dispositions spciales en faveur des exploitants agricoles de montagne, leur permettant de bnficier de prestations dassurance-vieillesse mme dans le cas o le revenu cadastral est infrieur aux seize francs, seuil en usage sur le territoire national. Les dcrets de 1961 ont dfini la zone de montagne, soit en fonction de laltitude, soit en fonction de la pente quelques 4 129 communes.

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Mais cest le tourisme qui va pousser lEtat intervenir massivement dans lamnagement des massifs, autant pour les quiper que pour en contrler les formes de lamnagement. Le succs croissant des sports dhiver fournit aux pouvoirs publics loccasion daffirmer une politique damnagement du territoire naissante : la montagne est en voie de dsertification rapide et tous les moyens pour arrter lhmorragie seront mis en avant. La doctrine neige est avance systmatiquement comme moyen de promotion conomique des massifs par Maurice Michaud, ingnieur gnral des Ponts et Chausses auquel lEtat confie la direction des tudes pralables aux investissements dcids en Commission Interministrielle dAmnagement de la Montagne (CIAM). Initiateur de Courchevel, il prne la construction la hte de stations avec , pour tout support juridique, les procdures durbanisme des plaines : la dclaration dutilit publique, la Zone damnagement diffr (ZAD), la Zone damnagement concert (ZAC). Des promoteurs audacieux se sont engouffr dans ce march nouveau (Godino aux Arcs, Schnebelen Tignes...) jusqu ce que des irrgularits, des imprudences et des scandales obligent lEtat restreindre la construction libre (lavalanche de Val dIsre en 1970 marquera la prise de conscience de la spcificit des conditions de montagne dans lamnagement).

Du tout neige la protection puis au dveloppement durable de la montagne, 30 ans sont passs... et une crise conomique a modifi considrablement les comportements de loisirs des vacanciers. Pourtant, encore aujourdhui la course aux investissements neige reste importante et justifie campagnes de communication et batailles autour des statistiques (plus ou moins fiables) de frquentation. "Les 104 maires de l'association nationale des maires des stations de montagne souhaitent faire de la montagne une "destination part entire", forte d'un ventail d'activits pour toute la famille. "On peut venir la montagne en hiver sans pour autant faire de ski", rappellent-ils. Les maires veulent par ailleurs crer un "vnement parisien fort" autour de la montagne durant l'hiver 2003-2004, la suite de la baisse de frquentation des vacanciers d'Ile-de-France pour les sports d'hiver, qui s'lve autour de 5% par an depuis plusieurs annes.

353

Le taux de dpart des Franais aux sports d'hiver a chut entre 1995 et 2001 de 8,6% 7,1% pour les longs sjours, tandis que les courts sjours ont connu une stabilisation autour de 1,8%218". Aujourdhui, ce processus social continue de sexercer travers notamment lapparition constante de nouvelles pratiques sportives qui dmarquent certaines minorits, porteuses dimage et de notorit, des pratiques de masse qui restent trs sages219. Le tourisme de montagne repose sur un petit nombre de modles de pratiques dominants : ski alpin intensif, alpinisme, sjour thermal, ski de fond, villgiature lacustre, randonne. Chacun de ces modles possde ses hauts lieux en fonction des conditions de ralisation de la pratique. Les pouvoirs publics interviennent en montagne dabord par la construction et le dveloppement des stations de sport dhiver. Jusquen 1948, les stations restent en fond de valle et sont en petit nombre ; partir de 1948, des stations dites de deuxime gnration ou fonctionnelles (Courchevel, 1946) sont dveloppes selon le concept du ski au pied (Meribel, Chamrousse, LAlpe dHuez, Val dIsre, Les Deux Alpes). A partir de 1962, avec La Plagne, lEtat favorise des stations de 3e gnration ou intgres : une seule organisation, publique ou prive, est la fois amnageur, promoteur, vendeur et exploitant. Les stations intgres sont contemporaines, en France, des villes nouvelles dont elles sinspirent du point de vue de lamnagement et de lurbanisme. Les 3e et 4e gnrations , qui suivent en donnant la part belle linvestissement priv, adapteront cette intgration selon les cas locaux avec un effort notamment sur le plan qualitatif. La station intgre se caractrise dabord par son site : gnralement en amphithtre, il offre des dnivels suprieurs 1000 mtres et situs une altitude dau moins 1600 m. Cette situation leur assure un niveau et une qualit denneigement garantis pendant au moins quatre mois . Situs au-dessus des zones habites, ces sites offrent lavantage dappartenir un faible nombre de propritaires ce qui facilite lachat des terrains pour la matrise de la station par un concessionnaire unique. Cette disposition permet de disposer les btiments et hbergements en zone de rception des pistes ( la Grenouillre ), en front de neige . LEtat intervient massivement dans ce processus de production urbaine par un Plan Neige jusquen 1975 en subventionnant les infrastructures primaires (routes, dont nationales 100 % et de liaison 50 %),

218 219

Agence France Presse, communiqu du 19/11/02, http://www.skifrance.fr/qui.cfm

Sur le rle de la sociabilit touristique en montagne, celui des identits et des projets collectifs, les analyses de Denis Debarbieux (1995, p. 22) restent actuelles.

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secondaires (oprations de lotissement, voirie intrieure 25 %), tertiaires (jusqu 60 %), :adduction deau, lectrification, assainissement. Les subventions dEtat slvent alors jusqu 430 F/lit dans les Alpes du Nord et 760 F / lit dans les Pyrnes. Au cours de ce mme Plan Neige, les prts accords par lEtat se montent 1.000 F/lit environ. Des mesures fiscales trs incitatives en faveur de lhbergement banalis (exonration de T.V.A.) contribuent la cration de plus de 150.000 lits. Ces stations champignons font lobjet de critiques, ds le dpart, qui samplifieront au cours des annes 1970. Lambiance urbaine, bourgeoise de sjour est dcrie. Les populations locales ont du mal sintgrer dans un processus de dveloppement trs rapide. La mdiocre rentabilit des stations cres de toutes pices, ne fonctionnant que quelques mois, labsence de services lmentaires rajoutent au malaise. La mission SAUNIER sur la scurit (suite lavalanche catastrophique de Val dIsre de 1970), la directive de 1977 sur la protection de lenvironnement (discours de Vallouise du Prsident Giscard dEstaing), la loi montagne de 1985 (matrise du dveloppement par les collectivits locales) vont jalonner une meilleure intgration de lurbanisation au projet local. La crise denneigement dans les annes 1990 (plan de relance du tourisme de montagne, dit plan Baylet en 1991), accompagne par la crise de limmobilier de 1988 1999 remet en cause le modle de dveloppement par lquipement et lurbanisation. Le Plan Baylet impose une pause dans le pour dveloppement de limmobilier, octroie des aides fiscales et bancaires

ladaptation de lhbergement, cible de nouvelles clientles, finance une douzaine de plans qualit-accueil 12 sur 361 stations). LEtat, travers ses contrats de plan, finance des quipements dadaptation (23 contrats station-valle du Ixe Plan 1984-1988), du conseil et de linnovation (FACIT Xe Plan 1989-1993 et 40 contrats de stations moyennes et 17 contrats de zones nordiques qui tentent de valoriser les atouts spcifiques et une commercialisation plus efficace). LEtat, au cours de ce Plan, consacre 85 MF ces oprations de soutien, les rgions 35 MF, 2 3 % au maximum des sommes totales engages dans les contrats. Le XI e Plan (19941999) finance des mesures dobservation touristique, dorganisation et de professionnalisation, de commercialisation de loffre). Les pouvoirs publics interviennent galement en montagne via le Commissariat la rnovation rurale (DATAR) qui mne, avec le ministre de lAgriculture, des actions de tourisme diffus (cration de plans deau, de sites nordiques, de stations villages220, aides des organismes ou associations de randonne, etc). Les

: Centres ruraux o on pratique le ski de village depuis un htel ou une auberge familiale, quips dun tlski ou deux, avec beaucoup de neige et peu dautos (B. LAVAUD, Les

220

355

amnagements se font essentiellement sur crdits publics. Ce tourisme diffus fonctionne en fait surtout lt. Certes, dans le monde, la diffusion sociale et spatiale de la pratique du ski a conduit la concentration de stations amnages : 700 en Amrique du Nord, 200 environ au Japon, 400 dans la seule Norvge (autant quen France)! Cependant, le dveloppement touristique tant en t quen hiver des espaces montagnards nest pas seulement situ seulement dans les grandes stations enneigement garanti, loin de l. Petites et moyennes stations, villages et territoires de haute montagne, sites remarquables, espaces de moyenne montagne double saison situs proximit des stations, espaces ruraux de plateau ou de pimont comportant, le cas chant, des stations thermales ou climatiques forment galement une offre des plus intressantes car complmentaire des produits lis au ski et lalpinisme. Ces autres montagnes 221 recouvrent des formes varies. a) des stations de moindre notorit mais de grande convivialit. On y rencontre les stations de sport dhiver, moyennes ou petites, disparates dans leur taille, produits, fonctionnements, enneigement souvent alatoire et dimension rduite, endettes, peu solidaires, au positionnement commercial mal dfini, confrontes ladaptation de leurs quipements lattente des clients (remontes mcaniques, hbergements, espaces publics concerns) mais rpondant indniablement une demande touristique et reprsentant dans certaines zones gographiques, le plus gros ple conomique ; les stations thermales et climatiques, galement disparates, peu

diversifies, dpendant des remboursements sociaux, soumises des normes dhygine coteuses, mais constituant galement un important volet de lactivit conomique, trs complmentaire des sports dhiver ; les stations dt en valle, en meilleure sant conomique mais fonctionnement trs saisonnier.

sports dhiver en France, Paris : La Documentation Franaise, Notes et Etudes documentaires, 24 juin 1970).
221

: Contribution du tourisme au dveloppement durable de la moyenne montagne, Mission pour le dveloppement touristique des espaces montagnards non situs dans les grandes stations de sports dhiver enneigement garanti, site Web D.I.T., Ministre du Tourisme juin 2000.

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b) des espaces ruraux dans lorbite des stations, suivant avec une certaine inertie lvolution conomique des ples correspondants. Ils bnficient de leur attractivit sans en partager ni la matrise ni les investissements. Ils en subissent les contrecoups conomiques et environnementaux (mitage). Ils apportent aux ples leur cadre naturel et certaines activits de plein air et une certaine capacit dhbergement. Il existe peu dorganisation commune entre les stations et les espaces ruraux proches malgr leur interdpendance de fait. c) des espaces montagnards isols dont les problmatiques de dveloppement touristique sont proches de celles de lespace rural : cest le tourisme despace , spcialit de lcole clermontoise (ENITA et Universit) : les plateaux et collines de moyenne montagne ou du pimont suffisamment loigns des ples pour que linterdpendance soit faible, o lon peut trouver un tourisme diffus de sjour, souvent commercialis par le seul biais des hbergements. les zones naturelles isoles de haute montagne, o se dveloppe un tourisme de randonne t hiver, et qui bnficient, par contre, dune image montagne affirme mais sans unit de sjours organise proximit. En France, le tourisme en montagne222 reprsente plus de 11 milliards d sur une consommation touristique intrieure globale de 87 milliards de d (12 %). Le budget global pour un sjour dune semaine aux sports dhiver par foyer stablit 1.370 en 2002. Ces budgets qui correspondent la valeur dun bien dquipement sont donc consquents. La consommation touristique intrieure sur cet espace est estime plus de 19 milliards d. Cependant, comme pour le milieu rural et compte tenu des statistiques disponibles, on peut noter une rosion de la frquentation touristique en zone de montagne travers un certain nombre dindices. Ainsi, la rpartition des nuites ou des sjours selon le type despace frquent indique quen 2000 la montagne serait devenue en France la quatrime destination aprs la ville, la mer, la campagne223. Par contre, les chiffres publis en 1997 par le Service dEtudes et dAmnagement Touristique de la Montagne (SEATM), selon une mthodologie statistique trs diffrente de lenqute SOFRES placent la montagne au deuxime

222

La demande touristique en espace de montagne, O.N.T., 1999, op. cit.

223

Direction du Tourisme, enqute SOFRES, 2001, op. cit..

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rang des sjours de vacances aprs la mer, galit avec la campagne et devant la ville. Si essoufflement de la frquentation il y a (ce qui reste dmontrer), les raisons essentielles en sont : lvolution globale de la demande des loisirs, qui se modifient. T. VEBLEN a dj montr en 1899224 que le loisir est la forme la plus visible des consommations ostentatoires et que par consquent le besoin de changement est inhrent sa pratique. Le ski de station, par exemple, pratiqu depuis plus de trente ans, vieillit dans sa forme et dans ses rfrences et lamnagement des stations doit constamment sadapter des demandes aussi mouvantes que varies. Deux analyses sopposent souvent en la matire : celle qui considre que le cot exorbitant de cet amnagement (compar aux recettes quil produit) est le prix payer par la collectivit pour maintenir une activit en haute montagne, celle au contraire qui pense (et Jean-Paul Gurin225 est plutt de ceux-l) fourvoy dans une politique productiviste. lala climatique : les donnes disponibles permettent de conclure une tendance gnrale la diminution de lenneigement au cours des 40 dernires annes. Toutefois, les fluctuations dune anne sur lautre sont beaucoup plus marques que lvolution long terme. Les projections du changement climatique par les modles donnent une fourchette de variation des tempratures globales la fin du XXIe sicle comprise entre + 1 et + 4,5C. Limpact attendu sur lenneigement dans les Alpes et les Pyrnes est tabli sur un rchauffement moyen de 1,8 C. Les altitudes les plus basses seraient particulirement concernes, alors quau dessus de 2.000 mtres, lenneigement dhiver serait peu touch. Les problmes se poseraient donc aux stations ne disposant pas de domaine de haute altitude. Sans contester limportance fondamentale de lala climatique, la mission dinformation du Snat charge dtablir le bilan de la politique de la montagne en 2002226 note quil a un impact moins important que la variabilit des gots de la clientle. que lamnagement de la montagne a t trop dogmatique et que lEtat sest

224 225 226

T. Veblen, Thorie de la classe de loisir, Gallimard, 1899. lamnagement de la montagne , op.cit. : Snat, rapport n 15, op. cit., p. 169

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laccessibilit difficile de la montagne et la concurrence de destinations soleil , phnomne li au raccourcissement des distances d la modernisation des transports et la baisse du cot des billets davion.

le cot de loffre touristique en montagne : le cot moyen dun sjour la montagne en 2001 varie, selon la dure du sjour, entre 45 (pour les longs sjours) et 82 (pour les courts sjours) par nuit sans pratique du ski et entre 64 et 122 pour les sjours incluant le ski. Globalement, le sjour en montagne t/hiver reste cependant trs attractif227.

Le tourisme en montagne prsente donc une trs forte spcificit :

des handicaps certains : conditions climatiques rigoureuses, relief, btiments plus coteux quen plaine, accessibilit moindre , services plus chers (surcots et moindre concurrence),

des investissements initiaux trs levs (domaine skiable, remontes mcaniques, neige de culture) : investissement de 0,15 million deuros par emploi cr dans lindustrie du sport dhiver ! (SEATM),

des atouts majeurs : activits nombreuses et varies : sportives (ski alpin et nordique, sports deau vive, sports ariens, randonnes pdestres, cyclistes, alpinisme), de sant (remise en forme, rgnration), image positive.

Mais le tourisme en montagne est un vritable enjeu national et europen pour trois raisons essentielles : la montagne hors grandes stations constitue une part importante du territoire national dans une situation conomique souvent difficile, la montagne existe dans lopinion franaise et europenne, elle est identifie et a des valeurs spcifiques, fortes et modernes, mme si les

227

Direction du Tourisme, Rpartition des dpenses, La demande touristique en espace urbain, op.

cit., p. 54.

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images perues et la production touristique ne sont pas actuellement en concordance avec ces valeurs. La moyenne montagne elle-mme a des caractristiques diffrentes de la campagne , le potentiel de dveloppement de loffre touristique et damlioration de son organisation est significatif, surtout en dehors des grandes stations. Ce dveloppement touristique peut tre mis en uvre dans le cadre dun dveloppement durable, intgrant lensemble des activits montagnardes et assurant un avenir humain et une bonne gestion de ces espaces.

Le tourisme en montagne est souvent prsent comme trs fortement li au ski alpin. Cette vision des choses est largement errone, mme si aujourdhui, le ski alpin, en France, cest : 361 stations ou centres de ski : Mgve (annes 20), Val dIsre 30 et 40), Courchevel (50-70), Serre Chevalier, Mribel, La Plagne, La Clusaz, Val Thorens, Les Arcs mais un march concentr : 6 stations ralisent 25 % du chiffre daffaires, 14 stations 50 % du chiffre daffaires, qui se rpartissent ainsi : Alpes du Nord : 41 % des stations, Alpes du Sud : 20 %, Pyrnes : 12 %, 4.015 remontes mcaniques, 670 millions deuros de chiffre daffaires, dont 75 % dans les Alpes, 12 % dans les Pyrnes, Dans les Alpes du Nord, la valle de la Tarentaise dispose de centaines de milliers de lits touristiques, fournit 42 % du chiffre daffaires des socits de remontes mcaniques, regroupe les plus importantes stations nes simultanment entre 1960 et 1975 : Les Arcs, La Plagne, Les Mnuires, Val Thorens, Tignes toutes conues sur le modle de Courchevel. Cet essaimage sest prolong en Suisse (Anzere en Valais), en Italie (Pila en Val dAoste), en Bulgarie (Borovets), au Chili, en Argentine Ce modle amnag franais, qui sadresse aux jeunes, soppose au modle autrichien ou suisse o prdomine le respect de lenvironnement, la mise en valeur du paysage et lagrment des contacts avec les populations qui attire une clientle plus ge, 100 000 emplois dont 37 000 directs pour les quipements touristiques et les mtiers sportifs.

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Dans le secteur de la neige, la Compagnie des Alpes, longtemps filiale de la Caisse des Dpts et Consignations et rcemment privatise, dtient le quart du march franais des remontes mcaniques. Elle gre des stations prestigieuses : La Plagne, Mribel, Alpina, Flaine...) dans un march clat o lentreprise est le leader mondial de lexploitation des domaines skiables, avec plus de 13 millions de journes skieurs enregistres en 2000-2001. Depuis 1996, la Compagnie des Alpes a entam une politique de diversification forcene des stations de ski : magasins de matriel de sport, immobilier, et, surtout, prise de contrle du groupe Grvin et du Parc Astrix : adosse au massif alpin, il sagit pour lentreprise, de scuriser son avenir.

A ce panorama rapide du ski alpin en France, il convient dajouter le ski nordique: 825 communes (51 % dans les Alpes, 12 % dans les Pyrnes) Autrans, La Bresse, Mouthe, Capcir, Cerdagne et les hauts plateaux franais du Beaufortain, du Jura, du Vercors, des Vosges, de la Margeride, 335 sites, 860 communes, 9.757 km de pistes, 5.034 km ditinraires baliss, 1 500 emplois directs.

Le nombre de lits par station est trs variable selon les pays et les massifs. Il est suprieur en France (30 45.000 lits dans les grandes stations) que dans les autres pays europens (20.000 en moyenne en Suisse, 15.000 en Autriche) parce que ces pays ont favoris lhbergement locatif alors que la France privilgiait la rsidence en pleine proprit. Le taux doccupation et le chiffre daffaires des stations suisses et autrichiennes est dautant plus lev : 114 nuites/an/lit au Tyrol, 48 en Savoie. Au Tyrol, 58 % des lits sont situs en htel, 8 % en Savoie.

Lalpinisme sest donn des capitales : Chamonix, Zermatt et lescalade a consacr des massifs : Le Verdon, le Kaisergebirge (Tyrol), les Dolomites (Trentin et Vntie), le Yosemite, le ski galement (Kitzbhl dans le Tyrol, Garmisch en Bavire). Certaines stations ont russi diversifier leur activit : Courchevel (show-business), Megve, Cortina dAmpezzo, Kitzbhl, Saint Moritz (villes

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mondaines), Davos dans les Grisons, Aspen en Colorado (tourisme daffaires), autres sports (par exemple le golf dans la station de Vail - Colorado). Les modles de pratique des sports de montagne sont internationaux : aux EtatsUnis, le Parc National des Great Smoky Mountains (Appalaches), proche des grandes villes du nord-est, est le massif le plus frquent (8 millions de visiteurs/an) bien que louest amricain soit plus rput. En Chine, o le tourisme engendre des flux considrables de populations, le tourisme de montagne reste limit quelques stations daltitude dans lest du pays (montagnes de HuangShan). Aussi lactuelle diversification des pratiques et des motivations incite les professionnels spcialiser les sites en fonction des niches de clientles.

1. Une urbanisation trs rglemente

Le tourisme de montagne dpend aujourdhui dquipements pralables susceptibles den faciliter lexercice : sur 100 personnes sjournant en montagne lhiver, 85 rsident en station de sports dhiver et 15 dans un village voisin ! Certaines pratiques se sont artificialises au point de smanciper de certaines conditions naturelles quipements de neige artificielle ds les annes 50 aux Etats Unis, murs descalade, lacs artificiels Actuellement, la majorit des produits touristiques mis en place dans les stations cherchent diversifier leur offre de loisirs partir dquipements qui nont aucun rapport avec lenvironnement montagnard : casinos, centres de remise en forme, muses, centres nautiques Lamnagement est producteur du loisir de montagne de ce sicle.

L'amnagement touristique de la montagne, dont la mise en place est rapide, a fait l'objet d'une approche tatique trs centralise. L plus qu'ailleurs l'quipement touristique fabrique le produit. Le projet politique de dveloppement a cependant tenu compte de la contrainte conomique et de l'expression de la demande de loisirs : la fin des annes 50, le dpeuplement des zones de montagne contrastait avec la frquentation hivernale lie la pratique du ski : la Fdration Franaise de ski comptait 61 000 membres en 1950 et 590 000 en 1970. Dans un premier temps, cet essor a favoris l'extension et l'amnagement de villages dj clbres par leur activit touristique centenaire : Chamonix, Saint-Gervais, le Mont

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Dore offraient un quipement rcratif assez complet sur lequel est venu se greffer tout naturellement la pratique naissante du ski. On s'orienta, en deuxime gnration228, vers des sites d'altitude (1800 mtres environ) prsentant une proximit plus grande avec les pistes enneiges : Couchevel, Mribel, Gourette, Superbagnres, SuperLioran. Les risques et dangers inhrents l'hostilit du milieu naturel ont amen l'Etat mettre en place des procdures d'quipement spcifiques, gres par des structures techniques adaptes. Le SERVICE D'ETUDES
ET D'AMENAGEMENT

TOURISTIQUE DE LA MONTAGNE (SEATM) fut cr cette fin ds

1964.

a. la gestion des procdures durbanisme en montagne


Les fondements qui ont prsid la cration de ce service sont donc anciens et sont le fait de la D.D.E. de Savoie, organe dconcentr de l'Etat. De retour des Etats-Unis la fin de la guerre, Emile Allais, champion du monde de ski de 1936 1938, lance COURCHEVEL. Pour grer les demandes de permis de construire, rsoudre les problmes techniques spcifiques l'quipement de la haute montagne, dlivrer en toute responsabilit les autorisations d'amnager, le Directeur de l'Equipement du dpartement de Savoie cre un arrondissement spcialis qu'il met ensuite disposition des dpartements voisins. Lors du lancement du Plan Neige, le Ministre intgre ce service son administration centrale tout en laissant les quipes techniques bases au pied des montagnes : Chambry (Alpes du Nord, Massif Central, Jura, Vosges), Toulouse (antenne cre pour les Pyrnes en 1972), et Gap (antenne cre partir de 1982 pour les Alpes du Sud). Ce Service d'Etudes et d'Amnagement Touristique de la Montagne dpend, jusquen 2005, la fois du Ministre du Tourisme, qui fournit ses crdits de fonctionnement et de la DIRECTION
A L'AMENAGEMENT ET A L'URBANISME

(D.A.U.,

diffrents auteurs distinguent de manire classique cinq six gnrations successives de stations ; cette classification analytique, qui a le mrite de prsenter une lecture diachronique de l'amnagement de la montagne, ne prsente que peu d'intrt pour l'action oprationnelle dans la mesure o tous les sites sont devenus concurrentiels et o l'internationalisation du march des loisirs les soumet tous aux mmes contraintes de remplissage. Nous n'y faisons donc volontairement pas rfrence dans cet expos finalit oprationnelle.

228

363

Ministre de l'Equipement). Il a en charge la ralisation d'tudes concernant le tourisme d't et d'hiver sur la zone de massif.

Ces tudes sont de tous niveaux : certaines en restent un niveau de prcision trs gnral (tudes de clientles nationales sur le ski de fond: commerciales, techniques...; guides d'amnagement des pistes de ski alpin, de ski de fond ; tudes des marchs de l'arc alpin, bilan de la saison des sports d'hiver1995), d'autres sont plus cibles (ascenseurs de valle: typologie des appareils et cots ; parcs de stationnement en montagne ; aide au conseil en matire de neige artificielle ; analyse des petites stations de Savoie ; tude de march confie au bureau d'tudes SEMA-METRA) ; certaines missions restent trs ponctuelles, quoique essentielles : le SEATM assure une fonction de bureau d'tudes, de conseil auprs des collectivits locales (mais ce service tant rattach une administration d'Etat, il n'est pas mis disposition des collectivits : pour avoir recours ses services, elles doivent en faire la demande auprs du Prfet) ; ainsi certaines de ces tudes sont adaptes la demande locale. Par exemple, le SEATM est en charge d'tudier la faisabilit d'une transformation de rsidences secondaires en rsidence de tourisme par regroupement des logements (dplacement des cloisons) ou revente en parts. Sa mission couvre galement la connaissance du terrain, tablie partir de diffrents types d'enqutes effectues sur les stations. Le domaine skiable est un concept global qui regroupe des surfaces non skies. En gnral, on estime la densit souhaitable 7 ou 8 skieurs l'hectare (soit 25 en superficie de piste). Les tudes de photos ariennes, un jour de grande saturation, 8 heures du matin sur les stationnements permanents, puis 10 heures et 15 heures, permettent de compter le nombre de vhicules, le nombre de skieurs sur ce domaine. Au sol, au mme moment, des enquteurs valuent le nombre de personnes dans les bars, services, commerces... De plus, des enqutes de satisfaction de la clientle sont menes : un bureau d'tude tudie la gne de la clientle : on sait ainsi qu'une piste noire ne peut pas supporter plus de 8 skieurs l'hectare sans gne. En moyenne, une personne sur deux skie (remonte ou descente) au mme moment. Dans certaines grandes stations trs performantes et attractives, ce chiffre peut atteindre 65 %. Cependant 80 % des skieurs skient sur des pentes infrieures 30 % (18 20 degrs)... Ces tudes permettent de conseiller les lus quant la cration de rseaux de pistes, la mise en place de remontes mcaniques adaptes, l'adaptation des dbits aux flux. Le SEATM veille galement au respect des lois s'appliquant ces quipements : ces matriels doivent tre inspects tous

364

les ans (vrification n 1 : "V1"), 5 ans ("V2"), 10 ans ("V3"). Mais, en raison des cots de dmontage et de remontage, les collectivits locales ont souvent plus intrt changer d'appareil que d'entreprendre une "V3". Par ailleurs, le SEATM exerce une fonction administrative : il gre la procdure des Units Touristiques Nouvelles (*) et est rapporteur au sein de la Commission de Massif (voir infra, "loi montagne"). Il joue aussi un rle de conseil financier des stations de ski agissant en accord avec la DATAR, les collectivits rgionales, les Communauts europennes et mne des tudes d'adquation de l'offre la demande, essentiellement sur le plan financier : d'ordinaire, si les recettes de fonctionnement attendues sont de l'ordre de 25 % de l'investissement hors taxe, le SEATM estime qu'il y a possibilit de raliser le "grand quilibre" (remboursement des emprunts). Cependant, ce ratio global recouvre des caractristiques physiques des stations assez complexes. Le rle international du SEATM est important. Il expertise les quipements produits en France et les promeut l'tranger : les cots des remontes mcaniques sont plus levs dans les pays trangers, y compris en Espagne. Cependant, si la France a t assez longtemps au premier plan dans la comptition conomique en matire de production de matriel personnel pour l'activit de ski (attaches, vtements et chaussures) et de remontes mcaniques, l'Italie et l'Autriche sont devenues de trs srieux concurrents. En matire d'quipement, le Service prconise aux stations qui souhaitent s'quiper la construction d'un tlski classique pour les dbits faibles (cot de construction: 0,15 million d minimum), la construction d'un tlsige partir d'un dbit de 1500 personnes/heure et jusqu' 3000 (cot de construction: 0,9 millions d minimum ; le tlsige est rput plus sr que le tlski), l'acquisition d'une tlcabine pour les trs fortes frquentations (5 millions d minimum) ; le tlphrique est rarement conseill en raison de son cot (le remplacement de celui de Saint Lary fut estim 15 millions d 1988). Dans tous ces cas, le client est dit, en termes administratifs, "tl port".

b. volution des formes et des principes damnagement des stations


On est pass trs rapidement de la grande station du XIXe sicle (gnration des Chamonix, Saint Moritz, Zermatt) un modle amricain et franais durbanisation nouvelle, concentre afin de limiter les dplacements, de conception linaire et souvent strotype : btiments levs, opposition fonctionnelle entre la desserte automobile et les balcons orients plein sud, domaine skiable en ventail revenant vers les immeubles en front de neige.

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La cration, ds les annes 60, de stations intgres ex nihilo illustre parfaitement la trs grande prise en compte des modes de consommation des produits dans la production de l'amnagement. Ces stations conues, ralises et gres par un promoteur unique souhaitaient rpondre un souci de rentabilit conomique et financire. Il s'agissait, dans l'esprit des concepteurs, de soumettre l'offre la demande en rationalisant au maximum les modes d'occupation de l'espace. De cet impratif conomique, on tira des principes d'amnagement : les sites choisis se situent en trs haute altitude, au niveau des alpages, exposs au Nord ou Nord-Est afin de bnficier d'un enneigement abondant et de bonne qualit permettant d'tendre au maximum la saison ; l'architecture rpondait au mode de consommation dominant, de type urbain avec tours, galeries marchandes, parkings souterrains afin de rentabiliser l'espace et de tirer partie des rares replats disponibles pour hberger le plus possible de touristes (aux Arcs, 5000 lits ont t amnags sur 250 mtres linaires et dix niveaux) ; l'unicit de la matrise d'ouvrage a produit une structure spatiale peu diversifie : la station est situe en pied de piste, elle "reoit" toutes les descentes de pistes dans un amphithtre quip d'un rseau de remonte-pentes dispos en toile partir de l'urbanisation centrale, assurant la sparation entre deux types de circulations : en aval, celle de l'automobiliste, en amont, celle du skieur. Ces stations connurent un rel succs jusqu' l'aube des annes 70. Deux cent kilomtres carrs furent amnags en montagne, dix stations cres ex nihilo dont les plus connues sont La Plagne, Avoriaz, Tignes, Isola 2000, Piau-Engaly... Ce modle nest pas sans risques : il vieillit avec le systme conomique et social qui la produit, et le systme des valeurs venir remet souvent en cause des pans entiers de la production touristique. Le cas actuel des stations thermales en fournit un exemple parfois pathtique (stations des Eaux Chaudes, dans les Pyrnes). A cela, il convient dajouter les problmes environnementaux (surfrquentation de certains sites, conflits dusage, constructions disgracieuses, atteintes aux paysages), la drive financire de certaines communes lies la mauvaise apprciation conomique et fianncire des projets (investissements sous-valus, manque de fonds propres initiaux, partage non quilibr des charges entre secteur public et secteur priv), la concurrence de plus en plus vive entre les destinations, les alas de lenneigement.. Cependant, l'engouement pour le ski est trs li la croissance conomique des annes 60-75 dabord, puis la reprise des annes 2000. Les promoteurs des stations ne rencontrrent donc aucune difficult dans la commercialisation de leur production urbaine, tirant dans cette voie, par effet de mimtisme, les stations traditionnelles, les stations anciennes, ou de petite taille, souvent moins bien

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situes, professionnellement et financirement plus fragiles. Toutes les collectivits de montagne souhaitrent cette poque tirer partie de l'or blanc et s'endettrent parfois lourdement dans des programmes d'quipement trs ambitieux. Cette fuite en avant n'a pas t freine par l'Etat, loin s'en faut : ayant dress au dbut des annes 70 un bilan de sa politique d'amnagement de la montagne, il a mme mis le constat que sa doctrine du laisser faire n'avait pas atteint tous ses objectifs : la concurrence de pays tels que la Suisse, l'Italie ou l'Autriche tait plus vive que prvu, les rentres de devises trop faibles, les emplois crs insuffisants et assez peu qualifis. Le "plan neige" adopt par le gouvernement cette poque, qui prvoyait la construction subventionne de 365 000 lits supplmentaires, achoppa sur des problmes techniques majeurs : les avalanches meurtrires de Val d'Isre et Tignes au cours de l'hiver 1969-1970 (119 morts) montrent la responsabilit civile de l'Etat dans l'anarchie des construction eu gard aux risques naturels, les vises de promoteurs sur une partie du Parc National de la Vanoise dclenchrent une mobilisation de l'opinion publique autour du thme de la protection de l'environnement, les annes 1970-1971 enregistrrent une crise immobilire importante en montagne. C'est la suite de ces vnements que les objectifs du "plan neige" sont revus la baisse : en 1974, le secrtariat d'Etat au tourisme annona une pause dans la cration des grandes stations.

En 1977, la Directive damnagement national relative la protection et lamnagement de la montagne229 , dont les orientations avaient t prsentes lors du discours de Vallouise, rvle l'intention de procder dornavant au dveloppement conomique dans un souci de protection de l'environnement. Des rgles durbanisme spcifiques la montagne sont institues, sans doute trop tard (un constat initial de carence avait t fait ds 1973 dans le rapport Brocard). Tout opration est soumise une procdure centralise dite des units touristiques nouvelles et doit obtenir l'aval dune nouvelle administration parisienne : le Comit des U.T.N. Les principes renforcs par la loi Montagne de 1985 sy trouvent (prservation des terres ncessaires au dveloppement des activits agricoles, prservation des espaces et paysages, ralisation de lurbanisation en continuit avec les bourgs). Mais la procdure, lourde et longue (certains projets, prsents pour sauver une station de la faillite, attendent un accord interministriel pendant... prs de trois ans) bloque tellement le dveloppement local quil provoque des

229

Dcret n 77-1281 du 22 novembre 1977

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mcontentements locaux de plus en plus importants. Les ferments de l'alternance de 1981 y taient contenus et le thme de l'autodtermination des socits montagnardes fut une des exigences les plus fortes qu'intgrrent les lois de dcentralisation de 1983 et la loi "montagne" de 1985. Par ailleurs, l'augmentation du cot de l'nergie entrane une hausse du cot d'exploitation des stations, une inflexion de l'essor de la demande ; les stations mal dotes, fortement concurrences par les grands sites voient leur part de march dcrotre. La morosit gagne le secteur sensible des finances communales des petites et moyennes stations. Ce sont ces communes touristiques qui subissent la crise conomique depuis bientt deux dcennies : 200 des 400 stations franaises sont structurellement en situation financire difficile. Les modifications dans la gestion territoriale du tourisme de sports d'hiver sont le fait de restructurations, ralises par concentration du capital, rachat par des socits prives (LYONNAISE DES EAUX) ou socits d'conomie mixte (COMPAGNIE
DES

ALPES,...), changement de capitaux,

ou encore - plus rarement - liquidation pure et simple ; partir de 1989, le SEATM a t ainsi amen rflchir la gestion des friches touristiques. De plus, l'chelle des massifs sensibles au mauvais enneigement (Pyrnes, Auvergne), certaines difficults financires ont t soudaines, et, dire d'expert, peu prvisibles : une station importante, disposant d'une clientle fidle et d'un domaine skiable de bonne qualit, peut "fermer" du fait d'un simple problme de trsorerie. Il faut dire que la gestion parfois purement publique de ces activits de loisirs est souvent peu compatible avec la prise de risques que suppose le tourisme. Et surtout, on le verra plus loin, les outils de gestion dont se sont dotes les communes n'ont pas t suffisamment affins pour viter, en temps voulu, les situations de cessation de paiement dans lesquels les conseils municipaux se parfois mis indpendamment de leur volont. La responsabilit de l'Etat dans sa volont, maintes fois raffirme, de ne pas entreprendre une rforme profonde et durable du financement des collectivits et de la gestion locale est ici certainement engage. D'une manire gnrale cependant, la loi du march ne s'est pas impose de faon aussi brutale : les seules logiques financire et conomique n'ont pas pu contrecarrer les principes d'amnagement du territoire lorsque ceux-ci ont t fortement affirms l'chelon national. La station de ski est souvent devenue la seule entreprise en valle. L'Etat, qui a en charge l'quilibre du territoire, s'il n'a pas voulu donner aux collectivits des outils solides de gestion du phnomne touristique, s'est tout du moins efforc de sauver les stations en veillant leur quilibre financier par "renflouement". De 1960 1983, la tutelle de l'Etat sur le tou-

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risme en montagne est reste forte et, du fait de sa matrise totale de la gestion du droit construire, les montagnards doivent leur dveloppement touristique ses interventions - ou l'absence de son intervention.

c. lois et rglements

La rglementation des travaux de piste est variable selon les pays, mais existe partout :

En Suisse, depuis 1978, le Dpartement Fdral de

lIntrieur a demand aux cantons de soumettre autorisation toute modification importante apporte au terrain naturel dans le but damnager des pistes de ski . Les directives comportent deux aspects dimpact sur lenvironnement : lamnageur doit apporter la preuve que son projet ne risque pas dentraner deffets ngatifs (rosion, coulement des eaux, avalanche, menace pour la fort, destruction de stations de plantes, associations vgtales ou animaux protgs, atteintes graves au paysage durant la belle saison, atteinte durable lexploitation agricole du sol), ni porter atteinte au paysage. Pour freiner lampleur de ces crations artificielles, les limites imposes sont particulirement contraignantes : les nivellements dun seul tenant de plus de 2.000 m2 ne sont pas autorises et pour chaque piste, le total de toutes les corrections ne dpasse pas les 1.000 m2 par kilomtre de longueur. Chaque canton a insr ces directives dans le cadre lgislatif cantonal sur la protection de la flore, sur la fort et les espaces agricoles, la protection du paysage ;

en Autriche, la construction et lexploitation sont soumises

autorisation aprs une phase dtude et de concertation mene avec les services administratifs concerns. Une phase de contrle de conformit avec les prescriptions du permis de construire et un contrle annuel sur la bonne mise en uvre des mesures de conservation et dentretien permet lapplication de prescription techniques fortes concernant la protection des zones cologiquement sensibles, la protection des horizons humifres du sol, le contrle de leau et des coulements, la limitation des oprations de dfrichement, le reverdissement systmatique des zones terrasses ;

369

en Italie, on constate des carts importants entre provinces

sur la manire de rsoudre la question de lamnagement des pistes de ski et leur reverdissement. Ces carts sont dus au systme rgionalis italien. La province de Trente, par exemple, rgit par une mme loi lensemble des actions damnagement des domaines skiables (remontes, pistes) du projet la ralisation. Elle impose :

principe, -

une autorisation pralable, dlivre au niveau dun projet de

un permis de construire, un certificat de conformit, dlivr en fin de travaux, avec

procs-verbal de visite effectu par le service charg du contrle des travaux de piste. une autorisation de mise en service. une caution, dont le montant dpend des difficults du site,

de la complexit du projet et des problmes denvironnement, couvre une garantie dexcution des travaux par rapport au descriptif prvu et autoris et une garantie des travaux engager pour la protection de lenvironnement, dont la dfinition relve des services provinciaux comptents.

Les travaux de construction sont excuts sous la direction dun matre duvre habilit, qui est le seul interlocuteur du service de tutelle pour toutes les vrifications et modifications ventuelles en cours de ralisation.

en France, le dcret du 6 mai 1988 instaure une demande

dautorisation damnager les pistes de ski alpin qui prend un dlai dinstruction de deux mois en gnral et dlivre une autorisation valable deux ans (R 421.8 40 du code de lurbanisme). La demande dautorisation est prsente par le matre douvrage et dpose en Mairie. Si la dcision est prise en rgle gnrale par le maire, lexpertise du dossier est faite par les services de lEtat (DDE qui consulte lONF, la DDAF, le service RTM, le SAU, le SDA la) en fonction des documents durbanisme approuvs dans la commune. Ce dossier comporte :

370

travers) -

un projet gnral, un projet dtaill, la nature et la localisation des travaux (profils en long et en

les moyens mis en uvre (pelles mcaniques, bull D7, bull

D5, camion 6x6, main duvre, systme hydraulique, canalisations), une valuation des cots, un planning de ralisation

Lapplication de la Loi montagne en France (9 janvier 1985) La montagne constitue une entit gographique, conomique et sociale dont le relief, le climat, le patrimoine naturel et culturel ncessitent la dfinition et la mise en uvre dune politique spcifique de dveloppement, damnagement et de protection . Loi montagne - Article 1. Cr par la loi du 9 janvier 1985, le Conseil National de la Montagne (CNM) a pour mission de dfinir les objectifs et de prciser les actions souhaitables pour le dveloppement, lamnagement et la protection de la montagne. Compos de 59 membres (lus, socio professionnels, reprsentants des associations) issus des diffrents massifs de mtropole, il est prsid par le Premier ministre ou, par dlgation, par le Ministre charg de lamnagement du territoire. Sa Commission permanente est prside par Augustin Bonrepaux, dput de lArige (2001).

1) Entre dconcentration et dcentralisation jusquen 2000-2003

Une exprience pilote en Pyrnes. Les Pyrnes disposaient, ds 1982, un COMITE INTERREGIONAL
DE

DEVELOPPEMENT

ET D'AMENAGEMENT

(CIDAP), compos

de deux lus par rgion (6 au total) et un par dpartement (6 au total). Cet organisme, mis en place ds 1982, avait pour mission de donner des conseils aux prfets de rgion pour l'affectation des crdits dconcentrs de l'Etat et des crdits des conseils rgionaux. En effet, le risque tait grand de voir, au moment de la

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dcentralisation, chaque Rgion dvelopper sa politique de montagne sans continuit sur la totalit du massif. L'Etat, par le biais de son COMMISSAIRE
L'AMENAGEMENT DES A

PYRENEES, a initi ce systme de structuration du

dveloppement de la chane. Louis Besson, maire de Chambry et dput de l'Isre charg de piloter une enqute parlementaire (rapport Besson, 1982) en vue d'laborer une loi pour la montagne, a t fortement intress par le CIDAP (1983) et s'en inspire pour la constitution des futurs Comits de Massif.

Pour la premire fois en France, la loi montagne ( sur le dveloppement et la protection de la montagne (L.145.1 145.8 du code de l'urbanisme ) est une loicadre d'amnagement qui chappe au jacobinisme puisqu'elle ne porte pas sur la totalit du territoire national : la Rpublique reconnat que des droits et des devoirs diffrents une partie de l'espace social mtropolitain. Elle lgitime une forme d'autonomie de gestion une partie du territoire national fonde sur un espace productif bien individualis, des enjeux touristiques rels, des quilibres naturels fragiles, des voies de communication inacheves, des conflits politiques trs particuliers, eux-mmes lis des particularismes locaux bien marqus et une certaine anarchie dans l'quipement des massifs par l'Etat.

L'intervention du Fonds Interministriel pour l'Amnagement et le Dveloppement Local (FIDAR) en montagne avait permis au lgislateur de rflchir sur la base d'un zonage agricole dj existant. Les communes taient dj classes cet effet en zones de montagne et zones de massif. La nouvelle loi traite de tous les secteurs d'activit : agriculture, syndics de gestion, rcupration des terres incultes, commerce, artisanat, pluriactivit, droit de construire, urbanisme. D'ailleurs la loi insiste plus sur le dveloppement que la protection, ce qui n'est pas neutre et marque un tournant net par rapport la Directive qui encadrait l'amnagement des massifs depuis 1977 ("Directive relative la protection et au dveloppement de la montagne").

La loi cre des massifs (Alpes du Nord, du Sud, Corse, Pyrnes, Jura, Vosges, Massif central), territoires administrs conjointement par les lus locaux, des reprsentants des chambres consulaires, d'organisations socioprofessionnelles et l'Etat et un Conseil national de la montagne. Chaque massif est gr par un Comit de Massif, compos de membres reprsentants les lus, socioprofessionnels et personnes qualifies nomms par dcret. Il dicte des

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directives plus contraignantes que les termes mmes de la Loi (prescriptions spciales sur la protection de l'environnement, par exemple).

Incontestablement, le bilan de la loi est loquent : par le travail des Comits de Massif, des Commissions et du Conseil National de la Montagne quelle a crs, de nombreuses avances lgislatives et financires ont t menes qui rpondent aux proccupations des montagnards. Par exemple, des conventions interrgionales de massif apportent des crdits supplmentaires aux projets de chaque massif, les frais de contrle sur lassurance mutuelle contre les pertes dexploitation des stations de sport dhiver ont t supprims, des incitations fiscales pour la cration de rsidences de tourisme (lits banaliss) ont t mises en place, des assouplissements ont t apports lurbanisme de montagne, le statut des saisonniers a t amlior

2) La procdure units touristiques nouvelles La procdure dite des Units touristiques nouvelles (U.T.N.) date de la directive pour la protection et le dveloppement de la montagne de 1977. Cest dire quelle restera de gestion centralise (et interministrielle) jusquen 1985. Est considre comme unit touristique nouvelle toute opration de dveloppement touristique en zone de montagne ayant pour objet ou pour effet : soit de crer une urbanisation, un quipement ou un amnagement touristique dans un site encore vierge de tout quipement,

amnagement ou construction, soit de crer une urbanisation, un quipement ou un amnagement touristique en discontinuit avec les urbanisations, amnagements ou quipements existants lorsque cela entrane une modification

substantielle de lconomie locale, des paysages ou des quilibres naturels montagnards, soit dentraner une augmentation, en une ou plusieurs tranches, de la capacit dhbergement touristique de plus de 8000 m2 de SHON (Surface Hors uvre Nette), soit de raliser, en une ou plusieurs tranches, une extension ou un renforcement significatif des remontes mcaniques .

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L'article L. 145-9 du code de l'urbanisme distingue donc quatre catgories d'U.T.N.: - les U.T.N. en site vierge ; - les U.T.N. en discontinuit ; - les U.T.N. de plus de 8.000 mtres carrs de surface de plancher hors oeuvre ; - les U.T.N. portant extension ou renforcement significatif des remontes mcaniques, selon des seuils fixs par dcret en Conseil d'Etat. Ce seuil est actuellement de 4 millions d' (article R. 145-10 du code de l'urbanisme)230. Ainsi, toute installation touristique n'est pas considre comme une U.T.N.. Dans le cas des remontes mcaniques, la procdure U.T.N. s'ajoutent des contraintes spcifiques, dcoulant notamment du fait que les remontes mcaniques, mmes touristiques et sportives, sont considres comme des modes de transports publics (et entrent donc dans le champ de la LOTI). La loi n 85-30 du 9 janvier 1985, amende par la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au renouvellement urbain a abrog la directive de 1977, mais a maintenu le principe de la procdure UTN en y apportant des modifications de fonds importantes : la notion dquilibre entre dveloppement et protection est substitue celle de priorit de la protection sur lamnagement ; la notion de programme pluriannuel de dveloppement touristique (PPDT) disparat, celle de site vierge apparat ; la procdure est limite aux seules oprations caractre touristique et les remontes mcaniques font lobjet de seuils particuliers ; des dlais prcis dinstruction sont institus ; la dcision dautorisation est dconcentre au niveau du prfet

coordonnateur de massif, aprs avis du SEATM. La loi prvoit donc une procdure dautorisation spciale pour lamnagement en montagne:

230

Dcret n 2002-748 du 2 mai 2002 relevant le seuil financier au-del duquel les modifications des remontes mcaniques sont considres comme units touristiques nouvelles et modifiant le code de l'urbanisme (le seuil prcdent tait de 2,67 millions d'euros).

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l'urbanisation doit sy raliser en continuit avec les bourgs et villages existants et les parties naturelles des rives des plans d'eau naturels ou artificiels d'une surface infrieure 1000 ha (au-del, c'est la loi "littoral" qui s'applique) sont protges sur une distance de 300 mtres compter de la rive.

la cration de routes nouvelles de vision panoramique, de corniche ou de bouclage est interdite au-dessus de la limite forestire. Ces rgles d'amnagement concernant les constructions sont assouplies et les "petites" remontes mcaniques autorises sous rserve qu'elles figurent au P.L.U. (ou POS).

la loi rend caduques ds quatre ans les autorisations non suivies d'un dbut de ralisation, disposition qui carte les projets mal conus ou dont les composantes sont modifies au cours du temps.

les documents d'urbanisme doivent tre rendus conformes avec les prescriptions prises en application de la loi. Ces prescriptions s'appliquent toutes les dcisions d'occupation et d'utilisation du sol (y compris les remontes mcaniques et l'amnagement des pistes de ski alpin, qui sont soumises autorisation).

La loi fait du PLU (plan local durbanisme ou du POS sil nest pas remplac) une condition de ralisation du projet d'U.T.N. : aprs autorisation par le Prfet du projet, l'opration U.T.N. peut tre ralise ds que le P.O.S. est mis en conformit avec la dcision, rendu public ou approuv. Les demandes d'autorisation d'occupation du sol peuvent alors tre dposes : installations classes pour la protection de lenvironnement (I.C.P.E.), installations qui peuvent prsenter des dangers ou des inconvnients soit pour la commodit du voisinage, soit pour la sant, la scurit, la salubrit publiques, soit pour lagriculture, soit pour la protection de la nature et de lenvironnement, soit pour la conservation des sites et des monuments (Code de lenvironnement, Art L 511 1), permis de construire ou de dmolir, ou dclaration avant travaux en fonction des surfaces concernes ou du classement du site, dossier dautorisation damnagement de piste (DAAP), qui comporte une note descriptive des travaux envisags et leurs consquences sur lenvironnement,

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demande dautorisation dexcution des travaux (DAET), qui tient lieu de permis de construire pour les remontes mcaniques.

Dans lensemble de ces documents durbanisme, les milieux naturels (faune, flore, habitats, paysages) constituent lun des principaux attraits des stations de sports dhiver, mais aussi un patrimoine dintrt gnral prserver. La plus grande partie des domaines skiables font partie des ZNIEFF (Zone naturelle dintrt cologique, faunistique et floristique). Certaines zones proches, voire mme certains domaines skiables sont classs et protgs : Zone Natura 2000, rserves naturelles, rserves biologiques domaniales (ONF), arrts de biotope, sites classs et inscrits, Parc National...

Tableau 25 : la procdure des U.T.N.


C'est au sein de ce Comit que sige la Commission des Units Touristiques Nouvelles (R. 145 du Code de l'Urbanisme), procdure gre pour le compte de l'Etat par le S.E.A.T.M. Le dossier U.T.N. Les articles R.145-1 10 du Code de l'urbanisme dtaillent la procdure de cration d'une unit touristique nouvelle dans les communes non couvertes par un schma directeur. Cette autorisation pralable est totalement indpendante du permis de construire. Le dossier est constitu d'un rapport et de documents graphiques (article R. 142-2) dcrivant : 1 - l'tat du site et de son environnement, celui du bti, des infrastructures et des quipements touristiques existants avec leurs conditions de frquentation ainsi que les principales caractristiques de l'conomie locale, 2 - les caractristiques principales du projet et, notamment de la demande satisfaire, des produits touristiques viss, des modes d'exploitation et de promotion des hbergements et des quipements touristiques, 3 - les risques naturels auxquels le projet peut tre expos ainsi que les mesures ncessaires pour en assurer la prvention, 4 - les effets prvisibles du projet sur l'conomie agricole, les peuplements forestiers et l'environnement ainsi que les mesures de protection et de rhabilitation prvoir et l'estimation de leur cot, 5 - les conditions gnrales de l'quilibre conomique et financier du projet. Des cartes des sensibilits sont supposes constituer la trame des dcisions ; elles permettent de confronter la pression humaine la sensibilit du milieu par superposition cartographique : ainsi, l'ensemble des projets (urbanisation, pistes de ski, remontes mcaniques) peut tre report l'chelle cartographique. La lecture du niveau de compatibilit fournit des lments pour une prise de dcision rapide. Le dossier est tenu la disposition du public pendant au moins un mois et les registres d'observation sont communiqus au Comit de Massif. L'autorisation est dlivre par le prfet de rgion et notifie aux demandeurs dans le mois suivant l'avis donn par la Commission spcialise. Elle est motive en cas de rejet et ventuellement assortie de prescriptions.

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Dans un premier temps, il n'y a pas eu dcentralisation mais dconcentration de la procdure U.T.N. en 1985 ; la procdure nest dcentralise que depuis la loi SRU de dcembre 2000. Les lus sigent en Commission d'U.T.N. tout comme les lus membres du Comit de Massif et donnent un avis au Prfet de Rgion, qui dcide au nom de l'Etat (le rle du S.E.A.T.M. est cependant dterminant), Les dlais de la procdure centralise d'avant 1983 ont t effectivement raccourcis : avant la dcentralisation, c'est une Commission Interministrielle qui dcidait et les dlais de signature des Ministres impliqus furent par exemple de 3 ans pour LUCHON ! La procdure dconcentre est plus rapide : une fois les tudes ralises (elles doivent de toute faon tre menes, notamment en matire d'conomie ou sur la fiabilit des investisseurs), quatre mois de dlais suffisent gnralement pour obtenir l'accord de l'Etat. Ces quatre mois concident d'ailleurs souvent avec les quatre mois d'hiver au cours desquels les entreprises ne peuvent pas conduire les travaux, Les ralisations de pistes sont aussi soumises autorisation et avis du S.E.A.T.M. (depuis notamment l'exprience des Arcs, o un tlphrique fut difi avant que l'on sache prcisment comment pouvaient redescendre les touristes ! ), On constate une diminution constante du nombre de dossiers dposs. Depuis la mise en place de la procdure en 1977, 292 autorisations ont t donnes (17/an), 96 refus prononcs (6/an), 861 remontes mcaniques autorises (51/an). Les dbits des tlsiges ont t quasiment doubls. Plus de 6 millions de m2 de HON ont t autoriss (354.000 m2/an), avec une pointe en 1983-1985 et une baisse rgulire depuis, Quatre vingt onze mesures de protection ont t prescrites dans le cadre de linstruction des 588 dossiers soumis la procdure U.T.N., dont 21 rserves naturelles, 52 classements de sites, 11 forts de protection, 7 arrts de biotope, La procdure est aussi une incitation lintercommunalit : laboration et approbation de 4 schmas de cohrence par exemple (Oisans, Grand Massif, Serdagne-Capcir, Tarentaise) et mise en chantier de celui des Pays du Mont Blanc, approbation de dossiers U.T.N. concernant des territoires intercommunaux (Aiguille Grive, La Grande Plagne, Les Rousses), implication des administrations dpartementales et rgionales.

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En revanche, la possibilit, prvue par la loi, de saffranchir du contrle de lEtat en se dotant dun Schma directeur na pratiquement pas t utilise du fait de la lourdeur de cette dernire procdure.

Loriginalit de l U.T.N. rside dans la logique de projet quelle implique : cest un passage oblig pour la rflexion sur le fond et pas seulement lapplication automatique dun rglement rigide.

Les modifications apportes par la loi S.R.U. du 13 dcembre 2000

Les dispositions nouvelles issues de la loi Solidarit et Renouvellement Urbain qui ont modifi la loi montagne nont pas apport de changements importants concernant lurbanisation en zone de montagne. Le grand toilettage juridique de la loi montagne que certains pouvaient esprer na pas eu lieu. Toutefois des innovations sont apparues. Les Directives Territoriales dAmnagement (DTA), qui taient rendues obligatoires pour chaque massif par la loi de 1995 deviennent facultatives et peuvent concerner tout ou partie de chaque massif. Elles peuvent donc dornavant fixer sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de lEtat en matire damnagement et dquilibre entre les perspectives de dveloppement, de protection et de mise en valeur du territoire, elles peuvent adapter les rgles nationales durbanisme et doivent tre soumises enqute publique dans les conditions du nouvel article R III-27 du Code de lUrbanisme issu du dcret n 2001-260 du 27 mars 2001. Cette innovation tient la volont du lgislateur de faire participer les associations et les habitants des zones de montagne de manire plus active llaboration des documents durbanisme.

La hirarchie entre lensemble des documents durbanisme na pas t bouleverse en montagne : les schmas de cohrence territoriale (SCOT) et les Schmas de secteur doivent toujours tre compatibles avec les prescriptions particulires ou, dfaut, avec les dispositions particulires aux zones de montagne des articles L. 145-I et suivants du Code de lurbanisme.

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les Plans locaux durbanisme (PLU), les cartes communales ou les documents durbanisme en tenant lieu doivent tre compatibles avec les SCOT et les schmas de secteur ou, dfaut, avec les directives. la loi SRU autorise la cration de zones durbanisation future (ZUF) de taille et de capacit daccueil limites, situes en discontinuit de lurbanisation existante dans les cartes communales et les PLU lorsque lurbanisation en continuit compromettrait la prservation des terres agricoles de valeur ou les paysages. La cration de telles zones est nanmoins autorise titre exceptionnel, aprs accord de la chambre dagriculture et de la commission des sites (la lgislation de 1985 avait restreint lurbanisation en zone de montagne). la loi SRU a enfin prcis, dans son article 44, que, sur les rives des plans deau naturels ou artificiels situs en zone de montagne, peuvent tre seuls autoriss les gtes et refuges dtape ouverts au public, ds lors quils sont ncessaires la pratique de la promenade et de la randonne.

Par contre, la section II du code de lurbanisme prvoit dsormais, depuis cette loi, des oprations damnagement (Opration de rhabilitation de limmobilier de loisir, voir plus loin) ayant pour objet lamlioration du parc immobilier touristique et lamlioration des espaces publics, du stationnement, des quipements dinfrastructure et du traitement de lenvironnement, leurs objectifs, la procdure de cration et le financement.

Lensemble de ces dispositions, qui dnote une vision plus dcentralise, devrait faciliter la prise en compte de lidentit des territoires.

Tableau 29 : Enjeux et difficults de lamnagement en montagne : Isola 2000

Frontalire de lItalie, la commune rurale et touristique dIsola se trouve en Provence-Alpes-Cte-dAzur, dans le dpartement des Alpes Maritimes. Situe au cur du Parc National du Mercantour, dans la zone montagneuse de larrire-pays niois, elle stire de 870 2800 mtres daltitude. En 1999, la commune comptait 536 habitants.

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Quoique complmentaires, le village dIsola et la station dIsola 2000 sont souvent en comptition : la station de ski possde par exemple sa propre cole communale et dispose dune mairie annexe ainsi que dun office de tourisme plus important en moyens financiers, humains et techniques que la simple antenne prsente sur le village dIsola. Ce dernier sest par contre dot dun complexe aquatique couvert trs moderne, comme pour rquilibrer le bourg aprs la construction de la piscine au cur de la station. Comme trs souvent en montagne, lhistoire de la station explique ce dveloppement bipolaire. La station de ski a t cre en 1970 lissue dune convention approuve par arrte ministriel et signe entre la commune dIsola et la Socit pour lAmnagement et la Promotion de la Station (SAPSI) dIsola 2000, cre cette mme anne par un amnageur priv, le groupe anglais Sunley Investment. Cette convention autorisait une Zone dAmnagement Concerte (ZAC) de 180.000 m2 de surface hors uvre nette (SHON). Lobjectif de lopration vise crer une station intgre : amnagement, gestion, hbergement, remontes mcaniques, autres quipements, promotion sont confis une seule structure, la SAPSI. Lopration est donc conduite en tout priv lors de la premire phase : achat du foncier la commune, ZAC prive, dveloppement autonome sans lien spcifique avec la commune. Aprs des dboires financiers, la socit concessionnaire est amene se restructurer en 1979 et engage ds 1980 une nouvelle politique damnagement et de gestion : elle tente durant cette seconde phase de relancer la station en impliquant financirement la commune, sans pour autant lui donner une relle autorit. Une convention passe entre la commune et la SAPSI en mars 1985 confie cette dernire la gestion de loffice de tourisme, aprs dissolution de loffice municipal dIsola. Elle permet galement de mettre la disposition de la socit... la mairie annexe. Une demande dextension des droits btir est valide par arrt du prfet de rgion en juillet 1988. La capacit daccueil disola 2000 est alors tendue 255.000 m2 de SHON tout en restant dans la limite du Plan dAmnagement de Zone (PAZ) initial. La troisime phase, dans les annes 1990, voit le groupe Bouillon succder lacteur priv prcdent. Ce troisime amnageur acquiert alors la SPASI alors que la commune dIsola est lourdement implique dans les dpenses lies lamnagement touristique gnral de la commune, sans aucun contrle rel sur la conduite de lopration. Bien que contrlant tous les instruments stratgiques (remontes mcaniques, office de tourisme, parkings, accueil), le groupe priv ne parvient pas grer efficacement lexistant et relancer lamnagement de la station. A la fin des annes 90, une quatrime phase voit larrive du groupe Ricobono qui succde au prcdent, la liquidation judiciaire de la SAPSI, en cessation dactivit depuis juin 1997. La priode actuelle est donc marque par lclatement du systme originel (un seul propritaire priv). On soriente aujourdhui vers un systme acteurs multiples (le groupe Ricobono, qui possde 90 % du foncier, revend peu peu ses droits btir), dans lequel la commune dIsola cherche sintgrer de plus en plus. Cette dualit entre acteur priv (Isola 2000) et acteur public (Isola village) a contribu creuser, durant des trente dernires annes, un foss identitaire entre les deux ples, avec 311 habitants en station et 265 au village. Malgr les difficults financires actuelles, la station de sports dhiver dIsola 2000 reprsentera, terme, un atout conomique pour la commune dIsola. Celle-ci travaille dailleurs au meilleur accueil des touristes et lattraction des promoteurs et oprateurs. Cette perspective est renforce par la communaut de communes qui la lie dsormais Saint Etienne de Tine (station dAvron, moins sportive mais plus familiale, donc complmentaire) et Saint Dalmas le Selvage. Le Conseil gnral, qui subventionne hauteur de 70 % les stations de sports dhiver du dpartement, intervient directement dans les programmes

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daide lquipement rural de ces communes, dans la rfection de la route dpartementale reliant Isola Isola 2000 (17 km), dans la scurisation des parois rocheuses. Un rapport concernant la gestion des stations de sports dhiver de la rgion Provence-Alpes-CtedAzur (Cour des Comptes, 2002) dplore le manque de planification et de concertation dans et entre ces stations. Celles-ci apparaissent souvent aux communes de montagne en voie de dveloppement comme lunique chance de survie face au dclin de leurs activits traditionnelles . Mais leurs moyens financiers ainsi que leur capacit dexpertise et de contrle sont souvent insuffisants au regard de lampleur des projets, do des montages juridiques complexes, causes de surcots et dirrgularits. Toutes ces difficults enseignent quune analyse pralable raliste des enjeux financiers, que le recours des subventions intercommunales constitues cet effet et que ladossement une collectivit territoriale plus importante, comme le dpartement, constituent sinon un gage de succs, du moins la garantie dattnuer les risques inhrents ce type dactivit .

2. Les enjeux actuels de lamnagement et de la protection de la montagne

Les journalistes sy perdent (sans sen rendre compte), privs de la rfrence au discours de lamnagement top-down longtemps privilgi par lEtat. Le Monde dat du samedi 10 janvier 1998 ne titrait-il pas Les communes de moyenne montagne revendent leurs stations de ski la priode de lor blanc est rvolue ? Le Monde dat du vendredi 1er dcembre 2000 Les btonneurs repartent lassaut de la montagne les projets touristiques se multiplient ? Le Monde dat du vendredi 31 octobre 2003 nouveau : les lus de montagne ne sont plus blouis par lor blanc et Le conseil gnral de lIsre tranche dans le vif : onze stations de moyenne montagne nauront plus de subventions et les PyrnesAtlantiques aussi se tournent vers le priv ? Le Monde dat du vendredi 26 dcembre 2003 Les stations de ski misent sur le gigantisme 324 milions deuros en 2003 ? Ce court exemple montre fort bien combien la situation de certaines moyennes montagnes diffre de celle des usines neige de la Tarentaise ou de la Maurienne dans lesquelles dimportants programmes immobiliers ont encore vu le jour ces dernires annes. : les

investissements dans les Alpes et les Pyrnes ont atteint le montant record de

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La pratique des sports de montagne a subi une volution assez rapide, plus marque ces dix dernires annes avec le dveloppement des formes descalade, le canyoning, lapparition de nouvelles glisses, la banalisation du ski de fond, le dveloppement de randonnes en raquettes, le ski de montagne, les sports ariens. En 1980, la plupart des stations noffraient quun choix trs limit dactivits, avec peu de remontes mcaniques. Aujourdhui, ce sont les valles entires qui sont concernes par une frquentation en hausse constante, ce qui ne va pas sans provoquer de graves problmes de sur frquentation ou de pollution. La plupart des collectivits ont pris conscience des dangers de dstructuration des socits et des milieux montagnards que peut faire peser le tourisme sil nest pas matris. Le tourisme de montagne doit sinsrer dsormais dans une dynamique de dveloppement durable.

Dautant que la

seule pratique neige qui a fond la croissance de la

frquentation des stations atteint actuellement son niveau de stabilisation : le taux de dpart des Franais aux sports dhiver ont globalement dclin entre 1995 et 2001 en passant, pour les longs sjours, de 8,6% 7,1 % tandis que les courts sjours ont connu une stabilisation autour de 1,8%. Le repli des sports dhiver est plus accentu que celui des vacances dhiver en gnral, les taux de dpart ne progressent plus lgrement que lt (9,6 %), les nuites dhiver la montagne des Franais :(58 millions dont 10 ltranger) sont stables, seules les nuites dt la montagne des Franais (120 millions dont 20 ltranger) augmentent lgrement sur le long terme.

La pratique des sports dhiver est partout dans le monde un loisir onreux et un loisir de jeunes gens. La pratique dcrot rapidement avec lge : 28 % pour les moins de 21 ans, 15 % pour les 30 40 ans, 4 % pour les plus de 50 60 ans en France (SEATM, 1988). Moins sensible, le phnomne existe aussi pour le ski de fond. Le tourisme en montagne des enfants, mesur par lvolution des sjours collectifs, a sensiblement diminu. La Haute Savoie, par exemple, premier dpartement daccueil, a subi entre 1994 et 1999 une rduction de sa frquentation pour les sjours des mineurs de prs dun cinquime (18 %).

382

Par ailleurs, la contemplation des paysages et la dcouverte de la nature restent en Occident des modles culturels des catgories suprieures et intellectuelles. Toutes les tudes montrent la forte reprsentation des groupes sociaux les plus riches dans les stations de sport dhiver, mme dans les stations rputes familiales .

a. lindustrie des sports dhiver a encore du souffle

Les stations de sports dhiver ont ralis dexcellentes saisons depuis 1999/2000 avec des taux de rservation pour les vacances de fvrier qui oscillent entre 80 et 100 %. Lindustrie franaise des sports dhiver surfe aujourdhui sur les nouvelles glisses. LEurope, qui reprsente 48 % de la consommation mondiale, progresse, tandis que le Japon, situ moins de 20 % aujourdhui contre 35 % il y a quatre ans, manifeste quelques signes de reprise. Le snowboard, qui reprsente 25 % du march mondial des sports dhiver, largit sa clientle, simposant comme un phnomne plantaire. Cependant, sociologiques trois
231

tendances

lourdes

sont

releves

par

des

enqutes

effectues dans certaines stations :

la fidlisation de la clientle attache au site se fait par lacquisition de rsidences secondaires ; ce point est proccupant lorsquon connat la place importante quoccupe traditionnellement la location en montagne (17,2 % des modes dhbergement contre 9,4 % en moyenne nationale) et la frquence moindre de rsidences secondaires avec 37 % de lhbergement non marchand contre 56,5 % pour lensemble des espaces touristiques ; la clientle nouvelle, souvent de nationalit trangre, est de plus en plus attentive des facteurs damnagement : confort des installations (modernit du parc dhbergement, des remontes mcaniques), fonctionnalit des stations (liens entre les stations) ; les visiteurs effectuant de courts sjours ou mme des visites la journe sont de plus en plus nombreux.

231

Snat, rapport n 15, 2002, p. 163

383

Douze millions de Franais prennent chaque anne des vacances d'hiver et 5,4 millions sjournent en stations. Aux courts sjours en station des Franais (1,8 millions), il convient de rajouter les 1,5 millions de sjours trangers (1992-1993) qui forment actuellement le march touristique de la montagne. Le dveloppement continu des stations franaises de sports d'hiver a donn naissance un secteur de services regroupant 120 000 emplois. L'offre touristique peut y tre estime 1,4 millions de lits rpartis en 164 stations (L'ASSOCIATION NATIONALE DES ELUS DE
LA

MONTAGNE232 en distingue 15 "grandes", 45 "moyennes", 104 "petites"). Les

4000 remontes mcaniques qui en dpendent gnrent un chiffre d'affaires annuel de l'ordre de 3,7 milliards de francs et emploient environ 14500 personnes. Les stations ont procd, en 1993, 700 millions de francs d'investissements (remontes, neige artificielle, amnagement de pistes) (ANEM, 1993).

Aprs les annes euphoriques de dveloppement dbrid de la montagne, les difficults persistantes d'enneigement ont rvl la fragilit financire structurelle des stations, surtout des plus petites soumises aux alas des difficults de trsorerie. Par exemple, durant la saison 92-93, la station d'Arette-La Pierre Saint Martin (Pyrnes) a subi une baisse de frquentation d'environ 30 % par apport l'anne prcdente et, comme les deux autres stations barnaises (Gourette et Artouste), gres par la REGIE DEPARTEMENTALE
DES

STATIONS

D'ALTITUDE DES

PYRENEES-ATLANTIQUES, elle a enregistr une chute brutale du chiffre d'affaires (42 millions de francs pour les trois stations en 91-92 et 32 millions en 92-93). Mais les mauvaises conditions atmosphriques des annes 88-90 et 92-93 ne sont pas le seul signe de morosit. Le rythme de cration de lits, qui se situait entre 35000 et 40000 units par an entre 1985 et 1990, recule fortement depuis. Une trentaine de stations de sports d'hiver ont dpos un dossier au titre du Plan de relance de 1991 par le Ministre du Tourisme. Gresse en Vercors, Les Gets, Combloux, le Val d'Arly, Besse, les Rousses, la Bresse, Grardmer, Xonrupt ...ont bnfici, depuis 1993, d'une aide de l'Etat pour un total de 19 millions de francs accords aux stations qui s'engagent dans un programme de redfinition de leur parc d'hbergement.

Ds 1989 en effet, le cabinet SEMA-METRA avait travaill, sur commande du SEATM, sur l'tat de la demande en France. Les conclusions de l'tude furent sans appel : "dans l'enthousiasme gnral, on a beaucoup trop construit et trop

232

ANEM, 1993 : 50, boulevard Malesherbes, 75008 Paris,.

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souvent sur le mme modle". Or " la demande de sports d'hiver, si elle n'est pas dtaille priode par priode, conduit un surdimensionnement de l'quipement". Le mme constat a t pos par le cabinet H.T.L. qui soulignait l'volution de la demande et la continuit des modes de production de l'offre "o l'accent est d'abord mis sur l'quipement en remontes mcaniques et le volume des programmes immobiliers". Le dsquilibre tait donc prvu : " l'quipement doit s'adapter l'volution de la demande soit environ 20 000 lits par an dont 5 000 banaliss. La slection des projets doit se faire aprs des tudes fondes sur des marchs potentiels. La priorit doit tre accorde la rnovation ou restructuration de l'existant plutt qu' la cration de stations ex nihilo". Si les commanditaires de ces tudes (Etat, S.N.T.F., Association des Maires des Stations des Sports d'hiver, Syndicat des Moniteurs) n'ont pas jug opportun de les rendre publiques, ils taient prvenus des risques encourus par le surquipement.

On retiendra surtout que les revirements du march ont touch plus fortement les petites communes que les grandes stations. Ces collectivits rurales, attires par le succs conomique des grands sites, n'ont song qu' les copier sans que l'Etat leur rappelle leurs contraintes propres, plus fortes. Par manque de moyens ou en raison des dfauts majeurs de leur situation, elle n'ont pu produire que des stations de faible envergure, qui ont maintenu tant bien que mal leur production conomique grce la mise en march de nouveaux terrains urbaniss dgageant des droits construire, lesquels ont eux-mmes servi combler les dficits des investissements prcdents. Cette pratique de la fuite en avant, qui peut perdurer quelque temps en priode de croissance, s'est rvle dsastreuse ds l'abord de la crise en 1989-1990.

En haute altitude, les pratiques nordiques occupent une part croissante dans les stations de ski alpin du fait de l'augmentation de la frquentation touristique et de la diversification des activits. Ainsi 50 % du chiffre d'affaires annuel issu de la redevance d'accs aux pistes, soit plus de 900.000 , est ralis dans les Alpes du Nord, o les facilits d'accs et les capacits d'hbergement sont satisfaisantes, ce qui n'est pas toujours le cas dans les villages de moyenne montagne, qui n'ont pas les ressources financires suffisantes pour dvelopper des structures d'accueil Le constat des disparits, entre certaines entits de ski de fond orientes vers des objectifs de rentabilit trs stricts et d'autres sites dont le fonctionnement repose largement sur le bnvolat, incite prconiser le renforcement de la

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cohrence et de la complmentarit des services proposs par les diffrents sites sur un primtre gographique dtermin. En moyenne montagne , o il a contribu au maintien des emplois, le ski nordique constitue une activit importante en matire d'amnagement du territoire, et plus particulirement en moyenne montagne. Cependant, la rarfaction de la neige est une des difficults majeures du ski nordique. Face cette situation, le rseau France ski de fond prconise notamment de dvelopper les pistes une altitude plus leve, d'investir en neige de culture, de favoriser les sjours scolaires en dbut de saison et l'utilisation des pistes d'entranement par les sportifs de haut niveau. Fondamentalement, l'avenir est aux sites qui ont la capacit de diversifier leurs pratiques en fonction des attentes nouvelles de la clientle, qui ne sont plus seulement des attentes de sport, mais galement de bien-tre, de convivialit, de dcouverte du patrimoine et des paysages, et ce grce notamment des espaces amnags et scuriss, des sentiers de randonnes pied ou cheval, des activits ludiques familiales, en hiver comme en t. Telle est l'orientation choisie par le Massif central, o les lus veulent gnralement dvelopper le tourisme dans les villages. Cette volution des pratiques de ski nordique pose notamment le problme de l'amnagement de l'espace, car les nouveaux tracs des pistes devant dsormais inclure plusieurs activits -pistes de ski, de promenade en raquettes, chemins pour pitons, stade de luges- doivent bnficier de nouvelles servitudes. Les professionnels entendus par la mission commune d'information prconisent galement un largissement de la redevance de ski de fond l'ensemble des pratiques nordiques.

b. les difficults du march de limmobilier en montagne

Limmobilier de loisir en montagne se valorise mal avec le temps. A lvidence, limmobilier de loisir qui a fait fureur la montagne dans les annes 1960-1970, est pass de mode. Les clients sont devenus plus rationnels et ninvestissent plus aveuglment. Pourquoi dpenser 25 50.000 pour acheter un appartement la neige, supporter des charges lanne, payer des impts locaux alors que lon va lutiliser quelques semaines par an ? Louer revient

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moins cher et permet plus de souplesse : on est pas assign un village, on peut changer de station et explorer la diversit des massifs montagneux. Aprs les annes euphoriques de reprise du march immobilier de 1986 et 1987, o les ventes (comme les prix) avaient atteint des sommets, la commercialisation connat un essoufflement certain. Ds 1988, la baisse avait atteint 13 %. L'offre en neuf reste actuellement encore leve alors que le march de l'ancien ou de la revente constitue aujourd'hui le tiers des hbergements commercialiss. Limmobilier de montagne profite timidement de la reprise : fortement secou par la crise du dbut des annes 90, le march de la neige repart difficilement depuis deux ans : les investisseurs sont plus exigeants et les beaux produits sont rares. Cela fait environ deux ans que le march de la neige, compltement dlaiss au milieu des annes 90, attire nouveau les investisseurs, comme le constate Grard Brmont, prsident de Pierre et Vacances, qui commercialise actuellement deux nouveaux programmes Serre-Chevalier (Hautes-Alpes) et Valmeinier (Savoie). Ce volume important correspond aux programmes antrieurs autoriss par le COMITE
DES

UNITES TOURISTIQUES NOUVELLES qui sont loin d'tre achevs.

L'effort de qualit et l'offre de nouveaux produits est essentiellement le fait des grands investisseurs (socits financires, entreprises du btiment) qui prennent le relais des particuliers. Les acqureurs, que ce soit pour leur propre usage ou pour louer, recherchent avant tout la convivialit et des appartements plus grands : dans les annes 1960 1970, on construisait des studios par dizaines de milliers. A lpoque, ctait la mode. Tout le monde voulait son petit chez soi la montagne , quitte se serrer cinq ou six dans moins de 20 mtres carrs. Aujourdhui, le studio au pied des pistes est compltement boud. Il y en a des centaines vendre dans chaque station et on a le plus grand mal trouver des acheteurs. Cest dailleurs pour sadapter aux nouvelles attentes des vacanciers que les logements neufs construits depuis dj quelques annes offrent, appartement quivalent (studio, F2,F3...) des surfaces de 15 20 % suprieures celles proposes il y a une trentaine dannes. En consquence, on constate en petite et moyenne montagne une absence de matrise du parc d'hbergement au plan quantitatif et qualitatif, une trs faible diversification de l'offre, une disparit entre volont exacerbe de promotion et qualit du rceptif existant. Les professionnels enquts par l'ANEM pensent qu'il convient tout autant de restructurer l'offre que de la rendre fiable en labellisant les produits. Cette ncessit est conforte par le plan marketing de Maison de la France qui met en valeur, sur plusieurs marchs, un changement dans la pratique du ski due notamment l'lvation de l'ge des skieurs, la

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pratique sportive tant remplace par un loisir de ski plus "contemplatif" et "hdoniste". Depuis 2001, les collectivits locales disposent dune bote outils assez complte leur permettant de programmer et de financer des projets de rnovation grande chelle. Ce nouveau dispositif lgislatif tient en deux mesures phares. La premire est un article de la loi Solidarit et Renouvellement urbain vote en dcembre 2000 : son article 186 officialise les oprations de rhabilitation de limmobilier de loisirs (ORIL et VRT, voir au chapitre 1 le paragraphe consacr aux rsidences secondaires ; ce point sera dvelopp un peu plus loin). Cres par dlibration du conseil municipal, ces structures ont pour vocation damliorer, dans le primtre dtermin, loffre qualitative des logements locatifs destination des clientles touristiques et du personnel saisonnier ainsi qu maintenir ou dvelopper loffre de proximit. Cres sur le mme modle que les oprations programmes damlioration de lhabitat (OPAH), les ORIL servent redynamiser des zones touristiques vieillissantes comme les stations balnaires, montagnardes ou thermales. Par ailleurs, un arrt du 19 juillet 2001 cre le village rsidentiel de tourisme (VRT) dans le primtre de lORIL. Ce village propose la clientle des installations en bon tat dentretien gnral ainsi que de bonnes conditions daccueil et de comptences professionnelles. Le VRT se distingue par laffichage dun panonceau plac lextrieur des locaux communs qui permet ainsi de prendre connaissance de son classement (un cinq toiles). Ces nouveaux textes permettent aux collectivits de simpliquer dans la rnovation de leur parc. La Compagnie des Alpes avait, ds 1993, men une opration pilote La Plagne dans un ensemble totalisant prs de 900 logements. Elle avait convaincu 200 propritaires de lui confier la rnovation totale de leur logement et de lui en donner la gestion locative pour neuf ans. Les arguments commerciaux sont ceux de la valorisation du bien, lamlioration de la rentabilit locative, une faible participation financire aux travaux et des tarifs prfrentiels sur les remontes mcaniques. En 1996, une formule sensiblement analogue, a t mise au point Tignes. A ce jour, 170 logements (dont 45 % volets clos ) ont t rnovs pour un montant total de 20 millions de francs hors taxes. Le chiffre daffaires annuel gr par ces appartements correspond au remboursement des emprunts. c En 2001, la moiti encore des personnes qui sjournent dans les stations ne pratiquent pas le ski. Dautres font de la glisse occasionnellement. La montagne devient de plus en plus un lieu o lon vient pour respirer le grand air, changer

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dunivers, admirer les paysages couverts de neige. Cette approche nouvelle remet en question la gestion uniforme des usines ski . Aujourdhui, cest le concept de station - village qui a les faveurs des touristes. Le produit immobilier classique est donc un produit dpass. La rnovation des appartements, des parties communes, des faades des immeubles ne suffisent pas redonner un nouvel lan touristique une station. Pour changer de visage, la commune doit soigner ses abords et son environnement. Il y a beaucoup damnagements raliser au niveau de lurbanisme, des espaces publics, du stationnement, des remontes mcaniques. D'o l'inadaptation croissante des modles axs sur la seule commercialisation de l'hbergement rceptif actuel. Les objectifs actuels des Professionnels Associs de la Montagne233 visent attirer en station des clientles de villgiature. La ralisation d'un tel objectif passe forcment par un travail sur les conditions de l'hbergement et sur la qualit architecturale et de l'urbanisme des stations. Elle prouve l'aspect arbitraire de l'opposition doctrinale entre production urbaine et march des loisirs. Ce mouvement s'est dj traduit depuis quelques annes et hors campagne de promotion institutionnelle par le dveloppement du secteur banalis (un tiers de l'offre actuelle dans les Alpes) en nouvelle proprit ou para htellerie. La promotion ne fait encore ici que suivre l'volution de la production de l'amnagement. Le renouveau de l'htellerie est surtout sensible en Savoie, dope par les jeux olympiques d'Albertville. Le programme de 60 millions de francs consenti par la Compagnie des Alpes (Caisse des Dpts) pour la rnovation de l'htel du Golf aux Arcs (265 chambres) tmoigne de cette renaissance qui est plus le fait de grands groupes (AQUARIUS, VITA-HOTEL, LATITUDES...) que d'tablissements familiaux. La station de Chamonix, par exemple, en qute d'une nouvelle image, a enregistr l'ouverture de trois tablissements nouveaux en une seule anne (1990). Il y a, aussi, les dboires de la multiproprit : la formule, une semaine de vacances vie, ne sduit plus. La multiproprit ne fait plus rver. La simplicit de la formule avait pourtant tout pour sduire : contre une somme rpute modique, le multi propritaire acquiert une semaine de vacances vie dans une rsidence. Au moins sur le papier. Dans les faits, le calcul nest pas forcment avantageux. La

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PAM, association de regroupements de maires, d'hteliers, d'industriels, de commerants, d'exploitants de remontes mcaniques, de moniteurs de ski, de propritaires de meubls et villages de vacances, etc. Maison du Tourisme, 14, rue de la Rpublique, BP 227, 38019 GRENOBLE.

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semaine de multiproprit impose surtout des dpenses vie, souvent insouponnes. La croissance des produits "banaliss" et de l'htellerie vise pourtant des cibles de clientles nouvelles. Face la chute de frquentation des touristes franais, les grandes stations veulent conqurir le march tranger en proposant des produits haut de gamme : dj en 1994, dans les valeurs sures, comme Courchevel, Megve, Mribel, Chamonix, Val dIsre, les appartements atteignent facilement les 30.000 Francs le m2, contre 10.000 F Tignes, La Plagne qui vieillissent assez mal et ne rapportent que 2 % par an de rentabilit locative nette . La perspective des jeux olympiques a ensuite "dop" le march en le tirant vers le haut. Courchevel a pu ainsi poursuivre son programme de rnovation. Non loin de l, l'autre station olympique de Mribel a pu ouvrir le "Belvdre", un nouveau complexe qui accueille notamment le groupe japonais TONIMAGA, lequel investit 90 millions de francs dans un htel 4 toiles. A Val d'Isre, Val Thorens, Tignes, Valmeinier, La Plagne, La pierre Saint Martin les projets d'agrandissement des stations continuent de voir le jour, mme si le rythme en est trs fortement ralenti. De nouvelles stations sont mme cres, comme Saint-Michel 1800 (nouveau nom de Beaune-Le Thyl), relie Val Thorens, ou Sainte-Foy, relie aux Arcs. Cependant ces projets, conus de longue date, sont plutt des "coups partis". Les responsables locaux s'accordent sur la ncessit de marquer une pause dans l'amnagement de la montagne afin de conforter l'existant. En effet, outre les effets d'asphyxie dus aux jeux olympiques, les stations rvlent une situation de fragilit financire structurelle qui les met au bord du dpt de bilan. Parfois, comme en Pyrnes, les oprateurs locaux sont dans l'obligation d'attendre : La Socit d'Equipement des Pyrnes Atlantiques gre ainsi plusieurs dossiers "dlicats" en stations d'altitude sur la chane, dont l'encombrant projet des 25 hectares constructibles et des 4000 lits supplmentaires du Pic d'Anie qui ne trouvent ni acqureur ni de promoteur. Dans les Alpes du Sud, la situation de l'endettement communal demeure proccupante. Certaines stations, comme Pra-Loup ou La Foux-d'Allos, obliges d'honorer le rachat de la socit de gestion en mme temps que l'achvement de leur domaine skiable, ont trs mal support la crise de trsorerie dclenche par le manque de neige. Parant au plus press, le Conseil Rgional de Provence-AlpesCte d'Azur et les dpartements concerns ont t amens dbloquer 25 millions de francs en bonification d'intrts, concernant pour l'essentiel les remontes mcaniques. Dans les Pyrnes la situation cest une autre logique dinvestissement qui prvaut : plus familiales et davantage tributaires dun enneigement capricieux, les

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stations des Pyrnes (La Mongie, Mont-Louis, Bolqure, etc) peuvent en effet difficilement tre compares Val-Thorens ou Megve, notamment en termes de rentabilit locative. Toujours la fin de la dcennie 1990, si les prix sont en de des 10.000 F le m2, le rapport qualit prix y est meilleur, du fait, notamment dun habitat qui a su mieux rsister que celui des Alpes la vague de bton des annes 1970-1980. Peyragude a t ainsi la premire station pyrnenne finance en grande partie par des capitaux privs. Avec une prvision initiale de 4 000 lits, ne de la fusion des stations de Peyresourde et Les Agudes, la limite des HautesPyrnes et de la Haute-Garonne, cette station est sans conteste une ralisation unique dans le massif pyrnen. Son originalit se retrouve aussi dans la matrise d'ouvrage, qui est assure par une SEM dans laquelle sont associes les collectivits locales et les partenaires privs : Socit Financire des Pyrnes (filiale de la SOGEA), Crdit National, Comptoir des Entrepreneurs, Compagnie BTP. En effet, jusqu' prsent, seules les collectivits locales s'impliquaient dans ce type d'oprations. Fortement endettes aujourd'hui, elles n'ont plus la capacit de financer seules d'autres ralisations. L'intervention de financiers privs apparat ainsi comme une solution pour faire progresser l'amnagement. Cependant, d'une manire gnrale, le nombre de grands projets est en trs forte diminution : le temps de la maturit du produit ski tant arriv, les stations grent et commercialisent plus qu'elles ne construisent. Cependant, par touches successives, elles sont amenes corriger une image urbaine trs type, qualifier nouveau leur paysage et leur architecture. Val Thorens s'est ainsi lanc dans la correction des drives inhrentes un dveloppement trs rapide. La SOCIETE
D'EXPLOITATION DES

TELEPHERIQUES TARENTAISE-MAURIENNE (SETAM),

cre sous le statut d'une socit d'conomie mixte, ne limite pas sa vocation au rle de propritaire-gestionnaire du domaine skiable mais assume au pralable un action commerciale en faveur du remplissage des hbergements (Val Thorens Tours, Sarl cre en 1985). Cette station atteint des taux de commercialisation levs de son parc (75 % des lits sont ici pris en charge par le rseau de commercialisation). Ce niveau, rarement atteint en montagne, est en troite corrlation avec une politique de prospection agressive, une grille tarifaire tudie et des choix stratgiques prudents. Mais, l'image de toutes les stations, Val Thorens ne connat pas de passage brutal d'une phase d'quipement-hbergement une phase de gestion : l'optique commerciale des quipements a prsid leur cration et leur plan de modernisation. Par ailleurs, le dveloppement global de la station tient un rythme de croisire de 20 millions de francs de travaux par an, auxquels il faut rajouter les travaux de piste.

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Les conclusions de l'tude de clientle SEMA METRA (1988) montrrent quel point les stations taient en concurrence dans un march en saturation. Exemple typique d'une conomie o l'offre a fini par rattraper et dpasser la demande, le secteur des sports d'hiver est rest marqu par la russite des investissements privs et des complexes touristiques de grande envergure. Les organismes financiers et l'Etat ont appuy sans rserve ce processus : entre 1970 et 1980, 1,2 millions de lits ont t crs en montagne. Cette expansion, mene sans toujours beaucoup de cohrence, connat un coup d'arrt au milieu des annes 80. Tout d'abord, le march des sports d'hiver arrive saturation en terme de clientle, laquelle devient beaucoup plus exigeante sur le produit qu'on lui offre et n'hsite plus arbitrer en faveur d'autres formules touristiques devenues attractives. Par ailleurs, les conditions conomiques deviennent svres, avec des taux d'intrt rels trs levs qui rendent les emprunts aux fins d'investissement beaucoup plus onreux. A ces tendances structurelles s'ajoutent les handicaps de la conjoncture et notamment les dficits en neige des annes 87/90 qui bouleversent les plans de trsorerie et creusent des dficits que l'on attendait pas. Face aux difficults dans le remboursement des emprunts, les organismes de crdit optent pour des critres d'engagement draconiens, et l'Etat met un terme ses aides notamment en faveur de l'immobilier. Malgr cela, de nombreuses stations continuent dans leur logique

d'investissement lourd et se trouvent, au tournant des annes 90, dans une grave crise financire qui ne tarde pas dboucher sur une crise sociale. Il leur faut proposer