BIENVENU AU COUS DE

POLITIQUES PUBLIQUES
POLITIQUES ET PROGRAMMES
PUBLICS

Janvier 2019
 MODULE 1:CADRAGE ANALYTIQUE,
ACTEURS ET RESSOURCES DES PP
• Séance introductive: Prise de contact
– Présentation des professeurs et étudiants
– Identification des attentes
– Présentation du plan de cours
 Séance 1: Concepts de base,
acteurs et ressources des PP
• Concepts de base:
– Politique
– Programme
– Projet
– Action publique
• Différentes approches de l’action publique
– Approche séquentielle
– Approche cognitive
– Approche néoinstitutioonaliste
– Approche socio historique
• Différentes théories de l’action publique
 Au cœur de la quotidienneté de
l’Etat…
• La plupart de nos comportements individuels sont
influencés, si ce n’est déterminés par les politiques et
programmes publics

• Notre alimentation dépend des politiques agricoles,

environnementales et sanitaires; notre culture/
éducation des politiques éducatives, notre sécurité des
politiques de sécurité et de défense, etc.

• Aujourd’hui, plus que jamais, nous en sommes les

acteurs soit au titre de leur implémentation, soit en tant
que cible.
 ELEMENTS NOTIONNELS
• POLITIQUE PUBLIQUE / PROGRAMME PUBLIC
S’agissant des politiques
Trois sens différents: Polity, Politics et Policy

Un terme combinant polity et policy: « programme d’action

poursuivi de manière cohérente par un acteur individuel ou
collectif » ou encore « programmes d’actions propre à une
ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales »

S’agissant de publiques
Ce qui relève de la sphère étatique (par opposition à la
sphère privée. Le « public » souligne le rôle central de
l’Etat.
 ELEMENTS NOTIONNELS
• POLITIQUE PUBLIQUE / PROGRAMME PUBLIC

• Politique : Liste de buts (d’un organisme public)

• Plan : Liste d’objectifs spécifiques pour atteindre un but
• Programme : Liste d’actions précises
Starling 1979

Une notion reposant sur deux termes fondamentaux, Etat et

programme d’action:

Ensemble des actions de l’Etat

Etude de l’Etat en action

POLITIQUE/ ACTION PUBLIQUE

PROGRAMME B

Projet 1 Projet 2
PROGRAMME A

Projet 1 Projet 2

Projet 3

Projet 3
ACTIVITE DE PROGRAMME
– Actions concrètes en vue d’atteindre les objectifs
opérationnels d’une politique publique
• UN EXEMPLE: Politique environnementale
– Programme d’assainissement des eaux
• Activité du programme
– Traitement des eaux usées des municipalités
 ELEMENTS NOTIONNELS
• POLITIQUE PUBLIQUE / PROGRAMME PUBLIC

« Ce que les gouvernements choisissent de faire ou de ne pas

faire, font effectivement ou ne font pas » (Meny et Thoenig,
1989).
 
« Produit de l’activité d’une autorité investie de puissance
publique et de légitimité gouvernementale » .
 
« Programme d’actions propre à une ou plusieurs autorités
publiques ou gouvernementales dans un secteur de la société
ou dans un espace donné » .

Ensemble d’activités orientées vers la solution de problèmes publics

dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les
relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps .
• Politique : ensemble programmé de buts, de valeurs
et de pratiques (Lasswell et Kaplan 1950)

• Politique publique : une série d’actions exécutées

par des acteurs publics dans un but précis, pour
résoudre un problème (Anderson 1979)

• Politique publique : évolution de l’action ou de

l’inaction (d’un gouvernement), plutôt que décisions
ou actions spécifiques, évolution telle que perçue et
identifiée par l’analyse (Heclo 1972)

• Politique publique : ce qu’un gouvernement décide

de faire ou de ne pas faire (Dye 1984)
 • La notion d’action publique

L’évolution des « Politiques publiques » vers

« l’action publique » est récente et marque un
changement analytique.

Recul de la primauté de l’impulsion

gouvernementale, à l’action de l’Etat et aux
interventions des autorités publiques

Montée en puissance d’une pluralité d’acteurs hier

peu légitimes mais désormais impliquées dans la
coproduction des politiques publiques
 • La notion d’action publique
Les traits en sont essentiellement :
Remise en question de schémas de pilotage centralisés face à
l’échec du volontarisme étatique (crise de l’Etat providence)

Influence de la décentralisation, mais aussi des politiques

communautaires : ceci donne lieu à des jeux complexes de
contextualisation de différents niveaux d’action, d’où une
relativisation du territoire de la puissance publique

Régulation multipolaire marquée par une démultiplication des

niveaux d’action avec de fortes interdépendances entre des
acteurs nombreux et différenciés aux intérêts divergents voire
antagonistes
 • La notion d’action publique

 L’action publique est un ensemble programmé de

buts, de valeurs et de pratiques construits au cœur
des interactions sociales et non au sommet de l’Etat
et par ce fait, fragmentés, complexes et flexibles
(plutôt que linéaire et hiérarchique).
 ELEMENTS NOTIONNELS
En somme,
• « Il y a politique publique lorsqu’une autorité
politique locale ou nationale tente, au moyen
d’un programme d’action coordonné, de
modifier l’environnement culturel, social ou
économique d’acteurs sociaux saisis en général
dans une logique sectorielle ».

• Quelles sont les constantes de ces définitions ?

 Les constantes
• Selon Vincent LEMIEUX, il y a deux sortes de
préoccupations à la base des PPP
– Faire avancer les connaissances ou
– Principalement à améliorer l’action (qu’en est-il pour
notre cours ?)

• Deux préoccupations distinctes qui se retrouvent

dans la conception même de ce qu’est une PP :
- Pour les acteurs gouvernementaux, les PP se réfèrent à
des actions spécifiques à caractère officiel ;
- Pour les enseignants et chercheurs, les PP renvoient à des
ensembles d’actions dont la plupart ne sont pas
considérés comme étant des politiques par les acteurs
gouvernementaux.
 six points fondamentaux
1. « Les politiques gouvernementales réfèrent
simplement à ce que les autorités pol. et adm.,
légitimement constituées, décident de faire ou de ne
pas faire et à ce qu’elles font dans la réalité. »
2. Elles renvoient à certaines valeurs, instruments ou
moyens d’intervention et à certains résultats
découlant des actions gvtales: donc trois notions
essentielles.
3. Elles renvoient à la nature même de l’intervention
étatique: production directe de certains biens et
services (Etat entrepreneur), allocations ou
subventions, transferts, fiscalité, ou par voie de
réglementation, offre directe de technique ou
professionnels.
4. Les pol gvtales sont tantôt d’ordre général, ou « politique », tantôt
d’ordre stratégique, tantôt d’ordre tactique ou opérationnelle.
En somme, elles peuvent être tout cela à la fois, c’est-à-dire être
politique, stratégiques ou opérationnelles.

5. Elles peuvent tantôt être considérées comme un ensemble de

décisions (même si l’analyse des PPP déborde largement
l’analyse des problèmes), tantôt comme un ensemble de
programmes, c’est-à-dire un ensemble d’activités raccrochées à
des objectifs spécifiques ; de plus, la notion de politique
gouvernementale s’applique indifféremment soit à un seul, soit à
plusieurs paliers du gouvernement
6. Elles s’échelonnent tantôt sur une période de temps relativement
longue, tantôt sur une période très courte.

En somme, existence d’une certaine ambigüité, d’un certain

flottement dans la notion « politique gouvernementale » ou de
programme public
 Les constantes des PPP

Plus qu’une décision

A la fois les performances désirées et les performances
observées
A la fois l’action ou l’inaction d’un gouvernement
Les impacts imprévus
Les intentions définies a postériori afin de rationaliser
ex post des actions passées
Les relations extra et intra organisationnelles
 Les constantes des PPP

Elle implique un rôle clé (mais pas exclusif) à

l’administration publique (sens large)

Elle est définie subjectivement par la personne qui

l’analyse, qui en découpe la réalité
 TYPOLOGIES de PPP
La plus courante est celle de Théodore LOWI (1972):

• Politique réglementaire: contrainte individuelle et

directe distributive visant le contrôle des conduites
• Politique distributive : contrainte individuelle indirecte
à travers l’attribution de prestations ou d’autorisation
• Politique redistributive : contrainte collective directe
par le transferts (coercitif) de ressources de certains
acteurs à d’autres
• Politique constitutive: contrainte collective indirecte
par l’édiction de règles sur les règles ou sur le pouvoir
 TYPOLOGIES de PPP
En raison des limite de la perspective de LOWI, on peut
aussi avoir des :
• Politique d’intervention directe : L’Etat intervient sur le
réel en se substituant à des acteurs privés ou en
l’absence de toute action pour produire des biens
• Politique incitative : Les autorités publiques peuvent
avoir recours non à la coercition mais à la persuasion
• Politique locale/ nationale/ internationale : Distinction
fondée sur le territoire de l’action
 DIFFERENTES PHASES DES
POLITIQUES PUBLIQUES
ANDERSON (1975) JONES (1970)

Emergence Perception/Définition
Agrégation
Organisation
Représentation
Elaboration de l’agenda
Formulation Formulation

Adoption Légitimation
Budgétisation
Implantation Implantation
Evaluation
Evaluation Ajustement/Fin
PROCESSUS DE PRODUCTION DE POLITIQUES ET
PROGRAMMES PUBLICS

DECLAR. POLITIQUE
BESOINS AGENDA OPTIONS
INTENTION PUBLIQUE

MISE EN
EMERGENCE FORMULATION ADOPTION EVALUATION
OEUVRE
 PROCESSUS DE PRODUCTION
• Au sens de l’approche systémique
• Intrants : demande et ressources des citoyens
• Extrants : politiques, programmes
• Transformation : fonctions politiques et administratives
de l’Etat
• Autres exemples d’extrants :
– Offre directe d’extrants
– Offre directe de biens
– Réglementation, subvention conditionnelle, taxation, etc.
le processus de production de politiques publiques
servant de trame de fond pour le cours repose sur
Emergence Formulation Adoption
Mise en œuvre Evaluation
 Théories de l’action publique
• L’action publique stato-centrée
– Logique du gouvernement
– La rationalité absolue de l’Etat
• L’action publique pluraliste
– La rationalité limitée
– Logique de la gouvernance
Les approches de l’action publique
• L’Approche séquentielle :
• ne constitue, à proprement parler, un concept ou
une théorie formalisée de l’action publique,
• mais plutôt une méthode d’analyse des politiques
publiques.
• C’est un cadre d’analyse fondé sur le principe du
séquençage d’un processus politique ou du
développent d’une politique publique en étapes
distinctes.
• L’ Approches cognitive est une expression
générique employée pour classer et rassembler
des travaux qui insistent surtout sur :
• le poids de la connaissance,
• des idées,
• des représentations ou des croyances sociales
dans l’élaboration des PP.
• Il s’agit dune série de recherches apparues dans
les années 1980-1990, tentant de dépasser
certaines limites des controverses théoriques
antérieures.
• Approche néo-institutionnaliste
• Les Approches socio-historiques mettent
l’accent sur le poids de l’histoire dans l’étude
de toute interaction sociale à étudier: l’action
de l’État se trouve forcément située dans le
temps ainsi que dans l’espace physique et
social.
• Merci pour votre
attention
POLITIQUES ET PROGRAMMES
PUBLICS
LES ACTEURS ET RESSOURCES DES POLITIQUES
PUBLIQUES

JANVIER 2019
 Objectifs spécifiques
• A la fin de cette rubrique, l’auditeur devra être
capable de :
– Définir la notion d’acteur et les différentes
catégories d’acteurs ;
– Apporter des clarifications par rapport au rôle
joué par les acteurs politiques dans le contrôle des
décisions ;
– Utiliser quelques modèles et schémas théoriques
d’identification des acteurs
– Distinguer les différents types de ressources
 Discussion en grand groupe
• En considérant votre secteur d’action
publique, identifier les acteurs et leurs
ressources
 Etre acteur des politiques et
programmes publics
• Le terme acteur désigne celui qui agit, à titre individuel
ou collectif. Dans le processus de prise de décision, il
renvoie à la participation à la décision publique.
• La notion emporte l’enjeu de la capacité d’agir: l’acteur
doit être avant toute chose capable d’une action
stratégique, capacité propre à un individu seul.
 Etre acteur des politiques et
programmes publics
Pour être considéré comme acteur des PPP, il faut que
l’action engagée ait des répercutions tangibles sur un
processus de PPP donné.

Ainsi, la notion d’acteur recouvre deux dimensions:

1.La contribution spécifique au processus politique
2.L’influence de cette contribution sur le résultat
 Etre acteur des politiques et
programmes publics
• Patrick HASSENTEUFEL distinguent deux
catégories d’acteurs politiques:
– Étatiques :
• Gouvernementaux, hauts fonctionnaires, hauts
responsables administratifs et politiques, les grands
corps (adm. et techn.);
– Non étatiques:
• Société civile
– Groupes d’intérêt
 Le contrôle des décisions par les acteurs
politiques
• Les PP ne se déroulent pas d’elles mêmes ;

• Mais sont mues par des acteurs ;

• Ces acteurs cherchent à contrôler, à leur

avantage, les décisions comprises dans les
processus par lesquels se fait la régulation des
affaires publiques ;
 Le contrôle des décisions par les acteurs
politiques
• Le contrôle peut s’exercer :
– Dans la prise de décision ;
– Par le non enclenchement d’une décision ;
– En faisant en sorte qu’il ne soit même pas question
d’une décision ;
• Selon que des décisions sont prises ou ne le sont pas des
PP :
– N’émergent pas, ou encore ;
– S’arrêtent dans les processus de formulations ou
– De mise en œuvre, leur réalisation étant alors
inachevée
Typologie des acteurs des PPP
Quelques perspectives théoriques
 Qu’est ce qu’un acteur?

• Selon Friedberg ,1993: 199

• Un individu, un groupe a un statut d’acteur par sa
simple appartenance au champ étudié dans la
mesure où l’on peut montrer que son
comportement contribue à structurer ce champ.
Ce n’est donc pas un problème de conscience, de
lucidité ou d’identification : c’est une simple
question de fait.
• Son comportement, plus ou moins actif, influence
la manière dont est conçue et appliquée
l’intervention publique en question.
 Qu’est-ce qu’un acteur?
John Kingdon, 1984: le modèle « Insider/Outsider »

Modèle établissant une distinction

entre acteurs institutionnels et
acteurs non institutionnels ou entre
acteurs évoluant au sein de l’arène
gouvernementale et acteurs se
situant en dehors de cette arène.
 Qu’est-ce qu’un acteur?
John Kingdon, 1984: le modèle « Insider/Outsider »

• Les « insiders »:
- L’Administration: elle inclut à son tour:
 Le Président
 L’appareil administratif présidentiel
 Les « political appointees » (fonctionnaires
politiques)
 La fonction publique
- Le Congrès
 Qu’est-ce qu’un acteur?
John Kingdon, 1984: le modèle « Insider/Outsider »

• Les « outsiders »
- Les groupes d’intérêt
- Les universitaires, chercheurs, et consultants
- Les médias
 Qu’est-ce qu’un acteur?
Knoepfel, Larrue , Varone et Hill (2011)

• Au sein de l’espace d’une politique publique,

les acteurs de celle-ci peuvent être distingués
en fonction de leur caractère public, c-a-d les
acteurs politico-administratifs qui sont investis
du pouvoir public ou de leur caractère privé,
c-a-d les acteurs qui appartiennent aux
sphères dites socio-économiques et socio-
culturelles.
 Qu’est-ce qu’un acteur?
Knoepfel, Larrue , Varone et Hill (2011)
• Ces acteurs privés peuvent être dissociés:
• en groupes cibles: ceux qui sont les acteurs dont le comportement
• est défini politiquement comme la cause directe ou indirecte du
• problème,
• en bénéficiaires finaux: qui sont des acteurs qui supportent les
• effets négatifs dudit problème et dont la situation devrait être
• améliorée suite à la mise en œuvre de l’intervention publique,
• en groupes tiers: profiteurs qui sont affectés indirectement par la
• politique publique, soit positivement, soit négativement (lésés).
• Ces deux groupes réunissent tous les acteurs dont la situation
personnelle est modifiée par la politique publique sans pour autant
que celle-ci les vise directement à titre de groupes cibles ou de
bénéficiaires finaux.
 Le triangle des acteurs: Knoepfel et al. 2011.
APA: Autorités politico-
administratives

Définition du problème public à résoudre

Hypothèse d’intervention

Groupes-cibles Bénéficiaires finaux

Hypothèse causale
Lésés Profiteurs
 Typologie des acteurs
• Kingdon (1985) et Vincent Lemieux (2002) distinguent 4
catégories d’acteurs comprenant des sous-catégories,
à travers 2 critères ;
• Situation par rapport à l’appareil gouvernemental : à
l’intérieur ou à l’extérieur ;
• Possession des ressources surtout :
– Statutaires par des acteurs non spécialisés
appelés responsables et
– Informationnelles par des acteurs spécialisés dits
agents
 Typologie des acteurs
• A l’intérieur, il y aurait des acteurs non spécialisés
dits responsables et des acteurs spécialisés dits
agents ;
• A l’extérieur, des acteurs spécialisés appelés
intéressés et des acteurs non spécialisés dits
particuliers
• N.B. : il s’agit de positions ou rôles dans un système
politique donné et non de personnes ou individus ;
• Dans un même système, une personne peut jouer
plus d’un rôle.
• Les responsables, leurs associés et entourages : élus et
entourage partisans, hauts dirigeant dans l’A nommés
par le Prés. Ou le PM dans un régime parlementaire.
• Les agents de l’organisation de l’administration
centrale et des organismes autonomes : bureaucrates
de carrière et les agents nommés par le PR ou le PM, y
compris militaires et policiers, les tribunaux car les
juges, même si nommés, permettent aux particuliers
ou aux intéressés des recours contre des actions
découlant de la mise en œuvre des PP ;
• Les intéressés dont les experts et les médias :
difficile de tracer la frontière entre acteurs à
l’intérieur de l’appareil gouvernemental et ceux à
l’extérieur : ex. lobbyistes et spécialistes sont en
contacts fréquents avec les responsables…
• Les particuliers, électeurs ou administrés : électeurs
et opinion publique, particuliers en tant
qu’administrés lors de la mise en œuvre ;
• N.B. : les administrés peuvent aussi appartenir à
des partis politiques ou groupes d’intéressés ;
positions pouvant leur conférer des moyens de
pouvoir dont sont dépourvus les simples
particuliers.
• ROLE DES ENTREPRENEURS
D’après Kingdom, les entrepreneurs sont, dans
les trois courants, des acteurs plus actifs que
d’autres
• Leur activité consiste pour une bonne part, à
favoriser le couplage des courants, et c’est en
cela que réside leur entreprenariat politique
• Leurs caractéristiques :
– Localisation très variable : entourages politiques,
élus, lobbyistes, universitaires, fonctionnaires de
carrière
• Mais un peu tous les mêmes qualités
– Ecoutés à cause de leur expertise, habiletés à exprimer le
point de vue des autres ou au poste occupé
– Bonnes connections politiques
– Très habiles dans la négociation
– Persistants, donc prêts à investir beaucoup de ressources
dans l’activité politique
– Sont prêts à l‘avance afin de pouvoir agir quand s’ouvre
une fenêtre politique
– Profitent d’un mouvement politique favorable pour
proposer leurs solutions préférées, ou encore
– Soulignent les problèmes significatifs par rapport aux
priorités politiques
• Rôle important car sans leur intervention, les
couplages nécessaires au développement des
politiques peuvent fort bien ne pas se produire
 Typologie des ressources
 
• Ici, les distributions sont considérées comme
étant l’objet des PP, leur régulation servant à
rapprocher une situation de certaines normes.
• Pour Vincent Lemieux:
– Sept catégories de ressources toutes considérées
comme des atouts et enjeux du pouvoir, à savoir :
• Normatives ou normes (valeurs et règles servant comme
atouts à contrôler comme enjeux) ;
• Statutaires ou postes (position officielle ou effectives
servant comme enjeux à contrôler et atouts à utiliser
comme des moyens de pouvoir ;
• actionneuses ou commandes (leviers d’action considérés
comme atouts de pouvoir et comme enjeux chez les
destinataires du contrôle) ;
• relationnelles ou liens (relations positives établies avec
d’autres acteurs) ;
• matérielles et supports, y compris des moyens financiers ;
• humaines ou effectifs ;
• informationnelles, ou informations : elles sont non
déperditives, à la différence des autres ressources, dans ce
sens que l’auteur qui, les transmet ne les perd pas pour
autant.
 Typologie des ressources
• Knoepfel, Larrue , Varone et Hill (2011)
• Selon eux, la disponibilité des différentes ressources au
niveau des acteurs impliqués dans le processus d’une
politique publique, leur production, gestion, exploitation,
combinaison, et même substitution ou échange peut exercer
une influence significative sur les procédures, les résultats et
les effets d’une politique.
• Ainsi, ils distinguent 10 types de ressources:
– La Loi ou ressources légales
– Personnel ou ressources humaines
– Argent ou ressources financières
Typologie des ressources (suite)
– Information ou ressources cognitives
– Organisation ou ressource interactive
– Consensus ou ressource ‘‘confidence’’
– Temps ou ressource temporelle
– Infrastructure ou ressources tangibles mises à
disposition
– Support politique ressource ‘‘majorité’’
– Force ou ressource ‘‘violence’’
Limites
 
• les ressources sont de caractère analytique et se
recoupent les une les autres ;
• dans les situations concrètes, plusieurs
ressources sont utilisées ou visées par les acteurs
politiques dans l’exercice de leur contrôle ;
• les ressources d’un acteur sont relative à celles
des autres acteurs parties à une décision ;
• cette valeur relative des ressources leur confère
un caractère plus ou moins habilitant ou
contraignant.
Les ressources comme instruments des PP

• Les ressources peuvent être considérées

comme instruments de pp, à titre de moyens
ou objets des décisions dont sont faites les
politiques. La littérature récente distingue :
• les instruments directs : l’action porte
directement sur les ressources d’un
destinataire ;
• les instruments indirects dits substantifs et
procéduraux : l’action porte indirectement sur
ces ressources.
• Merci pour votre
attention