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Prospective Maroc 2030 - Les Finances Publiques.
Prospective Maroc 2030 - Les Finances Publiques.
-------------HAUT-COMMISSARIAT AU PLAN
TABLES
DES
MATIERES
Rflchir ce que seraient les finances publiques dans les trente prochaines
annes revient donc prendre en compte un certain nombre de paramtres qui
constituent autant dhypothses de travail pour les scnarios retenus. Parmi ces
paramtres, les uns constituent des tendances lourdes, les autres sont
constitus des actions daccompagnement requises tant pour la prise en charge
de lvolution constate, que pour la mise en uvre, par les pouvoirs publics, des
mesures permettant un meilleur emploi des finances publiques( variables de
changement).
La prospective en la matire requiert dabord une rflexion profonde sur
ltat des lieux et donc une rtrospective qui dcle les lments de la
problmatique actuelle des finances publiques.
Le taux de chmage moyen au cours de l'anne 2003 a augment de 0,3 point par rapport 2002, se situant
11,9% au niveau national ce qui reprsente 1,3 million de personnes. Au terme du premier semestre 2004, et
comparativement la mme priode en 2003, le taux de chmage a augment de 11,6% 12,1%.
2
de la Dclaration Gouvernementale
1-2-2
Le troisime ala a trait au niveau lev des dficits publics qui pourrait
susciter une augmentation des taux dintrt long terme lorsque les
entreprises recommenceront investir. Le financement intrieur du Trsor
sest effectu ces dernires annes dans un contexte de baisse des taux
dintrt : au cours de lanne 2004 les taux dintrt moyens pondrs au niveau
du march des adjudications ont enregistr une baisse comprise entre 104 et 116
points de base pour les maturits courtes et une baisse moyenne de lordre de 38
points de base pour les maturits longues. Le retour de la croissance pourrait
inverser cette tendance.
Mme si la ventilation de la dette extrieure, par type de taux, fait
ressortir la prdominance de la dette taux d'intrt fixes (67%), lvolution
des taux dintrt au niveau international (aux Etats-Unis les taux dintrt
long terme sont passs de 4,35 % en avril 2004 4,72 % en mai 2005) pourrait
affecter la dette taux flottants (24%) et celle taux semi fixes (BIRD et
BAD 9%.)
Enfin, lala climatique pse de tout son poids sur les finances publiques :
deux annes de grave scheresse pourraient placer la dette sur une trajectoire
non soutenable (plus de 100 % du PIB). Un tel niveau dendettement pourrait
miner la confiance des investisseurs.
1-2-3 : Des recettes budgtaires
Le contexte budgtaire de ces dernires annes est marqu par la
difficile conciliation entre la baisse des recettes, dcoulant du dmantlement
tarifaire dcid dans le cadre de ltablissement de la zone de libre-change
avec lUnion europenne, la nature de court terme des recettes de privatisation
drives du secteur des tlcommunications, et la forte pression dune demande
sociale de plus en plus exigeante et qui conforte le caractre de plus en plus
rigide dans la composition des dpenses. Cest cette difficult qui justifie les
inquitudes concernant la prennit moyen terme des finances publiques
marocaines notamment du cot recettes.
Dans notre pays, la faible lasticit des recettes fiscales rend, pour sa
part, alatoire la ralisation des prvisions et difficile ltablissement de
corrlations entre leur volution et celle du PIB. Et ltat de lorganisation du
systme conomique dans son ensemble rend problmatique lapprhension dune
base imposable rode par les exemptions, et chappant, en partie, au contrle
M.Ouhaddou Karim (2001) , Impact Economique Des Corrections Budgtaires : Une Analyse En Equilibre Gnral
Applique Au MarocThse pour le doctorat en sciences conomiques soutenue la facult des sciences juridiques
conomiques et sociales Rabat Agdal p,67
5
La pression fiscale est mesure en rapportant les recettes fiscales (y compris la TVA des collectivits locales) au PIB.
4
depuis 1996, les recettes de lIS se distinguent par des ralisations suprieures aux
prvisions de 1 milliard de dirhams en moyenne
Dun autre ct, labaissement des tarifs douaniers prvu dans le cadre de
lAccord dAssociation avec lUnion Europenne constitue le choc le plus
important quait connu le budget marocain dont les consquences sur les recettes
fiscales sont majeures et donnent lieu, dans la perspective de la continuation de
leffort de lassainissement budgtaire, la recherche dun dlicat quilibre,
dans la structure des recettes budgtaires, entre les moins values fiscales et
les mesures compensatoires. Le dmantlement progressif des tarifs douaniers
met donc lpreuve la capacit du systme fiscal, dans un environnement
caractris par la faiblesse de la croissance, gnrer des ressources
supplmentaires dans le respect des critres dun bon systme fiscal (quit,
neutralit etc.)
En 2003 le manque gagner global pour le budget de l'Etat rsultant du
dmantlement progressif des tarifs douaniers sest chiffr 2,3 milliards de
dirhams contre 1,5 milliard de dirhams en 2002, soit lquivalent de 0,5 point du
PIB. En 2004 les DD rapportes au PIB ont chut de 0,6% point du PIB par
rapport 20017. Les pertes fiscales iront en augmentant, surtout aprs lentre
en vigueur en janvier 2003 du dmantlement des produits fabriqus localement
et donc fortement protgs, pour atteindre en fin de parcours quelques 7
milliards de dirhams sur la base du niveau actuels des importations taxables en
provenance de lUnion europenne.
Les effets de ce dmantlement vont saggraver pour les raisons
suivantes:
leffet de dtournement des importations en faveur de lUnion
europenne et au dtriment dautres rgions du monde du fait de
labaissement et de la suppression des droits dimportations
applicables aux produits communautaires ;
les ngociations agricoles en cours avec lUnion europenne qui
prvoient un dmantlement consquent des droits limportation
appliqus aux produits agricoles et notamment au bl tendre;
laccord de libre change avec les Etats-Unis dAmrique touchant
la fois les produits industriels et agricoles qui vont se solder par des
rductions de droits sur des produits sensibles au Maroc ;
lEurope largie.
Les accords de libre-change signs la Ligue arabe. la Tunisie, la
Jordanie et lEgypte.
totale reprsente une moyenne de 4,9% pour la priode 96-2003, soit 1,7% pour
le service de la dette extrieure et 3,2%pour le service de la dette intrieure.
Cette volution est d'autant plus proccupante que le cot croissant des
retraites de la fonction publique, les risques latents lis au passif public, le
financement des diffrents projets de rforme et la ncessit de consolider
leffort dinvestissement de lEtat en vue de soutenir la croissance conomique
pseront lourdement sur les charges du Trsor. En effet les passifs
conditionnels et les dettes directes, explicites et implicites, tels que ceux qui
sont assums sous les plans
anti-scheresse du type des systmes de
compensation automatique des dpenses nouvelles9 et des charges rcurrentes
futures des projets dinvestissements publics, se sont accrus une vitesse
rapide ces dernires annes.
Cest ainsi que le passif implicite 10 li la restructuration en cours de
certaines institutions, notamment celle des Institutions financires publiques
spcialises pourrait se traduire non seulement
par
des charges
supplmentaires pour le trsor (denviron 1 point de PIB) mais aussi par lviction
des autres dpenses dinvestissement.
A ces passifs ventuels implicites, sajoutent dune part les risques lis au
dsquilibre actuariel de certains rgimes de retraite. Il va sans dire que la
hausse rcente des taux de cotisations (patronales et des salaris) amliorera
9
La rcurrence des scheresses a ncessit la mise en oeuvre d'un programme de soutien en faveur du monde rural pour un
cot total de 6,5 milliards de Dirhams.
10
qui, en gnral,peuvent tre dfinis comme des obligations que lEtat sattend remplir, bien que les dpenses requises
soient incertaines avant quun dfaut (ou un quelconque vnement) apparaisse.
Certains rgimes de retraite (fonds sur la rpartition) notamment celui des fonctionnaires (civils et militaires) ou les
rgimes de retraite de base et complmentaire des salaris
12
Qui peuvent tre dfinis globalement comme des obligations que lEtat est lgalement contraint dhonorer si
lentit qui les a contractes en premier ne peut
pas (ou choisi de ne pas) le faire ;
13
14
dont le recensement est tenu mais qui ne font pas lobjet dune publication
MF ( juin 2004): Tableau de bord des finances publiques
15
MF 13 SEPTEMBRE 2005
Le solde primaire est dit soutenable sil est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio
dendettement public (dette publique/PIB).
17
DPEG(Avril 2003), op-cit, p VI.
18
Aucune information nest publiquement disponible sur les donnes de finances publiques Consolide des
rgimes de scurit sociale, lexception de celles contenues dans le rapport 2003 des SFP publi par le FMI
pour lesquelles les dernires informations disponibles datent de 1999.
19
,qui retrace le solde des oprations du budget gnral, du BA, des SEGMA et des CST mais qui ne fait pas la
distinction entre les oprations dfinitives et les oprations temporaires (emprunts et remboursements de la dette
publique).
20
qui constitue actuellement le principal instrument dinformation sur la situation des finances publiques en
cours danne.
16
et nenglobent pas dans les dpenses globales les dpenses du fonds Hassan 21
II(0,4 % du PIB en 2003).
Ltat actuel des informations statistiques sur les finances publiques
ptit non seulement de lambigut contenue dans le rapport annuel sur les
tablissements et entreprises publics qui agrge dans un mme ensemble tous
les tablissements et entreprises publics et narrive pas
distinguer
correctement
,au sein tablissements publics, entre
les tablissements
marchands et non-marchands, mais aussi de la non consolidation des tats
comptables sur la situation agrge des finances locales 22 , avec les statistiques
relevant du reste des administrations publiques.
Cest dire que le niveau actuel et anticip du dficit serait encore plus
important en tenant compte des lacunes de ltat des informations statistiques
(qui ne prsentent pas de manire continue le niveau du dficit structurel dont la
connaissance permet danticiper les incidences conomiques des finances
publiques indpendamment des alas climatiques, ou des ressources non
permanentes ; et den prvoir le comportement, rapproch au PIB potentiel), de
la difficult de mobiliser dautres recettes exceptionnelles, et de la ncessaire
implication de lEtat sous la forme dinterventions directes ou indirectes, pour
impulser une croissance soutenue sans la ralisation de laquelle ni les objectifs
de dveloppement social, ni la sauvegarde des quilibres macroconomiques ne
pourront tre assurs.
En somme, Le niveau actuel du dficit, dans une logique purement
budgtaire, suscite des inquitudes quant sa Soutenabilit moyen et long
terme. Mais dans une approche conomique, la question qui se pose est celle de
savoir quel en sera limpact tant au niveau des circuits de financement, qu celui
des quilibres macroconomiques et de lconomie relle.
1-2-6 : Lampleur de la dette intrieure
Le Maroc se trouve confront un problme dlicat. Il lui faut la fois
rpondre aux exigences conomiques et sociales, rembourser une dette publique
qui reste trs importante et maintenir la Soutenabilit de sa politique
budgtaire.
21
En fait les dpenses dinvestissement de ce fonds viennent en partie se substituer aux dpenses
dinvestissement de ladministration centrale retentissant ainsi sur la demande intrieure.
22
prpars mensuellement par la Trsorerie Gnrale du Royaume
23
24
MF 13 septembre 2005
MF 13 septembre 2005
25
26
DTFE ( Fvrier 2002) Bilan de la gestion active de la dette extrieure 1998-2001 p9.
DPEG (Avril 2003)Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5.
38% en 1997 (24% en1991) 46,8% en 2002, soit une progression denviron 9
points 27 .
Alors quau au dbut des annes quatre vingt dix, la situation et les
conditions de lendettement du trsor 28 taient caractrises par le poids des
chances courtes soit plus de 50% jusquen 1992, limportance des emplois
obligatoires des banques (soit 45% en 1990 contre seulement 6% en 1997) et la
prdominance de la dette non ngociable.(la part de la dette ngociable est
passe de 48%en 1993 69 % en 1997), laccroissement de lencours de la dette
intrieure au niveau de la mme priode 29 sest accompagn dun recours presque
exclusif massif au compartiment des adjudications dont la part dans
lendettement intrieur 30 est pass de 15% en 1993 48% en 1997, 81% en 2001
, 89 % en 2002 et de 97% en 2004 31 .
Evolution de la part des adjudications dans l'encours total de la dette
intrieure
27
progression de 20 mois sur les deux dernires annes 32. La modernisation des
instruments de la gestion de la dette interne a pu contenir, en prsence dune
surliquidit et dune matrise de linflation, les taux dintrt sur la dette
intrieure dans des proportions modres sur lensemble de la courbe de
rendement. Le cot moyen de la dette du Trsor a diminu de prs de 130 points
de base sur les 4 dernires annes passant de 6,9% en 2001 5,6% en 2004.
Rduction du cot de la dette du trsor
2. RETROSPECTIVE
Mener une analyse sur lorigine des difficults actuelles maintenir le
dficit budgtaire dans des proportions acceptables nest pas une tache aise
32
MF 13 septembre 2005
Le service de la dette publique intrieure (intrts seulement) par rapport au PIB a presque doubl entre les
priodes 1980-1989 et 1996-2003, passant de 1,7% 3,2%. Il a mme dpass celui de la dette extrieure partir
de 1995 en raison de la croissance soutenue du stock de la dette intrieure
33
non pas parce quil est difficile disoler les dynamiques et de souligner
responsabilit des politiques conomiques suivies, mais surtout en raison
manque de donnes homognes sur les finances publiques. Ce point prsente
dynamique du dficit budgtaire, les facteurs qui sont lorigine de
dgradation actuelle ainsi que les lments prcurseurs du changement.
la
du
la
la
MF 13 SEPTEMBRE 2005
Le solde primaire est dit soutenable sil est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dendettement public (dette
publique/PIB).
43
DPEG(Avril 2003), op-cit, p VI.
42
i La masse salariale
La rigidit la baisse de la masse salariale doit tre replace dans le
contexte des tapes de la politique budgtaire marocaine.
La stratgie expansionniste des annes 70 associe la volont de
rduction des ingalits est lorigine des premires rigidits dans la structure
des dpenses publiques. Il en a rsult une hausse considrable des dpenses de
fonctionnement et donc des dpenses par habitant au titre des services sociaux.
Les traitements et salaires progressrent ainsi de 25% en moyenne de 1975
1977.
Exprimes en% du PIB, leur part a atteint 11% en 1976 contre 9,5% en
1960. Cette volution trouve son explication dans la politique de multiplication
des emplois administratifs, mene par les pouvoirs publics depuis lindpendance.
La perception de lEtat comme un march de travail social 44 , a retenti sur le
rythme dvolution de la cration des emplois dans le secteur public qui a vu son
effectif passer de 60000 en 1956 360000 en 1977, puis 420000 en 1979.
En 1979, la proportion des fonctionnaires subalternes par rapport au total de la
fonction publique reprsentait42%. Cette volution rpondait, dans un contexte
caractris par la faiblesse du secteur priv, un besoin de cration dune
demande solvable.
En dpit de la volont affiche par le programme de stabilisation adopt
en 1978, la masse salariale augmenta de 19% entre 1978 et 1981.
Leffet de dplacement de la masse salariale est confirm par sa rigidit
la baisse durant la dcennie dajustement. Malgr lintroduction de mesures
draconiennes en matire de limitation de lexpansion des dpenses de personnel
(gel systmatique des salaires, rduction importantes des recrutements), la
part de celles- ci dans lensemble des dpenses sest tabli 26% en 1986
contre 26,1% en 1977. De 1980 1989, le chapitre personnel a augment en
moyenne raison de 10,7% (soit 35,3% des dpenses globales) contre une
volution moyenne des dpenses publiques de lordre de 10,4% et une part
moyenne dans le PIB dpassant 10%.
44
45
14% si lon tient compte des charges sociales et prs de 16% lorsque lon prend en considration les salaires
verss aux fonctionnaires des collectivits locales.
46
Cette volution est due aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000 avec les syndicats et portant sur la
promotion exceptionnelle hors quota. Ces accords ont eu un impact global estim 6,8 milliards de dirhams en
dehors des rappels.
47
DPEG : Document de travail n84 (Janvier 2003) : La masse salariale et ses impacts sur les quilibres
conomiques et financiers .
48
DPEG : Document de travail n84 op-cit.
ii Lintrt de la dette
Les charges de la dette constituent le deuxime compartiment des
dpenses incompressibles du budget marocain. Dans ce qui suit, il sagit surtout
de constater limportance de ce phnomne, pour lajouter la liste des
contraintes des finances publiques marocaines.
Il faut remonter
aux annes 60 pour expliquer
le caractre
incompressible de ce type de dpenses. En 1964 leur montant sest tabli 228
M contre 155 M en 1960, soit un taux daccroissement de 50%. Sur toute la
priode, la dette amortissable reprsentait plus de 80% du total de la dette
publique budgtaire rvlant ainsi les premiers signes du caractre structurel de
lendettement.
Cette caractristique, associe au faible recours aux emprunts intrieurs,
sest accentue lors de la priode 67-72 confirmant ainsi le caractre
minemment extrieur de cette dette.
La politique budgtaire expansionniste des annes 70 et la persistance
des mmes choix dans un contexte caractris par le retournement du march
mondial des phosphates ont permis laggravation de lendettement extrieur.
D EQUIP
SC
Emp Ext
Emp int
Moy treso
Dt AV B cent
Prvisions 1973-1977
Ralisations 1973-1977
M DH
11200
2337
3656
2347
2860
M DH
26325
4635
11991
4012
5687
3446
TX CROISS
11,1
40,1
11,3
11,4
9,6
STRUCTURE
20,8
32,5
21,1
25,6
TX CROIS
59
163
130,5
36,4
62,8
STRUCTURE
17,6
45,5
15,3
21,6
13,1
49
REF 06
idem, p48.
52
idem, p49.
51
1979
8736
39
14
1980
8428
35,7
12
1981
10148
33,8
13,2
1982
16807
42,6
18,9
1983
13570
35,5
14,3
1984
10155
26,1
9,4
1985
12282
27,5
10
Ce sont donc les dpenses dinvestissement qui ont fait les frais de laustrit
budgtaire entame depuis 1978. La tendance la baisse de ces dpenses sest
confirme avec lentre en vigueur du PAS en 1983. La forte contraction de ces
dpenses a jou un rle crucial dans la politique dajustement. Elles nont
reprsent en moyenne, que 7% du PIB entre 1983 et 1995 alors quelles ont
reprsent 19,6% de cet agrgat en 1976 voire 22% en 1977. La politique
dajustement a entran une baisse de la part relative de ces dpenses qui passe
de plus du tiers en 1982 moins du quart en 1995. La rduction des dpenses
En 1976, elles vont dpasser, pour la premire fois aussi bien en valeur absolue quen valeur
relative, les dpenses courantes.
53
A.Berrada, (1995), La loi de finances pour lanne 1994 : le ver est dans le fruit in Revue juridique
politique et conomique du Maroc, n 28 1995, pages 93 et 94.
Enfin le canal des dpenses au titre des biens et services non salariaux a connu
une baisse graduelle de quelque 4,5 % du PIB durant la priode 80-83 3% en
1990-1992 56. Ces chiffres confirment lide selon laquelle que se sont les
dpenses de fonctionnement non salariales et les dpenses en capital qui ont
souffert le plus de la compression des dpenses globales durant la dcennie de
lajustement. Depuis 1993, ces dpenses subissent, bon an mal an, des coupes
budgtaires, ce qui explique que leur moyenne annuelle, au niveau de la priode,
oscille entre 18 et 20% des dpenses courantes, soit 17,3 % des dpenses
totales et 4,7% du PIB. Cependant force est de constater que le vritable
problme ce niveau se situe au niveau de la gestion de ces dpenses tel
enseigne que la pratique des marchs publics au Maroc rvle que les
fournisseurs, choisis d'avance, tendent toujours gonfler les prix pour
augmenter la marge bnficiaire, dicte souvent par la protection contre les
agios bancaires, imputable entre autres au retard trop frquent des paiements,
balays entre le CED et la TGR 57.
iii Les recettes budgtaires au service du rquilibrage
Par quels canaux les recettes fiscales ont elles eu une incidence sur le
rquilibrage budgtaire? Rpondre cette question revient sinterroger sur la
manire dont la fiscalit a rpondu ou non aux exigences budgtaires.
Ce dernier chiffre aurait t plus faible sil ny avait pas une hausse de ces dpenses en 2001,
atteignant 1,3% du PIB, en relation avec lintervention de lEtat pour stabiliser les prix intrieurs
des produits ptroliers en liaison avec lenvole du cours de ptrole brut sur le march
international
56
Banque Mondiale (1994) , Dpenses publiques : problmatiques et perspectives p13.
57
M. El Mataoui , Structure des dpenses publiques au Maroc in Repres et perspectives n3
Automne2002, p 40.
55
Les impts directs affichent une variation annuelle moyenne durant la priode 1996-2003 de
lordre de 9,4%, contre 4,5% pour les impts indirects
59
(REF 06).
58
1988
1989
1990
1991
1992
60
Encours total
En millions
164902
168995
165796
172457
193554
% PIB
90,8
87,1
77,9
71,2
79,4
Dette du trsor
En millions
119730
122771
111127
120253
140925
% PIB
65,9
63,3
52,2
49,6
57,8
Dette garantie
En millions
45172
46224
54669
52204
52629
% PIB
24,9
23,8
25,7
21,5
21,6
Concernant la catgorie dette du trsor et celle de la dette garantie, ces ratios expriment la mme tendance soit respectivement 52% et
31,6% pour la premire catgorie et 22,2% puis 14,6% pour la seconde
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
90-95
96-2003
201383
195308
191933
188124
184571
180181
177441
170901
163654
142100
126000
115200
80,8
69,9
68,1
58,9
58,0
52,1
51,4
48,3
42,7
34,6
30,1
26,1
74,2
46,3
144097
136316
131997
131038
129333
125039
124099
119280
110889
92649
78900
70500
57,8
48,8
46,9
41,0
40,6
36,3
35,9
33,7
29,0
22,6
18.9
15.9
52,0
31,6
57286
58992
59936
57086
55238
54342
53434
51621
52765
49451
47100
44700
23,0
21,1
21,3
17,9
17,4
15,8
15,5
14,6
13,8
12,0
11.2
10.2
22,2
14,6
En consquence, les flux nets de la dette directe du trsor (entre 1992 et 2002)
Ont dpass 1,5 Milliards De $Us Par An 61 .
En 2004, Les sorties nettes au titre de la dette extrieure se sont tablies
6,5 milliards de dirhams au lieu de 8,7 milliards en 2003 et 11,2 milliards en
2002.
Le repli des flux nets ngatifs en 2003 sexplique dune part par limportance
des concours extrieurs dont a bnfici le Trsor soit 8,4 milliards de
dirhams, dont 400 millions (4,3 milliards DH) ont t mobiliss en juillet 2003
sur le march financier international 62 . Et dautre part par les paiements
effectus au titre du capital de la dette extrieure pour un montant de 17,2
milliards, y compris les remboursements par anticipation dun montant de 417
61
63
En milliards de dirhams
94,8
100
Souscriptions
Remboursements
90
82,1
79,2
74,5
74,7
80
69,5
70
60
50
50,8
51,5
46,5
39,6
54,5
48,2
38,8
36,7
40
30
20
10
0
1 998
1 999
2 000
2 001
2 002
2 003
2 004
2001
2002
2003
2004
Intrts dette
11,1%
13,8%
13,3%
14,5%
intrieure/ Recettes
ordinaires
Source REF 2006 et DTFE
Au titre de lexercice budgtaire 2006 67 , les intrts sur la dette
extrieure connatraient une hausse de 13,5% et ceux relatifs la dette
intrieure sapprcieraient de 7%.
La dcennie quatre vingt et le dbut de la dcennie quatre vingt dix,
lendettement intrieur du trsor 68 tait caractris par le poids des chances
courtes soit plus de 52% jusquen 1990. Cette structure volue actuellement
dans le sens de la rduction de la part de la dette court terme. Celle-ci sest
situe en 2004 20% au profit dune hausse de celles du moyen et long termes
qui ont atteint respectivement 49% et 32%. La dure de vie moyenne de la dette
intrieure qui a subi les effets de la perturbation du march montaire entre
2000 et 2003 a pu gagner une anne entre 2003 et 2004 (4 ans et 9mois en
2004 contre 3 ans et 9mois).
Cette forte concentration dans chances moyennes et longues absorbe une
grande part des ressources stables ou longues du systme bancaire au dtriment
des crdits linvestissement
66
Une grande partie de la dette publique intrieure est suivie dans les comptes hors budget. Il en rsulte que
lamortissement de cette dette doit tre assur par des ressources non budgtaires. Par contre pour la dette
intrieure long terme, les comptes hors budget ne sont quun cadre comptable de suivi financier qui assure
limputation des emprunts contradictoirement avec le budget. Le budget gnral reoit donc les ralisations
annuelles y affrentes et supporte le remboursement du principal. Les charges dintrts et de commissions
tant, dans ce cas comme dans celui des emprunts moyen et long terme, imputes au budget gnral.
67
Les intrts de la dette publique seraient de lordre de 18,8 milliards de dirhams, soit 3,8% du PIB en 2006
en hausse de 7,9% par rapport leur niveau de lexercice 2005 actualis. Aprs la baisse tendancielle observe
depuis les cinq dernires annes, ils renouent avec leur niveau atteint en 2001, en rapport avec laccroissement
du taux dendettement en 2005 imputable en plus de la dgradation du dficit budgtaire la rgularisation de la
dette de lEtat lgard de la Caisse Marocaine de la Retraite.
68
A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in
actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119.
1980
1982
1964
1986
1988
1990
1992
1994
2003
2004
Part du CT en %
43,35%
50,79%
66,42%
65,84%
55,32%
53,34%
46,41%
39,6%
29%
20%%
Part du LMT en %
54,65%
49,21%
33,58%
34,16%
44,68%
46,66%
53,59%
60,40%
71%
80%
69
70
Les principaux dtenteurs deffets publics parmi les OFS taient la CDG, la BNDE, la CNCA et le CIH
Il tait constitu par des compagnies dassurance, des particuliers et des tablissements publics
40%
30%
36%
32%
29%
32%
2004
18%
20%
10%
2003
20%
16%
16%
En annes
0%
Dette bancaire Comp. d'assur.
OPCVM
Autres
Alors quau au dbut des annes quatre vingt dix, la situation et les
conditions de lendettement du trsor 71 taient caractrises par le poids des
chances courtes soit plus de 50% jusquen 1992, limportance des emplois
obligatoires des banques (soit 45% en 1990 contre seulement 6% en 1997) et la
prdominance de la dette non ngociable.(la part de la dette ngociable est
passe de 48%en 1993 69 % en 1997), laccroissement de lencours de la dette
intrieure au niveau de la mme priode 72 sest accompagn dun recours massif
au compartiment des adjudications qui sest accru denviron 30% en moyenne
71
A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in
actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119.
72
DTFE (1 Mars 2002)de la dette intrieure en 2001 .
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Encours des
adjudications
24 545
42 085
58 276
72 270
94 573
116 359
143 075
169 917
197 100
214 825
73
DPEG (Avril 2003) Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5.
DTFE (Mars 2003): Intervention de monsieur le ministre sur le financement du trsor et les reformes du march
des adjudications en 2003 , in www,mfie.gov.ma.
74
Circulaire de BAM n219/6/88 du 15 Dcembre 1988.
6
75
M.A.Berrada (1998), Les nouveaux marchs de capitaux au Maroc ,EDITIONS SECEA pages 197 126.
Circulaire de BAM n5/G/96 du 30 janvier 1996.
77
FMI Janvier 1999 , Amlioration de la gestion de la dette publique et dveloppement du march des titres
public , p 5 .
78
Union europenne (Septembre 2000), op-cit.
76
81
Les missions par assimilation donnent lieu rglement, par les adjudicataires, des intrts courus entre la date de
jouissance et la date de rglement. Les soumissionnaires prsentent des offres en prix, exprim en pourcentage du
nominal, dtermin en fonction du taux de rendement escompt par les investisseurs pour la priode restant courir. Il
DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique ,p15.
P Llau (1996) conomie financire publique ditions PUF page 273.
84
Emissions atypiques Ou (lignes assimiles sur des lignes futures) dsigne les missions dont la premire priode de
coupon est irrgulire. Pour les missions de plus dun an, le premier coupon a une priode suprieure aux autres coupons
dont la priode correspond une anne.
85
86
La technique des adjudications lenvers consiste au rachat par le trsor sur le march dun certain nombre de ses
emprunts dans le but :
De lisser lchancier du remboursement de la dette ;
De prparer lamortissement des titres encours important afin dviter de trop fortes
variations dans la trsorerie de lEtat ;
Damliorer le fonctionnement du march secondaire de la dette publique en retirant du
march les emprunts faible liquidit.
Ladjudication lenvers se droule comme une adjudication classique, les soumissionnaires prsentent des prix de vente
et non des prix dachat86. Les soumissions les plus basses en prix sont retenues, dans la limite dun contingent maximal de
reprise des titres, et lEtat les acquiert au prix des soumissions. Comme pour les adjudications normales, le Trsor
annonce lavance les lignes quil se propose de racheter et indique, sous forme de fourchette, le volume de lopration.
Les rachats de titres de gr gr 86sur le march des lignes qui souffrent dune dcote, doivent aussi tre destins
allger ponctuellement lchancier de remboursement de la dette publique, afin dattnuer les pics les plus importants et
de lisser ainsi les besoins de financement et le niveau des missions brutes de titres nouveaux.
Les offres publiques des changes permettent la substitution entre anciens titres et nouveaux titres. La volont du
Trsor dans cette opration est dallonger la dure de vie moyenne de la dette publique et de permettre aux
investisseurs de sortir les titres mis avant la modernisation des instruments de la dette de lEtat.
87
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
91
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
92
L.Du Parquet( Janvier 1992) Innovations financires, dette publique et structure des taux dintrt thse de
doctorat : Universit de Paris X cole doctorale analyse et techniques conomiques avances, p205 208 .
que par les fonds communs de crances et les fonds communs de placement.
Toutefois, seuls les tablissements de crdits peuvent mettre ou prendre en
pension des effets privs. La rmunration du cessionnaire est assimile un
intrt de crance imposable selon la rgle du couru . Par ailleurs, les
oprations de pension sont exonres de TVA, de droit de timbre et de droit
denregistrement 93 .
Le march secondaire de bons du Trsor mis par adjudication est anim par les
IVT. Il sagit dun rseau doprateurs spcialiss, constitu par le Trsor et
appels les intermdiaires en valeurs de Trsor (IVT) , choisi parmi les
institutions financires les plus dynamiques sur le march des adjudications. Ces
dernires sengagent contribuer lanimation tant du march primaire des
adjudications que du march secondaire en jouant un rle de teneurs des
marchs ou de market-markers en vertu dune convention signe entre le
ministre des finances et chacun des I.V.T 94.
A cet effet, les I.V.T doivent valuer la demande globale du march avant
chaque adjudication, assurer en permanence la liquidit du march secondaire
des valeurs du Trsor, et contribuer au bon droulement des adjudications 95 .
Ces courtiers dploient des efforts commerciaux pour placer les valeurs du
Trsor en dirham auprs de leur clientle finale. Ils informent galement le
Trsor de lvolution du march et assistent lEtat en le conseillant sur la
conduite de sa politique dmission. De plus, les I.V.T. sont tenus dacqurir au
moins 8% ( partir le 2 mai 2002) 96 des volumes adjugs chaque trimestre dans
les trois catgories de bons de Trsor97 (50 % bons court terme,50% moyen
terme et long terme), et de participer aux transactions sur le march
secondaire pour une part nominale, de 8% galement, des transactions fermes
effectues chaque trimestre.
En contre partie, de cet engagement, les I.V.T. ont le droit de prsenter des
offres non comptitives(ONC) 98 , les montants mis par cette voie sont plafonns
20% des montants adjugs pour chaque catgorie des titres (le partage se fait
en fonction des %rsultant de participations du trimestre prcdent).
Paralllement, le Trsor sengage, pour sa part, servir hauteur de 50% au
taux ou au prix limite et, concurrence de 50% au taux ou au prix moyen
pondr des bons mis lors de ladjudication.
93
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
100
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement
structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
Le plan quinquennal de dveloppement conomique et social nest pas utilis des fins de programmation budgtaire.
Le rapport conomique et financier de la loi de finances nonce des perspectives conomiques gnrales moyen terne mais
elles nont quune valeur indicative et ne sont pas fondes sur une analyse quantifie des prvisions de recettes et des
programmes de dpenses. Des analyses ponctuelles de la viabilit des finances publiques long terme sont ralises par la
DPEG et la Direction du Budget mais ne sont pas prsentes dans le projet de loi de finances.
106
Le CDMT , initialement considr surtout comme un exercice macroconomique en 2003 et 2004, il deviendrait un
mcanisme d'affectation des ressources impliquant la pleine participation des ministres sectoriels.
107
En 2004, cinq ministres, reprsentant 17% des crdits dinvestissement, mnent une Exprimentation de globalisation des
crdits
108
Le ministre de la Sant a dj mis l'essai cette formule en 2003. Quatre autres ministres - finances, plan, agriculture et
pches - l'ont adopte pour le budget de 2004. L'exprience des cinq ministres pilotes sera value en 2005 et s'tendra au
total douze ministres d'ici 2006. A cette date, cette plus ample marge de manoeuvre pour l'emploi des fonds sera tendue
tous les programmes au sein de chaque unit ou sous-unit, s'appliquant la fois aux dpenses de fonctionnement et
d'quipement, l'exception des dpenses de personnel.
109
S.Troza (1999), Quand lEtat sengage : la dmarche contractuelle , Eds dOrganisation, P226 240.
D.Khoudry (1998), Finances publiques et management stratgiques Eds El Ahmadia, p103.
111
Y.Briga(1998), Audit externes et reformes du secteur public au Maroc in revue Marocaine daudit et de
dveloppement, n 8 et 9, p29 37.
110
2002* 2003*
16842 19293
3123
4248
30%
22%
10035 8869
4461 4859
44% 54%
19293 19055
Pour ce qui est du contrle fiscal, celui ci est le corollaire des systmes fiscaux
fonds sur le principe du consentement limpt et donc sur celui des
dclarations et paiements spontans. Il vise au bout du compte la cration dun
contexte favorable la fois la protection des ressources publiques et au
respect des conditions de concurrence entre les entreprises justifiant ainsi la
rpression des fraudeurs. A cot, des sanctions fiscales, des sanctions pnales
ont t prvues par la loi de Finances de 1996.
Les sanctions fiscales sont constitues de majorations de droits, des intrts ou
indemnits de retard et des amendes fiscales. Lorsque ladministration applique
118 Fmi (2001), : Modernisation du systme fiscal et de son administration cf p 77 (encadr).
une sanction, elle doit motiver sa dcision par un crit, en indiquant les
considrations de droit et de fait qui en constituent le fondement.
La loi de finances pour lanne 2003 a apport des changements de taille ce
niveau. Pour inciter les contribuables acquitter les droits dus au Trsor dans
les dlais qui leur sont impartis, ladite loi a modifi les textes fiscaux en vigueur,
ainsi que la loi n 1597 formant code de recouvrement des crances publiques
pour rtablir l'application des majorations en fonction de la dure de retard. Les
taux de ces majorations sont de 5% pour le 1er mois de retard et de 0,50% par
mois ou fraction de mois supplmentaire.
Pour accomplir sa tache, le contrleur fiscal dispose doutils spcifiques, tels que
le contrle sur pice, les visites pdagogiques, les contrles ponctuels, les
vrifications gnrales, le contrle des remboursements de la TVA et les
investigations caractre pnal 119 .
Lanalyse du bilan du de contrle fiscal au Maroc permet de constater que,
malgr les efforts, la couverture du contrle reste insuffisante (1000
vrifications en 2003 pour une population de 340000 entreprises contre 984 en
1998) 120 .
A cela il y a plusieurs raisons :
Limitation du pouvoir de rectification de ladministration
puisque la rectification des bases dimposition dans le cadre
dune procdure contradictoire nest possible que lors dune
vrification de comptabilit;
Lassouplissement des procdures de contrle fait que prs
de 60% des contrles font lobjet de recours;
Linsuffisance de la couverture en matire de contrle due
essentiellement des contraintes de vrification de
comptabilit (contrle de tout les impts sur une priode de
4 annes) et dabsence dobjectifs quantitatifs concernant
les vrificateurs;
Labsence
de
mthodes
de
vrification
plus
cibles
diffrenciant la nature et la dure des interventions en
fonction soit de la catgorie des entreprises (par exemple
grandes entreprises ou PME; nouveaux redevables ou
119
120
121
Inversant la dmarche selon laquelle il y a prsance des textes de loi sur de l'administration Fiscale.
Il va sans dire que dans le contexte marocain, les alas climatiques viennent
au premier rang de ces paramtres, avec toutes leurs consquences aussi bien
sur le comportement du secteur agricole, dont la production continue dimpacter
de manire significative lvolution de lconomie dans son ensemble, que sur les
rserves deau, lesquelles sont appeles jouer un rle stratgique tout au long
du XXIme sicle.
Lvolution attendue de lconomie, du commerce, et des finances
internationales continuera galement daffecter lconomie et les finances
publiques marocaines. Et toute croissance du PIB non agricole marocain ne peut
tre ralise sans la prise en compte du contexte international : Politiques
conomiques des partenaires (clients, fournisseurs mais aussi concurrents), du
rgime de circulations des personnes, des biens et des capitaux, etc.
Mais la construction de scnarios de croissance mondiale long terme a t
remise en cause par la mauvaise qualit des prvisions effectues dans les
annes 1960 et 1970. En effet, alors quon sattendait un rattrapage, mme
partiel, des niveaux de vie des pays industrialiss les plus riches, par les autres
pays, on sest retrouv avec une situation o les carts ne cessent de se creuser,
seule lAsie du sud Est, et dans une moindre mesure la Chine et lInde, ont gagn
le terrain perdu par les pays industrialiss.
Pour lavenir, selon le CEPII, la diminution du poids des rgions anciennement
industrialises et dmographiquement vieillies risque de sacclrer, mme si
rien nexclue quils puissent connatre une croissance conomique soutenue, sur la
priode 2006-2030, assortie dune croissance dmographique sur le dclin et
dun progrs technique au mme rythme que sur les 30 annes passes. Le
dynamisme conomique de lInde et de la Chine est appel sacclrer. Les pays
producteurs de ptrole, qui bnficient de la hausse du prix du ptrole et de la
croissance du reste du monde, verraient leur PIB augmenter denviron 2% par an
durant les 30 prochaines annes ; ce rythme diffre peu de leur performance
moyenne sur la priode 1970-2000.
Partout dans le monde, la sant publique doit faire face des dfis
considrables. La baisse des taux de fcondit et la prolongation de lesprance
de vie se traduisent par une augmentation de lge moyen de la population
mondiale. En mme temps, un plus grand nombre de personnes ges demandent
une meilleure qualit de vie. Ainsi, en raison des lourdes charges qui psent sur
la socit, le cot des services de sant augmente continuellement.
3. LES SCENARIOS
Lexamen du tableau de bord de lconomie marocaine peut inciter
loptimisme sil se limite aux seuls 2quilibres macroconomiques. Ainsi, le dficit
de la balance des paiements est matris, le taux dinflation aussi. Le niveau des
rserves de change est lev. La grande faiblesse de ce tableau rside en ce que
le niveau modr du dficit budgtaire est atteint grce des recettes
la seule
la lourde
Maroc un
questions
Aussi nous retiendrons les trois scnarios susmentionns qui sont bass la
fois sur des hypothses spcifiques chacun dentre eux et sur des hypothses
communes ayant trait au contexte international dune part, lconomie nationale
de lautre. Les principales hypothses relatives lenvironnement international
sont ainsi les suivantes :
-
dette
de
manire
durer ? Quel en serait limpact sur les taux dintrt ? Ces derniers pourraient
augmenter. Nassistera-t-on pas alors vritablement un effet dviction ? Et
au niveau budgtaires, la situation qui en rsulterait nimposerait elle pas de
rflchir de nouvelle modalits de rsorption dune dette intrieure dont le
niveau est de plus en plus inquitant ? Quel en serait alors limpact sur les
banques ? Sur les marchs des capitaux ?
Les difficults au niveau du commerce extrieur ne vont-elles pas se
rpercuter sur le secteur productif et donc sur les recettes fiscales conduisant
ainsi la ncessaire mise en place dun nouvel ajustement structurel ? Ce
dernier permettrait de rtablir la situation budgtaire pour aboutir un dficit
et un endettement soutenables. Mais il aurait pour consquence de diffrer, une
fois encore, le rtablissement des quilibres conomiques et sociaux crant
ainsi une situation sociale dont les consquences pourraient, qu Dieu ne plaise,
tre dsastreuses. Quelles en seraient alors les consquences budgtaires ? Et
quelles en seraient les implications conomiques ?
Scnario de la continuit
Aggravation
du d
dficit
Budg
Budgtaire
Taux
de croissance
erratique
Faible
productivit
productivit
du syst
systme
fiscal
Nouvel
ajustement
Allotissement de
la dette publique
Rigidit
Rigidit
la baisse
des d
dpenses
Aust
Austrit
rit
dfavorable
aux d
dpenses
dinvestissement
Impact n
ngatif
sur la croissance
Cercle vicieux
0,3
0,25
0,2
Pression fiscale
0,15
0,1
0,05
0
1
11
13
15
17
19
21
23
25
Annes 2006-2030
Dpenses / PIB
0,5
0,4
Dpenses ordinaires
0,3
Dpenses totales
0,2
0,1
0
1
11 13 15 17 19 21 23 25
Anes 2006-2030
Soldes budgtaires
0,1
0,05
0
-0,05
11
13
15
17
19
21
23
25
Solde global
Solde courant
-0,1
Solde primaire
-0,15
-0,2
-0,25
Annes 2006-2030
C'est pour viter darriver une telle situation que, de par le monde,
gouvernements et organismes financiers internationaux, mais galement les pays
cherchant raliser, comme ceux de lUnion europenne, une unit montaire,
fixent des plafonds aux ratios du dficit par rapport au PIB. Ce fut dailleurs le
cas du Maroc et de la plupart des pays en dveloppement lors de la mise en
uvre des programmes d'ajustement structurel, lobjectif recherch tant de
matriser la dette et de faire en sorte que les dficits actuels ne viennent pas
grever les quilibres futurs par des services de la dette trop lourds.
Certes, pour combler ce dficit, lEtat peut tre tent par le seigneuriage,
ce qui aggrave les tensions inflationnistes. Le seigneuriage peut mme tre
l'origine de distorsions et d'implications ngatives telles que la perte de
comptitivit et la perte de crdibilit des autorits.
3.1.2- Les consquences sur le plan institutionnel :
Les rformes entreprises jusqu prsent ont peut tre t bonnes, mais pas
suffisantes. Elles ont t gnralement prpares avec des experts des grandes
institutions financires internationales comme la Banque mondiale et le FMI et
avec les grands partenaires du Maroc, notamment lUnion europenne. Elles
sinspirent des pratiques internationales mises en uvre par des pays prsents
comme modle pour les pays en dveloppement. Le premier constat, fait par ces
experts a trait la lenteur de ces rformes sinon mme linsuffisance de
certaines dentre elles et leur cot financier non ngligeable, sans parler de
leur cot social et politique important.
En effet, rformer un pays aux prises avec des facteurs exognes
exorbitants tels que le cot de lnergie ou des scheresses rcurrentes, un pays
en transition dmographique avec larrive du maximum de contingents sur le
march du travail, un pays qui a lambition de souvrir politiquement, dencourager
labsence dune comptition fonde sur des rgles objectives, les uns et les
autres arrivaient, tant bien que mal, subvenir aux besoins de leurs populations
respectives. Cela tait rendu possible notamment grce laide publique
extrieure. Les tentatives de modernisation de ces conomies vont susciter des
besoins accrus de formation, dducation, de soin de sant, de communication,
etc. Les puissances publiques devaient alors mobiliser des ressources nouvelles
pour assurer la couverture de ces charges.
Les difficults budgtaires qui en rsultrent et la dette de plus en plus
lourde ainsi que les dysfonctionnements au sein des appareils productifs ont
incit une rflexion sur le rle cde lEtat et un regain d'intrt pour les ides
favorables au retour un rle moindre de l'Etat et au rtrcissement de son
champ d'intervention. Mais ce dbat a lieu dans un contexte diffrent du notre,
un contexte o le secteur priv joue le rle de locomotive pour lconomie dans
son ensemble.
Dans ce cas, on ne peut que souscrire aux ides dfendant l rduction de
la taille de lEtat, comme il ressort dcrits tels que ceux de Michel Crozier qui
considre que l'intervention active de l'Etat dans l'conomie doit tre
compltement repense, car nos technocrates, si intelligents soient-ils, n'ont ni
la comptence ni la libert d'esprit ncessaires pour prendre des dcisions en
lieu et place des praticiens. En revanche, l'Etat omet totalement d'investir dans
le dveloppement des connaissances et des recherches indispensables
l'clairage des dcisions conomiques, techniques et financires publiques et
prives. 124
Certes, il est exclu de continuer dfendre un interventionnisme o,
comme dans le premier scnario, lEtat continue brasser des ressources
importantes mais narrive pas les affecter des emplois gnrateurs de
croissance. Il sagit plutt de veiller ce que lEtat remplisse mieux ses
fonctions rgaliennes et de souverainet, tout en en matrisant le cot, et de
dvelopper le rle de rgulation mais aussi dencadrement de la socit et de ses
acteurs les plus dynamiques. Le modle de lEtat providence a justifi
lintervention de la puissance publique dans de trs nombreux domaines. Mais
tout le mode est aujourdhui unanime pour dire que sa crise rvle quil ne doit
plus faire ce que dautres peuvent faire mieux que lui.
Les recherches menes au cours des dernires annes ont dailleurs
conduit dpasser la dichotomie secteur public- secteur priv. Et les
124
M.Crozier, Etat modeste, Etat moderne, Stratgies pour un autre changement, Ed. Fayard, Coll Points, Essais,
2 dition, Paris 1991, PP.115-116.
thoriciens, mme les plus libraux, ainsi que les organisations internationales,
reconnaissent aujourdhui lEtat une responsabilit majeure dans la
construction des institutions ncessaires lpanouissement du march et de
lesprit dentreprise. Bien plus, les thories no-institutionnalistes mettent en
exergue le rle dterminant de lordre constitutionnel et juridique, en ce quil
faonne le systme des incitations, donc les formes dorganisation, le type
dinnovation et par consquent la dynamique conomique elle-mme 125 .
Les conclusions des dbats rcents sur la question ne manqueraient pas
dclairer la politique des autorits marocaines. Il en ressort quaucune stratgie
pure, cest dire fonde soit sur le tout Etat , soit sur le tout march na
russi. Et la thorie confirme les limites inhrentes un rgime conomique
fond sur un seul de ces deux mcanismes de coordination 126 . La solution est ds
lors de compenser les failles du march par des interventions publiques
adquates et, vice versa, de dpasser les limites de lEtat grce des processus
assurant le libre jeu de la concurrence et le bon fonctionnement du march.
Les crises observes tout au long des annes quatre-vingt-dix renforcent
ce diagnostic. Si dans les annes quatre-vingt on pouvait attribuer certains cas
de sous-dveloppement un excs de dirigisme, la crise financire des annes
1997-1998 a montr que lextension du march la finance et aux produits
financiers drivs pouvait aussi conduire une dstabilisation des modes de
dveloppement les plus dynamiques, comme ltaient ceux des pays du Sud-est
asiatique. Un excs de march peut donc nuire au dveloppement.
Parmi les principales leons quil faudrait en tirer figure celle qui
consisterait dviter, comme cela a t fait ce jour, de concentrer les
rformes sur un seul secteur, comme ce fut le cas ce jour pour le secteur
financier car, ce faisant, la rforme recherche se ferait des vitesses
ingales :
125
126
North 1990.
(Odaka, Teranishi 1998).
ii)
iii)
dgageant des revenus plus levs en faveur des agriculteurs. Les autorits
pensent actuellement larboriculture. Mais le dveloppement de cette dernire
suppose lexistence de dbouchs solvables et rmunrateurs qui doivent tre
identifis, avant de se lancer dans des investissements qui peuvent tre coteux,
et qui viendraient grever, encore plus, les charges publiques.
Malgr les effets pervers de lagriculture sur la croissance, on ne peut pas
exempter les activits autres que lagriculture, notamment lindustrie, de la
responsabilit des faibles taux de croissance. En effet, la croissance du PIB non
agricole a t assez faible mme si celui-ci a t rcemment marqu par une
certaine tendance lautonomisation par rapport lagriculture. Les difficults
dordre structurel et lexacerbation de la concurrence due aux accords de librechange du Maroc et lapparition de nouveaux concurrents beaucoup plus actifs
et plus comptitifs sur des crneaux qui sont les notre a impact ngativement
certaines de nos activits, en particulier, le textile augurant de perspectives peu
rassurantes quant lvolution future de certaines branches de notre industrie.
Aussi, et plus que jamais, apparat la ncessit de faire un diagnostic de
lenvironnement de lconomie marocaine et danalyser les politiques budgtaires
de nos partenaires et concurrents. Mais cela dpasse largement le cadre de la
prsente tude dans laquelle nous supposons, dans ce second scnario, que toutes
les contraintes auraient t prises en charge, et que le pays entamera,
progressivement, la mise en uvre de politiques gnratrices dun processus de
croissance durable et continue. Et, comme pour le premier scnario, nous nous
interrogerons sur les rpercussions budgtaires et institutionnelles de telles
politiques, avant den examiner limpact conomique
3.2.1- Les implications budgtaires dune politique de croissance :
La mise en uvre une stratgie budgtaire de croissance passe par
laffectation des ressources budgtaires aux dpenses cratrices, directement
ou indirectement, de richesses, et par llvation du taux dinvestissement du
secteur public. Aujourdhui, la classification gnrale des dpenses publiques en
dpenses courantes et en dpenses dquipement, bien quelle soit pratique, ne
renseigne pas toujours sur la productivit des diffrents types de dpenses.
Les dpenses affectes aux services de sant, par exemple, du fait quelles
comprennent les salaires des mdecins et du personnel paramdical, font partie
des dpenses courantes, alors que celles qui sont engages dans les projets de
construction y compris les projets de prestige faible capacit productivesont classes parmi les dpenses dquipement, mme si elles ne contribuent pas
la formation de capacits productives.
Fixer l
lobjectif
de croissance 6-7%
En mati
matire
conomique
Nouvelle
politique agricole
Dynamique
de croissance
Environnement
de l
lEntreprise
Remise en cause de postulats
nolib
olibraux C/ secteur financier
lvation du niveau
des ressources
budg
budgtaires
Rforme
fiscale d
denvergence
Dvelopper
lpargne
pargne solidaire
En mati
matire
Budg
Budgtaire
Financement des
dpenses
dinvestissement
cibl
cibles
Moderniser le contrle
Tol
Tolrer un faible d
dficit pour
aller vers l
quilibre budg
lquilibre
budgtaire
Impact positif
sur la croissance
grande marge de manuvre aux autorits pour agir sur lconomie nationale au
moyen dune lvation du taux dinvestissement de lEtat.
Soldes budgtaires
0,2
0,15
0,1
Solde global
0,05
Solde courant
Solde primaire
0
-0,05
11
13
15
17
19
21
23
25
-0,1
Annes 2006-2030
Soldes budgtaires
0,2
0,15
0,1
Solde global
0,05
Solde courant
Solde primaire
-0,05
11
13
15
17
19
21
23
25
-0,1
Annes 2006-2030
Vito Tanzi,
Idem.
Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p58
0,3
0,25
0,2
Pression fiscale
0,15
0,1
0,05
0
1
11
13
15
17
19
21
23
25
Annes 2006-2030
implications
institutionnelles
dune
politique
de
les managers. 130 En effet, les chanes de contrle sont fastidieuses et bases
sur la forme, cest un contrle sur pices souffrant de doubles emplois et de
superpositions. Les corps de contrle agissent en ordre dispers. Il nexiste
aucune rflexion densemble visant dterminer, pour lEtat tout entier, les
thmes prioritaires, les zones critiques expertiser, les moyens de couvrir
correctement tout le champ du contrle.
Il serait galement utile dintroduire la notion de contrle au sens anglosaxon du terme, et qui se distingue de la vrification. Cette dernire peut tre
administrative ou juridictionnelle, comme cest le cas dans tous les pays. Mais le
contrle est plutt entendu dans une acception de contrle de gestion. Il
cherche dfinir les moyens permettant de faire des finances publiques un outil
de ralisation dobjectifs non seulement quantitatifs mais aussi, et surtout,
qualitatifs.
Cest ainsi que le Contrleur Gnral du Canada a notamment pour mission de
rflchir, de manire permanente, sur les amliorations introduire dans les
modes de gestion des finances publiques, pour lever les standards de
performances des administrations publiques et rpondre aux attentes des
citoyens.
3.2.3- Limpact conomique des finances publiques dans le scnario
de croissance :
Dans ce scnario, la ralisation de rformes au niveau des dpenses
publiques, outre les conomies budgtaires, quelle gnrerait, permettrait de
mieux cibler les objectifs de la politique budgtaire. Et pour que cette dernire
puisse favoriser la ralisation, long terme, de lobjectif croissance il faudrait :
- que les dpenses publiques puissent privilgier laccroissement du stock de
capital productif et la valorisation des ressources humaines,
- que les services fournis par lEtat compltent lactivit du secteur priv,
- que le dficit budgtaire nexerce pas un effet dviction sur linvestissement
du secteur priv, et quil nait pas de consquences dfavorables pour la
stabilit macroconomique,
- que les mesures de rformes structurelles propres susciter ladaptation de
loffre du secteur priv soient prises paralllement
Les finances publiques ont une place centrale dans une politique de
croissance dans ce scnario, notamment eu gard limpact des dpenses
publiques dducation et dinfrastructure, mais galement la fiscalit. Ces
130
Scnario intermdiaire
Arrter une politique permettant
de tirer profit des ann
annes
de bonne pluviom
pluviomtrie
En mati
matire
conomique
Mise niveau
de l
lEntreprise
Consolider
les comptes
du secteur public
Utiliser
les classifications
conomiques
et fonctionnelles
Am
Amliorer la
productivit
productivit du syst
systme fiscal
En mati
matire
Budg
Budgtaire
budgtaire
Politique budg
de croissance
Recourir
la planification budg
budgtaire
Visibilit
Visibilit
meilleure
Renforcement du rle
dencadrement de l
lEtat
Ralisation
dconomie
conomie
budg
budgtaire
Optimiser la gestion
de la Tr
Trsorerie de l
lEtat
Les ministres ne sont plus saisis de solutions alternatives aux problmes quils
doivent rgler mais de positions opposes entre lesquelles ils doivent trancher.
Faute dune expertise technique propre, ils arrtent des compromis entre des
administrations ce qui ne sert pas toujours la mise en uvre des politiques
voulues par le pays. Rien ne justifie les retards qui affectent les processus de
dcision et qui discrditent en mme temps ladministration publique en gnral,
les services financiers publics en particulier. Chaque ministre doit donc organiser
lui-mme la coordination interministrielle ds quelle simpose. Autant que
possible, le gouvernement ne doit plus avoir trancher des diffrents
administratifs. Il doit faire de vritables choix politiques visant la ralisation
des objectifs inscrits dans le programme du gouvernement.
Il apparat ncessaire, dans cette perspective, de renforcer les services
relevant du premier ministre, pour assurer la coordination interministrielle,
mais aussi pour prparer le choix des orientations politiques. En France, un pas
significatif fut franchi suite la rforme de la loi organique des finances
caractrise notamment par lintroduction de la notion de responsabilit en
contraignant le gouvernement dsigner des responsables de programmes,
programmes auxquels sont associs des indicateurs de performance et des
processus dvaluation. Dans notre pays, la responsabilit reste souvent
cantonne dans le respect de la rglementation et des procdures dexcution
des recettes et des dpenses publiques.
Le renforcement des mthodes de programmation budgtaire constitue un
axe principal de la reforme de ladministration publique marocaine. Il est prvu,
dans ce cadre, de gnraliser lexprience de la gestion budgtaire axe sur les
rsultats et son corollaire la globalisation des crdits lensemble des
ministres.
3.3.1- Implications budgtaires du scnario intermdiaire :
Un des problmes essentiels rsoudre afin dorienter un systme
budgtaire vers la performance est de parvenir mettre en place des systmes
institutionnels comportant des incitations adquates pour les divers acteurs. Un
quilibre satisfaisant entre discipline et flexibilit doit tre recherch ; des
mcanismes garantissant la transparence et la responsabilit doivent tre
instaurs ; lensemble de ces lments devant permettre damliorer la
performance du secteur public. Dans le mme esprit, il apparat plus ncessaire
que jamais de raliser davantage de concertation avec les autres acteurs
intervenant en matire conomique et financire, notamment la Banque Centrale
et les banques, pour ce qui concerne la politique montaire.
131
P.Jaillet et J.M.Serre, Gestion de la dette publique et politique montaire, in La dette publique en France, sous
la direction de R.Hertzog, Ed. Economica, coll. Finances Publiques, Paris, 1990, P.481.
133
J.C.Chouraqui et R.Price, Stratgie financire moyen terme: la coordination des politiques montaires et
budgtaires, OCDE. Document de travail N 9 Juillet 1983.
134
C.Chouraqui et R.Price, Stratgie financire moyen terme, op cit.
135
Conseil Economique et Social, l'Endettement public, op. cit, P.190
136
Loi sur l'Administration Financire du Canada, Chapitre F-10, Partie I.
137
Ministre des Finances du Canada, Plan budgtaire, Dpos la Chambre des communes par le ministre des
Finances , l'honorable P. Martin, dput, le 6 Mars 1996.
Soldes budgtaires
0,2
0,15
0,1
Solde global
0,05
Solde courant
Solde primaire
0
-0,05
11
13
15
17
19
21
23
25
-0,1
Annes 2006-2030
fiscale est remis au devant de la scne. Lessentiel des ides dont le bon sens est
unanimement admis converge vers la thse selon laquelle la pression fiscale tant
dj trs leve, il ne reste plus qu agir sur les lments tabous du systme,
cest dire, la fraude et lvasion fiscales, ou encore sur les facteurs lorigine
de lrosion de certains impts savoir, la multiplication des exonrations dans le
cadre de la politique fiscale dincitation linvestissement. Et de lavis mme des
experts du FMI, lexonration gnralise du secteur agricole devrait tre revue
dans le sens dun ciblage plus appropri (petits agriculteurs, gros agriculteurs,
zones irrigues, zones bour).
0,3
0,25
0,2
Pression fiscale
0,15
0,1
0,05
0
1
11
13
15
17
19
21
23
25
Annes 2006-2030
simplifi, lobjectif tant dinciter les commerants tenir une comptabilit pour
intgrer un rgime formel d'imposition.
Lexcution dobjectifs sociaux devrait alors tre recherche au moyen de
programmes de dpenses directes, o il est question defficacit et de
transparence au lieu et place des avantages fiscaux. De mme, les principes
defficacit et de neutralit justifieraient de simplifier la lgislation et la
rglementation fiscales au lieu daccorder des avantages fiscaux cibls.
Dpenses / PIB
Dpenses ordinaires
Dpenses totales
Sce dette publique
Investissement
9 11 13 15 17 19 21 23 25
Anes 2006-2030
des autres composantes du secteur public correspondent, pour leur part, leurs
recettes et leurs dpenses excutes dans le cadre de leurs budgets
respectifs. Lexistence doprations de transferts, aussi bien internes chacune
de ces composantes du secteur public, quentre lesdites composantes, a pour
consquence un gonflement des masses globales de recettes et de dpenses, que
seule une consolidation des comptes permettra dviter.
Par ailleurs, les comptes de lEtat et des administrations sont encore trop
rudimentaires. Les amortissements, les provisions, les charges payes davance
ou payer napparaissent pas. La vrit et la clart ny trouvent pas leur compte.
Aussi serait il ncessaire de mettre en uvre le nouveau plan comptable de
lEtat et de veiller ce quil soit finalis de sorte en faciliter lintgration dans
les comptes de la nation.
La bonne tenue de ces derniers, mais galement les ncessits du pilotage
des finances publiques militent en faveur dune oprationnalisation des
classifications conomique et fonctionnelle introduites, depuis 1989, dans la
nomenclature budgtaire mais napparaissant ni au niveau des situations
dexcution de la loi de finances, ni celles des tableaux de bord par lesquels les
Ministres suivent la consommation de leurs crdits budgtaires.
Dernier lment de ces rformes daccompagnement du troisime scnario
loptimisation de la gestion de la trsorerie publique. Cette optimisation suppose
l'adhsion, voire l'implication de l'ensemble des autorits qui interviennent
directement ou indirectement dans l'institution, l'assiette et la perception des
recettes ainsi que dans l'excution des dpenses. Elle requiert lamlioration de
la qualit et de l'efficience de la coordination de l'information entre les
diffrents acteurs impliqus dans cette gestion et la mise en place d'un outil
performant de prvision et de mcanismes de concertation mme de permettre
aux parties impliques dans cette gestion de prvoir les flux de trsorerie et de
pouvoir agir sur la priodicit des recettes pour en acclrer l'encaissement et
sur celle des dpenses pour en diffrer le paiement. Une gestion efficiente de la
trsorerie publique suppose donc une concertation et une coordination des
actions de l'ensemble des intervenants qui agissent, directement ou
indirectement, sur la trsorerie publique.
Au niveau des recettes, il faudrait veiller ltalement sur lensemble de
lanne des encaissements dont la perception nobit pas une priodicit prvue
par la lgislation fiscale. Ce ramnagement devrait porter sur les impts tablis
par voie de rle, dont lmission devrait tre plus rgulire et couvrir lensemble
de lanne. Il porterait sur le produit des monopoles dont le versement pourrait
tre effectu sur la base dacomptes, et sur les emprunts extrieurs dont la
mobilisation devrait tre tale sur lanne.
Au niveau des charges, il faudrait veiller ce que les dpenses de
transfert et les subventions soient effectues en plusieurs tranches couvrant
toute lanne sur la base dune priodicit fixe et connue davance. Cette
priodicit pourra tre arrte en concertation avec les organismes
bnficiaires au dbut de lanne. Lexcution des dpenses de matriel et
dinvestissement doit, pour sa part, tre entame ds lentre en vigueur de la loi
de finances, et ralise conformment des ratios mensuels sur lesquels les
dpartements dpensiers devraient sengager au dbut de chaque anne
budgtaire. Le projet de gestion intgre des crdits devrait, pour sa part,
prvoir la mise en place dun suivi automatis de la consommation des crdits, des
engagements, des missions et des rglements. Ce systme rendra encore plus
efficiente la gestion de la trsorerie publique.
Au niveau du service de la dette, les dates dchance des emprunts
devront tre fixes afin dviter les concentrations des charges y affrentes et
permettre ainsi une meilleure rpartition du poids du service de la dette sur
lensemble de lanne.
Enfin, suite lentre en vigueur des nouveaux statuts de Bank al Maghrib,
qui proscrivent tout financement du Trsor par cette institution, le dispositif
de gestion de la trsorerie publique devrait tre complt par lmission de bons
du Trsor trs court terme, de 1 7 jours, sur le march interbancaire, pour
faire face aux besoins de trsorerie temporaires, et par la possibilit pour le
Trsor de placer ses excdents, ce qui permettrait den faire un acteur du
march et de rendre plus active la gestion de la trsorerie publique.