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FINANCES PUBLIQUES

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INTRODUCTION

A - Pourquoi enseigner les Finances Publiques ?

Elles le mritent car elles sont :

1. "No representation, no taxation", ou les finances publiques comme origine de la dmocratie.

- Lors de la rvolte des colons contre la souverainet britannique, il s'agissait d'un problme d'impts. Ils
acceptaient de payer mais voulaient que cette imposition s'accompagne d'un droit de reprsentation.
Avant d'tre une revendication financire l'imposition est une revendication dmocratique. "Quand on
cesse de compter c'est la peine des hommes qu'on oublie."

- L'objet premier de la grande Charte anglaise (Magna Carta) de 1215 tait de crer un organisme pour
lever l'impt afin d'tablir une galit et de supprimer le pouvoir arbitraire du roi en cette matire. C'est le
Grand Conseil qui tiendra ce rle et qui deviendra plus tard le Parlement.

- En France, la coutume a conduit la runion des Etats Gnraux. A partir de 1302, Philippe le Bel, fait
appel eux ds qu'il veut rgler un conflit et entre autres pour crer des impts car l'poque les conflits
les plus frquents tiennent au budget. La guerre de cent ans a institutionnalis cette habitude de runir
les Etats Gnraux. Ils vont instaurer l'impt permanent (1439-1440). Il n'y eut pas de runion des Etats
Gnraux entre 1660 et 1789.

Mais Louis XVI est oblig d'y revenir : les cahiers de dolances montrent le dsir de scurit des gens
face l'arbitraire. Sur 17 articles de la Dclaration de 1789 seuls trois parlent de finances publiques. En
1789, il y a nationalisation de la souverainet; le pouvoir de dcision en matire de finances publiques est
transfr au pouvoir lgislatif Tout est dit dans l'article 13, les articles 14 et 15 ne font que le complter.
Les agents publics doivent rendre des comptes sur l'utilisation des deniers publics. Historiquement la
Dmocratie est bien ne avant tout des finances publiques.

2. "L'Etat a des dpenses il faut les couvrir", ou les finances publiques comme base de l'Etat

Les finances publiques taient lgitimes et proportionnes par les tches de l'Etat. Thorie selon
laquelle un certain nombre de tches ne peuvent tre accomplies que par la collectivit et donc finances
par elle. L'Etat doit observer un contrle rigoureux de ses prlvements et de ses dpenses. Mais les
tches de l'Etat n'ont cess d'augmenter depuis la fin du XIXme sicle, les dpenses ont donc
augment et par-l mme les prlvements. Il n'y a pas d'Etat sans finances publiques de mme que les
finances publiques sont indispensables la survie de l'Etat.

3. "Les comptes en dsordre sont la marque des Nations qui s'abandonnent", ou les finances publiques
comme mesure de la volont

Sous l'influence tantt des circonstances tantt de la pense, les finances publiques sont apparues
comme ayant une fonction plus large que le financesment des dpenses telle que la redistribution (dans
un souci de justice sociale). L'Etat est un acteur conomique primordial et prpondrant. Il est donc
important de rglementer les prlvements et les dpenses et ce grce au moyen fiscal principalement.
"Dis-moi comment est ton budget et je te dirais comment est ta politique." Le budget est suppos ne pas
mentir. Il est rvlateur.
B - Comment enseigner les finances publiques ?

1. Des champs varis : l'interdisciplinarit

Les finances publiques sont une science carrefour car elles mlangent des matires extrieures au droit
et toutes les branches du droit dont la science conomique, la science politique, l'histoire, la psychologie,
la sociologie.. Les finances publiques sont un point de convergence entre droit publique et droit priv
avec du droit constitutionnel, du droit administratif etc. Il faut dominer cette interdisciplinarit intrinsque.

2. Des acteurs innombrables : l'interdpendance

Le nombre important d'acteurs fait qu'une baisse de la bourse de Tokyo agit sur le systme conomique
franais. C'est le rsultat d'une conomie ouverte. Il ne faut donc pas avoir une vision statique des
finances publiques.

3. Des dcideurs multiples : l'interaction

Les finances publiques sont un produit puisque c'est ce qui reste l'Etat une fois les prlvements des
acteurs conomiques enlevs.

La consommation, l'pargne forment la vrit conomique sur laquelle la puissance publique va effectuer
son prlvement.

A l'intrieur de celle ci, encore une multiplicit d'acteurs car il y a le Gouvernement au-dessus avec le
ministre des finances qui doit faire face aux ministres dpensiers. Il y a galement le Parlement, le juge
constitutionnel, le juge ordinaire. Les dcideurs sont multiples.
Chacun d'une manire ou d'une autre influe sur les autres. Les actes des agents publics influent sur les
agents conomiques.

4. Des frontires incertaines : l'interpntration

Les frontires entre les acteurs ou les organes sont incertaines. Il y a des diffrences dans les finances
publiques parfois verticales, parfois horizontales.

Au-dessus de l'Etat il y a dornavant l'Europe. Les finances publiques ne sont plus rductibles aux
nuances de l'Etat car comptition verticale entre Europe, France et rgions.

Il existe une diffrence entre les finances publiques selon leur nature. C'est dire le budget social.
Aujourd'hui le budget de la Scurit sociale est suprieur celui de l'Etat ou presque.

Les finances publiques ont perdu leur unit de jadis.

5. Des procdures complexes : l'interprtation

Il y a des procdures complexes car il faut rpondre des situations complexes. Tantt fixation et tantt
valuation du lgislateur que ce soit en matire de recette ou de dpense.

C - Finances prives et finances publiques

Du bon pre de famille... (les finances publiques classiques) l'activiste conomique et social (les
finances publiques modernes). Il a une diffrence d'objectifs, de contraintes et de niveaux.

De niveau : le budget de n'importe quelle grande entreprise n'galera pas celui de la France.

D'objectif : diffrence entre le profit et l'intrt gnral. S'il y a des excdents long terme c'est pour les
redistribuer dans la sphre des finances publiques.
De contrainte : les finances publiques peuvent de moins en moins s'affranchir des contraintes tandis que
le priv le petit plus. Les dettes ne sont pas les mmes et les solutions pour s'en affranchir non plus. Les
finances publiques peuvent crer de la monnaie.

1. Les finances publiques classiques

Des dogmes ont t imposs aux finances publiques pendant le XIXme sicle, avec leur origine le
baron Louis (prtre). Il tait confront une gestion catastrophique des finances publiques. Le premier
dogme fut la confiance dans la parole de l'Etat.

Le deuxime par XVIIIme est de faire revenir l'Etat ses fonctions rgaliennes.

- Les finances publiques sont rduites. L'Etat est rduit dans ses finances aussi.

- Les finances publiques sont neutres. Elles ne visent en aucun cas atteindre des objectifs
conomiques, financiers ou sociaux : pas question de redistribution. On prlve uniquement dans le but
de couvrir les dpenses de l'Etat.

- Seul l'impt est lgitime. L'Etat n'est pas un agent conomique, il ne doit donc pas interfrer dans
l'conomie ni s'amuser avec la valeur de la monnaie. C'est le respect de cette rgle qui permit la stabilit
montaire du XIXme sicle.

- Le budget doit tre quilibr. Tout dsquilibre est inenvisageable et illgitime. Ce serait la marque que
l'Etat a dpens plus que ce qu'il a. Il ne doit pas non plus tre excdentaire. On dfinit d'abord les
dpenses et les recettes s'en dduisent toutes seules.

Fin XIXme et dbut du XXme seules de trs rares entorses ces rgles eurent lieu.

2. Les finances publiques modernes

Nationalisation de toutes les finances du territoire partir de 1914. Et ce par le besoin que cre le travail
des femmes, par le besoin de financesr la guerre, par le besoin d'approvisionner en priorit l'Etat, par la
carence de l'initiative prive et de la relve des services publics.

Ces circonstances renversent les principes des finances publiques classiques.

Les effets de la guerre n'ont pas disparu avec elle d'o le prolongement de l'intervention de l'Etat mme
aprs la guerre. D'o de nouveaux dogmes :

- Les finances publiques seront de plus en plus volumineuses, ceci d l'extension de l'intervention de
l'Etat. Il recherche des financesments par tous les moyens.

- Elles deviennent avant tout un acteur conomique, elles guident l'conomie. L'conomie devient le
critre principal de la fixation du budget.

Par exemple : on pense qu'il y aura du chmage d'o une leve d'impts pour entamer de grands
travaux.

L'impt est une ressource parmi d'autres. Dans les finances publiques classiques, le budget devait tre
quilibr, ce n'est plus le cas avec les finances publiques modernes. Ce n'est plus une contrainte c'est
une dcision. Les dpenses sont fixes en fonction des rendements attendus. Le montant des recettes
est dfini avant celui des dpenses. L'quilibre n'est plus recherch toutes forces.
D - Finances publiques et finances de l'Etat

D'abord indissociables, elles ont fini par se diffrencier.

1. Les finances sociales

La scurit sociale est apparue en l916 mais a t gnralise en 1945 seulement.

Elle repose sur le mode de la mutualit et non de l'assurance. C'est--dire qu'il n'y a pas de choix dans la
faon d'tre couvert et donc du prix qui en dcoule. La mondialisation est btie sur le principe sur lequel
tous les assurs doivent cotiser pour les assurs.

Les recettes viennent des cotisations et d'impts directs ou indirects.

49.2% des prlvements de l'anne prochaine profiteront aux finances sociales (dpenses de sant). Il
ne fait aucun doute qu'elles dpassent le budget de l'Etat.

2. Les finances locales

Elles existent depuis la cration des collectivits. Elles se sont accrues depuis la loi de dcentralisation
de 1982. La part prleve par les collectivits locales est alle en s'accroissant. Les finances locales
sont difficilement pntrables car il existe de nombreux niveaux (communes, dpartements, rgions, Etat,
Europe) et chaque niveau se trouve un dcideur distinct. Il y a une opacit considrable qui vient du
mode de prlvement de l'impt, gestion antidmocratique. On ne sait pas qui profite du prlvement et
pourquoi 15,3% des prlvements faits au nom des finances publiques ne profitent pas l'Etat mais
aux collectivits.

3. Les finances europennes

Elles reprsentent 2,4% des prlvements obligatoires, ils n'ont pas vritablement augment en 10 ans.
Elles diffrent des autres par leur nature. Les prlvements sont valus en fonction de la richesse des
Etats, mais ils ne reoivent pas forcment ce qu'ils donnent.

Les ressources sont de trois natures traditionnelles :

- Taxe spcifique sur le sucre

- Droits de douane sur les frontires extrieures de l'Europe

- Une fraction de la TVA

Et il en existe une quatrime :

- Versement opr par chaque pays en fonction de son PIB

L'Europe ne peut pas crer une administration fiscale, chaque pays s'en occupe. Les sommes en
question ne rentrent pas dans le budget de l'Etat. En 1999, le montant attendu pour la France sera de 95
milliards de francs soit 17,5% du budget europen (30% pour l'Allemane). L'Etat est un simple relais entre
les contributeurs et le budget europen. Il est neutre. Ce n'est mme pas lui qui dcide du montant. Sur
tous les prlvements obligatoires seuls 33% vont l'Etat.
E - Finances de l'Etat et budget de l'Etat

1. Les prlvements obligatoires

C'est l'ensemble des impts perus par l'Etat, y compris ceux reverss aux collectivits locales et
l'Union Europenne et des cotisations sociales verses par les assurs et les employeurs pour acqurir
ou maintenir des droits et prestations.

Ils sont le seul lment probant de la ponction opre sur le revenu.

Tous les prlvements obligatoires ne sont pas recouvrs par l'Etat ou son bnfice. En effet, l'Etat
n'est pas le seul qualifi pour recouvrer, il y a galement les cotisations sociales. Il existe galement des
taxes que ne recouvre pas l'Etat (ex. taxes d'aroport), de mme pour les redevances.

Il arrive aussi que l'Etat recouvre des prlvements qui ne lui sont pas destins (collectivits locales,
Europe). Quand il a des problmes d'argent, l'Etat a tendance surtaxer les collectivits locales et donc
les contribuables.

2. Le trsor public

Il n'a pas de personnalit juridique distincte de l'Etat. C'est l'Etat dans l'exercice de ses responsabilits
financires. Le dcret du 13 juillet 1806 a dcid de l'unit des caisses du trsor. Ceux qui y ont accs
sont depuis autoriss faire une compensation entre recettes et dpenses, ce qui permet une rduction
des va-et-vient entre Paris et la province sans supprimer les contrles.

Le baron Louis en 1814 la transforme en direction gnrale des fonds.

En septembre 1822 apparat un principe selon lequel les payeurs gnraux contrlent la rgularit des
dpenses pour s'assurer de leur loyaut. ils sont pcuniairement et personnellement responsables des
irrgularits.

La comptence en matire de contrle sur les entreprises publiques aprs les phases de nationalisation
incombe logiquement au trsor public puis dans l'aprs guerre, la gestion du dficit et plus tard le contrle
de l'inflation. Extension de ses comptences et de ses moyens d'intervention sur la totalit du champ
conomique, social et fiscal.

Il est le pivot autour duquel s'est organis l'interventionnisme de l'Etat. Il existe une organisation
administrative du trsor, compose de trois structures de conception et deux de gestion auxquelles
s'ajoutent deux principes d'organisation financire :

La direction du trsor : il lui revient de grer l'ensemble de la trsorerie de l'Etat et d'intervenir dans les
activits conomiques et assurer les relations financires avec l'tranger. Elle comporte trois services :

- Le service des affaires financires et montaires : il prend en charge la gestion de l'ensemble de la


trsorerie de l'Etat. Il est comptent en ce qui concerne l'pargne et les marchs financiers ainsi que
les tablissements de crdit et de rglementation bancaire. Il faut viter de crer trop de monnaie
scripturale pour viter l'inflation. Le vritable gardien de la monnaie est aujourd'hui la Banque de
France, elle a pris son indpendance vis--vis du trsor qui lui perd ses comptences bancaires et
montaires. La monnaie a cess d'tre un instrument de politique nationale. Mais ce service garde
une importance majeure dans le domaine financier.

- Le service des financements et participations : il est responsable du financesment des


investissements. Il y apporte sa garantie et son aide. Il lui revient d' arer les participations du trsor
dans les activits conomiques. Le trsor porte une responsabilit trs lourde dans la mauvaise
gestion du service publique et des privatisations.

- Le service des affaires internationales : Il a comptence pour les matires concernant l'Europe ainsi
que les relations bilatrales et multilatrales entre la France et l'tranger. Il accompagne les
ministres l'tranger (ex. le G7). Il assure la continuit malgr les changements de politique. Pour
protger efficacement ce service et sa comptence, il lui faudrait un peu plus de prestige.
La direction du budget : elle doit prparer le budget et contrler son excution, c'est une tche
permanente. Elle fait preuve de grande rigueur bien que les ministres ne cessent de la solliciter tout au
long de l'laboration. Elle a galement des tches ponctuelles tel que l'examen des textes qui pourraient
avoir un impact sur les finances. Elle dit toujours non mais c'est le ministre qui dira oui . Mme
quand le budget d'un ministre a t vot, il ne peut s'en servir tant qu'il n'a pas eu le visa financier. c'est
le service tentaculaire. Elle contrle aussi les finances des entreprises publiques.

La direction gnrale des impts (DGI) : cette direction est centralise, d'o le terme de gnrale pour
centrale . La DGI est charge de proposer et excuter toute mesure ayant un effet sur l'assiette de
l'impt. Elle est galement comptente pour recouvrer l'impt.

Le service de lgislation fiscale (SLF) : ce sont eux qui rdigent la lgislation fiscale. Elle est le plus
souvent incomprhensible.

Il existe aussi des organes consultatifs du trsor : les comits de rglementation bancaire. Ils n'ont pas de
pouvoir de dcision mais clairent le ministre sur la dcision qu'il doit prendre.

La direction de la comptabilit publique : direction administrative, elle prpare et transmet les instructions
que les agents doivent appliquer. Elle s'occupe matriellement du recouvrement des impts. Elle prend
en charge l'excution matrielle des bons du trsor. Elle gre l'agence centrale du trsor. Grce aux
informations qu'elle collecte lors de ses missions, elle peut fournir l'INSEE.

Les niveaux locaux

Le trsor est constitu de rseaux et principalement du rseau comptable. Chacun est le correspondant
local du trsor (ex. il y en a un dans chaque ambassade).

Deux principes ramnent une seule ide : un maximum de simplicit.

- Un principe d'unit de caisse : dans chaque rgion, le reprsentant a une caisse qui lui permet de arer
les besoins de son poste. Il a un centre unique (celui du trsor auprs de la Banque de France) et
chaque comptable en a procuration. Ils doivent y reverser le surplus ou peuvent s'y r-alimenter. Ils
vrifient rgulirement avec la Banque de France l'tat du trsor. L'opration est plus rapide et les
contrles plus effectifs.

- Un principe d'unit de trsorerie : tous les organismes publics sont rputs solidaires les uns des
autres, c'est la mme trsorerie. L'excdent de l'un va servir au manque de l'autre. Le mcanisme de
solidarit contrainte est normalement gnrateur d'conomie. Il est des cas dans lesquels la solidarit
n'est pas totale. Les tablissements publics, qui ont une autonomie et sont sur le compte du trsor la
Banque de France, peuvent y prendre de l'argent mais celui qu'ils gagnent peut tre mis sur d'autres
comptes.

F - Budget de L'Etat et lois de finances

Pendant longtemps ces deux notions taient synonymes. Mais historiquement elles sont alles en se
dissociant. Trois textes le montrent.

Le dcret du 31 mai 1862 :

* Dfinition du budget comme un acte autorisant les dpenses et les recettes de l'Etat.

* Autre lment de dfinition, il concerne l'ensemble des organismes publics. Intervention inluctable du
Parlement.

* Rgle de l'annualit du budget.

On a vcu avec cette dfinition plus de cent ans mais l'instabilit ministrielle empchait la prise de
nombreuses mesures budgtaires. Il tait trs difficile de faire adopter un budget par le Parlement, d'o
la mise en place de nombreuses mesures provisoires perptuelles.
C'est pourquoi le lgislateur de la IVme Rpublique a dcid de changer cette situation qui ne pouvait
plus durer. La loi de 1955 rhabilite le Gouvernement prendre par dcret des mesures pour redresser
la situation.

Le dcret du 19 juin 1956 :

* La dfinition du budget volue, il prvoit et autorise les charges et ressources de l'Etat. On substitue
la notion de recettes/dpenses celle de charges et de ressources qui est plus large.

* Le budget est arrt par le Parlement, c'est dire par une loi de finances. Le budget n'est qu'un livre de
compte.

La loi de finances est une loi qui arrte le budget.

Le changement de fond tient compte de la finalit conomique de celui-ci. Il ne s'agit plus de prendre
acte des ressources et des dpenses prvues, perte de neutralit. C'est en fonction des objectifs
conomiques et financiers que l'on fait les choix budgtaires et non plus l'inverse. Ce dcret s'appliquera
moins de deux ans, car la Constitution de la Vme Rpublique (article 92) autorise le Gouvernement
prendre des ordonnances.

L'ordonnance du 2 janvier 1959 :

L'accent est mis sur le cadre conomique.

Dsormais, c'est le lgislateur qui dfinit un quilibre conomique et financier et prend les mesures
budgtaires qui s'imposent, normalisation du dficit.

Le Conseil Constitutionnel a pos la rgle selon laquelle l'obligation de maintenir un quilibre est
fondamental. Dans toutes les lois de finances figure l'acte d'quilibre, c'est--dire l'ensemble des
dpenses et l'ensemble des recettes. Il s'agit pour le Gouvernement de prendre ses responsabilits. Il a
le pouvoir de faire des choix mais ceux-ci doivent tre clairs.

La dmocratie impose la transparence et la clart des choix du Gouvernement.

Certains ont russi sortir du budget des dpenses qui devraient y figurer afin que le dficit ait l'air moins
important.

1. Divers types de lois de finances

Toujours dans l'ordonnance du 2 juin 1959, il y a organiquement trois types de lois de finances et
jurisprudentiellement un quatrime.

- La loi de finances de l'anne est celle qui va rgir l'exercice budgtaire suivant.

- Les lois rectificatives (ou collectifs budgtaires). Elles sont le corollaire logique du droit donn au
Gouvernement de modifier ou de redfinir l'quilibre financier. Ces lois sont faites pour permettre l'Etat
de coller la ralit. Il faut refaire appel au lgislateur. Il y a des lois accidentelles quand la situation a
chang.

Il y a des lois gestionnaires quand, en cours d'excution, on se rend compte que mme si la situation n'a
pas chang, on avait mal valu le budget.

Il y a des lois politiques, quand le calendrier lectoral n'est pas calqu sur le calendrier budgtaire,
risques de changements de majorit.

Les lois rectificatives, elles, n'ont pas besoin d'tre compltes.


- Il y a des lois de rglement, elles ont le caractre d'une loi de finances. Elles vrifient que la loi modifie
est respecte.

Le Parlement ne peut thoriquement pas rejeter la loi de rglement sinon ce serait rejeter le quitus aux
agents publics.

Toutes ces lois sont des lois de finances au terme de l'article 47 de la Constitution.

Il existe un quatrime type de loi de finances. Le 30 dcembre 1979, un problme apparat : conjugaison
entre la censure du Conseil Constitutionnel et le principe d'annualit du budget.

L'article 47 a t largement prvoyant au cas o le budget ne serait pas vot au 1er janvier mais on
n'avait pas prvu la censure, d'o la mise en place d'un projet de loi autorisant le prlvement des impts
et son travail budgtaire.

Le Conseil Constitutionnel a souvent t appel s'interroger sur la nature de cette loi et l'a qualifi de loi
de finances bien qu'elle ne soit pas explicitement prvue par l'ordonnance du 2 janvier 1959.

La Constitution de 1958 et l'ordonnance de 1959 ont profondment modifi les conditions de la prise de
dcision budgtaire.

2. La dcision budgtaire

Quasi-monopole Gouvernemental. Bien loin est le temps o le Parlement et donc le lgislatif tait la
source du budget. Le pouvoir budgtaire a gliss du lgislatif vers l'excutif. C'est un phnomne
mondial ou du moins commun aux dmocraties.

Les excutifs sont mieux quips que les lgislatifs pour prparer le budget.

Attention, toutefois, ce n'est qu'un quasi-monopole car le lgislatif a quand mme une marge de
manuvre. L'excs d'impuissance gouvernementale sous les troisime et quatrime Rpubliques a
conduit l'excs inverse. Le ministre des finances joue un rle moteur travers le trsor public et ce en
raison de ses connaissances en la matire. Toutes les dcisions budgtaires passent par lui.

a) Rle occasionnel du premier ministre

Il dirige l'action de l'ensemble du Gouvernement, donc des ministres et par consquent du ministre des
finances. Ncessit fonctionnelle ce rle car il a besoin d'un arbitre, or c'est le Premier ministre qui va
tre cet arbitre entre les ministres dpensiers et les autres.

Toutes les dcisions budgtaires Gouvernementales passent par lui. Cette notion d'arbitre est discutable
car thoriquement, un arbitre est quelqu'un de neutre, or le Premier ministre tranche en fonction de sa
politique.

L'arbitrage s'inscrit dans la procdure de l'laboration pr-parlementaire du budget. Le Premier ministre


intervient deux fois durant la procdure :

1re fois : Lors de l'envoi des lettres de cadrage dans lesquelles il fixe les devoirs de ses ministres en
fonction du budget. Le ministre des finances propose et le Premier ministre dcide des instructions
donner.

2eme fois : Le Premier ministre est appel fin juillet prendre des arbitrages. Le Premier ministre prend
galement les dcisions relatives l'quilibre et au contexte conomique financier.

b) Rle rsiduel du Prsident

En thorie il n'a jamais se prononcer et n'a aucun pouvoir propre en matire budgtaire. Dans les faits,
dans les priodes de non-cohabitation, c'est lui qui prend les dcisions mme si c'est le Premier ministre
qui les prsente. Un prsident peut s'immiscer dans le budget s'il le juge utile, mais le Gouvernement se
protge en rappelant qu'il s'agit d'un domaine Gouvernemental.

Egalement participation au budget lorsqu'il veut favoriser tel ou tel dpartement (par exemple) ou tel ou
tel projet (pour Franois Mitterrand. les grands travaux comme la BNF).

L'intrt personnel que le chef de l'Etat est conduit porter dans les deux domaines qui lui sont rservs
le conduit accorder une grande attention au budget de ces secteurs (politique trangre et dfense
nationale). S'il dcide de s'en mler, le Premier ministre doit s'effacer. Le Prsident, dans les autres
secteurs, a le pouvoir de dcision politique mais n'a pas celui d'excution juridique.

c) Rle du ministre des finances

Le poids de ce ministre, dj important de par sa fonction, peut tre encore plus important selon ses
relations avec le prsident.

d) La politique budgtaire

C'est elle que le Gouvernement dcide de suivre avec la perspective d'atteindre un certain nombre de
buts. Elle est thoriquement souveraine et conditionne l'extrieur comme l'intrieur.

La politique budgtaire dpend de la politique montaire et de l'conomie internationale.

- Le budget doit tenir compte de la comptitivit des entreprises, la charge budgtaire ne doit pas les
repousser, mais, au contraire, les motiver.

- La matrise du niveau des dficits : mme les Etats sont extrmement dpendants des marchs car si
ceux-ci ne leur font pas confiance, leur monnaie leur cote de plus en plus cher.

- S'il y a un Gouvernement, il y a des lecteurs, or il faut faire en sorte que le contribuable en ait pour son
argent.

Pour russir faire adopter ce rapport avec ces nombreuses contraintes, il va falloir russir quilibrer le
budget.
TITRE 1. LE BUDGET DE L'ETAT

Chapitre 1 : Les sources du droit budgtaires

Gaston Geze : "Le budget est essentiellement un acte politique." Il est mme l'acte politique essentiel. Le
rle qui est dvolu au droit est donc de l'encadrer. La substance du budget est donc politique. Le budget
est la traduction financire d'une vision et d'une volont politique. Le pouvoir c'est nommer et budgter.
Le Gouvernement et le Parlement peuvent dbattre et prendre des dcisions mais sans budget, tout cela
reste virtuel. La lgitimit dans la dmocratie est primordiale : il faut une lgitimit de l'auteur, une clart
des choix, quelqu'un pour assumer ces choix, une scurit de leur excution. Il s'agit d'encadrer par le
droit des rgles fondamentalement politiques.

Principes de 1789 : principes fondamentaux, articles 13, 14, et 15.

Article 13 pose le principe de la contribution publique, c'est--dire de l'impt. Nul ne peut se


soustraire la contribution, il est lgitime de rprimer ceux qui le tentent.

Principe d'galit des contribuables raison de leurs facults (spcificit de ces exigences dans la
Dclaration des Droits de l'Homme car thoriquement le principe d'galit est absolu).

Article 14 : Conscration du consentement l'impt, c'est--dire sans contrainte. Ils ont galement le
pouvoir d'en dterminer l'assiette, la quantit, la dure et le recouvrement. Ces attributions s'exercent soit
par les citoyens eux-mmes soit par leurs reprsentants. Cela consacre un monopole fiscal du Parlement
et une souverainet fiscale du Parlement.

Article 15 : Le droit de demander des comptes la socit. Tous les organes sont donc habilits le
faire, ils ont le droit de contrler la gestion.

Ces trois articles forment un ensemble cohrent et peu prs complet. Ces principes ont pris valeur
constitutionnelle avec la Constitution de 1958. Ces principes se sont appliqus sous la Rpublique quelle
qu'elle soit.

Sur le fond, la Constitution innove peu car nombre des rgles de 1958 n'ont t que formalises et non
pas inventes. L'essentiel de son apport rside donc dans la manire de les prsenter.

Avant 1958, les sources sont principalement lgislatives. Avec la Constitution de 1958 va tre mise en
place une varit plus grande de sources et une hirarchisation de ces sources.

Section 1 : Les sources constitutionnelles

Toute source qui se situe au niveau suprme de la hirarchie des normes. Avant il y avait trois sources
car le prambule taient part, ce n'est plus le cas, il n'y a donc que deux sources.

A. La Constitution

Innovation non sur le fond mais sur la ralit de la mise en forme.

1. Les dispositions directes

Essentiellement trois qui vont en ordre croissant d'importance :

Article 34 : Il dtermine le domaine de la loi. La place de l'article 14 implique que les lois de finances
en terme de hirarchie des normes sont des lois comme les autres. Ide que la loi organique peut
exprimer des rserves quant des principes noncs par la Constitution, rdaction, formulation
dangereuse. Mais volont des auteurs de prvoir un mcanisme rigoureux.
Article 39 al. 2 : Son objet est la procdure, la priorit aux reprsentants du Peuple (Assemble
Nationale) est consacre. Normalement, c'est le Gouvernement qui choisit l'Assemble laquelle il
prsentera le projet en premier, mais ce principe n'est pas valable en matire budgtaire.

Article 47 : Il contredit implicitement l'article 34. Il permet d'assurer autant que possible qu'au 1er
janvier de chaque anne un budget soit applicable. Des dlais sont donns aux deux Assembles et si le
Parlement n'y arrive pas alors il sera pris par ordonnance. Si la faute en revient au Gouvernement, le
budget de l'anne prcdente sera alors reconduit. Ce principe a t labor en raction aux errements
des Rpubliques antrieures.

Il existe d'autres dispositions.

2. Les dispositions indirectes

- Article 40 : Monopole Gouvernemental de l'laboration des lois de finances.

- Article 46 : Il prvoit et organise les conditions d'adoption des lois organiques.

- Article 53 : Il donne comptence la loi pour autoriser la ratification et l'adoption de certains traits
(ceux qui engagent les finances de l'Etat).

La procdure des lois de finances est la mme que pour les autres lois. Le droit budgtaire profite de la
nationalisation du parlementarisme introduite par la Constitution de 1958.

B. La loi organique

Innovation de 1958 : les lois organiques sont adoptes selon la forme et procdure prvue l'article 46.

Article 92 : Il prvoit une priode transitoire qui donne la capacit au pouvoir excutif d'laborer lui-mme
les normes ncessaires et de les adopter aprs avis du Conseil d'Etat.

Les mesures normatives sont prvues par la Constitution.

Question de la conformit de la loi organique la Constitution. car celles-ci n'ont jamais pu tre vrifie
par le Conseil Constitutionnel, mais en 1960 celui-ci donne un sauf conduit dfinitif toutes les lois
organiques labores avant sa cration. L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 n'est pas soumise au
Conseil Constitutionnel car il n'existait pas.

A partir de l, puisque le Conseil Constitutionnel prvoit que c'est une loi organique qui fixe les conditions
d'laboration des lois de finances, ignorer la loi organique revient ignorer la Constitution.

Les dispositions figurant dans la loi organique n'ont pas moins de pouvoir, elles s'imposent autant que
celles de la Constitution.

Sur le fond, l'ordonnance du 2 janvier 1959 est une somme des acquis du droit budgtaire, le
renforcement des pouvoirs du Gouvernement est la seule innovation de ce texte. Mais cette ordonnance
a t rdige non pas dans les formes mais personnellement par des gens qui n'en avaient pas la
capacit, elle n'est pas pass par le Parlement d'o l'obscurit du texte et les manques.

Ce texte est peu prs irrformable, seules quelques retouches eurent lieu en 1971 et 1996. Mais
retoucher ce texte fait redouter ses consquences.

Ces sources sont les plus importantes et hirarchiquement les plus leves. Mais elles ne suffisent pas
expliquer les bases du droit budgtaire.
Section 2 : Les sources infra constitutionnelles

Quantitativement ce sont les sources essentielles.

A. Les rglements des Assembles

Un certain nombre d'articles est consacr aux particularits procdurales de l'intervention des
Assembles dans les projets de loi de finances.

La plus importante est celle qui consacre et organise l'laboration de la commission des finances
l'Assemble Nationale et au Snat.

Les rglements n'ont pas en eux-mmes valeur constitutionnelle, si l'un d'eux est viol, cela ne signifie
pas que les responsables seront sanctionns. La comptence de la loi en matire budgtaire est
certainement la plus vielle consacre et la plus strictement respecte.

C'est toujours par l'Assemble Nationale que passe la dcision budgtaire mme si elle est commande
par excutif.

B. La loi

Les Assembles ont utilis le levier budgtaire pour poser les bases du rgime parlementaire car il
permet aux Assembles de contraindre le Gouvernement. La loi comme source du droit budgtaire est
d'autant plus importante qu'elle ne se limite pas l'Etat mais elle s'occupe galement des collectivits
locales (article 34) elle a une comptence trs large. Elle s'tend galement la scurit sociale. Quelle
que soit la direction dans laquelle on regarde, on tombe sur la loi ce qui est normal puisque seuls les
reprsentants du Peuple peuvent prendre une telle dcision

La facilit avec laquelle le budget est vot apparat comme un vote de consentement l'impt. Ces
sources ne se limitent pas aux deux ci-dessus.

L'ordonnance 58-1100 : dtermination des pouvoirs des rapporteurs budgtaires des deux Assembles et
des commissions d'enqutes du Parlement.

C. Les dispositions rglementaires

Drivs (dcrets) de la loi de finances, ce sont des actes rglementaires des activits locales qui
traduisent les dispositions voulues pour elles dans la loi.

L'article 37 dit que tout ce qui n'est pas du domaine de la loi est de nature rglementaire. c'est le cas de
la comptabilit publique. Les Gouvernements ont profit de cette comptence pour enrichir la procdure
de procds plus que discutables.

En cours d'anne on s'aperoit qu'on a survalu le budget d'un ministre. il existe alors une procdure
qui permet de verser le surplus un ministre dficitaire. De mme si un crdit n'a plus d'objet il peut
tre tout simplement annul, il y a une grande facilit de gestion naturelle. Mais aujourd'hui. cette facilit
est utilise par habitude pour la rgulation budgtaire et non plus uniquement dans les cas
extraordinaires.

Cela permet au Gouvernement de tourner le dos purement et simplement aux dcisions parlementaires.
De mme le montant de la rgulation budgtaire prouve que lorsque les Assembles ont bataill avec le
Gouvernement propos d'une l'affectation ou d'une r-affectation elles se retrouvent une fois la loi
budgtaire vote pige car il suffit d'une rgulation du Gouvernement pour r affecter plusieurs budgets.
Thoriquement le Gouvernement, s'il abuse de cette facilit peut toujours tre renvers. mais ce n'est
jamais le cas. La seule solution efficace serait un contrle juridictionnel rel.
Section 3 : Les sources jurisprudentielles

A. La jurisprudence constitutionnelle

Le Conseil Constitutionnel d'abord cr comme chien de garde de la puissance parlementaire est ensuite
devenu le protecteur des droits et des liberts fondamentaux.

Deux priodes distinctes :

Avant 1974 : Seuls le Prsident, le Premier ministre, le prsident du Snat et le prsident de l'Assemble
Nationale avaient le pouvoir de saisir le Conseil Constitutionnel.

Aprs 1974 : Une rvision tend la saisine 60 parlementaires.

En 1968 : Examen de la rforme sur la fiscalit locale.

En 1964 : Il examine la loi de finances pour 1965.

C'est dans une dcision concernant les finances qu'en 1971 il fait pour la premire fois rfrence au
prambule et la Constitution elle-mme, le prambule fait partie du bloc de constitutionnalit. il est
indispensable pour qu'il puisse remplir son rle correctement d'tendre sa saisine : Ce sont les
nombreuses dcisions prises dans le domaine financier et budgtaire qui ont amen cette rvision.
Seules deux lois de finances (en 1989 et 1991) ont t adoptes sans tre prsentes au Conseil
Constitutionnel.

Le Conseil Constitutionnel se prononce galement sur les lois rectificatives, de mme que sur les deux
lois de financesment de la scurit sociale. Le contenu du contrle :

- Appliquer le bloc de constitutionnalit la matire budgtaire : Le droit budgtaire comme les autres
droits est soumis au bloc et doit le respecter. Premire utilisation du Conseil Constitutionnel du principe
d'galit sur un problme fiscal en 1973.

- Cas o il est amen prciser le sens et la porte de dispositions caractre strictement budgtaire. Il
doit veiller ce que les textes budgtaires respectent les rgles de valeur constitutionnelle du droit
budgtaire, respect des formes, des procdures et des comptences.

Le Conseil Constitutionnel a conduit clarifier bon nombre de questions comme : Peut-on commencer
la deuxime partie du budget sans l'adoption de la premire ? La rponse est non.

Possibilit d'noncer des objectifs suppltifs de valeur constitutionnelle.

Ils ne sont noncs nulle part, mais mme sans raisonnement juridique il est des questions videntes
comme la lutte contre la fraude fiscale.

Atteindre cet objectif permet de donner l'administration de nouveaux pouvoirs pour mener cette lutte. Il
faut nanmoins respecter les obligations constitutionnelles.

Par exemple, les dpenses de sant sont considres comme une obligation valeur constitutionnelle.
Le contenu de la jurisprudence constitutionnelle est trs dense.

B. La jurisprudence administrative

Elle est relativement pauvre en matire budgtaire. Thoriquement, le Conseil d'Etat est le juge suprme
des actes budgtaires. En ralit la plupart du temps il refuse de les examiner sous prtexte qu'ils ne
sont pas opposables aux particuliers et personne n'aurait comptence, donc aucun contrle juridictionnel
de la rgularit budgtaire n'est en ralit appliqu.
C. La jurisprudence financire

Elle repose sur la Cour des comptes (CDC) et la Cour des disciplines budgtaires et financires (CDBF).
La CDC est trs ancienne, c'est une cration napolonienne de 1807. Elle est rgie par un code
particulier qu'est le code des juridictions financires. Son existence constitutionnelle se trouve dans
l'article 47 et l'article 47-1 (contrle de l'excution et contrle de l'application).

La CDC a vocation jouer un rle double :

1 - juger les comptes

2 - souligner les irrgularits dans un rapport publi (c'est sa fonction principale).

Elle est compose de fonctionnaires. Le travail de la CDC inspire tous les fonctionnaires une crainte
rvrencieuse et les pousse faire attention.

Evolution dans deux directions :

1- Elaboration de rapports particuliers (elle se saisit d'un objet prcis en essayant d'en dterminer les
dysfonctionnements et les solutions possibles).

2- Evaluation afin que le Gouvernement n'agisse pas spontanment saisis s'occuper des rsultats et des
cots que cela implique.

Cela comporte trois difficults :

- Le Parlement n'a pas le temps de s'occuper des problmes de la CDC.

- Le Parlement et la CDC n'ont pas la mme priorit.

- Les membres de la CDC sont des anciens de l'ENA et n'ont donc pas les mmes ides que les autres.

Par ailleurs. il revient la CDC de prsenter un rapport adjoint au projet de la loi de rglement.

La CDC juge les comptables publiques de l'Etat mais ce n'est pas une surveillance budgtaire
proprement parler ce contrle n'est que formel.

Principe de sparation des ordonnateurs et des comptables, celui qui dcide la dpense ne doit pas tre
le mme que celui qui la rgle. Seuls les fonds spciaux drogent cette rgle. Les ordonnateurs (la
CDBF) ont pour rle de contrler les comptables C'est la loi du 25 septembre 1948 qui cr la CDBF.
Chapitre 2 : Les principes du droit budgtaire

Dualit, deux ncessits :

- Contribuer assurer une bonne gestion.

- Faire en sorte que le Parlement puisse effectuer son contrle.

Rgles concernant le fond et la forme de l'acte budgtaire.

Section 1 : Le principe de l'annualit :

Elle n'est pas de nature rendre difficilement grable la loi budgtaire.

A. Les fondements de la rgle

Il s'agit de permettre un exercice effectif du double pouvoir

1- pouvoir d'autorisation (Article 2 et 16).

2- pouvoir de contrle.

Il n'existe pas d'impt permanent.

La lgislation fiscale qui donne l'autorisation de prlever n'est donne que pour l'anne avec obligation
d'utiliser les autorisations dans l'anne, c'est un ensemble de ncessits inhrentes au rgime
reprsentatif. La dpense est donc logiquement faite pour un an seulement.

Il n'y a de ralit du contrle politique que tant qu'il v a contemporanit entre Etat et Parlement. Ce
principe est donc trs strict et justifi.

Problmes poss par cette annualit :

- Il est difficile d'assurer une bonne gestion des finances publiques dans un cadre de temporalit trop
troit.

- Le cadre annuel rend difficile le mode de budget car le dlai est trop court (IVme Rpublique).

Depuis 1958 tous les budgets ont t vots temps mais non pas sans mal.

L'extension du rle de l'Etat a conduit mettre en cause le principe de l'annualit budgtaire car les
investissements de l'Etat en augmentation doivent tre tals dans le temps.

Donc il a fallu des moyens pour chapper cette annualit :

- La planification : On impose l'ide qu'il est possible d'anticiper sur l'avenir, cette conviction s'est traduite
par des perspectives claires et une diminution de la part des alas et des incertitudes. Les budgtaires
ont voulu trouver un compromis entre l'annualit budgtaire et un minimum de souplesse qui permettrait
de corriger ce que cette annualit a de rigide. Il faut dcouper la planification en annes.

- L'annualit a fait un retour en force car les illusions places dans la planification se sont dissipes, mais
l'on est toujours gn et il faut trouver des chappatoires cette annualit.
B. Les drogations la rgle

Elles sont de 2 types :

- Les drogations implicites.

- Les drogations explicites prvues par l'ordonnance du 2 janvier 1959.

1. Les drogations implicites

Ce sont des dispositions prises par la loi de finances, le principe d'annualit est respect mais
matriellement, c'est une forme pluriannuelle.

Par exemple, on cr des emplois de magistrats en 1999, mais il faudra les budgter encore pendant des
dizaines d'annes.

Autre exemple, quand l'Etat fait un emprunt pour une arme, il se rpercute sur les annes suivantes.

En temps rel, on peut dire que principe initial selon lequel l'annualit est la rgle et la pluriannuel

l'exception s'est totalement invers. D'o le paradoxe de l'affirmation et de la raffirmation du principe


d'annualit.

2. Les drogations explicites : elles restituent l'annualit sa ralit

a. Les autorisations de programme

Elles sont prvues aux articles 1 et 12 de l'ordonnance organique. Ce sont des autorisations donnes par
le Parlement au Gouvernement lui permettant de prendre des engagements de dpenses dpassant
l'annualisation du budget. Apparues vers 1901, elles se sont dveloppes aprs la seconde guerre
mondiale sur le fondement que le principe tait trop rigide. En donnant cette autorisation au
Gouvernement le Parlement valide le choix du programme et lui donne les moyens de l'appliquer. Elles
ne deviennent pas caduques la fin de l'anne et sont valables tant qu'elles ne sont pas abroges.

Article 12 al. 1 et 2 : l'autorisation fixe un plafond de dpenses, une fois donne, elle doit chaque anne
faire l'objet d'un vote sur les crdits de paiement qui fixe la limite suprieure de dpenses pendant
l'anne. Donc l'autorisation devient une manifestation d'intention plus qu'une dcision Gnratrice de
droit puisque sans cesse remise en cause.

D'o le paradoxe puisque l o il s'agit de droger formellement l'annualit la pratique fait que ce n'est
pas le cas. Ceci est d entre autres la dcentralisation car il y a une autonomie des investissements
des collectivits locales (budget civil). Quant la partie rsiduelle, la dcentralisation fait qu'elle est
gre localement.

Les crdits de paiement revtent plus de ralit que les autorisations de programme.

b. Les lois de programme

Elles dterminent les objectifs de l'action conomique et sociale de l'Etat.

Articles 2 et 12. Les autorisations de programme peuvent tre groupes dans les lois dites lois de
programme. Elles ont vocation marquer une intention et une chance. Ces lois de programme ne sont
pas des lois de finances mais ordinaires puisqu'elles ne sont pas numres dans l'article 2. Elles n'ont
pas de force excutoire. Il faut toujours que la loi de finances consentent au crdit de paiement qui
permet de raliser les intentions de la loi de programme.

On a l'habitude de dire loi de programmation plus que loi de programme, on attnue ainsi la valeur du
programme mais on met en avant ses intentions.
Tout cela est pervers car reste une tentation pour des raisons d'affichage politique de ne mettre dans la
loi de programmation que des textes politiques. La loi a-t-elle effectivement vocation s'appliquer dans
les conditions qu'elle prvoit ou est-elle seulement un instrument politique ?

Le principe qui fait que cette loi renforce l'annualit est donc rel.

Section 2 : Le principe de l'unit

A. Les fondements de la rgle

Tout doit figurer dans un document unique. L'ensemble des ressources et des charmes de l'Etat doit
figurer dans le budget sans exclusion possible afin que le Parlement ait une vision complte. Il existe un
corollaire. Cet ensemble doit figurer dans une mme loi, la loi de finances. Unit de prvision et unit de
l'autorisation.

Le principe d'unit est fond pour des raisons techniques et politiques car sa valeur tient son unit et
que la dmocratisation tient ce mme principe. La complexit des mcanismes modernes justifie qu'il
soit possible de porter atteinte au principe ou du moins de droger son cadre rigide.

Il y a les atteintes justifies et les atteintes camouflages, c'est--dire les atteintes pour des raisons
techniques et celles pour des raisons politiques. Normalement les drogations devraient suffire faire la
distinction.

B. Les drogations la rgle

1. Les drogations formelles (prvues par les textes)

Dans le droit budgtaire, il existe trois sries de comptes : le budget, les budgets annexes et les comptes
spciaux du trsor. La rgle imposerait que la totalit des charmes et des dpenses soit dans le budget
gnral, mais ce n'est pas tout fait le cas. La drogation ne porte que sur la prsentation des comptes.
C'est le cas des budgets annexes prvus par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Ces budgets
s'adressent une catgorie particulire des services de l'Etat qui ont besoin d'une gestion commerciale.
C'est uniquement pour ces services qu'est autoris un budget annexe, mais sous conditions :

- Pas de personnalit juridique propre (sinon budget autonome et non annexe)


- Ncessit d'une justification conomique l'existence du service en question et donc du budget
annexe.

Aujourd'hui 6 budgets annexes (environ 100 milliards de francs) :

1- Le budget de l'aviation civile.

2- Le budget des journaux officiels.

3- Le budget de la Lgion d'Honneur.

4- Le budget de l'ordre de la Libration.

5- Le budget des monnaies et mdailles.

6- Le budget des prestations sociales agricoles (BAPSA correspond une scurit sociale).

Ils ont un minimum d'indpendance budgtaire par rapport l'Etat. Ils ont galement perdu de leur
importance en 1996 car ils ont perdu la Poste, France Telecom et L'imprimerie Nationale qui ont acquis
une personnalit juridique propre.
Ces budgets annexes prsentent 3 particularits :

1 - Celle qui consiste isoler les prvisions de charges et de ressources.

2 - Une spcificit formelle et juridique ; les budgets sont prsents en deux parties qui distinguent les
dpenses de fonction et celles d'investissement. Mcanisme d'affectation : les dpenses de fonction
doivent tre couvertes par les recettes d'exploitation et les autres par des recettes spciales.

3 - Ils portent atteinte au principe d'universalit.

Des prcautions sont alors prises pour viter que le Gouvernement abuse de ces drogations :

les budgets annexes sont intgrs dans la loi de finances et sont prsentes de la mme faon lors
du vote : le Parlement peut donc exercer un contrle sur ces budgets annexes,

de plus, les excdents doivent tre revers au budget de l'Etat (mesure prvue par l'article d'quilibre)

Ces budgets annexes ne peuvent donc tre utiliss comme objet de dissimulation : le Conseil
Constitutionnel y veille (29 dcembre 1984 : instigation d'un prlvement prdtermine au budget
annexe censure).

2. Les drogations implicites : les Comptes Spciaux du Trsor

Historiquement, leur objectif est simple et raisonnable : ils doivent retraduire les mouvements de fonds
caractre provisoire (c'est dire l'argent qui n'est pas vers au budget de l'Etat). Sous la IIIeme
Rpublique, ils devinrent un moyen d'chapper au contrle du Parlement : l'existence de prs de 400
Comptes Spciaux du Trsor portait atteinte au principe d'unit. D'o une loi du 6 juin 1948 confirme par
l'ordonnance du 22 juin 1959 pour remettre en ordre les Comptes Spciaux du Trsor.

En effet, les articles 23 30 de l'ordonnance de 1959 sont consacrs aux Comptes Spciaux du Trsor
et contrlent leur cration et leur conditions de fonctionnement. 3 prcisions :

- Les Comptes Spciaux du Trsor ne peuvent tre ouverts que par une loi de finances : le
Gouvernement ne peut l'ouvrir de sa propre autorit et autrement que par un loi de finances. Le principe
d'annualit est maintenu car la cration des Comptes Spciaux du Trsor est autorise mais que pour un
dure limite dans le temps.

- Le Parlement exerce sur les Comptes Spciaux du Trsor les mme pouvoirs de contrle que sur le
budget gnral. Les Comptes Spciaux du Trsor drogent au principe de l'unit mais pas de faon
stricte. D'aprs l'article 23 de l'ordonnance de 1959, les Comptes Spciaux du Trsor sont composs de
6 catgories :

a. Les Comptes d'Affectation Spciale

Ces comptes sont la ngation mme du principe d'unit. Ils peuvent tre crs par initiative
gouvernementale, doivent accepts dans la loi de finances et leur cration doit demeurer exceptionnelle
(article 18 de l'ordonnance).

Ces comptes ne peuvent tre utiliss pour autre chose que le but qui leur a valu leur cration (ex :
comptes d'affectation spciale crs pour l'indemnisation des emprunts russes utiliss pour
l'indemnisation des emprunts russes).

Les Comptes d'Affectation Spciale sont donc soumis un principe d'unit mme si leur existence est
une drogation la rgle, mais comme elle est exceptionnelle, elle est acceptable.
b. Les Comptes Spciaux du Commerce

Ils sont crs par l'Etat quand celui-ci conclu des accords commerciaux ou industriels accessoires. Il y
en a environ 12, dont la moiti concerne l'arme. Comme une loi de finances ne peut autoriser des
dpenses et des ressources qui ne sont pas dfinies, un plafond du dcouvert est prvu lors de la
cration des Comptes Spciaux du Commerce.

c. Les Comptes de Gouvernement avec les Pays Etrangers

Aussi prvus par l'article 18 de l'ordonnance de 1959, ce sont des comptes de rglement avec des
comptes trangers regroupant tous les comptes o il y a eu des accords avec des Gouvernements
trangers. Les actions diplomatiques ou militaires de l'Etat sont aussi chiffrs dans ces comptes.

d. Les Comptes d'Oprations Montaires

Prvus par l'article 27 de l'ordonnance de 1959, ces comptes retracent les rsultats des oprations de
fabrications de la monnaie effectues par l'Etat. Le Gouvernement fixe de manire annuelle le dcouvert
maximum.

e. Les Comptes de Prts

Ces comptes inscrivent tous les prts d'une dure suprieure 4 ans consentis par l'Etat aux industries
nationales. La charge nette rsultant pour l'Etat figure dans les comptes.

f. Les Comptes d'Avances

Ce sont les comptes les plus volumineux parmi ceux des Comptes Spciaux du Trsor. Ils retracent les
avances faites par le ministre des finances (soit la totalit des avances consenties par l'Etat, moyennant
le versement d'un intrt). La dure maximale de ces avances est de 10 ans.

Ex : les Comptes d'Avances revenant aux impts publics.

Quand on additionne les 6 catgories des Comptes Spciaux du Trsor, on remarque que cet ensemble
vocation mme droger la rgle d'unit. Mme si le nombre de Comptes Spciaux du Trsor a
diminu ( de 100 6 ), les montants concerns restent considrables.

La totalit est inscrite dans le budget gnral : la rgle d'unit s'applique donc la totalit mais mme si
un tiers chappe au principe d'unit dans le budget, il n'y chappe pas dans la loi de finances. La loi de
finances retrace en effet tout, elle a une vue d'ensemble sur le budget.

Alors que les Comptes Spciaux du Trsor pouvaient tre utiliss pour dissimuler un dficit (d'o la
multitude de comptes sous la IIIeme Rpublique), ce phnomne de dbudgtisation est aujourd'hui
beaucoup plus difficile mettre en uvre.

Section 3. Le principe de l'universalit

A. Les fondements de la rgle

Les rgles d'units et d'universalit sont difficiles distinguer le conseil constitutionnel ne s'embarrassa
pas distinguer les deux notions cf. conseil constitutionnel. 29 dcembre 1914.

Elles ont la mme source : obligation de faire figurer toutes les recettes et les dpenses dans un mme
compte. C'est le budget gnral de l'Etat la source textuelle et la mme que pour le principe d'units : tout
faire figurer dans le budget.
S'il y a unit : il y a un document unique, l'universalit vise le contenu des autorisations. L'unit est le
principe de tout faire figurer dans un mme document (y compris la loi de finances). L'universalit est le
contenu des autorisations que le Parlement accorde.

Deux exigences distinctes :

inscription de toutes les recettes et de toutes les dpenses sans contraction (principe de non
compensation)
principe de non affectation

1. La rgle de non compensation

On peut imaginer la prsentation d'un budget brut (toutes les recettes et dpenses sans exception) et
d'un budget net (on soustrait dpenses aux recettes pour faire apparatre le solde).

L'ordonnance organique choisie le budget brut o figurent les ressources et les charges sans
compensation entre les unes et les autres. Le parlement doit donner une autorisation dtaille, et non
global, et ceci pour en assurer le contrle.

Le principe de non compensation se traduit aussi dans l'excution du budget : les services de l'tat ne
peuvent s'alimenter ailleurs que dans les crdits de l'tat (ouvert en loi de finances).

Le service de se voit donnait un montant maximum utilisable. Pour chaque ministre, le parlement
autorise un montant maximum que les autorits peuvent utiliser.

Si de l'argent extrieur est reu par le service, il va au budget gnral ; tout est vers est rparti dans le
budget gnral.

Tradition du XIXe sicle. Pour des raisons politiques et technique les autorisations budgtaires donnes
par le parlement doivent figurer dans le budget. Ne pas privilgier le seul critre financier (ainsi tous les
services de l'tat sont accepts, quelle que soit l'utilisation de l'argent).
Parfois ce principe abouti une absurdit : par exemple, le chauffage du chteau de Versailles.

Le dcret du 28 fvrier 1940 : on peut droger ce principe de non-compensation via un dcret loi.

2. La rgle de non affectation

C'est une ncessit essentielle.

Ncessit juridique : dans le cas o les ressources et les dpenses seraient indtermines, l'autorisation
portant sur le budget est indtermine. Par respect pour le caractre impratif de l'autorisation du
parlement, l non-affectation est ncessaire.

Ncessit technique : si les ressources affectes sont suprieures au montant des dpenses, il y a
gaspillage. Si les ressources affectes sont infrieures au montant des dpenses, l'tat doit compenser
avec difficult car il s'agit d'une situation opaque.

Ncessit politique : si l'affectation est admise, il y a pulvrisation du budget.

Le respect du principe d'universalit permet non seulement de prsenter le budget, mais galement une
vision dtaille de l'ensemble des ressources et des charges, et au parlement une vision globale du
budget.

B. Les drogations la rgle

Il s'agit des drogations la rgle de non compensation qui sont souvent thoriquement illgales mais
souvent tolrs. Exemple : la vente des lgumes du potager d'une caserne aux occupants de la caserne.
C'est une drogation implicite.
Il y a galement les drogations explicites : les Comptes Spciaux du Trsor (compte de rglement avec
les gouvernements trangers ou compte d'opration montaire. Le trsor public autorise la compensation
de ces comptes.

Drogations la rgle donne une affectation. Elles sont mentionnes l'article 18 alinas 2. Les budgets
annexes drogent la rgle de non affectation. Ils sont caractriss par des activits commerciales. Il est
inutile que le principe d'affectation s'applique ici. L'affectation est organise et directe. Il serait
contradictoire de leur refuser l'affectation mais la transparence est requise (voqu dans la loi de
finances).

Certains comptes spciaux du trsor drogent au principe d'affectation. On veut s'assurer que les
ressources sont bien affectes aux dpenses. C'est la garantie du parlement que les dpenses
autorises sont respectes un crdit accord pour un tel domaine ne doit pas tre utilis pour autre
chose.

L'article 18 alinas 2 mentionne deux procdures comptables particulires :

- Les fonds de concours (article 19). Apparus au milieu du XIXe sicle, cre par la loi de 1843, leur
statut est dtermin par l'article 19 de l'ordonnance organique. Tendance favoriser l'opacit : ces fonds
sont tous retracs dans les annexes au projet de loi de finances. Article 19 alina 2. Fonds de concours
donnent lieu 4 types d'utilisation :

participation de personnes morale ou physique aux dpenses d'intrt gnral. N'importe qui peut
participer financirement des dpenses de finance publique.

Remboursement de services rendus par l'Etat. Cas dans lequel une personne bnficie d'un service
de l'Etat et contribue au financement du service en question. Ex. L'Etat collecte des impts et les reverse
aux collectivits locales. (collecte de la taxe d'habitation = 4,17% et l'Etat la facture 8% aux collectivits
locales (scandaleux ?). Ex. surveillance des installations nuclaires.

la contribution des organisations internationales dont les activits relvent du budget. Pour
l'essentiel il s'agit de versements communautaires. C'est--dire que c'est sous des fonds de concours que
l'union europenne favorise les crdits devant tre reverss dans le budget.

Les fonds de concours sont aliments par une part des redressements financiers vers lors des
contrles fiscaux. Lorsqu'il y a une grande fraude fiscale dcouverte, redressement tabli dont un
pourcentage alimente un fonds de concours servant distribuer la prime des fonctionnaires du ministre
des dpenses. Le mcanisme est une puissante incitation matraquer le contribuable pour alimenter les
primes des fonctionnaires du ministre des dpenses.

La procdure des fonds de concours est indispensable mais troublante car elle peut tre sujette des
utilisations scandaleuses. Il y a un effort en cours depuis 1996 de rock budgtisation visant supprimer
certains fonds de concours.

- La procdure de rtablissement de crdit

Portent sur des sommes moins importantes et de manire temporaire. Deux hypothses :

restitution au trsor de sommes pays indment au provisionnement. Revirement des sommes verses
aux crdits budgtaires accordes.

quand un fonctionnaire est surpay et qu'il doit rembourser le paiement, retour aux services ayant
pay la somme.

Le principe est de rendre aux services marchands qui n'auraient pas d en sortir. Toutefois, principe
constant de la sincrit du budget : tout ce qui disparat du budget apparat dans la loi des finances. Si
ces principes sont appliqus simultanment, ils assurent la dmocratie car le rle du parlement est
respect. Article 13 15 de la dclaration de 1789.
Section 4 : Le principe de la spcialit

A. La rpartition des crdits

Il ne suffit pas que le Parlement vote des chapitres globaux. En effet, l'article 37 parle substantiel de la
rpartition des crdits. C'est le compte propre que le Parlement ne peut s'approprier. Si la comptabilit
parlementaire n'est pas attnue, on a remis au Gouvernement un pouvoir (l'article 20 lui permet de
dterminer la politique de l'Etat).

Modification substantielle insupportable pour le Parlement, si ce dernier n'avait plus aucun apport la
fabrication du budget . Le Parlement ne vote pas sur la rpartition par chapitre, mais cette rpartition
doit tre prsente et ensuite tre mise excution. Dcret de rpartition qui reprend le chapitre vot par
le Parlement opration par chapitre.

Le chapitre n'a plus la mme spcification :

- juridique(IIIeme et IVeme Rpublique: dpenses de mme nature),


- regroupement de mme nature et de mme destination.

Consquences :

- cette spcification donne de la souplesse,


- possibilit de regrouper les dpenses d'une mme destination, favorise une comptabilit de type
analytique qui permet d'atteindre la vrit des cots.

B. Les altrations de la rpartition de crdits

Destination :

- Adoption initiale : recours aux crdits globaux. Pas de drogation mais altration. Ces crdits sont des
attnuations, au lieu d'individualiser la dpense par nature, ils tendent regrouper l'ensemble des
oprations financires d'un mme type.

- Altration en cours d'exercice, cela peut prendre deux formes, l'arrt de transfert : celui pris par le
ministre des finances et par lequel certains crdits sont transfrs d'un ministre un autre, mais la
finalit de la dpense est la mme. le dcret de virement: il n'est plus question d'un simple changement
de gestionnaire mais d'un changement de chapitre donc changement de destination. Ainsi l'objet de la
dpense n'est plus la mme ; lorsque le principe de spcialit n'est pas en cause, l'arrt suffit, par
contre si le changement de spcialit et donc d'objet et donc de destination alors il y a dcret (pris par le
ler ministre).

Ces 4 points fondamentaux forment donc un ensemble cohrent sans lequel le budget manquerait soit de
transparence soit de pertinence. A chacun de ces principes, il faut accorder un certain assouplissement.
Respect, c'est dire sincrit et dmocratie du budget.

Chapitre 3 : La mise en uvre du droit budgtaire :

Les lois de finances sont des ensembles lgislatifs qui donne une valeur lgale au budget de l'Etat.

Section 1 : La notion de lois de finances

Elles font l'objet de l'application de procdures particulires relatives leur adoption. Ncessit que ces
procdures ne s'appliquent qu' elles (Article 47 de la Constitution). Article 2 : numre les lois de
finances.
A. La nature des lois de finances

Elle est singulire, en effet dans la hirarchie des normes il n'y a pas de place spciale, ce sont des lois
comme les autres, mais elles ont certains privilges. La loi de finances est en fait sinon en droit,
l'assurance de la mise en uvre du reste de la lgislation. C'est ce titre que se comprend l'existence de
l'article 47. Elles peuvent n'avoir aucun contenu normatif Si elles se trouvent retracer les ressources et
les charges de l'Etat, elles ne fixent pas de rgles applicables aux personnes morales et prives.
Normalement contradiction dans les termes d'une loi non-normative , mais c'est le cas des lois de
finances. Nul ne tire donc de droit personnel de ce qui a t autoris en loi de finances. Les autorisations
budgtaires ne sont pas susceptibles d'tre source du droit de la personne. Tout ceci n'est vrai que dans
la mesure o la loi de finances se contente de dlivrer une autorisation, mais en ralit, elle va souvent
au-del et prend un caractre normatif: valable pour les lois de finances et finances rectificatives mais
pas de rglement.

L'article 1er de l'ordonnance de 1959 : la loi de finances n'a pas le pouvoir d'abroger une loi en refusant
d'y inscrire les crdits. Quel que soit la nature des dispositions qu'elle contient (autorisation au normatif)
elle n'est pas une loi infrieure aux autres, mme si elle est diffrentes.

B. Le contenu des lois de finances :

Si on pouvait profiter des particularits de l'Article 47 au profit de toutes les lgislations, il y aurait un
problme d'identification. Il faut donc veiller sa particularit. C'est le Conseil Constitutionnel qui a fait
en sorte que ces dispositions de l'article 47 soient respects.

4 domaines distincts :
- obligatoire
- exclusif
- facultatif
- interdit (domaine dans lequel les lois de finances ne peuvent pas intervenir)

Le domaine obligatoire :
C'est ce qui doit obligatoirement figurer en loi de finances : ressources et charges de l'Etat. C'est au nom
de cette obligation que l'on peut et doit traquer les dbudgtisations.

Le domaine exclusif :
Vise les dispositions qui n'ont pas ncessairement exister mais q ' si, elles existent ne peuvent que
figurer dans la loi de finances. Donc elles ne peuvent pas figurer ailleurs.

Le domaine facultatif :
Tout ce qui peut indiffremment figurer ou non en loi de finances, principalement les dispositions
caractre fiscal. Le Gouvernement ne se prive pas d'user de ce choix, exemple :

1991 cration CSG en loi de finances


1996 cration CFDS (ordonnances)

L'article 1er de l'ordonnance de 1959 dfinit clairement des domaines trs diffrents.

Le 4me domaine est dfinit par soustraction car tout ce qui n'appartient pas aux trois autres tombent
dans le domaine interdit.

Les drogations ne doivent profiter qu'au domaine pour lequel elles ont t faites.

Cependant lorsque des dispositions n'appartiennent aucun des trois domaines ils sont considrs tre
des excroissances ou cavaliers. Le Conseil Constitutionnel s'y est intresse et est devenu intransigeant
depuis 1980, pour que le Gouvernement ne fasse figurer dans la loi de finances que des dispositions
budgtaires. Le Conseil Constitutionnel ne censurait les cavaliers que s'ils taient contests dans la
saisine qui leur tait accord. Aujourd'hui qu'ils soient critiqus ou non, ils sont susceptibles d'tre
sanctionns par le Conseil Constitutionnel.
La dfinition de l'article 1er de l'ordonnance de 1959, dcoulant de l'article 47 n'tait pas autosuffisante
sans l'intervention du C.C.

Consquences : on peut dfinir les seules dispositions qui peuvent figurer en loi de finances :
- relatives l'information et au contrle du Parlement sur la gestion des finances publiques.
- relatives la responsabilit pcuniaire des agents des services publics.
- relatives l'assiette, au taux et aux modalits de recouvrement.
- relatives la cration ou la transformation d'emplois publics.

Toutes les autres dispositions doivent tre bannies des lois de finances. L'intgrit du budget est gage de
l'intgrit du contrle qui s'exerce sur lui et de la dcision parlementaire laquelle il est soumis.

Section 2 : La prparation des lois de finances

A. La prparation des projets de lois de finances

Elle commence pratiquement l'instant mme o entre en application le budget de l'anne prcdente
travail continu qui suppose plusieurs tapes qui vont se dvelopper sur les neufs premier mois, aprs
c'est le vote. Il faut donc distinguer 3 phases : (Dates seulement indicatives)

a- Tracer les perspectives et arrter les cadrages (de janvier avril).


b- Fixer les plafonds des dpenses (d'avril juillet).
c- Elaboration finale (de juillet septembre).

Le projet de loi doit tre dpos l'Assemble Nationale au plus tard le ler mardi d'octobre, il doit passer
en Conseil des ministres en septembre.

1. Le cadrage

Elle dmarre ds le mois de janvier avec le chiffrage des dpenses. On y intgre ce qui a t vot dans
le prcdent budget et le taux prvisible de l'inflation, ainsi que l'volution des charges. On fait tourner
Pandore : modle informatique permettant d'valuer le compte (volution des prix, des salaires,
chmage, etc ... ). Il faut valuer le plus prcisment possible l'ensemble des dpenses , et ce lors de
discussions de Bercy avec les ministres concerns.

Cette approche permet d'tablir le budget de reconduction (c'est--dire sans rien changer). Depuis 1996,
le budget de reconduction est soumis chaque ministre qui est invit donner son avis. Ensuite, on
peut runir tous les ministres en avril pour passer l'tape suivante. Le Premier ministre envoie une
lettre de cadrage chacun.

2. Fixation prcise des plafonds

Dbute aussitt les confrences initiales, c'est une runion entre le ministre dpensier dont le budget est
examin et le ministre du budget. Ils valuent trs prcisment le budget de reconduction. 3 lments :

- celui vot l'anne passe


- les mesures acquises
- les mesures nouvelles indispensables qui modifient le budget de reconduction.

Alors il y a une ngociation dans le cadre de la lettre de cadrage (les ministres savent s'ils ont une marge
de ngociation). Les ministres peuvent faire appel devant le Premier ministre mais ils ne le font pas
souvent car ils risquent de perdre ce qu'ils avaient gagn car le Premier ministre est souvent plus restrictif
que Bercy. Cette phase se termine par l'envoie de lettres-plafond qui fixent l'enveloppe dvolue pour le
budget de reconduction et moins prcise pour les mesures nouvelles.
3. L'laboration finale

Les lettres-plafond donnent un plafond limitatif chaque membre du Gouvernement qui lui signifie sa
marge de manuvre. Elles sont adresses avant le 14 juillet. L'essentiel du travail est fait pour les
dpenses. En revanche, rien n'a t fait pour les recettes. On ne le fait pas plus tt par manque de
visibilit. Il reste achever le travail en matire de dpenses. Il faut rdiger dans le dtail le fascicule
budgtaire de chaque ministre qui devra tre joint au projet de la loi de finances. Dans les confrences
le ministre peut oprer des redploiements interne sous le contrle de Bercy.

Le Gouvernement ajuste les dpenses et les recettes pour fixer le dficit. S'il est trop important il utilise
les recettes de poche , c'est dire les taxes sur les jeux, alcool et tabac. Puis se fait l'adoption en
conseil des ministres au mois de septembre : le texte est prvu par l'article 39 de la Constitution, est
pralablement lue en CE dlibr en conseil des ministres puis est dpos l'Assemble Nationale. Ce
texte n'est qu'un petit chantillon de la loi acheve.

B. La prsentation des projets de loi de finances

Textes : la Constitution et les ordonnances organiques, ces textes sont exigeants quant la prsentation
des projets de lois de finances, autant sur la forme que sur les dlais.

1. La forme

Il y a deux parties distinctes dont le contenu est indiqu l'article 31 de l'ordonnance de 1959. Il y a
dualit des parties :

1re partie : autorise la perception des ressources publiques, etc


2me partie : fixe le montant des crdits...

Dans la 1re partie, il y a une diffrence entre impts et revenus autoriss et ressources affectes. Dans
le projet de loi 1999, l'article d'quilibre est le 43.

Dans la 2me partie, il y a une diffrence entre moyens des services et dispositions spciales (Article
31). La seconde partie, en gros, c'est l'ensemble des dpenses, mais elle ne peut pas reprendre tous les
fascicules d'o leur prsentation en annexe.

Deux titres principaux :


dispositions applicables l'anne.
dispositions permanentes (elles n'ont pas d'effet de recettes mais influence les dpenses).

La loi de finances comporte toujours plus d'article que le projet. Il y a une discussion des fascicules
budgtaires en fonction de leur objet.

En plus du budget, sont publis un certain nombre d'tats et de documents. Etat est reprsent par le
tableau. Les tats sont obligatoirement joints la loi en annexe, et retracent les oprations que la loi de
finances autorise. Ils sont subdiviss en diffrentes colonnes :

A = crdits prvus pour tous ministres


B et C = ministre par ministre, le budget pour les dpenses ordinaires et civiles et les dpenses en
capital avec une comparaison avec l'anne passe.
E = taxe parafiscale autorise.
F, G et H = ventilation entre crdits.

Les documents annexs la loi des finances sont reprables par leurs couleurs :

- Bleus : fascicules proprement dits, ministre par ministre, o sont inscrits les dtails des mesures
acquises et l'autorisation des nouvelles mesures sollicites (tout ce qui a t fait dans les confrences
budgtaires, lettre de cadrage et lettre de plafond), qui doivent tre dpos avant le 1er mardi d'octobre.
- Jaunes : annexes obligatoires aussi. Mais ils n'interviennent pas dans la computation du dlai. Ils
servent complter l'information du Parlement. La loi rend leur publication obligatoire (et non la
Constitution).

- Blancs: ce ne sont plus des annexes obligatoires, mais facultatifs. Prpars par le Gouvernement qui
regroupe le budget de plusieurs ministre (sous forme de fascicules) pour montrer l'effort fournit
(adquation entre action et moyens demands).

- Verts : ces documents qui suivent le budget sont ceux qui retracent dans le dtail les crdits vots.
Le vert est au bleu ce que la loi promulgue est au projet de loi. Il reprend le bleu qui a t modifi par le
dbat parlementaire. Ceci a une double utilit : il assure le respect des engagements, et sert de base
l'exercice budgtaire suivant.

La diffusion de l'ensemble de ces documents est d'autant plus grande et plus importante sous la Ve
Rpublique, que le Parlement doit statuer dans des dlais prcis.

2. Le dlai

Les articles 47 de la Constitution et 38 de l'ordonnance de 1959 prcisent les dlais impartit au


Gouvernement. Il y a une imposition de dlais et une prvision des espaces de leur extinction. On fixe un
dlai. S'il n'est pas respect (40 jours, avec une priorit d'examen la 1re Assemble) par l'Assemble
le texte est envoy au Snat. Point de dpart du dlai: normalement le 1er mardi d'octobre. S'il a t
dpos avant le 1er mardi d'octobre alors le dlai court plus tt.

Qu'en est-il si le document n'est pas dpos en entier ? Quand est-ce que le dlai commence ? Une
dcision du Conseil Constitutionnel dit que si le retard n'est pas mal intentionn alors cela ne porte pas
atteinte au dlai. Normalement le dlai court au moment o le Parlement dtient tout le document. Aprs,
elle (l'Assemble Nationale) doit donc se prononcer sous 40 jours maximums.

Peut-elle le faire dans n'importe quel ordre ?

Il existe une possibilit de modifier l'ordre d'examen l'intrieur de chaque partie, mais on ne peut pas
commencer l'examen de la seconde partie avant d'avoir fini celui de la premire. Ex : en 1980, le Conseil
Constitutionnel a annul la loi de finances, car l'Assemble avait commenc l'examen de la seconde
partie avant la premire.

La loi de finances doit tre prsente en deux parties mme si c'est une loi unique. C'est le seul lment
lgal qui dissocie les lments. C'est parce que l'exercice budgtaire a chang de nature qu'existe cette
dissociation en deux parties.

Comment devait tre amnage cette dissociation ?

Il n'y a eu aucun problme durant les 20 premires annes jusqu' ce que le Gouvernement ne bnficie
plus l'Assemble du soutient d'une majorit des dputs. La monte des tensions s'est faite en 1979
autour de la loi de finances, car les parlementaires voulaient des mesures d'conomie, mais le
Gouvernement soutenait ne pas pouvoir et donc ne pas vouloir le faire. La premire partie ft rejete et
donc il n'y a pas eu d'examen de la deuxime partie.

En effet, l'Article 40 de l'ordonnance de 1959, dispose que : La seconde partie de la loi de finances de
l'anne ne peut tre mise en discussion devant une Assemble avant le vote de la premire partie.

Mais cet article est ambigu car il y a deux sens au vote :


- l'opration
- l'adoption.

Si le vote , c'est l'opration, alors il a t effectu et mme si le vote a t ngatif, cela permet quand
mme l'examen de la seconde partie. Si le vote , c'est l'adoption, alors il n'y a pas de possibilit de
passer l'examen de la seconde partie, puisque le vote a t ngatif.
C'est J. Chaban-Delmas, prsident de l'Assemble, qui a tranch la question: on ne peut revenir sur le
vote de rejet qu' la fin de la totalit du dbat, donc l'on doit continuer les dbats, et la fin de l'examen
de la seconde partie, l'on pourra voter. L'absence de majorit a confront le Gouvernement au mme
problme que lors du vote de la premire partie, ainsi il a utilis l'alina 3 de l'article 39, et puisqu'il n'y a
pas eu de censure, le budget a t considr adopt.

Mais lors de la prsentation au Conseil Constitutionnel de la loi de finances, celui-ci a censur la totalit
de la loi de finances lors de sa dcision du 24 dcembre 1979 (dcision rapide pour laisser le temps au
Parlement de faire face aux consquences). Pour le Conseil Constitutionnel l'article est effectivement
ambigu, d'o une interprtation selon lui par rapport l'article 1er de l'alina 1 de l'ordonnance de 1959.
L'quilibre est bien la clef de vote de la loi de finances.

Tant que l'article d'quilibre n'est pas dfini et adopt, les grands plafonds ne sont pas arrts et donc il
est impossible de rpartir les crdits, objet de la seconde partie.

L'obstacle technique invoqu par Chaban-Delmas (qui est le rglement intrieur de l'Assemble), ne tient
pas car la Constitution et la loi passent avant le rglement intrieur.

L'article 40 concerne-t-il toute la 1re partie de la loi de finances ?

Ex: si l'Assemble dcide de supprimer un article la loi, est-ce que la seconde partie pourra tre vote?
L'Assemble a dcid que, seules les suppressions des dispositions appartenant au domaine obligatoire
de la loi de finances, qui sont sa raison d'tre, pourraient empcher l'examen de la seconde partie. Ainsi
si l'Assemble n'adopte pas l'article d'quilibre ou l'autorisation de lever des impts alors il ne pourra
avoir examen de la seconde partie. Cest ici fut la premire fois de l'histoire qu'un budget est annul. Mais
s'il ne l'avait pas fait, la contrle constitutionnel serait apparu inexistant ou inutile.

Ractions juridiques la dcision du Conseil Constitutionnel de 1979 :

- Critique d'une hirarchie dans la 1re partie par le Conseil Constitutionnel. Mais cette critique est
idiote, puisque c'est l'ordonnance organique elle-mme qui cre cette hirarchisation.

- Dornavant le rglement de l'Assemble permet une dlibration de la seconde partie avant la fin de
la dlibration de la premire.

3. La computation du calendrier parlementaire

L'Assemble dispose d'une priorit d'examen (Article 47 de la Constitution et 38, 39 de l'ordonnance de


1959) avec un dlai de 40 jours (Article 37 de la Constitution). Il commence le 1er mardi d'octobre et se
termine entre les 15 et 20 novembre. S'il y a rejet du projet dans les 40 jours, le texte est transmis au
Snat. Si l'Assemble ne s'est pas prononc dans les 40 jours, elle est dessaisi par le Gouvernement, qui
va saisir le Snat. Dans cette hypothse, la 2me chambre bnficie d'un dlai ramen 15 jours. En
droit le prsent de l'indicatif vaut impratif

Ainsi si l'Assemble dpasse le dlai, alors il y a obligation pour le Gouvernement de saisir le Snat.
Malgr ces termes, le Conseil Constitutionnel a jug l'inverse.

En 1986, propos d'une loi de finances rectificatives. L'Assemble ne s'est pas prononce dans le dlai,
mais seulement aprs ; le Conseil Constitutionnel a dcid que le Gouvernement dispose d'un certain
dlai pour saisir le Snat, la Constitution ne lui impose pas de le faire immdiatement. Donc le Conseil
Constitutionnel constate que les dlais correspondent une finalit (continuit de la vie nationale) et non
une sanction pour l'Assemble, donc si le calendrier peut s'accommoder de quelques jours de retard, il
n'y a pas de raison de dessaisir l'Assemble. C'est le Gouvernement qui dcide.

Mais le Conseil Constitutionnel pose une limite : pas question que le Gouvernement permette
l'Assemble de prendre plus de temps, si c'est pour en enlever au Snat. Il y a donc un lment de
souplesse, limit par les droits du Snat.

Au Snat les mme principes s'imposent, bien que le temps imparti soit un peu plus court. Il est de 20
jours, sauf si l'Assemble ne s'est pas prononce dans les 40 jours, o le dlai sera alors de 15 jours.
C'est l'ordonnance organique qui dfinit, dans son article 39 alina 2, modifi en 1971, ce dlai.
La modification est l'unique modification de fond qui a affect l'ordonnance depuis le 2 janvier 1959.
La computation de ce dlai commence le jour ou le projet sur lequel l'Assemble s'est prononce, est
transmis au Snat. S'il y a dpassement de ce dlai (ne figure pas dans la Constitution, mais dans
l'ordonnance) alors le Gouvernement saisi de nouveau l'Assemble, ou alors le Premier ministre pourra
convoquer une Commission Mixte Paritaire (CMP).

Le dlai global de 60 jours est donc marqu par cette disparit, qui s'explique par le fait que les snateurs
bnficient des travaux de l'Assemble, et sont moins nombreux.

La loi prvoit un dlai maximum de 70 jours due aux dispositions particulires qui suivent la procdure
d'urgence de l'article 45 de la Constitution :

- sur le plan politique : les dputs n'ont jamais examiner les textes adopts par le Snat.
- sur le calendrier: systmatiquement le Premier ministre convoque une CMP. Ou les parits concident
ou elles ne concident pas. Si la CMP ne parvient pas l'adoption d'un texte commun, le Gouvernement
peut, aprs une nouvelle lecture l'Assemble et au Snat, demander l'Assemble de voter
dfinitivement. Si la CMP parvient trouver un texte commun, le Gouvernement peut le prsenter devant
l'Assemble puis le Snat pour approbation, ce moment l, gnralement le texte est adopt. Si le
texte n'est toujours pas adopt, le Gouvernement peut, aprs une nouvelle lecture de l'Assemble et par
le Snat, demander l'Assemble Nationale de statuer dfinitivement.

Si le Parlement ne respecte pas le dlai de 70 jours :

Article 47 alina 3 de la Constitution: [] les dispositions du projet peuvent tre mises en vigueur
par ordonnance . Ainsi le projet de loi de finances est promulgu et donc la proposition du
Gouvernement est accepte, puisqu'il n'y a pas de contrle. Le Gouvernement peut , donc s'il estime
que quelques jours supplmentaires suffisent et sont possible, pour la discussion, alors il laissera le
Parlement finir la discussion. Si le Parlement s'est prononc mais il a rejet le projet, alors le
Gouvernement ne peut pas promulguer le projet.

Article 47 alina 4 de la Constitution: Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un
exercice n'a pas t promulgue avant le dbut de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au
Parlement l'autorisation de percevoir les impts et ouvre par dcret les crdits se rapportant aux services
vots . Si le Gouvernement est renvers, on verra la fin de l'anne, on bricolera le budget. Si le
Gouvernement a mal travaill : si le projet mauvais, il est rejet par la majorit ; si le projet mal conu il
est rejet par le Conseil Constitutionnel.

Le Parlement n'y ait pour rien d'o seulement une demande de vote sur les crdits, donc le
Gouvernement ne peut que reconduire les dpenses de l'anne prcdente par dcret.

Donc la computation des dlais peut entraner chaque fois des consquences et celles-ci sont
amnages de faon ce qu'elles ne psent pas sur ceux qui n'y sont pour rien.

Cela permet d'affirmer que les dlais de l'article 47 sont suffisamment impratifs, pour avoir introduit une
rationalisation dans l'laboration de la loi de finances.

Les rgles de forme et les dlais impratifs ont toujours servi efficacement la Ve Rpublique.

Section 3 : L'adoption des lois de finances

A. Le rle des commissions

Tous les textes dposs sur le bureau du Parlement (quel qu'ils soient) sont renvoys une commission
permanente : la commission des finances. Mais les autres commissions permanentes ont un droit de
regard.

Sous la IIIe Rpublique : la commission des finances avait tous les pouvoirs. C'est le texte modifi en
commission qui 'tait mis au vote et non le projet. Le rsultat est que le Gouvernement avait des
difficults faire voter des mentions intressantes pour lui, car les dputs de la commission des
finances voulaient souvent remplacer le Gouvernement.
Il y avait donc une privation de la capacit du Gouvernement exercer son pouvoir budgtaire.

Sous la IVe Rpublique : un article limite le pouvoir d'amendement. Elle a maintenu que c'tait le texte
modifi en commission qui tait mis au vote. La commission des finances tait celle (parmi quelques
autres) qui faisait chuter les Gouvernement.

Il n'est donc pas tonnant, vu la tendance gnrale qui la caractrisait, que la Ve Rpublique,
ractionnelle, est tout fait pour y remdier par une diminution du rle des commissions (Article 42, limitant
ainsi les initiatives financires). Dornavant c'est le projet du Gouvernement qui est examin. D'o
juridiquement le fait que l'amendement propos par la commission n'ait pas de valeur suprieur a celui
propos par un autre dput.

Cela ananti donc, l'lment fondamental qui avait marqu l'importance du rle des commissions sous
les IIIe et IVe Rpublique.

1. Organisation de la commission des finances

73 membres (1/8 de l'Assemble) composent la commission des finances de l'conomie gnrale et du


plan. Les membres de cette commission sont rpartis la proportionnelle en fonction de la rpartition du
Parlement. Il est rare de voir de nouveaux dputs en commission des finances (obligation d'tre trs
comptent dans ce domaine).

Ces membres lisent leur prsident et le prsident va se distinguer car il a des pouvoirs qui
n'appartiennent qu' lui (Article 40). Le Prsident est Augustin Bonrepas, il vieille a entretenir de bon
rapport avec les ministres.

Il y a un rapporteur gnral de la commission et non pas un par dossier. Il devient technicien des
finances publiques. Il prsente son rapport en trois tomes :

- contexte conomique et financier (national, europen, international),


- analyse des ressources de l'Etat et de la fiscalit (analyse de la premire partie),
- volution globale des dpenses (approche synthtique mais dtaille des prdisposs budgtaire).
Il retrace les amendements, et il est prsent pendant les dbats au moins pour la premire partie.

Les rapporteurs spciaux : il est vident que le rapporteur gnral ne peut rapporter tous les textes
seuls. D'o un rapporteur par fascicule. Le rapport spcial prsent des particularits :

- son auteur en est seul responsable (ce n'est pas le rapport de la commission) et personne ne
peut donc le censurer.
- il dispose d'un pouvoir de contrle sur pices et sur place dans la totalit des services qu'ils dirigent.

Les rapporteurs pour avis : chaque commission (autre que celle des finances) peut nommer un
rapporteur qui interviendra durant les dbats. Ils n'ont pas les mme privilges que les rapporteurs
spciaux mais apportent un clairage autre. Au Snat il y a une dissociation entre la commission des
finances et la commission des finances du contrle budgtaire.

Cette commission pourrait tre rorganise :

- en prenant le prsident de la commission dans la minorit et non plus dans la majorit (comme en
Angleterre ou en Allemagne). On ne conquiert le respect de ses collgues qu'en tant intgre et
loyal , donc tout est dans l'intrt du prsident choisi de bien faire son travail, ainsi il n'y a pas de
raison de ne pas lire des prsidents de commissions dans l'opposition.

- en dcidant que lorsque le rapporteur spcial appartient la majorit, celui pour avis appartient la
minorit et inversement. Et en dotant alors les rapporteurs pour avis dans des mme pouvoirs que
les rapporteurs spciaux en matires de contrle.
2. Le fonctionnement du travail en commission

La commission est comptente pour toute les lgislations fiscales et aussi bien la loi que ses
modifications. Elle est plus spcialise que nombre de commission ce qui entrane des communications
nombreuses entre ses interlocuteurs (Bercy entre autres). Ces contacts marquent le contrle exerc par
la commission (s'il n'y a pas de contact, alors pas d'approbation des partenaires).

Les parlementaires envoient par anticipation un questionnaire au mois de juin. Ce questionnaire est
adress aux ministres qui posent des questions prcisent en matire budgtaire, ainsi l'Assemble
prpare son travail et les tentatives d'amendements qu'elle conduira. Mais le questionnaire est victime de
son succs et chaque Assemble posent environ 2500 questions. Ceci est trop lourd, trop complet car
cela demande des rponses prcises or, pour rpondre ces questions il est souvent bien difficile pour le
ministre interrog de rpondre dans les temps ou correctement, tellement la prcision est importante
dans ce genre de questions. C'est donc une procdure importante.

La commission des finances n'chappe pas plus que les autres l'effet majoritaire. Normalement elle
n'est pas l pour gner le Gouvernement, mais pour l'aider. Mais ce soutient n'est pas inconditionnel et
ncessite une contrepartie et donc quand le Gouvernement est confront sa majorit, il a tout intrt
la suivre s'il veut qu'elle reste docile. La commission des finances demeure importante et son rle est
central dans l'adoption du projet de la loi de finances. Mais tous les parlementaires ont le mme droit
d'amendement que la commission.

B. L'exercice du droit d'amendement

Article 44 de la Constitution alina 1 : les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit


d'amendement . Deux dispositions ont un impact particulier en matire financire :

- l'Article 40 de la Constitution,
- l'Article 42 de l'ordonnance.

1. Article 40 de la Constitution

Il s'applique tous les textes. Il est destin brider l'initiative dpensire venant du Parlement
(renversement historique depuis l'apparition du suffrage universel).

Au dbut du sicle, une simple loi a cherch brider l'initiative dpensire du Parlement mais tant que
pas de constitutionnalit de la loi donc la souverainet du Parlement l'emportait et c'tait idem sous la IVe
Rpublique. Ce n'est donc depuis 1958 que l'interdiction s'applique brutalement aux parlementaires. Le
Gouvernement peut permettre au Parlement de prendre une initiative, mais ncessit de cette
permission.

Procdure : elle varie d'une Assemble l'autre.

- Contrle systmatique l'Assemble : contrle du prsident qui dlgue au prsident de la commission


des finances en matire de loi de finances. Irrecevabilit objective et absolue : si le Gouvernement le veut
quand mme, il doit en faire la demande. S'agissant des amendements : s'ils sont susceptibles de poser
problme, alors ils sont envoys la commission qui dcidera de sa recevabilit. Cette procdure a pour
consquence d'imposer aux parlementaires de s'appliquer sur tout les amendements et cela a tout
moment.

- Le Snat est plus laxiste car il n'y a pas de contrle systmatique et pralable, il est laiss la
diligence du Gouvernement. Tous les amendements sont mis en dbat et les snateurs comptent sur leur
intelligence respective pour retirer les irrecevables avant le vote. Le Gouvernement n'a jamais forc le
Snat un contrle aussi systmatique et rigoureux que celui de l'Assemble Nationale. Dans une
jurisprudence constante, le Conseil Constitutionnel exige que l'objection soit faite durant les dbats, pour
annuler un amendement. Cette jurisprudence est contradictoire : l'irrecevabilit de l'Article 40 de la
Constitution signifie irrecevabilit absolue, et quand il doit sanctionner, il dit qu'il n'y a pas d'objection
durant le dbat et donc il ne dclare pas l'amendement irrecevable.
Les effets :

Il y a une marge importante pour interprter l'Article 40 de la Constitution. Il subsiste toujours une marge
d'apprciation ncessaire car sinon on aurait des absurdits. L'Article 40 de la Constitution, devrait
normalement rendre irrecevable tout amendement sur la peine de mort (frais d'entretien des prisonniers
trop important).

Amendement Vivien (1972, amendement instituant un nouvel avantage): irrecevable l'Article 40 de la


Constitution mais M. Vivien avait dclar l'amendement recevable, car l'avantage consentit aux artisans
tait peu cher par rapport aux reprsailles qu'ils auraient pu mener suite une dcision d'irrecevabilit ce
qui montre une faiblesse du Parlement.

Sur quelle finances porte l'article 40 de la Constitution ?

Article 40 : Les propositions et amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas
recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques,
soit la cration ou l'aggravation d'une charge publique . D'aprs la Constitution l'article porte sur les
ressources publiques et les charges publiques.

Ressources publiques : vise les ressources de l'Etat, des collectivits locale, des tablissements publics,
des rgimes obligatoires de la scurit sociale. Dans ce dernier domaine, c'est une conception objective.
Ainsi toute diminution de celles-ci est prohibe.

Charge : pas seulement au sens final du terme. En effet, tout ce qui est dpense est charge. Mais
quand il n'y a pas de dpenses qualifiables (le fait de mettre la charge d'une personne publique),
l'obligation d'excuter une tche est une charge.

On peut crer une charge, condition de crer le financement. Et on peut crer une ressource
condition de faire l'effort d'une compensation.

Il y a une diffrence entre ressources et charges, avalise dans une dcision du Conseil Constitutionnel
dans l'article 40, les ressources publiques apparaissent au pluriel, et les charges au singulier.
Il faut que les gages apports la compensation soit pertinent.

Si les parlementaires peuvent dposer des amendements pour supprimer des ressources publiques, c'est
principalement pour la discuter. Ils doivent apporter un gage de compensation. Il est toujours possible au
Gouvernement de supprimer le gage mais il doit alors prendre l'amendement son compte.
L'interprtation traditionnelle permet donc la diminution des ressources contre une compensation, car
cela un caractre pluriel.

Par contre, quelques soient les conditions, l'initiative est radicalement irrecevable en matire de charge.
Les parlementaires peuvent demander au Gouvernement de la prendre mais pas eux.

Cela donne au Gouvernement une position confortable, et vite aux parlementaires d'exercer un certain
clientlisme grce la rigidit juridique en matire de charge.

Quelle est la base de rfrence de l'article 40 de la Constitution ?

Il y a 12 catgories d'amendements parlementaires possible :

1re srie d'hypothse : une diminution des ressources propose par le Gouvernement. Le droit
existant est de 100 (unit de valeur), le droit propos est de 80. Rfrence au 1er ou au 2e ? Dans le
respect de l'Article 40 de la Constitution, qui peut le plus peut le mois. Donc le Parlement ne peut pas
proposer de descendre moins de 80, mais 90 ou de rester la mme valeur. Les amendements : en
dessous de 80 , la proposition est irrecevable ; au del de 100, elle est recevable ;entre 80 et 100, elle
est recevable car le Gouvernement a pris l'initiative.

2e srie d'hypothse : une augmentation des ressources proposes par le Gouvernement. Le droit
existant est de 100, le droit propos est de 120. Ce n'est pas le texte en discussion qui sert de base, mais
celui existant. Ainsi en dessous de 100 la proposition est irrecevable, au-dessus de 120 elle est
recevable et entre 100 et 120 elle est aussi recevable.
3e srie d'hypothse: une diminution des charges.
Prestations qui cote 100, le Gouvernement propose de le diminuer 80. Base de rfrence c'est le droit
existant. Ainsi au-dessus de 100 la proposition est irrecevable, en dessous de 80 recevable, et entre 80
et 100 elle est recevable.

- 4e srie d'hypothse: une augmentation des charges. Prestations qui cote 100, le Gouvernement
propose de l'augmenter 120. Base de rfrence, c'est le texte en discussion. Ainsi entre 100 et 120 la
proposition est recevable, en dessous de 1 00 elle est recevable, tandis qu'au dessus de 120 elle ne l'est
pas.

L'article 40 de la Constitution est un carcan pour l'initiative parlementaire, mais chaque fois qu'une
interprtation est possible, elle est favorable l'initiative parlementaire. Il n'est pas propre aux lois de
finances et s'applique tout le travail lgislatif du Parlement ; le Gouvernement et le Parlement, au-del
de la rigueur du texte sont lis par des enjeux politiques.

Mais la V e Rpublique en a trop fait, et a multipli les protections et alors que l'article 40 pourrait suffire,
on a rajout l'article 42 de l'ordonnance de 1959 : Aucun article additionnel, aucun amendement un
projet de loi de finances ne peut tre prsent, sauf s'il tend supprimer ou a rduire effectivement une
dpense, crer ou accrotre une recette ou assurer le contrle des dpenses publiques.

2. L'article 42 de l'ordonnance de 59

Diffrences avec l'article 40 :

- l'Article 40 consacre la recevabilit, alors que l'Article 42 consacre l'irrecevabilit (sauf si),
- l'Article 40 ne vise que les initiatives parlementaire, alors que l'Article 42 s'applique toutes les
initiatives.

L'Article 42 est trs rigoureux. Il vise prserver l'intgrit des lois de finances car c'est essentiellement
sur les dispositions combines des Article 1 et 42 que le Conseil Constitutionnel a dfinit les dispositions
qui n'appartiennent pas aux lois de finances.

Les effets :

Problme du champ d'application, car l'Article 42 est rdig en terme gnral. Si on appliquait
indiffremment l'Article 42 au domaine obligatoire, exclusif et facultatif, les amendements ne pourraient
pas avoir pour objet de diminuer les ressources, d'augmenter les charges et d'assurer le contrle
parlementaire. D'o une interprtation du Conseil Constitutionnel, dans une dcision de 1980 qui dit que
l'Article 42 ne s'applique qu'au seul domaine obligatoire des lois de finances.

S'agissant des deux autres domaines, il n'y a pas vraiment d'application ou alors de moindre mesure.
Mais cela ne signifie pas qu'il disparat, il laisse subsister 2 dispositions essentielles :

- possibilit d'carter les dispositions cavalires ;


- dispositif de prohibition des amendements indicatifs. Ils apparaissent dans l'adverbe effectivement
nonc sous la IVe Rpublique, pour permettre les initiatives dpensires. Mais difficult pour dtecter
un tel amendement car ce n'est pas un critre objectif ou du moins pas vraiment. Ce qui permet de
l'identification :

1er critre : l'imputation. on ne peut pas dpasser sans imputer ou du moins sans prciser
l'imputation.

2e critre : l'intention. Si le Parlement est assez bte pour avancer le caractre purement indicatif de
son amendement, il sera irrecevable.

3e critre : le cantonne. Pertinence de la diminution par rapport la dpense elle-mme.


Il n'est pas ncessaire de dclarer irrecevable un grand nombre d'amendement contraire l'Article 42,
car les parlementaires font vite attention de ne pas mettre le Gouvernement en difficult. En effet, les
parlementaires malgr les Article 40 de la Constitution et 42 de l'ordonnance de 1959 conservent des
pouvoirs considrables et peuvent toujours amender et avoir ainsi une influence dans la loi de finances,
s'il est srieux.
3. Le droulement de la discussion

L'objet de la discussion varie selon que l'on se trouve dans la 1re ou 2e partie et que l'on se trouve dans
tel ou tel domaine. La procdure varie en fonction de l'objet tout comme les votes.

la 1re partie :

C'est la procdure lgislative ordinaire qui s'applique, sous rserve du respect des dlais. L'examen
prend une semaine. Ici se mesure, au cour des dbats, l'importance du ministre des finances et du
budget et du rapporteur gnral de la commission des finances. La densit de la 1re partie peut varier
selon les annes (par exemple, s'il y a des dispositions fiscales nouvelles). La procdure qui se droule
est la mme que pour n'importe quel projet de loi. Au minimum, cette 1re partie doit donner l'occasion
d'un certain nombre de votes obligatoire :

- l'approbation gnrale de l'valuation des recettes,


- un vote spcial sur chacun des budgets annexes,
- un vote sur chaque catgorie des comptes spciaux du Trsor,
- un vote sur l'article d'quilibre.

Bref, en tout il y a environ une quinzaine de vote minimum. Il n'y a pas d'autre spcificit, la vritable
particularit du dbat budgtaire c'est la seconde partie.

la 2nde partie :

La discussion de cette partie est un exercice original qui tient la nature et l'objet de la discussion et au
vote. Avant de 3 5000 votes taient ncessaires ! A partir de 1956, on a tent de diminuer le nombre de
vote d'o un mouvement de globalisation qui n'a pas abouti. C'est sous la Ve Rpublique avec l'Article
41 de l'ordonnance de 1959 qui dispose que seul les dispositions nouvelles font l'objet d'un vote par
chapitre, les autres font l'objet d'un vote global. Les parlementaires se sont d'abord insurgs contre cette
mesure, car ils la considrait dangereuse puisque cela privait les parlementaires d'un certain contrle.
Mais cette crainte s'est rvle excessive, car les masses globalises ne sont votes que sur la base
d'information trs dtaille, fournies par le Gouvernement. Le Parlement vote dornavant titre par titre et
ministre par ministre, mais ils peuvent influer sur le Gouvernement en imposant la ventilation des
crdits dans les diffrents titres. S'il est seul avoir la comptence du dcret de rpartition, sa plume est
serve, et dpend de son engagement envers le Parlement. Le pouvoir juridique est alors utilis pour des
raisons politiques. Cet change se construit tout au long du dbat, mais dans la 2nde partie autour :

- des services vots (Article 33), ils reprsentent le minimum de dotation qui tiennent compte de
l'volution pour une reconduction actualise (lments objectifs : base de l'anne prcdente ;
lments subjectifs : apprciation du Gouvernement maintenir cette base). La question est de
savoir si cette notion de services vots ne va priver le Parlement de son pouvoir d'apprciation.
Nanmoins, le Parlement n'est pas entirement tenu, et peut amputer tel ou tel chapitre de crdits qui
lui avaient t allous auparavant. Ils ont un caractre qui incite ne pas les remettre en cause,
mais ce n'est pas un caractre d'interdiction.

Mais la ractualisation conomique dissuade d'apprcier l'impact des nouvelles mesures. Il faut faire
attention que sous couvert de la ractualisation, n'entrent pas dans le budget des mesures clandestines.
En effet, le Conseil Constitutionnel, dans une dcision de 1974 donne une interprtation restrictive de la
notion de services vots.

Les services vots reprsentent 94% du budget et font donc l'objet d'un vote global.

- les mesures nouvelles, elles n'apparaissent pas clairement dans l'Article 31 alina 3, elles sont
mentionnes mais pas dfinies. Ce sont celles qui affectent les services vots d'une manire ou d'une
autre. Elles doivent toutes tre clairement identifies, c'est--dire que dans le projet, le Gouvernement
doit les prsenter comme telle, et dire sur quel chapitre elles s'imputent. Elles peuvent tre positives (le
plus souvent) ou ngatives. Il ne peut pas y avoir un vote unique, aussi, pour les mesures nouvelles. Ce
qui est mis au vote ce n'est pas la mesure elle-mme, mais le titre auquel elle appartient.
Ds 1959, le Parlement a examin d'abord les mesures nouvelles et aprs les services vots. Ceci est
plus logique que l'Article 41 alina 2. Car sinon on vote dj les services vots et ainsi on a plus qu'a
accepter les mesures nouvelles ou alors remettre en cause le 1er vote. Second renversement,
thoriquement on vote par titre et l'intrieur par ministre : la pratique est invers. Pourtant l'Article 42
alina 1 garde toute sa porte, car on ne vote que les titres et les chapitres.

Titre Unit qui regroupe les dpenses par leur nature d'ensemble (il y en a 7 dont 6 effectifs) :

- la dette publique,
- les pouvoirs publics (concernant les pouvoirs publics autres que ceux dpendant d'un ministre),
- les moyens des ministres (crdits pour fonctionnement),
- les dpenses d'interventions (celles par lesquelles les ministres accordent les subventions),
- les dpenses d'investissement (pour leurs propres comptes),
- les subventions d'investissement (pour les tiers),
- rparations des dommages de guerre (il a disparu, il y a 10 ans mais existe toujours en terme de
droit).

Ces titres apparaissent l'Article 6 de l'ordonnance de 1959. Mais tous n'ont pas la mme nature,
certains sont le monopole du ministre des finances. D'autres charges sont renvoyes au budget des
charges communes car ils ont besoin d'tre ventils.

Seuls importent les titres 3 6 :

les titres 3 et 4 regroupent les dpenses ordinaires,


les titres 5 et 6 regroupent les dpenses en capital.

L'intrt de ce regroupement par titre : on sait exactement combien cote un ministre et de combien il
dispose pour mener une politique. De mme pour les investissement, on sait combien il va coter et
combien il va rapporter. Chacun des titres est divises en chapitre. Ce sont ces derniers qui font l'objet
du contrle des parlementaires. Ils sont diviss en articles et en paragraphes (pages 16, 17, 18 et 19 du
document donn en dbut d'anne). Cette ventilation permet d'avoir les bases ncessaires pour dbattre.

C. Le droulement de la discussion

Organiser la discussion de la 2nde partie est toujours difficile, car tout doit tre examiner dans un dlai
raisonnable. Le triptyque (liturgie, litanie, lthargie) a amen les autorits se poser la question de
changer les modalits. On ne peut pas rendre vivant et attractif un dbat qui a pour participants des gens
qui n'ont pas les mme comptences et les mme intrts pour le sujet. Seule une mobilisation
suffisante des parlementaires pendant l'anne et non pas seulement pour le vote, leur permettrait
d'acqurir la comptence ncessaire au contrle du budget de loi de finances.

Il y a eut plusieurs amliorations: on a, peu prs, renonc l'allocation d'un temps de parole, car
chaque groupe gonflait son temps, mais pour que tous ses membres puissent s'exprimer, il le rduisait
pour chacun. On dtermine toujours pour chaque fascicule un temps global de parole, mais plutt que
d'allouer 3 5 minutes chacun, on a institu un systme de question - rponse (nombre de questions
limites). La discussion a gagn en vivacit, le systme est devenu la norme, mais n'est pas exclusif car
il y a deux phases :

une phase avec un temps de parole traditionnel,


une phase avec question - rponse.
La formule mixte apporte les avantages d'une discussion gnrale et particulire.

Ce n'est la mme finalit quand on vote par titre et par chapitre que quand on vote par Article On ne peut
passer au vote sur l'ensemble que si tous les fascicules ont t dbattus et, normalement, adopts. Au
moment du vote sur l'ensemble du texte, le Gouvernement peut demander une 2nde dlibration sur les
budgets carts. Dans ce cas, soit le ministre responsable de ce budget demande un dlai, soit il
demande la rserve du vote (c'est--dire que le vote sur ce fascicule est renvoy plus tard). De son
ct le Parlement peut se prvaloir de la rserve parlementaire. Aucune trace de cette notion n'existe o
que ce soit, et elle ft mme longtemps cache.
La rserve parlementaire est une somme globale que le ministre des finances et du budget, avant la
discussion budgtaire, met la disposition des parlementaires (c'est--dire du prsident et du rapporteur
gnral des finances) pour en faire ce qu'ils veulent (lgalement parlant). Cela sert d'abord aux amis de
la majorit (le plus souvent), mais aussi aux rivaux, mais la rserve sert principalement les membres de
la commission des finances. Elle sert l'intrt gnral. Il arrive qu'un ministre qui a du mal faire voter
son budget aille voir le gestionnaire de la rserve pour y puiser un peu, ce qui permet gnralement de
faire voter le budget problmatique. Ce systme est opaque mais il est souple et relativement quitable.

Condition d'adoption :

Tout au long de la 2nde partie, le Gouvernement et le Parlement ont dbattu. Il faut maintenant conclure.
Il existe plusieurs cas :

- articles lgislatifs,
- les modifications de crdits sur un chapitre ou un titre,
- les accords ports sur une modification de crdit l'intrieur d'un ministre ou d'un titre.

On ne va pas recommencer une discussion complte et rouvrir un dlai d'amendement, c'est pourquoi le
Gouvernement utilise deux armes :

- 2nde dlibration plus utilisation de l'Article 44 alina 3 de la Constitution (vote bloqu). L'Assemble
est confronte au choix simple de prendre ou de laisser le projet.

- 2nde dlibration et utilisation de l'Article 49 de la Constitution (engagement de la responsabilit du


Premier ministre). Cette arme de procdure est utilise quand la majorit est fragile ou quelle est
inexistante.

Ces armes sont utiles qu' l'Assemble Nationale et non au Snat, puisque c'est elle qui a le dernier mot.
Le Gouvernement a les moyens d'obtenir le vote de la loi de finances (sa loi de finances), mais il doit faire
attention ne pas trop en abuser.

Section 4 : L'excution des lois de finances

On passe du droit budgtaire au droit de la comptabilit publique. Certaines rgles sont issues de
l'ordonnance organique et d'autre du dcret du 29 dcembre 1962 qui fixe le rglement de la comptabilit
publique (RGCP).

A. Les agents d'excution

Le principe fondamental est le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables :

Dcrets de 1795 (an III), met en application de la sparation en matire de recette


Ordonnances de 1822, qui met en place la sparation en matire de dpense.
Dcret du 29 dcembre 1862, qui entrine dfinitivement ce principe.

L'ordonnateur doit intervenir, d'abord, puis le comptable pour lever les recettes et ordonner les dpenses.
Ce ne peut pas tre le mme qui lve et qui ordonne.

1. Les ordonnateurs

L'ordonnateur est un agent public titre principal, charg d'excuter un service. L'excution du service
conduit celui qui les exerce agir comme ordonnateur. Article 5 du rglement gnral : celui qui prescrit
l'excution des recettes et des dpenses. Exemple : un ministre doit conduire sa politique ministrielle,
donc dans l'accomplissement de l'ensemble de ses tches, il y a des dpenses. Ces dpenses doivent
tre ordonnes ainsi comme accessoire de sa fonction de ministre il ordonne une dpense. Ainsi sa
fonction principale est celle d'agent public, mais sa fonction accessoire est sa capacit d'tre
ordonnateur.
En recette l'ordonnateur constate l'existence d'une crance, au profit d'un organisme public, puis il en
arrte le montant de cette crance. Enfin, il en ordonne le recouvrement (signe un ordre de recette).

En dpense, c'est un rle plus important, car il y a une plus grande marge d'apprciation. il dcide la mise
en uvre effective de la dpense en rgle gnral, mais des fois c'est une simple constatation, l'tat est
dbiteur, sinon il dcide la mise en uvre de la dpense. Il ne dcide cette mise en uvre effective de la
dpense que dans la limite des plafonds autoriss. Il peut aussi ne pas dpenser tout ce qu'il a t
autoris dpenser. En effet, c'est une autorisation et non une obligation. L'Article 5 du RGCP dispose
que l'ordonnateur cre ou constate les dettes des organismes publics, en arrte le montant, en ordonne
le paiement (ou le recouvrement). Tous les ordonnateurs sont des administrateurs mais pas l'inverse.
parmis les ordonnateurs susceptibles d'engager les finances publiques, il n'y a jamais de personnes
prives. Mais il ne suffit pas d'tre agent public pour tre ordonnateur, c'est une qualit rserve des
agents d'autorit.

Donc il y a des complications car il y a des distinctions :

- Il y a une diffrence entre les ordonnateurs principaux et secondaires. Les ordonnateurs principaux
sont ceux qui sont au sommet de la hirarchie dans chaque structure budgtaire identifie (budgets qui
ont une existence propre).

Exemple : Pour le budget annexe, ce sera le chef de service.


Pour le budget autonome d'un tablissement public, ce sera le chef de l'tablissement.
Pour le budget d'une commune, ce sera le maire.

C'est toujours le 1er responsable de l'autorit qui est l'ordonnateur principal du budget. Il n'y a qu'un seul
ordonnateur principal, car les secondaires sont des agents des administrations dans les diffrentes
circonscriptions territoriales.

Exemple : Pour l'Education Nationale c'est le ministre qui est l'ordonnateur principal du budget, mais la
qualit d'ordonnateur est dconcentre, donc dans chaque rgion il y a un ordonnateur secondaire, qui
exerce les fonctions normales dvolues au ministre. Ainsi pour le ministre de l'Education Nationale c'est
toujours le recteur. Pour les dpartements c'est le prfet que est l'ordonnateur secondaire de tous les
services externes des administrations de l'tat (reprsentant de tous les ministre sauf le ministre des
finances, de l'Education Nationale, de la dfense et de la Justice). l'ordonnateur principal peut dlguer
sa signature, on parle alors d'ordonnateur dlgu. Le dlgu reoit de l'ordonnateur (principal ou
secondaire) l'aptitude signer les documents en recette comme en dpense.

Ce n'est pas une dlgation de pouvoir, mais de signature. En effet, en cas de mauvais maniement de la
dlgation, le dlguant reste responsable (ce qui est diffrent d'une dlgation de pouvoir, o le
dlguant se dcharge sur le dlgataire). Exemple : le ministre dlgue sa signature son directeur de
cabinet.

L'ordonnateur supplant: il supplait l'ordonnateur en cas d'absence ou d'empchement, exerant ainsi le


pouvoir de l'ordonnateur.

Les dcisions sont prpares par d'autre personne que l'ordonnateur, mais il demeure que sa signature
de l'ordonnateur (de recette ou dpense) relve du seul ordonnateur. Et au moment o il signe, il rend
l'acte excutoire, sa responsabilit est engage sur le contenu de l'ordre. donc il doit faire confiance
son service pour pouvoir signer aveuglment.

2. Les comptables publics

C'est un monopole. Ils ont le monopole du maniement des fonds publics. Ainsi seuls des agents
spcialement investis cet effet peuvent y participer. Ces agents assujettis ce titre une
responsabilit pcuniaire personnel. Exemple : c'est leur qualit principale (diffrents des ordonnateurs).
Le fait de la responsabilit pcuniaire les places dans une catgorie particulire de fonctionnaire. Ils sont
tous nomms soit par le ministre des finances, soit avec son, au minimum, son agrment. A leur
nomination ils doivent constituer des srets (constituer une hypothque ou accepter un cautionnement).
Exemple : une hypothque sur leur appartement l'tat, s'ils ne sont pas propritaire alors se sera un
cautionnement.

Une garantie juridique est donne l'Etat : ce que possde le comptable public pourra tre donn l'tat
si il y a mise en cause de la responsabilit pcuniaire personnelle. On exige des srets plus importante
pour des fonctions plus importantes. Il y a une proportion entre les srets et les fonctions.

Les srets sont la plus part du temps mutualise, car il y a un mcanisme d'assurance mutuelle. Ainsi
chacun s'assure auteur du cautionnement exig de lui moyennant cotisation personnelle.

a. Les rseaux

- rseaux des comptables du trsor,


- rseaux des comptables des impts indirects et des droits de douane,
- rseaux des comptables des budgets annexes et des tablissements publics.

Comptables du trsor : Ils interviennent sur la comptabilit du trsor public.


Comptables directs et spciaux: les comptables direct sont les comptables de droit commun du trsor;
Comptables spciaux, dans un nombre de cas limit, sont en charge d'un type de recette et de
dpense spcifique. Exemple : L'agent comptable de la dette publique (gre la dette publique).

Il y a une division d'ordre hirarchique (entre suprieur et subordonn) : sont comptables suprieurs ceux
dont les comptes relveront directement du contrle du juge :

- les suprieurs sont l'agent comptable central du trsor, le receveur gnral des finances, le payeur
gnral du trsor, tous les trsoriers payeurs gnraux (TPG),
- les subordonnes sont les trsoriers payeurs, les receveurs percepteurs, les percepteurs. Subordonn:
le suprieur hirarchique ne peut subordonner sa dcision celle du subordonn, car les comptes du
subordonn sont soumis au suprieur. Ici, c'est la supriorit de contrle (et non d'autorit).

Il y a une distinction fonctionnelle. Il y a des comptables principales et des comptables secondaires.


C'est presque la mme diffrence que pour l'ordre hirarchique, les comptables principaux relvent
directement de la cour des comptes. Les comptables secondaires remettent leur comptes au TPG
charge pour celui-ci de contrler.

Mais le mme comptable peut tre et secondaire et principal, mais pas sur les mme comptes. Le mme
agent peut tre comptable secondaire dans le maniement des finances de l'tat et aussi tre le
comptable principal des finances d'une collectivit locale. Donc concidence absolue entre deux
distinctions : une personne pouvant tre secondaire et principale en mme temps.

L'existence de ce rseau o se regroupent tous les comptables du trsor, ainsi que les comptes du
trsors :

- scurise les comptes (contrles multiples),


- alimente une information continue sur la situation du trsor.
Chaque semaine il y a une centralisation (flux retrac), ainsi le ministre des finances connat l'tat exact
du trsor public. Cette centralisation est publie une fois par mois dans le Journal Officiel.

Comptables des impts indirects et des droits de douane :ils ne relvent pas de la direction de la
comptabilit publique, mais de la direction gnrale des impts (DGI) ou de la direction gnrale des
douanes et des droits indirects (DGDDI).

Comptables des budgets annexes et des tablissements publics


b. Des missions identiques

Article 11 13 du rglement gnral. Il y a deux types de missions :

- Tout ce qui concerne le maniement effectif des fonds (recouvrir recette, payer les dpenses, conserver
ce qui doit l'tre, tenir la comptabilit, conserver les pices justifiant toute les oprations). Il est savoir
que la mise en uvre des ordonnateurs se fait ds dcembre. Les comptables sont alors conduit a
procder des oprations portant sur des sommes phnomnales : ils doivent donc constituer des
srets, rmunration drogatoire au droit commun de la fonction publique, sans oublier des primes.
C'est une rmunration en fonction des ressources du lieu o ils sont (environ 100 000F ou 200 000F par
mois).

Contrle de rgularit des ordres de recette et dpense (des ordonnateurs). Quand il engage la recette
ou la dpense, il doit avoir avant vrifier qu'elle est rgulire. Il y a une vrification de la totalit de la
procdure suivie, des exigences respectes et des chiffres.

Quand on est sr que recette et dpense sont rgulires, on les met en uvre. Et il y a un contrle
systmatique a priori. Une scurit demeure importante et mme fondamentale : la rgle de sparation
comptables ordonnateurs se trouve ainsi justifi.

A l'instant o recette et dpense sont mises en uvre, on est en droit de considrer qu'elle est rgulire.
Ainsi les oprations peuvent tre stupides mais doivent tre toujours rgulires.

Ce contrle a presque plus d'importance que l'autre tche (mise en uvre ds dcembre des
ordonnateurs), le mme individu met en uvre et contrle en mme temps.
Les conditions dans lesquelles le comptable opre ce contrle varient selon la nature des dpenses.

L'existence de ce contrle apporte une garantie ncessaire mais insuffisante, car il est proportionn aux
conditions dans lesquelles ils oprent. Il faut donc une indpendance des comptables: leur statut y veille
et la renforce car l'indpendance s'accompagne d'un systme d'incompatibilit (avec d'autres fonctions).
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