Rfap 155 0723

Le point sur...
LES ENJEUX LIÉS AUX ACTIVITÉS D’AUDIT, DE CONSEIL ET

D’ÉVALUATION DANS LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES : UNE
PERSPECTIVE CANADIENNE
Jacques Bourgault, Pernelle Smits
Institut national du service public | « Revue française d'administration publique »
2015/3 N° 155 | pages 723 à 733

ISSN 0152-7401
DOI 10.3917/rfap.155.0723
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Le point sur…
LES ENJEUX LIÉS AUX ACTIVITÉS D’AUDIT,

DE CONSEIL ET D’ÉVALUATION
DANS LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES :
UNE PERSPECTIVE CANADIENNE
Jacques BOURGAULT Pernelle SMITS
Professeur associé à l’École nationale Professeure adjointe à l’Université Laval,

d’administration publique (ENAP) chercheure associée à l’École
et l’Université du Québec à Montréal nationale d’administration publique
(UQAM), Québec, Canada (ENAP), Québec, Canada
Résumé
L’activité d’« inspection » se manifeste sous forme de contrôles pendant ou juste après l’exé-
cution d’une mission. Elle inclut aussi des dimensions nouvelles comme l’audit, le conseil et
l’évaluation plutôt normative. En ce sens, l’évaluation est plus large que les missions relevant
de l’inspectorat (qui recouvrent les aspects liés à la pré exécution, à la réponse au « quoi » et
au « pourquoi », pertinence, suivi en cours d’implantation, etc.). L’article aborde quatre défis
majeurs de l’inspection au regard de l’expérience canadienne et québécoise : les enjeux métho-
dologiques (combinaison du quantitatif et du qualitatif, les aspects intersectoriels) ; la nécessité
d’une multiplicité de compétences ; le suivi du retour sur investissement des inspections et des
évaluations, le défi de leur utilité du fait de politiques qui évitent la reddition de comptes par des
objectifs aux énoncés vagues.
Mots‑clefs
Inspectorat, évaluation, Canada, méthodologie, défis
Abstract
— Canadian perspectives on a few stakes relating to the activity of auditing, counselling and
evaluation in public administration — In the public administration language «inspection» takes
the form of checks made during or immediately after the execution of a task. But it also includes
new dimensions as control, audit, consulting and normative evaluation. Evaluation is broader
than the missions of the bodies in charge of it (pre‑execution, response to what and why, rel‑
evance, ongoing monitoring of implementation, etc.). This article regards four major challenges
of the inspection according to the Canadian and Quebec experience: methodological issues (a
combination of quantitative and qualitative aspects and intersectoral issues); the need for multi‑
ple skills; tracking ROI evaluations and inspections and finally the challenge of their usefulness
considering that several policies avoid accountability by stating vague objectives.
Keywords
Inspectorate, evaluation, Canada, methodology, challenges
Revue française d’administration publique n° 155, 2015, p. 723-733

724 jacques bourgault, pernelle smits
L’« inspection » se manifeste sous forme de contrôles pendant ou juste après l’exécu-

tion d’une mission. Les inspections ont pour objectif de recueillir de l’information, de la
formater pour le décideur, de fixer des critères d’analyse et de formuler des recommanda-
tions. Les activités d’inspections posent toutefois certains défis méthodologiques, d’inter-
prétation des observations et d’utilisation. Dans cet article, nous regrouperons sous le terme
d’« inspectorat » toutes les dimensions couvertes par la fonction d’inspection : contrôle,
audit, conseil et évaluation. La fonction de l’inspectorat est réputée influente sur la prise de
décision des autorités. Elle peut inciter à fermer un service dans une administration ou être à
l’origine de son expansion, corriger, ajouter ou bannir un processus, etc. Elle peut consister
à mener une étude ou contribuer à la préparation d’une politique ou d’une mesure, ou enfin à
justifier une décision prise grâce – ou malgré – le processus d’inspection. Dans certains cas
jugés d’urgence, l’inspection peut même déboucher sur une décision temporaire, comme
relever un agent de ses fonctions, suspendre une opération ou générer une tutelle adminis-
trative. L’inspectorat fait par ailleurs l’objet d’une compétition intra‑organisationnelle car
chacun veut accéder à ce pouvoir d’influence pour le façonner si possible. Ce constat est
d’autant plus vrai que cette influence prépare parfois la décision et confère un certain pres-
tige aux personnes conduisant de telles missions. Le nombre d’unités administratives, plus
ou moins coordonnées, qui réalisent cette « inspection » joue ici un rôle tactique impor-
tant parce que s’installe une hiérarchie de facto entre les unités de conseil ou encore parce
que ces multiples influences peuvent se neutraliser. Chaque action d’inspectorat ne conduit
cependant pas nécessairement à des décisions informées sur la base d’enquêtes des services
d’inspection. Se pose alors la question de la nécessité de réaliser toutes ces études, et des
moyens pris et à prendre pour qu’elles soient utilisées à bon escient.
Pour les fins de ce texte, nous distinguons l’inspection de l’administration des ins-
pections destinées aux administrés et portant sur la vérification de produits alimentaires
ou d’installations sur la base de critères sanitaires ou de sécurité. Notons que les enquêtes
externes de police ne font pas l’objet de cet article contrairement aux enquêtes internes,
qui portent sur la conduite des agents des services policiers. Afin de faciliter la localisation
de la situation française dans le courant du management public anglo‑saxon, le contrôle
sous ces diverses formes est associé au concept d’inspectorat. Il faut reconnaître aussi que
beaucoup des fonctions centrales de management public des administrations françaises
ne sont pas exécutées par des corps d’inspection. À notre connaissance, dans la plupart
des administrations hors d’Europe, les contrôles stratégiques ne sont pas exécutés par des
« inspecteurs », ni pendant l’exécution des tâches, ni sur le terrain.
L’inspection traditionnelle se situe dans un cadre juridique strict et recherche la confor-
mité des actes des agents et administrations. Cette approche a montré ses limites depuis
longtemps. Trop centrée sur le « quoi », elle néglige souvent le « pourquoi » cher aux
approches managériales. Son regard sur le « comment » issu des pratiques traditionnelles
ne cherche pas nécessairement l’optimisation de l’utilisation des ressources. Toujours dans
une optique managériale, cette approche ne remet pas suffisamment en cause les manières
de faire car elle ne procède pas d’une démarche stratégique, ni évaluative. Cependant, plu-
sieurs corps d’inspection dont la mission est de contrôler l’administration et ses agents
ont développé depuis quelques années de nouvelles missions comme l’audit, le conseil
et l’évaluation. S’intéressant au « quoi » et au « comment », l’inspection cible aussi les
processus internes. Il s’agit d’optimiser la gestion et de contribuer à sa transparence pour
favoriser l’imputabilité devant les élus et la population. Le défi que représente la prise en
compte des citoyens dans le processus de décision, de consultation, de reddition de compte
et de partage de l’information dans le cadre de l’action publique est largement souligné,
voire controversé dans certains pays développés. Ainsi un regard sur la question de savoir

les enjeux liés aux activités d’audit… 725
« qui » est inclus dans les démarches et « pour qui » ces démarches sont réalisées s’ajoute
aux préoccupations des démocraties modernes.
Le pouvoir étant un jeu à somme nulle, les effets des inspections affectent par ail-
leurs l’état des forces avec les parties prenantes extérieures à l’administration publique
comme les citoyens, voire avec celles situées en son sein. Les rapports de force entre res-
ponsables politiques, hauts‑fonctionnaires, ou cadres des ministères et autres organismes
peuvent être affectés par les inspections. La décision sur l’opportunité d’une inspection,
son mandat, le choix de ses missionnaires, ses moyens, son échéance peuvent faire l’objet
de pressions croisées. La multiplicité des fonctions d’inspectorat permet en effet une
diversification des idées et des approches d’analyse, mais elle divise la capacité d’in-
fluence et offre aux acteurs de l’organisation plusieurs lignes argumentaires pour diluer
les conclusions produites au titre d’autres fonctions, même lorsqu’elles sont réalisées
selon les règles de l’art. Cette situation étonne peu compte tenu de deux facteurs : les
inspecteurs doivent réaliser leur travail selon des objectifs souvent contradictoires (par
exemple, analyse de conformité contre analyse d’efficience) et leurs rapports et recom-
mandations font de plus en plus partie de la joute politique‑politicienne du fait de leur
couverture médiatique et de leurs retombées. La délicatesse de leur situation leur com-
mande la prudence et même de ménager leurs arrières. Cela d’autant plus que toute infor-
mation devient de plus en plus accessible, sinon publique.
Dans cet article, nous proposons de revenir sur quatre défis majeurs des corps d’ins-
pection : la méthodologie pertinente au fonctionnement des administrations, les compé-
tences requises pour la réalisation de la collecte et de l’analyse de données, la place du
citoyen dans l’espace de l’inspectorat, et le retour sur investissement de l’inspectorat. Une
présentation succincte de l’évolution de l’inspectorat précédera la présentation des quatre
défis au regard de l’expérience fédérale canadienne et provinciale québécoise.
ÉVOLUTION DE L’INSPECTORAT
La fonction de contrôle prend diverses appellations et manifestations à travers le

temps. En cela elle suit l’évolution des dispositifs du management public. En Europe
continentale, une forme de contrôle sur le terrain, s’ajoutant au contrôle hiérarchique,
s’est manifestée sous la forme d’inspectorats spécialisés selon le ministère. En France,
on trouve par exemple l’inspection de l’administration (1781), l’inspection générale des
finances (apparition entre 1801 et 1816), des affaires sociales (1967), de la police natio-
nale, des affaires culturelles, des affaires maritimes, des armées, etc. Cette tendance s’est
répercutée ensuite hors du continent. La tradition britannique a révélé les « Visiteurs » des
universités anglaises, euphémisme pour désigner les personnes chargées de les inspecter.
Au Québec, l’influence française a aussi laissé sa marque au 19e siècle avec des inspec-
teurs dans l’éducation nationale par exemple pour contrôler le respect du programme
national ainsi que des paramètres de gestion comme la qualification des enseignants. Des
activités exercées par le secteur parapublic, comme les hôpitaux, font l’objet d’inspection
d’agrément. Il en va de même pour le secteur péri‑public alors que les ordres profession-
nels appliquent des mécanismes d’inspection (comme par exemple en France le Conseil
de l’ordre des médecins).
L’évolution des buts de la fonction d’inspectorat passe de la légalité de l’action, à la
conformité de la pratique aux règles de l’art (enseignants, médecins, policiers), puis aux
buts annoncés (programmes nationaux). Viennent ensuite la vérification de l’efficacité de

la pratique, de son efficience en termes de rapport intrants‑extrants, du respect des règles

administratives internes et de la qualité du service‑rendu (quantité, fréquence, adéqua-
tion, etc.) aux citoyens‑usagers‑bénéficiaires‑clients. L’évolution a transité depuis une
approche de type pré‑wébérienne, vers celle des métiers, puis vers les tendances diverses
du management public. Les fonctions de gestion impliquées par les missions d’inspection
ont progressivement inclus, outre l’inspection elle‑même, la vérification interne, l’ana-
lyse de processus (organisation et méthodes), la gestion du risque, la gestion de perfor-
mance, l’évaluation, la vérification externe, etc. Ces fonctions s’ajoutèrent dans le cycle
de management à d’autres missions comme, par exemple, l’organisation et méthodes de
travail, la planification budgétaire (PPBS) et la planification stratégique ainsi que la pro-
duction du rapport annuel de l’organisation. Ainsi, au sein d’une même organisation on
peut recenser une myriade d’unités qui s’adressent aux opérateurs pour inspecter leur
travail sous divers motifs, logiques et angles.
Au Canada, l’inspectorat évolue de l’observation de pratiques sur le terrain vers une
mission souvent plus ex‑ante et exercée au centre des administrations. Il s’agit de se faire
plus stratégique et plus pédagogique : plutôt que de multiplier les efforts pour prendre
en flagrant délit l’agent administratif dont le nombre s’est considérablement accru en un
siècle, il est préférable de mieux normer l’action et de mieux former les agents. Un contrôle
ex‑post exercé sur une base globale autant qu’individuelle (de manière juridictionnelle,
aléatoire ou sur plainte) pour compléter le dispositif de nos jours avec la Cour des comptes
ou les Commissaires aux plaintes 1. Le Canada dispose de trois principales fonctions d’ins-
pection : le vérificateur interne, le contrôleur général, le vérificateur général. Certaines
remplissent les tâches relativement analogues aux dispositifs que l’on retrouve en France.
La vérification interne est une activité normée et obligatoire depuis la Loi sur la
transparence en 2006 (L. C. 2006, ch. 9). Chaque administration doit avoir son pro-
gramme de vérification interne et celui‑ci doit correspondre aux normes du Conseil du
trésor. De plus, chaque dirigeant d’organisme (sous‑ministre) est tenu de constituer un
comité externe de vérification interne, lequel formule des recommandations écrites au
sous‑ministre sur la conduite de sa vérification interne (Zussman and Larson, 2010). Au
sens classique du terme, il y a peu d’inspecteurs au gouvernement du Canada. L’essentiel
du travail de conformité est plutôt exercé par la chaîne hiérarchique, puisque l’organi-
sation gère par résultats plutôt que par activité. Dans le cas où une erreur ou une crise
survient, c’est l’ensemble de l’organisation qui se trouve systémiquement interpellée
comme ce fut le cas dans la tragédie du Lac Mégantic en juillet 2013 (Bureau de la sécu-
rité des transports, 2014). Cette approche, dite du « Contrôleur moderne », introduite en
1998 (contrôles ex‑post) exige de bien réglementer, de mettre en place les bons systèmes,
de bien former les agents, d’appuyer les agences d’exécution et de réagir aux résul-
tats, ce qui implique de parfois retirer des habilitations. La section de vérification de la
Commission de la fonction publique du Canada travaille dans le même esprit lorsqu’elle
vérifie que les ministères et organismes appliquent bien la loi sur l’emploi dans la fonc-
tion publique (L. C. 2003, ch. 22 art. 12 et 13) : il y a un cadre de délégation et les véri-
fications viennent contrôler après si le travail de dotation (le choix et la nomination de
fonctionnaires aux postes ouverts) a respecté ce cadre. Des administrateurs principaux
négligents ont ainsi perdu leur autorité de nomination pour un certain temps. Il en va
globalement de même en matière de contrats ou de ressources financières : au vu de ses
1. Organe d’un ministère chargé de recevoir et de traiter les plaintes des usagers, en particulier celles
concernant le respect des Déclarations de services à la clientèle (chartes de qualité) et en dehors des cas où des
recours administratif ou judiciaire sont possibles. NDLR

piètres résultats en matière contractuelle, le ministère de la défense s’est fait mettre en

tutelle en 2013 par le Conseil du trésor (en France ce serait la direction du budget) pour
la question de l’attribution des contrats.
Le Contrôleur général du Canada est, à plusieurs égards, l’organisme le plus proche
des inspectorats français. Il a pour mission de renforcer la saine gestion des fonds publics
et des actifs gouvernementaux, et ainsi contribuer à l’efficacité globale de l’administration
publique au Canada. Le Contrôleur doit assurer le leadership en gestion financière, en
vérification interne et en renforcement de la capacité des gestionnaires en ces matières et
en responsabilisation de l’administration. Créé en 1932, il fut aboli en 1969 comme fonc-
tion de contrôle ex‑ante. En 1978, on le rétablit en lui confiant des missions d’évaluation
de programmes et de contrôle interne. En 1993, il est intégré au Conseil du trésor avec
des responsabilités élargies pour englober la gestion financière, la vérification interne, la
stratégie d’information financière, la gestion de projets et les acquisitions, la gestion des
biens immobiliers et du matériel, la gestion du risque, la gestion et l’évaluation axée sur les
résultats, la gestion des dépenses et les opérations, et la fonction de contrôleur moderne.
Depuis 2003, il est devenu un bureau distinct au sein du Secrétariat du Conseil du trésor.
Le Vérificateur général du Canada tient un rôle en général assez similaire à la Cour
des comptes française. Depuis 1977, le vérificateur général ne doit plus seulement vérifier
l’exactitude des états financiers et l’application intégrale de la législation par les admi-
nistrations, mais il a le mandat plus vaste d’examiner comment le gouvernement gère les
affaires publiques, cela sans pour autant commenter les choix de politiques, mais en exa-
minant plutôt leur mise en œuvre. En cela, son rôle peut être rapproché des inspectorats
tels que nous les avons définis plus haut. Pour réaliser ses trois fonctions, il mène des
audits dans les ministères et les organismes fédéraux, la plupart des sociétés d’État et de
nombreuses autres organisations fédérales, le tout pour fournir des informations, assu-
rances et avis objectifs. Il peut présenter ensuite ses rapports devant des comités parlemen-
taires. Le Québec dispose d’un vérificateur général aux fonctions identiques à celles de
son homologue fédéral. On y observe une communauté de vérificateurs internes attachés
et redevables à chaque ministère, et un contrôleur des finances qui est responsable de la
comptabilité gouvernementale et de l’intégrité du système comptable du gouvernement. Il
s’assure, de plus, de la fiabilité des données financières enregistrées au système comptable
et veille au respect des normes, principes et conventions comptables du gouvernement pro-
vincial. Il a également pour fonctions la préparation, pour le ministre, des comptes publics
et d’autres rapports financiers du gouvernement, et exécute tout mandat que lui confie le
ministre ou le gouvernement » (Gouvernement du Québec, 1999). La ville de Montréal,
mise en cause pour ses scandales administratifs, compte sur un vérificateur général qui
mène notamment des audits d’optimisation et a vécu de multiples épisodes d’intimidation
par l’administration qu’elle tentait de vérifier. En juin 2010 on y ajouta un contrôleur géné-
ral, pour des contrôles ex‑ante, rattaché au Directeur général (Ville de Montréal, 2014).
Puis le poste d’inspecteur général des contrats fut créé en février 2014. Celui‑ci détient
de plus larges pouvoirs d’enquête que ses homologues. À cette époque, la Ville créa aussi
le poste de directeur des services de la performance organisationnelle pour examiner les
processus de travail, proposer des réformes et favoriser l’imputabilité administrative.
La méthodologie des études

La tâche de formuler des appréciations n’est pas facile dans la mesure où la concep-
tion des politiques publiques évite de définir des critères d’évaluation et une reddition de
comptes trop précises. Comment alors inspecter selon des critères flous ou mouvants ?

Tant les responsables politiques que les hauts fonctionnaires répugnent aux engagements
trop précis et trop risqués en termes de quantités, qualité, délais, fréquence, etc. car le
contexte de la gestion dans le secteur public porte une large part d’imprévisibilité (Tiili,
2007). Il y a déjà près de quarante ans, Rolland Parenteau (Parenteau, 1979) avançait plu-
sieurs raisons pour expliquer le flou entourant les projets et programmes gouvernemen-
taux, ce qui en rend plus difficile l’inspection et l’évaluation : la recherche de consensus
autour d’une décision politique multiplie les objectifs ou les rendent imprécis et même
inconciliables ; au moment de l’annonce de la décision le devis du projet est inachevé ;
les programmes ne détaillent pas les motifs, les moyens envisagés, les stratégies de mise
en œuvre et les impacts attendus ; la décision arrive souvent lorsque le problème s’est
envenimé ; la décision favorise souvent des solutions à court terme ; les objectifs n’étant
pas quantifiés, l’évaluation des ressources nécessaires est difficilement réalisable ; l’ab-
sence de contrôle dans l’exécution, due principalement à la succession des ministres en
charge du dossier, vient compléter tous ces facteurs qui rendent difficile la mise en œuvre
d’une décision. Cette analyse tient encore plus la route aujourd’hui étant donné que les
moyens modernes de communication rendent les élus et dirigeants plus nerveux et sen-
sibles aux informations publiées.
Comment alors soumettre des appréciations sur des objectifs énoncés vaguement,
dans des politiques qui n’osent pas dirent leur nom (Bastien, 2009), dans des programmes
camouflés en « initiatives » ? Comment juger de la performance d’actes dont ne sont énon-
cés que les intentions très générales et des budgets globaux ? C’est le cas de la Stratégie
jeunesse du gouvernement du Québec avec son « Plan d’action du défi de l’entreprenariat
jeunesse » (Gouvernement du Québec 2004), énoncé en 25 mesures approximativement
articulées (2004‑2009). On passe alors de l’évaluation à l’analyse évaluative. Les acteurs
se montrent plus intéressés à recevoir, dans un processus discret, des suggestions d’amé-
lioration, dans lesquelles ils feront le tri selon leurs logiques et intérêts, que d’être l’objet
d’un jugement public de performance. Le modèle logique (objectifs – impacts souhaités –
résultats souhaités – productions attendues – activités requises – intrants nécessaires) se
trouve mis à mal. Faute de cadre logique, il n’est pas aisé de se prononcer quand on sait
que l’administration battra en repli affirmant que « Ce n’est pas cela qui était annoncé
au départ ! ». Par ailleurs, il ne faut pas généraliser la critique car les progrès des 25 der-
nières années ont permis aux administrations de raffiner leur cadre logique et d’en faire
part au public de manière plus précise. Le Canada a mis en place en 1995 un système
d’annonce de ses Plans et priorités qui est devenu un des trois instruments de présentation
du budget au Parlement (Bourgault and Gagnon, 2006). Dix‑huit mois après la présen-
tation du budget des dépenses, survient le Rapport sur le rendement où sont examinés
les résultats en fonction des engagements de l’année précédente. Le Québec a établi en
1998 un système de Plan stratégique, suivi de Plans annuels de dépenses et de Rapport
annuel de gestion, lequel peut soutenir la discussion entre le dirigeant d’un ministère ou
organisme et la Commission (parlementaire : Assemblée nationale) de l’Administration
publique, une Commission réputée pour son absence d’esprit partisant.
Les compétences requises à la réalisation des inspections:

discipline et institutions multiples
L’exercice d’une étude d’audit, d’inspection, ou d’évaluation a en commun plusieurs

étapes : l’anticipation des informations à colliger, la détermination des méthodes de col-
lecte, la préparation des outils de collecte, l’identification des répondants, l’analyse selon

un axe de lecture particulier, etc. Parfois l’observation porte davantage sur des informations
qualitatives, d’autres fois sur des informations quantitatives. Un bagage multiple semble
requis chez les fonctionnaires en charge des études. De plus, une étude est rarement menée
par une seule personne sans être en relation, discussion, ou échanges avec une équipe et des
collègues. Ainsi peuvent germer des propositions intéressantes et audacieuses, des ajuste-
ments pertinents qui rendent la démarche optimale et mieux adaptée. Ces échanges ne
peuvent fructifier que dans un environnement où chaque expertise est valorisée et comprise
des membres de l’équipe. En revanche, une expertise unique commune à chaque membre
qui fonctionnerait comme un clone de son collègue formaté par une même approche, un
même programme, un même mentor, une même école, viendrait limiter la portée de tels
échanges. Ces exercices – audit, inspection, évaluation – s’appliquent à des domaines
variés. Ainsi, en France les enquêtes menées par l’Inspection générale des affaires sociales
portent sur le domaine social, celles menées par le Contrôle général des armées sur le
domaine militaire, etc. De la même manière, les fonctionnaires et les consultants en charge
des missions relevant de l’inspectorat doivent être familiers voire formés dans ces secteurs
respectifs. Ces exercices – audit, inspection, évaluation, etc. – nécessitent une connais-
sance spécialisée mais aussi des formations concernant les spécificités de chaque secteur
analysé. Il va sans le dire que la compréhension des particularités du jeu des acteurs et des
lobbyistes d’un secteur est importante. Ainsi, une formation initiale ou continue ou encore
une forme d’apprentissage par mentorat sur les spécificités sectorielles apparaissent essen-
tielles à la qualité des actes d’inspectorat. Par ailleurs, la multiplicité des actions et les
efforts consentis pour relier les secteurs à travers les actions interministérielles, comme
les politiques de lutte contre la pauvreté, les stratégies pour la jeunesse ou les personnes
âgées, appellent des compétences additionnelles. En effet, des enjeux politico‑administra-
tifs se greffent aux dynamiques sectorielles voire intergouvernementales. La coordination
entre les ministères, en respectant leur mission et leur agenda respectifs, avec un fonction-
nement en silo dans le contexte d’une imputabilité sectorielle ajoute à la complexité de
gérer et d’étudier les actions interministérielles. Des compétences sur la gouvernance et
la gestion, tant humaine, budgétaire que technique, complètent la diversité des profils de
ressources humaines que mènent ou devraient mener les études d’inspectorat.
Le Canada a mis en place une fonction d’évaluation sous la gouvernance du comité
« évaluation » du secrétariat du Conseil du Trésor. Entre 2011 et 2012, 500 postes (en équi-
valent temps plein) ont été dédiés à des activités d’évaluation (Conseil du Trésor Canada,
2012). En date de 2014, on trouve plus de 1 000 inspecteurs au gouvernement du Canada
sur les quelques 257 000 employés. Moins de 1 % des inspecteurs mènent des enquêtes
internes : inspecteur des systèmes de gestion de sécurité ou inspecteur‑unité de vérification
de la conformité des enquêtes sur les drogues ou inspecteur superviseur. La très vaste majo-
rité de ces agents inspecte pour le compte de la mission des administrations comme inspec-
teur des grains, inspecteur de l’infrastructure ferroviaire, inspecteur de la transformation
des aliments, ou inspecteur de centrale nucléaire. Environ 80 de personnes portent le titre
de contrôleurs dans l’administration fédérale et 60 d’entre elles examinent l’administration.
On y retrouve aussi 600 personnes chargées de la qualité et 60 % d’entre elles examinent
les systèmes de l’administration comme le font par exemple, le chef de la direction de
l’assurance de la qualité et du contrôle, la responsabilité de la qualité linguistique, celle
des systèmes, ou des productions des administrations. Les vocables incluent : architecture
de…, assurance de…, gestion de…, contrôle ou surveillance de… La logique de gestion est
toujours la même : un cadre de critères et normes, des systèmes d’exécution conformes, un
appui, la formation des agents, le contrôle ex‑post, la mitigation des dommages et la correc-
tion, la sanction. Sur les 175 personnes qui travaillent sur la gestion des risques, seules 20 %

analysent l’intérieur de l’administration. On y trouve des responsables de la méthodologie

des risques, de la modélisation et de l’analyse des risques ; de l’évaluation de la menace
et des risques ; de la gestion des risques et de la communication des risques.
Le Québec dispose d’environ 100 professionnels réalisant des fonctions d’évalua-
tions (Smits & Jacob, 2014) et table sur un profil relativement homogène de compétences
réalisant les vérifications et études de conformité : généralement des auditeurs encadrés
par leur ordre et formés sur une base financière. Cependant, pour les évaluations, faute
d’ordre professionnel régulateur et normalisateur, la plupart des évaluateurs proviennent
de programmes divers enseignés dans les universités (département de sciences politiques,
sciences administratives, etc.) et sont titulaires d’une formation au niveau Bac et Msc
(équivalent licence et master). Notons que les évaluateurs aux États-Unis sont majoritai-
rement des titulaires d’un doctorat.
LA PLACE DU CITOYEN DANS L’ESPACE DE L’INSPECTORAT
Les citoyens et bénéficiaires des services publics peuvent jouer différents rôles dans
l’espace de l’inspection. Ils peuvent fournir des renseignements sur le niveau de satisfaction
par rapport aux multiples aspects du service public reçu, participer au suivi de projets, etc.
Ces dernières années, le rôle du citoyen et sa participation authentique dans les politiques
publiques, notamment leur suivi, fait l’objet d’une attention grandissante. Une participa-
tion authentique pourrait contrer l’érosion de la confiance des citoyens dans leurs admi-
nistrations. Même si cette participation citoyenne est largement applaudie et publicisée,
le degré de participation réelle peut osciller de la simple consultation à l’inclusion de la
voix citoyenne. Cette inclusion peut se matérialiser sous la forme de sondage, forum, jury
citoyen, consultation élargie, etc. Les défis sont de l’ordre de la réelle représentativité des
citoyens consultés et du profil de leurs représentants, des intérêts personnels et de groupes
de pression, du déséquilibre de connaissances face aux experts et fonctionnaires impliqués
aussi dans les processus (Hourdequin et al., 2012, Menezes, 2005). L’inclusion délibérée
de la voix citoyenne dans l’administration publique reste encore faible et l’institutionnalisa-
tion de tels mécanismes reste une projection d’avenir pour beaucoup de juridictions (King
et al., 1998). Le Québec procède via les consultations publiques lors du dépôt de projets
ministériels majeurs, la réalisation de certaines études d’impacts avec les citoyens. De plus,
la loi sur la diffusion des informations publiques assure un accès public (Gouvernement
du Québec, 1982). Alors que les rapports du vérificateur général sont tous accessibles,
l’application de cette loi aux rapports d’évaluation reste variable, les ministères publiant
sur décision interne l’information de l’administration publique (Smits & Jacob, 2014). Le
mode de participation citoyenne qui est ici favorisée est la consultation et le partage de
certaines informations. Des ajustements quant aux mécanismes d’implication authentiques
des citoyens dans le processus décisionnel, et non purement consultatif, restent à définir.
QUELLE UTILISATION EST FAITE DES ACTIVITÉ D’INSPECTORAT
La prise de décision concernant les politiques publiques à déployer, stopper ou

reconduire est influencée par plusieurs sources. Depuis les années 1920, les données
probantes issues de la recherche ont cheminé vers une reconnaissance légitime dans les

débats sur les décisions publiques (Lomas, 2005). L’utilisation de ces données probantes
est renforcée par les techniques de communication appropriées (format, temps opportun
pour les décideurs), le ciblage et la vulgarisation des discours et des messages rendus
accessibles aux décideurs et leur entourage, la participation des spécialistes de contenus
(chercheurs, fonctionnaires) avec les décideurs. Il est devenu difficile d’identifier la voix
des inspecteurs au sein de cette chorale.
Au Canada et au Québec, il est difficile de retracer l’utilisation qui est faite des
études d’audit, d’évaluation, d’inspection. Plusieurs obstacles ralentissent ou annihilent
l’emploi des informations recueillies. Certains sont méthodologiques comme la capa-
cité à suivre une conclusion ou une recommandation d’une étude parmi un ensemble
d’études, d’actions ou de plaidoyers. D’autres obstacles s’inscrivent dans des logiques
de secret ministériel, de jeux d’acteurs ou plus généralement de faisabilité économique,
morale, de réceptivité des partis politiques et de la population. Le Canada a mis en place
un rapport annuel qui fait état de l’utilisation des rapports d’évaluation. Sur demande du
Secrétariat du Conseil du trésor (SCT), les ministères répondent que : « Parmi les grands
ministères et organismes, 72 % ont indiqué avoir tenu compte des constatations de la
quasi‑totalité des évaluations pertinentes en vue de produire les rapports sur les plans et
les priorités » (Conseil du Trésor Canada, 2012). Ni le premier, ni le second rapport de
la fonction de contrôleur (2011 et 2012) ne font état du suivi de recommandations ou des
conclusions (Secrétariat du Conseil du Trésor, 2011). Au Québec, les recommandations
du Vérificateur général du Québec (issues des travaux de vérification qu’il mène) font
l’objet d’un processus systématique de suivi (par l’intermédiaire des rapports annuels de
gestion). Quelques rares ministères ont instauré des processus de suivi des recommanda-
tions qui sont formulées dans le cadre de leurs évaluations de programme. Par ailleurs,
les organismes centraux n’obtenant pas les rapports d’évaluation, un suivi systématique
n’est pas possible. À notre connaissance, nous ne disposons d’aucune étude de suivi des
recommandations issues des évaluations.
*
* *
Les fonctions d’inspectorat vivent, elles aussi, dans un cadre de ressources limitées
et leur influence peut se révéler fragile. Il leur faut survivre et, pour cela, suivre la pro-
chaine vague d’innovation avant la mise en place d’autres unités administratives exer-
çant des fonctions du même type. Les dirigeants politiques se trouvent aujourd’hui aux
abois. Il leur faut équilibrer les budgets sans pour autant relever la pression fiscale. Bien
sûr l’examen des dépenses mérite l’attention. Une des façons de procéder peut consis-
ter à court‑circuiter les fonctions d’inspectorat en créant des commissions d’études ou
d’enquêtes. Au Québec, la commission de révision permanente de programmes présidée
par Lucienne Robillard vise à « assurer que les programmes sont soumis à un processus
d’évaluation continue ». Au moment de rédiger ces lignes, plusieurs coupes et réorgani-
sations ont devancé les travaux de cette commission. La perspective canadienne valorise
la diversité des fonctions d’inspectorat. Dans tous les cas, elles s’exercent dans le cadre
d’un processus continu et centré sur l’organisation apprenante. Il s’agit moins « d’attraper
quelqu’un » que de créer les conditions qui favorisent la bonne pratique et, surtout, l’évo-
lution continue des normes de ces bonnes pratiques.
L’opinion publique se fait plus réaliste et plus mature au sujet des conclusions des
études et audits. Personne n’est absolument parfait et il y aura toujours des rapports
identifiant des fautes et suggérant des améliorations. Celles‑ci deviennent toujours plus

difficiles à implanter dans un monde où les ressources ont diminué, où le cadre juridique
se fait plus serré et où l’évolution des échanges mondiaux et la technologie consacrent
la précarité des politiques et programmes. L’examen continu et critique des médias, la
capacité de chaque citoyen de partager ses expériences négatives au sujet de l’adminis-
tration peuvent accentuer le fatalisme des citoyens. Malgré toutes les imperfections, la
France et le Canada offrent un niveau de services remarquable à leurs citoyens. Il leur faut
apprendre aussi à ne pas jeter le bébé avec l’eau du bain…
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Ville de Montréal (2014), Création du Bureau du contrôleur général de la Ville de Montréal

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LES ENJEUX LIÉS AUX ACTIVITÉS D’AUDIT, DE CONSEIL ET

Jacques Bourgault, Pernelle Smits

Institut national du service public | « Revue française d'administration publique »

2015/3 N° 155 | pages 723 à 733

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LES ENJEUX LIÉS AUX ACTIVITÉS D’AUDIT,

Jacques BOURGAULT Pernelle SMITS

Professeur associé à l’École nationale Professeure adjointe à l’Université Laval,

Revue française d’administration publique n° 155, 2015, p. 723-733

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