Gourbier, Serval, Arnaud - 2022 - Le Paramétrage Du Package de Contrôle D - Une Politique Publique Comme Stratégie Dissimulée

LE PARAMÉTRAGE DU PACKAGE DE CONTRÔLE D’UNE POLITIQUE
PUBLIQUE COMME STRATÉGIE DISSIMULÉE D’INTRODUCTION D’UNE

LOGIQUE AUSTÉRITAIRE
Léonard Gourbier, Sarah Serval, Charlène Arnaud

© Association Francophone de Comptabilité | Téléchargé le 14/09/2022 sur www.cairn.info via Université Toulouse 1 (IP: 193.50.45.171)
Association Francophone de Comptabilité | « Comptabilité Contrôle Audit »
2022/1 Tome 28 | pages 39 à 85

ISSN 1262-2788
ISBN 9791093449241
DOI 10.3917/cca.281.0039
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-comptabilite-controle-audit-2022-1-page-39.htm
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Le paramétrage du package de contrôle

d’une politique publique comme
stratégie dissimulée d’introduction
d’une logique austéritaire
Léonard GOURBIER
Maître de conférences - Université Paris-Dauphine PSL, DRM UMR 7088
Sarah SERVAL
Maîtresse de conférences en Sciences de gestion, Institut de Management Public
et Gouvernance Territoriale, Aix Marseille Université, CERGAM EA 4225
Charlène ARNAUD
Maîtresse de conférences en Sciences de Gestion, Université Toulouse III
Paul Sabatier, LGCO URU 7416
Résumé
Cette recherche porte sur le paramétrage du package de contrôle d’une politique publique
culturelle locale en prenant pour angle d’analyse l’approche par les logiques institution-
nelles. Nous étudions une situation de complexité institutionnelle singulière : l’intro-
duction d’une logique institutionnelle austéritaire a priori perçue comme illégitime par
les acteurs, qui entraîne l’incapacité de ces derniers à la promouvoir sur la place publique.
De fait, les acteurs sont amenés à avancer masqués et à introduire la logique austéritaire
de manière dissimulée à travers le paramétrage d’un PCG « escamoté ». En effet, les
résultats de l’étude de cas unique menée sur l’introduction d’une logique austéritaire au
sein d’une politique culturelle locale, révèlent la manière dont les acteurs configurent, au
sein d’un PCG « escamoté », un SCG « couverture », reposant sur une logique managé-
riale plus acceptée, visant à dissimuler un SCG « sous couverture » vecteur d’une logique
austéritaire illégitime.
Mots clés : Package de contrôle de gestion – logiques institution-
nelles – politique publique – austérité
Abstract
This research is placed in the organizational field of a " local cultural policy". At the crossroads
of public organizations and cultural organizations, this field is characterized by a strong
institutional complexity because it is crossed by conflicting institutional logics. In this con-
text, elements of management control constitute regulators of conflicts between institutional
logics. But what happens when the actors do not have the opportunity to be heard and to
Comptabilité – Contrôle – Audit / Tome 28 – Volume 1 – janvier 2022

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publicly promote the institutional logic that they wish to introduce through their control
elements? Studies show that, faced with such situations, actors move forward in disguise and
construct concealed strategies for introducing an institutional logic. Our study shows how
actors parameterize a "covert" control package in which "undercover" control systems are
hidden behind "cover" control system in order to introduce a new institutional logic perceived
as illegitimate.
K eywords: Management control package – Institutional logics – public policy
– austerity
Introduction
La relation entre le pouvoir politique et la culture est ancienne et s’est insti-
tutionnalisée sous la forme d’un ministère dès 1959, et de politiques publiques
décentralisées à partir des années 80. Cette recherche s’inscrit dans le courant
néo-institutionnaliste d’inspiration sociologique (DiMaggio et Powell 1983 ;
Meyer et Rowan 1977), et se penche sur un changement radical dans la concep-
tion d’une politique culturelle mise en œuvre à l’échelle départementale. Pour ce
faire, nous mobilisons les logiques institutionnelles qui constituent l’un des para-
digmes théoriques dominant les sciences de l’organisation actuellement (Madsen
et Waldorff 2019). Nous y apportons une lecture particulière à travers l’approche
par les packages de contrôle de gestion (Malmi et Brown 2008). Le champ orga-
nisationnel (Reay et Hinings 2009 ; Thornton et Ocasio 2008 ; Scott et al. 2000 ;
Friedland et Alford 1991) de référence de cette recherche est celui d’une « poli-
tique culturelle locale ». Il renvoie à la communauté d’acteurs suivante (Scott
2001) : les institutions publiques de la scène locale, les auxiliaires des politiques
publiques locales (établissements culturels publics ou semi-publics, associations
têtes de réseaux soutenues financièrement par les institutions publiques, etc.),
les opérateurs culturels du territoire local, ainsi que les citoyens bénéficiaires des
politiques publiques, des services culturels et des activités culturelles existants
sur le territoire. Ils partagent une vision de la culture comme vecteur de bien-
être et d’épanouissement pour les citoyens, comme porteuse d’une valeur ajoutée
favorisant un développement multi-dimensionnel du territoire (Arnaud et Serval
2020 ; Arnaud 2014 ; Soldo et al. 2014).
À la croisée des organisations publiques et des organisations culturelles, ce
champ se caractérise par une complexité institutionnelle forte (Greenwood et
al. 2011) en ce qu’il est traversé par des logiques institutionnelles conflictuelles
(Amans et al. 2020 ; Amans et al. 2015, 2014). En effet, depuis l’émergence
du NPM (New Public Management), les organisations publiques se sont dotées
d’outils de contrôle inspirés du secteur privé qui transforment la nature de
leur pilotage (Boitier et Rivière 2016). À l’échelle des collectivités territoriales,

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ces transformations concernent à la fois le fonctionnement interne et les poli-

tiques publiques qu’elles construisent et mettent en œuvre (Duran et Thoenig
1996). Parmi les nombreux domaines de la Cité pris en charge par les politiques
publiques, nous avons choisi d’étudier une politique culturelle, ce qui projette
notre recherche dans le champ culturel, longtemps perçu comme incompatible
avec les injonctions managériales (Hooper et al. 2005 ; Glynn 2000 ; Chiapello
1998). Pourtant, des travaux récents témoignent de l’émergence de systèmes de
contrôle de gestion (SCG) dans des organisations culturelles (Amans et al. 2020 ;
Amans et al. 2015, 2014 ; Chiaravalloti 2014 ; Turbide et Laurin 2009 ; Chatelain-
Ponroy 2001). Ces travaux démontrent l’intérêt des éléments de contrôle cyber-
nétique pour les organisations culturelles, tout en tenant compte de nécessaires
adaptations face à la complexité institutionnelle qui les caractérise. En effet, les
travaux empiriques récents ont en commun de positionner les différents éléments
de contrôle comme des vecteurs, voire des régulateurs de conflits entre logiques
institutionnelles (Amans et al. 2020 ; Amans et al. 2015, 2014). Par ailleurs,
cette capacité à réguler les conflits de logiques se joue de manière publique ;
les systèmes de contrôle de gestion permettent d’organiser la communication
et l’échange entre acteurs porteurs de logiques contradictoires (Château-Terrisse
2012). Ainsi, au-delà de leur dimension instrumentale, les outils de contrôle
portent-ils une dimension sociopolitique et sociocognitive (Dreveton 2008 ; De
Vaujany 2006) qui offre aux acteurs des occasions de débats, permettant de pro-
duire du compromis et d’être entendus face à la logique institutionnelle qu’ils
souhaitent défendre ou contrer (Amans et al. 2020 ; Boitier et Rivière 2016).
Qu’en est-il lorsque les acteurs n’ont pas la possibilité d’être entendus et de
promouvoir publiquement la logique institutionnelle qu’ils souhaitent introduire
par leurs éléments de contrôle ? Des travaux académiques récents tendent à mon-
trer que face à de telles situations, les acteurs avancent masqués et construisent
des stratégies dissimulées d’introduction d’une logique institutionnelle (Claus et
Tracey 2019 ; Alt et Craig 2016 ; Mais et al. 2016 ; Pache et Santos 2013). Nous
souhaitons poursuivre ces travaux de recherche et y contribuer par le prisme du
contrôle de gestion dans le champ des politiques publiques culturelles locales en
étudiant le rôle des éléments de contrôle dans cette situation particulière d’intro-
duction – dissimulée – d’une logique institutionnelle a priori illégitime dans le
champ culturel : la logique austéritaire. En effet, la logique austéritaire apparaît
fortement contradictoire et incompatible avec la logique culturelle qui domine le
champ. La logique culturelle suppose la mise en musique de ressources variées
afin d’assurer le développement culturel du territoire autour de grands principes
qui fondent les politiques culturelles en France, là où la logique austéritaire vise
à réduire et prioriser les dotations budgétaires sur ce qui est essentiel et fon-
damental. La logique austéritaire pousse à son paroxysme la rationalisation des
activités, caractéristique majeure de la logique managériale, qui apparaissait déjà

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comme potentiellement conflictuelle avec la logique culturelle (Glynn 2000 ;

Chiapello 1998). Pour ce faire, nous mobilisons une approche holistique des
éléments de contrôle à travers l’approche par le package de contrôle de gestion
(PCG) et nous posons la question de recherche suivante : dans quelle mesure
la configuration du PCG d’une politique publique culturelle locale permet-
elle d’introduire une logique austéritaire a priori illégitime dans le champ
culturel ?
L’article se structure comme suit. Dans un premier temps, nous caractéri-
sons la complexité institutionnelle du champ des politiques culturelles locales
en s’attachant à caractériser les quatre grandes logiques structurantes : la logique
politique, la logique culturelle, la logique managériale, et la logique austéritaire
(1.1). Ensuite, nous définissons les éléments de contrôle qui composent le PCG et
que nous portons à l’étude pour comprendre la manière dont la logique austéri-
taire a été introduite dans une politique culturelle locale (1.2). À cet égard, nous
mettons en lumière les stratégies identifiées dans la littérature pour introduire
– de manière discrète – une logique a priori illégitime dans un champ donné
(1.3). Ce cadrage théorique et conceptuel est ensuite exploré à travers une étude
de cas unique portant sur la reconfiguration du PCG d’une politique publique
départementale porteuse d’une logique austéritaire dissimulée. Après avoir pré-
cisé le design de la recherche qualitative menée (2.), nous présentons les résultats
(3.). Ces derniers s’articulent autour de la description de la composition et du
fonctionnement du PCG étudié ; mais également sur la mise en lumière des
logiques institutionnelles sous-tendues par chaque élément de contrôle (3.1 et
3.2). Nous nous attachons également à montrer comment la logique austéritaire
a été introduite de façon dissimulée par le biais d’éléments de contrôle cachés
(3.3). Les résultats sont ensuite discutés au regard des spécificités du PCG d’une
politique publique et de la stratégie d’escamotage que nous avons identifiée qui
vise à introduire une logique austéritaire à travers la configuration ex ante et in
itinere d’un PCG paradoxal (4.).
1. Cadre théorique et conceptuel

La notion de logique institutionnelle est introduite en 1985 par Alford et
Friedland afin de décrire les pratiques et les croyances contradictoires dans les ins-
titutions de nos sociétés modernes. Les logiques institutionnelles correspondent
ainsi à des logiques culturelles, situées à un niveau macro, qui fournissent les fon-
dements de la construction de sens des individus au sein d'un domaine sociétal
particulier (Vaskelainen et Münzel 2018 ; Besharov et Smith 2014). Elles se défi-
nissent comme des modèles historiques et socialement construits de pratiques
matérielles et de symboles culturels (Mutch 2018), incluant des suppositions, des

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valeurs et des croyances, à travers lesquels les individus et les organisations four-
nissent du sens à leur activité quotidienne, s’organisent dans le temps et l’espace,
et reproduisent leurs expériences (Thornton et Ocasio 2008). Elles constituent
des ensembles d’éléments matériels et symboliques qui façonnent les structures
et les actions des acteurs, tout en étant façonnées par ces derniers (Thornton et
al. 2012). Les logiques institutionnelles dominantes donnent ainsi les bases de
ce qui est perçu comme important et désirable par les acteurs qui puisent dans
ces logiques les sources de légitimité individuelle et organisationnelle, d'autorité,
d'identité, de définition des normes, des stratégies et des mécanismes de régula-
tion informelle (Thornton et al. 2012).
Le champ d’une politique culturelle locale est en proie à une grande com-
plexité institutionnelle en cela qu’il est traversé par de nombreuses logiques,
parfois contradictoires, et qu’il convient de caractériser (1.1). L’une d’entre elle,
la logique austéritaire, est fortement illégitime dans le champ des politiques
publiques culturelles. Nous revenons ainsi sur les stratégies possibles pour intro-
duire ce type de logique (1.2). Nous expliquons ensuite en quoi les éléments qui
composent le PCG d’une politique publique peuvent être mobilisés pour intro-
duire une logique illégitime (1.3).
1.1. La complexité institutionnelle du champ d’une politique

culturelle locale
L’objet de recherche de cet article intervient à la croisée des chemins entre
organisations publiques et organisations culturelles. En prenant comme angle
d’analyse celui d’une politique culturelle locale, nous tenons compte de la com-
plexité institutionnelle du champ (Greeenwood et al. 2011) ; les organisations
sont exposées à des environnements caractérisés par des logiques institution-
nelles multiples qui sont en partie opposées et conflictuelles (Greeenwood et al.
2011). Si cette complexité institutionnelle se joue au niveau du champ (Raffaelli
et Glynn 2014), les travaux académiques témoignent de l'internalisation de
cette complexité dont les conflits se cristallisent à l'intérieur de l'organisation
(Besharov et Smith 2014). Les travaux récents invitent alors à concevoir l'orga-
nisation comme une arène politique ouverte où les conflits de logiques émergent
à la fois en interne et en externe (Waeger et Weber 2019). Cette conception
apparaît encore plus adaptée lorsqu'il s'agit d'étudier une politique publique. En
effet, l’élaboration d’une politique publique est le fruit d’un arrangement poli-
tico-administratif interne à une collectivité territoriale (Emery et Giauque 2004),
mais qui se déploie à l’extérieur de cette dernière et qui a vocation à orienter
le comportement de cibles prédéterminées que constituent les parties prenantes
territoriales (Thoenig 2014 ; Duran et Thoenig 1996). Les frontières d’une poli-
tique publique sont par essence poreuses et amènent à concevoir une complexité

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institutionnelle qui dépasse les frontières organisationnelles classiques et qui se

joue à l’échelle d’un territoire où une vie institutionnelle existe ; ce dernier consti-
tuant une structure du vivre ensemble porteuse de règles, de valeurs et de normes
qui lui sont propres (Arnaud et Serval 2020).
Ainsi, l’introduction d’une logique institutionnelle austéritaire dans le champ
d’une politique culturelle locale suppose de composer avec des logiques préexis-
tantes et structurantes pour le champ, à savoir : la logique culturelle, la logique
managériale, et la logique politique. Si ces trois logiques peuvent être conflic-
tuelles, les tensions générées n’apparaissent pas irréductibles et font l’objet de
compromis voire d’hybridation (Amans et al. 2020 ; Boitier et Rivière 2016 ;
Amans et al. 2015, 2014 ; Chiaravalotti 2014 ; Christiansen et Skaerbaek 1997).
En revanche, la complexité institutionnelle devient inextricable et peut conduire
à un environnement fortement contesté dès lors qu’une logique faiblement com-
patible et pourtant centrale dans le fonctionnement de l’organisation fait son
entrée (Besharov et Smith 2014). Pour mieux comprendre la complexité institu-
tionnelle portée à l’étude, chaque logique institutionnelle est caractérisée et iden-
tifiée par son mythe fondateur, sa source de légitimité et d’autorité, ses normes
fondamentales, les fondements de la stratégie et de l’attention portée, ainsi que
les mécanismes de contrôle dominants (Thornton et al. 2012). Ensuite, nous met-
tons en lumière les sources de tensions entre ces quatre logiques en opérant un
focus sur l’introduction de la logique austéritaire qui a fait l’objet de peu de tra-
vaux et semble plus complexe à introduire, car génératrice de conflits importants
impliquant des modes de régulation particuliers.
1.1.1. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE CULTURELLE

De manière traditionnelle, la logique institutionnelle culturelle (LIC) est
souvent marquée par l’absence de recherche de profit, une production prototy-
pique liée à l’unicité du bien culturel, et un manque de prévisibilité des activités
drainées par une œuvre artistique (Bourgeon-Renault et al. 2003). Le mythe
fondateur de la logique culturelle repose sur la portée émancipatrice de l’objet
culturel qui permet à l’homme de s’extraire de sa condition moderne, d’atteindre
une forme d’épanouissement intellectuel, et de renouer avec son rôle de citoyen
éclairé (Arendt 1989). La source de légitimité est liée à la capacité des individus
à créer des biens culturels en tant qu’artiste et/ou à les diffuser en tant qu’acteur
culturel. L’identité des individus appartenant à la logique culturelle repose en ce
sens sur des mécanismes de reconnaissances entre pairs et l’autorité se forme à
partir des effets de la réputation (Arezki 2019). Les fondements de la stratégie des
organisations portées par cette logique institutionnelle sont le soutien à la créa-
tion artistique ainsi que sa diffusion, prenant appui sur les principes de diversité
culturelle et de droits culturels. Les activités culturelles sont à la fois le moyen et
le résultat, elles se suffisent à elles-mêmes. Dans les organisations dominées par

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cette logique, les mécanismes de contrôle reposent davantage sur des éléments
informels et culturels, fondés sur les mécanismes claniques – en raison de l’im-
portance accordée aux effets de la réputation – et des mécanismes de socialisation
(Ouchi 1979).
1.1.2. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE POLITIQUE

Dans une approche aristotélicienne, le mythe fondateur de la logique poli-
tique (LIP) s’incarne dans des activités politiques perçues comme des activités
naturelles pour l’Homme qui constitue un « animal civique ». La LIP assure
le bien-être au sein de la Cité et est au service de la justice et de la liberté des
Hommes. La citoyenneté représente une norme fondamentale (Thornton et al.
2012). La LIP fonde sa stratégie sur le changement ; il est un élément moteur,
rythmé par les élections qui constituent des sources d’autorité (Fred 2019). Les
décisions prises sont le fruit de conflits entre individus porteurs d’idées diver-
gentes ; ils s’expriment dans l’espace public qui attire l’attention et fournit aux
individus leur source de légitimité (Habermas 1992). Le partage d’idées com-
munes, l’appartenance à des groupes politiques structurent l’identité politique
des individus (Boitier et Rivière 2016 ; Thornton et al. 2012).
Si la logique politique et la logique culturelle sont des logiques dominantes du
champ, elles ne sont pas incompatibles, bien au contraire. Depuis 1959, la France
s’est dotée d’un ministère de la culture et en fait une problématique de politique
publique. Aussi, ces dernières années, la logique politique tend à s’hybrider avec
la logique managériale portée par les réformes inspirées du NPM.
1.1.3. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE MANAGÉRIALE

Les travaux académiques portant sur l’introduction du contrôle de gestion
dans le champ culturel mettent en évidence les tensions entre la logique ins-
titutionnelle culturelle (LIC) et la logique institutionnelle managériale (LIM)
(Amans et al. 2015, 2014 ; Chiaravalloti 2014 ; Chatelain-Ponroy 2001). La LIM
s’est également développée dans les organisations publiques sous l’influence du
NPM, et les politiques culturelles n’ont pas échappé à ce mouvement en étant
également soumises à un impératif de performance (Pollitt et Bouckaert 2017 ;
Berland et Dreveton 2012 ; Bouckaert et Halligan 2008 ; Modell 2001). Portée
par le mythe fondateur d’une crise de l’État Providence, la LIM construit la
légitimité des acteurs sur la base de leur expertise managériale, où l’autorité est
accordée au top-management (Hood 1991). Le poids des écoles spécialisées et des
réseaux d’experts constituent de puissants relais structurant l’identité profession-
nelle des individus. La rationalisation des activités est une norme fondamentale
et l’objectif stratégique consiste à produire un service public performant (Pollitt
et Bouckaert 2017 ; Bouckaert et Halligan 2008). L’attention des individus se

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porte sur les résultats, qu’il convient de démontrer par le biais de mécanismes de
contrôle (Hood 1995, 1991).
Or, dans le champ étudié, la définition même de la performance ne fait pas
consensus du fait de la nature des politiques et activités culturelles qui rend les
notions d’inputs, d’outputs et d’outcomes difficiles à interpréter et à opération-
naliser (Mariani et Zan 2011). Si certains travaux empiriques témoignent de
résistances fortes face à la LIM (Hooper et al. 2005 ; Glynn 2000 ; Chiapello
1998), d’autres travaux tendent à montrer une hybridation des LIC et LIM au
sein du secteur culturel (Amans et al 2020, 2015, 2014 ; Chiaravalotti 2014 ;
Zan 1998 ; Christiansen et Skaerbaek 1997). Ces travaux ont porté sur l’uti-
lisation du budget (Amans et al. 2015, 2014 ; Christiansen et Skærbæk 1997),
d’outils et d’indicateurs de suivi d’activité (Turbide et Laurin 2009), de pratiques
de valorisation financière (Chiravalloti 2014), et de mécanismes de planifica-
tion stratégique (Turbide et Laurin 2009 ; Chatelain-Ponroy 2001). Les résul-
tats démontrent qu’au prix de certaines adaptations et compromis (Amans et al.
2020), les éléments de contrôle peuvent avoir un réel intérêt pour les organisa-
tions culturelles.
Si la logique managériale se diffuse dans le champ des politiques culturelles
locales, il semble qu’une quatrième logique tende à s’introduire et exacerbe les
conflits en raison de son manque de légitimité à la fois dans les champs culturel
et politique : « la logique austéritaire ».
1.1.4. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE AUSTÉRITAIRE

Le secteur public est de plus en plus guidé par une logique austéritaire (LIA)
qui modifie la nature du contrôle et entraîne un retour en force des systèmes de
contrôle budgétaire et financier (Pollit et Bouckaert 2017 ; Bracci et al. 2015 ;
Johansson et Siverbo 2014 ; Overmans et Noordegraaf 2014). La LIA serait
devenue l’influence majeure des réformes managériales menées par l’État et les
collectivités territoriales (Bouckaert et al. 2018 ; Pollitt et Bouckaert 2017). Le
mythe fondateur repose sur une vision néo-libérale de l’État qui doit présenter
des finances « saines » et réprimer ses velléités interventionnistes (Bracci et al.
2015 ; Morales et al. 2014). Le dogme de la maîtrise de la dette publique s’im-
pose et cristallise les débats notamment dans la sphère académique où s’opposent
public choice et public value. Inspirés par la public choice theory, les promoteurs de
la LIA remettent en cause les valeurs traditionnelles de l’administration et sou-
haitent diffuser une culture de l’efficience (Lévesque 2012). La LIA fonde sa stra-
tégie sur la réalisation d’économies à travers des critères budgétaires et financiers
(Bracci et Steccolini 2015). L’expertise budgétaire devient la source d’autorité et le
leadership des « gardiens » (les services supports et notamment financiers) sur les
« dépenseurs » (les services opérationnels) est exacerbé ; l’identité professionnelle

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se structure autour de cette opposition (Kelly et Wanna 2000 ; Wildavski 1978).

L’attention est alors portée sur la rigueur budgétaire qui devient la boussole straté-
gique des mécanismes de contrôle fortement formalisés (Turc et Guenoun 2019).
Si la LIM et la LIA apparaissent en partie compatibles, dans la mesure où
toutes deux reposent sur l’introduction d’outils de gestion, la LIA apparaît for-
tement contradictoire avec les logiques culturelle et politique. En effet, les buts
poursuivis sont radicalement opposés dans la mesure où les logiques inhérentes
aux politiques culturelles supposent un soutien fort à la création et à la diffusion
artistiques afin d’assurer le développement culturel du territoire. À l’inverse, la
LIA vise à réduire et prioriser les dotations budgétaires sur ce qui est essentiel
et fondamental. En ce sens, nous pouvons supposer que si l’introduction d’une
LIM dans une politique culturelle peut se faire relativement facilement du fait
d’une première acculturation des acteurs publics et culturels, la logique austé-
ritaire devrait générer davantage de conflits difficilement conciliables dans la
mesure où ils portent sur les finalités poursuivies (Pache et Santos, 2010).
1.2. Introduire une logique institutionnelle austéritaire a priori

illégitime : stratégie de dissimulation ?
Comment introduire une logique austéritaire dans un champ où elle est a
priori fortement contestée par les logiques dominantes ? Face à une logique ins-
titutionnelle perçue comme fortement illégitime, contradictoire et pourtant cen-
trale dans le fonctionnement de l’organisation, les acteurs peuvent anticiper et
tenter d’éviter une situation organisationnelle fortement contestée marquée par
des affrontements constants (Besharov et Smith 2014) pouvant mener à des situa-
tions de crise (Battilana et Dorado 2010).
À cet égard, dès les travaux fondateurs d'Oliver (1990), la réponse stratégique
par l'évitement est perçue comme une stratégie de résistance face aux institutions
dominantes d'un champ. Lawrence et Suddaby (2006), quant à eux, mettent
en lumière les pratiques de mimétisme visant à réduire l’écart perçu entre les
anciens éléments institutionnels et les nouveaux, à travers un travail de design des
nouveaux éléments de sorte à ce qu’ils ressemblent aux anciens. Plus récemment,
Pache et Santos (2013) ont mis en lumière la stratégie du « Cheval de Troie » pour
caractériser cet effort visant à dissimuler une logique par l’adoption de pratiques
prises pour acquises d’une autre logique acceptée et dominante au sein du champ.
La stratégie du Cheval de Troie repose sur le couplage sélectif visant à combiner
les logiques institutionnelles contradictoires en combinant des pratiques et des
activités issues de chaque logique. Se faisant, l'organisation sécurise le soutien
de ses parties prenantes en satisfaisant les demandes sans avoir à négocier ou
altérer les attendus. Le couplage sélectif correspond donc à la sélection et la mise
en œuvre de pratiques parmi une palette d'alternatives contradictoires, issues

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de la combinaison de deux logiques institutionnelles. Ainsi, contrairement au

découplage, le couplage sélectif permet de satisfaire pleinement chaque partie
prenante tout en évitant le risque d'être perçu comme « faussement conforme »
(Pache et Santos 2013). Et contrairement au compromis, les pratiques prises pour
acquises ne sont pas négociées, et sont mises en œuvre de manière intacte, sans
altération. En ce sens, le couplage sélectif repose sur la motivation des acteurs à
mettre en œuvre simultanément les pratiques issues des deux logiques auxquelles
ils adhèrent, sans simulation d'adhésion (Pache et Santos 2013).
Dans la littérature récente, il existe quelques travaux portant sur des stratégies
de dissimulation ou des intentions cachées pour introduire une logique a priori
illégitime dans un champ donné (Claus et Tracey 2019 ; Alt et Craig 2016 ;
Venkataraman et al. 2016 ; Pache et Santos 2013). À l’instar de Pache et Santos
(2013), Venkataraman et al. (2016) montrent la manière dont une ONG met en
œuvre différents projets de développement dans des villages ruraux alors que son
intention première vise à réduire les inégalités. Alt et Craig (2016) identifient
les éléments de discours visant à motiver la promotion d'une logique comme un
levier de dissimulation à travers l'usage d'un vocabulaire restreint, offrant peu
de possibilités d'interprétation aux opposants. Les travaux de Claus et Tracey
(2019) témoignent de la création d'une organisation écran par une organisation
illégitime visant à fabriquer un alter-ego affiché et porté par des acteurs plus légi-
times. Ces travaux ont en commun d’étudier une situation particulière qui inté-
resse directement notre recherche : l’introduction d’une logique perçue comme
fortement contradictoire voire illégitime qui entraîne l’incapacité des acteurs à
pouvoir publiquement défendre, porter et provoquer des changements institu-
tionnels.
1.3. Le Package de Contrôle et son paramétrage pour introduire

une logique a priori illégitime
Les travaux portant sur les mécanismes d'introduction d'une logique institu-
tionnelle illégitime par des stratégies masquées, non assumées et sciemment dis-
simulées, portent sur des champs organisationnels très différents de celui d’une
politique culturelle locale et négligent l'importance du paramétrage des éléments
de contrôle comme déterminant de cette stratégie d'introduction de logique. Pour
autant, les travaux récents en contrôle de gestion témoignent de l'importance des
SCG comme moyen de régulation des logiques institutionnelles et notamment
dans le champ culturel et/ou public (Amans et al. 2020 ; Kaufman & Covaleski
2019 ; Boitier et Rivière 2016 ; Amans et al. 2015, 2014 ; Chiaravalotti 2014 ; Zan
1998 ; Christiansen et Skaerbaek 1997). Rappelons que les éléments de contrôle
constituent des « instanciations organisationnelles » (Thornton et al. 2012) car ils
« transforment les logiques en action, de par leurs dimensions formelles – les outils

49
et les pratiques matérielles – et informelles – les représentations, symboles et valeurs

associés » (Boitier et Rivière 2016, p. 54). Ainsi les spécificités des stratégies de dis-
simulation invitent à mieux comprendre le paramétrage des éléments de contrôle
dans cette configuration marquée par l’incapacité perçue des acteurs de défendre
publiquement les éléments institutionnels qu’ils souhaitent introduire. En effet,
en contrôle de gestion, les situations étudiées sont systématiquement liées à un
contexte d'ouverture du débat et d'une logique « publiquement » introduite, et
non cachée. Par ailleurs, ces travaux portent généralement sur l'étude d'un SCG
en particulier, rarement sur le PCG et ne portent pas spécifiquement sur le PCG
d'une politique publique.
Ainsi, au regard de ces considérations théoriques, nous proposons d'explorer
le cas du paramétrage du PCG d'une politique culturelle locale visant à intro-
duire une logique austéritaire a priori illégitime.
1.3.1. RETOUR SUR L’APPROCHE PAR LE PACKAGE DE CONTRÔLE

De nombreuses contributions insistent sur l’intérêt d’étudier les dispositifs
de contrôle de gestion de manière holistique (Otley 2016 ; Chenhall 2003).
L’approche par le PCG permet d’intégrer dans l’analyse l’ensemble des éléments
et/ou SCG de l’organisation. Un groupe d’éléments peut former un SCG lorsqu’il
a une « cohérence interne », que les éléments de contrôle sont interdépendants et
que les managers ont construit intentionnellement ces interdépendances (Tahar,
2020 ; Van der Kolk 2019 ; Grabner et Moers 2013). Le PCG correspond donc
à l’ensemble des éléments de contrôle mobilisés par une organisation. Ceux-ci
peuvent être intégrés et avoir entre eux des relations bénéfiques (échange d’infor-
mations) ou nuisibles (redondances, découplage hiérarchique) (Van der Kolk et
Schokker 2015 ; Grabner et Moers 2013 ; Järvenpää et Länsiluoto 2011). L’étude
du PCG permet d’étudier les formes de contrôle et leurs interrelations selon
qu’elles soient intégrées, déconnectées, ou conflictuelles.
Au sein d’un PCG, ces éléments de contrôle peuvent s’organiser différemment
en une infinité de configurations différentes (Sandelin 2008). Dans la littérature,
plusieurs typologies existent afin de caractériser et classer les éléments de contrôle
au sein d’un PCG selon qu’ils soient formels ou informels (Evans et Tucker 2015),
selon leur niveau de centralisation et l’autonomie accordée aux acteurs (Bedford
et Malmi 2015), ou encore selon l’objet du contrôle (Van der Kolk 2019 ; Cäker
et Siverbo 2011). Enfin, le PCG peut également être caractérisé selon la nature
des éléments de contrôle (Malmi et Brown 2008) : cybernétique (dispositifs de
mesure et de quantification tels que les budgets, systèmes de mesure financiers et non-
financiers), administratif (structure organisationnelle, règles et procédures ou encore
dispositifs de responsabilisation et de surveillance), culturel (croyances et normes
sociales influençant le comportement), par la planification (fixation de buts sur les

50
courts et/ou longs termes), et par les récompenses et compensations (contrôle par
différentes formes de rétributions) (Malmi et Brown 2008). À cet égard, les tra-
vaux de Bedford et Malmi (2015) témoignent de l’influence des caractéristiques
internes et externes de l’organisation sur la nature des éléments de contrôle mobi-
lisés. Cette approche par la nature des éléments de contrôle intéresse directement
cette recherche afin de comprendre la manière dont une logique institutionnelle
a priori illégitime peut être introduite par la configuration du PCG. Pour autant,
peu de travaux se sont penchés sur les spécificités du PCG dans le cas particu-
lier des politiques publiques. Van der Kolk (2019) souligne la singularité des
organisations publiques et invite les chercheurs à poursuivre ses travaux afin de
comprendre les spécificités du PCG en contexte public.
1.3.2. LES SPÉCIFICITÉS DU PACKAGE DE CONTRÔLE D’UNE

POLITIQUE PUBLIQUE
Au cours des dernières années, de plus en plus de travaux académiques mobi-
lisent une approche par les packages dans des organisations du secteur public
(Tahar, 2020 ; King et Clarkson 2015 ; Van der Kolk et Schokker 2015 ; Van
der Kolk et al. 2015 ; Cäker et Siverbo 2011 ; Järvenpää et Länsiluoto 2011 ;
Cristofoli et al. 2010). Cependant, il convient de distinguer le PCG d’une organi-
sation publique - centré sur une organisation et poursuivant une légitimité secon-
daire - du PCG d’une politique publique - multi-organisationnel et poursuivant
une légitimité primaire (Emery et Giauque 2004).
Van der Kolk (2019) identifie trois spécificités de l’étude des packages en
contexte public qui sont exacerbées à l’échelle d’une politique publique. La pre-
mière est la difficulté à identifier clairement les frontières organisationnelles.
Cette difficulté est d’autant plus grande dans le cadre du PCG d’une politique
publique où plusieurs organisations sont impliquées et sont responsables de la
mise en œuvre d’une partie de la politique publique. Le PCG d’une politique
publique doit donc se penser à l’échelle du champ où elle est appliquée et où
elle constitue un cadre de règles et de normes pour l’ensemble des organisa-
tions et des acteurs impliqués. La deuxième spécificité (Van der Kolk 2019) est
le caractère parfois décoratif des éléments de contrôle dans le secteur public.
Ceux-ci servent souvent à renforcer une légitimité politique ou administrative
plutôt qu’à influencer le comportement des acteurs et servir de support pour la
décision. Dans le cadre d’une politique publique, la diversité des acteurs poli-
tiques impliqués risque d’intensifier ce détournement de l’information de perfor-
mance vers des besoins de légitimation politique. Enfin, la troisième spécificité
(Van der Kolk 2019) concerne la multitude des éléments de contrôle nécessaires
pour assurer le pilotage des très nombreux buts de l’organisation. Une politique
publique poursuit souvent des cibles et des buts clairs (politique sociale, politique
éducative, etc.). En revanche, ses finalités sont souvent floues et oscillent entre la

51
production de services publics concrets (outputs) et la poursuite d’impacts socio-

économiques (outcomes).
À travers ces spécificités, le PCG d’une politique publique apparaît avec
davantage de complexité. D’autant que, contrairement au PCG d’une organisa-
tion publique qui porte une chaîne hiérarchique claire, le PCG d’une politique
publique est marqué par l’absence de relation hiérarchique entre les acteurs. Même
s’il existe une organisation pilote, cette dernière n’a pas d’autorité formelle. À cet
égard, la multiplicité des acteurs politiques impliqués complexifie la nature des
relations entre les acteurs. En conséquence, les éléments de contrôle doivent être
adaptés. En effet, le PCG d’une organisation publique permet l’usage d’éléments
de contrôle sur les résultats, les actions, les personnes ou la culture de l’organisa-
tion (Van der Kolk 2019 ; Merchant et Van der Stede 2007). Or, à l’échelle d’une
politique publique, le contrôle des résultats et des personnes apparaît plus limité
et amène à repenser la nature des contrôles culturels du fait de l’absence de rela-
tion hiérarchique, de la diversité des acteurs et de finalités diffuses (Tableau 1).
Tableau 1 : Comparaison entre le PCG d’une organisation

publique et celui d’une politique publique
Package de contrôle d’une Package de contrôle d’une
organisation publique politique publique
Entité administrative définie devant se Multiples organisations publiques
Frontières orga-
coordonner avec d’autres organisa- et privées organisées autour d’une
nisationnelles
tions (tutelles / délégataires) organisation « pilote »
Aspect décora- Éléments de contrôle et information De nombreux acteurs politiques
tif des éléments de performance au service d’une susceptibles de « détourner »
de contrôle légitimité politique l’information de performance
Multiplicité des
Pour répondre à la multiplicité des Pour répondre au caractère flou des
éléments de
buts et missions de l’organisation finalités d’une politique publique
contrôle
Sources d’autorités diffuses et pas
Source Autorité politique et administrative et
de lien hiérarchique direct entre les
d’autorité subordination hiérarchique classique
acteurs
Nécessité d’adapter les éléments de
contrôle à l’absence de relations de
Éventail subordination (contrôle personnel,
Large éventail d’éléments de contrôle
d’éléments de contrôle de l’action), à l’ambiguïté
possibles
contrôle des finalités (contrôle des résultats)
et à la diversité des acteurs impli-
qués (contrôle culturel)
Source : auteurs

52
2. Méthode de recherche
Les paragraphes qui suivent permettent de décrire le cas retenu (2.1), la stra-
tégie d’accès au réel (2.2) qui repose sur une étude de cas unique liée à une
recherche-intervention, et le processus ainsi que les techniques utilisées pour
l’analyse des données (2.3).
2.1. Présentation et justification du cas

Le cas étudié est celui d’un Département ayant choisi, en 2015, de changer sa
manière d’élaborer, de mettre en œuvre et d’évaluer sa politique culturelle, tra-
duisant ainsi les priorités de la Cité en matière culturelle. Ce changement institu-
tionnel se caractérise par le passage d’une focalisation sur les moyens à une foca-
lisation sur les résultats, mais également par un glissement d’un fonctionnement
par guichet (mise en place de subventions) à un fonctionnement par projet (mise
en place d’appels à projet). Ce changement s’inscrit dans une démarche d’ingé-
nierie culturelle qui (1) se définit comme la « capacité d’apporter des solutions
optimales, en termes de qualité, de coûts et de délais, aux demandes exprimées par
les partenaires de la vie culturelle pour la définition d’objectifs, la mise en œuvre de
programmes, la mobilisation de financements et la réalisation technique de projets »
(Mollard 2009, p. 3) et (2) se caractérise par la suppression des subventions tradi-
tionnelles au profit d’appels à projet ciblés mettant la culture au service des com-
pétences obligatoires du Département et, in fine, de l’attractivité du territoire.
Cette démarche s’inscrit dans un double mouvement de réduction de l’enveloppe
budgétaire dédiée à la culture et de changement de position du Département au
sein du champ organisationnel. De financeur public, il se déplace vers un rôle
d’animation territoriale et d’accompagnement des acteurs (réunions d’informa-
tion, formations, plateforme collaborative à l’échelle du Département). L’un des
points notables de ce changement est la fermeture de la bibliothèque départe-
mentale, ce qui n’était jamais arrivé en France et marque le changement de cap.
Cette nouvelle politique a amené à une restructuration interne de la direction
concernée. La fusion des anciens services « culture » et « lecture » a donné nais-
sance au Pôle de Développement Culturel, constitué des agents ayant choisi de
rester et qui ont dû développer de nouvelles compétences et un nouveau rapport
au territoire, en devenant des référents territoriaux transversaux dans le cadre
de la démarche d’ingénierie culturelle déployée (prise en charge, sur un bassin
territorial défini, de l’ensemble des opérateurs culturels souhaitant développer
des projets avec l’institution, quelle que soit leur discipline artistique, leur public,
leur statut juridique, etc.). Pour ce faire, la direction du pôle a mis en place de
nouveaux process afin de conduire le changement (nouvel organigramme, nou-
veaux intitulés de poste, définition des fiches de postes, travail sémantique autour

53
de la mission et des valeurs du pôle, définition des objectifs, méthodologie d’in-

génierie culturelle, etc.).
2.2. Stratégie d’accès au réel

Parce que les logiques institutionnelles peuvent être révélées par le langage,
les pratiques, et qu’elles se manifestent dans les symboles et les matériaux, une
approche qualitative est particulièrement adaptée (Reay et Jones 2015) afin de les
capturer (Maanen 1995). C’est donc à travers une étude de cas unique que nous
explorons la manière dont la configuration du PCG permet d’introduire une
logique institutionnelle austéritaire a priori illégitime dans une politique cultu-
relle locale. À l’instar de Thornton et al. (2012) ou Pache et Santos (2013), les
logiques institutionnelles ont été décrites sur la base d'une revue de littérature
qui permet de construire des idéaux-types (Reay et Jones 2015). Ces idéaux-types
ne représentent pas la réalité sociale mais constituent des outils pour interpréter
les significations culturelles (Thornton et al. 2012, p. 52). Cette approche, qua-
lifiée de pattern matching permet au chercheur d'éviter de s'enliser dans une
situation empirique confuse (Reay et Jones 2015 ; Thornton et al. 2012). Ainsi,
par un travail de comparaison systématique (matching) entre chaque catégorie
de chaque logique avec le matériau empirique, il est possible de caractériser les
logiques en présence et leur importance, même partiellement, et d'en déduire
des changements institutionnels lorsque les données s'inscrivent dans le temps
(Reay et Jones 2015). Le terme pattern est utilisé ici afin de décrire un ensemble
de symboles et de croyances exprimés dans le discours (verbal, visuel, ou écrit), les
normes observées dans les comportements et les activités, ainsi que les pratiques
matérielles qui sont reconnaissables et associées à une logique institutionnelle
(Reay & Jones 2015, p. 442).
Ce projet scientifique a été monté à l’initiative d’enseignantes-chercheures
suite à la découverte du changement radical opéré au sein du Département.
Après avoir participé à des réunions publiques d’information sur la nouvelle poli-
tique culturelle locale, un cycle de réunions de travail a été engagé avec les deux
pilotes du projet (la Directrice de la Direction de la Culture, du Patrimoine et
des Archives et la Responsable du Pôle Développement Culturel) afin d’initier
une collaboration autour d’une logique évaluative permettant de participer à la
compréhension et l’évolution de la politique culturelle du Département. Cette
collaboration se caractérise par un processus co-construit, la mise en place d’un
Comité de Pilotage (Dreveton 2008) et la signature d’une convention entre le
Département et l’Université. Il s’agit donc d’une démarche de recherche-inter-
vention (David 2000, p. 20) qui favorise l’interaction entre les chercheurs et leur
objet d’étude (Perez 2008), pour le transformer et observer les changements et
leurs effets (Château-Terrisse et al. 2016). Celle-ci s’est déroulée sur une année et

54
demie de juin 2017 à décembre 2018. Cette recherche s’inscrit dans la lignée des

travaux en CCA interrogeant les organisations publiques à travers des démarches
de recherche-intervention (Dreveton 2017 ; 2014 ; Dreveton et Rocher 2010 ;
Dreveton 2008).
Le design de la recherche s’articule autour de l’étude d’un cas unique et révé-
lateur (Erkama et Vaara 2010 ; De La Ville 2000) : le Département et son chan-
gement de politique culturelle. Tout particulièrement adaptée à l’investigation
du concept de PCG (Van der Kolk et Schokker 2015 ; Malmi et Brown 2008),
l’étude de cas permet de proposer plus facilement de nouvelles conceptualisations
(Miles et Huberman 2003), notamment lorsque la recherche revêt un caractère
exploratoire. Le choix s’est porté sur l’étude de cas unique et holistique afin de
mettre en valeur le contexte particulier du phénomène observé et d’augmenter la
force de la démonstration (Yin 2017). Le cas unique se justifie par son caractère
représentatif (Yin 2017) de l’approche par projet et des modalités d’ingénierie
territoriale qui se développent dans les différents champs d’intervention des poli-
tiques locales (Carmouze et al. 2019 ; Mollard 2009).
L’analyse du cas repose sur le recueil et la triangulation de données issues de
différentes sources d’évidence (Reay et Jones 2015 ; Gioia, Corley et Hamilton
2013) : des entretiens semi-directifs, de l’observation participante à travers la
recherche-intervention menée, et des données secondaires. De sources multiples,
elles nous ont permis de saisir le contexte territorial (ex. cartographies du terri-
toire, diagnostics territoriaux réalisés par le Département) et le contexte organi-
sationnel (organigrammes, fiches de poste, documents internes, lettres de mis-
sions, etc.). Concernant les entretiens, 30 ont été menés auprès de 31 répondants,
d’une durée allant de 50 min à 2h30 min, et ce de novembre 2017 à février 2018.
Il s’agissait d’interroger les différentes parties prenantes organisationnelles et ter-
ritoriales de ce changement de politique publique (tableau 2).
Tableau 2. Présentation de l'échantillon d’entretiens réalisés

Nombre
Catégories d’acteurs Code
d’entretiens
Département - Direction de la Culture, du Patrimoine et
2 entretiens DCPA1, DCPA2
des Archives
Département - Pôle de Développement de Culture -
9 entretiens PDC1, PDCn
Direction et équipe opérationnelle
Département-Territoires d’Action Départementale
5 entretiens TAD1, TADn
(antennes territoriales)
Élue 1 entretien Elu1
Managers territoriaux (EPCI) 3 entretiens EPCI1, EPCIn
Opérateurs culturels 11 entretiens OC1, OCn
Source : Auteurs

55
Pour mener à bien ces entretiens, deux guides ont été créés, l’un à destination
des acteurs internes au Département, l’autre à destination des acteurs externes.
Le guide d’entretien s’articule autour de trois grands thèmes :
– Un thème lié à un diagnostic général (profil du répondant, regard sur le
tissu culturel, perceptions des évolutions de la politique culturelle) ;
– Un thème sur la mise en œuvre de la politique culturelle et ses parties
prenantes (dispositifs mis en œuvre, acteurs clés, relations entre acteurs,
demande sociale sur le territoire) ;
– Un dernier thème sur la stratégie poursuivie et son évaluation (enjeux et
objectifs poursuivis par la nouvelle politique, transformations perçues).
2.3. Analyse des données
Les entretiens réalisés ont fait l’objet d’une analyse de contenu thématique
(Miles et Huberman 2003, p. 133). Dans le cadre de cette recherche, fondée sur
une démarche exploratoire hybride, la construction de la grille de codage a été
pensée au regard de la littérature (Miles et Huberman 2003). Ainsi, nous avons
procédé à un codage « a prio-steriori » (Allard-Poesi 2003) visant, de manière
Tableau 3. Codage des éléments de contrôle de

l’ancien PCG de la politique culturelle par rapport aux
logiques dominantes (culturelle et politique)
Caractéristique du SCG de « subventionnement classique »
Logique
LIC LIP
dominante
Éléments de contrôle
Pas de planification stratégique du
département, responsabilité de la
Planification Objectifs informels politiques
planification des activités culturelles
laissées aux opérateurs
Pas de suivi formalisé des actions
Informel et basé sur la relation directe
culturelles financées par le dépar-
Cybernétique entre les élus, les opérateurs et les
tement après versement de la
administratifs
subvention
Reconnaissance basée sur la presta-
R&C Reconnaissance citoyenne
tion culturelle
Structuration du service culturel Fonctionnement informel basé sur
Administratif départemental en silos disciplinaires la relation directe entre les élus, les
administratifs et les opérateurs
Contrôle par les pairs et les clans
Relation directe entre l’élu et les
Culturel structurés autour de l’appartenance
administratifs
à une discipline artistique/culturelle
Source : Auteurs

56
Tableau 4. Codage des éléments de contrôle du nouveau PCG de la politique

culturelle par rapport aux logiques dominantes (managériale et austéritaire)
SCG concerné SCG couverture SCG sous couverture
Articulation entre SCG
Logique dominante LIM LIA
couverture et SCG sous
Éléments de couverture
Affiché/Caché Caractéristique Affiché/Caché Caractéristique
contrôle
Affiché
Caché Dissimulation de l’objectif d’éco-
Objectifs de perfor- Définition d’objec- Un objectif d’éco-
Volonté de ne pas nomie derrière les objectifs de
mance de la politique tifs clairs issus d’un nomie concernant la
Planification communiquer sur renforcement de la performance
largement diffusés diagnostic straté- politique culturelle
l’objectif d’économie de la politique culturelle départe-
et communiqués aux gique départementale
du département mentale
opérateurs
Des coupes budgé-
Caché
Affiché taires très impor-
Mise en place d’ou- Omerta sur le mon-
Les indicateurs d’éva- tantes opérées au
tils de suivi et d’éva- tant et les modalités Dissimulation des coupes budgé-
luation définis par niveau de la politique
luation des projets des coupes budgé- taires derrière le manque de pro-
Cybernétique le département sont publique culturelle
culturels basés sur taires opérées jets déposés/financés ou derrière
communiqués et pré- départementale par
des indicateurs de Refus de considérer un argument de performance
cisés explicitement sur la baisse des subven-
performance que le département
les appels à projet tions et l’abandon de
se désengage
missions
Organisation d’évè-
Affiché nement regroupant L’usage de modalités de récom-
Organisation d’évène- les opérateurs cultu- pense publiques permet de renfor-
ments publics regrou- rels et mettant en cer la légitimité de la LIM dont le
R&C
pant les acteurs de valeur les meilleurs discours est directement porté par

la politique culturelle projets. L’opérateur un opérateur culturel légitime du
départementale culturel monte sur champ (attention détournée).
scène.
SCG concerné SCG couverture SCG sous couverture

Articulation entre SCG
Logique dominante LIM LIA
couverture et SCG sous
Éléments de couverture
Affiché/Caché Caractéristique Affiché/Caché Caractéristique
contrôle
Mise en place d’une
Affiché
structure décloison- Des fermetures
Nouvelle organisation Caché Dissimulation de la fermeture des
née, transversale d’équipement et des
territorialisée publiée Absence de com- équipements derrière la nécessité
et pluridisciplinaire réductions d’effectifs
Administratif sur le site du dépar- munication sur le de territorialiser la performance
destinée à sup- réalisées au travers
tement et ayant fait nombre de poste de la politique culturelle départe-
porter le fonction- du nouvel organi-
l’objet d’une communi- supprimé. mentale
nement en mode gramme
cation importante
projet
Affiché
Communication et Émergence d’une
diffusion de la culture culture managériale,
Culturel managériale (et de transversale et axée
gestion de projet) par sur l’ingénierie de
le biais de communica- projet
tions ou d’informations
Source : Auteurs

57
58
ouverte et axiale (Strauss et Corbin 1998), à structurer les données autour d’une
grille de codage semi-structurée reprenant les éléments suivants de la littérature :
– La caractérisation des logiques institutionnelles en présence par les élé-
ments de contrôle du PCG avant et après réforme ;
– La nature et les objets de conflits autour du nouveau PCG ;
– Les réponses apportées par les acteurs face aux conflits.
Le codage a été réalisé à partir, à la fois, des entretiens, des notes prises suite
à des temps d’observation participante, et des données secondaires. Ce processus
systématique nous a ainsi permis de rendre effectif la triangulation des données.
Le codage ouvert (Strauss et Corbin 1998) s’est fait à partir d’un codage des-
criptif (Miles et Huberman 2003) qui consistait dans un premier temps à iden-
tifier et décrire les évènements du phénomène observé, les acteurs, leurs rôles et
leurs postures, ainsi que les éléments de contrôle, leurs caractéristiques et les per-
ceptions des acteurs. Ensuite, nous avons construit deux types de matrice (Miles
et Huberman 2003) qui nous ont permis de procéder au codage axial : deux
matrices conceptuelles thématiques (tableaux 3 et 4) et une matrice des effets
(tableau 5). Une fois construites, elles ont fait l’objet d’une analyse qui permet
justement de théoriser les relations de cause à effet.
Tableau 5. Codage des conflits de logiques et

des réponses apportées par les acteurs
Critiques por- Type de
Description Solutions
tant sur … conflits
Un manque de compétence des Formations pour former les
opérateurs pour répondre aux opérateurs à la gestion de
appels à projet projet
Problème d’incompatibilité
SCG couverture Des ajustements réalisés au
entre le fonctionnement du
(logique mana- Conflits de niveau du SCG pour faciliter
SCG d’appel à projet et l’activité
gériale par appel moyens son utilisation par les acteurs
des opérateurs culturels
à projet)
Refus des opérateurs les plus Mise en place d’un dispositif
importants de conditionner leur spécifique pour les plus gros
financement à la réponse aux opérateurs culturels (équipe-
appels à projet du département ments structurants)
Critique virulente des écono-
SCG sous cou-
Conflits de mies réalisées par le Départe- Évitement, ambiguïté des
verture (à voca-
buts ment sans toutefois pouvoir les buts
tion austéritaire)
chiffrer
Source : Auteurs
Ce codage axial de mise en relation des catégories (Strauss et Corbin 1998) a été
possible grâce à quatre tactiques d’analyse (Miles et Huberman 2003) : (1) recher-
cher une cohérence théorique à travers la tactique des contrastes/comparaisons

59
suivant une lecture ligne par ligne et colonne par colonne du tableau ; (2) l’usage
d’un codage des relations entre concepts (Allard-Poesi, 2003) ; (3) la construc-
tion de chaîne logique d’indices et de preuves ; (4) la remise en question des liens
établis par le test d’explications rivales. Ainsi, ce codage a été réalisé en équipe,
et repose sur une discussion conjointe entre codeurs. Chaque code de relation
a été challengé par des interprétations rivales, et est systématiquement lié à des
verbatims, des notes issues de l’observation participante, et/ou des données secon-
daires.
3. Culturelle départementale
Cette partie présente les résultats de l’étude de cas menée. Nous présentons
tout d’abord le PCG utilisé avant 2015 pour piloter la politique culturelle dépar-
tementale (3.1). Nous revenons ensuite sur les modifications opérées en 2015 avec
la mise en place d’un nouveau SCG et d’un subventionnement par appel à projet
(3.2). Enfin, nous décryptons la stratégie dissimulée utilisée par le Département
pour introduire la LIA par le biais d’un SCG « sous couverture » (3.3).
3.1. UN PCG « traditionnel » dominé par la LIC

Avant 2015, le PCG de la politique culturelle départementale est influencé
majoritairement par une LIC. Dans cette logique, la finalité est de permettre la
création et de favoriser la diffusion des biens culturels. L’entièreté de la respon-
sabilité de la création et de la diffusion culturelles repose sur les opérateurs. Le
rôle du Département se limite à fournir à ces acteurs les moyens nécessaires à leur
fonctionnement par le biais de subventions : « il faut financer des gros équipements
culturels (…) avec la possibilité de faire des choses qui sont un peu plus coûteuses »
(OC10).
Le PCG de la politique culturelle départementale est composé majoritai-
rement d’éléments de contrôles informels et axés sur des contrôles culturels.
L’ensemble des éléments de contrôle est fortement relié et forme un SCG de
subventionnement traditionnel. Sa base repose sur des mécanismes de contrôle
clanique très fort ; le clan étant représenté par la discipline artistique ou cultu-
relle dans laquelle les acteurs s’intègrent et amenant des phénomènes de contrôle
informels par les pairs. Ce clan présente un caractère structurant très fort pour
les acteurs de la politique culturelle : « Y a une hiérarchie en fait dans une direc-
tion culture, etc. car le spectacle vivant a une place à part, la musique a une place
à part, la lecture, les archives aussi. » (PDC9). Ces éléments de contrôles cultu-
rels sont en cohérence avec la structure de l’organisation (contrôles administra-
tifs). L’organigramme de la direction culturelle départementale est également

60
structuré autour des grandes disciplines artistiques et culturelles (sous-direction

archéologie, sous-direction du patrimoine, musée départemental, bibliothèque
départementale…). Le découpage des missions et des services dépend également
du type de missions culturelles à remplir. Ainsi, les opérateurs sont en contact
avec des agents du département inscrits dans la même discipline qu’eux ; permet-
tant au « contrôle par les pairs » de se mettre en place.
Les éléments de contrôle cybernétique, destinés au suivi de l’activité habituel-
lement plus formels, sont rares et en cohérence avec l’organisation disciplinaire
du champ. Concernant les éléments de contrôle budgétaires, les demandes de
subventions, une fois traitées par les services administratifs, sont validées par les
élus. Aussi, l’élément budgétaire représente le seul élément de contrôle formel
entre le Département et ses opérateurs. Ces éléments de contrôle cybernétique
ont comme vocation principale de fournir aux opérateurs les fonds nécessaires à
la réalisation de leurs actions : « La demande de subvention était très simple. C’ était
envoyé un dossier (…) [Le porteur] envoyait sa petite demande de sub et après il avait
une sub » (DCPA1). Quant au suivi des actions subventionnées et à la coordina-
tion entre le Département et ses opérateurs, le contrôle passe essentiellement par
des mécanismes de contrôle relationnels et informels.
Ce PCG faiblement formalisé est basé sur une responsabilisation très forte des
opérateurs, seuls garants des actions engagées et les résultats de leurs activités ne
faisaient pas l’objet d’une évaluation formalisée. Il transparaît des mécanismes de
contrôle mis en place, la volonté de ne pas entraver le fonctionnement des opéra-
teurs : « C’ était la personne en face qui avait son projet et qui venait le vendre à une
institution publique. » (DCPA1). Dans la lignée de la LIC, la priorité est de créer
et diffuser des biens artistiques et culturels. La légitimité dépend du jugement des
« pairs », du clan, chacune de ces disciplines étant « très corporatistes » (PDC9).
Avant la réforme de 2015, les décideurs du Département s’estimaient très
insatisfaits du PCG de la politique publique (figure 3). Pour eux, le SCG de
subventionnement « traditionnel » ne permet pas de mettre en place une réelle
politique culturelle départementale orientée vers des objectifs précis. En effet,
plutôt que de définir des priorités et d’ajuster le subventionnement en fonction,
l’ancien système s’occupait de distribuer largement et équitablement les subven-
tions : « Avant 2015 c’ était du saupoudrage. On avait 26 dispositifs de subvention
avec des thématiques historiques (…). Par thématique, on envoyait de la poudre qui
s’appelle de l’argent (…). En termes de lisibilité, c’ était très bien tout le monde avait
un petit bout de subvention et était très heureux. Sauf que derrière, c’est quoi la poli-
tique culturelle ? » (DCPA 1). Même des opérateurs estiment que l’ancien système
n’est pas pleinement satisfaisant : « On avait aussi une sensation d’empilement des
subventions entre le département, la région, l’État, sans qu’ il y ait vraiment de coor-
dination. Il faudrait aussi s’ interroger sur le système tel qu’ il existait avant la refonte

61
complète du système d’aides, même si on y a perdu au passage. On pouvait, d’un point

de vue citoyen, s’ interroger sur ces différentes aides. » (EPCI 1).
3.2. L’émergence d’un système de contrôle « en mode projet »

vecteur d’une LIM
En 2015, le Département souhaite restructurer très fortement le PCG de sa
politique publique culturelle. Fortement inspirés d’une LIM, les nouveaux sys-
tèmes de contrôle reposent sur la mise en œuvre de contrôle par les résultats
destinés à renforcer la performance de la politique publique départementale. Le
Département affirme vouloir porter une attention plus grande aux résultats et
aux effets de son action : « À chaque fois qu'on a subventionné une structure, on met
en place une convention d'objectifs et de moyens et on a pensé à l' évaluation. Dans
cette convention il y a à la fois des critères et des objectifs, qu'on leur donne. » (DCPA
2). Ce nouveau mode d’organisation change la posture du Département dans la
politique publique. D’une part, il abandonne toute mission opérationnelle dans
le champ culturel (fermeture de la bibliothèque et des archives départementales).
D’autre part, le Département souhaite se repositionner comme planificateur
et leader de l’action culturelle départementale : « C’est une logique qui n’est pas
qu’au niveau de la culture. C’est une logique de commande (…). Le Département
aujourd’ hui détermine ses besoins alors qu’au préalable (…) on attendait que ce
soient les partenaires qui nous disent « nous on a un super projet, il faut nous aider
en nous donnant une sub ». » (DCPA 1). Il est intéressant de noter que, dans les
transformations engagées en 2015, les élus semblent peu impliqués. Pour cer-
tains administratifs, cela représente une faiblesse importante : « Vous posez la
question qui pour moi constitue une vraie faiblesse du système, c'est-à-dire que le sou-
tien politique n'est pas là (il est là, sans l' être). Cette politique, c'est nous (managers
territoriaux) qui l'avons forgée. La plupart du temps les politiques n'ont pas d' idées
sur ces réformes. » (DCPA 2). Certains estiment même ne pas être suffisamment
soutenus par le personnel politique du Département : « On a des élus qui ne nous
accompagnent pas ou qui ne nous défendent pas. Alors que de temps en temps ça serait
bien qu’ ils prennent la parole et qu’ ils disent oui c’est formidable ce que vous faites. »
(DCPA 1). Cela démontre que les éléments de contrôle développés en 2015 ne
sont pas vecteurs d’une LIP.
3.2.1 UN SCG PAR APPEL À PROJET VECTEUR D’UNE LIM

La mise en place de ce nouveau mode de gestion se traduit par une très forte
formalisation des éléments de contrôle dans le PCG. À partir de 2015, la poli-
tique culturelle repose sur un nouveau SCG « orienté sur les résultats » et baptisé
« appel à projet » : « Tout ce qu'on fait doit répondre à des objectifs précis pour les-
quels on s'est fixé un certain nombre d' indicateurs (…) dans un souci d'efficacité de

62
l'action publique, d'efficience. » (PDC 4). Celui-ci se compose de 5 éléments de

contrôle interdépendants.
Premièrement, le Département définit les 3 grands objectifs stratégiques de la
politique publique1 :
1. Contribution à l’inclusion sociale et à l’aménagement des territoires isolés,
sous-équipés
2. Avancées dans les pratiques collaboratives, partenariats et opportunités de tra-
vail en réseau
3. Innovations et pratiques numériques
Ces objectifs sont communiqués très largement auprès des acteurs de la poli-
tique publique (opérateurs et employés du Département) lors de conférences ou
dans des documents écrits. Ils restent stables dans les années qui suivent leur
définition et constituent l’élément de contrôle de base du nouveau système de
contrôle (contrôle par la planification).
Deuxièmement, dans ce nouveau mode de fonctionnement par projet, les
opérateurs doivent se conformer aux objectifs définis par le Département pour
pouvoir être financés. Pour s’assurer de la correspondance entre l’action pro-
posée par l’opérateur et les orientations stratégiques du Département, les acteurs
doivent remplir un formulaire d’appel à projet dans lequel ils précisent l’objectif
départemental auquel ils répondent, la manière dont ils comptent y répondre et
le contenu de l’action culturelle proposée. Très marqué par la LIM, ce formulaire
(figure 1) demande aux opérateurs de préciser les objectifs de leur projet, le(s)
public(s) cible(s) et de définir des indicateurs d’évaluation. L’ensemble des appels
à projet est ensuite étudié par le Comité de sélection du Département qui peut
décider de financer ou non le projet en fonction de sa cohérence avec les objectifs
du Département : « On a mis en place toute une machine assez importante. C'est-à-
dire une partie purement d' études de dossiers, administrative (…). Et puis après une
commission avec vraiment le décorticage des dossiers et une commission dans laquelle
il y a des élus, des représentants locaux du territoire impliqués. De façon à ce que
justement il n’y ait pas une seule vision du sujet. » (Élu 1).
Troisièmement, seuls les projets acceptés par le Département peuvent béné-
ficier d’une subvention. Ce subventionnement fait l’objet d’une convention par
laquelle l’opérateur s’engage à respecter les objectifs et indicateurs fixés par le
Département : « À chaque fois qu'on a subventionné une structure, on met en place
une convention d'objectifs et de moyens et on a pensé à l' évaluation. » (DCPA 2).
La gestion budgétaire du Pôle Développement Culturel est, elle aussi, directe-
ment adossée au système d’appels à projet mis en place. En effet, l’abandon de
1. Source : documents internes

63
Figure 1. Structure générale des appels à

projet remplis par les opérateurs
DESCRIPTION DU PROJET
1. TITRE DU PROJET (25 mots maximum)
2. RESUME DU PROJET (Présenter le projet de manière synthétique. 500 mots maximum)
3. PRESENTATION DU PORTEUR DE PROJET (Qui êtes-vous ? 200 mots maximum)
4. CALENDRIER DU PROJET
OBJECTIFS ET EVALUATION
5. OBJECTIFS DU PROJET (10 lignes maximum)
6. PUBLICS CIBLES (Citer avec un ordre de priorité)
7. TERRITOIRE IMPACTE (Carte à compléter dans les pièces à joindre au dossier)
8. CONSEQUENCES DU PROJET EN MATIERE DE GOUVERNANCE
Préciser les effets du projet sur l’organisation, la montée en compétences, les modalités de
collaboration entre différentes entités ou plusieurs partenaires :
9. ADEQUATION DES OBJECTIFS DU PROJET AVEC CEUX DU DEPARTEMENT
Expliquer en quoi le projet contribue à la réalisation des objectifs du Conseil départemental

(Vous trouverez une description de ces objectifs sur XXXXXX.fr et XXXXXX.fr) :
10. DEGRE D’INNOVATION DU PROJET
11. EVALUATION DU PROJET (Énumérer 3 indicateurs de réussite et préciser, pour chacun,

comment le mesurer)
CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE
12. ETAT D’AVANCEMENT DE LA CONCEPTION DU PROJET (Identification des

partenaires, recherche de financements...)
13. GESTION DES RISQUES
Quels sont les risques d’échec de la mise en œuvre du projet ? Quelles sont les solutions
envisagées ?
14. BUDGET DU PROJET
15. PARTENARIATS DE REALISATION (Ajouter des § si nécessaire)
ses missions opérationnelles dans le champ culturel libère le Département d’une

grande partie de ses charges de structure. Dès lors, une partie importante des
dépenses est conditionnée au nombre de projets acceptés et au montant alloué
à chacun. Cela constitue une évolution majeure dans le pilotage budgétaire qui
amène le pôle à qualifier son budget prévisionnel « d’imprévisible ».
Quatrièmement, à la fin de l’exercice, le projet fait l’objet de deux évaluations
afin de déterminer si les objectifs sont atteints. Une première évaluation est réa-
lisée par le porteur de projet lui-même puis transmise à la « cellule évaluation »
du « Pôle administratif et financier ». La deuxième évaluation est réalisée par

64
la « cellule évaluation » elle-même. Cette phase d’évaluation vise à mesurer la

contribution du projet aux objectifs de la politique culturelle départementale.
Elle repose sur un certain nombre « d’indicateurs ». Là encore, fortement mar-
quée par la LIM, le but de cette évaluation est davantage de mesurer les résultats
de l’action au regard des orientations stratégiques du Département, plutôt que
d’évaluer la qualité des prestations artistiques et culturelles comme le montrent
les figures 2 et 3.
Figure 2. Extrait 1 du formulaire d'évaluation

de la politique publique
BILAN DU PROJET :
Indicateur 1 : panorama des publics impactés par les actions sur les territoires : nombre,
diversité géographique
Synthèse :
Forces :
Faiblesses :
Opportunités :
Contraintes :
Indicateur 2 : avancées dans les pratiques collaboratives : implication des bénéficiaires,

expériences de co-construction
Synthèse :
Forces :
Faiblesses :
Opportunités :
Contraintes :
Indicateur 3 : relations de partenariat : qualité, efficacité des relations, implication dans les
phases du projet, partenariat financier durable
Synthèse :
Forces :
Faiblesses :
Opportunités :
Contraintes :
Enfin, pour permettre au fonctionnement par appel à projet de prendre

corps sur le territoire, l’organigramme est profondément modifié à partir de
2015 (contrôle de type administratif – Malmi et Brown 2008). Après 2015, le
Pôle Développement Culturel se divise en deux grands services : (1) un service
support réalisant des missions d’évaluation, d’ingénierie et d’accompagnement
des opérateurs ; et (2) un service projet de territoire responsable de l’animation
de la politique culturelle sur des sous-territoires du Département. Le décou-
page de ce service et la répartition des missions ne reposent plus sur un critère
d’appartenance à une discipline artistique, mais sur un zonage du territoire. Six
« Territoires d’Action Départementale » (les TAD) transdisciplinaires sont mis
en place pour couvrir l’ensemble du territoire. Le Département utilise la termino-
logie « maisons territoriales » en interne pour caractériser ces services territoriaux
annexés à des bassins de vie infra-départementaux. Là encore empreinte d’une
LIM, la vocation de ces services territorialisés, dirigés par des « ingénieurs ter-
ritoriaux » (n’ayant donc plus une posture de professionnel du secteur culturel),

65
est d’accompagner les opérateurs dans la méthodologie de projet et dans la mise

en réseau. Il est à noter que cette volonté de réorganiser la politique culturelle
sur des critères territoriaux n’émerge pas directement des services culturels du
Département mais s’inscrit dans une orientation départementale plus large visant
à restructurer l’ensemble de l’action de la collectivité sur cette base. Notons égale-
ment que cette transformation de la structure organisationnelle s’est traduite par
la fermeture de la bibliothèque départementale. Les décideurs départementaux
justifient cette fermeture par la recherche d’une plus grande performance de l’ac-
tion publique : « Par exemple pour bâtir la lecture publique, on a fait un diagnostic
qui nous a d'ailleurs poussé à fermer la bibliothèque départementale » (DCPA 2).
Ces 5 éléments de contrôle (objectifs de la politique publique, appel à projet,
versement des subventions, évaluation, structure transversale et territorialisée)
constituent un système de contrôle très cohérent ; les objectifs représentant la
colonne vertébrale de cet outil. Grâce à ce système de contrôle, un nouveau pro-
cessus annuel de fonctionnement est mis en place au sein de la politique publique
départementale :
• Étape 1 : Diffusion des appels à projet avec définition des objectifs du dépar-
tement
• Étape 2 : Renvoi des formulaires d’appels à projet complétés par les opérateurs
• Étape 3 : Sélection des projets par un comité de sélection départemental
• Étape 4 : Versement des subventions aux projets sélectionnés
• Étape 5 : Évaluation du projet par les opérateurs (autoévaluation) et par le
département (par la cellule évaluation rattachée à la direction des finances de la
direction générale attractivité)
La mise en œuvre de ce nouveau SCG d’appel à projet fait émerger des
conflits de moyens entre la LIC et la LIM. En effet, certains opérateurs consi-
dèrent que la mise en place du nouveau mode de gestion entrave leur activité.
Face à cela, le Département a réalisé des ajustements du SCG afin d’atténuer
les conflits et de satisfaire les demandes. Un premier élément de conflictualité a
opposé le Département à un théâtre labellisé Scène Nationale, acteur puissant
dans le champ culturel à l’échelle locale, qui refuse de se soumettre au système
d’appel à projet. Il est suivi par d’autres équipements culturels importants qui
font savoir au Département que le nouveau système de financement n’est pas
adapté à leurs besoins de stabilité et de sécurisation de leurs ressources : « Donc
on ne peut pas traiter de la même façon (…) une association qui n’a pas forcément de
permanents et qui met en place un projet, et un établissement qui a vingt-quatre ou
vingt-cinq salariés. » (OC 8). Face à cela, le Département adopte une tactique de
couplage sélectif en créant une nouvelle catégorie dans les appels à projet réservée
aux équipements dits structurants et leur permettant d’être financé sans avoir à
répondre aux objectifs du Département : « Par exemple la Scène Nationale, on lui

66
donne 200 000 euros et c'est du fonctionnement pur, ils ne répondent pas à nos objec-
tifs. » (DCPA 2). Enfin, de nombreux acteurs se sont opposés au SCG par appel
à projet au motif que la temporalité du mode projet n’était pas alignée avec celle
de la vie des organisations culturelles : « Une politique d’appels à projets, ne peut
être qu’une politique qui finance de petits projets par-ci, par-là. Je vous ai dit, pour
moi, les questions culturelles s’ inscrivent dans la durée. (…) J’ai besoin d’avoir une
vision à long terme parce qu’on travaille sur le long terme. » (OC 8). Cette demande
se traduit par la sous-utilisation du SCG en 2015 lors de sa première année avec
une enveloppe budgétaire partiellement distribuée. Là encore, un re-paramétrage
à la marge des éléments du PCG de la politique publique a permis de réguler ce
conflit.
Figure 3. Extrait 2 du formulaire d'évaluation

de la politique publique
Les objectifs du Indicateurs Oui, Oui, Commentaires
conseil Votre projet a permis… pleinement, partiellement
départemental
Contribution à La diversification, le
l'inclusion sociale renouvellement, la mixité de
et à l'aménagement publics
des territoires L’amélioration de la situation de
isolés, sous- bénéficiaires cibles du Département
équipés (publics d'insertion, socialement
défavorisés, scolaires, petite
enfance...)
L’accroissement de la visibilité des
territoires, communes ou espaces
associés
Le déploiement d’actions sur des
zones rurales
Avancées dans les Des avancées dans les pratiques
pratiques collaboratives (participation des
collaboratives, habitants, expérience de co-
partenariats et construction, implication des
opportunités de bénéficiaires cibles a tout moment
travail en réseau du projet)
Des avancées dans les pratiques de
mutualisation (internes et/ou
externes) initiatives et opportunités
de construction de réseau, de
partenariat durable
Des connections avec d’autres
projets déjà existants, la connexion
avec des actions en cours
initialement hors du projet
Des relations de partenariats
renouvelées (implication de
nouveaux partenaires dans les
phases du projet)
Innovations et Des avancées dans l'amélioration
pratiques des stratégies organisationnelles,
numériques des processus d'innovation par une
utilisation optimisée du numérique
D’innover grâce à une
réorganisation interne de votre
structure, respect et (ou) maitrise
raisonnée des coûts
Des avancées dans la prise en
compte de choix
environnementaux (développement
durable, comportement éthique)

67
3.2.2. LA MISE EN COHÉRENCE DU SCG PAR APPEL À PROJET

AVEC LES AUTRES ÉLÉMENTS DU PCG
La mise en place du nouveau SCG d’appel à projet s’accompagne d’un travail
sur les contrôles culturels. L’objectif du Département est de faire évoluer la culture
des opérateurs pour la rendre compatible avec les nouveaux modes de contrôle
de la politique publique. Ainsi, la réforme engagée en 2015 instaure un accom-
pagnement portant sur des éléments managériaux et assuré par « une équipe de
professionnels aux compétences transdisciplinaires [les ingénieurs territoriaux] ». Il est
présenté comme une aide de type « ingénierie de projet, accompagnement et forma-
tion » (Source : document de communication à l’attention des opérateurs). Des
ateliers « répondre à un appel à projet » sont mis en place et les porteurs de projet
qui en ont besoin peuvent être accompagnés par les « ingénieurs territoriaux » du
Département. Des formations et des documents de présentation de la démarche
sous forme dématérialisée sont également disponibles sur une plateforme numé-
rique accessible à l’ensemble des acteurs du Département. À l’intérieur du Pôle
Développement Culturel, des formations sont également organisées pour accom-
moder les agents au nouveau SCG d’appel à projet : « On a poussé les gens sur l'ac-
quisition de compétences. Tout le monde a joué le jeu. » (Élu 1). Les valeurs centrales
du Département sont également différentes. Dans divers documents internes, le
Pôle Développement Culturel met en avant les valeurs de performance avec la
volonté de mesurer les résultats et les effets de la politique publique et de prêter
une attention particulière aux notions d’efficacité et d’efficience (tableau 6). Ces
nouveaux éléments de contrôle culturels amènent à remplacer l’ancienne culture
clanique (clans basés sur les disciplines artistiques) par une culture managériale
(basée sur un idéal d’ingénierie territoriale et de performance).
Cependant, les clans disciplinaires qui structuraient autrefois la politique
publique culturelle, et qui structurent la logique institutionnelle du champ
culturel, subsistent de façon informelle et entrent en conflit avec la nouvelle
culture managériale que le Département tente de mettre en œuvre. Ces oppo-
sitions sont illustrées par les conflits qui existent entre les valeurs de la LIC
et de la LIM. Si certains opérateurs culturels manifestent leur opposition, le
Département a laissé un processus de « sélection naturelle » des acteurs se faire.
Ainsi, le fonctionnement par appel à projet remplace les acteurs récalcitrants par
de nouveaux opérateurs plus acquis au nouveau SCG : « Ça va faire émerger aussi
des gens qui n'existaient pas. Vous savez quand vous n'avez même plus besoin de faire
votre demande de subvention et quelle vous arrive. Et que les autres, ils ne savent
même plus comment faire parce qu’ ils savent d'ores et déjà qu' ils ne l'auront pas.
C'est assez déprimant. » (Élu 1). De ce fait, des acteurs disparaissent de la politique
publique par manque de compétences managériales : « On demande à un béné-
vole d’avoir des compétences qu’ il n’a pas forcément. Et de faire un peu du travail de
salarié. (…) » (PDC 3). Les nouveaux opérateurs sont ainsi souvent représentés

68
par des personnes ayant des compétences managériales et s’inscrivant pleinement

dans la LIM promue par le Département : « Cela nous a permis de voir émerger
de nouvelles personnes, qui sont formées elles aussi à comment répondre à un appel à
projet. » (PDC 4). À cet égard, le Département organise chaque année des confé-
rences visant à communiquer sur les bienfaits et le bilan de sa politique culturelle
par projet. À chaque occasion, le Département sélectionne des opérateurs cultu-
rels « bon élèves » et les invite sur scène pour témoigner, présenter leur projet
culturel, et – bien sûr – remercier le Département pour son accompagnement et
son soutien. Il s’agit ici de l’usage de mécanismes de contrôle par les récompenses
pour les opérateurs culturels qui adhèrent à la LIM. En interne, le changement
de posture des agents amène la LIM à devenir dominante au sein du package :
« Là, on a déjà demandé énormément d'efforts aux équipes quand on leur a dit vous
êtes plus bibliothécaires, vous allez être référents, chargés de mission, chefs de projet…
Y a eu quand même énormément de résilience au niveau de l' équipe. » (PDC 4).
Si le renouvellement des acteurs permet à la LIM de s’implanter dans le PCG,
le conflit existe toujours et transparaît dans le manque de légitimité (et parfois
de compétences) des « ingénieurs territoriaux » face aux opérateurs : « Je me sens
capable d'accompagner un théâtre, une scène nationale, même si je n'ai jamais dirigé
de théâtre, même si je ne suis pas metteur en scène, parce que je fais du développement
territorial, et car je porte la vision et la parole des élus. Je pense aux habitants. Or
dans les métiers de la culture, il faut des spécialistes. (…) Il y a des questions qui se
posent sur "est-ce que je suis bien utile à cet interlocuteur" etc. » (PDC 9).
3.2.3. L’INTRODUCTION D’UNE LIA GRÂCE À UN SCG « SOUS

COUVERTURE »
Il est essentiel de noter que la mise en place de ce nouveau SCG d’appel à
projet, fortement marqué par une LIM, s’accompagne d’une coupe sans précé-
dent dans le budget de la politique culturelle départementale. En 2015, les déci-
deurs départementaux mènent de front la transformation du SCG et la réduction
drastique du budget culturel : « Le changement total de la politique culturelle a
été fait pourquoi ? Parce qu’on a dit à [X] là votre budget il va falloir le diminuer
[…]. Les 12 millions vous ne les aurez pas » (DCPA 1) ; « Quand je suis arrivée au
Département. On m’a tout de suite dit : “on t’enlève les deux tiers du fonctionne-
ment”. Donc du coup il a fallu aménager. » (Élu 1). D’autres décideurs affirment
que les changements opérés sont sans lien avec la coupe opérée : « Moi on ne
m’a jamais dit faut faire des économies, faut couper, machin etc. » (PDC 9). Reste
que la mise en œuvre de cette « coupe » s’est faite de manière assez informelle
et cachée. Certes, les documents de communication officiels mettaient en avant
la nécessité de s’adapter à un contexte de raréfaction de la ressource publique :
« La tension budgétaire de plus en plus forte que connaît le Département, en raison
du désengagement de l’État, impose d’adopter une démarche plus structurante dans

69
l’accompagnement des partenaires » (source : document de communication à l’at-

tention des opérateurs culturels). Toutefois, aucun montant n’a été officiellement
communiqué (en interne comme en externe). Preuve de l’opacité du Département
sur ce sujet, les personnes interrogées ont toutes donné des montants différents
pour chiffrer la coupe budgétaire avec un ratio allant de 1 à 6 (2 millions étant
le plus petit montant cité et 12 millions le plus grand). De plus, malgré nos
demandes répétées et une forte présence sur le terrain d’étude, les données bud-
gétaires ne nous ont jamais été transmises.
Plusieurs éléments de contrôle sont mobilisés pour déployer cette LIA dans
le PCG de la politique publique. Le premier est un élément de contrôle par la
planification (au sens de Malmi et Brown 2008) qui se matérialise par un objectif
informel d’économie fixé par les décideurs de la collectivité. Or, de l’aveu même
d’une responsable de l’époque, cet objectif d’économie était à l’origine des trans-
formations engagées au niveau du PCG : « J'ai saisi l'occasion qui m'a été donnée.
Le DGS m'a dit “vous allez baisser les subventions de 40 %”, je lui ai demandé “est-ce
que vous me donnez carte blanche et je vous propose quelque chose, une nouvelle orga-
nisation ?” » (DCPA 2). Ensuite, un autre élément de contrôle cybernétique vient
concrétiser cette baisse : l’élément de contrôle budgétaire. Le Département opère
ici une restriction budgétaire majeure et de façon informelle et cachée. En effet,
alors que les collectivités territoriales sont tenues à certaines règles (et traditions)
de transparence sur leur gestion budgétaire – y compris lorsqu’elles mettent en
place des programmes d’économies budgétaires – nous avons vu ci-avant qu’une
« omerta » règne autour du montant et des modalités des économies réalisées,
du budget de la politique culturelle départementale et tout particulièrement
sur le montant réel et les modalités des économies réalisées. Le dernier élément
de contrôle utilisé pour matérialiser la LIA est de nature administrative avec la
modification de la structure organisationnelle du service culturel. En effet, le
passage de services disciplinaires à une structure en pôle opéré en 2015 a permis
au Département de se retirer de ses missions opérationnelles en matière culturelle
par la fermeture de la bibliothèque et des archives départementales. Cela a permis
de générer des économies de fonctionnement substantielles même si, là encore,
cette fermeture s’est faite au nom de la recherche d’une plus grande performance
(voir ci-avant). Ces trois éléments de contrôle mis en place en 2015 apparaissaient
fortement cohérents et forment un SCG poursuivant une finalité austéritaire.
La mise en œuvre d’un SCG caché portant une LIA provoque d’importants
conflits entre le Département et ses opérateurs ; illustrant le conflit de finalité
très fort existant entre la LIC et la LIA. Cette opposition suscite de la défiance
chez les acteurs de la politique publique, y compris chez les plus importants.
Ceux-ci ont considéré que la mise en œuvre du nouveau SCG d’appel à projet ne
s’explique que par la volonté de maquiller une baisse budgétaire : « Ce n’est pas
de l’ innovation, c’est un moyen de réduire la voilure. (…) Pas la peine de faire une

70
étude pendant 2 ans pour dire que la politique culturelle du département, c’est de
réduire les dépenses en matière de culture. (…) Tout le reste, ce sont des mensonges.
C’est du théâtre politique. » (OC 8). Face à ce conflit, le Département reste très
ambigu sur la finalité réelle du SCG par appel à projet. Les éléments de contrôle
par la planification, qui représentent la base du nouveau SCG, posent des objec-
tifs très larges et généraux laissant les acteurs culturels dans une impression de
flou : « À vrai dire, j’ai du mal à voir la politique culturelle du Département. » (OC
11). Les décideurs du Département ont continué à alimenter ce flou en gardant
secrets les éléments budgétaires et en attirant l’attention sur le fonctionnement
par projet ainsi que la nouvelle administration du service. Ainsi, le SCG par
appel à projet est très cohérent mais il repose sur des objectifs très flous qui
ont permis au Département de réaliser une coupe budgétaire drastique sans que
celle-ci ne soit réellement affichée.
3.4. LIA et SCG sous couverture.

La volonté d’introduire une nouvelle logique institutionnelle austéritaire, for-
tement illégitime dans la politique publique culturelle départementale, s’est faite
selon une stratégie de couplage sélectif visant à dissimuler les éléments de nature
austéritaire derrière des éléments managériaux. En effet, la LIA, fortement illé-
gitime et perçue comme incompatible avec la LIC dominante dans le champ, n’a
pas pu être introduite directement. Le Département a opéré un couplage sélectif
avec la LIM, perçue comme plus légitime et plus compatible avec la LIC par les
opérateurs culturels. C’est bien par cette opération de « déguisement » que le
Département a pu introduire l’austérité dans sa politique culturelle.
Au niveau du PCG de la politique publique, cette stratégie se matérialise par
la mise en œuvre concomitante de deux SCG distincts. Le premier, le SCG par
appel à projet, met en avant une LIM en mobilisant des pratiques et un discours
axé sur la performance de l’action culturelle départementale. Il s’est traduit par
l’introduction de nombreux éléments de contrôle formels et très cohérents et des-
tinés à renforcer la performance de la politique publique culturelle. Ce premier
SCG a fait l’objet d’une communication importante de la part du Département
et a été affiché comme porteur d’une amélioration pour le pilotage de la politique
culturelle départementale : « Vous avez les objectifs qui sont clarifiés dès la fiche
descriptive, vous avez les attendus, en tous cas les critères d' éligibilité, donc vraiment
il n’y a pas de piège, on n’est pas là pour complexifier la chose encore plus. » (PDC
4). Le deuxième SCG mis en place en 2015 est vecteur d’une LIA et a comme
objectif de réduire les dépenses départementales en matière de culture. Il se maté-
rialise par la planification et la mise en œuvre informelle de coupes au niveau du
budget de la politique culturelle départementale ainsi que par la fermeture de
certains services et la restructuration du service central. La LIA étant fortement

71
illégitime dans le champ culturel, les décideurs départementaux n’ont pas affiché
ce SCG, il n’a fait l’objet d’aucune communication officielle. À l’inverse, ils ont
tenté de cacher ce SCG à vocation austéritaire en dissimulant ses éléments der-
rière les éléments du SCG par appel à projet. En effet, l’objectif d’économie du
SCG austéritaire a été dissimulé derrière des objectifs de performance du SCG
par appel à projet : « Quand je suis arrivée au département on m’a tout de suite dit :
“on t’enlève les deux tiers du fonctionnement”. Donc du coup il a fallu aménager. J’ai
positionné la décision et les critères sur la confiance et sur la compétence. » (Élu 1).
Les coupes opérées au niveau du budget de la politique culturelle (SCG à voca-
tion austéritaire) ont été dissimulées derrière le « financement à la performance »
introduit par le SCG par appel à projet2 : « Le but c' était d'arrêter d' être un arro-
sage, d' être un guichet de subventions, donc il fallait réformer pour donner du sens »
(OC 5). Enfin, la fermeture de la bibliothèque et des archives départementales
permise par la nouvelle structure organisationnelle (SCG à vocation austéritaire)
a été dissimulée derrière la volonté de développer une organisation transversale
et territorialisée, adaptée au fonctionnement « en mode projet » (SCG par appel
à projet) : « Donc il y a quand même cette volonté de dynamiser culturellement un
territoire. (…) Il y a eu aussi la volonté d’ établir une plus grande justice entre les
zones rurales qui sont un peu sous-équipées et des zones urbaines qui sont équipées
mais qui n’ont pas forcément moins besoin d’aide. » (OC 5).
Ainsi, dans notre cas, un « SCG couverture » vecteur d’une logique légitime
dans le champ a permis de dissimuler un « SCG sous couverture » vecteur d’une
logique illégitime (figure 4). Nos résultats montrent que l’implémentation de
ces deux types de SCG provoque des conflits de différentes natures. Le SCG
couverture étant porteur de la LIM, plus légitime et plus compatible avec la LIC,
provoque des conflits de moyens en cela qu’il perturbe le fonctionnement normal
et/ou habituel des opérateurs culturels. Ces conflits peuvent se régler par des ajus-
tements au niveau du SCG comme la modification de la temporalité des projets
ou la création de processus spécifiques (pour les gros équipements notamment).
À l’inverse, le SCG sous couverture, porteur de la LIA, illégitime et incompatible
avec la LIC, suscite des conflits de buts, plus violents et difficilement réductibles :
« Donc on nous disait que le département n’a plus d’argent (…). Donc si vous voulez
pour moi, dans mon imaginaire, le département n’a plus d’argent et la culture n’est
pas dans ses compétences » (OC 10).
2. En effet, la baisse des financements alloués à la politique culturelle départementale a

pu être justifiée par les décideurs départementaux comme résultant d’un manque de
cohérence entre les projets déposés par les opérateurs culturels et les objectifs/indica-
teurs du Département.

72
Figure 4. Synthèse des résultats de la recherche (Source : Auteurs)

PCG de la politique publique Contrôle culturel par
Provoque les pairs et le clan
disciplinaire
Culture managériale et Opposition
Conflit de d’ingénierie de projet
moyens
avec la
Couplage
LIC
SCG couverture
(vecteur de la LIM)
Objectifs de
Pr
ov
performance Indicateurs de suivi et
oq
Structure transversale
ue
d’évaluation
et territorialisée
Financement à la
Escamotage performance
Récompenses via Escamotage
mise en valeur lors Escamotage
d’évènements publics
Objectif d’économie
Structure organ.
Coupes budgétaires Conflit de
réduite
buts avec
SCG sous couverture la LIC
(Vecteur de la LIA)
4. Discussion
La discussion permet de revenir successivement sur les deux champs théo-
riques auxquels cette recherche contribue : le PCG (4.1.) et les stratégies de dissi-
mulation de logiques institutionnelles (4.2.).
4.1. Le paramétrage complexe du PCG à l’échelle d’une

politique publique
Dans le cadre de cette étude, nous proposons une extension du concept de
package au niveau de la politique publique. Nos résultats illustrent la perti-
nence de cette grille d’analyse pour comprendre la manière dont des dispositifs
de contrôle destinés à piloter une politique publique sont mis en place, adoptés
ou contestés. Comme le soulignent Malmi et Brown (2008), les éléments de
contrôle sont souvent portés par des groupes d’acteurs différents poursuivant des
buts parfois divergents. Ainsi, l’approche par les packages appliquée au contrôle
d’une politique publique permet de comprendre les enjeux de pouvoir et de
domination qui sous-tendent les éléments de contrôle. En effet, dans le cadre de
notre étude, le Département met en place un nouveau SCG par appel à projet
pour reprendre une position dominante dans la politique publique culturelle et
jouer un rôle de planificateur, de leader. Ici, la mise en place d’objectifs de poli-
tique publique, d’indicateurs et d’un financement par critères de « performance »
permet au Département d’imposer ses priorités et sa vision aux opérateurs cultu-
rels. Auparavant, la domination des contrôles culturels et plus spécifiquement la

73
coordination informelle entre acteurs structurés autour de « clans » disciplinaires

laissait la position dominante aux opérateurs, seuls responsables de l’animation
culturelle et cantonnait le Département à un rôle de financeur.
L’analyse par le PCG au niveau de la politique publique permet également
de faire émerger des pistes quant à la nature des éléments de contrôle mobilisés
par les différents acteurs impliqués. Nos résultats montrent que pour tenter de
reprendre une position dominante, le Département met en place un SCG par
appel à projet basé principalement sur des contrôles formels avec la définition
d’objectifs (contrôle par la planification) et d’indicateurs ainsi que la mise en
œuvre d’une nouvelle structure organisationnelle (contrôle administratif). Ces
éléments de contrôle formels sont complétés par des éléments de contrôles infor-
mels passant par la valorisation des meilleurs projets lors d’évènements publics
(contrôle par les récompenses) et par le développement d’une culture managériale
(contrôle culturel). Ces dispositifs de contrôle tendent à former un package cohé-
rent « orienté résultats » (Van der Kolk 2019 ; Merchant et Van der Stede 2007).
Ainsi, nos résultats montrent que les administrations publiques ont tendance
à développer au niveau de leurs politiques publiques des éléments orientés vers
les résultats en suivant une évolution similaire à celle observée dans leurs pac-
kages de contrôle internes depuis les réformes inspirées du NPM (ter Bogt et van
Helden 2000) – ces mouvements pouvant être résumés comme un passage d’un
contrôle des moyens (inputs) à un contrôle des résultats (outputs) (ter Bogt et van
Helden 2000 ; Hood 1995).
Toutefois, à l’échelle d’une politique publique cette transformation rencontre
plusieurs difficultés. Premièrement, comme le souligne Ouchi (1979), la mise
en place d’un contrôle orienté résultat nécessite d’être capable de mesurer ces
résultats. Or au niveau d’une politique publique, la définition de résultats à
atteindre est souvent complexe et fait difficilement consensus. Dans notre cas,
nous voyons que les définitions de « résultats performants » par les opérateurs ou
par le Département sont bien différentes. Dès lors, la mise en place de contrôles
par les résultats à l’échelle d’une politique publique, impliquant de nombreux
acteurs de diverses natures, est assez complexe. Parallèlement, la mise en œuvre
d’un contrôle portant sur les comportements des acteurs nécessite une très bonne
connaissance du processus de production/servuction. Là encore, dans le cadre
d’une politique publique, la diversité des acteurs impliqués et de leurs modes de
fonctionnement rend difficile l’identification de « comportements types » pou-
vant être contrôlés. Nos résultats montrent que la politique culturelle départe-
mentale implique des opérateurs intervenant sur des champs différents (réseau
de lecture publique, art dramatique, musique, vulgarisation scientifique…) et
selon des modes d’intervention spécifiques. Dès lors, la mise en place de règles
et de procédures (contrôle administratif) standardisées paraît peu adaptée. Les
difficultés rencontrées par certains opérateurs lors de la mise en place du SCG

74
par appel à projet montrent les limites de la mise en place de fonctionnements

standardisés dans le PCG d’une politique publique. D’ailleurs, assez rapidement,
le Département a dû procéder à des ajustements du SCG par appel à projet pour
tenir compte de situations particulières (équipements structurants, temporalité
des projets, accompagnement pour les petites structures…). Aussi, selon Ouchi
(1979) les configurations dans lesquelles le processus de production/servuction
n’est pas très bien connu et dans lesquelles la capacité à mesurer les résultats est
faible – ce qui paraît être le cas d’une politique publique - appellent naturelle-
ment la mise en place de contrôles personnels et claniques (Van der Kolk 2019 ;
Merchant et Van der Stede 2007). Nos résultats montrent en effet que la politique
culturelle départementale repose en grande partie sur ce type de contrôles. Cette
forme de contrôle par les pairs a perduré dans le PCG de la politique publique
après la mise en œuvre du nouveau SCG par appel à projet, provoquant des
oppositions et une incompatibilité entre certains éléments de contrôle. Il ne s’agit
pas ici de considérer qu’un contrôle des résultats est de fait inopérant à l’échelle
d’une politique publique mais plutôt d’insister sur la complexité de le déployer
dans le PCG d’une politique publique. A fortiori en employant une méthode
directive et unilatérale comme il a été donné à observer dans cette étude.
Enfin, il convient de discuter le passage d’un contrôle des intrants (inputs)
– en l’occurrence les moyens financiers – à un contrôle des résultats (outputs)
(ter Bogt & van Helden 2000 ; Hood 1995) à l’échelle du PCG d’une politique
publique. En effet, dans le cadre d’une politique publique, la capacité à allouer des
financements aux autres acteurs est une source de pouvoir majeure. Dans notre
cas, les coupes budgétaires opérées dans le budget culturel du Département ont
considérablement entamé sa capacité à subventionner massivement les acteurs de
la politique publique. Dès lors, pour certains opérateurs culturels, les nouvelles
contraintes imposées par le SCG par appel à projet apparaissent injustifiées au
regard du peu de moyens (supposé) que le Département a à leur offrir. Ici, les
nouveaux modes de contrôle des résultats que le Département tente de mettre en
œuvre perdent en légitimité au regard de la perte de contrôle du Département
sur les moyens (intrants) distribués aux opérateurs. Cela justifie la tentative du
Département de masquer la coupe budgétaire opérée et d’escamoter les éléments
de contrôle ayant permis de procéder à cette coupe derrière d’autres modes de
contrôle, plus acceptables auprès des acteurs de la politique publique. Nous dis-
cutons de ces éléments dans la section suivante.
4.2. L’utilisation de SCG « couverture » et « sous couverture »

pour dissimuler une logique institutionnelle illégitime
Dans les paragraphes qui suivent nous exposons la manière dont une orga-
nisation publique peut mettre en œuvre une politique publique porteuse d'une

75
logique illégitime à travers le paramétrage d'un PCG « escamoté ». Il s'agit d'une

problématique fréquente dans les organisations publiques ou fortement politisées
qui cristallisent des intérêts contradictoires et nécessitent d'agir « à couvert », de
manière discrète, afin de s'assurer d'un minimum de légitimité pour rendre son
action effective. S'il s'agit d'une problématique finalement récurrente, elle a fait
l'objet de peu d'attention dans la littérature et particulièrement dans le champ
du contrôle de gestion.
Rappelons qu’il existe quelques travaux portant sur des actions discrètes ou
des intentions dissimulées visant à introduire une logique institutionnelle a priori
illégitime dans un champ donné (Claus et Tracey 2019 ; Alt et Craig 2016 ;
Venkataraman et al. 2016 ; Pache et Santos 2013). Dans notre cas, il s'agit d’in-
troduire une logique institutionnelle austéritaire dans un champ dominé par une
logique institutionnelle culturelle et ce, à travers le paramétrage du PCG d’une
politique culturelle locale. Dans notre cas, la collectivité territoriale déploie une
stratégie d’escamotage des éléments de contrôle contenus dans le PCG. Cela
permet de dissimuler la logique austéritaire et d’orchestrer des coupes budgétaires
drastiques. Ainsi, notre contribution vient compléter les travaux récents en mon-
trant que des intentions dissimulées passent par la reconfiguration du PCG, sans
avoir à créer de nouvelles organisations. En effet, les travaux de Pache et Santos
(2013) portent sur une organisation qui introduit un champ nouveau. De même,
Claus et Tracey (2019) témoignent d'une stratégie de fabrication d'un alter ego
visant à créer de toutes pièces une organisation « écran » permettant d'attaquer de
manière masquée les institutions dominantes. À l’inverse, nos résultats mettent
en lumière la fabrication d'un alter ego à travers l’implémentation d'un SCG
« couverture » au sein du PCG d'une politique publique qui ne nécessite pas de
créer une organisation ad hoc. La reconfiguration stratégique du PCG suffit dans
notre cas pour introduire une logique illégitime au sein du champ.
Par ailleurs, nos travaux ne portent pas sur les organisations sociales et soli-
daires (Claus et Tracey 2019 ; Venkataraman et al. 2016 ; Pache et Santos 2013)
mais sur une politique publique et son PCG ; positionnant de ce fait le contrôle
de gestion des politiques publiques comme un moyen stratégique permettant
d'anticiper les conflits de logiques ex ante et de les réguler in itinere. Il s'agit ici
d'une première contribution de la recherche menée à la littérature en contrôle de
gestion dans le secteur public (figure 5).
Bien plus que des outils de pilotage de la performance publique, la configura-
tion du PCG apparaît, dans notre cas, comme l'arme stratégique principale d'une
politique publique austéritaire qui ne dit pas son nom. Les travaux en contrôle de
gestion tendent à positionner les éléments de contrôle tantôt comme des objets
générateurs de conflits (Ezzamel et al. 2004), tantôt comme des objets frontières
(Dechow et Mouritsen 2005 ; Briers et Chua 2001 ; Chua 1995) à même de
réguler ces conflits et permettant ainsi de produire du consensus (Amans et al.

76
2020 ; Boitier et Rivière 2016). Dans notre cas au contraire, la configuration du

PCG est un outil de création de frontière. En effet, le PCG et l’organisation de
ses SCG contribuent à façonner l’espace public au sens Habermassien et empêche
ex ante toute forme de discussion d’émerger qu’elle soit ou non conflictuelle.
Figure 5. Stratégie de paramétrage d'un PCG

"escamoté" pour introduire une logique illégitime
Stratégie de paramétrage d’un PCG « escamoté» pour introduire une logique illégitime
Stratégie ex ante Effets Stratégie in itinere Effets

SCG « sous SCG « couverture » • S’assurer un minimum de SCG « couverture » SCG « sous • Augmenter le soutien
couverture » Design affiché du soutien Opérer des ajustements couverture » • Passer d’une hybridité
Design dissimulé du SCG « couverture » • Dévier l’attention du SCG affiché pour Utiliser l’ambigüité bloquée à une hybridité
SCG « à couvert » porteur d’une logique • Organiser le débat autour satisfaire les demandes pour dévier l’attention compartimentée au niveau
porteur d’une logique acceptée des éléments du SCG et enrôler de nouveaux portée au SCG du champ
illégitime affiché acteurs dissimulé • Découplage stratégique des
SCG
PCG « escamoté »
PCG « escamoté »
• Mise en cohérence et déconnexion
stratégique du SCG « sous • Négocier le soutien des acteurs
couverture » stratégiques
• Portage politique par les acteurs • Faire des compromis et du couplage
légitimes de la logique acceptée sélectif pour afficher une ouverture à la
participation
• Utiliser les R&C pour promouvoir la
logique affichée
• Ignorer les débats portant sur le SCG
dissimulé
Source : Auteurs
L'écran de fumée produit par le paramétrage ex ante et le déploiement d'un

SCG habillé d'une logique managériale permet d'occuper la scène des débats
par un argumentaire technique justement porté par la techno-structure (« les
managers territoriaux ») en lieu et place des acteurs politiques. Le champ lexical
est empreint de l'ingénierie de projet et apparaît difficilement accessible par les
opérateurs culturels. La technique managériale permet ainsi de dévier l'attention,
d’organiser le débat autour du SCG « couverture » qui est, lui, affiché et mis sous
le feu des projecteurs. Ce paramétrage ex ante permet de s’assurer d’un minimum
de soutien et d’éviter des conflits de buts perçus comme considérables et diffici-
lement surmontables. En effet, assumer une logique austéritaire dominante dans
la construction d’une politique culturelle locale est perçu comme contre-pro-
ductif par les acteurs. Si elle est assumée, la logique austéritaire devient à la fois
centrale pour le fonctionnement de la locale et fortement incompatible avec la
logique dominante du champ culturel. Cette stratégie de paramétrage d’un PCG
« escamoté » permet en ce sens d’éviter d’avoir à affronter ce que Besharov et
Smith (2014) qualifient d’environnement organisationnel fortement « contesté »
et pouvant compromettre la légitimité de l’organisation publique.
Une fois déployé et introduit dans le champ culturel, le PCG « escamoté »
fait l’objet d’un ajustement in itinere pour réguler les conflits qui apparaissent.
Toutefois, les ajustements ne concernent que les conflits de moyens et portent sur
le SCG « couverture ». Les conflits qui entourent le SCG « sous couverture » sont

77
systématiquement évités par l’entretien d’une ambiguïté stratégique. Les effets de

cette ambiguïté sont similaires à ceux identifiés par Scandelius et Cohen (2016).
L’usage stratégique de l’ambiguïté permet à l’organisation de se protéger face à un
environnement où la confiance est faible et permet d’assurer une réponse passive
(simple soutien) voire active (collaboration) des parties prenantes. En effet, dans
notre cas, le Département parvient à augmenter le soutien des parties prenantes
car de plus en plus d’acteurs culturels répondent aux appels à projet et font preuve
de collaboration. En ce sens, le paramétrage observé du PCG et de son usage
viennent contredire les postulats de rationalité du contrôle de gestion ; l'ambi-
guïté apparaît au contraire comme un levier du contrôle qui favorise et facilite le
changement (Chauvey 2010).
Si d’un côté l’augmentation du soutien des acteurs culturels est permise par
l’entretien de l’ambiguïté autour du SCG « sous couverture », cette collaboration
est aussi permise par un SCG « couverture » qui est ajusté pour répondre aux
demandes des acteurs culturels dès lors que leurs revendications portent sur les
moyens de la logique managériale. Le SCG « couverture » se veut participatif
et conciliant, inscrit dans une dynamique de dialogue et de pédagogie avec les
acteurs culturels. Enfin, alors que les éléments de contrôle du SCG « sous couver-
ture » sont construits et figés ex ante, les éléments de contrôle du SCG « couver-
ture » sont complétés chemin faisant. L’usage des contrôles par les récompenses
vise à assurer le support de certaines parties prenantes reconnues comme légitime
par la logique culturelle dominante. En effet, en mettant sur le devant de la scène
des opérateurs culturels qui ont démontré leur capacité à être « de bons élèves »
de la politique culturelle, ces mêmes acteurs viennent promouvoir cette politique
auprès de leurs pairs en reconnaissant ses bienfaits.
Dès lors, le paramétrage du PCG « escamoté » repose sur une tension para-
doxale entre le SCG « sous couverture » et le SCG « couverture ». Si les deux SCG
sont mis en cohérence, ils sont stratégiquement déconnectés et répondent à des
configurations paradoxales. En effet, le SCG « sous couverture » est imposé et
produit des effets immédiats. Il est inscrit dans une logique top-down et ne fait
l’objet d’aucune négociation. Ce SCG est stratégiquement dissimulé aux acteurs
culturels. A contrario, le SCG « couverture » est argumenté sur l’espace public.
Il s’inscrit dans une perspective de long terme et fait l’objet de négociations et
d’ajustements. Il s’agit en ce sens d’un paramétrage paradoxal du PCG « esca-
moté » dont des éléments a priori contradictoires viennent pourtant produire
des effets synergiques (Smith et Lewis 2011). Si la tension paradoxale du PCG
est irréductible (Van de Ven et Poole 1989), elle est régulée par l’escamotage qui
permet de compartimenter et de séquencer l’expression des éléments contradic-
toires. Il s’agit selon nous d’une contribution à la littérature sur le PCG. En effet,
alors que plusieurs travaux académiques soulignent les effets négatifs de la décon-
nection des éléments de contrôle au sein du PCG (Van der Kolk et Scokker 2015 ;

78
Järvenpää et Länsuluoto 2011), les résultats de notre étude tendent à nuancer ces
observations. En effet, à l’instar de Demartini et Otley (2019), la déconnexion
des SCG au sein du PCG est stratégique et, dans notre cas, permet justement de
réguler les éléments contradictoires et d’assurer la cohérence d’ensemble du PCG.
Conclusion
Cet article avait pour objectif de comprendre la manière dont le paramétrage
du PCG d’une politique culturelle locale permet d’introduire une logique insti-
tutionnelle austéritaire a priori illégitime. En effet, nous avons souhaité contri-
buer à l’étude des éléments de contrôle dans une situation de complexité insti-
tutionnelle particulière : l’introduction d’une logique perçue comme fortement
contradictoire voire illégitime qui entraîne l’incapacité des acteurs à pouvoir
publiquement défendre, porter et provoquer des changements institutionnels.
En effet, des travaux récents dans la littérature sur les logiques institutionnelles
témoignent de stratégies dissimulées d’introduction de logique (Claus et Tracey
2019 ; Alt et Craig 2016 ; Venkataraman et al. 2016 ; Pache et Santos 2013).
Alors que la littérature en contrôle de gestion tend à positionner les éléments de
contrôle comme des régulateurs de logiques institutionnelles à travers leur capa-
cité à produire du compromis en étant des objets discutés et disputés (Amans et
al. 2020 ; Boitier et Rivière 2016 ; Château-Terrisse 2012), nous avons souhaité
mieux comprendre le rôle des éléments de contrôle du PCG dans cette configu-
ration de dissimulation où le débat est sciemment évité.
Pour ce faire, nous avons adopté une approche holistique des éléments de
contrôle à travers l’approche par le package de contrôle que nous avons adapté au
cas particulier d’une politique culturelle locale. En effet, pour étudier la manière
dont la configuration du package permet d’introduire une logique a priori illé-
gitime, nous avons exploré le cas d’un changement de politique culturelle à
l’échelle d’un Département, qui est passé d’un subventionnement classique à un
fonctionnement par appel à projet accompagné de coupes budgétaires drastiques.
Nos résultats témoignent de l’introduction dissimulée d’une logique austéri-
taire, a priori perçue comme illégitime, qui s’est traduite par le paramétrage de
deux SCG au sein d’un PCG « escamoté » de la politique publique culturelle :
un premier SCG « couverture » vecteur d’une logique managériale davantage
acceptée et permettant d’escamoter un deuxième SCG « sous couverture » por-
teur de la logique austéritaire.
Une théorie est un énoncé de concepts inter-reliés qui montre comment et/
ou pourquoi un phénomène se produit (Gioia et Pitre 1990). Partant de cela,
cette recherche apporte une contribution théorique (Corley et Gioia 2011) au
paradigme dominant des logiques institutionnelles en identifiant les éléments de

79
paramétrage d’un « PCG escamoté » d'une politique culturelle qui permettent

d'introduire une logique institutionnelle a priori illégitime tout en évitant des
conflits insurmontables et politiquement trop risqués. Ainsi, l’originalité de cette
recherche se traduit à la fois par un champ organisationnel peu étudié, malgré des
appels contemporains qui vont dans ce sens – le champ des politiques culturelles
locales – et une approche par le paramétrage du PCG qui permet d’apporter une
lecture par le contrôle de gestion des stratégies dissimulées d’introduction d’une
logique institutionnelle. Ainsi les résultats permettent d’expliquer davantage le
« quoi » (dans un contexte spécifique), ainsi que le « comment » et le « pourquoi »
des stratégies de dissimulation mises à l’épreuve de la recherche (Whetten 1989).
Se faisant, nous contribuons également à une avancée théorique incrémentale sur
le PCG à travers l’analyse d’un objet particulier : une politique publique.
Pour conclure, la méthode de l’étude de cas unique limite la généralisation
des résultats de cette étude. Aussi, il serait intéressant de prolonger ce travail par
une étude comparée des PCG de différentes politiques publiques. En effet, si les
politiques publiques ont des traits communs, elles s’appliquent à des domaines
de la vie de la Cité portés par des logiques différentes, et regroupent des acteurs
extrêmement divers d’une politique à l’autre. Il se peut également que la pratique
du contrôle de gestion varie d’une autorité administrative à une autre, entraî-
nant des approches différentes du PCG de la politique publique. Par ailleurs, le
paramétrage du PCG « escamoté » pour introduire une logique a priori perçue
comme illégitime mériterait d’être explorer dans d’autres contextes de complexité
institutionnelle non spécifiques au champ des politiques publiques locales.
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Gourbier, Serval, Arnaud - 2022 - Le Paramétrage Du Package de Contrôle D - Une Politique Publique Comme Stratégie Dissimulée

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LE PARAMÉTRAGE DU PACKAGE DE CONTRÔLE D’UNE POLITIQUE

PUBLIQUE COMME STRATÉGIE DISSIMULÉE D’INTRODUCTION D’UNE

Léonard Gourbier, Sarah Serval, Charlène Arnaud

2022/1 Tome 28 | pages 39 à 85

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Le paramétrage du package de contrôle

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ces transformations concernent à la fois le fonctionnement interne et les poli-

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comme potentiellement conflictuelle avec la logique culturelle (Glynn 2000 ;

1. Cadre théorique et conceptuel

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1.1. La complexité institutionnelle du champ d’une politique

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institutionnelle qui dépasse les frontières organisationnelles classiques et qui se

1.1.1. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE CULTURELLE

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1.1.2. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE POLITIQUE

1.1.3. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE MANAGÉRIALE

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1.1.4. LA LOGIQUE INSTITUTIONNELLE AUSTÉRITAIRE

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se structure autour de cette opposition (Kelly et Wanna 2000 ; Wildavski 1978).

1.2. Introduire une logique institutionnelle austéritaire a priori

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de la combinaison de deux logiques institutionnelles. Ainsi, contrairement au

1.3. Le Package de Contrôle et son paramétrage pour introduire

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et les pratiques matérielles – et informelles – les représentations, symboles et valeurs

1.3.1. RETOUR SUR L’APPROCHE PAR LE PACKAGE DE CONTRÔLE

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1.3.2. LES SPÉCIFICITÉS DU PACKAGE DE CONTRÔLE D’UNE

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production de services publics concrets (outputs) et la poursuite d’impacts socio-

Tableau 1 : Comparaison entre le PCG d’une organisation

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2.1. Présentation et justification du cas

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de la mission et des valeurs du pôle, définition des objectifs, méthodologie d’in-

2.2. Stratégie d’accès au réel

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demie de juin 2017 à décembre 2018. Cette recherche s’inscrit dans la lignée des

Tableau 2. Présentation de l'échantillon d’entretiens réalisés

Comptabilité – Contrôle – Audit / Tome 28 – Volume 1 – janvier 2022

Tableau 3. Codage des éléments de contrôle de

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Tableau 4. Codage des éléments de contrôle du nouveau PCG de la politique

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SCG concerné SCG couverture SCG sous couverture

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Tableau 5. Codage des conflits de logiques et

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3.1. UN PCG « traditionnel » dominé par la LIC

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structuré autour des grandes disciplines artistiques et culturelles (sous-direction

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complète du système d’aides, même si on y a perdu au passage. On pouvait, d’un point

3.2. L’émergence d’un système de contrôle « en mode projet »

3.2.1 UN SCG PAR APPEL À PROJET VECTEUR D’UNE LIM

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l'action publique, d'efficience. » (PDC 4). Celui-ci se compose de 5 éléments de

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