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2° rencontre des urbanistes Lille 29 et 30 septembre 2010
Dossier documentaire - Extraits
CNFPT ENACT de DUNKERQUE
La loi Grenelle 2 et la réforme de la planification
Le processus du Grenelle de
l’Environnement
La loi « Engagement National pour l’Environnement » dite
Grenelle 2, après la réunion en commission mixte paritaire, a
été adoptée définitivement par le Sénat le 28 juin 2010 et par
l’Assemblée Nationale le 29 juin 2010. Elle a été publiée au
journal officiel le 12 juillet 2010. La loi Grenelle 2 a comme
particularité de s’inscrire dans une réflexion d’ensemble, un
vaste débat sociétal organisé selon un processus mobilisant
un grand nombre d’acteurs du développement durable. Il
s’agit du processus du Grenelle de l’Environnement lancé en
2007. Il a réuni les représentants de l’Etat, des collectivités
locales, des syndicats, du patronat et des associations afin
d’élaborer une feuille de route en faveur du développement et
de l’aménagement durables. Cette phase s’est articulée
autour de consultations publiques et de négociations au sein
de 6 groupes de travail :
1-Changements climatiques (énergie, transports,
aménagement du territoire…) 2-Biodiversité et ressources
naturelles (patrimoine naturel, eau, forêt, mer…) 3-Santé,
environnement (air, eau, bruit, substances chimiques…) 4-
Productions et consommation (agriculture) 5-Gouvernance
écologique (rôle des associations, institutions,…) 6-
Compétitivité et emploi (fiscalité, outils économiques,
éducation. …)
33 Comités opérationnels ont proposé une série de mesures
permettant de mettre en oeuvre les objectifs du Grenelle. Ces
propositions ont fortement alimenté les débats des
parlementaires.
Les objectifs de la loi Engagement National pour
l’Environnement
La loi Grenelle 2 constitue la boîte à outils permettant de
mettre en oeuvre les objectifs qui ont été énoncés dans le
cadre de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre
du Grenelle de l’Environnement du 3 août 2009. Six grands
objectifs sont affichés par le législateur :
Favoriser un urbanisme économe en ressources foncières
et énergétiques. Le secteur de la construction devra
également engager une véritable rupture technologique dans
le neuf et accélérer les rénovations thermiques du parc
ancien. Assurer une cohérence d’ensemble de la politique
des transports, pour les voyageurs et les marchandises, en
respectant les engagements écologiques. Pour y parvenir, il
convient de faire évoluer les infrastructures de transport et les
comportements. Il s’agit notamment de développer des
infrastructures alternatives à la route, en particulier collectifs,
urbains, et en mettant en place de nouvelles autoroutes
ferroviaires et maritimes. Réduire radicalement les
émissions de gaz à effet de serre. Les mesures concernent la
généralisation de l’affichage des performances énergie-
carbone, le développement de nouveaux carburants issus de
végétaux. Des mesures s’imposent pour assurer un bon
fonctionnement des écosystèmes et retrouver une qualité
écologique des eaux. Cet objectif passe par l’élaboration d’ici
à 2012 d’une Trame verte et 6 bleue, la réduction des
pollutions chimiques et de la consommation d’espaces
agricoles et naturels. Lutter contre la pollution de l’air, les
nuisances lumineuses et sonores ainsi que toutes autres
nuisances, prévenir les risques et gérer de façon plus durable
les déchets afin de préserver la santé de chacun et de
respecter l’environnement. Favoriser une gouvernance
écologique dans le secteur privé comme dans la sphère
publique.
Les objectifs sont déclinés dans les 6 titres de la
loi : Référence et lien : texte de loi n°2010-788 du 12 juillet
2010.
✓Le bâtiment et l’urbanisme : amélioration énergétique des
bâtiments et harmonisation des outils de planification,
✓Les changements essentiels dans le domaine des
transports,
✓L’énergie : réduction de la consommation d’énergie et du
contenu en carbone de la production,
✓La préservation de la biodiversité,
✓La maîtrise des risques, traitement des déchets et
préservation de la santé,
✓La mise en oeuvre d’une nouvelle gouvernance écologique
et fondement d’une consommation et d’une production plus
durable.
Les instruments du Grenelle 2
Comme le souligne Yves Jégouzo, il est possible de
s’interroger sur le réalisme opérationnel d’un tel projet qui
regroupe dans un même texte une série de réformes aux
conséquences majeures en termes de politiques publiques. Il
oppose l’ambition affichée par la loi à son efficacité juridique. 1
Il n’en demeure pas moins que le législateur a voulu garantir
la mise en oeuvre des objectifs du Grenelle de
l’Environnement en utilisant l’ensemble des possibilités
offertes par le droit public : réglementation et polices,
planification, participation… La loi privilégie l’outil classique de
la réglementation en édictant des normes plus contraignantes
en matière de construction, de transport, de déchets,
d’énergie… Yves Jégouzo met en avant le fait que cette
nouvelle réglementation s’établit à la charge des particuliers,
des entreprises et des collectivités locales (obligation de
respecter de nouvelles normes, développement du régime
des déclarations préalables, des autorisations préalables, des
procédures d’agrément, d’attestation…).

Le texte prévoit également une série d’instruments financiers
et fiscaux dont la vocation est d’inciter à réaliser les objectifs
du Grenelle. Leur caractéristique réside dans la possibilité de
les moduler en fonction d’orientations environnementales.
1
Yves JEGOUZO, « L’ambitieuse Loi portant engagement
national pour l’environnement », revue AJDA du 20/09/2010 7
La planification constitue l’un des volets les plus développés
dans la loi. Il s’agit à la fois de dispositions instaurant de
nouveaux documents comme les Schémas régionaux de
cohérence écologique et de dispositions modifiant des
documents existants tels les SCOT et les PLU.
_________________________________________________
Contribution au Comité opérationnel
Urbanisme du Grenelle de
l’environnement, Jean-François GUET (CERTU)
Le contenu et par conséquent la portée juridique des
documents d'urbanisme, ne cesse de s'accroître au fil de lois
qui mettent l'accent tantôt sur la protection et la mise en
valeur des espaces agricoles et de l'environnement, tantôt sur
les transports et les déplacements, tantôt sur l'habitat et le
logement, pour ne citer que les principaux. La loi Solidarité et
Renouvellement Urbain qui institue les Schémas de
Cohérence Territoriale et les Plans Locaux d'Urbanisme et
avec elle la Loi d'Orientation sur les Transports Intérieurs qui
institue les Plans de déplacements urbains et les Loi
d'Orientation sur la Ville qui institue les Programmes Locaux
de l'Habitat, textes régulièrement précisés et enrichis depuis
leur promulgation, s'appuie sur les principes de la démarche
projet telle qu'elle est pratiquée dans le secteur industriel,
c'est à dire sur l'enchaînement systémique suivant:
– Etat des lieux
– Diagnostic
– Objectifs
– Plan d'action
- Résultats
La loi Grenelle 2 comporte toute une série de dispositions qui
entendent favoriser un urbanisme économe en ressources
foncières et énergétiques. Elle renforce tout d'abord les outils
de planification. Outre la création des directives territoriales
d'aménagement et de développement durables, elle modifie
les schémas de cohérence territoriale (Scot) et les plans
locaux d'urbanisme (PLU).
Le renforcement du SCOT
Un des enjeux des débats parlementaires s’articulait autour
de la question d’un urbanisme conçu de façon globale en
harmonisant les documents d’orientation et les documents de
planification établis à l’échelle de l’agglomération (article 7 de
la loi Grenelle 1 du 3 août 2009). Or le Parlement n’a pas été
jusqu’à imposer le transfert de la compétence d’élaboration
des PLU aux EPCI. Il a en revanche fait du SCOT le
document stratégique de référence intercommunal2.
Les Scot sont rendus à la fois plus prescriptifs et plus « verts
». L'article L. 122-1-5. modifié par la loi Grenelle 2 prévoit
ainsi des « objectifs chiffrés de consommation économe de
l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ». Les élus
devront donc à l’avenir définir dans le cadre de leur SCOT des
objectifs de réduction de la consommation des espaces
naturels, agricoles et forestiers et déterminer les mesures
2
permettant d’atteindre ces objectifs. Cette disposition soulève
plusieurs interrogations, notamment au niveau du contrôle de
la réduction de la consommation d’espaces.
La généralisation des Scot à l'ensemble du territoire est
également prévue à l'horizon 2017. 14
« Dans les communes qui ne sont pas couvertes par un
SCOT applicable, le PLU ne peut être modifié ou révisé en
vue d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée
après le 1 juillet 2002 ou une zone naturelle » (article L
122.2). Cette contrainte va s’appliquer progressivement dans
toutes communes. Les SCOT ont pour l’instant un impact
limité puisqu’ils sont loin de couvrir l’intégralité du territoire.
Ainsi, au 1 janvier 2009, seuls 82 SCOT avaient été
approuvés.
Les dispositions du PLU « grenellisé » et ses
problématiques
La législation sur les PLU a aussi été largement modifiée.
Leur élaboration préférentielle au niveau intercommunal n'a
pas réussi à s'imposer. Une position a été mise en avant au
Parlement : le transfert de compétences communales à
l’échelle intercommunale devait relever plus du texte sur la
réforme des collectivités territoriales que celui sur le Grenelle
2.
Comme le soulignent Henri Jacquot et Jean-Pierre Lebreton 3,
le PLU a, jusqu’à présent, été marqué par une identité
communale qui s’inscrit dans la conception générale de la
planification urbaine locale façonnée par la loi d’orientation
foncière de 1967, les lois de décentralisation de 1983 et la loi
SRU : la police de l’occupation des sols est l’affaire de la
commune ; aux institutions intercommunales, il revient
d’énoncer des orientations avec lesquelles les règles
communales doivent être compatibles. Outre le cas des
communautés urbaines et des villes nouvelles, les transferts
volontaires du PLU aux EPCI sont peu nombreux. Au 1
janvier 2009, on comptait 106 PLU intercommunaux.
La loi Grenelle 2 dispose que lorsque le PLU sera élaboré par
un EPCI compétent, le PLU devra couvrir l’intégralité de son
territoire. Il pourra cependant comporter des plans de secteur
qui couvrent chacun l’intégralité du territoire d’une ou
plusieurs communes membres de l’EPCI et qui précisent les
orientations d’aménagement et de programmation ainsi que le
règlement spécifique à ce secteur4.
La question de l’efficacité de l’action publique est posée face
à la multiplication des outils de planification sectoriels.
L’objectif est donc de regrouper les fonctions dispersées dans
le cadre du PLU et à une échelle intercommunale. C’est un
objectif qui figure dans la loi Grenelle 2 qui dispose que les
orientations et de programmation du PLU intercommunal
tiendront lieu de PLH et de PDU. Ce mouvement a été
amorcé en matière de politique de l’habitat par la loi du 25
mars 2009 de Mobilisation pour le Logement et la Lutte contre
l’Exclusion (MOLLE). Cette évolution soulève notamment
deux difficultés5 : certains éléments des politiques d’habitat et
de déplacements figurant dans les PLH et les PDU sont
étrangers à l’occupation du sol (par exemple, les questions
liées à la police de la circulation ou à l’organisation de la
politique tarifaire pour les PDU) 15

certains éléments d’orientation qui sont à destination des
collectivités locales et de leurs aménageurs sont mélangés
avec les éléments à destination des utilisateurs du sol
Les autres dispositions prévues par le Grenelle 2
en matière d’urbanisme
Les collectivités auront la possibilité d'autoriser le
dépassement des règles de densité de construction fixées par
le PLU dans la limite de 30% pour les bâtiments très
performants en matières énergétiques.
Elles pourront également imposer via le règlement du PLU
une densité minimale de construction dans les secteurs situés
à proximité des transports collectifs existants ou programmés.
En outre, la loi dispose qu’elles pourront imposer aux
constructions, travaux, installations et aménagements de
respecter des performances énergétiques et
environnementales renforcées.
On peut également souligner la transformation des zones de
protection du patrimoine architectural, urbain et paysager en
aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine
(Avap). Celles-ci peuvent être créées à l'initiative d'une
commune ou d'un EPCI "sur un des territoires présentant un
intérêt culturel, architectural, urbain, paysager, historique ou
archéologique" afin de promouvoir la mise en valeur du
patrimoine bâti et des espaces dans le respect du
développement durable. Les travaux en Avap ne pourront être
autorisés contre l'avis de l'architecte des bâtiments de France.
Mais celui-ci devra se prononcer dans des délais réduits et
motiver ses décisions.
Les chantiers de l’après Grenelle
Les enjeux liés aux décrets d’application et aux ordonnances
La mise en oeuvre de la loi Grenelle 2 constitue un enjeu
important puisque la loi ne comporte qu’un nombre limité de
mesures directement applicables. Le pouvoir réglementaire va
devoir élaborer et adopter plusieurs décrets d’application. Ce
sont environ 180 décrets en Conseil d’Etat ou décrets simples
qui sont prévus par le Ministère de l’écologie, de l’énergie et
du développement durable et de la mer.
Dans le domaine de l’urbanisme, le chantier est vaste et va
s’avérer difficile. La loi Grenelle 2 autorise le gouvernement,
dans un délai de dix-huit mois, « à procéder, par voie
d'ordonnances, à une nouvelle rédaction des dispositions du
Code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan »,
cette nouvelle codification devant être effectuée « à droit
constant »6.
L’élaboration des documents de planification, qu’ils soient
nouveaux ou existants, sera longue du fait des impératifs liés
à l’évaluation et à la concertation, impératifs réaffirmés par la
loi Grenelle 2. Yves Jégouzo 7 rappelle les enseignements que
l’on peut tirer des expériences passées : « Près de 10 ans
après le vote d’une loi d’ambition comparable mais ne visant
qu’un champ d’application plus réduit, la loi SRU du 13
décembre 2000, les nouveaux plans locaux d’urbanisme ne
couvrent qu’une partie des communes qui devaient les
adopter pour remplacer leurs plans d’occupation des sols. En
se fondant sur ce précédent, on peut donc s’apprêter à vivre
pendant de longues années avec une diversité remarquable
de plans (des POS-PLU, des PLU modèle 2000, des PLU «
grenellisés »). La sécurité juridique, autre impératif du droit
contemporain, va-t-elle y trouver son compte ? »  Ce groupe de travail a pour mission de faire des propositions
3
Les textes législatifs complétant le Grenelle 2
La loi de modernisation de l’agriculture
En complément des mesures de la loi Grenelle 2 visant à
économiser les ressources foncières, la loi de modernisation
de l'agriculture du 27 juillet 2010 met en place des outils
destinés à préserver les terres agricoles des excès de
l'urbanisation. Elle prévoit notamment l'instauration de
commissions départementales de la consommation des
espaces agricoles qui devront être consultées lors de
l'élaboration ou de la révision d'un Scot, d'un PLU ou d'une
carte communale, ainsi que la création d'une taxe sur la
cession des terrains nus rendus constructibles afin d'éviter la
spéculation sur le foncier agricole. Reste à savoir si cela
suffira à stopper la régression des espaces agricoles et
naturels, évaluée dans une récente étude du ministère de
l'Agriculture à 236 hectares par jour, soit l'équivalent de la
superficie d'un département tous les sept ans8.
La proposition de loi de réforme de l’urbanisme commercial
Les députés ont adopté, en première lecture, le 15 juin 2010,
la proposition de loi réformant l'urbanisme commercial
déposée par les députés Patrick Ollier et Michel Piron. Cette
réforme vient en complément du volet planification de la loi
Grenelle 2 puisqu’elle vise à faire du SCOT un élément clé de
l’urbanisme commercial.
La proposition de loi s’inscrit dans un contexte problématique
suite à la mise en oeuvre de la loi de modernisation de
l'économie (LME) du 4 août 2008. Comme le souligne la
proposition de loi dans ses motifs, « les règles adoptées ont
rapidement montré certaines imperfections et limites propres
à continuer de favoriser le développement des zones à
prédominance commerciale situées à la périphérie des villes
au détriment des zones de centralité dont la vocation
multifonctionnelle ne cesse de s'amenuiser »9.
La proposition de loi vise à définir les objectifs et les règles du
document d’orientation et d’objectifs des SCOT en matière
d’implantations commerciales en centre-ville et en dehors 10.
Le SCOT doit contribuer 17 à la revitalisation des centres-
villes. Le fait de placer le SCOT au coeur de l’urbanisme
commercial pose la question du rayonnement actuel des
SCOT en France puisqu’ils ne couvrent qu’une petite partie du
territoire. Le texte prévoit également la suppression des
Commissions départementales d’aménagement commercial
(CDAC) et de la Commission nationale d’aménagement
commercial (CNAC).
Les groupes de travail en faveur d’un urbanisme de projet
Benoist Apparu, Secrétaire d'Etat chargé du Logement et de
l'Urbanisme, met en place un comité de pilotage afin de lancer
quatre grands chantiers contribuant à un urbanisme de projet.
Ce comité de pilotage supervise les travaux de quatre
groupes d’élus et de professionnels qui aborde les quatre
thèmes suivants11 :
- La modernisation des documents d’urbanisme et du droit
des sols suite au Grenelle 2
L’un des objectifs principaux de ce groupe de travail sera de
réfléchir à la simplification et au regroupement des procédures
de révision et de modification des documents d’urbanisme.
- La mise en oeuvre opérationnelle des projets
sur les questions relatives aux outils de l’aménagement. Cela

passe par une simplification des procédures de lotissement et
une réforme du calcul de la surface hors oeuvre nette (Shon).
- La réforme de la fiscalité de l’urbanisme et des outils du
financement de l’aménagement.
Les propositions de ce groupe de travail vont alimenter les
ordonnances de simplification du droit de l’urbanisme prévues
par la loi Grenelle 2. Il s’agit principalement de redéfinir la
fiscalité de l’urbanisme au travers de la création d’une taxe
unique d’aménagement se substituant aux nombreux régimes
de participation et taxes. La question des partenariats public-
privé constitue également un axe de travail de ce groupe.
- La redéfinition d’une stratégie et d’outils en faveur d’une
politique foncière.
La réforme du droit de préemption est au coeur du
programme de travail de ce groupe.
- Méthodes de travail et partenariats à développer
Depuis le début du processus du Grenelle 2, les collectivités
se sont affirmées comme parties prenantes de cette politique.
Sur de nombreux points cruciaux, tels que l’organisation des
transports en commun, la gestion des déchets ou encore celle
de l’eau, les collectivités et particulièrement les 18 structures
communales détiennent la compétence. La prise en compte,
dans les politiques publiques, Selon les calculs de l’Institut
français de l’environnement, les dépenses des collectivités
pour l’environnement ont crû de 12 %.
Les modalités de mise en oeuvre des dispositions prévues par
la loi Grenelle 2 renvoient à la question de l’accompagnement
des collectivités locales, tant au niveau des élus que des
techniciens et urbanistes territoriaux. Des partenariats sont à
développer et des échanges de pratiques à renforcer. A ce
titre, il est possible de mettre en avant plusieurs initiatives :
les groupes de travail de l’Association des Communautés
Urbaines de France
la démarche « SCOT-Grenelle » Il s’agit d’une démarche
d’accompagnement des thèmes nouveaux impulsés par le
Grenelle de l’environnement dans les SCOT. Elle va se
dérouler pendant 3 ans, sur 12 SCOT jugés représentatifs de
la diversité des contextes locaux. La démarche «SCOT -
Grenelle» est menée par un comité de pilotage partenarial,
composé de:
La Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de
la Nature / Direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des
Paysages (DGALN / DHUP)
L’Association des Maires de France (AMF)
L’Association des Communautés de France (ADCF)
L’Association des responsables administratifs et techniques
de la maîtrise d’ouvrage des SCOT
La Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme (FNAU)
Le Centre de ressources Entreprises Territoires et
Développement (ETD)
Le Centre d’Etudes sur les Réseaux, les Transports,
l’Urbanisme et les Constructions Publiques (CERTU).
Elle consiste à capitaliser et diffuser les pratiques, savoir-faire
et expériences jugés intéressants, tout en revisitant les
préconisations méthodologiques faites jusqu’ici, dans l’esprit
de la démarche « SCOT-témoins » qui s’est déroulée de 2004
à 2007.Plusieurs thèmes sont abordés dans le cadre de
journées d’échanges comme la mesure de la consommation
4
d’espace, l’aménagement commercial ou encore l’articulation
entre les différents documents de planification et d’orientation
(PLH, PDU, PLU, SDAGE…). La capitalisation de ces
échanges doit aboutir à la réalisation de fiches de synthèse et
d’analyse12.
Cette démarche « SCOT – Grenelle » pourrait être également
appliquée dans le cadre de la mise en oeuvre des PLU
intégrés (PLU/PLH/PDU)
19
_________________
3
« La réforme du plan local d’urbanisme (revue AJDA,
20/09/2010)
4
Pour en savoir plus Revue Urbanisme Pratique, n° 175 (9
septembre 2010).
5
par Henri JACQUOT et Jean-Pierre LEBRETON, revue « AJDA3
DU 20/09/2010
6
LOI du 12/07/2010 « L'urbanisme en chantiers »
Clarification attendue du Code de l'urbanisme et réforme de la
fiscalité
Lien
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/artVeill
e/artVeille&cid=1250260189474
7
« Par Yves JEGOUZO, « L’ambitieuse loi portant engagement
national pour l’environnement », voir Revue AJDA, 20/09/2010 à ce
sujet. 16
8
Lien :
http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/repere_focus.pdf
9
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?
c=artVeille&pagename=Localtis%2FartVeille
%2FartVeille&cid=1250259996047
10
Exposé des motifs de la proposition de loi.
« L'Assemblée nationale adopte la proposition de loi réformant
l'urbanisme commercial ». Objectif du texte : intégrer l'urbanisme
commercial dans l'urbanisme de droit commun et revoir en
profondeur les règles spécifiques applicables à ce sujet. La
proposition de loi prévoit notamment que le schéma de cohérence
territoriale (Scot) devienne le document maître en matière
d'urbanisme commercial. (Localtis, publié 16/06/2010)
11
Site ministère
http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/dossier_de_pres
se_1-2.pdf
http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/
artJour/artJour&cid=1250260036815
12
Pour plus de renseignements : http://www.developpement-
durable.gouv.fr/-Demarche-SCoT-Grenelle-.html