Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

2017
(DeMPA)

Décembre

LA BANQUE MONDIALE
Madagascar
DebtManagementPerformanceAssessment
Le DeMPA est une méthodologie d'évaluation de la performance en matière de gestion de la dette publique
au moyen d'un ensemble complet d'indicateurs couvrant l'ensemble des fonctions de gestion de la dette
publique. Il est adapté du cadre PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability). L'outil DeMPA
présente les 14 indicateurs de performance de la dette ainsi qu'une méthodologie de notation. L'outil
DeMPA est complété par un guide fournissant des informations supplémentaires sur l'utilisation des
indicateurs.

Pour plus d'informations sur le programme d'assistance technique en matière de gestion de la dette de la
Banque mondiale, dont davantage sur l'outil DeMPA, veuillez visiter notre site Web à l’adresse :
http://www.worldbank.org/debt; www.DMFacility.org.
 Table des matières
Acronymes........................................................................................................................................................................... 5
1. Résumé ........................................................................................................................................................................ 6
2. Contexte ...................................................................................................................................................................... 9
2.1 Contexte du pays ................................................................................................................................................. 9
2.2 Dette publique et Garanties de l’Etat à Madagascar ....................................................................................... 12
2.3 Évaluation de la performance de la gestion de la dette ....................................................................................... 18
2.4 Résumé de l'évaluation de la performance .......................................................................................................... 20
3. Evaluation d’Indicateur de Performance ....................................................................................................................... 21
3.1 Gouvernance et Elaboration de Stratégie ............................................................................................................... 21
DPI-1 Cadre légal ...................................................................................................................................................... 21
DPI-2 Structure de gestion ........................................................................................................................................ 22
DPI-3 – Stratégie de gestion de la dette .................................................................................................................. 25
DPI 4 Production de rapport et Evaluation de la dette .............................................................................................. 27
DPI-5 Audit ............................................................................................................................................................... 30
3.2 Coordination avec les politiques macroéconomiques ............................................................................................ 32
DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire ...................................................................................................... 32
DPI 7: Coordination avec la politique monétaire ...................................................................................................... 35
3.3. Emprunts et autres activités de financement connexe ......................................................................................... 37
DPI-8 Emprunt intérieur............................................................................................................................................ 37
DPI-9 Emprunt extérieur ........................................................................................................................................... 41
DPI-10 Garanties sur emprunt, Rétrocession, et Dérivés .......................................................................................... 44
3.4 Projections de flux trésorerie et Gestion du solde de trésorerie ............................................................................ 46
DPI-11 Projections de flux trésorerie et Gestion du solde de trésorerie ................................................................... 46
3.5 Gestion des risques opérationnels .......................................................................................................................... 49
DPI 12 Administration de la dette et sécurité des données ....................................................................................... 49
DPI 13 Séparation des tâches, capacité du personnel et continuité des opérations ................................................... 54
DPI 14 enregistrements des données sur la dette ...................................................................................................... 56
Annexe 1: Gestion des garanties de l’Etat et des rétrocessions à Madagascar............................................................ 59
Annexe 2: Marché intérieur de la dette de Madagascar .............................................................................................. 61
Annexe 3: Comparaison de DeMPA (2013 et 2017) .................................................................................................... 63
Annexe 4 Liste des experts rencontrés .......................................................................................................................... 70
Figures

Figure 1: L'économie de Madagascar est caractérisée par de faibles taux de croissance.................................................. 10

Figure 2: Structure de la Dette publique totale (fin juin 2017) ......................................................................................... 12
Figure 3: Structure de la dette extérieure (fin juin 2017)................................................................................................... 13
Figure 4: Composition en devises de la dette extérieure (juin 2017) ............................................................................... 13
Figure 5: Structure de la dette intérieure (juin 2017) ....................................................................................................... 13
Figure 6: Evolution de l’encours de la dette du pays par instrument de 2013 à juin 2017 (en Millions Ariary) .............. 14
Figure 7 : Organisation de la Gestion de la dette (DeM) .................................................................................................. 23
Figure 8 : BTA et BTF par échéances en pourcentage des émissions totales à fin 2016 .................................................. 39
Figure 9: Recettes, projections vs réels, milliards MGA .................................................................................................... 48
Figure 10: Paiements, , projections vs réels, milliards MGA ............................................................................................. 48

Tableaux

Tableau 1: Sélection de données macroéconomiques ..................................................................................................... 11

Tableau 2: Indicateurs de risque de coûts à fin 2016 ....................................................................................................... 14
Tableau 4 : Planification et exécution du service de la dette (en Millions Ariary)............................................................ 33
Tableau 5 : Modifications et montants réels du service de la dette ................................................................................. 34
Tableau 6 : Arriérés de rétrocession en cours .................................................................................................................. 45
 Acronymes
AfDB African Development Bank Banque africaine de développement BAD
AU Analysis Unit Unité d’analyse AU
BO Back office Back office BO
BTA Treasury bills Bons du Trésor par adjudication BTA
BTF Treasury bonds Certificats de trésorerie BTF
CBM Central Bank of Madagascar Banque centrale de Madagascar BCM
CoA Court ofAuditors Cour des Comptes CC
DeM Debt Management Gestion de la dette DeM
DeMPA Debt Management Performance Assessment Evaluation de la performance en matière de gestion de la dette DeMPA
DMFAS Debt Management and Financial Analysis System Système de gestion et d’analyse financière de la dette SYGADE
DMS Debt Management Strategy Stratégie de la gestion de la dette SGD
DPI Debt Performance Indicator Indicateur de performance en matière de gestion de la dette DPI
DRP Disaster Recovery Plan Plan de reprise après sinistre DRP
DRS Debt Recording System Système d’enregistrement de la dette DRS
DSA Debt SustainabilityAnalysis Analyse de viabilité de la dette AVD
EDMD External Debt Management Department Département de gestion de la dette extérieure EDMD
EU European Union Union européenne UE
FO Front office Front office FO
GDT General Directorate of Treasury Direction générale du Trésor DGT
GOT General Operations of Treasury Opérations générales du Trésor OGT
INTOSAI The International Organization of Supreme Audit Institutions L'Organisation internationale des institutions supérieures de INTOSAI
Contrôle des finances publiques
IDA International Development Association Association international de développement AID
IMF International Monetary Fund Fonds monétaire international FMI
MAG Malagasy Ariary Ariary malagasy MGA
MAP MadagascarAction Plan MadagascarAction Plan MAP
MDRI Multilateral Debt Relief Initiative Initiative d’allègement de la dette multilatérale IADM
MO Middle Office of the PDD Middle Office de la DDP MO
MoFB Ministryof Finance and Budget Ministère des Finances et du Budget MFB
MPI Ministry of Planning and Investment Ministère de la Planification et des Investisements MPI
MTDS Medium-Term Debt Management Strategy Stratégie de la gestion de la dette à moyen terme MTDS
MTEF Medium-Term Expenditure Framework Cadre des dépenses à moyen terme CDMT
N/A Not Applicable Ne s’applique pas N/A
N/R Not Rated orAssessed Non noté ou évalué N/R
NBRC National Bureau of Risks and Disasters Bureau national de gestion des risques et des catastrophes BNGRC
ODA Official development assistance Aide publique au développement APD
PDD Public Debt Directorate Direction de la dette publique DDP
PMD Project Monitoring Department Département de suivi de projet PMD
PFM Public Finance Management Gestion des finances publiques GFP
RFSPS Regulation of Financial Sector and State Portfolio Règlementation du secteur financier et du portefeuille de l’Etat RFSPS
SASD Service de l’Analyse et des Statistiques de la Dette Service de l’Analyse et des Statistiques de la Dette SASD
SOEs State owned enterprises Entreprises publiques SOE
SSA Sub Saharan Africa Afrique subsaharienne SSA
STDI Service de la Trésorerie et de la Dette Intérieure Service de la Trésorerie et de la Dette Intérieure STDI
TDC Technical Debt Committee Comité technique de la dette CTD
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development Conférence des Nations Unies sur Commerce et le Développement CNUCED
5
WB World Bank Banque mondiale BM
 1. Résumé
Du 29 novembre au 7 décembre 2017, une équipe de mission composée de Mme Lilia Razlog, chef d'équipe,
M. Per Olof Jonsson, M. Michel Vaugeois, Consultants (tous de la Banque mondiale) et Mme Karen Bihr,
coordonnatrice de projet (Programme SYGADE, CNUCED), s'est rendue à Antananarivo, à Madagascar, pour
entreprendre une évaluation complète des fonctions de gestion de la dette en appliquant la méthode
d'évaluation de la performance en matière de gestion de la dette (DeMPA). L'évaluation a été facilitée par
Mme Natasha Sharma et Mme Faniry Nantenaina Razafimanantsoa Harivelo, toutes deux de l'équipe de la
Banque mondiale à Antananarivo.

Dans le cadre de l'évaluation du DeMPA, la mission a rencontré des responsables du Ministère des Finances
et du Budget (MFB), de la Cour des Comptes, de la Banque Centrale de Madagascar, des banques
commerciales ainsi que des bailleurs de fonds présents à Madagascar. (Cf. Annexe 1 pour la liste complète
des fonctionnaires consultés).

L'équipe de la mission exprime sa gratitude aux principaux homologues de la Direction de la dette publique
(DDP) du MFB, ainsi qu'à tous les représentants gouvernementaux rencontrés au cours de la mission pour
leur excellente coopération et collaboration.

Madagascar a atteint le point d'achèvement dans le cadre de l'initiative renforcée PPTE en octobre 2004 ;
avec la plupart des dettes du Club de Paris et certaines dettes multilatérales étant annulées. L'IADM est entrée
en vigueur en 2006, entraînant l'annulation de la dette envers l'Association internationale de développement
(IDA), le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque africaine de développement (BAD). En
conséquence, le stock de la dette nominale a diminué à 1,7 milliard USD, soit 23,4 pour cent du PIB, la dette
multilatérale représentant 58 pour cent de la dette extérieure totale. Par la suite, les niveaux d'endettement se
sont accrus, avec une dette publique totale et garantie par l'État atteignant 33,9 pour cent du PIB (11 430
milliards MGA, soit 3 770,1 millions USD) à la fin de juin 2017. La dette extérieure était constituée de 71,5
pour cent du total (2 725,1 millions USD) et la dette intérieure de 28, 4 pour cent (ou 1 045 millions USD).
Les garanties en cours étaient faibles, à hauteur de 0,2 pour cent du portefeuille (5,4 millions USD).

Bien que les emprunts exterieurs ont augmenté au cours de la dernière décennie, le niveau de surendettement
extérieur, sur la base de l’évaluation à l'aide du Cadre de viabilité de la dette des pays à faible revenu de la
Banque mondiale et du FMI 1, reste modéré. Selon l’analyse réalisée en juin 2017, la valeur actuelle du ratio
dette/PIB était de 29,1 pour cent. La dynamique de la dette est estimée s'être améliorée depuis la précédente
Analyse de la Viabilité de la Dette (AVD) entreprise en juillet 2016 en raison d'hypothèses de financement
plus favorables suite à la Conférence des bailleurs de fonds et des investisseurs au mois de décembre 2016.
La valeur actuelle du ratio dette/PIB devrait rester stable à autour de 29 pour cent à moyen terme.

Après le premier DeMPA, qui a eu lieu en 2013, la DDP a mis en œuvre plusieurs réformes significatives
pour améliorer la structure institutionnelle et organisationnelle de la gestion de la dette publique, clarifier les
règles et procédures de gestion des garanties publiques et maintenir un enregistrement des dettes publiques
de bonne qualité. Une stratégie de gestion de la dette (SGD) est en place et guide efficacement les opérations,

1
http://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/dsf

6
un bulletin statistique est publié et les conseillers juridiques sont régulièrement impliqués dans le processus
de négociation de prêts (cf. Annexe 3 pour plus de détails). Dans ce contexte, la mission DeMPA est arrivée
à point nommé dans l’évaluation des points forts et des points faibles existants de la gestion de la dette
publique et dans l’information du MFB sur les efforts continus de mise en œuvre des réformes, qui peuvent
être soutenus par une assistance technique de suivi à l’aide d’un Plan de Réforme de la Gestion de la Dette.

Les principales constatations de la deuxième évaluation DeMPA sont récapitulées comme suit :

L'adoption de la loi sur la dette publique et les garanties par le gouvernement central, 2014, a renforcé
le cadre juridique de la gestion de la dette publique, bien que certaines dispositions juridiques de la
nouvelle loi doivent encore être pleinement appliquées. La loi confie au ministre un mandat d'émission
de garanties. Elle établit les objectifs de gestion de la dette, et les exigences pour établir une stratégie de
gestion de la dette (SGD) et pour rendre compte de la gestion de la dette (DeM) au Parlement. La loi stipule
également que les emprunts doivent être effectués dans les limites spécifiées dans la SGD. Cependant, bien
que les SGD soient produits chaque année, les rapports sur la gestion de la dette n'ont pas encore été soumis
au Parlement.

LA DDP a préparé et publié des SGD chaque année au cours des trois dernières années. La SGD
couvre trois années et la dette publique totale pour le gouvernement central.2 Elle a pour objectif de faire
en sorte que les besoins de financement soient satisfaits à faible coût et à un niveau de risque raisonnable.
La dernière SGD pour 2018-2020 contient une description du cadre juridique, dont les objectifs de gestion
de la dette et les plafonds d’endettement. La composition de dette proposée et les indicateurs de risque
associés sont discutés. La préparation régulière de la SGD, ainsi que la qualité du document, représentent
une amélioration significative de la formulation des priorités à moyen terme de la gestion de la dette
publique.

Depuis 2014, la DDP produit un bulletin statistique semestriel de haute qualité qui couvre la dette
intérieure et extérieure de Madagascar. Il est publié en juin et en décembre de chaque année et est
disponible sur les sites internet du Trésor du MFB. Le middle office est responsable de la préparation du
bulletin, qui est validé par chaque service et approuvé par le Directeur Général du Trésor.

Il n'y a eu aucune amélioration significative dans la conduite des audits externes ou internes de la
gestion de la dette publique. Le seul audit externe de conformité par la Cour des comptes (CC) a eu lieu
en 2011 pour la période 2006-2008, et a été publié en 2013. En outre, le mécanisme de suivi de la mise en
œuvre des recommandations de la CC fait toujours défaut, bien que le MFB ait pris en considération
plusieurs recommandations du dernier audit. Il est important d'améliorer la transparence des opérations de
gestion de la dette par un audit externe périodique et la publication des résultats d’audit.

Il y a une séparation claire entre les opérations de politique monétaire et de gestion de la dette.
L’accès au financement émanant de la Banque Centrale de Madagscar (BCM) est restreint par des
dispositions légales.

Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour développer et formaliser les procédures relatives au

2
L'outil conjoint de stratégie de gestion de la dette à moyen terme (MTDS) de la Banque mondiale et du FMI est
utilisé pour produire ces mises à jour annuelles de la SGD.

7
processus de gestion de la dette au niveau du gouvernement central. Une analyse supplémentaire doit être
entreprise pour évaluer les sources d'emprunt les plus rentables.

L'enregistrement de la dette publique semble être solide et bien faire l’objet de rapports dans les
publications statistiques. Cependant, des améliorations sont nécessaires pour la gestion du portefeuille de
rétrocession et l’établissement de rapports y afférents.

Partant des améliorations reflétées à travers les constatations du deuxième DeMPA, le MFB s'est
engagé à poursuivre ses efforts effectifs pour mettre en œuvre des réformes dans l’amélioration des
politiques et des institutions de gestion de la dette publique. Au cours des dernières années, la capacité du
bureau de gestion de la dette publique s'est renforcée. Le programme DMF apportera un soutien
supplémentaire aux autorités, conformément à la nature programmatique de cette assistance et à
l'engagement du gouvernement à soutenir le processus de réforme.

8
 2. Contexte

2.1 Contexte du pays

La capacité de Madagascar à exploiter son potentiel de croissance a été bloquée à plusieurs reprises par
la fragilité politique. Depuis l'indépendance en 1960, il y a eu quatre grandes périodes de crise politique, en
1972, 1991, 2001-2002 et 2009-2013.Cette dernière a entraîné un changement anticonstitutionnel de
Gouvernement au moyen d’un coup d'État .Dans chaque cas, la crise politique a suivi une période de
croissance économique et entraîné une contraction de l'économie. Entre 2009 et 2013, la croissance
économique a été estimée à seulement 0,6 pour cent par an en moyenne, bien en deçà de taux de croissance
annuel de la population de 2,8 pour cent (Figure 1).

Les coûts de la fragilité politique ont été élevés, Madagascar étant toujours l'un des pays les plus
pauvres du monde.3 Au cours de la période de 2001 à 2012, le taux de pauvreté par habitant a légèrement
diminué mais reste encore extrêmement élevé à 70,7 pour cent en 2012. Le Malgache moyen est aujourd'hui
42 pour cent plus pauvre qu'il ne l'était en 19604, l'année de l'indépendance de Madagascar. En 20125, seuls
30 pour cent des Malgaches vivaient au-dessus du seuil de pauvreté national et seuls 10 pour cent au-dessus
du seuil de pauvreté international. Bien que près de 80 pour cent de la population soit engagée dans des
activités agricoles, le secteur se caractérise par de faibles niveaux de productivité, où la croissance dépend
fortement de conditions climatiques favorables.

L'économie malgache est caractérisée par un large secteur informel. Comme l'activité du secteur privé a
diminué pendant la période de crise politique et que Madagascar a perdu son éligibilité à la Loi sur la
Croissance et les Opportunités en Afrique (AGOA)6, le secteur informel a engagé une proportion plus élevée
de la population. En 2012, on estimait que 93 pour cent de la population travaillait dans le secteur informel
par rapport à 72 pour cent en 2001. Les derniers chiffres disponibles montrent que la valeur ajoutée du secteur
informel était de 24 pour cent du PIB en 2012. Plus des deux tiers des recettes du secteur informel proviennent
des activités liées au commerce, suivies de l'industrie et des services, avec respectivement 15 et 14 pour cent.
Alors que certains établissements informels ont réalisé de bons résultats économiques, la grande majorité
continue de fonctionner à un niveau de subsistance. Le secteur informel est confronté à un certain nombre de
difficultés, notamment la médiocrité des infrastructures, le manque d'opportunités découlant des mauvaises
conditions du marché et la faiblesse du niveau d'accès au financement.

3
Banque mondiale (2016)."Tendances récentes et conclusions analytiques sur les causes de la pauvreté persistante de
Madagascar." Il utilise les données d'enquêtes auprès des ménages des EPM 2001, 2005, 2010 et ENSOMD 2012. Voir
aussi Banque mondiale (2014). "Visage de la pauvreté à Madagascar : pauvreté, genre et évaluation de l'inégalité." La
prochaine enquête auprès des ménages devrait avoir lieu en 2018, après le recensement.
4
Mesuré en PIB réel par habitant. Seuls la RDC et le Liberia ont été moins bien lotis que Madagascar au cours de la
période 1960-2010.
5
Données les plus récentes tirées de l'enquête ENSOMD 2012.
6
AGOA est une loi sur le commerce des États-Unis promulguée en 2000 qui améliore l'accès aux marchés des États-
Unis pour les pays d'Afrique subsaharienne admissibles. Pour être admissible et demeurer admissible, un pays doit
s'efforcer d'améliorer son état de droit, ses droits Humains et le respect des normes fondamentales du travail. Madagascar
a perdu son éligibilité à l'AGOA en 2009 et l'a reprise en 2014.
9
 Figure 1: L'économie de Madagascar est caractérisée par de faibles taux de croissance

croissande du PIB (%) 10.0

Contribution à la

5.0

0.0

‐5.0

‐10.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Primary sector Secondary sector Tertiary sector GDP growth

Source: INSTAT et Banque mondiale, Décembre 2016

Depuis le retour à l'ordre constitutionnel en 2014, l'économie malgache s'est lentement remise de la
crise politique prolongée. On estime que la croissance du PIB s'est accélérée à 4,2 pour cent en 2016, une
tendance qui s'est maintenue en 2017. Globalement, tous les secteurs clés de l'économie ont contribué à ce
léger rebond de la croissance en 2016. L'expansion a été motivée par : (i) une augmentation des travaux
publics, des transports et des activités commerciales; (ii) une croissance modeste des entreprises de la zone
franche (principalement les textiles), de l'alimentation et des boissons; et (iii) une reprise du secteur agricole
résultant de conditions climatiques plus favorables et d'une hausse rapide des prix de la vanille. Le tourisme
devrait encore augmenter, d'autant que la restructuration d'Air Madagascar s'est achevée à la fin de 2017. La
croissance des industries extractives continue d'être ralentie par la faiblesse persistante des prix internationaux
du nickel.

Le gouvernement prévoit d'intensifier les investissements publics afin de promouvoir le développement

économique et social, ce qui devrait affaiblir le solde du compte courant. Madagascar affiche un déficit
structurel du compte courant, mais 2016 a été une exception, le compte courant enregistrant un léger excédent
de 0.6 pour cent du PIB, reflétant une hausse des prix à l'exportation de la vanille, une hausse des exportations
de textiles et une baisse des importations des deux grandes exploitations minières. À l'avenir, le solde du
compte courant devrait redevenir déficitaire, à environ 3,4 pour cent du PIB en 2017. Le déficit du compte
courant devrait principalement être financé par le financement extérieur des investissements du secteur public
et des investissements directs étrangers.

Alors que le secteur financier devrait être robuste face aux fluctuations économiques normales, les
risques découlant de l'approfondissement financier soulignent la nécessité d'améliorer la supervision.
La liquidité est importante dans l'ensemble, les dépôts des banques dépassant les prêts, bien que la gestion de
la liquidité soit entravée par l'absence d'un marché secondaire efficace des titres d'État et d'un marché
interbancaire segmenté. La dollarisation des dépôts et des crédits n'est pas prononcée, et les avoirs extérieurs
des banques excèdent les engagements extérieurs. Le ratio des prêts improductifs (NPL) reste élevé autour de
9, 8 pour cent (juin 2017), mais il est en baisse. Cependant, les risques pour le secteur financier (comme en
témoigne la faillite d'une banque et d'un réseau de microfinance en 2015) soulignent la nécessité d'améliorer
la supervision.

La politique budgétaire adopte une orientation de plus en plus expansionniste, étayée par des efforts visant à
accroître l'espace budgétaire et les dépenses dans les domaines prioritaires. Les budgets 2016 et 2017 mettent
l'accent sur l'augmentation de l'espace budgétaire au moyen d’une meilleure perception des recettes et à une meilleure
efficacité des dépenses. Les domaines prioritaires essentielles comprennent les infrastructures, les secteurs sociaux, la
10
bonne gouvernance et le développement rural. En 2017, les dépenses sont estimées à 18,4 pour cent du PIB. En
particulier, les dépenses en capital devraient passer de 5,2 pour cent du PIB en 2016 à 6,3 pour cent du PIB en 2017. Les
investissements publics devraient continuer à progresser à moyen terme à 9,5 pour cent en moyenne au cours de la
période 2018 à 2022. Cette accélération prévue des investissements publics devrait être largement impulsée par des
financements extérieurs et nécessitera un renforcement de la capacité des autorités publiques à prioriser, planifier et
exécuter les investissements publics.

En 2017, le déficit budgétaire est estimé être à environ 4,3 pour cent du PIB. Les projections actuelles
indiquent que 2,3 pour cent du PIB sera financé par des emprunts à l'étranger et 2 pour cent par des emprunts
intérieurs. Le financement extérieur est largement conclu à des conditions concessionnelles. Cependant,
comme les années précédentes, certains prêts commerciaux sont éventuellement pris en considération.7 Le
FMI a augmenté le financement de 43 millions USD pour compenser les pressions exercées sur la balance des
paiements par deux catastrophes naturelles, une sécheresse qui a touché Madagascar à la fin de 2016 et au
début de 2017 et un grave cyclone de catégorie 4 qui a frappé le pays en mars 2017.8

Tableau 1: Sélection de données macroéconomiques

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Réels Projections
Finances publiques (% PIB)

Recettes, à l’exclusion des

dons 9,6 10,1 10,4 11,2 11,7 12,1 12,1
Dons 1,3 2,3 1,5 3,5 3,2 3,0 3,1
Total des dépenses (base
engagement) 14,9 14,7 15,1 16,0 18,4 18,0 20,2
Solde global (base caisse) -2,0 -2,4 -3,7 -2,0 -4,3 -3,5 -5,2
Total de la dette publique 33,9 34,7 41,3 38,4 36,2 36,2 37,2
Comptes monétaires (variation
annuelle en %))
Masse monétaire (M2) 9,0 9,8 15,8 21,4 18,5 13,1 15,0
Actifs étrangers nets -12,7 17,3 20,9 37,4 10,9 12,9 14,9
Secteur extérieur (% PIB)
Solde du compte courant -5,9 -0,3 -1,9 0,6 -3,4 -4,1 -4,3
Investissements directs
étrangers 5,2 2,9 4,5 4,5 3,6 3,4 3,4
Solde global 0,7 0,2 1,0 2,9 0,8 0,6 1,0
Réserves étrangères (mois
d’importations) 2,2 2,5 2,9 3,9 3,7 4,0 4,2
Dette extérieure 43,8 45,0 48,6 45,4 45,3 45,6 45,7

7
Le budget révisé de 2017 comprenait un prêt avec une garantie partielle de la Banque africaine de développement,
d'une valeur de 40 millions USD. Le décaissement est prévu en 2018. En 2016, la BAD a accepté de fournir une
garantie de crédit partielle pour un prêt de 55 millions USD de Deutsche Bank afin de couvrir le déficit de financement,
mais le décaissement a été reporté à juin.
8
Madagascar dispose d'une Facilité de crédit élargie avec le FMI, où les pays membres peuvent demander une
augmentation de l'accès au quota en cas de chocs. Le Conseil d'administration du FMI a approuvé un décaissement de
86 millions USD, y compris une augmentation de 42 millions USD, lors de sa réunion du 28 juin 2017.
11
2.2 Dette publique et Garanties de l’Etat à Madagascar

À la fin de juin 2017, le total de la dette publique et de la dette publique garantie par l’Etat s'élevait à
11 430 milliards MGA (soit 3 770,1 millions USD), soit 33,9 pour cent du PIB, comme l'illustre la Figure
2. La dette extérieure (EXT) représentait 71,5 pour cent du total de l’encours (ou 2 725,1 millions USD) et la
dette intérieure (DOM) 28,4 pour cent (or 1 045 millions USD). Les garanties en cours (GUAR) ne
représentaient que 0,2 pour cent du portefeuille (5,4 millions USD).

Figure 2: Structure de la Dette publique totale (fin juin 2017)

GUAR, 0.1%

DOM, 28.4%

EXT, 71.5%

Source : Direction Générale du Trésor – Bulletin Statistique de la Dette, juin 2017

La dette envers les créanciers multilatéraux constitue la plus grande part du portefeuille de la dette
extérieure. À la fin de juin 2017, environ 79,8 pour cent (ou 6 528,6 milliards) de la dette extérieure étaient
dus à des créanciers multilatéraux (MULT) (cf. Figure 3 ci-dessous). IDA est le principal prêteur avec environ
55 pour cent de la dette extérieure totale en circulation, suivie par le groupe de la Banque africaine de
développement (BAD) avec environ 16 pour cent, et le Fonds international de développement agricole (FIDA)
avec environ cinq pour cent.

Les créanciers bilatéraux officiels représentaient environ 1 655, 9 milliards MGA ou environ 20,2 pour
cent de l’encours de la dette extérieure totale. Les créanciers non membres du Club de Paris (NPC) ont la
part la plus importante avec 12,1 pour cent (ou 992, 9 milliards MGA). Les principaux créanciers sont la Chine
et l'Algérie. Cependant, la dette envers l'Algérie est en souffrance (511,1 MGA), mais un accord préliminaire
pour annuler la totalité de ces créances a été trouvé avec le créancier, selon les responsables du MFB.
Madagascar a également accumulé des arriérés envers l'Angola (11,2 milliards MGA). Les autorités ont tenté
de négocier avec leurs créanciers (Angola, France et Italie) pour annuler la dette dans le cadre de l'Initiative
PPTE, mais sans succès. La dette envers les créanciers du Club de Paris (PC) représente moins de 5 pour cent
(ou 424, 6 milliards MGA), la France étant le principal prêteur.

12
 Figure 3: Structure de la dette extérieure (fin juin 2017)

NPCLUB, AUTRES, 3,4%

12,1%
PCLUB, 4,7%

MULT, 79,8%

MULT PCLUB NPCLUB OTHER

Sources DGT – Bulletin Statistique de la Dette, juin 2017

La dette extérieure du pays est principalement libellée en dollars des Etats Unis. La part de la dette
libellée en USD s'élève à 50,1 pour cent du total des encours de dette, car le DTS est décomposé à fin juin
2017 (cf. Figure 4). La part de la dette libellée en euros est d'environ 24 pour cent comme l'illustre la figure 4
ci-dessous. Les devises restantes (livre sterling, yuan chinois et yen japonais) représentent 26 pour cent du
portefeuille.

La Direction Générale du Trésor (DGT) a utilisé divers instruments financiers nationaux pour financer
les déficits et restructurer les arriérés intérieurs (cf. Figure 5). Les bons du Trésor par adjudication (BTA)
et les bons du Trésor Fihary (BTF) ont été les principaux titres publics pour financer le déficit budgétaire (ou
53 pour cent de l'encours total de la dette intérieure ou 1226,1 milliards MGA). Les avances de fonds de la
Banque centrale de Madagascar (BCM) (environ 10 pour cent ou 242,9 milliards MGA) et les certificats
d'impôt négociables (cf. DPI-8 pour plus de détails) ont également été accédés à cette fin. Le gouvernement a
également émis des obligations de restructuration à la BCM (environ 23 pour cent ou 690,2 milliards MGA)
afin de la recapitaliser et des bons spéciales (BTS) pour titriser les arriérés envers les fournisseurs nationaux
(environ 10 pour cent ou 325,5 milliards MGA).

Figure 4: Composition en devises de la dette extérieure (juin 2017) Figure 5: Structure de la dette intérieure (juin 2017)

CNY, OTHER
14,30% 7.3%
GBP,
4,80% SECUR. BTA
jpy, 21.3% 37.8%
4,50% USD,
50,10%
EURO,
ADV.
26,30%
7.5%
BTS BTF
10.0% 16.1%
Sources : DGT, Bulletin Statistique de la Dette, juin 2017

13
La Figure 6 ci-dessous illustre l’évolution de l’encours de la dette du pays par instrument.

Figure 6: Evolution de l’encours de la dette du pays par instrument de 2013 à juin 2017 (en Millions Ariary)

8000

6000

4000

2000

0
MULT BILT OTHEREXT BTA BTF BTS AVANCES SEC. DEBT OTHERDOM
2013 2014 2015 2016 June 017

Sources DGT – Bulletin Statistique de la Dette, juin 2017

Le portefeuille de la dette a un faible coût d'intérêt. A fin décembre 2016, le taux d'intérêt moyen pondéré
de la dette existante à fin 2016 était de 2.4 pour cent (Tableau 2). Cela est principalement dû à la politique
consistant à contracter les financements extérieurs à des conditions concessionnelles (avec une moyenne
pondérée de 0,9 pour cent). Pour la dette intérieure, la moyenne pondérée est élevée à 6,3 pour cent.
Cependant, ce niveau est en partie dû au taux d'intérêt plus bas des obligations titrisées envers la BCM et à la
titrisation des arriérés.

Tableau 2: Indicateurs de risque de coûts à fin 2016

Dette total
Indicateurs de risque
Dette extérieure Dette intérieure
Montant (en millions de dollars)
2383,3 906,6 3290,3
Dette nominale en % du PIB
23,8 9,1 32,9
PV en % du PIB
14,7 8,7 23,4
Moyenne pondéré, taux d’intérêt(%) 0,9 6,3 2,4
Risque de ATM (années) 15,6 3,7 12,4
refinancement
Dette à échéance en 1 an (% du total) 3,2 60,4 18,6
ATR (années) 15,5 3,7 12,3
Risque de taux
Re‐fixation de la dette en 1 an (% du
d'intérêt
total) 4,7 60,4 19,7
Dette à taux fixe (% du total) 98,5 100 98,9
Dette libellée en monnaie étrangère (%
Risque de
de la dette totale) 72,4
change
Dette à CT, libellée en monnaie
étrangère (% des réserves) 6,6
Sources DGT – Bulletin Statistique de la Dette, juin 2017

14
Le portefeuille global de Madagascar est confronté à de faibles risques de refinancement et d'intérêt
avec un délai moyen jusqu'à l'échéance (ATM) et un délai moyen de re-fixation (ATR) sur douze ans.
Cependant, le pays fait face à des risques de refinancement et de re-fixation élevés sur sa dette intérieure. À
fin 2016, l'ATM et l'ATR de la dette intérieure sont inférieurs à quatre ans. Ceci est dû à la part élevée des
titres d’Etat à court terme (BTA et BTF d'un an) dans le portefeuille.9 Cette structure d'échéances contribue
au pourcentage élevé à refinancer ou à re-fixer l'année suivante (plus de 60 pour cent). Du côté de la dette
extérieure, ces risques sont faibles avec des ATM et ATR sur quinze ans. Il existe un prêt à taux variable,
résultant de la signature d'un emprunt bancaire commercial pour financer le déficit budgétaire.

Soixante-douze pour cent de la dette publique est libellée en devises étrangères, ce qui rend le risque de
change important pour la future stratégie de gestion de la dette. Ce risque est quelque peu atténué par la
structure à long terme du portefeuille (longues périodes de remboursement dues à des emprunts
concessionnels passés).

Le niveau de surendettement extérieur reste modéré. Selon l'analyse conjointe FMI-BM sur la viabilité de
la dette entreprise en juin 2017, la valeur actualisée du ratio dette/PIB était de 29,1 pour cent en 2017. La
dynamique de la dette semble s'être améliorée depuis la précédente AVD entreprise en juillet 2016 en raison
d'hypothèses de financement plus favorables suite à la Conférence des bailleurs de fonds et des investisseurs
de décembre 2016. La valeur actuelle du ratio dette/PIB devrait rester stable autour de 29 pour cent à moyen
terme. Dans le scénario de référence, tous les indicateurs restent inférieurs aux seuils de la dette. Les tests de
résistance indiquent que la viabilité de la dette est vulnérable aux chocs, à la mauvaise collecte des recettes et
aux passifs éventuels associés aux entreprises d'État (SOEs).

La plus grande source d'incertitude et, par conséquent, le risque non quantifiable du portefeuille de la
dette existante provient d'obligations implicites qui ne sont pas comptabilisées dans les statistiques de
la dette publique et garantie par l'État. Il n'existe pas de définition claire ni d'estimation fiable de ces
passifs, ce qui limite la capacité du gouvernement à gérer les risques y associés. Les passifs éventuels dans
le cas de Madagascar pourraient provenir des fonds extrabudgétaires, de la rétrocession, du secteur bancaire
et des grandes entreprises publiques. La collecte d'informations fiables et à jour sur les passifs éventuels 10
(principalement dans le secteur des entreprises publiques) et l'évaluation de leurs risques budgétaires
deviennent une priorité.

Assistance technique (AT) au MFB

La Banque mondiale et d'autres partenaires fournissent des AT complémentaires au MFB pour

soutenir la mise en œuvre de la stratégie de modernisation de la gestion des finances publiques (GFP).

9
BTA émis pour 4, 12, 24 et 52 semaines. À fin décembre 2016, les BTA à 52 semaines étaient les instruments les plus émis (76 pour
cent du total des instruments de trésorerie émis aux enchères), suivis des 24 semaines (13,9 pour cent), 12 semaines (6,7 pour cent) et
4 semaines (3,2 pour cent). Les BTF ont des échéances de 1, 2 et 3 ans. Les BTF d’un an ont été l'instrument privilégié par les
souscripteurs avec un peu plus de 54,4 pour cent de l'encours total, puis les 2 ans (24,5 pour cent), et les 3 ans (21 pour cent).
10
Une part importante de la dette des entreprises publiques s’est accumulée à la suite des arriérés des paiements
d'importation de pétrole et de riz dans les années 1990, qui ont été convertis en dette publique envers la BCM. En 2004,
la BCM et le gouvernement ont signé un accord visant à convertir cette dette en titres négociables dans les conditions
suivantes : un montant de MGA 111 mdspour capitaliser la BCM, , MGA 227 mds à utiliser pour les opérations de
gestion de liquidité par la BCM. L'accord prévoit également les paiements d'intérêts par le gouvernement au taux de
9,5 pour cent.
15
Comme indiqué dans le Cadre de Partenariat Pays 2017-2022 récemment discuté pour Madagascar,
l'assistance technique au MFB est fournie pour soutenir la mise en œuvre de la stratégie de modernisation de
la gestion des finances publiques pour un large éventail d'activités, dont la gestion des investissements publics
(GIP), les partenariats publics-privés, l'administration fiscale et la restructuration d'Air Madagascar. Plus
précisément, AT financée par la Banque mondiale est fournie par le biais des projets et d’assistances en conseil
suivants :

 projet de Soutien à la Performance du Secteur Public : soutien aux réformes de l'administration

fiscale et douanière, à la prestation de services locaux, dont les transferts ;
 Projet de Pôles Intégrés de Croissance et Corridor SOP-1 (P113971): renforcement des capacités
en matière d'analyse financière et de sélection des projets PPP ; et soutien à la restructuration d'Air
Madagascar ;
 Soutien aux réformes des SOE (assistance en conseils et analyses): assistance en conseil sur la
gestion des SOEs ;
 Coordination des bailleurs de fonds pour des résultats (assistance en conseils et analyses) :
assistance en conseil sur la plate-forme de gestion de l'aide et la gestion des investissements
publics (AT à court terme).

En outre, la Banque mondiale soutient une série de réformes sectorielles à travers deux opérations
d'appui budgétaire : la Viabilité des Finances Publiques et le Climat d’Investissement et la Croissance
Inclusive et Résiliente.

D'autres partenaires fournissent également un soutien au MFB, tel que résumé ci-dessous :
 FMI : gestion des risques budgétaires, gouvernance de banque centrale, administration des
douanes, gestion des investissements publics et priorisation des réformes des finances publiques.
 UE : réformes de la fonction publique et de la masse salariale.
 BAD : Stratégie de GFP et PEFA.
 Trésor des Etats Unis : compte unique du Trésor (conseiller résident) et dette intérieure (conseiller
à court terme).

L'assistance technique antérieure fournie par la CNUCED au gouvernement de Madagascar, achevée en

2014, a débouché sur l'installation de la dernière version du système SYGADE à la DDP, la formation
des utilisateurs du système, l'élaboration d'un premier projet de bulletin statistique sur la dette publique,
et le soutien dans la validation des données pour améliorer la fiabilité de la base de données sur la dette.

Évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA)

Le gouvernement est en train d'entreprendre une évaluation PEFA. Le programme PEFA est un
partenariat multi-bailleurs de fonds visant à évaluer l'état des dépenses publiques du pays, des systèmes de
passation des marchés et de responsabilité financière du pays et à élaborer une séquence pratique d'actions
de réforme et de renforcement des capacités. Le gouvernment de Madagascar a entrepris avec le soutien de
la BAD une auto-évaluation PEFA en novembre 2017. L'évaluation PEFA, une fois achevée, permettra
au gouvernement de faire le point sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre des réformes de la
GFP et sur les domaines qui nécessitent une plus grande attention. Il a pour but d’informer l'ordre de
priorité des réformes de la gestion des finances publiques, dont dans la gestion de la dette, qui
16
continuera d'être soutenue par les partenaires au développement.

17
2.3 Évaluation de la performance de la gestion de la dette

Le DeMPA comprend un ensemble de 14 indicateurs de performance de la dette (DPI), qui englobent

l'éventail complet des opérations de gestion de la dette publique, ainsi que l'environnement global dans lequel
ces opérations sont menées. Alors que le DeMPA ne spécifie pas de recommandations sur les réformes et/ou
le renforcement des capacités et des institutions, les indicateurs de performance stipulent un niveau minimum
qui devrait être atteint. Par conséquent, si l'évaluation montre que les exigences minimales ne sont pas
respectées, cela indique clairement un domaine nécessitant une attention et une priorité de réforme.

Le DeMPA est axé sur les activités de gestion de la dette par l'administration centrale et des fonctions
étroitement liées, telles que l'émission de garanties de prêt, la rétrocession, les prévisions de flux de trésorerie
et la gestion du solde de trésorerie. Ainsi, le DeMPA n'évalue pas la capacité de gérer le portefeuille de la
dette publique au sens large, dont les passifs éventuels implicites (tels que les passifs du système de retraite)
ou la dette des entreprises publiques, si celle-ci n’est pas garantie par le gouvernement central. Le
gouvernement central est néanmoins responsable de la gestion de ses passifs éventuels et donc de la
surveillance de la dette publique et de la dette publique garantie (qui fait partie de l'analyse de viabilité de la
dette), lequel DeMPA évalue selon les indicateurs suivants : DPI-1 “Cadre légal,” DPI-6 “Coordination avec
la politique budgétaire,” et DPI-10 “Garanties de prêt, Rétrocession, et Dérivés.”

Le DeMPA est en grande partie calqué sur les Indicateurs de performance des dépenses publiques et de la
responsabilité financière (PEFA). Alors que ce dernier couvre de larges aspects du financement public, le
DeMPA se concentre exclusivement sur la gestion de la dette par l'administration centrale à un niveau de
détail plus élevé par rapport aux indicateurs PEFA. Les points de convergence entre ces deux outils se situent
dans les domaines de l'enregistrement des soldes de trésorerie, de la gestion de la dette et des garanties. Il
existe des liens étroits entre les indicateurs PEFA pour la vérification et la planification budgétaire, et les
indicateurs DeMPA pour la vérification et la coordination avec les politiques macroéconomiques.

La méthodologie de notation évalue chaque dimension et attribue une note de A, B ou C, en fonction d'une
liste de critères. Si les exigences minimales pour une note de C ne sont pas remplies, la dimension se voit
attribuer une note D. Une note de C indique que les exigences minimales jugées nécessaires pour une gestion
efficace de la dette ont été respectées. Une note de D, cependant, indique que les exigences minimales n'ont
pas été respectées et que des mesures spécifiques sont nécessaires pour corriger les déficiences et les
performances insatisfaisantes.

La note A reflète une bonne pratique pour la dimension de l'indicateur de performance, correspondant au
niveau de la meilleure pratique, tandis qu'une note B est un score à mi-chemin entre les bonnes pratiques et
les exigences minimales.

Dans certaines situations, une dimension n'est pas notée car l'activité dans la dimension n'a pas été réellement
exécutée (par exemple, les dérivés ne sont pas utilisés), auquel cas le terme N/A (non applicable) est affecté
à la dimension. L’absence d'informations ou même l’insuffisance d’informations rend difficile, voire
impossible, d'évaluer une dimension, auquel cas la désignation N/R (non notée) est attribuée.

Lorsque les critères pour une note exigent la mise en place de certaines dispositions législatives,
réglementations ou procédures, ces dernières doivent non seulement avoir été approuvées ou signées, mais
doivent également avoir été mises en œuvre. Si tel n'est pas le cas, ces dispositions, règlementations ou
procédures sont considérées comme inexistantes et ne peuvent être pris en compte dans l'évaluation de la
18
gestion de la dette et donc dans la notation DeMPA. Le même principe s'applique également lorsque la SGD,
même si elle a été rédigée, n'a pas été suivie ou mise à jour.

19
 2.4 Résumé de l'évaluation de la performance
Indicateur de performance Note
2013 2017
Gouvernance et élaboration de stratégie
DPI-1 1. Cadre légal D C
1. Structure de gestion: Emprunts et opérations liées à la dette C A
DPI-2
2. Structure de gestion: Garanties de prêts D A
1. Stratégie de gestion de la dette: Qualité du contenu D C
DPI-3
2. Stratégie de gestion de la dette: Processus décisionnel N/R A
DPI-4 1. Bulletin statistique de la dette: Qualité et ponctualité D B
2. Évaluation des opérations de gestion de la dette D D
1. Audit: Fréquence D D
DPI-5
2. Audit: Réponse appropriée N/R N/A
Coordination avec les politiques macroéconomiques
1. Politique budgétaire: Fourniture et qualité des prévisions de service de la dette C C
DPI-6
2. Politique budgétaire: Disponibilité et qualité des informations sur les variables D D
macroéconomiques clés et l'AVD
1. Politique monétaire: clarté de la séparation entre les opérations de la gestion de la dette et de la politique monétaire B C
DPI-7 2. Politique monétaire: régularité du partage d'informations D B
3. Politique monétaire: accès limité au financement par la banque centrale C C
Activités d'emprunt et de financement connexe
1. Emprunts intérieurs: mécanismes axés sur le marché et préparation d'un plan d'emprunt D D
DPI-8
2. Emprunts intérieurs: disponibilité et qualité des procédures écrites C C
1. Emprunts extérieurs: Plan d'emprunt et évaluation des coûts et des termes D D
DPI-9 2. Emprunts extérieurs: Disponibilité de procédures écrites D D
3. Emprunts extérieurs: implication des conseillers juridiques D A
1. Garanties d’emprunt: disponibilité et qualité des politiques et procédures documentées D D
DPI-10 2. Rétrocession: disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites D D
3. Dérivés: Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites N/R N/A
Prévision des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie
1. Prévisions efficaces de flux de trésorerie C D
DPI-11
2. Gestion efficace du solde de trésorerie D D
Enregistrement de la dette et gestion des risques opérationnels
1. Administration de la dette: Disponibilité et qualité des procédures écrites pour le service de la dette D D
2. Administration de la dette: Disponibilité et qualité des procédures écrites pour
D D
l’enregistrement et le stockage des données
DPI-12
3. Sécurité des données: disponibilité et qualité des procédures écrites pour l'enregistrement
D D
des données et le contrôle du système et de l’accès
4. Sécurité des données: fréquence des sauvegardes et sécurité du stockage D D
1. Séparation des tâches D D
DPI-13 2. Capacité du personnel et gestion des ressources humaines D C
3. Plans de gestion des risques opérationnels, de continuité des activités et de reprise après D D
sinistre
1. Dossiers de la dette: exhaustivité et actualité D C
DPI-14
2. Dossiers de la dette: Système de registre C D

20
 3. Evaluation d’Indicateur de Performance

3.1 Gouvernance et Elaboration de Stratégie

DPI-1 Cadre légal

Dimension Note

1. Existence, couverture et contenu du cadre juridique C

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : La législation (primaire et secondaire) prévoit une autorisation claire
d'emprunter et d'émettre de nouvelles dettes, d'effectuer des opérations liées à la dette (le cas échéant) et
d'émettre des garanties de prêt (le cas échéant) le tout au nom du gouvernement central. En outre, la
législation primaire précise les fins auxquelles le pouvoir exécutif peut emprunter.

Le cadre juridique pour la gestion de la dette publique (DeM) par le gouvernement central a été récemment
élaboré avec l'adoption de la loi sur la dette et les garanties publiques pour le gouvernement central.
D'autres lois pertinentes à la gestion de la dette sont la Constitution, la loi organique sur le budget, les lois
de finances annuelles, le décret nouvellement adopté sur les garanties et le décret sur les fonctions et
l'organisation du Ministère des Finances et du Budget. Un décret clarifiant la délégation au Directeur du
Trésor a récemment été approuvé par le Conseil du gouvernement mais n'est pas encore formellement en
place.

La Loi sur la dette et les garanties publiques stipule que seul le Ministre des Finances peut emprunter et
émettre des garanties au nom du gouvernement central. Le mandat d'émission de garanties confié au
ministre est confirmé dans le nouveau décret sur les garanties. Il/ elle peut déléguer son pouvoir. L'objectif
de la gestion de la dette, selon la nouvelle loi, est d'assurer que les besoins de financement sont satisfaits
à un coût faible et à un niveau de risque raisonnable. Les finalités comprennent le financement du rachat
ou du remboursement de la dette existante et la satisfaction des exigences financières liées aux garanties.
Il devrait y avoir un Comité technique de la dette (CTD) chargé de diriger l’élaboration et l’approbation
de la Stratégie de gestion de la dette (SDG). Il est nécessaire que la SGD ait une perspective à moyen
terme et soit mise à jour annuellement et annexée au Document budgétaire. Le montant de la dette et des
garanties intérieures et extérieures ne peut dépasser les limites fixées dans la SDG. Le ministre prépare un
rapport annuel au Parlement sur la gestion et la situation de la dette publique intérieure et extérieure (y
compris les garanties).

La loi organique sur le budget précise que tous les emprunts doivent être autorisés par le Parlement dans
les lois de finances annuelles et pris en charge par le ministre des finances et du budget au nom de l'État.
La Constitution exige que les prêts extérieurs soient approuvés par le Parlement et ratifiés par le Président.

Dans les lois de finances annuelles, le Parlement autorise le gouvernement à emprunter au niveau
domestique pour le financement de déficit et à l'extérieur pour le programme d'investissement du
gouvernement, jusqu'à concurrence de certains montants. Le financement extérieur est principalement
constitué de décaissements d'emprunts déjà contractés et de décaissements de nouveaux emprunts
attendus. La limite d'emprunt extérieur comprend une marge supérieure à ce qui est prévu.

Le décret sur les fonctions et l'organisation du MFB contient une clause selon laquelle le Trésor devrait
assurer qu'il dispose d'un solde de trésorerie positif. Ceci est interprété comme donnant au Directeur du
Trésor un mandat d'emprunter sur le marché intérieur. Sur la base de cette délégation, le Directeur du
Trésor approuve le calendrier d'emprunt, donne des instructions sur l'émission d'instruments nationaux et
approuve les résultats des adjudications. Le nouveau décret sur le mandat du Trésor comprend un mandat
clair pour le Trésor d'emprunter sur le marché intérieur.

La nouvelle loi sur la dette a amélioré la législation sur la dette confiant un mandat au ministre sur
l'émission de garanties. Les objectifs y sont inclus, ainsi que l'obligation d'établir un SGD et de rendre
compte de la gestion de la dette au Parlement. Les SGD sont produits annuellement mais aucun rapport
sur la gestion de la dette n'est soumis au Parlement. La loi sur la dette stipule également que l'emprunt
devrait être effectué dans les limites spécifiées dans la SGD. Les chiffres dans la SGD sont les mêmes que
dans le budget auquel il est attaché. Toutefois, le budget et les limites d'emprunt peuvent être révisés au
cours de l'année sans révision correspondante de la SGD. Par conséquent, le budget plutôt que la SGD
fournit les limites d'emprunt. Les objectifs d'emprunt sont adéquats, bien qu'ils ne figurent pas dans un
seul document. Tout emprunt extérieur est finalement approuvé par le Parlement.

Ainsi, les exigences minimales pour cette dimension sont satisfaites. La législation primaire comprend en
outre des objectifs clairs de gestion de la dette (bien que le développement du marché n'y soit pas inclus)
et exige un rapport annuel au Parlement sur les activités de gestion de la dette et des garanties sur emprunt
émises. Cela devrait qualifier pour une note de B. Cependant, étant donné que l’exigence en matière de
soumission de rapport n’est pas satisfaite par le gouvernement, la note est C. La note est supérieure à celle
du précédent DeMPA en raison du mandat clair donné au ministre d'émettre des garanties sur la dette.

La mission note également que toutes les recommandations formulées dans le plan de réforme sur le cadre
juridique n'ont pas été mises en œuvre. Les objectifs d'emprunt ne sont pas clairement énoncés dans la loi
sur la dette (mais sont complétés par des clauses dans d'autres textes législatifs) et il n'y a aucune
disposition d'emprunt à des fins de politique monétaire qui pourrait devenir souhaitable à l'avenir. Les
objectifs n'incluent pas le développement du marché de la dette intérieure, ce qui est un problème important
de gestion de la dette à Madagascar. Le plan de réforme recommandait des évaluations de risques non
seulement pour les garanties (qui y sont incluses) mais aussi pour les rétrocessions (non incluses dans la
loi sur la dette).

DPI-2 Structure de gestion

Dimension Note
1. La structure de gestion pour les emprunts et le opérations liées à la dette publique du
A
gouvernement central
2. La structure de gestion pour la préparation et l’émission des garanties d’emprunt du
gouvernement central A
Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Les emprunts et les opérations liés à la dette sont effectués par l'entité
principale de gestion de la dette ou, à défaut, par des entités de gestion de la dette qui s’échangent
régulièrement des informations sur la dette et coordonnent étroitement leurs activités respectives par le
biais de mécanismes institutionnels formels.

La DDP au sein du Trésor est responsable des emprunts intérieurs et extérieurs au nom du GdM. Elle
emprunte sur le marché intérieur par l'émission de bons du Trésor par adjudication et d'obligations d'État
(BTF) et sur le marché extérieur auprès de sources multilatérales et bilatérales à des conditions
concessionnelles ou semi-concessionnelles. En outre, les emprunts commerciaux extérieurs ont été
effectués au moyen d'un crédit bancaire de la Deutsche Bank.

Selon le décret sur les fonctions et l'organisation du MFB, la DDP est responsable de l’élaboration du
cadre juridique de la dette, de l'analyse de viabilité de la dette, du développement et de la mise en œuvre
de la SGD, de la participation aux négociations de prêt, du suivi de projet, agissant en qualité de principal
homologue des bailleurs de fonds, élabore les instruments d'emprunt, la prévision des flux de trésorerie,
la gestion de la trésorerie, le service de la dette et la publication des rapports sur la dette. Selon le décret,
la DDP comporte quatre services, cf. figure 7.

Figure 7 : Organisation de la Gestion de la dette (DeM)

Comité
Headtechnique
Minister
Treasury
de la dette
DDP

Suivi de Emprunt Emprunt

MO
projet extérieur intérieur

Bien que les services soient décrits dans le décret gouvernemental, les responsabilités des services n'ont
pas été formellement mises à jour. De facto, les principales responsabilités des unités sont les suivantes:

 Le Service Suivi du projet est chargé de participer aux négociations techniques (non financières)
des projets, au suivi et à l'évaluation des projets, à la gestion et à la mise à jour de la base de
données des projets, à la production de rapports sur les activités et résultats des projets.
 Le Service Emprunts extérieurs est chargé de présenter les demandes de financement aux bailleurs
de fonds, participer aux négociations d'aide et de financement extérieurs, d’octroi et de suivi des
garanties externes, de service de la dette, de gestion et de mise à jour de la base de données de
l'aide, de dette publique extérieure et des garanties.
 Le Service Emprunts intérieurs est responsable du développement des instruments de financement
nationaux, de la vente de titres publics, de l'émission d'instruments intérieurs, de la gestion de tous
les aspects du BTF, des prévisions de trésorerie et de gestion de trésorerie et du service de la dette
intérieure, ainsi que de la rétrocession.
  Le Middle Office (MO) est responsable de l'analyse des propositions d'emprunt et de garantie, de
l'exécution de l'AVD et de la SGD et de la préparation du Bulletin de la dette11.

Ainsi, le Service des Emprunts extérieurs agit comme front office (FO) et back office (BO) pour les
emprunts extérieurs, la service des Emprunts intérieurs agit comme FO et BO pour les emprunts intérieurs
et le Middle Office travaille comme MO avec, en complément, des activités de FO pour les emprunts
commerciaux extérieurs. La service Suivi du projet n'est pas directement impliquée dans les activités
financières.

La DDP, par l'intermédiaire du MO, assure le secrétariat au nouveau Comité technique de la dette (CTD).
Le CTD approuve la SGD et planifie et approuve les principaux emprunts et garanties extérieurs et
intérieurs. Tous les emprunts extérieurs supérieurs à 100 millions USD sont approuvés par le CTD, ainsi
que tous les emprunts extérieurs concessionnels, semi - concessionnels et commerciaux. Le CTD compte
7 membres, dont le Directeur Général du Trésor en tant que président, le Directeur Général de l'économie
en qualité de vice-président, le Directeur Général du Budget, un représentant de la BCM, le Directeur
Général de la Coopération Internationale au Ministère des affaires étrangères et deux autres membres. Le
CTD devrait se réunir tous les deux mois, mais dans la pratique, la fréquence des réunions peut varier. La
première réunion du CTD s'est tenue en novembre 2016. Le Ministre des finances décidera de la SGD et
de l'emprunt extérieur après approbation du CTD.

Les emprunts intérieurs sous forme de BTA sont effectués par le biais d’adjudications gérées par la BCM,
mais la Banque ne travaille qu'en tant qu'agent et ne prend aucune décision sur les émissions ou les
allocations.

La SGD est bien intégrée dans le budget, avec un plan d'emprunt pour les emprunts extérieurs et intérieurs,
qui est répété dans la législation budgétaire. Le CTD devrait en outre assurer que l'emprunt est effectué
conformément à la SGD. Les emprunts extérieurs commerciaux mentionnés ci-dessus n'ont pas été inclus
dans la SGD. Il a été réalisé pour fournir les fonds lorsque l'aide budgétaire anticipée des bailleurs de fonds
ne s'est pas concrétisée. L'écart par rapport à la SGD était relativement mineur et attribuable à un
événement imprévu ; la réponse peut donc avoir été adéquate dans les circonstances.

Ainsi, la mission considère que la SGD constitue un document d'orientation efficace pour les opérations
de gestion de la dette menées par la DDP en tant qu'entité principale du gouvernement en matière de
gestion de la dette, et que les emprunts sont effectués sans ingérence politique indue. Puisque toutes les
opérations d'emprunt sont effectuées par le DDP (l'entité principale de gestion de la dette), le
gouvernement répond donc aux exigences les plus élevées, A, pour la première dimension. Dans le
précédent DeMPA, la note était C car à ce moment-là aucun SGD n’était produit.

11
C'était également la section principale responsable du crédit bancaire émanant de Deutche Bank (55 millions USD).
Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Le cas échéant, les garanties de prêt sont préparées et émises par
une ou plusieurs entités gouvernementales qui s’échangent régulièrement des informations et
coordonnent étroitement leurs activités respectives par le biais de mécanismes formels, entre eux et avec
l'entité ou les entités de gestion de la dette.

Conformément au décret sur les garanties, la DDP supervise l’analyse, la préparation et l’émission des
garanties sur emprunt. Le traitement de garantie est effectué par les services d'emprunt tandis que l'analyse
est effectuée par le MO. Les opérations de garantie sont menées dans le respect des règles et
règlementations du décret.

Le décret stipule que les garanties ne peuvent être émises que comme des garanties sur emprunt, la garantie
ne peut couvrir que jusqu'à 75 pour cent de l’emprunt, une analyse des risques doit être effectuée par la
DDP et le prêt devrait financer un projet inclus dans le programme de développement. Pour les sociétés,
les garanties ne peuvent être émises que si le gouvernement est un actionnaire majoritaire. Le décret
énumère les documents qui doivent être soumis avec la demande de garantie.

Jusqu'à présent, aucune garantie sur emprunt n'a été émise dans le cadre de ce nouveau cadre de garantie
approuvé en 2015. Cependant, une garantie sur emprunt proposée a été évaluée en vertu des nouvelles
réglementations. La DDP a émis une opinion négative sur le contrat et le processus a été arrêté.

Ainsi, étant donné que les garanties sur emprunt devraient être préparées et émises par une seule entité de
garantie, la DDP, et que les opérations devraient être guidées par les politiques et règlementations du
Décret sur les Garanties, le Gouvernement répond aux exigences les plus élevées. Dans le précédent
DeMPA, la note était D en raison de l'absence d'une structure de gestion pour la préparation et l'émission
de garanties sur emprunt.

DPI-3 – Stratégie de gestion de la dette

Dimensions Note

1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette C

2. Le processus de décision et la publication de la stratégie de gestion de la dette A

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Un SGD à moyen terme est en place et couvre toutes les dettes
publiques existantes et projetées, sur la base des objectifs de gestion de la dette. La stratégie est exprimée
au moins en tant que lignes directrices pour la direction privilégiée de l'évolution d'indicateurs spécifiques
pour les risques de taux d'intérêt, de refinancement et de change. En outre, le cas échéant, le document
de stratégie contient une description des mesures visant à soutenir le développement du marché de la dette
intérieure.

Le GdM a préparé et publié trois SGD en 2015, 2016 et 2017 respectivement. Elles ont une perspective à
moyen terme couvrant trois ans et elles comprennent la dette publique totale du gouvernement central (les
garanties ne sont pas incluses). Elles sont basées sur l'objectif de gestion de la dette consistant à veiller à
ce que les besoins de financement soient satisfaits à faible coût et à un niveau de risque raisonnable. L'outil
MTDS est utilisé pour fournir le fondement analytique de la stratégie.

La dernière SGD pour 2018-2020 contient une description du cadre juridique, y compris les objectifs de
gestion de la dette et les plafonds de la dette. Les activités générales en 2017 sont mentionnées, ainsi que
les écarts projetés par rapport à la SGD de l'année précédente. D'autres activités sont mentionnées telles
que l'élaboration du cadre juridique et la création du CTD. La composition attendue de la dette à la fin de
2017 est présentée, y compris les indicateurs de risque. Les sources potentielles de financement sont
discutées, ainsi que le tableau macroéconomique, sur la base des estimations du FMI.

Les deux SGD précédentes avaient des objectifs de risque sous forme d'ATM, dette venant à échéance
l'année prochaine et d’ATR. La dernière SGD évoque les performances des dernières années et conclut
que les objectifs fixés à la fin de 2017 n'ont pas été entièrement atteints. L'ATM et l'ATR sont plus faibles
que prévu principalement en raison de la baisse des décaissements externes (qui à son tour est due à des
annulations de financement et à des retards de mise en œuvre de projets). Un nouvel ensemble d'objectifs
de risque est présenté sous forme de

 Dette extérieure / dette totale

 ATM pour la dette intérieure
 Dette soumise à refixation l'année prochaine / endettement total
 Emprunt BTA avec une échéance inférieure à 1 an / total des emprunts BTA et BTF

Quatre stratégies d'emprunt sont élaborées et exposées aux tests de stress. Les résultats montrent que les
stratégies S2 (développement du marché intérieur) et S1 (financement concessionnel) sont les meilleures
stratégies. Cependant, S1 est considérée comme la plus appropriée puisque le marché intérieur n’est
toujours pas suffisamment développé. La stratégie S1 est convertie en un plan d'emprunt pour 2018-2020
spécifiant les montants d'emprunt pour les principaux instruments, où les prévisions de décaissements
extérieurs ont été considérablement réduites par rapport à la SGD de l'année précédente.

La SGD suit des procédures et un contenu types, mais les objectifs précédents plus généraux ont été
remplacés par des objectifs de risque moins exhaustifs axés davantage sur la dette intérieure, ce qui peut
être approprié dans la situation actuelle. Il existe également des mesures pour développer le marché
intérieur. Cependant, les objectifs de risque n'ont pas toujours été réalistes. Les deux précédentes SGD ont
souffert de cela comme également reconnu par les autorités. Elles ont recouru à des emprunts extérieurs
commerciaux plutôt qu’à des financements concessionnels anticipés et l'écart correspondant de la
composition de la dette par rapport à la SGD est perçu comme reflétant des ambitions irréalistes dans la
précision des objectifs de risque, ne permettant pas des écarts relativement faibles par rapport aux
hypothèses sous-jacentes.

La mission a également des doutes concernant le réalisme de l'objectif de risque pour l'ATM concernant
la dette intérieure dans la dernière SGD. L'objectif de risque comprend la totalité de la dette intérieure, y
compris la dette titrisée avec la BCM avec des échéances très longues. Ainsi, l'ATM est actuellement
relativement élevé, 3,7 ans, même si les emprunts réels sous forme de BTA et de BTF ont un ATM à peine
plus long que de 0,5 ans. L'ATM devrait initialement chuter mais ensuite augmenter légèrement. Étant
donné que l'emprunt intérieur prévu a un ATM plus court que la dette intérieure existante, la mission
estime que l'ATM baissera pendant toute la période12. Ainsi, même pour la dernière SGD, le réalisme dans
les objectifs de risque est discutable.

Ainsi, le gouvernement répond aux exigences minimales pour la première dimension mais pas aux
exigences plus élevées en raison du manque de réalisme dans les objectifs de risque. Le précédent DeMPA
attribuait la note de D en raison de l'absence de SGD à ce moment-là.

L’élaboration de la stratégie de gestion de la dette faisait également partie du plan de réforme, qui a été
mis en œuvre avec succès par l'équipe de la DDP.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : La proposition de stratégie est préparée par l'entité principale de
gestion de la dette ou, en l'absence d'entité principale de gestion de la dette, conjointement par les entités
de gestion de la dette. Les points de vue de la banque centrale sont obtenus ; la stratégie est formellement
approuvée ; et la stratégie est rendue publique, notamment par la publication sur le site Web officiel et
dans la presse écrite.

La SGD est élaborée par la DDP en consultation avec la direction du budget et la direction
macroéconomique (principalement le cadre macro du FMI). La BCM est également impliquée dans la
préparation de la SGD. Le projet de SGD est soumis à la BCM pour consultation. Il est soumis au CTD
puis au Ministre pour approbation avant d'être intégré dans le document budgétaire. La SGD est bien
intégrée au document budgétaire et au Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT), qui ont le même plan
d'emprunt que le budget de l'année suivante. La planification interne des emprunts est basée sur la SGD.
La SGD est également rendue publique séparément sur le site Web du Ministère des Finances.

Ainsi, le GdM répond aux exigences d'un A sur la deuxième dimension. Les autorités ont mis en œuvre
les recommandations du plan de réforme de gestion de la dette. Le précédent DeMPA a attribué la note de
N/ R en l'absence de toute procédure à évaluer.

DPI 4 Production de rapport et Evaluation de la dette

Dimensions Note
1. Qualité et ponctualité de la publication d'un bulletin statistique sur la dette (ou son
équivalent) portant sur la dette du gouvernement central, ses garanties d’emprunts et ses B
opérations liées à la dette.
2. La présentation au parlement ou au congrès d'un rapport d'évaluation annuel sur les
activités et la performance générale en matière de gestion de la dette et le contenu de ce D
rapport.

12
La mission a vérifié les feuilles Excel de MTDS et a confirmé que les feuilles Excel contenaient les mêmes
emprunts que celles présentées dans la SGD et que l'ATM à la fin de la période était calculé à 2,9 ans pour les
emprunts intérieurs. La mission considère que l'emprunt prévu conduira à un ATM plus faible.
Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Un bulletin statistique de la dette (ou son équivalent), avec les
principales catégories énumérées dans la section « Justification et contexte » de ce DPI (à l'exception des
mesures de risque de base du portefeuille de la dette), est publié chaque année, avec des données sur la
dette datant de moins de six mois à la date de publication.

Depuis 2014, la DDP publie un bulletin statistique semestriel qui couvre la dette intérieure et extérieure
de Madagascar. Il est publié en juin et en décembre de chaque année et est disponible sur les sites web du
Trésor et du MFB. Le MO est responsable de la collecte des données des services Emprunt extérieur et
Emprunt intérieur et de la préparation du bulletin, qui est validé par chaque service et approuvé par le
Directeur général du Trésor. Les données datent de moins de 6 mois lorsque le bulletin est publié.

Tableau 3: Contenu du bulletin statistique de la dette de 2016 (relatif à la dimension 1 du DPI 4)

encours de la dette du gouvernement central

Encours de la dette au cours des 5 dernières années par type de créancier et en fin de
période : par créancier et par résidence, par instrument, devise, taux d'intérêt et profil
d'échéance

Flux

Paiements de principal et des intérêts

Ratios d'endettement

Ratios d'endettement en fin de période : VAN/ exportations, VAN/ PIB, Service de

la dette extérieure/exportations, Dette extérieure et intérieure / PIB

Garanties sur emprunt

Encours de dette garantie au cours des 5 dernières années et incluse dans les agrégats
de dette totale pour les ratios d'endettement

Mesures de risque de base

Durée moyenne jusqu'à l'échéance de la dette ; Part de la dette venant à échéance

l'année suivante ; Delai moyen pour refixer le taux d'intérêt ; Part du taux d'intérêt à
refixer dans un délai d'un an ; Part de la dette à taux d'intérêt fixe ou variable ; Part
de la dette en monnaie étrangère à la dette en monnaie nationale ; Composition
monétaire de la dette en devises

Il n'y a actuellement qu'une seule garantie sur emprunt active, arrivant à échéance en 2017. Si le GoM
devait émettre plus de garanties à l'avenir, la DDP doit assurer que les informations sont communiquées
en détail.
Contrairement à la mission DeMPA de 2013, qui a constaté que le projet de bulletin statistique n'avait pas
encore été finalisé, un bulletin est maintenant publié et contient des informations exhaustives sur la dette
malgache, y compris les mesures de risque requises pour une note B. Pour une note A, les données sur la
dette ne devraient dater de plus de deux mois à la date de publication.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Un rapport (ou une section d'un rapport plus large) fournissant des
détails sur la dette publique en cours et les opérations de gestion de la dette est soumis annuellement au
parlement ou au congrès et rendu public.

Comme mentionné dans DPI 1, il n'y a actuellement aucun rapport annuel au Parlement sur les activités
de gestion de la dette.

On peut trouver une évaluation de la mise en œuvre de la stratégie de gestion de la dette de l'année
précédente dans le document de SGD joint à la loi de finances. Il fournit une comparaison des résultats
par rapport aux objectifs ou aux projections, et les raisons des écarts, pour : (i). une sélection d'indicateurs
de risque de taux d'intérêt et de refinancement, (ii). l’exécution du plan d'emprunt pour la dette intérieure
et extérieure, et (iii). tirages/émissions intérieures. Le document examine également la structure du
portefeuille de la dette à la fin de la période, ainsi que les principaux risques auxquels il est exposé. Les
données réelles préliminaires sont utilisées pour les cinq premiers mois de l'année précédente et les
données projetées pour le reste de l'année.

On trouve dans la loi de règlement un compte rendu de l'exécution des tirages et des remboursements de
principal par rapport aux projections de financement budgétaire dans la loi de finances rectificative. Il n'y
a pas d'analyse ou d'explication sur l'évolution et les divergences observées.

D'autres éléments relatifs à une évaluation des activités de gestion de la dette sont inclus dans le rapport
annuel du Trésor. Ce document fournit : (i) les chiffres clés de la dette et un exposé sur l’encours de la
dette et le service de la dette extérieure et intérieure et, (ii) une évaluation de divers indicateurs de la
gestion de la dette, et (iii) une analyse succincte des paiements du service de la dette dans le cadre de
l'évaluation de l'exécution du budget global. Le rapport annuel du Trésor est distribué à un large éventail
de parties prenantes et est disponible sur le site Web du Trésor. Cependant il n'est pas soumis au
Parlement.

Cette dimension a été notée D par la mission DeMPA 2013 car il a été constaté que le Trésor ne faisait pas
de rapport au Parlement sur les activités de gestion de la dette. C’est encore le cas aujourd'hui, bien que
les rapports du MFB sur la dette publique se soiet amnéliorés. Le Trésor publie désormais des informations
sur la situation de la dette par le biais du bulletin statistique semestriel et évalue les opérations de gestion
de la dette du GdM de manière assez exhaustive, à travers les documents mentionnés ci-dessus. Les
transactions sur le service de la dette, les garanties et les opérations de rétrocession manquent notablement.
Par conséquent, cette dimension ne répond pas aux exigences minimales et la note est D.
DPI-5 Audit

Dimension Note

1. Fréquence des audit internes et externes des activités, politiques et opérations D

gestion de la dette publique du gouvernement central, ainsi que publication des
rapports d’audit externe.

2. Degré d’engagement pour tenir en compte les résultats issus des audits internes N/A
et externes
.

Dimension 1

Exigences de conformité minimale : Une audit financier externe des opérations de gestion de la dette est
effectué chaque année. Des audits externes de conformité ont été effectués au cours des deux dernières
années. Les rapports d'audit sont disponibles au public dans les six mois suivant la fin de l'audit.

Les activités d'audit externe sont menées par la Cour suprême et trois autres juridictions, établissent les
bases juridiques de l'activité de la Cour des comptes (CC) à Madagascar. Les activités de la CC sont
guidées par la loi organique n ° 2004-036 du 1er octobre 2004.

Parmi d’autres responsabilités, la loi habilite la CC à exercer le contrôle judiciaire des comptes publics et
la vérification des comptes et de l'exactitude des informations sur les recettes et les dépenses.

Dans la pratique, la CC effectue des audits financiers et des audits de la conformité des activités
entreprises par les organismes gouvernementaux et les entités à participation publique, comme les
entreprises d'État (SOE).

En ce qui concerne les audits du MFB, la CC devrait examiner et présenter son avis au Parlement
concernant la version préliminaire du projet de loi de règlement annuel . L'avant-projet de loi devrait être
soumis à la CC au plus tard le 30 octobre de l'exercice suivant. De son côté, la CC est tenue de fournir
son opinion officielle concernant le projet de loi au plus tard le mois d'avril de l'année suivante ou 16
mois après la fin de l'exercice fiscal faisant l’objet de rapport. Le Parlement examine le projet de loi et
l'avis de la CC lors de sa première session, qui aura lieu en mai ou 17 mois après la fin de l'exercice fiscal
objet du rapport.

Sur la base des éclaircissements fournis par la CC, les commentaires par rapport au projet de loi de
règlement du budget, qui sont soumis au Parlement, comprennent unaudit financier et de conformité
partiel, car ils n'ont pas la capacité d'effectuer unaudit financier complet des dépenses présentées dans le
projet de loi dans le délai donné. Il n'est pas clair comment la responsabilité de la constatation de l'audit
et le suivi ultérieur de ses recommandations est assuré. En outre, l'Annexe du projet de loi consacrée à
la dette publique est très brève et n'inclut pas les détails des opérations de gestion de la dette publique de
l'exercice précédent. Le dernier avis disponible sur le projet de loi et l’avis de la CC est disponible dans
le domaine public pour l'année 2015, ce qui correspond au calendrier décrit ci-dessus.
La CC a réalisé unaudit combiné de la conformité et de la performance de la gestion de la dette publique
pour la période 2006-2008. L'audit a eu lieu pendant 2010 et 2011 et le rapport a été formellement
finalisé en 2013. Le rapport ne mentionne pas l'efficacité de la performance, mais inclut plusieurs
recommandations spécifiques d'étapes possibles pour l’amélioration de la gestion de la dette publique,
telle que la recommandation d'approbation d'un cadre juridique clair pour la gestion de la dette publique,
l'élaboration d'une stratégie de gestion de la dette (SGD), etc. La fréquence des audits de conformité
n'est pas définie, et la CC n'a actuellement pas de plan pour le prochain audit de gestion de la dette.

Bien qu'en l'absence d'un cadre de suivi, il n'y ait eu aucun suivi formel de la mise en œuvre des
recommandations de la CC, le MFB et le Trésor ont pris en compte d’importantes recommandations de
la CC concernant le renforcement des dispositions légales et institutionnelles, ainsi que le
développement de la SGD. (Cf. DPI 1,2 et 3 pour les détails des réformes en gestion de la dette mises
en œuvre depuis 2013).

En ce qui concerne l’audit interne, il existe une Direction de l’Audit Interne (DAI) au sein du MFB et une
Directionde l’Audit Interne à la BCM, qui sont rattachées directement aux organes de direction des
institutions respectives. Le programme de travail des auditeurs internes n'incluait aucun type d'audit de la
gestion de la dette au MFB jusqu'à présent. Cependant, la mission a été informée que la DAI prévoit
d'effectuer un audit de performance en matière de gestion de la dette publique au cours du prochain
exercice fiscal, et de présenter ses résultats au Comité d'audit interne du MFB. En ce qui concerne la
BCM, la Direction d'Audit Interne de la Banque a entrepris un audit du registre des titres d'État et a
présenté ses conclusions à la direction de la BCM. Selon la consultation réalisée par la mission, l’audit a
identifié plusieurs risques associés aux opérations de gestion de la dette déléguées par le gouvernement à
la BCM.

Globalement, cette dimension ne répond pas aux exigences minimales du cadre DeMPA et la note D est
attribuée. La raison en est de deux ordres : absence de l'audit financier annuel et absence d’audit de
conformité récent pour la gestion de la dette publique. La note pour cette dimension n'a pas changé par
rapport à l'évaluation 2013 de DeMPA.

Dimension 2

Exigences de conformité minimale : Les décideurs concernés élaborent une réponse de la direction pour
tenir en compte les résultats des audits internes et externes des activités de gestion de la dette publique.

Comme mentionné dans la première dimension de cet indicateur, le MFB et la DDP ont mis en œuvre
plusieurs réformes dans les domaines inclus dans le rapport d'audit 2011 de la CC qui étaient cruciales
pour l'amélioration de la gestion de la dette publique à Madagascar. Cela prouve l'utilité de l’audit externe
et le sérieux des entités gouvernementales à se conformer à ses recommandations. En ce qui concerne
l’audit interne, le MFB doit encore effectuer un tel audit à la DDP, tandis que l’audit par la BCM du
registre a eu lieu, mais le rapport d'audit n'a pas été partagé avec l'équipe de la mission.

Comme aucun audit de gestion de la dette n'a eu lieu depuis 2011, la deuxième dimension de cet indicateur
n'est pas applicable (N/A). Le changement est que la note N/R à N/A par rapport au précédent DeMPA,
est liée aux changements dans la méthodologie DeMPA, révisée en 2015.
 3.2 Coordination avec les politiques macroéconomiques

DPI-6 Coordination avec la politique budgétaire

Dimension Note

Dimension 1: Soutien aux responsables décideurs de la politique budgétaire en leur

fournissant des prévisions précises et en temps voulu sur le service de la dette C
publique totale du gouvernement central selon différents scénarios

Dimension 2: Disponibilité des principales variables macroéconomiques clés, une D

analyse de viabilité de la dette et la fréquence à laquelle elle est entreprise

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Dans le cadre de la préparation du budget annuel de l’Etat, des
prévisions raisonnablement fiables et opportunes sont fournies sur le service de la dette publique totale
par ledu gouvernement central.

Dans le cadre de la préparation du budget, la DDP par l'intermédiaire du Service de l'analyse et de la

statistique de la Dette (SASD) prépare les projections du service de la dette sur trois ans (extérieure et
intérieure) à inclure dans le cadre macroéconomique à moyen terme et la loi des finances annuelle. Au
sein de la DDP, la SASD est chargée de préparer les projections du service de la dette extérieure, tandis
que le Service de TrésorerieDette Intérieure (STDI) contrôle les paiements du service de la dette intérieure.
Une fois que toutes les unités les ont préparées, le SASD combine les projections qui sont soumises à la
Direction des Etudes du Trésor (DET). La DET intègre ces informations pour préparer le Tableau Global
des Opérations Financières de l'État ou TOGFE. La DET transmet ensuite les mêmes informations au
Département du Budget (à inclure dans la Loi des Finances) et à la Direction du Cadrage
Macroéconomique (DCM) du Ministère des Finances et du Budget (dans le cadre de l'élaboration du cadre
macroéconomique à moyen terme).

Le SASD envoie un ensemble de prévisions à la DET. À partir du SYGADE, les projections du service de
la dette sont extraites. Elles sont ajustées en fonction des hypothèses sur les décaissements. Les
décaissements prévus comprennent ceux issus des décaissements des projets en cours et des décaissements
prévus pour les nouveaux emprunts potentiels. Le taux de change pour calculer les paiements du service
de la dette est fourni par la BCM ou donné par le Département du Budget tandis que le taux d'intérêt
variable est celui observé au moment de la préparation.

Pour la dette intérieure, BTA, BTS et autres instruments (tels que les obligations restructurées à la BCM),
les paiements du service de la dette sont projetés sur la base du profil de remboursement des instruments
financiers et des conditions financières qui sont connus. Pour les BTA, les prévisions sont basées sur le
calendrier de remboursement. Les projections sont davantage affinées à l’aide d’hypothèses d'émissions
futures pour les finaliser. Les taux d'intérêt pour ces instruments sont estimés sur la base des données
historiques.
En termes de fiabilité, des écarts sont remarqués entre les projections et le service de la dette en 2014, avec
une surestimation de 24 pour cent (cf. tableau 4 ci-dessous). Ceci est principalement causé par le non-
paiement des titres restructurés à la BCM en raison du manque de liquidité. En 2015, les projections du
service de la dette ont été surestimées de 6 pour cent, alors que l'année suivante, elles ont été sous-estimées
de 9 pour cent. En ce qui concerne la dette extérieure, certains projets inclus dans les projets pour 2015 et
2016 ne se sont pas concrétisés et n'ont commencé à être décaissés qu'en 2017 (comme l’emprunt conclu
avec la Chine). Une autre raison majeure est la variation des taux de change. Cependant, la différence
moyenne entre les prévisions et les chiffres effectifs pour les trois dernières années est d'environ 9 pour
cent (surestimation).

Tableau 3 : Planification et exécution du service de la dette (en Millions Ariary)

Finance Law
2014 2015 2016
Projectd Actual % Differene Projectd Actual % Differene Projectd Actual % Difference
EXTERNAL DEBT
Principal 164.9 132.8 19% 191.9 116.9 39% 335.7 223.4 33%
Interest 53 45.2 15% 60.8 57.4 6% 101 64.7 36%
Total 217.9 178 18% 252.7 174.3 31% 436.7 288.1 34%
DOMESTIC DEBT
Principal 1988.6 1574.8 21% 1739.9 1809.7 ‐4% 1744.7 2126.3 ‐22%
Interest 219.1 94.1 57% 281.9 148.6 47% 204.1 189.3 7%
Total 2207.7 1668.9 24% 2021.8 1958.3 3% 1948.8 2315.6 ‐19%

TOTAL 2425.6 1846.9 24% 2274.5 2132.6 6% 2385.5 2603.7 ‐9%

Dans le cadre de la loi des finances rectificative, la DDP fournit de nouvelles prévisions des paiements du
service de la dette. Ce processus se déroule vers mai /juin. Sur la base des réalisations qui ont eu lieu au
cours des cinq premiers mois, les prévisions sont révisées. Avec les nouvelles prévisions, la variation entre
les paiements prévus du service de la dette et les paiements effectifs est beaucoup plus faible (cf. tableau
5 ci-dessous). Du côté de la dette extérieure, il y a une meilleure idée du moment où les projets entreront
en application et de la capacité d'absorption du pipeline existant, et du côté de la dette intérieure, une
meilleure idée des besoins de financement (en fonction des dépenses exécutées et des recettes collectées).
Dans l'ensemble, la moyenne pour les trois années diminue à 3 pour cent. La mission a noté que lorsque
les rapports de la DDP font état des projections par rapport aux données effectives, la méthodologie
préférée consiste à comparer ce qui était prévu dans la loi des finances rectificative plutôt que dans la loi
des finances initiale.
 Tableau 4 : Modifications et montants effectifs du service de la dette

Amending Finance Law

2014 2015 2016
Projectd Actual % Differene Projectd Actual % Differene Projectd Actual % Difference
EXTERNAL DEBT
Principal 150.6 132.8 12% 172.9 116.9 32% 226.7 223.4 1%
Interest 48.9 45.2 8% 48.9 57.4 ‐17% 76.1 64.7 15%
Total 199.5 178 11% 221.8 174.3 21% 302.8 288.1 5%
DOMESTIC DEBT
Principal 1548.7 1607.97 ‐4% 2317.6 2256.2 3% 2475.06 2546.06 ‐3%
Interest 249.51 94.1 62% 156.05 148.56 5% 186.72 189.5 ‐1%
Total 1798.21 1702.07 5% 2473.65 2404.76 3% 2661.78 2735.56 ‐3%

TOTAL 1997.71 1880.07 6% 2695.45 2579.06 4% 2964.58 3023.66 ‐2%

Toutefois, la DDP n'effectue pas d'analyse de sensibilité sur les fluctuations des variables de marché qui
pourraient avoir une incidence sur les paiements futurs au titre du service de la dette, tels que les variations
du taux LIBOR ou des taux de change. Environ 70 pour cent de la dette publique est extérieur et la variation
du taux de change pourrait avoir un impact significatif sur les projections, comme le note la DDP.
Madagascar a récemment commencé à emprunter à des taux variables, même si son impact pourrait être
actuellement mineur. De plus, aucune marge pour compenser ces variations potentielles n'est ajoutée aux
projections données aux autres unités.

Comme la DDP fournit des informations sur le paiement du service de la dette en temps voulu et que les
écarts entre le service de la dette prévu et effectif sont inférieurs à 10 pour cent, les exigences minimales
pour cette dimension sont respectées et sont notées C. Une note plus élevée ne peut être attribuée car il n'y
a pas d'analyse de sensibilité entreprise. La note est la même qu’à la dernière revue de DeMPA pour les
mêmes raisons.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Les variables macroéconomiques essentielles (résultats effectifs et

prévisions) et une analyse de viabilité de la dette entreprise par le gouvernement au cours des trois
dernières années sont partagées avec l'entité principale (ou entités) de gestion de la dette.

La Direction du cadrage macroéconomique (DCM) du MFB est responsable de la cohérence du cadre

macroéconomique. Pour ce faire, la DCM collecte des informations auprès de différentes unités et agences.
La DDP fournit des prévisions de paiements du service de la dette à travers la DET. Cette unité est
également chargée d'élaborer le Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE), tandis que la BCM
soumet les prévisions de balance des paiements et la Direction Générale de l'Economie (DGE) du
Ministère de l'Economie et de la planification (MEP) est principalement responsable des projections du
PIB.

Les différentes unités se réunissent sous un comité informel (la DDP participe à la réunion avec la DET)
pour discuter de la cohérence des cadres macroéconomiques qui, une fois finalisés, serviront de projet de
discussion avec le FMI et pour le budget. Le cadrage macroéconomique n'est partagé entre les unités que
lorsqu'il a été finalisé par le FMI.
La DDP fournit également des informations à la DGE pour son analyse économique, tel que le stock de la
dette, les décaissements et les paiements au titre du service de la dette. Les informations sont utilisées par
la DGE pour calculer le ratio de la dette totale au PIB, par exemple.

La dernière analyse de viabilité de la dette (AVD) a été réalisée par le FMI et publiée en juin 2017. Aucune
unité du MFB ni du Ministère de l'économie et de la planification n'élabore une AVD à soumettre pour
discussions avec les autorités.

La DDP fournit les informations (décaissements et projections du service de la dette) à la mission du FMI
pour mener leur analyse et formuler des commentaires au projet de rapport sur l’AVD. Néanmoins, la
DDP a effectué une AVD à l’interne. Pour cet exercice, ils utilisent le modèle Excel fourni par le FMI
et modifient, si nécessaire, les termes et les volumes des nouveaux emprunts sur la base de leurs propres
hypothèses afin de déterminer si leurs résultats sont similaires à ceux obtenus par le FMI ou non.

La DDP a également entrepris une AVD pour déterminer si l'emprunt envisagé dans la proposition à
soumettre à la conférence des bailleurs de fonds serait viable. L'analyse a conclu que le nouveau
financement de 1 milliard USD serait viable et une note a été rédigée détaillant l'analyse et les conclusions.
Cependant, le document n'a pas été soumis aux autorités car le FMI a estimé qu'il n'était pas complet.

Étant donné que ni la DDP ni les autres unités n'effectuent une analyse de viabilité de la dette, l’exigence
minimale pour cette dimension n’est pas satisfaite et la note est D. La note n'a pas changé par rapport au
dernier DeMPA car aucune AVD n’a été entreprise à ce moment-là non plus.

DPI 7: Coordination avec la politique monétaire

Dimension Note

Dimension 1: Clarté de la séparation entre les opérations de politique monétaire et les C

transactions de gestion de la dette
Dimension 2: Coordination avec la banque centrale par le partage régulier
d'informations sur les transactions de la dette actuelle et future et les flux de trésorerie B
de l'administration centrale
Dimension 3: Étendue de la limite de l'accès direct aux ressources financières de la C
banque centrale

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Dans la mesure où la banque centrale effectue des opérations de
gestion de la dette en tant qu'agent de l'administration centrale, les opérations de politique monétaire sont
formellement séparées des opérations de gestion de la dette. La banque centrale informe le gouvernement
et le marché lorsque des transactions sont effectuées à des fins de politique monétaire et lorsqu'elle opère
sur le marché en tant qu'agent pour le compte du gouvernement central.

La politique monétaire vise à la fois la stabilité monétaire et l’inflation. Les instruments fixent le taux
directeur et les réserves obligatoires et les interventions sur les marchés. Les interventions sont
principalement des opérations d'emprunt direct pendant une semaine sans émission de titres (enchères
négatives) et des injections de liquidité par le biais d'opérations de prêt soutenues par des titres publics en
garantie. Les opérations de change sont également utilisées pour les opérations de gestion des liquidités.
Auparavant, les titres publics émis à la BCM à des fins de recapitalisation étaient en outre vendus par la
BCM sur le marché pour absorber les liquidités. La BCM prévoit de remplacer l'emprunt direct par
l'émission de Certificats de la Banque centrale.
La BCM émet également des BTA pour le compte du GdM, mais ces émissions, sous forme
d’adjudications toutes les deux semaines, ne sont pas considérées comme des instruments monétaires. Les
adjudications sont annoncées dans un calendrier d’adjudication trimestriel ; et chaque adjudication est
annoncée deux jours avant l’opération. Ces décisions ainsi que l'adjudication des offres sont prises par le
Trésor et cela est également communiqué auxparticipants au marché. Les participants au marché ne croient
pas que les adjudications BTA sont influencées par des considérations de politique monétaire.

Les opérations font l'objet d'un accord (convention) à partir de 1998 entre le Trésor et la BCM13. L'accord
n'est pas très exhaustif et ne comporte que deux paragraphes. Dans le premier paragraphe, le Trésor
s'engage à verser à la Banque une commission de gestion trimestrielle de 0,025 par mille du total des titres
moyens trimestriels en circulation. Dans le deuxième paragraphe, la BCM s'engage à gérer les titres sur le
marché primaire et secondaire et à maintenir un dépositaire sans fournir de détails sur la manière dont cela
devrait se faire dans la pratique. En général, un accord entre le Trésor et la Banque centrale pour ces types
de services est beaucoup plus détaillé contenant en plus des frais, par exemple des détails sur le partage
des informations, les détails des procédures d'emprunt, y compris les flux d'information entre le Trésor et
la Banque centrale et entre la Banque centrale et les participants au marché, les procédures d’adjudications
ainsi que les procédures de règlement des paiements et des titres dans le système de paiement et le système
de dépôt.

Puisque les opérations de gestion de la dette sont menées séparément des opérations de politique
monétaire, les exigences minimales sont satisfaites pour la première dimension, et la note C est attribuée.
Des exigences plus élevées ne sont pas satisfaites puisque le contrat d'agence est trop rudimentaire dans
tous les aspects sauf la structure de frais. Le précédent DeMPA a attribué une note plus élevée car il
considérait qu'un accord d'agence avait une couverture suffisante.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Lorsque cela est pertinent pour la mise en œuvre de la politique
monétaire, il existe au moins un échange mensuel d'informations sur les transactions de la dette actuelle
et future et les flux de trésorerie de l'administration centrale avec la banque centrale.

La DDP et le département monétaire de la BCM se réunissent chaque semaine au sein du Comité de

liquidité pour discuter des opérations d'emprunt. À ces réunions, la DDP fournit des prévisions de
trésorerie sur les recettes, les dépenses et les transactions de la dette publique intérieure. Les opérations
sur la dette extérieure ne sont incluses que si elles comportent une composante d'appui budgétaire, et sont
donc versées dans le compte principal du Trésor. Les prévisions couvrent la semaine et le mois suivants
sur une base continue. Sur la base des prévisions de trésorerie de la DDP, la BCM élabore des prévisions
journalières centrées sur la liquidité du secteur bancaire.

La BCM a accès au SYGADE et peut donc à tout moment avoir accès aux informations de ce système sur
l’historique et les prévisions des décaissements de la dette extérieure et le service de la dette.

13
Il existe également une convention sur la gestion du compte courant en MGA et des comptes en devises
étrangères par la BCM pour le compte du GdM. La convention stipule par exemple que la BCM a le droit de facturer
des frais de maintenance et devrait en outre rémunérer les soldes sur les comptes. La formule de fixation des frais
ou de la rémunération des intérêts n'est pas précisée davantage, mais la convention comprend une annexe avec
des prix pour les paiements extérieurs.
Ainsi, étant donné que des réunions régulières sont tenues au Comité de liquidité chaque semaine et que
la BCM a accès aux données de la dette extérieure par le biais du SYGADE à tout moment, les exigences
pour obtenir une note de B sont satisfaites. Des exigences plus élevées ne sont pas respectées puisque les
réunions n'ont pas lieu tous les jours. Le précédent DeMPA a attribué la note D en raison de l'absence de
données sur la dette extérieure dans les informations fournies aux réunions du Comité de liquidité.

Dimension 3

Exigence de conformité minimale : L'accès au financement de la Banque centrale a une limite de

plafond imposée par la législation

Le Statut de la Banque centrale a été récemment révisé (2016) et par conséquent, les avances que la
BCM peut fournir à l’Etat ont été réduites de 15 pour cent des recettes fiscales effectives de l'année
précédente à rembourser dans les six premiers mois de l'exercice suivant à 7 pour cent pour 2017 à
rembourser dans les trois mois suivant la fin de l'année budgétaire. À partir de 2018, les avances ne
peuvent pas dépasser 5 pour cent des recettes. La mission a été informée que les limites sont respectées.

Ainsi, le gouvernement répond aux exigences minimales pour la troisième dimension, note C, mais pas un
résultat plus élevé puisque la teneur des avances peut être plus de trois mois. C'est la même évaluation que
dans le précédent DeMPA.

3.3. Emprunts et autres activités de financement connexe

DPI-8 Emprunt intérieur

Dimension Note

1. La mesure dans laquelle les mécanismes basés sur le marché sont utilisés pour
émettre une dette; la préparation d'un plan annuel pour le montant total des emprunts
D
sur le marché intérieur, réparti entre les marchés de gros et de détail; et la publication
d'un calendrier d'emprunt pour les titres de gros

2. La disponibilité et la qualité des procédures documentées d'emprunt sur le marché

C
intérieur et les interactions avec les acteurs du marché

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Le gouvernement central lève des fonds au niveau intérieur en
utilisant des instruments basés sur le marché pour financer les besoins d'emprunt prévus. Un plan
d'emprunt annuel pour le montant global projeté des emprunts intérieurs - réparti entre les marchés de
gros et de détail et d'autres sources - est préparé. En outre, un calendrier d'emprunt contenant les dates
d'émission et les instruments pour les titres de gros pour le mois suivant est préparé et publié au moins
une semaine avant le début du mois.

Les emprunts intérieurs sont devenus un élément important pour financer le déficit budgétaire. Le
gouvernement émet à cet effet deux types d'instruments intérieurs: les Bons du Trésor par adjudication ou
BTA d'une durée de 4, 12, 24 et 52 semaines et les bons du Trésor (Bons sur Trésor à compte titre ou Bons
FIHARY ou BTF) avec une maturité d’un, deux et trois ans. Le Trésor peut également accéder à la facilité
d'avance de fonds auprès de la BCM, et à escompter à la BCM des reçues négociables (traites
douanières)14. Comme mentionné précédemment, la DDP émet également des obligations spéciales sur les
arriérés intérieurs titrisés appelés BTS.

Les adjudications de bons du Trésor avec les quatre échéances sont effectuées toutes les deux semaines le
mercredi. Une annonce officielle dans les journaux et sur le site du Trésor est faite le lundi (les banques
sont contactées 2 jours ouvrables avant l'annonce par e-mail) et le règlement est le vendredi (ou T + 2).
L'annonce comprend le volume pour chaque échéance, les procédures d’adjudication, le règlement et les
dates de remboursement (le jeudi après la vente aux enchères). L'annonce contient également le calendrier
d'émission pour les trois prochains mois.

Tout le monde peut participer aux enchères, mais les plus grandes banques fournissent presque toutes les
offres. Les enveloppes scellées avec les offres, sous forme de taux d'intérêt, sont présentées à la BCM. Les
offres peuvent aussi être soumises par fax ou par email avec la soumission jointe. Les offres sont saisies
dans une application pour traitement des adjudications et classées en utilisant la technique de vente aux
enchères à prix multiples ainsi que par échéance. Un membre du personnel du Trésor participe aux
adjudications. La liste, sans les identités des soumissionnaires, est soumise au Trésor et le Directeur
général décide des offres gagnantes. Les gagnants sont informés et le résultat global est présenté sur le site
de la BCM et du Trésor le même jour. Le règlement est effectué le vendredi, lorsque la BCM débite les
comptes bancaires des soumissionnaires retenus. La BCM, en même temps, crédite le compte bancaire du
Trésor. Une confirmation est envoyée au système de registre que le paiement a été effectué et les comptes
de titres des soumissionnaires retenus sont crédités. Les activités du marché secondaire sont presque
inexistantes. Les informations sur les participants sont transmises via le RTGS. Les banques commerciales
sont les principaux investisseurs avec une part d'environ 80 pour cent de l'encours total.

Depuis 2016, afin de réduire les risques de refinancement et de re-fixation, le Trésor a mis en place sur le
marché un nouvel instrument dénommé obligations FIHARY dont les maturités sont à 1, 2 et 3 ans. Ces
instruments financiers ont un taux d'intérêt fixe qui est payé à l'échéance (les taux d'intérêt sont composés).

14
Les compagnies pétrolières ont trois mois pour payer la taxe d'importation au gouvernement et leur fournir un
reçu. Le reçu peut être échangé à la BCM par escompté. Les compagnies pétrolières ont ensuite remboursé la
Banque centrale. En d'autres termes, ce mécanisme est similaire à l'avance de trésorerie sur de futures recettes.
 Figure 8 : BTA et BTF par échéances en pourcentage des émissions totales à fin 2016

Le Trésor émet des BTF de 1, 2 et 3 ans une fois par mois. Le dernier vendredi du mois précédant
l'émission, la DDP prépare une annonce qui est publiée sur son site internet et dans les journaux. L'unité
contacte également directement les banques commerciales et les investisseurs potentiels par courrier
électronique. L'annonce inclut le volume, le taux d'intérêt qui est fixé et déterminé par la DDP, ainsi que
la date de remboursement ainsi que le prochain calendrier trimestriel d'émission qui fournit les dates et le
volume global (pas le volume par instruments).

Comme dans le cas des BTA, tout le monde peut participer à la souscription. Au cours des deux premières
semaines du mois, les investisseurs peuvent souscrire à l'émission via les bureaux du Trésor répandus dans
le pays. Les banques commerciales souscrivent directement à la DDP. Les investisseurs fournissent les
informations nécessaires (formulaire de souscription qui contient le volume, l'échéance, le nom, le compte
bancaire). Les investisseurs peuvent payer en espèces, par chèque ou par virement bancaire. En retour, le
Trésor fournit une notification de souscription qui inclut les mêmes informations que le formulaire de
soumission. La souscription prend fin lorsque le montant prévu pour une échéance a été collecté. Un mois
après l'émission, l'investisseur reçoit une lettre de notification de souscription de la part de la DDP. La
date de valeur est le 24 du mois de l'émission et le remboursementles 25 du mois de la maturité. Un mois
avant la date de remboursement, la DDP envoie une lettre de notification à l'investisseur lui rappelant le
remboursement à venir de la valeur nominale des obligations et des paiements d'intérêts.

La DDP calcule le taux de coupon des trois instruments financiers en fonction du rendement de la dernière
adjudication de la BTA de 52 semaines. Elle calcule un intérêt à terme pour le BTA pour différentes
échéances et ajoute un différentiel basé sur l'évaluation de la liquidité future du marché. Les instruments
financiers sont vendus à la valeur nominale. En tant que tels, ces instruments ne sont pas basés sur le
marché car les prix de ces obligations ne sont pas déterminés par le marché et, par conséquent, la DDP
peut sous-évaluer ou surévaluer la souscription. Ils sont en effet des instruments financiers de détail.

Les banques commerciales sont le principal détenteur de BTF avec une préférence marquée pour
l'échéance d'un an (voir le contexte de la dette). La raison principale est que la plupart des banques qui
participent au marché ont une limite d'emprunt (en termes de volume ou d'échéance) imposée par la banque
mère. Une deuxième raison est que les banques semblent avoir un excès de liquidités au début de l’année,
très peu pendant la saison de récolte de la vanille, et plus de liquidité par la suite. Les banques
commerciales ont tendance à gérer leur liquidité autour de ce cycle.
Sur la base de la SGD, la DDP prépare un plan d'emprunt annuel. En outre, sur la base de l'emprunt annuel,
la DDP prépare un calendrier d'émission annuel à la fois pour BTA et BTF à des fins internes. Cependant,
un calendrier trimestriel d'émission comprenant les dates et le volume global de BTA et de BTS est inclus
dans l'annonce de l'émission de BTA ou BTF. À chaque annonce, le calendrier des trois prochains mois
est fourni.

Comme les BTF ne sont pas des instruments basés sur le marché, les exigences minimales pour cette
dimension ne sont pas respectées et elle est notée D. Il s'agit de la même notation que le DeMPA 2013,
mais pour des raisons différentes. Selon la méthodologie actuelle, tous les financements nationaux doivent
être basés sur le marché, contre 80 pour cent dans le précédent. Dans le cadre du précédent DeMPA, les
BTF n'étaient pas émis et la notation était due à l'absence d'un plan d'emprunt annuel. L'émission d'un plan
d'emprunt annuel est une amélioration importante par rapport au précédent DeMPA.

Il convient également de noter que les recommandations concernant la préparation et la publication d'un
calendrier d'émission trimestriel des Bons du Trésor dans le cadre du plan de réforme ont été mises en
œuvre ainsi que la préparation d'un plan d'emprunt annuel.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Les procédures d'emprunt pour tous les emprunts intérieurs, ainsi
que les conditions et les critères d'accès au marché primaire et au marché de gros et marché de détail,
sont fournies dans les médias imprimés ou sur les sites Web du gouvernement central ou de la banque
centrale.

Le décret n ° 97-656 relatif aux conditions d'adjudication des bons du Trésor par adjudication (Decret n °
97-656 fixant les conditions de souscription aux bons du Trésor par voie d'adjudication) en date du mois
de mai 1997, modifié par les décrets n ° 98- 856 en date d'octobre 1998, et le n ° 2006-285 en date d'avril
2006 prévoit le règlement pour participer à l’adjudication de bons du Trésor (TBA). Les décrets sont mis
en œuvre par le biais de diverses réglementations (Arrêtés n ° 98-9925, n ° 03-1190, n ° 05-12172, n° 05-
14103 et n° 05-15721). La législation et la réglementation spécifient les critères d'éligibilité pour participer
au marché (par exemple l'article 2 du décret), les mécanismes de fixation des prix (article 3) et le processus
d’adjudication. Les décrets et arrêtés (ou ordonnance) sont accessibles au public via les sites du Trésor et
de la Banque centrale de Madagascar.
Un manuel de procédures est disponible sur les sites Internet de la BCM et du Trésor concernant l'émission
de bons du Trésor. Le manuel élaboré par la BCM est en date de 2006 alors que celui du Trésor est en date
de 2008. Cependant, ils sont similaires. La première section du manuel de section décrit les critères
d'éligibilité pour participer au marché primaire, de participation, de processus et de mécanisme de prix
pour les appels d'offres concurrentiels et non-concurrentiels. La deuxième section traite du fonctionnement
du marché secondaire. Enfin, le document contient diverses annexes qui comprennent les règlementations
et les formulaires à utiliser pour les enchères. Cependant, les manuels n'ont pas été mis à jour depuis.

Le Décret No 2014-1862 (Decret No 2014-1862 fixant les conditions et souscriptions des Bons du Trésor
sur compte titre, dénommés bons « FIHARY ») régule l'émission de bons du Trésor (BTF). Il détaille les
critères d'éligibilité (article 4), les termes des obligations (article 4), les règlements (article 4) et les
procédures de remboursement (article 6)). Le décret est rendu public sur le site du Trésor. Une note de
procédure sur la manière de participer au marché est également publiée par la DDP et disponible sur le
site web du Trésor.
Depuis 2015, la Direction Générale du Trésor a rencontré ses acteurs du marché (banques commerciales
pour la plupart) pour discuter des conditions générales des marchés intérieurs. En 2015, une assemblée
générale avec toutes les banques commerciales a été organisée alors que, en 2017, des discussions
bilatérales ont eu lieu avec chaque banque. L'un des principaux sujets de discussion a été l'introduction
d'un BTA de 36 semaines en décembre de cette année. Aucune réunion avec les banques commerciales
n'a été organisée en 2016. Cependant, les banques commerciales se réunissent trimestriellement avec la
BCM pour discuter de la liquidité du marché et des opérations potentielles de la Banque centrale.

Les participants au marché rencontrés par la mission semblent être satisfaits des informations et du
calendrier des annonces, ainsi que du fonctionnement des enchères et des souscriptions. Cependant, ils ont
noté le manque d'informations sur les résultats en matière de BTF.

Comme les procédures d'emprunt et les critères d'accès au marché primaire sont accessibles au public, les
exigences minimales pour cette dimension sont satisfaites et elle est notée C. Une note plus élevée n'est
pas possible car les réunions ne sont pas organisées périodiquement avec les participants au marché. La
note reste la même qu’à l’évaluation précédente.

Dans le plan de réforme, il a été recommandé que le manuel de procédures soit mis à jour. Cette action n'a
pas encore été mise en œuvre jusqu’à maintenant, mais la DDP prévoit de lancer cette réforme et a
demandé une assistance technique supplémentaire.

DPI-9 Emprunt extérieur

Dimension Note

1. Évaluation documentée des modalités et conditions d'emprunt les plus

avantageuses ou les plus rentables (prêteur ou source de fonds, monnaie, taux D
d'intérêt et échéance) et un plan d'emprunt

2. Disponibilité et qualité des procédures documentées pour les emprunts

D
extérieurs

3. Disponibilité et degré d'implication des conseillers juridiques avant la signature

A
du contrat d’emprunt

Dimension 1

Exigences de conformité minimale : un plan d'emprunt annuel pour les emprunts extérieurs est préparé
et des évaluations des conditions les plus avantageuses ou rentables pour les emprunts extérieurs qui
peuvent être obtenus auprès des créanciers et des marchés potentiels sont effectuées chaque année.

Madagascar a suivi une politique d'emprunt prudente consistant à contracter des financements
essentiellement concessionnels avec un élément de don de plus de 35 pour cent. La plupart des ressources
ont été utilisées pour financer des projets de développement.

Le processus d'emprunt commence lorsqu'un ministère technique soumet un projet à la DDP pour
financement extérieur. La DDP, par l'intermédiaire du MO (Service de l’Analyse de la Dette et des
Statistiques), examine la proposition et s'assure que les projets se conforment aux priorités du Plan de
développement national ou figurent dans la liste des 50 projets prioritaires soumis à la dernière conférence
des bailleurs de fonds. . Dans le cas où le projet n'a pas de créancier déjà identifié, la MO suggère quelques
créditeurs potentiels aux autorités pour le financement du projet. Ensuite, la FO (Service de l’Aide et de
la Dette Externe) envoie une demande de financement au créancier. Une fois le projet d’emprunt et les
conditions financières connus, la proposition est envoyée au MO (Service de l'Analyse de la Dette et des
Statistiques) afin de préparer une analyse financière et légale de la proposition et de faire des
recommandations. Si la proposition est acceptée, le ministre des Finances désigne l'équipe de négociation
qui est dirigée par le FO. Le FO et le MO de la DDP, le conseiller juridique, et un représentant du ministère
technique sont toujours membres de l'équipe de négociation. Toutefois, si les prêts sont non
concessionnels, commerciaux ou concessionnels d'une valeur nominale supérieure à 100 millions USD, la
proposition doit être soumise au Comité technique de la dette pour approbation.

Dans le cadre de l'analyse financière, le MO examine la conformité du prêt à la stratégie de gestion de la

dette, calcule l'élément don du prêt, simule l'impact du prêt en termes de viabilité de la dette et vérifie que
le prêt se situe dans le plafond des prêts non concessionnels approuvés par le FMI, son impact sur le budget
et les flux de trésorerie, et une analyse du risque de change. Sur la base de l'analyse, le MO pourrait
recommander d'améliorer les conditions des prêts, en introduisant de nouveaux mécanismes de
financement tels que les dons afin de rendre le paquet combiné concessionnel, ou des PPP.

Cependant, l'analyse des risques de change est qualitative et non quantitative. Par exemple, il n'y a pas de
calcul de l'impact de la variation du taux de change sur l'élément don qui pourrait varier en fonction de la
devise d’emprunt. La note mentionne uniquement qu’une dépréciation du dollar des Etats Unis au cours
des cinq prochaines années est escomptée.

L'analyse financière ne fournit pas d'information indiquant si l’emprunt est le plus rentable ou le plus
bénéfique car il ne prend pas en compte l'impact de la variation potentielle de la devise étrangère (deux
emprunts avec des devises différentes mais avec les mêmes termes auront le même élément don dans le
cadre de la méthodologie actuelle), les coûts cachés potentiels (tels que l'aide liée qui pourrait avoir un
impact négatif sur le coût du projet et sont inclus dans certains contrats d’emprunt), ou si le projet sera
viable pour rembourser l’emprunt.

L'Annexe 5 de la Stratégie de gestion de la dette présente les conditions et les risques associés aux
différents types de financement, tels que emprunts concessionnels, concessionnels ou semi-concessionnels
à taux d'intérêt fixe ou variable. Cependant, les types d'instruments ne sont pas décomposés par créanciers.
Seul un exemple de créancier qui correspond à la catégorie est donné.

Comme dans le cas de la dette intérieure, un plan d'emprunt annuel est élaboré sur la base de la SGD et
inclus dans le document disponible sur le site Web du Trésor. En outre, le plan d'emprunt annuel est
également inclus dans la loi des finances annuelle (Tome 2, Annexe 10).

Comme il n'y a pas d'évaluation des termes les plus avantageux ou les plus rentables, les exigences
minimales ne sont pas satisfaites pour cette dimension qui est donc notée D. C'est la même note donnée
dans le DeMPA 2013 pour la même raison.

La recommandation relative à l'emprunt de dette extérieure, formulée dans le plan de réforme pour élaborer
des plans d'emprunt annuels, a été mise en œuvre. Cependant, aucune méthodologie à l’interne pour
entreprendre une analyse financière n'a été élaborée comme suggéré dans le rapport.
Dimension 2

Exigences de conformité minimale : Des procédures documentées internes adéquates et facilement

accessibles existent pour tous les emprunts extérieurs, y compris sur les marchés internationaux des
capitaux, et contiennent l'obligation d'inscrire toutes les conditions financières de l’opération d'emprunt
dans le système d'enregistrement de la dette dans les trois semaines suivant la signature.

Il n’existe pas de procédures documentées qui détaillent le processus décrit dans la dimension précédente,
ou qui définissent les responsabilités de chaque unité, ni la méthodologie d'évaluation du financement
étranger.

De l’assistance technique a été fournie pour élaborer un manuel de procédures sur les emprunts extérieurs.
Un consultant a préparé un projet de manuel de procédures. Cependant, il était limité aux procédures
nécessaires pour mettre en vigueur un projet de la Banque mondiale.

Comme il n'y a pas de procédures documentées pour l'emprunt extérieur, les exigences minimales pour
cette dimension sont notées D. C'est la même note donnée dans le DeMPA 2013 pour la même raison. La
mise en œuvre de la recommandation relative à la préparation du manuel de procédures figurant dans le
plan de réforme de 2014 est toujours en attente.

Dimension 3

Exigences de conformité minimale : Les conseillers juridiques approuvent toutes les clauses des
accords juridiques avant de conclure le processus de négociation.

Un juriste membre de l’équipe juridique de la DGT assiste la DDP. Le conseiller juridique de la DDP est
impliqué tout au long du processus d'emprunt. Le conseiller examine et commente tous les accords
d’emprunt et est toujours membre de l'équipe de négociation. Le FO est responsable de la rédactoin du
projet de loi de ratification lequel est ensuite soumis au conseiller juridique pour commentaires. Le FO est
responsable de rédiger de l’avis juridique et de le soumettre au Ministère de la Justice pour approbation
après la ratification de l’emprunt par le Parlement.

Comme les conseillers juridiques sont consultés tout au long du processus d'emprunt, la troisième
dimension est notée A. Il s'agit d'une amélioration par rapport au précédent DeMPA alors qu'à l'époque,
aucun conseiller juridique n'était impliqué dans le processus de négociation. La recommandation incluse
dans le plan de réforme de 2014 a été mise en œuvre avec succès.
DPI-10 Garanties sur emprunt, Rétrocession, et Dérivés
Dimension Note

1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites en vue d’approbation et D

d’émission de garanties sur emprunt par le gouvernement central.

2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites en vue de rétrocession de D

fonds empruntés.

3. Disponibilité d’un système de gestion de la dette avec des fonctionnalités de

traitement de dérivés, et disponibilité et qualité des procédures écrites en vue N/A
d’utilisation de dérivés.

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Il existe des politiques et des procédures écrites pour l'approbation
et l'émission de garanties sur emprunt.

Selon l'art. 7 de la loi sur la dette n° 2014-012 en date du mois d'août 2014 et le décret sur les garanties du
gouvernement n° 2015-1662 de décembre 2015, le ministre du MFB est la seule autorité pour l'émission
de garanties sur emprunt par le gouvernement. Le décret de 2015 stipule que le gouvernement peut fournir
des garanties sur emprunt aux entreprises publiques et aux entreprises à participation de l’Etat.

Dans le cadre de la législation et de la formulation du budget annuel, le gouvernement établit une règle
budgétaire et limite le volume des nouvelles émissions de garantie à un plafond annuel. Au sein du MFB,
la DDP est le seul département responsable de l'analyse, de la gestion et du suivi des garanties sur
emprunt15.

La dernière garantie sur emprunt extérieur a été émise en 2006 et devrait être entièrement exécutée par le
bénéficiaire au début de 2018. La DDP surveille les paiements et échange avec le prêteur en cas de besoins.

Selon le Décret sur les garanties du gouvernement n° 2015-1662 de décembre 2015, l'émission d'une
garantie sur emprunt est limitée aux entités et sociétés publiques avec participation de l’Etat dans le capital.
Dans tous les cas, la garantie peut être émise pour un maximum de soixante-quinze pour cent de l’emprunt
pour lequel la garantie est demandée. Le décret comprend également les critères d'éligibilité et le processus

15
Pour d'autres formes de garanties gouvernementales, c'est‐à‐dire des PPP ou d'autres formes de passifs
éventuels de l’Etat, d'autres unités du MFB sont impliquées. La DDP est souvent invitée à donner son avis sur ces
propositions de projets et leurs implications financières potentielles pour le budget de l'Etat. Il y a aussi des
moments où la DDP n'est pas consultée au stade initial, mais reçoit des informations sur les passifs éventuels
après que l’engagement est fait. Le dernier exemple d'un tel engagement a été l'émission d'une garantie de
leasing pour la location d’avions par Air‐Madagascar en 2015.
qui doit être suivi par les demandeurs. Le Trésor a la responsabilité de collecter et d'analyser toutes les
propositions de garantie.

Une fois les analyses et les évaluations terminées, elles sont soumises au Comité technique de la dette
pour examen. Dans le cas où le Comité est d'accord avec la garantie sur emprunt proposée, le dossier est
envoyé au Ministre du MFB pour approbation et signature.

La DDP est en charge du suivi et de l'enregistrement de toutes les garanties sur emprunt du gouvernement.

En même temps, le Décret n'est pas encore complété par les procédures internes pour la préparation,
l'analyse, le suivi et la communication des garanties et des responsabilités de chaque unité impliquée dans
le processus, et une méthodologie pour évaluer la solvabilité du bénéficiaire.

Comme il n'existe pas de procédures écrites pour l'approbation, l’émission et le suivi des garanties, les
exigences minimales ne sont pas satisfaites, la dimension est notée D. Le score n'a pas changé par rapport
à la première évaluation de DeMPA.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites pour
approbation et émission de rétrocession par le gouvernement central

Le MFB a le pouvoir de signer des contrats de rétrocession autorisés par la loi des finances. Cependant, il
n'existe aucune procédure écrite pour guider les opérations de rétrocession.

L'unité de gestion de la dette intérieure de la DDP supervise le suivi des emprunts intérieurs et des
rétrocessions (cf. DPI 2) et tient des registres des accords de rétrocession. Cependant, il n'effectue aucune
évaluation du risque de crédit et il n'est pas invité à le faire dans le cadre réglementaire actuel. Le suivi et
la perception des paiements d'intérêts pour ces contrats relèvent de la responsabilité de la DDP. À l'heure
actuelle, une part importante des emprunts rétrocédés sont en souffrance. Plus de la moitié des arriérés
actuels sont liés à Jirama (CF. tableau 6).

Tableau 5 : Encours de rétrocession

Beneficiary Contract date Disbursement End repayment Amount Currency Priciple arrears (MGA) Interest arrears (MGA)
ADEMA 5/8/1991 10/31/1998 10/31/2020 121,000,000.00 FF 4,066,400,000.00 64,283,586.30
FTM 1/15/1991 2/1/2001 8/1/2020 2,349,245.18 DTS 5,545,818,978.07 709,981,624.85
CECAM 6è FED 4/10/2002 7/1/2003 1/1/2033 2,682,000,000.00 MGA ‐ 5,374,728.00
VOLAMAHASOA 1/16/2002 7/1/2003 1/1/2033 280,000,000.00 MGA 4,508,000.00 11,647,020.00
CIDR/VOLAMAHASOA 2/18/2004 4/1/2009 10/1/2023 520,000,000.00 MGA 54,613,791.33 121,246,942.13
JIRAMA 4223 MAG CS 8/29/2006 9/1/2016 3/1/2046 1,403,375.77 DTS ‐ 286,039,259.78
JIRAMA 4223 MAG PD 8/29/2006 9/1/2016 3/1/2046 3,604,037.87 USD ‐ 1,182,961,954.97
JIRAMA OFID 2/12/2007 1/15/2011 7/15/2025 5,745,838.62 USD 6,522,383,484.00 840,008,890.75
JIRAMA KOWEIT 7/10/2006 9/1/2011 3/1/2030 2,973,280.51 KWD 7,172,435,150.00 2,240,942,224.99
JIRAMA BADEA 12/16/2005 6/1/2017 12/1/2036 5,580,606.26 USD ‐ 471,840,635.55
JIRAMA BADEA 1/31/2004 4/1/2010 10/1/2031 5,173,393.19 USD 3,156,775,850.00 1,242,469,670.19
TOTAL 26,522,935,253.40 7,176,796,537.51
Source: DDP, décembre 2017
En raison de l'absence de manuels de procédures pour l’émission, la gestion, la surveillance et la
présentation des rapports sur les rétrocessions, les exigences minimales pour cette dimension ne sont pas
respectées et la note D est attribuée. La note n'a pas changé par rapport au premier DeMPA.

Dimension 3

Exigence de conformité minimale : Il existe un système de gestion de la dette avec des fonctionnalités
pour le traitement des produits dérivés. En outre, il existe des procédures écrites pour l'utilisation des
transactions sur dérivés, notamment (a) les objectifs des transactions sur produits dérivés, (b) un
processus décisionnel clair, (c) la préparation d'une feuille de conditions (physique ou électronique) par
les gestionnaires de dette qui ont négocié les termes de la transaction pour tous les termes financiers au
plus tard une semaine après conclusion de la transaction, (d) les règles relatives à la saisie et à la
comptabilisation de la base de données sur la dette, et (e) la participation des conseillers juridiques dès
la première phase du processus de négociation pour conclure les accords juridiques avec l’homologue.

À ce jour, Madagascar n'a mené aucune opération de produits financiers dérivés ; aucun cadre juridique
ou disposition spécifique n’est non plus en place pour ce faire. Il n'y a pas de procédures en place ni de
système de gestion de la dette avec des fonctionnalités pour le traitement des produits dérivés. En tant que
telle, cette dimension est notée sans objet (N/A). Le passage de N/ R à N/ A en comparison avec le rapport
2013 DeMPA est lié à des changements dans la méthodologie DeMPA, mis à jour en 2015.

3.4 Projections de flux trésorerie et Gestion du solde de trésorerie

DPI-11 Projections de flux trésorerie et Gestion du solde de trésorerie

Dimension Note

1. Efficacité des previsions du niveau aggrégé des soldes de trésorerie dans les D
comptes bancaires de l’adminstration
.
2. Efficacité de la gestion du solde aggrégé de trésorerie dans le(s) compte(s) D
bancaire(s) de l’administration, dont l’intégration avec le programme d’emprunt
interne

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Des prévisions globales mensuelles raisonnablement fiables des
entrées et sorties de trésorerie et des soldes de trésorerie sur les comptes bancaires du gouvernement
central sont produites pour l'exercice budgétaire et mises à la disposition de l'entité de gestion de la dette.
De plus, la prévision de solde de trésorerie est mise à jour tous les mois.

Les prévisions de trésorerie de l’Etat à Madagascar sont préparées par l'unité de prévision des flux de
trésorerie dans le service Dette intérieure de la DDP. Cette fonction a été transférée de la Direction de la
comptabilité du Trésor à la DDP dans le cadre de la réorganisation de l'unité (cf. DPI 2).
Au début de l'année, l'unité fait des prévisions de trésorerie chaque jour pour l'année entière. Les prévisions
sont basées sur les prévisions mensuelles pour l'année des services fiscaux et douaniers, ventilées
quotidiennement par l'unité en fonction de la tendance historique. Les prévisions des services fiscaux et
douaniers sont basées sur les estimations budgétaires. Les dépenses sont prévues par l'unité sur une base
mensuelle, en fonction de la tendance des dépenses budgétaires sur base caisse, complétée par des
informations spécifiques pour différents types de paiements. Les dépenses mensuelles sont à leur tour
ventilées quotidiennement pour l'année toute entière.

Le fichier Excel contenant les flux de trésorerie quotidiens pour l'ensemble de l'année comprend
également les principaux éléments de financement, composés de ce qui suit :

 Factures escomptées émises par les sociétés importatrices de pétrole. Les sociétés obtiennent un
crédit du GdM lors de l'importation des marchandises. Ce crédit ou facture est escompté à la
BCM et versé au compte principal (en cas de déficit de trésorerie)
 Dépôts bancaires (à la BCM) en USD et en EUR, financés par l’aide budgétaire, convertis en
MGA
 Aide budgétaire directement versée sur le compte MGA
 Instruments de financement normaux, à savoir lesBTA, BTF, BTS et avances de la BCM

Les flux de trésorerie sont également présentés sur une base mensuelle pour toute l'année au début de
l'année. Au cours de l'exercice, l'unité présente les prévisions de trésorerie aux réunions hebdomadaires
du Comité de liquidité et le Comité d’execution du budget.

Les chiffres effectifs sont mis à jour quotidiennement. À la fin du mois où les chiffres effectifs ont été
compilés, une prévision révisée est produite pour le mois suivant si nécessaire, mais les prévisions pour le
reste de l'année ne sont pas mises à jour jusqu'à l'adoption d'un budget révisé, généralement en juillet
chaque année. Les révisions mensuelles des recettes sont effectuées en consultation avec l'administration
fiscale et douanière et sont généralement faibles dans les prévisions budgétaires pour le reste de l'année.
Par exemple, en Janvier 2017, les recettes ont dépassé les prévisions de 25 pour cent. Les recettes prévues
pour février ont été augmentées de 3 pour cent. Les recettes effectives en février ont dépassé les prévisions
révisées de 22 pour cent. De même, pour les autres mois, les prévisions de recettes montrent d'importants
écarts par rapport aux chiffres effectifs, cf. figure 8. Les prévisions de dépenses pour le mois suivant sont
également mises à jour avec de nouvelles informations ; ces prévisions montrent une erreur de prévision
plus faible, cf.figure 9.
 Figure 9: Recettes, projections vs réels, milliards MGA Figure 10: Paiements, , projections vs réels, milliards MGA

Source: DDP

Ainsi, étant donné que les prévisions de trésorerie mensuelles ne sont pas raisonnablement fiables et ne
sont pas mises à jour pour l'année entière, l’exigence minimale pour la première dimension n’est pas
satisfaite. Dans le DeMPA précédent, la note était C, puisque les prévisions de flux de trésorerie à court
terme ont été considérés fiables. La méthodologie DeMPA a depuis changé et se concentre désormais sur
les prévisions mensuelles pour l'année et celles-ci ne sont actuellement ni fiables ni mises à jour
mensuellement.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : L’émission d'instruments à court terme est planifiée en fonction de
la prévision des soldes de trésorerie mensuels. En outre, l'administration centrale gère son excédent de
liquidités (c'est-à-dire les liquidités supérieures à l'objectif) en investissant sur le marché conformément
aux limites de risque de crédit appropriées ou avec la banque centrale aux taux du marché.

Le Trésor gère les paiements et les comptes bancaires pour l'ensemble du secteur public. Les comptes
bancaires ne sont pas consolidés dans une structure de compte unique au Trésor, mais les principales
recettes sont déposées dans le compte principal en MGA à partir duquel les dépenses sont faites pour le
gouvernement central. Ce compte est donc au cœur des opérations de prévision de trésorerie et de gestion
de trésorerie. Le Trésor travaille actuellement à consolider ses comptes dans un compte unique du Trésor
et reçoit une assistance technique du Trésor des Etats Unis.

La majeure partie des opérations d'emprunts intérieurs sont effectuées par l'intermédiaire de BTA et les
volumes sont contrôlés par le biais des adjudications. Pour les BTF, les volumes ne sont pas faciles à
contrôler puisque les titres émis dans le cadre du programme BTF sont ouverts à la souscription dans
certaines limites. La politique d'émission de BTA est de maintenir les montants adjugés relativement
stables, tant en termes de montants pour chaque échéance qu’en total. Dans l'annonce de l’enchère, un
calendrier du montant total de l'emprunt pour chacune des six enchères suivantes est également inclus. Les
montants sont généralement plus ou moins les mêmes pour toutes les adjucations de la période calendaire.
À la suite de l'exigence d'emprunt moins élevée que prévu en janvier 2017, tel que décrit ci-dessus, les
emprunts effectifs en BTA en février ont été réduits. Les montants indicatifs dans le calendrier ont
également été réduits avec des montants approximativement égaux pour chaque adjudication. En raison
de la relative stabilité des montants adjugés, les volatilités des flux de trésorerie doivent plutôt être gérées
d'une autre manière. Les principaux instruments de gestion de trésorerie sont les dépôts sur le compte
principal en MGA et les comptes en USD et en EUR. Les dépôts sont augmentés ou diminués en fonction
de la situation de trésorerie. En outre, les avances sont parfois utilisées pour fournir des fonds
supplémentaires, mais pas de façon régulière.

Ainsi, puisque le GdM n'établit pas efficacement l'émission d'instruments à court terme en fonction des
flux de trésorerie, mais utilise plutôt les dépôts bancaires à cette fin et que ces fonds, en plus, ne sont pas
rémunérés à l’aide d’un taux d’intérêt du marché par la BCM, les exigences minimales ne sont pas remplies
pour la deuxième dimension sous cet indicateur. C'est la même note qui a été attribuée dans le précédent
DeMPA.

3.5 Gestion des risques opérationnels

DPI 12 Administration de la dette et sécurité des données

Dimensions Note
1. Disponibilité et qualité des procédures écrites pour le traitement des paiements liés à la D
dette
2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l'enregistrement et la
validation des données sur la dette et les transactions, et pour la conservation des accords D
et des dossiers administratifs de la dette

3. Disponibilité et qualité des procédures écrites pour contrôler l'accès au système d'enregistrement et de
gestion des données de la dette de l'administration centrale et les pistes d'audit
D

4. Fréquence et stockage des sauvegardes des données du système d'enregistrement et de D

gestion de la dette en lieu sûr, hors site

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Il existe un manuel de procédures adéquat et facilement accessible

pour le traitement des paiements du service de la dette qui exige que : (a) toutes les notifications de
paiement soient vérifiées avec les dossiers internes avant que les paiements ne soient effectués, (b) les
ordres de paiement internes soient soumis à un processus d’autorisation de deux personnes au minimum
(c) les paiements soient effectués à la date d'échéance.

La DDP est responsable du traitement de tous les paiements de la dette, à l'exception des BTA. Les BTA
sont traités à partir de l’adjudication jusqu’au remboursement par la BCM pour le compte du GdM.16 En
ce qui concerne la dette extérieure, le BO produit des échéanciers mensuels de paiement de la dette et
demande activement des factures de paiement des créanciers qui ne les envoient pas systématiquement.
La demande de paiement est toujours vérifiée par rapport aux informations contenues dans le système
SYGADE et toute divergence est rapprochée avec le créancier. L'agent de la dette du BO saisit alors l’ordre
de paiement dans le système intégré du MFB, le SIIGFP17. L’ordre de paiement est approuvé18 et traité sur

16 Les BTA sont traités à partir de la vente aux enchères jusqu’au rachat par la BCM au nom du GdM
17
SIIGFP : Système Intégré Informatisé de Gestion des Finances Publiques
18
Les signatures du chef de section et du directeur de la DDP sont requises sur le formulaire papier du PO
papier et électroniquement au comptable du Trésor (remboursement du principal) ou à la Paierie Générale
d’Antananarivo (paiement d'intérêts/ commissions) et enfin à la BCM pour l'exécution des paiements. La
BCM envoie une confirmation de débit ou SWIFT à la DDP, où les informations de paiement sont mises
à jour dans le SYGADE. Le processus de paiement dure environ dix jours. Le BO initie généralement le
paiement environ deux semaines avant la date d'échéance et effectue un suivi auprès de l'agence concernée.
Les retards de paiement pour la dette extérieure sont rares19. Il n'y a pas d'arriérés significatifs, à l'exception
de dette plus ancienne, avec deux créanciers, qui est en attente d'un accord d'annulation formel avec ces
pays.

Le paiement des BTF est initié par le BO de la dette intérieure. A la fin de chaque mois, un rapport
FIHARY20 sur tous les BTF arrivant à échéance le mois suivant est approuvé par le chef de section. Le
BO procède à l'ordre de paiement dans le SIIGFP, qui est transmis au Trésor selon les mêmes processus
administratifs et comptables que pour les paiements de la dette extérieure. En parallèle, les détenteurs de
BTF reçoivent une lettre les informant du remboursement à venir. Ils sont payés soit en espèces au bureau
régional du Trésor, soit directement sur leur compte bancaire. Le système SYGADE est mis à jour dans
une semaine après le 24 de chaque mois pour le BTF, qui est la date de valeur pour le remboursement de
BTF.

Les BTS sont rachetés en mars ou en décembre de chaque année. Les obligataires soumettent leur demande
de remboursement avec le certificat d'obligation au Trésor environ deux mois avant la date de
remboursement des obligations. Le Trésor vérifie la réclamation avec les informations détenues au BO et
initie le processus de paiement. Le système SYGADE est mis à jour dans la semaine suivant la date
d'échéance.

Les paiements de BTA arrivés à échéance sont traités directement par la BCM. L'application de gestion
de BTA installée à la Direction des Opérations Monétaires (DOM) est une plate-forme de gestion des
adjudications basée sur Oracle, ainsi qu'un dépôt qui gère l'appel d'offres, le placement et le règlement des
BTA. Il est lié au système de règlement brut en temps réel (RTGS), qui gère les transactions financières.
Les paiements sont soumis à deux niveaux d'approbation, d'abord dans le système de BTA par le chef de
bureau, ensuite dans le RTGS par le chef de service avant que le paiement ne soit débité directement du
compte du Trésor. Aucun retard de paiement n'est signalé jusqu'à présent. Il existe des procédures
détaillées et un manuel opérationnel en date de 2011 couvrant l'émission, l'adjudication et le paiement à
l'échéance de BTA.

Cette dimension a été notée D par l'évaluation DeMPA de 2013 car les demandes de paiement du service
de la dette des créanciers n'étaient pas systématiquement vérifiées avec la base de données à la DDP, et
aucun manuel de procédures ne documentait le processus de paiement de la dette. Il y a un tel manuel (en
date de 2006) à la BCM, qui nécessite une mise à jour pour refléter les pratiques actuelles, mais il n'y a
toujours pas de procédures formelles à la DDP. Par conséquent, cette dimension ne répond pas aux
exigences minimales et elle est notée D.

19
Un retard dans quelques paiements du service de la dette est survenu en raison d'un développement récent du
système SIIGFP au niveau de comptable du Trésor et de la Paierie Générale, interrompant le processus de
paiement. La DDP a contacté les créanciers concernés pour les informer du retard.
20
Le système FIHARY des obligations du Trésor est le nom du registre de BTF, voir DPI 14, dimension 2
Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Il existe des manuels de procédures facilement accessibles pour
l'enregistrement et la validation des données d'endettement, ainsi que pour le stockage des accords et des
dossiers d'administration de la dette, qui exigent que (a) l’exactitude des entrées de données soit
séparément vérifiée avant que les entrées ne soient considérées être achevées ; (b) les données de la dette
soient constamment validées par rapport aux notifications de paiement reçues ; c) toutes les copies
originales et signées des contrats de prêt et dérivés soient stockées et classées dans un endroit sûr où les
documents sont protégés contre des incidents tels que le vol, l'incendie, l'inondation ou d'autres incidents
susceptibles d'endommager ou de détruire ces documents ; et (d) tous les dossiers d'administration de la
dette soient conservés dans un système de classement sécurisé.

Il n'y a pas de procédures documentées pour l'enregistrement et la validation des données à la DDP. Les
nouveaux emprunts sont entrés par le BO de la dette extérieure et validés par le chef de division, sur la
base d'une fiche d’emprunt préparée par le FO ainsi qu'une copie de l'accord d’emprunt. Les écritures de
décaissement et de paiement de la dette ne sont pas systématiquement vérifiées par un autre agent du BO.
Pour assurer la qualité des données, deux exercices de validation des données ont lieu périodiquement : le
BO rapproche les paiements du service de la dette avec la BCM sur une base mensuelle (et sur demande
ad hoc), et le MO, en collaboration avec le BO, rapproche la base de données SYGADE avec les états
financiers des créanciers 21 sur une base trimestrielle.

Les informations BTA sont entrées à la BCM dans l'application de gestion de BTA. Elles sont liées au
système SYGADE, permettant d’avoir des informations sur les émissions et les placements 22 à transférer
automatiquement dans la base de données SYGADE. Après chaque émission de BTA, le BO de la dette
intérieure de la DDP vérifie l'exactitude des données transférées au SYGADE, par rapport aux
informations fournies séparément par le FO de la dette intérieure ainsi que par la BCM.

La DDP enregistre les données de BTF et de BTS dans le système SYGADE. En général, ces entrées ne
sont pas vérifiées par un autre agent. Toute divergence dans les montants encours ou les paiements de
BTA, BTF et BTS est rapprochée lors de la validation mensuelle effectuée par le MO.

Il n'y a pas de procédures écrites pour le classement et la conservation de tous les documents de dette à la
DDP. Les contrats d’emprunt originaux ainsi que les avis de décaissement des créanciers sont classés dans
des boîtes en carton et conservés dans une grande armoire ignifugée munie d'une combinaison et d'une
serrure. L'agent en charge du classement gère l'accès à ces documents. Les conventions et les avis de
décaissement sont scannés et classés par ce même agent. D'autres documents originaux, tels que les
décaissements des créanciers et les confirmations de paiement du service de la dette, sont conservés par
les agents du BO dans les dossiers d’emprunt, soit sur leur bureau, soit dans des armoires ouvertes. Il
n'existe pas non plus de procédures écrites pour le classement et la conservation des documents de dette
intérieure. A la BCM, les fichiers contenant les offres originaux et d'autres informations sur les
adjudications de BTA sont classés par dates d'émission dans des armoires en bois au Service du marché et
des titres. Il n'y a pas de copies électroniques. À la suite des recommandations de l’audit interne de 2016,

21
Les en cours, les décaissements et les paiements au titre du service de la dette sont rapprochés
22
Les informations sur les offres retenues qui sont transférées au système SYGADE comprennent, entre autres: le
montant de l'offre, le taux d'intérêt, le type d'obligataire (ménage, banques, entité privée non financière, etc)
le service prévoit d’élaborer un manuel couvrant toutes ses activités, y compris le classement et l'archivage
des documents d'émission.

La mission DeMPA 2013 a pris note de l'absence de système de classement sécurisé pour les documents
liés à la dette. De plus, la saisie des données n'a pas été vérifiée par un agent différent, et ces procédures
n'ont pas été formellement écrites, ce qui a causé une note D. Actuellement, les informations sur l'accord
de prêt et l'émission de BTA dans le SYGADE sont vérifiées au niveau de l'entrée mais il n'y a toujours
pas de validation systématique à l'entrée pour les autres transactions de données sur la dette. De plus, les
procédures écrites pour toutes les activités couvertes par cette dimension sont toujours manquantes. Enfin,
le classement et le stockage de tous les dossiers d'administration de la dette devraient être plus sûrs. La
note pour cette dimension est D.

Dimension 3

Exigence de conformité minimale : Il existe des procédures documentées pour contrôler l'accès au
système du gouvernement central en matière d'enregistrement et de gestion de la dette

Le système SYGADE est exploité par le personnel de la DDP, mais il est hébergé et maintenu à la BCM,
conformément à l'accord sur l'opérationnalisation du système SYGADE en date de décembre 2015. En ce
qui concerne la gestion de l'accès des utilisateurs au SYGADE, le chef du MO de la DDP autorise les
demandes de modification par les chefs de BO, puis le membre du personnel de technicien informatique
assigné au MO envoie une demande écrite à la BCM. Le Chef du Service de gestion de la dette extérieure
de la BCM est habilité à apporter les modifications requises au SYGADE. En plus des demandes ad-hoc,
la DDP envoie une liste mise à jour de ses 15 utilisateurs avec leurs profils d'utilisateurs respectifs à la
BCM sur une base annuelle. Il n'y a pas de procédures écrites pour contrôler l'accès des utilisateurs du
SYGADE au système, que ce soit à la BCM ou à la DDP.

En ce qui concerne l’application BTA, le directeur du MO de la Direction des opérations monétaires de la

BCM envoie une demande officielle à la Direction de la comptabilité du ministère des finances et du
budgét pour gérer les droits d'accès au système. Actuellement, deux agents sont chargés de saisir les
données et deux agents ont des fonctions d'approbation. Le système peut générer des pistes d'audit, mais
celles-ci ne sont pas examinées périodiquement. Il existe des plans à la BCM pour discuter des procédures
de suivi des journaux de systèmes de l'institution. Des procédures écrites sont en cours d'élaboration.

Alors que la mission DeMPA 2013 a constaté que la BCM disposait de procédures formelles pour gérer
les droits des systèmes d'enregistrement de la dette (appelées respectivement Access et Application BTA),
ce n'était pas le cas à la DDP, la note étant donc D. Comme il n'y a pas encore procédures formelles pour
contrôler l'accès au système SYGADE à la DDP, et que des procédures formelles sont en cours
d'élaboration à la BCM pour l'application BTA, la note est toujours un D.

Dimension 4

Exigence de conformité minimale : Les sauvegardes du système d’enregistrement et de gestion de la

dette sont effectuées au moins une fois par mois et stockées dans un lieu sécurisé séparé où elles sont
protégées à l'abri des incidents tels que les vols, incendies, inondations ou autres qui peuvent endommager
ou destroy une quelconque de ces sauvegardes.
Les serveurs hébergeant le système et la base de données du SYGADE sont conservés à la Direction
informatique de la BCM dans une salle de serveurs sécurisée, équipée de climatisation, d'un détecteur de
fumée, d'un extincteur et d'un moniteur CCTV. Une sauvegarde complète et une sauvegarde incrémentielle
sont effectuées sur une base hebdomadaire et quotidienne, respectivement, et conservées dans une pièce
réfrigérée utilisée pour stocker les serveurs de sauvegarde. Les informations sont sauvegardées tous les
trimestres sur une cartouche de stockage qui est conservée dans un coffre-fort verrouillé dans le bureau de
la Direction des TI. En 2018, il est prévu de transférer les sauvegardes du SYGADE vers un centre de
données situé à Antananarivo dans un autre quartier (à environ 1,5 km de la BCM). Les mêmes procédures
de sauvegarde s'appliquent à l'application de gestion des BTA.

Cette dimension a été notée D par la mission DeMPA 2013, car la bande contenant la sauvegarde du
SYGADE n'était pas stockée dans un bâtiment séparé, même s'il était prévu d'améliorer les procédures.
La situation est la même en 2017 et la note est D.

DPI 13 Séparation des tâches, capacité du personnel et continuité des opérations

Dimensions Note
1. Séparation des fonctions pour certaines fonctions clés, ainsi que la présence d'une D
fonction de surveillance des risques et de conformité.
2. Capacité du personnel et gestion des ressources humaines C
3. Présence d'un plan de gestion des risques opérationnels, y compris des plans de D
continuité des activités et de reprise après sinistre

Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Il existe une séparation claire entre les gestionnaires de la dette ayant
le pouvoir de négocier et de contracter, les responsables de l'organisation du paiement et ceux chargés
d'enregistrer et de comptabiliser ces opérations. Les membres du personnel saisissant les données et
vérifiant les entrées de données dans le système d'enregistrement de la dette sont différents, de même qu'il
existe une fonction distincte de surveillance des risques et de conformité.

Dans le service Emprunts extérieurs, il existe une séparation organisationnelle claire entre les agents de la
dette de la division FO chargée de la négociation des nouveaux prêts et les agents de la division BO chargés
d'entrer l’emprunt dans le système SYGADE. L'enregistrement est vérifié par le chef du BO. Les
paiements de service de la dette sont initiés par les six gestionnaires de la dette du BO, et trois d'entre eux
sont chargés de mettre à jour les informations de paiement dans le SYGADE. Dans la pratique, l'agent
initiateur du paiement n'est pas le même que celui qui enregistre ce paiement dans le SYGADE, à
l'exception d'un créancier23 dont les paiements sont initiés et enregistrés par le même agent de la dette.

Dans le Service Emprunts intérieurs, il existe également une séparation organisationnelle entre les
fonctions de FO et de BO. La FO gère l’adjudication de BTA en collaboration avec la BCM et supervise

23
AFD, BADEA, FSD, Abu Dhabi
les souscriptions BTF et BTS. Un bureau du BO est principalement chargé de l'enregistrement des
données, car il surveille les informations BTF enregistrées par les bureaux régionaux du Trésor, et
enregistre les BTF et BTS dans le SYGADE. L'autre bureau initie les paiements BTF. Les données de la
dette intérieure sont validées par le MO sur une base mensuelle.

Concernant la fonction de surveillance des risques et de conformité des opérations de gestion de la dette,
la loi de 2014 sur la dette stipule que le Trésor Public est responsable du « contrôle et suivi de conformité,
ainsi que de l'effectivité de toutes les transactions » et doit mettre en place les mesures nécessaires au
contrôle interne. Bien que ce rôle doive encore être officiellement attribué, en attendant la nouvelle
directive de mise en oeuvre, le MO est chargé à la DDP de vérifier la conformité des nouveaux emprunts
avec la loi sur la dette, de surveiller le plafond de la dette et d'assurer la qualité des données de la dette par
une validation périodique.

Une unité de gestion des risques et de conformité a été créée à la BCM en 2016. Cette unité n'a pas encore
commencé à examiner les procédures de la DOM 24.

La mission DeMPA de 2013 a noté cette dimension D, car il n'y avait pas de séparation claire des tâches
entre le personnel chargé de l'organisation, de l'enregistrement et de la comptabilisation des paiements. La
séparation des tâches n'est pas encore entièrement réalisée au niveau du traitement et de l'enregistrement
des paiements du service de la dette, car il n'y a pas de séparation systématique entre les membres du
personnel qui saisissent les données et ceux qui saisissent les paiements. De plus, les données ne sont pas
systématiquement vérifiées à l'entrée par un autre agent. La note pour cette dimension est toujours un D.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Les membres du personnel sont suffisamment nombreux et

correctement formés, avec des descriptions d'emploi formelles qui sont revues et mises à jour
périodiquement.

Depuis la mission DeMPA de 2013, le nombre des membres du personnel de la DDP a considérablement
augmenté, passant de 28 à 48 actuellement (y compris le directeur de la DDP). Dans les besoins en
personnel officiels pour 2017-2018, quatre professionnels supplémentaires pour le MO, et deux
professionnels pour le Service Emprunts extérieursssont demandés. Alors que le MO pourrait certainement
bénéficier d'un plus grand nombre de personnel, en particulier dans le suivi des risques opérationnels, le
nombre total de membres du personnel de la DDP est considéré comme suffisant pour mener à bien ses
tâches essentielles de gestion de la dette.

Les membres du personnel de la DDP reçoivent une évaluation mensuelle de leur performance25, qui
détermine la partie variable de leur salaire mensuel. Bien qu'il n'y ait pas de plan de formation officiel, le
personnel bénéficie d'une formation régulière et d'un séminaire adapté à ses fonctions. Il y a des exigences

24
Cependant, à la demande de la DOM, ils ont récemment fourni des commentaires sur le formulaire de
soumission de l'offre en BTA.
25
Chaque membre du personnel est évalué par son directeur, sur la base de 4 critères : qualité du travail,
ponctualité, présentation et respect de la hiérarchie
en matière d'éducation et d'expérience professionnelle pour embaucher du nouveau personnel. Le taux de
rotation du personnel est faible.

Le décret de 2003 portant code de conduite des fonctionnaires édicte les principes généraux applicables à
tous les salariés du MFB. Cependant, il n'existe pas de lignes directrices spécifiques sur le code de conduite
ou les conflits d'intérêts couvrant les opérations de gestion de la dette, afin d'empêcher les intérêts
financiers personnels des agents de la dette d'interférer avec de pratiques saines de gestion de la dette.

La mission DeMPA 2013 a noté cette dimension D en raison de l'absence de descriptions d'emploi mises
à jour pour l'ensemble du personnel de la DDP, ainsi que des capacités insuffisantes du personnel pour
effectuer des tâches analytiques. Aujourd'hui, bien que la DDP soit confrontée à certaines contraintes liées
au nombre minimal de personnel dans certaines divisions, la capacité du personnel est globalement jugée
adéquate et certaines descriptions de travail ont été récemment mises à jour, ce qui justifie une note C.
Pour un score plus élevé, des lignes directrices sur le code de conduite et les conflits d'intérêts devraient
être en place.

Dimension 3

Exigence de conformité minimale : il existe un plan écrit de continuité des activités et de reprise après
sinistre.

Il n'existe actuellement aucun plan de reprise après sinistre ni de plan de continuité des activités au MFB
ni à la BCM. À la BCM, le département du système d'information a commencé à élaborer des plans de
continuité des opérations pour les opérations liées aux opérations Swift et aux opérations de paiement
gérées par RTGS.

Par conséquent, la note est un D, la même que pour l'évaluation 2013 de DeMPA.

DPI 14 enregistrements des données sur la dette

Dimensions
1. Exhaustivité et ponctualité des dossiers sur la dette, les garanties sur emprunt et les
C
transactions relatives à la dette du gouvernement central

2. Dossiers exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d'État dans un système de D
registre sécurisé, le cas échéant
Dimension 1

Exigence de conformité minimale : Les dossiers de la dette sont complets dans un délai de trois mois
pour la dette intérieure, extérieure et garantie de l'administration centrale, ainsi que pour toutes les
opérations liées à la dette, y compris l'allègement de la dette passée et la restructuration de la dette.

Toutes les dettes publiques intérieures et extérieures, y compris la seule garantie sur emprunt active, sont
enregistrées dans le système SYGADE par le personnel de la DDP. Les nouveaux emprunts sont remis à
la DDP dans le mois de la signature de l’emprunt et les informations sont entrées dans quelques jours dans
le SYGADE. La DDP est très active vis-à-vis des créanciers qui ne fournissent pas automatiquement les
informations de décaissement, en les contactant un mois après le traitement de la demande de tirage. En
conséquence, les informations sur les décaissements sont généralement obtenues dans un délai de deux
mois, à l'exception de trois fonds arabes pour lesquels il peut s'écouler jusqu'à six mois26. Ces fonds
représentent un faible pourcentage (1,53 pour cent) de la dette publique extérieure totale. Dans l'ensemble,
la base de données est considérée comme complète et mise à jour dans un délai de trois mois, ce qui
correspond à la fréquence de l'exercice de validation des données effectué par le MO.

Les informations d'émission et de paiement de BTF et de BTS sont enregistrées dans le système SYGADE
dans la semaine suivant la date de valeur. Les informations de BTA sont transférées dans le système
SYGADE sans délai. Les montants en circulation des instruments BTA, BTF et BTS dans le SYGADE
sont validés sur une base mensuelle avec le MO, de sorte que la base de données interne du SYGADE est
considérée complète et mise à jour dans un délai d'environ un mois.

Cette dimension a été notée D par la mission DeMPA 2013, principalement parce que emprunts garantis
n'étaient enregistrés dans aucune des bases de données de la BCM ou de la DDP. Les emprunts garantis
sont maintenant enregistrés (seul un est actif) et la base de données externe et interne est considérée
complète et fiable dans un délai de trois mois, ce qui justifie une note C. Pour une notation B, les dossiers
de dette devraient être complets dans un délai de deux mois.

Dimension 2

Exigence de conformité minimale : Le système de registre dispose d'enregistrements à jour et sécurisés

de tous les détenteurs de titres publics.

Chaque type de titre de créance émis par le MFB a son propre système de registre.

Les enregistrements de tous les détenteurs de BTA sont gérés par la BCM dans l'application de gestion de
BTA, qui, comme expliqué dans DPI 12, a des niveaux d'accès différents et est géré par 5 membres de
personnel de la DOM. Les offres enregistrées dans les bureaux régionaux de la BCM dans leurs terminaux
d'enchères sont transférées immédiatement à l’application BTA à Antananarivo pour s'assurer que toutes
les offres arrivent à temps. Les conditions de sécurité dans les bureaux régionaux ne sont pas connues,
mais aucun incident n'a été signalé. Les règlements de BTA sont effectués sur une base d’émission contre

26
Ces créanciers envoient des demandes de paiement semestrielles, ce qui permet à la DDP de mettre à jour les
informations de décaissement.
paiement. Les opérations sur le marché secondaire sont traitées sans délai à la Direction des opérations
monétaires et les porteurs d'obligations peuvent obtenir des relevés de leurs avoirs BTA sur demande. Les
sauvegardes pour le système de gestion BTA et les données suivent les mêmes procédures que pour le
système SYGADE. Le registre BTA a été audité pour la première fois en 2017 par la Direction de l'Audit
Interne ainsi que par une agence d'audit privée (Cabinet FIVOARANA). L'audit interne a porté sur l'aspect
de risque opérationnel dans la gestion de BTA et la DOM met actuellement en œuvre les recommandations
de l’audit27. Une mission de audit de suivi est en cours pour évaluer le progrès.

Les obligations BTF sont enregistrées par le MFB dans le système de Bons de trésor FIHARY, qui a été
développé à l’interne par le service informatique de la DDP. Lors de chaque vente aux enchères, les
bureaux régionaux du Trésor enregistrent les offres dans leurs terminaux FIHARY, qui ont un lien
automatique avec le système FIHARY situé à la DDP d'Antananarivo. Le BO vérifie les données FIHARY
à l’aide du formulaire d'information du souscripteur. Lorsqu'une transaction se produit sur le marché
secondaire, un acte de vente (acte de cession) entre l'acheteur et le vendeur est envoyé à la DDP pour
validation, et le nouveau détenteur reçoit un acte de cession (fiche de mutation) signée par le vendeur,
l'acheteur et le directeur de la DDP. Les changements sur le marché secondaire sont mis à jour dans le
FIHARY. Le registre FIHARY est réputé complet et fiable, et les paiements sont généralement effectués
à temps. Les serveurs hébergeant l'application et la base de données sont conservés à la DDP dans une
pièce fermée à clé, climatisée, sans autre dispositif de sécurité tel qu'un extincteur d'incendie. Des
sauvegardes à chaud quotidiennes des placements et des paiements sont placées sur le second serveur, et
des sauvegardes à froid hebdomadaires sont effectuées sur un disque externe qui est conservé dans la
même pièce. En outre, les informations FIHARY sont transférées automatiquement sur un autre serveur
situé dans la direction informatique du MFB chaque jour. Le FIHARY n'a pas encore été audité.

Des certificats physiques sont émis pour les BTS, qui sont détenus par le souscripteur. Une copie scannée
des certificats est conservée au BO de la dette intérieure, qui enregistre également les informations
manuellement dans un registre. Les informations sont réputées complètes, mais le registre n'est pas
considéré comme sûr, car il n'est pas sauvegardé électroniquement et l'accès au registre n'est pas sécurisé.

Contrairement à ce qui se passait en 2013, lorsque seuls les BTA étaient émis et enregistrés dans
l'application de gestion des BTA, il existe désormais deux registres différents pour BTF et BTS. Le BTA
peut être considéré comme un système répondant à des exigences minimales de sécurité et de qualité.
Cependant, le FIHARY n'a pas été audité et le registre de BTS ne peut pas être considéré comme un
système sûr. Pour ces raisons, les exigences minimales ne sont pas satisfaites et cette dimension est notée
D.

27
Les recommandations étaient, entre autres, de renforcer le contrôle sur la participation des soumissionnaires,
de renforcer les contrôles à chaque étape du processus d'enchères, d'analyser systématiquement les pistes
d’audit pour les administrateurs et les utilisateurs de la base de données, du stockage des données et de
l’environnement de travail de la DOM.
 Annexe 1: Gestion des garanties de l’Etat et des rétrocessions à Madagascar

Les passifs éventuels (CL) peuvent contribuer substantiellement aux risques financiers et
budgétaires de l’Etat. Ils sont considérés comme des engagements de l’Etat, implicites ou explicites
(contractuels), de rembourser des obligations lorsque certains événements ont lieu. Une forme type de CL
explicite est une garantie émise par le gouvernement pour rembourser une obligation à un créancier lorsque
le débiteur (bénéficiaire de la garantie) fait défaut. Les passifs éventuels implicites sont des passifs publics
potentiels sans contrat sous-jacent. Un exemple est le renflouement par le gouvernement central des entités
financières commerciales quand la défaillance de ces entités est considérée comme ayant des risques
systémiques. La composition et la structure des passifs éventuels sont largement spécifiques à chaque
pays, les obligations de remboursement ont toujours été plus risquées et donc plus coûteuses pour les
gouvernements.

Le gouvernement de Madagascar a fait des efforts pour contrôler son exposition à certaines formes
de passifs éventuels depuis la première évaluation DeMPA en 2013. La loi sur la gestion de la dette,
élaborée et approuvée en 2014, stipule que seul le ministre du budget et des finances peut emprunter et
émettre des garanties d’Etat au nom du gouvernement central. Le rôle du ministre en matière d'émission
de garanties est prévu dans le décret 2015-1662, qui régit le processus et les exigences en matière
d'émission et de gestion des garanties d'emprunt. Le décret précise également que la DDP du Trésor du
MBF supervise l'examen des propositions de garantie sur emprunt et gère l'émission et le suivi des
garanties sur emprunt de l’Etat. La loi sur les PPP, approuvée en 2016, fournit un fondement juridique à
la participation du gouvernement aux projets de PPP et inclut un cadre juridique général pour les PPP.

Toutefois, une exposition considérable du budget de l'État aux passifs provenant d'entreprises
d'État, y compris des monopoles gouvernementaux tels que JIRAMA et Air-Madagascar,
représente un risque considérable pour le bilan de l’Etat. Les données historiques montrent que parmi
les diverses sources de risque budgétaire auxquelles sont confrontés les gouvernements, les garanties et
les rétrocessions représentent une part importante. Même si les garanties d’Etat et la rétrocession peuvent
soutenir la fonction stratégique de canaliser les ressources vers des domaines clés du développement, elles
constituent une menace potentielle pour la stabilité budgétaire. Par exemple, selon une étude récente
publiée par le FMI28, le coût moyen des crises au niveau des SOE en termes de passifs éventuels, dans
l'ensemble des pays étudiés, était de 3 pour cent du PIB, l'exposition maximale atteignant un total de 15,1
pour cent du PIB.

Le suivi des engagements financiers sous forme de garanties directes ou indirectes émises par le
gouvernement pour faciliter les activités commerciales des entreprises publiques (SOE) n'est pas
défini dans le cadre légal ou réglementaire. Les règles juridiques existantes clarifient les conditions
d'émission des garanties de prêt. D'autres formes de garanties d’Etat ne sont pas incluses dans le cadre et,
implicitement, ne sont donc pas réglementées. Un exemple de ce contrat de garantie est une garantie d’Etat
de 2015 de payer plusieurs mois de frais de location au cas où Air-Madagascar ne serait pas en mesure de
payer pour la location de plusieurs avions.

28Bova, E., M. Ruiz-Arranz, F. Toscani, and H. E. Ture, 2016, “Les coûts fiscaux des passifs éventuels: un nouvel ensemble de
données,” document de travail du FMI 16/14 (Washington: Fonds monétaire
international). https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2016/wp1614.pdf.
De manière importante, il n'est pas clair quelle entité/ quel département au sein du MBF est
chargé(e) de surveiller les passifs éventuels explicites émis pour soutenir les activités des entreprises
publiques. Cette fonction devrait être mise en place immédiatement pour le suivi des risques pour le
budget. Pour commencer, il est extrêmement important que le MBF collecte tous les informations/ contrats
disponibles et enregistre les contrats de responsabilité explicites émis pour les entreprises publiques.

En parallèle, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour une gestion prudente du portefeuille
d'actifs publics, tels que la rétrocession et le prêt direct aux entreprises publiques. Selon les
documents disponibles à la DDP, le gouvernement a fourni des ressources importantes aux entités
économiques au moyen de prêts directs ou de rétrocession. Dans le même temps, le remboursement de ces
ressources au budget se fait avec de considérables retards. Les entreprises qui ont bénéficié du financement
budgétaire ont accumulé d'importants arriérés budgétaires.

Par exemple, les arriérés de principal et d'intérêts de la JIRAMA pour les ressources sur rétrocession
dépassent actuellement 23 milliards MGA. Faute de collecter ces ressources financières auprès de
l'entreprise, des fonds supplémentaires ont dû être accumulés pour le service de la dette extérieure des
accords d’emprunt extérieurs initiaux.

En outre, les prêts/ conventions pour le paiement des contrats des fournisseurs liés aux problèmes
de JIRAMA au cours de 2015-2017 dépassent 157 milliards MGA. Aucune analyse des contrats sous-
jacents n'a été effectuée avant l'approbation des engagements d’une telle envergure. Par conséquent,
lorsqu'ils sont appelés à être payés, ces versements éventuels peuvent compromettre la capacité du MFB
à exécuter ses dépenses budgétaires de base et entraîner une augmentation des besoins d'emprunt et de la
dette publique.

Il est important que le MBF constitue un groupe de travail pour une analyse approfondie de
l'exposition du budget aux imprévus découlant des mauvaises performances économiques des
grandes entreprises publiques. Cela permettrait au MBF d'évaluer le volume des passifs éventuels
explicites existants, de contrôler la performance économique des entreprises publiques et leur capacité à
servir la dette, d'analyser les risques pour le budget lorsque le bénéficiaire de la garantie ou toute autre
forme de passif éventuel n'est pas en mesure d’honorer ses obligations financières.
 Annexe 2: Marché intérieur de la dette de Madagascar

Madagascar a mis en place divers types d'instruments pour financer son déficit budgétaire et
restructurer les arriérés intérieurs. Les bons du Trésor par adjudication (ou BTA) et les bons du Trésor
(ou BTF) ont été les principaux titres publics pour financer le déficit budgétaire du pays. Des avances de
fonds de la Banque centrale de Madagascar et des certificats fiscaux négociables ont également été émis
à cette fin. Le gouvernement a également émis des obligations de restructuration à la BCM afin de la
recapitaliser et des obligations spéciales (BTS) pour titriser les arriérés envers les fournisseurs nationaux.

Les BTA sont émis pour 4, 12, 24 et 52 semaines, deux fois par mois par le biais d’adjudication. Les
BTF ont des échéances de 1, 2 et 3 ans et sont émises une fois par mois par souscription. Les coupons
sont déterminés par la DDP. Sur la base du prix de la dernière émission de BTA à 52 semaines, l'unité
calcule un taux d'intérêt à terme pour chaque échéance et ajoute un différentiel pour arriver au taux du
coupon.

Tout le monde peut participer à l'enchère ou à la souscription. Cependant, les banques primaires sont
les principaux détenteurs de titres publics, avec environ 80 pour cent du total des BTA en circulation et
environ 70 pour cent des BTF.

DÉVELOPPEMENT DU MARCHÉ DE LA DETTE INTÉRIEURE : PRINCIPALES

CONTRAINTES

Le marché de la dette intérieure est caractérisé par une petite base d’investisseurs. Le marché intérieur
malgache est composé de 11 banques commerciales dont 9 sont des filiales de banques étrangères et de
certaines compagnies d'assurance ainsi que des fonds de pension.

Neuf banques primaires appartenant à des intérêts étrangers dominent le marché. La plupart d'entre
eux ont des limites imposées par leur siège. Les banques filiales non européennes ont tendance à limiter
le volume qu'elles peuvent investir alors que les banques européennes ont une limite sur l'échéance.

Le gouvernement de Madagascar a tenté de réduire son risque de financement et d'intérêts par

l'émission de titres publics plus longs (BTF) ainsi que de diversifier sa base d'investisseurs, mais
avec un succès limité. Les banques primaires sont toujours les principaux détenteurs de ces instruments
financiers avec une préférence pour le BTF d'un an.

Étant donné que les BTF n'ont été introduits qu'au cours des trois dernières années en volume limité
et que les banques primaires dominent encore ce segment du marché, les titres d'État à court terme
ont été le principal instrument d'investissement (cf. Figure 1 ci-dessous). Neuf pour cent de l'encours
total de BTA et BTS est d'un an ou moins avec le BTA de 52 semaines représentant 63 pour cent et
l'obligation d'un an de 11 pour cent. L'encours de la dette de BTA et de BTF a un ATM d'environ 0,5 an,
ce qui est très bas et expose le gouvernement à de considérables risques de taux d'intérêt et de
refinancement. Dans une situation caractérisée par des préoccupations macroéconomiques plus
prononcées, la composition de la dette intérieure pourrait amplifier les problèmes et entraîner une crise
aiguë de refinancement.
Les banques ont toujours tendance à préférer les investissements à court terme, mais à Madagascar,
la situation de liquidité inégale au cours de l'année accroît encore plus cette préférence. Au cours des
six premiers mois de l'année, les banques commerciales ont des liquidités excédentaires et sont disposées
à investir dans les titres d'État. Cependant, entre juin et septembre, cette liquidité se tarit en raison de la
saison de la vanille, l'argent physique restant le mode de paiement préféré à Madagascar. Les producteurs
de vanille ont besoin d'argent pour payer leurs employés et les exportateurs ont besoin d'argent pour
acheter auprès des producteurs. Après la récolte, le système bancaire commercial a de nouveau un excédent
de liquidité et est prêt à réinvestir dans des titres publics. Ainsi, il semble que la BCM ne gère pas
efficacement la liquidité du secteur bancaire, réduisant davantage la demande d'instruments à plus long
terme. En dépit de la
liquidité inégale, les
émissions de BTA sont
relativement stables tout
au long de l'année.

Le risque pays pour

Madagascar est
actuellement élevé. La
crise politique passée et
le manque de stabilité
macroéconomique ont
érodé l'image du pays. C'est l'une des raisons invoquées par les acteurs du marché pour expliquer les
limites imposées par leur siège.

Les titres du GdM sont négociables mais ne sont supportés par aucune forme de marché secondaire
(en termes de plate-forme de négociation ou de divulgation de prix). Ainsi, la négociation secondaire
est absente et les investisseurs doivent conserver les titres jusqu'à leur échéance. L'absence de marché
secondaire réduit la demande de titres à plus long terme. Puisque tout le monde (banques commerciales,
investisseurs institutionnels, sociétés publiques et particuliers) peut participer directement aux enchères et
aux souscriptions publiques, les perspectives d'un marché secondaire actif sont encore réduites. Les
banques commerciales peuvent utiliser les titres d'État pour satisfaire aux exigences de la réserve légale et
en garantie lorsqu'elles obtiennent des liquidités de la Banque centrale de Madagascar.

Le prix du BTF n'est pas basé sur le marché. Comme le coupon du BTF est calculé par la DDP, le taux
d'intérêt fixe pourrait ne pas refléter le prix qui pourrait être obtenu par adjudication. Ainsi, la DDP pourrait
surestimer ou sous-estimer le taux d'intérêt, ce qui poserait des problèmes pour atteindre les volumes
prévus et constituerait une source d'arbitrage pour les banques. Si les taux de BTF sont bas, les banques
préfèrent le BTA et vice versa. Les possibilités d'arbitrage sont encore accrues puisque le taux d'intérêt est
fixé pour une période d'une quinzaine, ainsi les investisseurs peuvent acheter les titres aux prix historiques.

Le BTF est émis en tant qu'instrument de détail, avec des coûts plus élevés que pour un instrument
de marché. Le taux d'intérêt est déterminé hors marché et le dépositaire est géré directement par la DDP.
Cependant, puisqu'il n'y a pas de limite de volume, les investisseurs institutionnels sont autorisés à
participer et à dominer la base d'investisseurs. Le taux d'intérêt non lié au marché expose le GdM à des
coûts escomptés plus élevés.
Le BTF n'a pas été efficace pour augmenter l'ATM de la dette intérieure. Une approche plus
traditionnelle aurait été d'émettre des obligations destinées aux investisseurs institutionnels à travers la
technique standard d’enchères. Cela aurait permis à des cibles plus efficaces d’émettre des volumes sur la
base des directives MTDS pour ATM. Le BTF pourrait rester un instrument de détail, le taux d'intérêt
étant déterminé dans les enchères institutionnelles d'obligations.

Annexe 3: Comparaison de DeMPA (2013 et 2017)

Note Note
DPI Titre Observations
2013 2017

DPI – 1 Cadre juridique

L'amélioration du cadre juridique de la gestion de

L'existence, la couverture et la dette depuis 2013 par l'approbation de la loi sur
1 le contenu du cadre D C la dette répond aux exigences minimales pour cette
juridique dimension.

DPI -
Structure de gestion
2
Les opérations d'emprunt sont maintenant pilotées
La structure de gestion des
par un SGD, ce qui constitue une amélioration
emprunts et des opérations
1 C A significative. La note est A.
liées à la dette de
l'administration centrale
Avec le nouveau décret sur les garanties sur
emprunt, il est devenu clair que les garanties sur
emprunt devraient être préparées et émises par une
La structure de gestion pour
seule entité de garantie, la DDP. De plus, les
la préparation et l'émission
2 des garanties sur emprunts D A opérations devraient être guidées par les politiques
publics par le gouvernement et les règlements du décret. Dans le précédent
central DeMPA, la note était D en raison de l'absence d'une
structure de direction pour la préparation et
l'émission de garanties sur emprunt.
DPI -
Stratégie de gestion de la dette
3
Un SGD est maintenant en place. Le précédent
La qualité du document de
DeMPA attribuait la note D en raison de l'absence
1 stratégie de gestion de la D C
dette d’une SDG à ce moment-là.

Les procédures de développement de la SGD

Le processus décisionnel, la
répondent aux exigences d'une note A. Le précédent
mise à jour et la publication
2 N/R A DeMPA a attribué la note N/ R en l'absence de toute
de la stratégie de gestion de
la dette procédure pour évaluer.
 Note Note
DPI Titre Observations
2013 2017

DPI -
Reporting, publication et évaluation des opérations de gestion de la dette
4
Qualité et ponctualité de la
publication d'un bulletin
statistique sur la dette (ou Il n'y avait pas de bulletin statistique au moment de
son équivalent) couvrant la la précédente mission DeMPA. Un bulletin
1 dette publique par D B
statistique est maintenant publié et il contient toutes
l'administration centrale, les les informations requises pour une note B.
garanties sur emprunt et les
opérations liées à la dette.

La présentation au
parlement ou au congrès
d'un rapport d'évaluation
annuel sur les activités et la Même note que le précédent DeMPA pour la même
2 performance générale en D D
raison. Aucun rapport annuel au parlement.
matière de gestion de la
dette et le contenu de ce
rapport.

DPI -
Audit
5
Fréquence des audits
financiers, des audits de Même note. Aucun audit externe ou interne des
conformité et des audits de fonctions de gestion de la dette. La Cour des
1 performance du D D Comptes fournit un audit financier à travers la Loi
gouvernement central ainsi de Règlement. Le dernier a été fait pour 2014 et
que de la publication des publié dans le rapport 2017.
rapports d'audit externe

Degré d'engagement à Notation différente en raison de la méthodologie.

2 répondre aux résultats des N/R N/A Dimension non applicable parce qu'il n'y a pas eu de
audits internes et externes audit récente.

DPI – 6 Coordination avec la politique budgétaire

Soutien aux décideurs La note reste la même. La DDP prépare les
responsables de la politique projections du service de la dette et les soumet à
budgétaire grâce à la
diverses unités en temps opportun, et les projections
fourniture de prévisions
1 C C se situent dans l'écart de 10 pour cent de la
précises et en temps voulu
sur le service de la dette méthodologie. Le précédent DeMPA a également
publique totale selon considéré les projections comme fiables.
différents scénarios
Disponibilité des variables
macroéconomiques Une analyse de viabilité de la dette n'est pas
essentielles, analyse de la réalisée par le gouvernement de manière
2 D D
viabilité de la dette et indépendante. La note reste la même qu'en 2013
fréquence à laquelle elle est
entreprise
 Note
DPI Titre
2013
DPI -
Coordination avec la politique monétaire
7
Clarté de la séparation entre
les opérations de politique
1 B
monétaire et les opérations
de gestion de la dette
Coordination avec la banque
centrale par le partage
régulier d'informations sur
2 les transactions de la dette D B
actuelle et future et les flux
de trésorerie de
l'administration centrale
Portée de la limite d'accès
direct aux ressources
3 C
financières de la banque
centrale
DPI - 8 Emprunts intérieurs
La mesure dans laquelle les
mécanismes basés sur le
marché sont utilisés pour
émettre de la dette ; la
préparation d'un plan annuel
pour le montant total des
1 emprunts sur le marché D D
intérieur, réparti entre les
marchés de gros et de détail;
et la publication d'un
calendrier d'emprunt pour
les titres de gros
La disponibilité et la qualité
2 C
des procédures écrites pour
Note
Observations
2017
La note est inférieure en raison d'une nouvelle
évaluation de l'accord d'agence. La mission
considère que l'accord d'agence est trop
rudimentaire dans tous les aspects sauf la structure
C
de frais. Le précédent DeMPA a attribué une note
plus élevée à B, estimant qu'un accord d'agence
efficace était en place.
Étant donné que des réunions régulières ont lieu au
Comité de liquidité chaque semaine et que la BCM
a accès aux données de la dette extérieure par le
biais du SYGADE à tout moment, les exigences
pour obtenir une note de B sont satisfaites. Le
précédent DeMPA a attribué la note D en raison de
l'absence de données sur la dette extérieure dans les
informations fournies aux réunions du Comité de
liquidité.
Le gouvernement respecte les exigences minimales
pour la troisième dimension, mais pas plus, étant
donné que la durée des avances peut être supérieure
C
à trois mois. C'est la même évaluation que dans le
précédent DeMPA.
La notation reste la même que celle du précédent
DeMPA. Comme les BTF ne sont pas émis sur la
base du marché, la notation pour cette dimension est
D. Les BTF n'ont pas été émis au moment du dernier
DeMPA. Cependant, la même note a été attribuée la
dernière fois en raison d'un manque de plan
d'emprunt annuel publié. Actuellement, un plan
d'emprunt annuel pour la dette intérieure est inclus
dans la SGD, qui est annexée à la loi des finances
annuelle et publiée sur le site web de la DGT.
La note reste la même que dans l'évaluation
C
précédente pour la même raison, (Pas de réunion
 Note Note
DPI Titre Observations
2013 2017

les emprunts en monnaie régulière avec les participants au marché). Sinon,

locale sur le marché des procédures documentées sont disponibles sur les
intérieur et les interactions sites Web de la DGT pour les BTA et les BTS
avec les acteurs du marché

DPI -
Emprunts extérieurs
9
Évaluation documentée des
modalités et conditions
Parce qu'il n'y a pas d'évaluation des termes et
d'emprunt les plus
conditions les plus avantageux disponibles, la note
avantageuses ou les plus
1 D D attribuée est D. La note n'a pas changé depuis le
rentables (prêteur ou source
dernier DeMPA pour la même raison.
de fonds, monnaie, taux
d'intérêt et échéance) et un
plan d'emprunt

Disponibilité et qualité des Il n'y a pas de manuels de procédures pour les

2 procédures documentées D D emprunts extérieurs, et la note attribuée est D
pour les emprunts extérieurs comme en 2013 pour la même raison

La note s'est améliorée à un A dans la présente

Disponibilité et degré
3 d'implication des conseillers
juridiques avant la signature
du contrat d’emprunt.
évaluation puisque la DDP a mis en œuvre une
recommandation du plan de réforme selon laquelle
D A les conseillers juridiques situés à la DDP examinent
tous les accords d’emprunt et participent aux
négociations des emprunts

DPI – 10 Garanties sur emprunt, rétrocessions et opérations liées à la dette

Disponibilité et qualité des

Comme il n'y a pas de manuel de procédure en place,
politiques et procédures
1 écrites pour l'approbation et D D la note attribuée est D. La note n'a pas changé depuis
l'émission des garanties sur le dernier DeMPA.
emprunt publics par le
gouvernement central

Disponibilité et qualité des

2 politiques et procédures
écrites pour la rétrocession
de fonds empruntés
Comme il n'y a pas de manuel de procédure en place,
D D
une note de D est attribuée comme en 2010.
 Note
DPI Titre
2013
Disponibilité d'un système
de gestion de la dette avec
des fonctionnalités pour le
traitement des produits
3 N/R
dérivés, et disponibilité et
qualité des procédures
écrites pour l'utilisation des
produits dérivés
DPI – 11 Prévisions de flux de trésorerie et gestion de solde de trésorerie
Efficacité de la prévision du
niveau aggrégé des soldes
1 de trésorerie dans les C D
comptes bancaires du
gouvernement
Décision sur un solde de
trésorerie approprié (réserve
de liquidité) et efficacité de
la gestion de ce solde de
trésorerie dans les comptes
2 D
bancaires du gouvernement
(y compris l'intégration
avec tout programme
d'emprunt de la dette
intérieure, si nécessaire)
DPI – 12 Gestion de la dette et sécurisation des données
Disponibilité et qualité des
1 procédures documentées D D
pour le traitement des
paiements liés à la dette
Note
Observations
2017
Les instruments dérivés ne sont pas utilisés.
N/A Changements de notation dus à la révision de la
méthodologie.
Étant donné que les prévisions de trésorerie
mensuelles ne sont pas raisonnablement fiables et
ne sont pas mises à jour pour l'année entière, les
exigences minimales pour la première dimension
ne sont pas satisfaites. Dans le précédent DeMPA,
la note était C, car les prévisions de flux de
trésorerie à court terme étaient considérées comme
fiables. La méthodologie DeMPA a depuis changé
et se concentre désormais sur les prévisions
mensuelles pour l'année et celles-ci ne sont
actuellement ni fiables ni mises à jour
mensuellement.
Puisque le GdM n'établit pas efficacement
l'émission d'instruments à court terme en fonction
des flux de trésorerie, mais utilise plutôt les dépôts
bancaires à cette fin et que ces fonds, en plus, ne
sont pas rémunérés au taux d’intérêt du marché par
D la BCM, les exigences minimales ne sont pas
respectées pour la deuxième dimension sous cet
indicateur. C'est la même note que dans le
précédent DeMPA. Cependant, les exigences ont
changé avec la nouvelle méthodologie DeMPA.
La note est D car il n'y a pas de procédures
documentées pour le processus de paiement à la
DDP. La note reste la même qu'en 2013 pour la
même raison.
 Note
DPI Titre
2013
Disponibilité et qualité des
procédures écrites établies
pour l'enregistrement et la
validation des données sur
2 D
la dette et les transactions, et
pour la conservation des
accords et des dossiers
administratifs de la dette
Disponibilité et qualité des
procédures écrites pour contrôler
l'accès au système
d'enregistrement et de gestion des
3 D
données de la dette de
l'administration centrale et les
pistes d'audit
Fréquence et stockage des
sauvegardes des données du
système d'enregistrement et
de gestion de la dette en lieu
4 D
sûr, hors site
DPI – 13 Séparation des tâches, capacité du personnel et continuité des opérations
Séparation des tâches pour
certaines fonctions clés,
1 ainsi que la présence d'une D D
fonction de surveillance
des risques et de conformité
Capacité du personnel et
2 gestion des ressources D C
humaines
Présence d'un plan de
gestion des risques
opérationnels, y compris
3 des dispositions relatives à D D
la continuité des activités et
à la reprise après sinistre
DPI -14 Debt and Debt Related Records
Note
Observations
2017
La note est D car il n'y a pas de procédures
documentées pour les transactions liées à la dette et
pas « d'approche à quatre yeux » pour la saisie des
D
données à la DDP, pas de procédures de dépôt
sécurisées ou écrites à la DDP et la BCM. La note
reste la même qu'en 2013 pour les mêmes raisons.
La note est D car il n'y a pas de procédures
documentées pour contrôler l'accès à l'application de
D
gestion SYGADE et BTA. La note reste la même
qu'en 2013 pour la même raison.
Une note de D est donnée. Bien que les sauvegardes
du système d'enregistrement de la dette soient faites
quotidiennement et hebdomadairement et stockées
dans un endroit sûr, aucune sauvegarde n'est stockée
D
dans un endroit séparé. Le même score a été donné
lors de l'exercice précédent de DeMPA, pour les
mêmes raisons.
Il n'y a pas de séparation nette entre les responsables
de l'enregistrement et de la comptabilisation des
opérations de la dette et ceux chargés d'initier les
paiements. Il n'y a pas « d'approche à quatre yeux »
pour la saisie de données. Le score reste le même
qu'en 2013 pour la même raison.
Il n'y avait pas de description de travail auparavant,
donc la note précédente était D. Maintenant, une note
C est donnée. Il y a (juste) un nombre suffisant
d'employés à la DDP et il y a des descriptions
d'emploi qui ont été mises à jour récemment. Le
personnel est régulièrement évalué et reçoit une
formation.
En l'absence d'un plan écrit de continuité des
activités et de reprise après sinistre, une note D est
attribuée à cette dimension, identique à 2013.
 Note Note
DPI Titre Observations
2013 2017

Exhaustivité et
disponibilité opportune des
dossiers du gouvernement Les transactions de dette sont entrées dans un délai
1 central sur sa dette, ses D C de trois mois et une note C est donnée, identique à
garanties de prêt et ses 2013.
opérations liées à la dette

Dossiers complets et à jour

de tous les détenteurs de
2 C
titres d'État dans un
système d'enregistrement
sécurisé, le cas échéant
Il y a 3 systèmes de registre et l'un d'eux est un livre
D
de registre qui n'est pas sécurisé.
 Annexe 4 Liste des experts rencontrés
Objet : Discussion sur le programme – Dette publique
Date: 29 novembre 2017
Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
Randriamelson Wellina Direction de la Dette randriwell@gmail.com
Publique/Service du Suivi des Projets
‐ Chef de Division
Rabemananjara Muryelle Direction de la Dette rabem.muryelle@gmail.com
Publique/Service du Suivi des Projets
‐ Chef de Division
Andriamamonjy Mamy Direction de la Dette PDDsgdi@gmail.com
Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division
Razafindramboarimanan Direction de la Dette dstresorerie@gmail.com
a Hervé Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division
Rakotondrasoa Toky Direction de la Dette tresorsgde@gmail.com
Miarinjaka Publique/Service des Aides et de la
Dette Extérieures ‐ Chef de Division
Rajaona Christian Direction de la Dette rajaonachristian@yahoo.fr
Andrianantenaina Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette
Rakotondratsimba Rova Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Handiarivola Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette – Chargée
des réformes
Rahaniraka Haingotiana Direction de la Dette haingotiana.rahaniraka@gm
Publique/Service des Aides et de la ail.com
Dette Extérieures ‐ Chef de Service

Raholivelo Mirana Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com

Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette ‐ Chargée des
Statistiques de la Dette
Heure : 09h00 à 10h00 – 10h30 à 12h00
Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
RAJAOBELINA Falihery Ministère des Finances et du Budget –
Secrétaire Général
RAJEMISA Haingotiana Ministère des Finances et du Budget PDD.tresor.mg@gmail.com
/Direction Générale du Trésor ‐
Directeur de la Dette Publique
RAHARIMANGA Ministère de l’Economie et du Plan deme@mei.gov.mg
Mbolatiana Directeur des Etudes et de la
Modélisation Economique
RANDRIANANDRASANA Inspection Générale de l’Etat eddogasmn@yahoo.fr
Directeur Général
RAVELONJANAHARY Ministère des Finances et du Budget ‐ mum1.rabea@gmail.com
Nicole Secrétariat Général ‐ Directeur de la
Coordination Interne
SHARMA Natacha WB nsharma9@worldbank.org
Senior Economist
RANAIVOSON Tojo Ministère des Finances et du Budget ranaivoson.tojonirina@gmail
/Direction Générale du Budget .com
Chef de Division
RAZAKATOANINA Alain Ministère des Finances et du Budget a.razakatoanina@gmail.com
Falisoa /Direction Générale du Trésor ‐
Directeur de la Comptabilité Publique
‐ Service de la Règlementation et
Comptable et Financière /Chef de
Service
RAVONJISON Mirana Ministère des Finances et du Budget‐ ravomirana.malala@gmail.co
Malala Secrétariat Général ‐ Direction de la m
Promotion du Partenariat Public Privé
Chargée d’études
ANDRIANASOLO Eva Ministère des Finances et du Budget andrianasolo.m.eva@gmail.c
/Direction Générale du Trésor om
/Direction de la Brigade
d’Investigation Financière et de
l’Audit
Chef d’Unité
ANDRIAMAHEFA Seheno Ministère des Finances et du Budget ‐ andriamahef@gmail.com
Secrétariat Général ‐ Direction de la
Promotion du Partenariat Public Privé
Chef de Service
RAKOTONDRAMASY Zo Ministère des Finances et du Budget zorakotondramasy@gmail.co
Heriniaina /Direction Générale du Trésor m
/Direction des Opérations Financières
Chef de Service
RAKOTOMALALA Ministère des Finances et du Budget mamy_ac@yahoo.fr
Andriantsoa Maminiaina /Direction Générale du Budget
C. /Direction de la Synthèse Budgétaire
Chef de Division Secteur réel
SAMIMAMY Aina Cour des Comptes lebotra2006@yahoo.fr
Magistrat auditeur
RANDRIAMAROMANANA Ministère des Finances et du Budget rantosoa.diavolana@gmail.c
Diavolana /Direction Générale du Trésor ‐ om
Directeur de la Comptabilité Publique
‐ Agent Comptable Central du Trésor
et de la Dette Publique
RAKOTOBE Andry Lalaina Ministère des Finances et du Budget rktb.andry@gmail.com
Régis /Direction Générale du Trésor
/Direction des Etudes
Inspecteur du Trésor
 Rakotondratsimba Rova Direction de la Dette Publique/Service PDD.sasd@gmail.com
Handiarivola de l’Analyse et des Statistiques de la
Dette – Chargée des réformes

Date: 30 Novembre 2017

Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
RAJEMISA Haingotiana Ministère des Finances et du Budget PDD.tresor.mg@gmail.com
/Direction Générale du Trésor ‐
Directeur de la Dette Publique
RANDRIANJANAKA Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Volatantely Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette – Chef de
Service
RAJAONA Ambinintsoa Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette ‐ Chargé
d’études
RAKOTONINDRAINY Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Zoely Narindra Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette ‐ Chargée
d’études
RAJAONA Christian Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Andrianantenaina Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette ‐ Chargé
d’études
RAZAFINDRAINIBE Direction de la Dette tresorsgde@gmail.com
Tamby Publique/Service des Aides et de la
Dette Extérieures ‐ Chargée d’études
RAHARIJAONA Rado Direction de la Dette PDDsgdi@gmail.com
Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Service
ANDRIAMAMONJY Direction de la Dette PDDsgdi@gmail.com
Mamy Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division
Rakotondratsimba Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Rova Handiarivola Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette – Chargée
des réformes
Ranaivoson Alfred Direction de la Dette
Publique/Ingénieur Informaticien
Rakotoarivelo Direction de la Dette Publique/
Maminiaina Informaticien
Manitrarivo
Date: 1ER décembre 2017
Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
Rakotondratsimba Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Rova Handiarivola Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette – Chargée des
réformes
RAKOTO Falinirina Banky Foiben’i Madagasikara f.rakoto@bfm.mg
/Direction de la gestion de la Dette et
des services Bancaires
RANDRIAMPARANY Banky Foiben’i Madagasikara / t.randriamparany@bfm.mg
Théodorée Direction du Système d’Information
TOVOHERY Albert Noël Banky Foiben’i Madagasikara / a.tovohery@bfm.mg
Direction du Système d’Information
EMA‐NASOLO Allain Banky Foiben’i Madagasikara / a.helison@bfm.mg
Direction de la gestion de la Dette et
des services Bancaires
RAJAONARIVELO Henri Banky Foiben’i Madagasikara h.rajaonarivelo@bfm.mg
/Direction des Opérations Monétaires
RAMILISON Hanitra Banky Foiben’i Madagasikara h.ramilison@bfm.mg
/Direction du Système d’Information
RABARIJAONA Eugène Banky Foiben’i Madagasikara / e.rabarijaona@bfm.mg
Direction du Système d’Information
ANDRIAMAMONJY Direction de la Dette PDDsgdi@gmail.com
Mamy Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division
RATSIMBAZAFY Hery S Banky Foiben’i Madagasikara hery.ratsimbazafy@bfm.mg

Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL

RANDRIANANDRASANA Inspection Générale de l’Etat eddogasmn@yahoo.fr
Edmond Directeur Général
RATSIHOSENA Cour des comptes
Président de Chambre
SAMIMAMY Aina Cour des comptes lebotra2006@yahoo.fr
Auditeur
BOTOVOLANJARA Cour des comptes reaganbtrj@gmail.com
Reagan Auditeur

Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL

ROBERT JELNICK US TREASURY ROBERT.JELNICK@OTATREAS.
Technical Assistance Adviser US

RAZAFIMAHATRATRA US TREASURY rznanta@gmail.com

Herinantenaina Assistant
ANDRIANANTOANDRO Direction de la Dette christian.andrianantoandro@g
Christian Publique/Service de la Trésorerie et mail.com
de la Dette Intérieure ‐ Chargé
d’études
 RAONIZAFINARIVO Direction de la Dette dstresorerie@gmail.com
Maeva Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chargée de
la Trésorerie

RATSIMBA Rindra Direction de la Dette

Harinivo Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chargée
d’études

ANDRIANASOLO Avotra Direction de la Dette aavotra@yahoo.fr

Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division
RAZAFINDRAMBOARIMA Direction de la Dette dstresorerie@gmail.com
NANA Hervé Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division

RAONIZAFINARIVO Ministère des Finances et du Budget wasaryravo@gmail.com

Voasary Ravo /Direction Générale du Trésor ‐
Directeur de la Comptabilité Publique

Date: 05 décembre 2017

Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
RASAMISON Jean Honoré Bank Of Africa – Directeur de la jeanhonore@boa.mg
Finance
RAZAFINDRAKOLA Aro Bank Of Africa ‐ Directeur du réseau a.razafindrakola@boa.mg
RAFALIMINO Bank of Africa ‐ Chef de Division mio‐sy@boa.mg
RAHARIMANIRAKA Miora Import
RANDRIA Mialy Sylvie BNI – Directeur de la Salle des sylvie.randriamialy@bni.mg
Marchés
NDRY Narcisse BN – Directeur Financier

Date: 06 Décembre 2017

Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
RAZANAKOLONA BMOI – Directeur Financier edmond.razanakolona@bmoi.
Edmond mg

Date: 06 décembre 2017

Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
RAVELOSON Herinirina Ministère des Finances et du ravelosonherinirina@gmail.com
Budget – Directeur Général de
l’Audit Interne

Date: 07décembre 2017

Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
 ANDRIAMANALINA David Banky Foiben’i Madagasikara – h.andriamanalina@bfm.mg
Heriniaina Directeur de l’Audit Interne
RAVONIARIVO Bakoly Banky Foiben’i Madagasikara –
Direction de l’Audit Interne ‐
RAKOTOARINAIVO Banky Foiben’i Madagasikara –
Tahiana Direction de l’Audit Interne ‐
Date: 07 décembre 2017
Nom et Prénoms Titre & Organismes EMAIL
RAJAOBELINA Falihery Ministère des Finances et du Budget
– Secrétaire Général
ANDRIAMANGA Herivelo Ministère des Finances et du Budget tresor@moov.mg
– Directeur Général du Trésor
RAJEMISA Haingotiana Ministère des Finances et du Budget PDD.tresor.mg@gmail.com
/Direction Générale du Trésor ‐
Directeur de la Dette Publique
RAHARIMANGA Ministère de l’Economie et du Plan deme@mei.gov.mg
Mbolatiana Directeur des Etudes et de la
Modélisation Economique
ANDRIANASOLO Eva Ministère des Finances et du Budget andrianasolo.m.eva@gmail.co
/Direction Générale du Trésor m
/Direction de la Brigade
d’Investigation Financière et de
l’Audit
Chef d’Unité
ANDRIAMAHEFA Seheno Ministère des Finances et du Budget andriamahef@gmail.com
‐ Secrétariat Général ‐ Direction de
la Promotion du Partenariat Public
Privé
Chef de Service
RAONIZAFINARIVO Ministère des Finances et du Budget
Voasary Ravo /Direction Générale du Trésor ‐
Directeur de la Comptabilité
Publique ‐ Agence Comptable
Centrale du Trésor et de la Dette
Publique
Rakotondratsimba Rova Direction de la Dette PDD.sasd@gmail.com
Handiarivola Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette – Chargée
des réformes
RANDRIAMANGAMALAL Ministère des Finances et du Budget herinirinaj@gmail.com
A Herinirina Jonson /Direction Générale du Trésor
/Direction de la Brigade
d’Investigation Financière et de
l’Audit
Chef d’Unité
ANDRIANASOLO Avotra Direction de la Dette aavotra@yahoo.fr
Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division
RAZAFINDRAMBOARIMA Direction de la Dette
NANA Hervé Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette ‐ Chef de Division
ROBERT JELNICK US TREASURY
Technical Assistance Adviser
dstresorerie@gmail.com
ROBERT.JELNICK@OTATREAS.
US

Tim GREWE US TREASURY tim.grewe@otatreas.us

Technical Assistance Adviser

RAKOTOMALALA Misa Direction de la Dette misarazafindramboa@gmail.c

Publique/Service du Suivi des om
Projets ‐ Chef de Service
RAJAONA Christian Direction de la Dette rajaonachristian@yahoo.fr
Publique/Service de l’Analyse et des
Statistiques de la Dette ‐ Chargé
d’études
ANDRIAMAMONJY Mamy Direction de la Dette PDDsgdi@gmail.com
Publique/Service de la Trésorerie et
de la Dette Intérieure ‐ Chef de
Division
Rakotondrasoa Toky Direction de la Dette tresorsgde@gmail.com
Miarinjaka Publique/Service des Aides et de la
Dette Extérieures ‐ Chef de Division