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Comprendre les incitations structurelles, de gouvernance et réglementaires pour

améliorer les performances des services publics : apprendre d'Umeme Ltd en Ouganda

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https://doi.org/10.1016/j.erss.2022.102900Obtenir des droits et du contenu

Abstrait

Les secteurs de l’électricité dans la plupart des pays africains sont confrontés à un problème
persistant de mauvaise performance des services publics : les services publics d’électricité
n’ont pas réussi à fournir une électricité adéquate, fiable et à des prix compétitifs pour
soutenir la croissance économique et améliorer le bien-être de leurs populations. Malgré plus
de deux décennies de réformes du secteur électrique, les résultats ont été variés et souvent
décevants. À l’aide d’une étude de cas, nous explorons les cinq principaux défis persistants en
matière d’énergie : une capacité de production inadéquate ; un faible accès à l'électricité ;
approvisionnement peu fiable ; le coût élevé de l’électricité et la mauvaise performance des
services publics en Ouganda. Le document utilise une approche analytique puissante qui
combine la théorie de la réforme du secteur de l’électricité et la perspective théorique
principal-agent pour explorer l’expérience des réformes du secteur de l’électricité. Les
résultats empiriques montrent que la profondeur et l’étendue de l’adoption des réformes ont
été plus profondes grâce au leadership du président et des technocrates. La concession
d'Umeme a atteint de solides performances financières : viabilité et durabilité - largement
soutenues par des incitations contractuelles et réglementaires intégrées ainsi que par des
systèmes de gouvernance solides soutenus par une cotation en bourse qui introduit une forte
discipline autour du capital privé. Cependant, des progrès décevants ont été réalisés en
matière de tarifs abordables et d’accès – une des omissions dans la conception de la
concession. L’une de nos principales conclusions est que les concessions, si elles sont bien
conçues pour s’adapter aux conditions locales du pays et si elles sont bien gérées et soutenues
de manière cohérente par toutes les parties prenantes, peuvent réussir à améliorer la
performance des services publics. Dans l'ensemble,

Introduction

L'histoire et l'expérience de l'Ouganda en matière de réformes du secteur électrique sont

considérées comme exceptionnelles en Afrique, étant allée plus loin que la plupart des pays
dans la mise en œuvre du modèle de réforme standard des années 1990, nous donnant un
aperçu de la manière dont cela a été réalisé ainsi que des améliorations de performance
énergétique du pays qui en ont résulté. L'Ouganda a été le premier pays d'Afrique
subsaharienne à dégrouper ses services publics de production, de transport et de distribution.
Il est également le seul pays d’Afrique anglophone à proposer des concessions privées pour la
production et la distribution d’électricité.

Malgré les craintes selon lesquelles le système électrique du pays était trop petit pour récolter
les bénéfices qui pourraient découler du dégroupage et de la privatisation, les réformes
 initiées entre 1999 et 2005 commencent à porter leurs fruits [1]. Les pertes sont en baisse ;
Les recettes fiscales et les connexions ont augmenté, et une grande partie des infrastructures
auparavant délabrées a été réhabilitée. De même, le régulateur indépendant (ERA) a été
efficace ; a maintenu des tarifs proches des coûts depuis 2012 et des appels d'offres efficaces
ont été lancés pour les IPP privés, comblant ainsi le fossé entre les générations.

L’opérateur de concession de distribution – Umeme Ltd. – est coté à la bourse des valeurs de
l’Ouganda et de Nairobi et a été classé par la Banque mondiale parmi les deux seuls services
publics africains financièrement viables. En outre, l'actionnariat du concessionnaire est passé
de deux actionnaires privés majoritaires à une base d'investisseurs et d'actionnaires plus
diversifiée, facilitant ainsi l'accès aux marchés des capitaux.

Malgré ces réalisations, ce voyage n’a pas été sans heurts. En 2008, le gouvernement et le
concessionnaire de distribution sont entrés en conflit sur leurs obligations contractuelles. En
2009, un nouveau ministre de l'Energie, soutenu par plusieurs parlementaires, a tenté de
revenir sur un certain nombre de réformes du secteur électrique de 1999, mais a finalement
été convaincu de faire marche arrière. Au cours de la même période, des enquêtes antifraude,
prétendument ciblant les prix gonflés de l'électricité, ont conduit à des perquisitions dans
presque toutes les institutions du secteur de l'électricité, mais plus particulièrement chez
Umeme Ltd. Puis, en 2011 et 2012, des négociations sur les objectifs de performance pour
l'examen réglementaire 2013-2018. La période était dans l’impasse et les contributions d’un
conseiller indépendant et de la Banque mondiale ont été nécessaires avant de parvenir à une
résolution [1]. En mars 2018, dans un contexte de hausse des tarifs et de problèmes de
fiabilité de l'électricité, et les pressions du public, du monde des affaires et du parlement, le
président a donné une directive au ministre de l'énergie de ne pas renouveler la concession
d'Umeme [2], [3]. À ce jour, les investissements privés dans le secteur de l’électricité ont
tendance à être politiquement contestés. Les fastidieux efforts de coordination et les coûts de
transaction occasionnés par la multitude de financiers impliqués dans le projet hydroélectrique
indépendant (IPP) de Bujjagali Energy Limited ont apparemment laissé une impression
durable sur les responsables du gouvernement ougandais – qui ont tendance à considérer la
participation du secteur privé comme étant plus coûteuse, plus complexe, et plus longs que les
projets énergétiques négociés directement. La frustration du gouvernement face à l'expérience
de réforme et la méfiance à l'égard des intentions de la Banque mondiale [4, p. 6] persiste à ce
jour. En outre, la concession d'Umeme est largement considérée comme ayant été mal
négociée par le gouvernement et injuste envers les citoyens. Les taux d’accès à l’électricité
restent faibles, les coûts et tarifs de raccordement sont élevés et la fiabilité reste
insatisfaisante.

Cette étude de cas donne un aperçu de l’interaction entre la réforme du secteur électrique, les
cadres réglementaires et de gouvernance et la performance des services publics. Les cadres
analytiques issus de la réforme du secteur de l’électricité et de la littérature des principales
agences permettent de mieux comprendre comment une gouvernance solide et des réformes
structurelles ont fourni des incitations plus fortes à l’amélioration des performances.

L’Afrique subsaharienne – y compris l’Ouganda – est confrontée à cinq défis énergétiques

majeurs et persistants qui, combinés, ont limité la fourniture de services électriques sur une
base durable :

 1.
La capacité de production installée est insuffisante, la plupart des pays de la région disposant
de systèmes électriques inférieurs à 500 MW [5].
 2.
Les taux d'accès à l'électricité restent faibles, 45 % des ménages n'étant pas connectés au
réseau [6], [7].

 3.
Même pour ceux qui disposent d'une connexion, la fiabilité est médiocre - les coupures de
courant et les délestages sont fréquents en raison d'une capacité de production insuffisante et
d'investissements et d'une maintenance inadéquats dans le réseau [8], [9].

 4.
Le coût de l’électricité (le tarif médian est de 0,15 $ US par kilowattheure) en Afrique est
parmi les plus élevés au monde [10], [11], et les ménages et les entreprises doivent souvent
compter sur une production d’énergie de secours diesel coûteuse pour répondre à leurs
besoins en électricité. , ce qui coûte à certaines économies entre 1 % et 5 % du PIB annuel [8],
[9], [12].

 5.
Les problèmes ci-dessus surviennent en raison de la mauvaise performance des services
publics. Les inefficacités techniques se traduisent par des pertes et des inefficacités élevées
dans l'exécution des CapEx [13], qui se traduisent par un coût élevé et une mauvaise qualité
de service [8], [10]. Les inefficacités commerciales se traduisent par une mauvaise facturation
et un mauvais recouvrement, conduisant à un endettement chronique [14], à des tarifs sous-
évalués ou inférieurs aux coûts, et à un service client médiocre conduisant à une faible
volonté de payer.
En conséquence, la plupart des sociétés de distribution d’électricité historiques (DisCos) sont
en difficulté financière et dysfonctionnelles. L’écart de revenus qui en résulte impose une
charge supplémentaire sur des finances publiques déjà tendues – une tendance qui persiste
dans la plupart des pays d’ASS.

La réponse à ces défis a consisté à recourir à des réformes du secteur électrique impliquant la
corporatisation, la réglementation, la restructuration, la concurrence et la participation du
secteur privé.

À la fin des années 1980 et 1990, de nombreuses industries de fourniture d’électricité en

Afrique étaient caractérisées par de mauvaises performances techniques et financières [15],
[16]. S'appuyant sur les libéralisations réussies du secteur de l'électricité aux États-Unis et en
Angleterre, la Banque mondiale a commencé à promouvoir activement des changements
structurels significatifs dans les secteurs de l'électricité des pays en développement,
parallèlement aux programmes d'ajustement structurel plus larges pour la libéralisation [17],
[18]. Au fil du temps, les réformes avancées par la Banque mondiale, le FMI et d'autres
partenaires de développement sont devenues connues sous le nom de « modèle standard » et
impliquaient la création d'un régulateur indépendant, la séparation de la production, du
transport et de la distribution, la participation du secteur privé, et la concurrence.

Bien que de nombreux pays se soient initialement engagés en faveur du « modèle standard »,
ces réformes n'ont progressé que partiellement, et différemment, à travers la région,
aboutissant principalement à des structures de marché de l'électricité hybrides, dans lesquelles
les services publics historiques dominants continuent d'opérer aux côtés des producteurs
d'électricité indépendants. 15]. Dans certains pays, les réformes ont également intégré des
contrats de gestion privée ou des concessions à long terme [19]. Ces structures de marché
hybrides ont donné lieu à de nouveaux cadres de gouvernance et de réglementation et ont
 généré de nouveaux problèmes opérationnels et commerciaux qui ont eu un impact sur les
performances. En outre, les réformes ont envoyé différents ensembles de signaux concernant
les incitations dans les cadres structurels, de gouvernance et réglementaires des services
publics, contrairement à ce qui était initialement envisagé dans les réformes pionnières du
modèle standard.

L’impact de ces réformes sur la performance des services publics a été mitigé. Plusieurs
études ont été menées pour établir les impacts de la réforme sur la performance [20], [21],
[22], [23], mais ont pour la plupart été de portée limitée et ont utilisé des approches
économétriques/statistiques pour explorer les relations entre un nombre limité de variables. .
Pourtant, la conception des réformes du secteur de l'électricité implique une série
d'interventions qui se déroulent de différentes manières en fonction de l'économie politique et
du contexte du pays. Ceux-ci doivent être dûment pris en compte.

Ce document propose une exploration plus approfondie de la manière dont les principales
étapes de réforme que sont la réglementation, la restructuration, la concurrence et la
participation du secteur privé impactent les performances des services publics en Ouganda
pour répondre aux questions suivantes :

 (1)
Comment pouvons-nous expliquer et comprendre les différents résultats de performance en
Ouganda ?

 (2)
Dans quelle mesure la théorie principal-agent, combinée à la théorie de la réforme du secteur
électrique, fournit-elle un cadre analytique plus puissant pour mieux expliquer les
performances variées ?

 (3)
De quelle manière les réformes du secteur de l’électricité modifient-elles les relations
principal-agent et encouragent-elles l’amélioration des performances en Ouganda ?
Le document se poursuit avec une présentation des matériaux et des méthodes dans la section
2, suivie d'une description du cadre théorique et analytique dans la section 3. L'analyse des
réformes, des dispositifs de gouvernance et de la performance opérationnelle fournit des
résultats quantitatifs et qualitatifs dans la section 4. La discussion et les conclusions sont
présentées dans la section 5.

Extraits de section

Matériels et méthodes

La recherche utilise une étude de cas explicative qualitative avec des méthodes mixtes
intégrées de collecte de données (quantitatives et qualitatives) et d'analyse [24] pour étudier
les facteurs de performance des services publics, les modalités de gouvernance et les relations
mandant-agence. Les cas sont efficaces pour révéler une image complète qui prend en compte
le contexte (Pettigrew, 1992 ; Yin, 1994) et identifie les liens de causalité/voies
opérationnelles grâce à des informations riches et approfondies, fermement ancrées dans
l'original.

Cadre théorique et analytique

 En utilisant le prisme théorique positiviste1 principal-agence [30], le cadre analytique de la
figure 3.1 présente une structure de gouvernance utilisée pour expliquer les interrelations des
différents acteurs du secteur électrique ougandais ainsi que les structures,

Réformes du secteur électrique en Ouganda

La figure 4.1 ci-dessous montre la structure du secteur électrique de l'Ouganda et les relations
contractuelles d'Umeme, tandis que la figure 4.2 montre les principales composantes de la
réforme du secteur électrique (modèle standard stylisé) adoptées et les étapes franchies au fil
des années qui montrent l'évolution des réformes en Ouganda en tant que catalyseurs
essentiels du une amélioration des performances et une transition par rapport à une époque
précédente de conception défaillante du marché de l’électricité. Une description détaillée du
secteur est présentée dans l’encadré 1 de ce document.

Les réformes du secteur électrique ougandais peuvent

Discussion et conclusion

Cette étude de cas ougandaise offre un contraste saisissant entre un service public public
verticalement intégré traditionnel qui fonctionnait de manière désastreuse, et un secteur
restructuré et dégroupé, avec des concessions privées qui ont obtenu de bien meilleurs
résultats. La faiblesse de la gouvernance et les mauvaises performances du service public
d'État (UEB), qui avaient accentué les problèmes d'agence tels que l'enracinement d'habitudes
et d'attitudes non commerciales, ont été transformées par des réformes structurelles et de
gouvernance, offrant

Déclaration d'intérêts concurrents

Les auteurs déclarent qu’ils n’ont aucun intérêt financier concurrent connu ni aucune relation
personnelle qui aurait pu sembler influencer le travail rapporté dans cet article.

Références (66)

 R. Meyer et coll.

La réforme du secteur électrique ougandais : un aller-retour ?

Maintien de l'énergie. Dév.
(2018)
 CD Gore et coll.

Autonomie politique et résistance à la libéralisation du secteur électrique en Afrique

Développement mondial.
(août 2019)
 KN Gratwick et al.

Fin du modèle standard de réforme du secteur électrique et émergence de marchés hybrides de

l’électricité
Politique énergétique
(octobre 2008)
 JH Williams et coll.
 Réforme de l’électricité dans les pays en développement et en transition : une réévaluation
Énergie
(2006)
 A. Eberhard et coll.

Projets énergétiques indépendants en Afrique subsaharienne : tendances d’investissement et

enseignements politiques
Politique énergétique
(septembre 2017)
 ML Polémis

De nouvelles données probantes sur l’impact des réformes structurelles sur la performance du
secteur de l’électricité
Politique énergétique
(2016)
 B. Batidzirai

Vers des partenariats personnes-privés-publics : un modèle d'engagement communautaire

intégré pour répondre aux besoins d'accès à l'énergie
Energie Res.Soc. Sci.
(2021)
 PA Trotter et coll.

Populisme, politique post-vérité et incapacité à tromper le public dans le débat énergétique en

Ouganda
Rés. énergétique. Soc. Sci.
(2018)
 P. Twesigye

Incitations structurelles, de gouvernance et réglementaires pour améliorer les performances

des services publics : une analyse comparative des services publics d'électricité en Tanzanie,
au Kenya et en Ouganda
Util. Politique
(2022)
 SF Mandu

La résiliation du contrat d’Umeme était attendue depuis longtemps – députés

(27 mars 2018)