MADAGASCAR

RAPPORT SUR LENVIRONNEMENT (COUNTRY ENVIRONNEMENTAL ANALYSIS - CEA) 2013 :

LES PRINCIPAUX MESSAGES

Photo : Felana Rajaonarivelo

Avril 2013

Ldition 2013 du rapport Madagascar Country Environmental Analysis a t publi en anglais sous le titre Taking Stock and Moving Forward . Il a t rdig par une quipe coordonne par Jean-Christophe Carret (Coordonnateur du dveloppement durable, Banque mondiale, Rgion Afrique) avec lappui dAlison Clausen. Ce rapport peut tre tlcharg sur les sites internet du bureau de la Banque mondiale Madagascar. Les documents de travail de la Banque mondiale sont publis pour faire connatre les rsultats des travaux de la Banque mondiale la communaut de dveloppement dans les meilleurs dlais possibles. Ce document na donc pas t imprim selon les mthodes employes pour les textes o ciels. Certaines sources cites dans le texte peuvent tre des documents o cieux qui ne sont pas la disposition du public. Les constatations, interprtations et conclusions quon trouvera dans le prsent rapport nengagent que les auteurs et ne doivent tre attribues en aucune manire la Banque mondiale, ses institutions a lies ou aux membres de son Conseil dAdministration, ni aux pays quils reprsentent. La Banque mondiale ne garantit pas lexactitude des donnes cites et dcline toute responsabilit quant aux consquences de leur utilisation. Le contenu de cette publication fait lobjet dun copyright. La copie et/ou la transmission de passages ou de lensemble de la publication sans autorisation peut tre une violation de la loi en vigueur. La Banque mondiale encourage la di usion de ses travaux et accorde normalement cette autorisation sans tarder et, si la reproduction rpond des ns non commerciales, titre gratuit. Pour toutes requtes, veuillez-vous adresser au bureau de la Banque mondiale Madagascar .

Bureau de Madagascar Rue Andriami dy L. Raza manantsoa Anosy BP 4140 Antananarivo (101) - Madagascar Sites internet : www.worldbank.org/madagascar et http://www.banquemondiale.org/madagascar. E-mail : wbmadagascar@worldbank.org

Photo : Njaka Rajaonisaona

L
Haleh Bridi Country Director pour Madagascar Banque mondiale

e dveloppement durable a t dfini en 1987 par Gro Harlem Brundtland, alors Premier ministre du Royaume de Norvge, comme un dveloppement qui rpond aux besoins du prsent sans compromettre la capacit des gnrations futures rpondre aux leurs . Plus de vingt ans aprs, cette dfinition continue poser une des problmatiques les plus importantes en matire de dveloppement Madagascar. Reconnue internationalement comme tant un sanctuaire mondial de la faune et de la flore, la Grande Ile voit cependant ses ressources naturelles subir la pression croissante des activits humaines et conomiques. La ncessit de concilier les intrts des hommes avec la sauvegarde des ressources naturelles du pays se pose donc avec acuit. La Banque mondiale fait sienne cette proccupation, qui consiste placer ltre humain comme finalit des actions de protection de lenvironnement, afin que la population, mais aussi les entreprises puissent jouir des ressources offertes par la nature, tout en veillant prserver les intrts des gnrations futures. Le capital naturel de Madagascar doit donc tre entretenu, du fait du potentiel conomique quil reprsente, pour ne parler que des revenus de lcotourisme ou des potentialits offertes par le

march du carbone. Depuis plusieurs dcennies, notre institution accompagne le secteur environnement Madagascar, travers les diffrentes tapes du Programme environnemental, qui en est actuellement sa troisime phase. Cette collaboration sest traduite par des financements consquents, mais galement par la production dun certain nombre de travaux destins enrichir la connaissance sur le secteur, et qui sont une contribution au dialogue entre le Gouvernement, la socit civile et les partenaires techniques et financiers. Le Rapport sur lenvironnement (CEA) fait partie de ces travaux. La dernire dition date de 2003, do limportance majeure de celle-ci, produite en 2013 par une quipe de la Banque mondiale coordonne par Jean-Christophe Carret. Cette nouvelle dition met jour les connaissances, les dfis, mais propose galement des pistes de rflexion pour lavenir. Elle a t produite en anglais, et peut tre intgralement tlcharge sur nos sites internet. Toutefois, nous avons jug utile den rsumer les principaux messages dans cette brochure en franais, afin den faciliter la comprhension et la diffusion. Je vous en souhaite une bonne lecture.

Les principaux messages

Madagascar fait face plusieurs dfis environnementaux, dont certains, comme la disparition des espces endmiques, sont bien connus, tandis que dautres sont dangereusement ignors : par exemple les scheresses dans le Grand Sud, les criquets ou encore la pollution de l'air lintrieur des maisons.
Photo : Felana Rajaonarivelo

Depuis 20 ans, la Banque mondiale a pour lessentiel financ la conservation de la biodiversit Madagascar. Elle souhaiterait lavenir galement aider le pays mieux grer son capital naturel et aider les plus vulnrables se protger des alas climatiques et de la pollution.

Photo : Felana Rajaonarivelo

Photo : Erick Rabemananoro

Les ressources naturelles sont un lment dterminant de lavenir du pays. Le dveloppement humain proviendra de la transformation efficace du capital naturel en capital productif et humain. Lefficacit de cette transformation dpend de la bonne gouvernance des ressources naturelles.

Sommaire

Introduction..................................................................................6 Gestion du capital naturel pour une croissance durable.............7 Les dfis de la gouvernance du secteur environnement...........13 Quatre exemples de dbat de politique publique......................19 Recommandations du CEA et rle de la Banque mondiale.......23

Photo : Felana Rajaonarivelo

Introduction
Cette note prsente les principaux messages et recommandations de ldition 2013 du Rapport sur lenvironnement (Country Environmental Analysis, CEA en anglais) de la Banque mondiale Madagascar. Les objectifs du rapport sont pluriels : informer la prochaine stratgie de partenariat de la Banque mondiale1, identifier les priorits de la Banque mondiale dans le secteur environnement et servir de document de rfrence pour la prparation dun appui budgtaire gnral, une des oprations qui pourraient tre finance par la Banque mondiale au moment du rengagement si le contexte macro-conomique le permet et si le nouveau gouvernement souhaite s'engager dans des rformes ambitieuses2. Par ailleurs, le CEA de la Banque mondiale est une contribution au dialogue entre le Gouvernement, la socit civile et les partenaires du dveloppement sur les liens entre lenvironnement et le dveloppement conomique Madagascar. Le dernier rapport sur lenvironnement de la Banque mondiale date de 2003. Il avait t crit dans le contexte de la prparation de lappui de la Banque mondiale la troisime phase du Programme environnemental (PE3). En ce temps, la Banque mondiale avait mis laccent sur la ncessit de valoriser les ressources naturelles, y compris la biodiversit, pour viter leur destruction3 : autrement dit, trouver des marchs pour les produits et les services des cosystmes. Depuis 2003, seule une courte note de politique a t crite sur lenvironnement. Elle figure dans la collection de notes de politique publies par la Banque mondiale en 20104. Cette note abordait les questions du financement du rseau des aires protges, de limplication des populations locales dans la gestion des ressources naturelles, de la rgulation du secteur minier et de lexploitation illgale des ressources naturelles, thmes qui sont largement repris et analyss plus avant dans le prsent rapport sur lenvironnement. Pour complter ces analyses, le CEA sest galement appuy sur les documents rcents labors par les partenaires au dveloppement (notamment l'USAID et KfW5), une analyse de lconomie politique des secteurs minier et forestier prpare rcemment par la Banque mondiale6 ainsi que plusieurs tudes de cas ralises spcifiquement pour ce CEA, notamment ltude sur le capital naturel7, la gouvernance par le bas8 , la revue des dpenses publiques dans le secteur de lenvironnement9, le cot du systme des aires protges10 et enfin les risques climatiques11. Enfin, les recommandations du CEA sont cohrentes avec la nouvelle stratgie de la Banque mondiale dans le secteur de lenvironnement (2012): Vers un Monde plus vert, plus propre et plus rsilient .

1 Une note de stratgie intrimaire (ISN) a t approuve par le conseil dadministration de la Banque mondiale au dbut de lanne 2012. Une stratgie complte sera prpare une fois la crise politique rsolue. 2 Pour le troisime objectif du CEA, les analyses prsentes dans le rapport qui value le cadre politique, rglementaire et institutionnel du secteur environnement serviront sassurer que le pays a les mcanismes ncessaires pour grer les ventuels impacts environnementaux ngatifs des rformes supportes par laide budgtaire. Par ailleurs, ses dformes importantes en matire de gouvernance environnementales pourraient tre inclues dans laide budgtaire ou faire lobjet si elles sont assez nombreuses dune aide budgtaire spcialement ddie lenvironnement comme cela se fait beaucoup en Amrique latine (Brsil, Mexique, Colombie, Prou). 3 Banque mondiale. 2003. Madagascar - revue du secteur rural et environnemental: Rapport No. 26106 MG. Banque mondiale, Washington DC. 4 Carret JC, Rajaonson B, Feno PJ & Brand J. 2010. Lenvironnement : un atout prserver, des enjeux matriser. In Madagascar : vers un agenda de relance conomique, World Bank, Antananarivo. http://siteresources.worldbank.org/INTMADAGASCAR/Resources/PolicyNotesJune2010.pdf 5 Voir par exemple USAID. 2010. Paradise Lost: Lessons from 25 Years of USAID Programs in Madagascar et KfW / PGM-E. 2009. Etat des lieux sur les transferts de gestion des ressources naturelles: Orientations stratgiques. 6 Banque mondiale. 2010. Madagascar Governance and Development Effectiveness Review: A Political Economy Analysis of Governance in Madagascar - Report No. 54277-MG. World Bank, Washington DC. 7 Armines-Cerna, 2010. Study of the Costs of Environmental Degradation and Genuine Saving 8 WRI, ACCESS Initiative and Development and Environmental Law Center. 2012. Evaluation de la dmocratie environnementale: accs linformation, participation publique au processus dcisionnel et accs la justice en matire environnementale. 9 Iharimamy Andriamarozaka, 2012. Revue des dpenses publiques dans le secteur de lenvironnement. 10 Agreco. 2012. Analyse des cots et sources de financement du systme daires protges Madagascar. 11 Industrial Economics. 2012. Initial Modeling of Future Climate Risks in Madagascar.

GESTION DU CAPITAL NATUREL POUR UNE CROISSANCE DURABLE

Photo : Felana Rajaonarivelo

Quels sont les problmes environnementaux Madagascar ?

Les plus connus :

la dforestation ; les espces menaces de disparition ; lrosion de sols ; lexploitation illgale du bois de rose ; le braconnage des tortues terrestres ; les dgts causs par les cyclones.
Photo : Felana Rajaonarivelo

Ceux la notorit et au potentiel de nuisance croissants :

la surexploitation des ressources halieutiques notamment les crevettes ; lrosion ctire et linondation des villes ctires ; les pollutions dorigine industrielle, en particulier minire avec des grands projets dilmnite, de nickel ou de fer qui ont vu le jour ces dernires annes ; la possibilit quun jour des sables bitumineux soient exploits dans louest du pays.
Photo : Felana Rajaonarivelo

Ceux qui passent inaperus ou presque :

la scheresse qui affecte systmatiquement et chaque anne un demi-million de personnes dans le grand sud ; les dizaines de milliers des maladies respiratoires qui ont pour origine lutilisation des fours charbon de bois comme source dnergie par la quasi-totalit des mnages malgaches.

Photo : Felana Rajaonarivelo

de la richesse du pays rside dans le capital naturel

Le capital naturel de Madagascar, y compris les forts, aires protges, terres agricoles et ressources halieutiques, reprsente lessentiel de la richesse du pays (plus de 50 pourcent sans mme tenir compte des ressources minires)12. En effet, les infrastructures sont peu nombreuses (une des plus faibles densits au monde de routes par nombre dhabitants), mal entretenues, et la main duvre, bien que reprsentant un potentiel important, est pour le moment relativement peu qualifie. Par consquent, le dveloppement du pays repose pour le moment sur la bonne gestion de ce capital naturel, afin quil puisse tre efficacement transform en capital productif et humain.

Plus de 50%

Les feux de brousse sont un des aux qui ravagent les forts malgaches

QUELQUES CHIFFRES

La dgradation de lenvironnement cote au pays entre USD 450 et 500 millions par an, soit 9 10% du PIB Un quart de la population malgache, soit plus de 5 millions de personne, vit dans des zones risque de catastrophes naturelles Les cyclones de 2008 ont engendr des pertes conomiques slevant 5% du PIB Prs de 12,000 dcs par an sont attribus des infections respiratoires provoques par linhalation de lair pollu des mnages, dont plus de 10,000 sont des enfants de moins de 5ans En 2010, prs de 80% de la population du Grand Sud de Madagascar ont t touchs par linscurit alimentaire due aux scheresses La surexploitation des ressources halieutiques sest traduite, entre autres, par une chute de plus de 30% de la valeur de lexportation de crevettes entre 2003 et 2008 : une perte de prs de USD 20 millions Le chiffre daffaire de lindustrie touristique, qui repose en grande partie sur la renomme mondiale de la biodiversit malgache, slve USD 0.5 milliard : un secteur cl en termes d'investissements et de cration d'emplois directs et indirects

12 Rsultat de ltude sur le capital naturel.

Photo : Njaka Rajaonisaona

Comment tablir un ordre de priorit des problmes environnementaux pour une croissance durable ? Souvent dicte par la notorit de chaque dfi, cette priorisation est discute dans le CEA partir des donnes disponibles et doutils analytiques, tels que lvaluation montaire des problmes environnementaux, et son expression en pourcentage du Produit intrieur brut (PIB). Bien que les donnes manquent encore pour une comparaison exhaustive et quil soit difficile dvaluer dun point de vue montaire certains services environnementaux, notamment ceux lis aux services des cosystmes forestiers, cette mthodologie permet de comparer plus objectivement diffrents problmes environnementaux. Les rsultats montrent que les effets nfastes de la pollution de lair et de leau sur la sant publique, bien que peu mdiatiss, lemportent nettement sur les problmes de dforestation et de dgradation des sols agricoles, qui font pourtant la une des mdias nationaux et internationaux depuis vingt ans. Par ailleurs, le cot des dgts occasionns par les cyclones particulirement destructeurs (comme ceux en 2008) est, pour une anne donne, du mme ordre de grandeur que le cot de la pollution de leau ou de lair. En effet, Madagascar est lun des pays les plus vulnrables au monde aux vnements climatiques extrmes (scheresses, cyclones). Un autre aspect important est limpact du cot cumul de ces diffrents problmes environnementaux sur les perspectives de croissance du pays.

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Dans le quartier dAnketa-Bas Toliara, de nombreuses maisons construites en matriaux traditionnels nont pas rsist au passage du cyclone Haruna (fvrier 2013).

Felana Rajaonarivelo Photo : Felana Rajaonarivelo

La mauvaise gestion des ressources naturelles renforce encore la tendance un dveloppement non durable.
Photo : Felana Rajaonarivelo

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A Madagascar, le cot de la dgradation de lenvironnement est denviron 9 pourcent du PIB (en prenant lanne 2005 comme rfrence, la seule anne pour laquelle nous disposons de lensemble des donnes ncessaires). Si on examine limpact de ce cot sur le taux dpargne, cest--dire le taux de croissance du stock combin de capital productif, humain et naturelle, ce taux (toujours pour la mme anne de rfrence) est ngatif -6.5 pourcent du PIB. Ceci indique que, contrairement ce quun dcideur malgache pourrait penser en ne considrant pour cette mme anne que le taux de croissance du PIB de 4.6 pourcent, ou encore le taux dpargne brute 10 pourcent pour cette anne, la croissance du pays nest pas durable13. Le manque d'entretien de l'infrastructure physique a bien entendu une influence majeure sur ce rsultat, mais la mauvaise gestion des ressources naturelles renforce encore la tendance un dveloppement non durable. Le cot de la dgradation de lenvironnement nest quun exemple parmi dautres dune mthodo-

Les communauts participent la surveillance cologique de la Rserve spciale dAnalamazaotra, en collaboration avec les agents de Madagascar National Parks.

logie qui permet dordonner les problmes environnementaux afin didentifier les priorits. Il nous indique entre autres que la politique de croissance conomique du pays doit tenir compte de la gestion des ressources renouvelables (et de leurs revenus), de celle de lenvironnement, ainsi que de la prvention des dgts ds aux vnements climatiques. Lutilisation de cette mthodologie avec les donnes existantes illustre par ailleurs que les priorits du secteur de lenvironnement Madagascar ne se limitent

pas seulement aux plus mdiatises. Ces rsultats suggrent deux directions pour laction : tout dabord, le pays doit ventuellement faire plus attention aux problmes environnementaux dont personne ne parle, mais qui touchent les catgories de population les plus pauvres et les plus vulnrables ; ensuite, il est ncessaire de commencer assembler les donnes sur les nouveaux problmes environnementaux qui pourraient surgir.

13 World Bank, 2011. The changing wealth of nations: measuring sustainable development in the new millennium. World Bank, Washington DC.

LES DFIS DE LA GOUVERNANCE DU SECTEUR ENVIRONNEMENT

Dans le village de Mahatsara, Valentinah Randriamihaja, chef de volet appui au dveloppement et ducation environnementale du Parc national de Mantadia, forme les membres des Comits locaux de protection mis en place par les communauts pour veiller la conservation de laire protge.

Photo : Felana Rajaonarivelo

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Seule la largeur de la route spare le Parc national de Mantadia dune zone non protge. On constate la di rence entre les deux cts cause de lexploitation de la zone non protge pour la production de charbon de bois.

Lanalyse de la gouvernance du secteur environnement inclut lvaluation des politiques, des institutions, du cadre juridique, de laccs linformation et la justice et finalement des dpenses publiques. Les politiques et le cadre juridique Depuis le Sommet de Rio et plus rcemment celui de Durban, le pays sest dot de politiques ambitieuses (par exemple le Madagascar Action Plan ax sur la vision Madagascar Naturellement ou encore la Vision de Durban) qui font la part belle aux ressources naturelles, notamment la biodiversit, et qui ont aussi t un temps considres comme progressistes : par exemple le transfert de droits de gestion aux communauts locales ou encore la rglementation en matire dtudes dimpact environnemental. Cela dit, ces visions nont pas t renouveles depuis quelques temps, le Madagascar Action Plan a expir et la vision Durban aura bientt 10 ans. Par consquent, le pays semble marquer le pas aprs un dpart ambitieux au moment du Sommet de Rio. Mais la transcription des politiques en textes rglementaires, ainsi que lapplication de la loi, sont galement des obstacles majeurs la mise

en uvre de ces stratgies. La lgislation est complexe, compose de nombreux textes parfois contradictoires, dvelopps d'une manire ad hoc. Le systme judiciaire prsente des lacunes majeures, en grande partie lies la corruption et au manque de capacit des institutions, surtout au niveau dcentralis, o par ailleurs le manque de ressources financires est criant. Ces failles se sont aggraves depuis le dbut de la crise politique de 2009 ; les cas de pillages des ressources naturelles se multiplient et limpunit semble samplifier et limpunit est un problme majeur. Les institutions Les institutions, comme les politiques et les principaux textes de rglementation, datent pour la plupart du dbut du Programme Environnement, c'est--dire des annes 1990. Le Ministre de lEnvironnement et Forts, issu de la fusion en 2008 de deux ministres, est dsormais compos de deux directions gnrales, forts et environnement situation qui est source de conflits et dambiguts. La Direction du changement climatique, au sein de la Direction gnrale de lenvironnement, peine faire entendre sa voix.

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Photo : Felana Rajaonarivelo

Felana Rajaonarivelo

Deux exemples de dfis en matire de gouvernance des ressources naturelles : les bois prcieux et le carbone forestier
Depuis 20 ans, lexploitation illgale des bois prcieux (bois de rose et bois dbne) dfraie la chronique et sintensifie chaque crise politique. Depuis plusieurs annes, la Direction des Forts a entrepris de mettre au point un ensemble doutils pour la gestion durable des forts naturelles. Cela inclut le zonage forestier ; les inventaires ; llaboration de plans damnagement dtaills et ladjudication publique et comptitive de permis dexploitation ; ainsi que la mise au point de systmes de traabilit de bois et de certification. En attendant que ce systme devienne oprationnel et pour viter que les forts ne soient surexploites, l'exploitation forestire de bois prcieux a t interdite, il y a dix ans, par la lgislation nationale. Nanmoins, les plans damnagement durables nont jamais t produits, et certains exploitants forestiers ont tout de mme russi obtenir, titre exceptionnel, des permis pour des produits dont lexploitation et lexportation sont pourtant interdites. La crise lie au changement de pouvoir en dehors des normes constitutionnelles en 2009, a permis une ampleur sans prcdent : on estime que US$ 200 millions de dollars de bois prcieux ont t exports, lesquels ont rapport environ US$ 20 millions de dollars au Gouvernement. Une telle somme est videmment significative pour un gouvernement en mal de reconnaissance internationale et qui ne bnficie pas du soutien des bailleurs de fonds, mais elle est ngligeable par rapport au chiffre daffaires actuel de lindustrie du tourisme de nature (1/2 milliard de dollars), qui pourtant souffre quand de telles crises politiques se produisent. Elle est galement ngligeable par rapport aux perspectives de lindustrie du carbone naissante, mais qui ne pourra toutefois crotre que si lexploitation illgale est matrise. Quant la socit civile, malgr sa capacit attirer l'attention sur cette question dans les forums nationaux et internationaux, ses tentatives de poursuivre en justice les commanditaires et les contrevenants ont t infructueuses. En un mot, les difficults lies la gestion des forts de Madagascar font perdre des millions de dollars de recettes fiscales directes et indirectes au pays. Le cadre rglementaire pour linvestissement dans ce secteur du carbone forestier na toujours pas t dvelopp, et un appui technique la Direction du changement climatique savre ncessaire pour quelle puisse effectivement contribuer llaboration et la mise en uvre dune politique et dune structure lgislative qui remplissent les exigences des marchs internationaux. Cette situation est aggrave par le fait quaucun financement pour la prparation du mcanisme REDD + par le Forest Carbon Partnership Facility na pu etre accord au gouvernement en raison de la crise politique. Certaines ONGs internationales ont jou un rle important dans le dveloppement de projets

On estime que US$ 200 millions de bois prcieux ont t exports et lesquels ont rapports environ US$ 20 million au Gouvernement.

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pilotes, et ont commenc ngocier des ventes de carbone avec des acheteurs internationaux tels que Mitsubishi, Air France ou Dell. Toutefois, ces transactions ont t largement ralises sans un cadre rglementaire national. Par ailleurs, compte tenu de lengouement de la plupart des pays forestiers pour ce march mergent, et malgr lintrt suscit par les forts malgaches en raison de leur premium atout de biodiversit, labsence de cadre rglementaire a probablement dj faire perdre au pays dautres investisseurs potentiels. La mise en place dun march carbone forestier pourrait par ailleurs etre mise en pril par le manque dimplication des communauts locales, qui est une clef du succs de son mergence au niveau international. En effet, lexprience de ces vingt dernires annes montre que malgr llaboration de politiques ambitieuses, leur application travers limplication des populations locales dans la gestion des forts na pas t une priorit relle Madagascar.

La protection de la biodiversit a t confie Madagascar National Parks (MNP), une Organisation Non Gouvernementale (ONG), tandis que la protection de lenvironnement est du ressort de lOffice National de lEnvironnement (ONE), un Etablissement Public caractre Industriel et Commercial (EPIC). Toutefois, les deux institutions se dbattent avec des problmes budgtaires pour remplir leur mandat, aucune des deux ne recevant de contribution financire de lEtat. En outre, leur statut ne leur permet pas dexercer pleinement leur mandat : par exemple MNP ne peut pas verbaliser les contrevenants, et lONE se fait payer par les entreprises quelle est cense rglementer. Deux nouvelles institutions ont rcemment fait leur apparition : la Fondation pour les aires protges et la biodiversit (FAPB) et Tany Meva14, qui ont toute deux la particularit de grer des fonds fiduciaires destins prenniser le financement du secteur. Ces fondations reprsentent une rponse prometteuse au dfi du financement durable de la gestion des ressources naturelles Madagascar, mais manquent encore de vision stratgique, de capital humain, et de synergie avec ladministration et les autres institutions du secteur de lenvironnement.

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Njaka Rajaonisaona

Photo : Sofia Bettancourt

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14 Cres respectivement en 2005 et en 1996.

Laccs l'information et la justice Laccs l'information et la justice, ainsi que la participation de la socit civile sont indispensables la bonne gouvernance du secteur de lenvironnement, notamment dans le cas o lapplication de la rglementation nest pas garantie par les institutions rgaliennes qui en ont la charge. Ce sont les lments dits de la gouvernance par le bas , par opposition la gouvernance administrative. Plusieurs tudes de cas menes par une coalition dONG nationales ont t finances dans le cadre de ce CEA. Elles montrent que malgr les dclarations dintentions, laccs linformation est difficile, la participation est faible et laccs la justice trs faible. En revanche, lmergence rcente de la socit civile malgache et ses prises de position nombreuses dans les mdias locaux sont des facteurs encourageants de lvolution de la demande de gouvernance par les citoyens de Madagascar, quil est ncessaire de soutenir.
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au Dveloppement (APD) nest pas une situation soutenable sur le long terme, et les revenus de lensemble du secteur sont insignifiants compars au cot des institutions, notamment celui de MNP. LONE pour sa part ne reprsente quune partie mineure des dpenses du secteur, et cela malgr son rle essentiel dans le contrle et la rglementation de lenvironnement. La seule source de revenus de lONE provient des frais dvaluation des dossiers des promoteurs selon un taux fix en 2004, et qui est loin de couvrir les besoins rels de cette institution.

Les dpenses publiques Les dpenses publiques du secteur de lenvironnement (restreint au Ministre et aux deux agences cites plus haut) sont denviron 10-20 millions de dollars par an, soit 1 pour mille du PIB depuis la crise, 2 pour mille avant cette crise (ou 1 pourcent du budget national). Ce niveau est faible, compar la norme de 1 pourcent du PIB, au cot de la dgradation de lenvironnement, et surtout au fait que le pays possde un vingtime de la biodiversit mondiale. Parmi toutes ces institutions, Madagascar National Parks reprsente la plus grande partie des dpenses : un tiers des dpenses du secteur, essentiellement finances par la Banque mondiale travers le PE3. Par ailleurs, si la Banque mondiale contribuait 50 pourcent de son cot oprationnel avant la crise, ce chiffre slve maintenant 80 pourcent en raison du retrait des autres partenaires au dveloppement. Cette dpendance de MNP lAide Publique

En conclusion la gouvernance environnementale Madagascar a besoin dtre rforme pour amliorer les performances du secteur15: en particulier, le cadre lgal doit tre simplifi et appliqu, les rles des diffrentes institutions doivent tre redfinis, et la participation de la socit civile dans le processus de dcision amliore. Cette rforme doit galement aboutir une augmentation significative des revenus du secteur et lamlioration du ratio revenus fiscaux sur revenus non fiscaux, en particulier pour MNP. Enfin, cette rforme doit mieux intgrer et donner plus de visibilit au changement climatique dans le paysage institutionnel et politique.

Photo : Njaka Rajaonisaona

15 La performance du secteur de lenvironnement est note chaque anne par la Banque mondiale dans les pays o elle est prsente. Cet exercice appel CPIA (Country Policy and Institutional Analysis) et qui est effectu pour tous les secteurs dtermine en partie le montant de lallocation pour les pays membres de lAssociation Internationale pour le Dveloppement (AID, IDA en anglais).

QUATRE EXEMPLES DE DBAT DE POLITIQUE PUBLIQUE

Photo : Felana Rajaonarivelo

Le CEA analyse quatre questions de politique publique lies lenvironnement (y compris labsence de politique publique) : (i) le financement de la vision Durban ; (ii) labsence de politique dadaptation au changement climatique ; (iii) la qualit de la rglementation environnementale du secteur minier ; et (iv) labsence de politique de lutte contre la pollution dans les foyers domestiques.

Comment financer la vision Durban ?

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Madagascar National Parks gre environ 2,8 millions dhectares daires protges, et depuis la vision de Durban, 4 millions daires protges supplmentaires sont en cours de cration. Au total, le cot du rseau est financ pour MNP par lAide Publique au Dveloppement (APD) et pour les autres aires protges par les ONG. Daprs ltude commande dans le cadre de ce CEA, le cot complet du rseau sera rapidement de 20 voire 30 millions de dollars par an, soit le double ou le triple du budget actuel du secteur environnement depuis le dbut de la crise. De tels montants ne pourront pas tre financs par lAPD16 ou par les grandes ONG qui collectent certes des fonds considrables avec laide de la philanthropie amricaine, mais qui peinent financer les aires protges au-del de leur cration. Si le pays veut financer un tel rseau,

il faudra donc recourir de manire agressive aux mcanismes de march : les revenus de lcotourisme notamment pour les aires protges gres par MNP, et les revenus de la vente de crdits carbone pour les nouvelles aires protges, pour autant quun march du carbone forestier se matrialise. Dautres sources pourraient inclure des changes dette nature et des biodiversity offsets. Compte tenu des sommes en jeu, le financement de la vision de Durban est loin dtre une mince affaire. Aprs une politique dexpansion de la superficie des aires protges, il faudrait une vraie politique de financement de cette vision. Un pays qui dispose de 1/20 de la biodiversit mondiale mais reprsente seulement 1/10000 du PIB mondial ne pourra pas sen sortir autrement.

Une jeune femme participant une action de reboisement dans la rgion de Majunga.

16 En vingt ans, la Banque mondiale na jamais russi financer plus de 10 millions de dollars par an dans lintgralit du secteur.

Photo : Toky Rajaona

Revenus des droits dentre $ Millions 2 1,6 1,2

Nombre de touristes Milliers 160

120

Bn ces concrets de la conservation de la biodiversit : tendances de lcotourisme Madagascar

80 0,8 0,4 0 40

1992

1997

2002

2007

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Quelle politique dadaptation ?

Lanalyse des priorits environnementales a rvl quen plus des cyclones dont les dgts sur les infrastructures sont visibles et mdiatiss, les scheresses et les inondations des villes ctires sont des problmes importants qui devraient saccentuer dans les annes venir. Or le pays na pas de politique dadaptation digne de ce nom, et continue intervenir sur le mode de lurgence aprs les cyclones et les scheresses. Il y a galement un rel manque dinstitutions ayant les capacits et les ressources ncessaires pour prparer et mettre en oeuvre les programmes, alors quon dplore dautre part que la prise de conscience du public sur les enjeux du changement climatique pour le pays est quasiment inexistante. Cest paradoxal si lon compare avec ce qui se passe dans la plupart des pays africains qui investissent dores et dj des centaines de millions de dollars dans ladaptation au changement climatique dans des secteurs tels que lagriculture, les infrastructures, ou encore la protection des villes ctires, alors que Madagascar est parmi les pays les plus vulnrables aux catastrophes naturelles en Afrique, en particulier en ce qui concerne les cyclones.

Nue de criquets sabattant sur le village de Manombo, Ilakaka (Sud de Madagascar).

Photo : Mialisoa Randriamampianina

Comment construire un cadre pour rglementer les impacts environnementaux du secteur minier ?
Lexpansion actuelle du secteur minier Madagascar sapparente un dbut dindustrialisation et en cela est primordiale pour le dveloppement du pays. La rglementation du secteur minier a enregistr des progrs rapides au cours des dernires annes, sauf en matire denvironnement. Si les grandes entreprises du secteur minier appliquent dj des normes environnementales de niveau international, le cadre rglementaire et les institutions capables dassurer que toutes les entreprises soient soumises la mme rglementation nexistent pas encore. Par ailleurs, il nexiste aucun moyen de rglementer ni le secteur artisanal, ni les phnomnes de rues qui se manifestent chaque fois que de nouveaux gisements dor ou de pierres prcieuses sont dcouverts, souvent dans les forts et les aires protges, ou proximit. Une autre question concerne les lments ncessaires pour mettre en place un systme national de compensation de la biodiversit (biodiversity offset). L'enjeu est crucial pour l'exploitation minire, mais est d'une importance d'autres secteurs conomiques

Quelle politique de rduction de la pollution des foyers domestiques ?

Etant donn lampleur des effets nfastes de la pollution de lair des foyers domestiques sur la sant publique, il est primordial de dvelopper une stratgie pour lintroduction dune alternative aux fours charbon de bois. Lanalyse cots bnfices de lintroduction de fourneaux thanol, par exemple, montre trs clairement que les bnfices en termes de sant et de rduction de la dforestation sont beaucoup plus importants que le cot de la subvention de lthanol. Il est surprenant que, compte-tenu de limpact en termes de sant publique, le pays nait pas encore de politique publique en matire de promotion dalternatives, thanol ou autres. Faut-il les financer par les projets lis la lutte au changement climatique? Faut- il demander aux responsables des secteurs sant ou protection sociale de sen occuper ?

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Photo : Felana Rajaonarivelo

Photo : Felana Rajaonarivelo

RECOMMANDATIONS DU CEA ET RLE DE LA BANQUE MONDIALE

Photo : Njaka Rajaonisaona

Depuis 20 ans, dans le cadre de son appui au secteur de lenvironnement, la Banque mondiale a financ essentiellement la protection de la biodiversit, se focalisant au dpart sur la cration des parcs puis en appuyant la gestion des parcs eux-mmes, une fois ceux-ci crs. Cette stratgie suit en quelque sorte un mouvement imprim par les grandes ONG de conservation qui ont su mdiatiser les dcouvertes de nouvelles espces (notamment de lmuriens, lespce emblmatique de la Grande le), ainsi que les dangers lis la destruction des cosystmes et la perte des espces. Depuis la revue mi-parcours du PE3 en 2007, les populations riveraines font lobjet dune attention plus grande de la part du projet parce que lexprience des premires phases a montr quelles sont essentielles la gestion des ressources naturelles. A travers son nouveau projet daide la conservation de la biodiversit mis en uvre depuis mars 201217, la Banque mondiale continue de financer la conservation de la biodiversit, tout en augmentant son appui aux communauts locales et en dveloppant les mcanismes de march pour financer la conservation de biodiversit. Par ailleurs, la Banque mondiale a galement introduit une clause suspensive au projet avec pour but de faire respecter la gouvernance environnementale. En consquence, ladministration forestire entreprend des efforts, notamment pour limiter le pillage des bois prcieux ou le braconnage des tortues. Voil pour le prsent. Pour lavenir, le CEA recommande que la Banque mondiale sengage sur trois thmes : le dveloppement des mcanismes de march, lamlioration de la gouvernance environnementale et lappui aux populations les plus vulnrables.
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I. Amliorer lvaluation montaire de la valeur du capital naturel et dvelopper des mcanismes de march

> Rle de la Banque mondiale

Les ressources naturelles de Madagascar reprsentent une partie importante de sa richesse totale. Il nexiste pas de mesure de cette richesse lchelle nationale et par consquent, pas de prise en compte de cette richesse naturelle dans les politiques publiques. Par exemple, il existe un cart considrable entre la valeur suppose des aires protges et les revenus financiers quelles engendrent. Elles souffrent donc dun dficit chronique de financement que leur prolifration ne fait quexacerber.

La Banque mondiale finance linitiative WAVES pour aider les dcideurs malgaches intgrer les valeurs conomiques du sous-sol, des ressources halieutiques, des ressources en eau et des forts, dans leurs politiques publiques et ainsi amliorer la contribution des ressources naturelles au processus de dveloppement. La valeur conomique des aires protges fait lobjet dune attention particulire. Dans le plus long terme, la Banque mondiale souhaite rester un interlocuteur

du gouvernement malgache pour le dveloppement de mcanismes de march capables de convertir les valeurs conomiques des ressources naturelles et des services environnementaux en revenus pour le secteur de lenvironnement, seul moyen selon notre analyse davoir un budget pour le secteur environnement la hauteur des enjeux dcrits dans le CEA.

17 En raison de la nature de bien public mondial de la biodiversit malgache, un financement additionnel au PE3 a t obtenu en juin 2011 en exception la politique qui rgit lengagement de la Banque mondiale dans les pays o un changement non constitutionnel de gouvernement a eu lieu.

Felana Rajaonarivelo

Les pays qui possdent des ressources naturelles abondantes sont bnis ou maudits selon la qualit de la gouvernance de ces ressources : bonne, lexploitation des ressources naturelles nourrit le dveloppement ; mauvaise elle est source dinstabilit, de conflit et dingalit. A Madagascar, le CEA montre que les ressources naturelles ne sont pas gres de manire optimale. Cette mauvaise gestion fait perdre de largent au pays alors quun des principaux dfis comme expliqu prcdemment est justement de trouver de largent pour grer un patrimoine mondial.

II. Amliorer la gouvernance ressources naturelles

des

> Rle de la Banque mondiale

La Banque mondiale finance une assistance technique pour la liquidation des stocks de bois de rose, lesquels sont une vritable maldiction pour le pays. Dans le moyen terme, quand la crise politique sera termine, la Banque mondiale, travers le Forest Carbon Partnership Facility, devrait galement reprendre son financement pour la mise au point dune stratgie sur le carbone forestier. Dans le plus long terme, la Banque mondiale pourrait envisager de financer un projet de gouvernance des ressources naturelles. Ce projet pourrait prendre la forme dune aide budgtaire, cest--dire un financement qui rcompenserait ex post des rformes, au lieu de financer ex ante des activits. Le mme instrument pourrait galement tre utilis pour introduire les principes dune politique publique en matire de rduction de la pollution dans les foyers domestiques ainsi que les premiers fondements dune politique publique en matire dadaptation au changement climatique.

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Photo : Erick Rabemananoro

Les bcherons qui se livrent aux coupes illicites de bois de rose dans le Parc de Masoala construisent des villages provisoires partir desquels ils ratissent la zone (photo prise dhlicoptre).

Madagascar est un pays o la pauvret en milieu rural est encore endmique. Ces pauvres dpendent des ressources naturelles et sont donc sensibles aux chocs climatiques. A chaque cyclone mais aussi chaque scheresse, des populations dj trs pauvres perdent leur outil de travail et donc leurs moyens de subsistance. Or, le changement climatique va notamment augmenter les scheresses, au sud mais aussi louest du pays et rendre les petites villes ctires plus vulnrables aux temptes tropicales, surtout les quartiers o vivent les plus pauvres.

III. Rduction de la vulnrabilit des plus pauvres aux chocs climatiques.

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> Rle de la Banque mondiale

La Banque mondiale apporte depuis plusieurs annes une assistance technique la gestion des risques naturels et compte poursuivre cette assistance. Elle a aussi prvu de financer certains investissements notamment dans le systme dalerte prcoce dans lopration durgence qui a t approuve par son Conseil dadministration la fin de lanne 2012. Dans le plus long terme la Banque mondiale pourrait financer une opration multisectorielle damlioration de la rsilience des populations du Grand sud de Madagascar au phnomne rcurrent de la scheresse.

Ces volutions stratgiques ainsi que les recommandations pour des nouvelles oprations finances par la Banque mondiale seront discutes et ventuellement entrines quand la Banque mondiale et le Gouvernement de Madagascar sattelleront la dfinition dune nouvelle stratgie de partenariat, lorsque le contexte aprs la fin de la prsente crise politique sy prtera.

Lasschement du euve Mandrare rend leau rare pour les animaux et les hommes.

Photo : Njaka Rajaonisaona

Photo : Njaka Rajaonisaona

Cette brochure en franais rsume le rapport Madagascar Country Environmental Analysis publi en avril 2013 par la Banque mondiale. Texte : Jean-Christophe Carret, AFTSD, avec la collaboration dAlison Clausen. Design graphique : Toky Rajaona Photos : Felana Rajaonarivelo, Njaka Rajaonisaona, Erick Rabemananoro, Toky Rajaona Appui administratif : Hery Rakotondrazaka, Iolinjaka Raza mahefa, Miora Raberahona, Jrmie Rakotonatoandro Production : Unit Communication, AFRSC, Banque mondiale (Madagascar) Coordination : Erick Rabemananoro, avec la collaboration dOlivia Rakotomalala Photo de couverture : Production de charbon de bois dans la rgion de Moramanga Banque mondiale Avril 2013

Photo : Felana Rajaonarivelo