Finances Publiques, M.

Bouvier, 2009-2010
Ouvrages conseills :
M. Bouvier, M. C. Eclassan, J.P Lassale Manuel de Finances Publiques , LGDJ,
2008
M. Bouvier Les finances locales , LGDJ, 2008
M. Bouvier Introduction au droit fiscal gnral et la thorie de limpt ,
LGDJ, 2008
A. Barilari, M. Bouvier, La LOLF et la nouvelle gouvernance financire de
ltat , LGDJ, 2007
La revue franaise de fiances publiques (4 nos par an)
Site : www.fonfafip.org
La nouvelle gouvernance financire publique
D'un cot on gre les finances publiques autrement qu'autrefois. Et puis les
politiques se sont intresss plus qu'autrefois aux finances publiques. C'est la la
raison du titre.
La premire partie concerne le processus de dcision politique, alors que la
deuxime parle du processus de gestion.
Les finances publiques fonctionnent avec de l'argent. On est tous des
contribuables donc on finances toutes les dpenses publiques. La TVA reprsente
presque 50% des impts de l'Etat.
Une crise financire prive est en train de se dvelopper et il faudra la
grer,surpasser et les fonds publics viennent la rescousse. Mais c'est pas la
premire que cela ce passe, une premire se dclenchaient il y a 30 ans, donc
la fin des annes 70. C'est ce qui a dclench l'ide qu'il fallait mieux grer les
fonds publics. Cette fois il ne s'agit pourtant pas de la mme, cette fois ci les
problmes risquent d'tre plus graves, redoutables, considrables. Depuis 1970,
les revenus d'Etats ont commenc se rduire cause du taux de chmage
leve qui se traduit par moins d'impt et une diminution du pouvoir d'achat
alors que d'un autre cot les dpenses ont augmentes. Un taux de chmage
lev cre aussi des problmes sociaux et les dpenses publiques ont de plus en
plus augmentes. Un cart de plus en plus considrable s'est produit qu'on
nomme dficit de plus en plus important lequel il fallait combler. D'ailleurs on ne
pouvait pas le combler en prlevant plus d'impts, donc on ne pouvaient plus de
recettes et on pouvait difficilement diminuer les dpenses. On a alors emprunt
et aujourd'hui la dette publique est de plus de 1200 milliards d'euro alors que le
PIB de la France est actuellement de 1900 milliards d'euro. Le problme est
qu'on doit grer les emprunts de plus en plus croissants. D'ailleurs cette situation
franaise est gnrale et non seulement franaise. Mais si on ne fait rien, la
France est aussi voue la faillite, comme les entreprises.
Par finances publiques on dsigne tout d'abord les finances de l'Etat,
des collectivits locales (communes, groupements de communes,
dpartements, rgions) et de la scurit sociales. Ces trois lments
formes les finances publiques. Par exemple lorsqu'on parle de dette publique
on ne parle pas seulement de la dette de l'Etat- La dette publique est la dette
cumule, ajoute de l'Etat, des collectivits locales et des organismes de

scurit sociale.
Les finances publiques se sont galement d'un cot des recettes et de l'autre
cot les dpenses. Les recettes publiques, l'argent publique, les ressources
publiques sont essentiellement aujourd'hui les prlvements obligatoires c..d
les impts comme par exemple la TVA ou les cotisations sociales (prlvements
effectus sur les salaires pour le compte des organismes de scurit sociale). Ce
sont les revenus des citoyens et des entreprises. L'utilisation de l'argent publique
est reprsente par ce qu'on appelle les dpenses publiques. Les dpenses
publiques sont les dpenses de l'Etat, comme par exemple la construction d'une
universit, des collectivits locales, par exemple le financement d'une piscine
municipale, et galement de la scurit sociale, par exemple le remboursement
des mdicaments prescrits par le mdecin.
=> Donc finances publiques = recettes publiques + dpenses publiques
En tant que contribuant on ne veut pas que cet argent soit utilis de manire
irrgulire, on ne veut pas qu'il y ait de la corruption. Il est donc ncessaire qu'il
y ait un contrle de la bonne utilisation de l'argent public. L'argent ne doit pas
tre gaspill. En dehors du gaspillage, il faut viter les malversations concernant
largent public. Pour cela il existe des administrations mais galement des
juridictions charges de contrler la rgularit des oprations effectues par le
secteur public. A titre d'exemple on peut citer l'inspection gnrale des finances
ou encore la Cour des comptes.
Mais qui dcide de l'utilisation de l'argent public? Comme nous sommes dans un
systme politiques, ce sont les politiques. La dcision politique appartient aux
reprsentants des citoyens. Le budget de l'Etat par exemple doit tre adopt par
le parlement, ou bien encore le budget d'une collectivit territoriale doit tre
adopt par le conseil de cette collectivit. Il y a un contrle des citoyens par
leurs reprsentants sur les dpenses et les recettes publiques.
La rforme des finances publique c'est annonc depuis la seconde moiti des
annes 1970. Elle a t dclenche par la crise conomique qui a provoqu une
crise des finances publiques. Les dpenses publiques ont augment et les
recettes publique n'ont pas suivi le mouvement. C'est un phnomne
international. La rforme des finances publiques a commenc par les pays
dvelopps. Elle se continue aujourd'hui du cot des pays en dveloppement ou
mergent. On trouve la mme dmarche de rforme sur tous les continents,
Cette rforme consiste essentiellement adapter les mthodes de gestion
utilise par les entreprises la gestion du secteur public. On prend
modle sur le management de l'entreprise. Le coeur de la rforme est de dire
qu'il y a des mthodes qui formes bien pour les entreprises, on va les utiliser les
mmes mthodes pour le secteur public.
L'enseignement des finances publiques ou encore la manire de concevoir les
finances publiques s'est faite en plusieurs tapes. La premire est la lgislation
financire. Les finances publiques au 19 et au dbut du 20ime sicle taient
uniquement considres sous leur aspects juridique. C'est une conception qui va
prdominer jusqu'aux annes 1950. La deuxime tape est l'conomie financire
publique. Elle apparue partir des annes 1950 lorsque l'Etat a t oblig
d'intervenir de faon massive dans la vie conomique. La troisime tape est la
gestion financire publique. Le souci de mieux grer, de grer plus efficacement
le secteur public est apparu aux dbuts des annes 1980. La crise financire de

l'Etat a conduit rechercher de nouvelles manires de grer le secteur public et

on a commenc adapter les mthodes de gestion de l'entreprise la gestion
publique. On est dans un mouvement de rforme qui est long et gnral, qu'on
retrouve partout dans le monde. En fait, si on observe ce qui se passe partir de
cette rforme, on s'aperoit que derrire a est une rforme de l'Etat dans son
ensemble et cela touche le droit constitutionnel.
PREMIERE PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES ET LETAT : LA SOLUTION
Une chose est importante, les finances publiques ont t la source, lorigine
de ltat puisque ont t lorigine des transformations de ltat. Par ailleurs, les
finances publiques ont toujours t utilises comme des rgulateurs du systme
conomique et social.
Les tats ont toujours utilis les FP pour intervenir dans la vie conomique et
sociale, en particulier pour rgulariser les crises ou sen sortir.
1ere sous partie : Les Finances publiques aux origines de ltat
Sans un pouvoir financier, cd, sans la capacit de leurs impts et de les
dpenser librement, aucun pouvoir politique ne peut exister. Les institutions
politiques se sont toujours constitue sur la base dun pouvoir financier.
Aujourdhui le pouvoir financier dans une grande partie de sa lgitim de la
cration dun droit particulier qui organise le fonctionnement de ce pouvoir, ce
droit sappelle le droit public financier, compos des 3 branches :
Le droit fiscal les rges concertants les rgles rgissantes le systme fiscal ;
Le droit budgtaire le droit qui pose les rgles concernant la prise de dcision le
fonctionnement, la prsentation des tous les budgtaire publics ;
Le droit de la comptabilit publique le droit qui dfinit les rgles de
lorganisation du systme comptable de ltat et des autres collectivits publics,
par ex. les collectivits territoriales ;
Cest trs largement par la cration du droit public financier, par la construction
de ce droit que sest btit un systme politique, celui de la dmocratie
parlementaire librale. La construction du droit public financire doit tre
associe la cration de ltat parlementaire dmocratique.
Chapitre 1 : La naissance du pouvoir politique et de limpt.
A lorigine cest limpt qui a servit la base, fondement la construction de
ltat , par la suite cest de limpt que dpend lexistence de ltat. (Anne 70 et
80 affamer la dette de ltat, rduire les impts aux USA) .Cest par la conqute
du pouvoir fiscal que passe la conqute du pouvoir politique.
Section 1 : Une forme dsordonne de prlvements et de pouvoir: le
pillage
Le pillage reprsente, est une forme lointaine, ancienne, primitive de l'impt. En
effet ce qui le caractrise c'est qu'il s'agit d'un prlvement obligatoire
irrgulier dans le temps.( Ce qui caractrise l'impt c'est sa rgularit). Le
pillage n'a pas lieu des dates fixes, il est soumis au hasard, aux besoins d'un
groupe de pillards. Un deuxime problme est que le pillage consiste le plus
souvent prlever la totalit des biens qui sont possds ou produits
par les victimes du pillage. Le pillage est par consquent un prlvement

obligatoire (base d'un impt) qui ne laisse pas le temps aux victimes de ce
pillage de reconstituer leur patrimoine. Il n'est plus possible dans ce cas de
reconstituer ce qui permet de produire des richesses conomiques. Les pillards
en s'accaparant la totalit des biens de leurs victimes ne leurs laissent plus
aucune possibilit de produire de nouveau bien, ni mme de survivre dans
certains cas. Autrement dit ils les condamnent disparatre et perdent en mme
temps leurs sources de revenus.(dans un dbat actuel on se pose galement la
question jusqu'o peut on imposer les contribuables sans gner le
dveloppement conomique). Les pillards n'ont aucune conception de la
matrise de leurs ressources sur la dure, dans le temps. Ils vivent dans
l'instant, ils ne se projettent pas dans l'avenir. Autrement dit ils n'ont
aucune stratgie
Section 2 : Le tribut
Le tribut est l'anctre de l'impt. C'est aussi avec le tribut que les pillards les
plus aviss, les plus intelligents ont commenc btir un pouvoir politique. Les
pillards ont compris qu'il fallait :
laisser la disposition de peuples conquis une partie de leur production. Par
exemple qu'il ne fallait pas leur voler toutes les graines qu'ils possdaient (on est
dans une socit rurale, les grains sont la base mme, c'est le trsor). Il ont
compris qu'il fallait leur laisser les moyens de production ( par exemple les outils
qui servent cultiver la terre). Par consquent ils ont compris qu'il fallait que leur
victimes soient en mesure de continuer cultiver leur terre, produire de
nouvelles richesses dont une partie pourra tre ultrieurement prlev.
-effectuer des prlvements rguliers ( aussi une caractristique de la
fiscalit) , c..d date fixe, par exemple aprs les rcoltes. Ils ont compris qu'il
tait plus judicieux de laisser les individus libres de travailler, de leur laisser de
quoi entretenir leur force de travail (c..d se nourrir, se vtir et se loger).
A partir de l c'est dj une conception gestionnaire et stratgique qui prend
naissance. Cette conception traduit une capacit de se projeter dans l'avenir ,
mais galement la capacit d'organiser un territoire, un espace territorial.
Le tribut possde dj les principales caractristiques de l'impt: -prlvement
obligatoire qui peut tre effectu par la force - prlvement qui intervient date
fixe - prlvement qui laisse aux individus de quoi survivre et de quoi produire de
nouveaux surplus qui pourront tre prlev (il ne s'agit surtout pas de prlever
ce qui est ncessaire pour se loger, nourrir, vtir) - prlvement effectu sur la
diffrence entre ce qui est produit et ce qui est consomm pour continuer
produire car prlever plus conduirait l'extinction de la source du prlvement.
A parti de l un vrai systme fiscal peut tre bti.
Chapitre 2: La naissance de l'Etat et de l'impt
Les Etats ont pu se constituer partir du moment o on a invent, cre des
formes de prlvements obligatoires structurs c..d partir du moment
o on a mis en place une organisation du pouvoir fiscal.
Section 1 : L'organisation du pouvoir fiscal et de l'administration de
l'impt.
L'Etat est apparu lorsqu'a t mis en place un systme de financement stable et
par ailleurs permettant de rmunrer une arme ainsi qu'une administration et

tout d'abord une administration fiscale. Autrement dit l'organisation du

pouvoir financier constitue un pralable l'organisation politique. Le
passage du tribut l'impt se caractrise par le fait que l'on cre, institue une
organisation de plus en plus performante pour effectuer les prlvements
fiscaux. En effet le prlvement de l'impt ncessitait non seulement la force
c..d une arme mais ncessitait galement de connatre le mieux possible
ce que l'on pouvait prlever . Par consquent il est indispensable de
connatre prcisment ce que l'on appelle la matire imposable c..d ce que
l'on va taxer, imposer. C'est ce que l'on appelle galement la base
d'imposition. Ensuite il a fallu connatre le montant maximum pouvant tre
prlev sans risquer de produire des effets ngatifs sur le renouvellement de
richesses, mais aussi sans risquer de provoquer des rvoltes fiscales. Il faut que
les contribuables acceptent de payer l'impt, sinon ils se rvoltent ou fraudent.
Par consquent il a fallu dterminer ce que l'on appelle
- des procdures d'assiette de l'impt c..d des procdures permettant de
calculer les bases d'imposition du contribuable.
-des procdures de liquidation de l'impt c..d des procdures permettant de
calculer ce qui est d par le contribuable (par l'application d'un taux une base)
- des procdures de recouvrement de l'impt c..d la manire la plus efficace et
aussi la plus commode pour le contribuable pour lui faire payer sa dette fiscale,
son impt.
La connaissance de la matire imposable est indispensable. Il faut savoir non
seulement ce qu'on va imposer mais aussi qui on va imposer. Par exemple sous
l'antiquit les Egyptiens ont institu des dispositifs dj trs sophistiqus qui
leurs permettaient de connatre avec prcision non seulement la matire
imposable mais galement la capacit contributive des contribuable (c..d
jusqu'o il peuvent payer). Ils ont institu pour cela d'une part des procdures de
recensement des populations, des familles et d'autre part ils ont institu ce que
l'on appelle un cadastre c..d un plan des terrains qui indique leurs superficie,
leur type de culture, leur rendement et galement leur propritaire ou celui qui
cultive la terre. Un corps de fonctionnaire spcialis est alors cr pour raliser
ses oprations. Ces fonctionnaires vont devoir dterminer la matire imposable,
calculer (liquider) l'impt et ensuite percevoir (recouvrer) l'impt. Donc on a dj
une arme, un systme fiscal sophistiqu. Sur cette base va pourvoir se mettre
en place une structure tatique et l'on va pouvoir financer non seulement
l'arme et l'administration fiscale mais galement une administration gnrale.
Sur cette base on va pouvoir construire un Etat par morceaux.
Section 2 : La cration des premiers Etats
Les premiers Etats ont t des Etats autoritaires, ensuite despotique. On est
ensuite pass des Etats parlementaires
A. La naissance des Etats autoritaires
Au dpart l'Etat se prsente comme une forme politique suprieure aux
diffrentes communauts, groupes qui composent la socit. Cet Etat se donne
pour objectif d'unifier sous son autorit les diffrentes communauts qu'il a
soumise, domin. Cet Etat se prsente alors comme la communaut suprieure
qui est lgitime pour prlever un tribut. L'Etat va se prsenter comme un
pouvoir qui ralise l'intrt gnral, le bien tre des populations domines. Cet
Etat va dire aux populations:

- je suis votre protecteur, j'assure votre scurit avec mon arme

- l'Etat se prsente comme le moteur du dveloppement conomique par
exemple en organisant, comme en Egypte, l'irrigation des terres.
- l'Etat organise galement des ftes religieuses et organise donc les rapports
entre les individus avec leur Dieu
-Finalement le pouvoir politique, c..d L'Etat, fourni des services aux
communauts et aux individus qu'il domine
Ce sont les premiers pas vers le consentement l'impt.
B. Les premiers pas vers ltat rglementaire
Sous l'Antiquit des systmes fiscaux trs bien organiss ont t institus non
seulement des impts mais galement une administration fiscale. Par la suite,
avec le Moyen Age, ces systmes fiscaux vont soient disparatre, soient clater. Il
ne restera que quelques impts qui continueront tre prlevs par des
seigneurs fodaux. Par ailleurs, toujours au Moyen Age, il n'existe pas de
diffrence entre le patrimoine public et le patrimoine priv, entre les finances
publiques et les finances prives. Mais les guerres vont aller en se multipliant et
les moyens utiliss pour faire la guerre vont coter de plus en plus chers. Les
souverains ont alors t oblig de demander une aide matrielle ou financire
leurs vassaux, ce sont les aides fodales. C'est ainsi que chaque fois que le
souverain demande une aide fodale, il est oblig de ngocier cette aide avec
ces vassaux. Il ne peut pas imposer, puisque les vassaux n'taient pas d'accords
ds le dbut. Cette ngociation va progressivement prendre une forme habituelle
et va mme s'institutionnaliser sous la forme d'assembles. C'est dans ce cade
l que vont se dcider les aides fodales que l'on qualifiera d'aide extraordinaire.
Les assembles taient d'abord ponctuelles, pisodiques. Puis les conflits vont se
dmultiplier, de mme que du cot les assembles. Progressivement elles vont
devenir rgulire dans le temps. (comme l'impt). L vont natre de vritable
institutions parlementaires qu'on appelle cortes en Espagne, le parlement en
Angleterre, les Etats gnraux en France.
Par ce biais va natre la premire forme organise du consentement de
l'impt. Il faut remarquer que dans ce cadre le souverain n'est plus le seul
dtenir le pouvoir fiscal. Il partage ce pouvoir avec les membres de l'assemble.
L'impt devient alors un enjeu majeur et c'est sur la base de son consentement
que va se construire le rgime parlementaire. Donc on voit qu'on a commenc
par constituer l'administration fiscale, un systme fiscal et une rgularisation de
l'impt. Puis ensuite, sur cette base il a fallu constituer des institutions
parlementaires. Puis il a fallu lgifrer, crer des rgles, amender des rgles en
matire financire et fiscale en gnral. Il a fallu construire un droit parce qu'il a
fallu donner un cadre juridique.
2ieme sous partie :Les finances publiques et lEtat : rgulateur du
systme conomique et social
Chapitre 1 : LEtat gendarme : un tat discret et des finances publiques
piliers de lordre conomique et social
Section 1: La rvolution de 1789 et la naissance du droit public
financier

Tout va commencer l encore par la cration de l'impt.

I. La rvolution fiscale et naissance du droit fiscale
La particularit de la rvolution franaise en matire financire taient de crer,
d'inventer de nouveaux impts (ce qui est rare, normalement on les bricole
d'impts existants) et d'inventer des nouveaux principes fiscaux. Parmi ces
principes le plus important est celui du consentement de l'impt. Cela va tre sur
la base des principes fiscaux invents la rvolution que va se construire un
droit fiscal comportant progressivement des garanties pour le contribuable.
Autrement dit une scurit juridique pour le contribuable. C'est une sortie
de l'arbitraire fiscale qui se met en place.
D'autre part, la lutte qui se joue autour du pouvoir budgtaire et fiscal entre le
pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif, c..d l'poque de la rvolution entre les
constituants et le roi Louis XVI, se situe au coeur des enjeux politiques. L'issu de
ce combat va tre dterminant pour la cration d'un rgime parlementaire
dmocratique.
A. Les principes fiscaux fondateurs d'un pouvoir fiscal lgitime
A la lgitimit sociologique de l'impt (l'Etat rend des services aux contribuables)
qui demeure (est tjs l) va venir s'ajouter une lgitimit juridique de l'impt. En
effet, la lgitimit fiscale va tre formalis juridiquement par trois principes qui
vont figurer dans la dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 aux
articles 13 et 14. Premier principe est le consentement l'impt. Il faut souligner
que les rvolutionnaires avant de s'intresser aux dpenses publiques, se sont
exclusivement intresss la fiscalit, aux impts. Leur attention a t
compltement focalise sur le droit de lever l'impt, c..d sur la dcision fiscal, le
pouvoir fiscal. Ils ont nglig le pouvoir d'utiliser les ressources fiscales c..d le
pouvoir de dpenser. Ils se sont attribus le pouvoir de dcider d'impt et ont
abandonn au roi celui d'utiliser le produit de l'impt. Aprs s'tre dclar
assemble nationale, le Tiers Etat a dcid que tous les impts existants taient
illgaux et qu'aucun impt ne pourra tre lev sans un consentement pralable
d'une assemble (dcret du 13 juin 1789). Cette dcision qui a pour objectif,
ayant pour objectif de limiter le pouvoir royal en limitant son pouvoir fiscal, a fait
l'objet d'une inscription dans la dclaration universelle des droits de l'homme et
du citoyen l'article 14 : << Tous les citoyens ont le droit de constater
par eux mme la ncessit de la contribution publique, d'en consentir
librement, d'en suivre l'emploi et d'en dterminer la quotit ( par
exemple le taux d'imposition), l'assiette (bases d'imposition), le
recouvrement et la dure>>. Ce principe est qualifi de principe du
consentement de l'impt ou encore de la lgalit fiscale. Ce principe est toujours
en vigueur. C'est aujourd'hui un principe port constitutionnelle. A partir de l
la lgitimit de l'impt prend une forme juridique solide. L'impt a mme une
lgitimit politique puisqu'il est dcid par les citoyens ou par leurs
reprsentants.
Toutefois ce pouvoir financier attribu l'assemble n'est pas complet car il est
limit aux droits de voter, de dcider de l'impt et non pas de dcider des
dpenses. L'assemble ne dtient finalement qu'une partie du pouvoir. Toutefois
une logique politique nouvelle s'est annonce. Il s'agit de la cration du rgime
parlementaire dmocratique.

Le deuxime principe inscrit la dclaration de 1789 est le principe de l'galit

devant l'impt. Ce principe condamne tout privilge en matire fiscal, il figure
larticle 13 de la DDHC. Un troisime principe est le principe de ncessit de
limpt. Il signifie que limpt est indispensable pour financer les dpenses
public. Il figure aux articles 13 et 14. Les trois principes confre une lgitimit
juridique limpt. Le principe de lgalit confre une lgitimit politique
limpt (ce sont les reprsentants des citoyens qui vont dcider de limpt), le
principe dgalit devant limpt confre une lgitimit sociale limpt, il
concerne la justice sociale et enfin le principe de ncessit confre une lgitimit
financire de limpt--> triple lgitimit.
Sur ces principes est sortie le droit fiscal quon connat aujourdhui. La fiscalit a
t invent car les rdacteurs de la dclaration en avaient mare avec la fiscalit
de lancien rgime. Ils ont invent une fiscalit base sur les impts directs.
B- La cration dun systme fiscal nouveau
A toutes les poques, lorsquon crait les institutions, peu importe leur nature,
on est plus ou moins dtermin par deux facteurs, un facteur matriel qui oblige
de crer de nouvelle fiscalit et il faut avoir des concepts, il faut savoir ou est ce
quon veut aller. Il y avait des thories conomiques qui taient la mode
cette poque
1)Linfluence des doctrines professes par les physiocrates
Les physiocrates est une cole dconomistes qui a dvelopp leur thorie au
cours de la seconde moiti du 18 sicle. Leur leader tait un mdecin, celui du
roi Louis XV. Il sappelait Franois Quesnay. Cest lcole dont fait partie le
chapelier ou encore Turgot. Ctait une cole la fois moderne et archaque la
fois. Elle tait trs moderne car elle expliquait que la richesse dun pays
dpendait de la libert des changes, du march conomiques quil fallait par
consquent rduire aux maximums les rglementations et quil fallait laisser les
hommes changer librement leurs marchandises, leurs produits, quil fallait quil
exerce un libre change, une libre concurrence. Cela parat banale aujourdhui,
lpoque il faut savoir quils navaient pas de libre change, il y avaient des
corporations de mtiers qui fixaient les prix des marchandises et des salaires. Il
existait lentre des villes des pages o devait tre pay des droits sur des
marchandises, il fallait payer les droits doctrois. Les physiocrates sopposaient
totalement aux corporations et ce systme fiscale, il voulaient les abolir. Cette
cole tait avant-gardiste, elle prfaait le libralisme conomique. Mais elle
ntait pas toute fait moderne, elle demeurait par ailleurs archaque car elle
considrait que la source de la richesse dun pays, dune nation, rsidait dans la
proprit foncire alors que allait se dvelopper lindustrie. Avec ce
dveloppement on a considrait que la source de la richesse ntait plus la
proprit foncire, mais que ctait la force de travail. Les physiocrates nont pas
compris que la force de travail est une gnralisation de la valeur du travail, du
moteur de lconomie de toutes les socits. Cest ce qui explique que les
physiocrates se soient montr favorable linstitution dun impt unique sur le
foncier Les physiocrates considraient quil fallait abolir tous les impts
existant et quil fallait les remplacer par un seul impt taxant la
proprit foncire. A lpoque les rvolutionnaires et qui participaient la
constituante taient pntrs des ides des physiocrates. Les rvolutionnaires,
les constituants taient dans leur majorit favorable aux ides physiocrates.
Cest pourquoi ils ont propos de supprimer les impts existants et de les

remplacer par un impt foncier partant du principe que la proprit foncire

tant selon les physiocrates la source de la richesse. Limpt le plus rentable
tait celui qui tax la proprit foncire.
2) La cration dimpt direct sur la proprit foncire
Les privilges fiscaux une fois abolie dans la nuit du 4 aot 1789, la constituante
pose le principe de la mise en place dune fiscalit galitaire. Les
rvolutionnaires dcident dabolir tous les impts indirects existants et
notamment ce quon appelait les gabelles (impts sur la consommation) et
notamment limpt sur le sel et ils dcident de les remplacer par des impts
directs taxant la proprit foncire. Cette direction vers les impts directs
sexplique par plusieurs raisons:
Les thories des physiocrates
On voulait viter tout rapport entre le contribuable et ladministration fiscale car
on voulait viter les conflits qui se sont multiplis sous lAncien Rgime. Cest la
raison pour laquelle on voulait mettre en place des impts indiciaires (fonds
sur des indices). En effet les impts assis, tablis sur une base foncire c..d un
terrain ou un immeuble permettait dviter les relations entre le fisc et le
contribuable car il suffisait dvaluer de lextrieur la superficie de limmeuble ou
du terrain pour dterminer la base dimposition. (donc on se fondait sur un
indice).
Par ailleurs la constituante a cre dans un premier temps deux impts. Lun
sappelait la contribution foncire (on contribuait lintrt gnral) ainsi
quun deuxime impt appel la contribution mobilire. La contribution
foncire a t cre par les lois du 23 novembre et le dcembre 1790. Il sagissait
du premier impt cre par les rvolutionnaires Ils pensaient pouvoir tirer de cet
impt la totalit de leurs ressources ncessaires. Mais cet impt na pas t
correctement recouvr. Un deuxime impt ft alors cre, ce fut la contribution
mobilire qui a t institu par les loi du 13 janvier et 18 fvrier 1791. (appelle
aussi la taxe dhabitation) La contribution mobilire tait conu comme un indice
sur le revenu des contribuables, cet impt mobilire demeure un impt
indiciaires. Lindice du revenu tait le loyer qui pouvait tre demand pour le
logement occup par le contribuable. Ce loyer valu sur la base dindices est
appel la valeur locative du logement.
Ces deux impts taient difficile recouvrer, collecter, alors on a dcid de
crer un troisime. On a dcid de taxer cette fois les activit industrielles et
commerciales et on a institu un impt qui sest appel contribution des
patents. Un peu plus tard, sous le directoire on crait un quatrime impt, la
contribution des portes et des fentres. (existait jusquen 1926). Ces quatre
contributions ont t qualifi de quatre vieilles.
N.B. Les contributions de la rvolution taient des impts de lEtat, elles furent
transfres aux collectivits locales (communes et dpartements) dans la
premire moiti du 20ime sicle. En effet lEtat a considr que ces impts
ntaient pas assez rentable pour couvrir ses dpenses et il a cre son profit ce
que lon appelle les impts modernes c..d limpt sur le revenu des personnes
physiques, limpt sur les socits, la TVA et il a remis aux collectivits locales,
les trois des quatre contributions (Foncire, mobilire et patentes) qui sont
devenus des impts locaux. Aujourdhui la contribution foncire correspond la
taxe foncire sur les proprits bties et la taxe foncire des proprits non

bties. La contribution mobilire est devenue aujourdhui la taxe dhabitation et

la contribution des patentes est devenue la taxe professionnelle. Donc les
rvolutionnaires ont cre un vrai systme fiscale avec des principes de bases,
des principes fiscales et des impts. Ces quatre taxes sont actuellement les
principaux impts directs locaux. La taxe professionnelle pose des problmes et
on pense la supprimer ou la rformer.
Section 2 : Les premiers pas vers le droit pour les lus de dcider du
choix des dpenses publiques
Jusqu prsent ils dcident des recettes. Les rvolutionnaires taient convaincus
que de dcider de limpt taient essentiel et que par consquent ce pouvoir
devait appartenait aux reprsentants des citoyens comme indiquait larticle 14
DDHC. Mais le pouvoir de dpenser, de faire des choix en matire des dpenses,
revenait encore lexcutif. Le pouvoir financier tait assimil au pouvoir fiscal
et il faudra 1791 pour que au moins en principe on estime, admette que le
pouvoir lgislatif tait galement comptent pour dcder des dpenses,
comptent pour dcider dun budget (consiste prvoir des dpenses et des
recettes). Selon la constitution 1791, le corps lgislatif a pour fonction << de
fixer les dpenses publiques, dtablir les contributions publiques>>
(article 1 premier section chapitre 3 constitution 1791). Ce texte constitue un
premier pas vers la prsentation dun budget c..d dun acte parlementaire
qui prvoit pour lanne venir des dpenses et des recettes et qui
autorise lexcutif raliser ces oprations de dpenses et de recettes
(dfinition du budget). A cette poque il ny pas encore de texte lgislatif, de loi
qui prvoit des dpenses et des recettes, il nexiste pas encore de budget. Il
nexistera en 1792 une simple autorisation globale de dpenses (mme pas
dtaill) qui sera dailleurs reconduite les annes suivantes.
Plus tard, les constitutions de lAn III et de lAn XIII rappellerons la ncessit dun
budget, mais ce sera sans effet. Dautre part le terme (mot) de budget
napparatre quen 1802, mais il ny aura pas de budget. Dailleurs Napolon I ira
mme jusqu tablir les impts par dcrets.

Section 1 : La naissance de lEtat gendarme (scurit des biens et des

personnes) et du droit budgtaire au 19ime sicle.
Le 19ime sicle est marqu par les thories conomiques librales classiques.
Ces thories estimaient que lEtat ne devait en aucun cas intervenir dans la vie
conomique, que lEtat devait tre absolument neutre vis vis du march
conomiques, des changes conomiques. Par consquent ses libraux
estimaient que le budget de lEtat ne devait pas peser sur le march. Autrement
dit, que:
Dune part les impts ne devaient pas tre trop lourd car les citoyens devaient
pouvoir investir dans les entreprises.
Dautre part les dpenses publiques devaient galement tre limites car leur
accroissement risquait dentraner une augmentation des impts ou un
financement par lemprunt.

10

Cest la raison pour laquelle les libraux classiques feront en sorte que des
normes, des rgles, des principes soient restitus afin de rglementer lactivit
financire de lEtat,afin de lempcher davoir des activits au del de certaines
frontires et notamment davoir des activits conomiques. Cest la raison pour
laquelle le droit budgtaire c..d le droit qui rgle lexercice du pouvoir financier
en ce qui concerne lvaluation, la prvision des recettes et des dpenses
publiques et cest la raison pour laquelle ce droit budgtaire est labor dans le
cadre de la construction de lEtat libral classique (objectif: limiter et matriser
les dpenses publiques)
I- Les doctrines librales classiques et les finances publiques
A. Le pre fondateur : Adam Smith, 1723-1790
Il tait professeur luniversit de Glasgow. Il a enseign la philosophie,
lconomie, le droit. Puis il a rencontr les physiocrates au cours dun voyage en
France. Il va retenir le principe de la libert des marchs des thories
physiocrates et il va associer ce principe au dveloppement industriel ( ce que
les physiocrates nont pas fait) et au rle essentiel jou dans la production de
richesse, du travail. Il publia en 1776 un livre dont le titre est recherche sur la
nature et les causes de la richesse des nations. Les principales ides sont:
La libert doit tre le principe de base du systme conomique et
linterventionnisme doit tre rejet.
La source de la richesse nest pas la proprit foncire mais le travail.
Les salaires et les prix ne doivent pas tre rglements.
Les frontires doivent tre supprimes.
Lactivit conomique de chaque individu est dtermine par son intrt
personnel et la confrontation de ces intrts est lorigine du progrs
conomique
Limpt doit tre proportionnel et pay par toutes les classes de la socit, par
tout le monde.
B. Les libraux classique: des hritiers dAdam Smith
Au 19ime sicle des conomistes ont poursuivi la pense dAdam Smith. On les
appelle des libraux classiques- A la fin d 19 et au dbut du 20 ime sicle
dautres conomistes ont prolong les thories des libraux classiques quon
appelle les conomistes libraux noclassique.
Les libraux classiques sont persuads quAdam Smith a dj tout dit et crit et
quil suffit de prolonger sa pense. Cest la raison pour laquelle ils reprennent
tout les thermes essentielles prsent chez Smith. Sur cette base ils essayent de
construire une science de lconomie qui aurait ses lois comme les lois de la
nature et qui mettrait en vidence les moyens pour faire fonctionner
scientifiquement la socit. Parmi les conomistes classiques il faut citer David
Ricardo, Jean-Baptiste Cay ou encore Frderic Bastiat, Robert Malthus. Tous ces
conomistes except Malthus, taient persuads quils parviendraient
dcouvrir les lois de la richesse des nations. Malthus tait plus pessimiste, il
estimait que les populations voluaient plus rapidement que les biens
alimentaires et que par consquent un moment donn il ny aurait plus assez
de quoi nourrir ses populations.

11

Aprs les classiques apparaissent les no classiques : fin 19ieme, dbut 20ieme
sicle. Ceux l sont persuads que lentreprise, la production jouent un rle
primordial dans lconomie. Ils dveloppent galement lide que les individus
ont un comportement rationnel sur le march conomique. Ce quils veulent dire
par l cest que les individus font le choix dacheter ou de vendre en fonction de
leurs intrts personnels. Ils en dduisent que la confrontation des intrts
personnels engendre la ralisation de lharmonie conomique et de lintrt
gnral. Parmi ces auteurs ont citer Karl Manger, Stanley Gevons ou encore
Frderic Hayek. Hayek (1899-1992) a particip la cration de lcole
autrichienne au dbut du 20 ime sicle.
2- Les formes matrielles de ltat gendarme

Les fonctions de ltat gendarment

Cest un tat qui nintervient pas dans la vie politique. Ses fonctions sont
qualifies des rgaliennes. Cest un tat qui maintient lordre lintrieur de
pays. Il assure la scurit intrieure et extrieure. Il permet aux entreprises et
aux citoyens de travailler en paix. Il leur permet de produire et changer
librement :
Assurer la scurit des biens et des personnes et pour cela financer une police et
une arme ;
Assurer le respect de la loi et pour cela financer une justice ;
Assurer le bon entretien des voies qui permettent les changes conomiques
Selon ce principe de neutralit de ltat, son budget, cd les dpenses et les
recettes, ne doit pas poser sur lconomie. Cest pourquoi ce budget doit tre
strictement quilibr, autrement les dpenses ne peuvent pas tre suprieures
aux recettes (pas de dficit). Dun autre cot les recettes ne doit pas tre
suprieur aux dpenses (pas dexcdent).
Limpt doit tre galement neutre, ne pas poser sur le systme conomique. Il
doit uniquement servir couvrir les dpenses lies aux fonctions rgaliennes.
23/10/09
On nest pense pas ltat comme un acteur conomique. On ne veut pas que
largent dtat pse sur la vie conomique.
Le cadre juridique de ltat gendarme
Le droit budgtaire : une garantie de neutralit des finances publiques
On na pas encore un droit qui encadre la pratique budgtaire. Ltat gendarme
ne doit pas influencer les acteurs conomiques. Il ne doit pas peser sur les choix
des entreprises ou des consommateurs. Autrement dit, il ne doit pas en aucun
cas influencer les changes qui se dveloppent sur le march conomique. Pour
que ce principe soit respect, il a fallu dfinir et instituer des rgles relatives
lexercice du pouvoir financier de ltat. Et cest ainsi quau XIX sicle vont tre
cr des normes et des principes budgtaires. Autrement dit va natre un droit
budgtaire.
Il faut attendre la priode de restauration pour que commence naitre ce
droit budgtaire. Cest alors cette priode, que fut pos les rgles essentielles
du droit budgtaire sous limpulsion des ministres de finances qui se sont
succd sous Luis XVIII et sous Charles X. Le plus clbre de ces ministres fut un
ministre des fiances de Luis XVIII qui sappel le baron Louis. Dautres ont
poursuivi son travail : Villle, Roy. Rien ne pouvait laisser penser que se
dvelopperait un droit budgtaire sous la restauration car la Chartre
Constitutionnelle du 4 juin 1814 (octroy par Luis XVIII) ne contenait aucun

12

article concernant le budget. il est seulement fait mention dans cette Charte au
principe du consentement de limpt. Ce principe figure larticle 48 de la
Charte aucun impt ne peut tre tablit ni peru si il ny a tait consenti par les
deux chambres (des pairs et des dputs) et sanctionn par le roi .
Par la suite, toujours au XIX sicle, les procdures vont tre prciss et
rationnaliss par deux textes importants : dune parte lordonnance du 31 mai
1838 et dautre part par le dcret du 31 mai 1862. Ces textes organisent les
procdures budgtaires et la comptabilit publique. De lors il existe bien un droit
budgtaire et un droit de la comptabilit publique qui viennent sajouter au droit
fiscal.
A partir de 1870 le cadre juridique des fiances publiques est en place. Il ne sera
rform qu partir des annes 1950 lorsque ltat gendarme sera lui-mme
rformer et que les conceptions de ltat seront totalement oppos celle du
XIXme.
La notion de budget
Le budget est tout a la fois un acte juridique, un acte politique
comptable et gestionnaire. Le budget est un document ou figure dun ct les
dpenses et de lautre les recettes devant financer ces dpenses. Il faut attendre
la restauration, pour que soit adopt par des parlementaires les 1ers budgets.
Le budget est un acte de prvision et dautorisation.
Un acte de prvision : acte de prvision des dpenses et des recettes pour
lanne civile venir. Le budget est adopt par une assemble dlibrante
reprsentative des citoyens et dmocratiquement lu. Il sagit du Parlement pour
le budget de ltat, du conseil des collectivits territoriales pour les collectivits
territoriales (commune :conseil municipal, dpartement : conseil gnral,
rgion : conseil rgional).
Le budget est aussi un acte dautorisation : lassemble dlibrante, en adoptant
le budget, autorise la ralisation des dpenses et le recouvrement des impts.
On dit que lassemble autorise lexcution du budget. Lassemble par
ladoption du budget autorise lexcutif raliser les dpenses et les recettes
publiques. Si le budget nest pas adopt, lexcutif ne peut pas agir. De la sorte
le budget exprime un partage de comptence entre lexcutif et le lgislatif. Ou
sil ne sagit pas de ltat, entre un organe dlibrant (une assemble) et un
organe excutif. Lautorisation budgtaire doit tre pralable, elle doit prcder
les oprations dexcution. Il sagit dune ncessit juridique. Cest pourquoi le
budget est un acte condition. La sanction est simple : si aucun budget nexiste,
lexcutif ne peut assurer ni paiement des dpenses, ni recouvrement des
recettes.
Le budget est un acte de bonne politique et de bonne gestion.
Un acte politique : un acte dmocratique car il est dune part conu puis discut
et vot par des dcideurs et des lus politiques. Exemple : pour ltat, cest le
gouvernement qui propose au Parlement un projet de budget. Ensuite, le
Parlement dbat de ce projet puis il passe au vote, il ladopte ou le rejette.
Dautre part, le budget est la traduction financire dune politique que souhaite
mener un gouvernement. Il exprime des choix de socit.
Le budget est un acte de bonne gestion : il est une prvision chiffre dactivit
future. Les collectivits publiques doivent tablir des programmes financiers sous
la forme de prvision chiffre de leur recette et de leur dpense. Cette
programmation budgtaire peut ne concerner quune anne, mais on sefforce
aujourdhui un peu partout dans le monde de programmer les finances publiques
(les dpenses et les recettes) sur plusieurs annes (le plus souvent sur le moyen

13

terme : 3 ans).

La notion de budget a volu depuis le 19ieme sicle

On distingue aujourdhui 2 notions : la notion de budget et la notion de loi de
finances. Cest depuis une ordonnance du 2 janvier 1959 que lon pratique cette
distinction. On distingue, pour ltat seulement, la loi de finance qui est un acte
lgislatif et le budget qui est un acte comptable. Le nouveau droit budgtaire de
ltat, qui est dfinit par une loi organique (relative aux lois de finances du 1 er
aot 2001 : LOLF), reprend la distinction entre budget et loi de finance.
Selon larticle 1er : les lois de finances dterminent pour un exercice la nature,
le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat .
Selon larticle 6 : les ressources et les charges budgtaire de ltat sont
retraces dans le budget. Le budget dcrit pour une anne lensemble des
recettes et des dpenses de ltat .
Les lois de finances contiennent des dispositions financires qui sont prsentes
sous la forme darticle comme pour toutes les lois. Elles comprennent par
exemple, des dispositions fiscales (le barme sur limpt sur le revenu). Elle peut
galement contenir des dispositions concernant les finances des collectivits
locales (exemple : projet de loi de finance PLF pour 2010 contient une rforme
dun impt local qui est la taxe professionnelle). La loi de finance est une
expression juridique, lgislative du budget. Le budget est un document
comptable ou figure de manire chiffr les mesures prises dans le cadre de la loi
de finance.
Il existe 3 catgories de loi de finances : la loi de finance initiale, cest la 1ere loi
de finance de lanne, elle doit tre adopt par le parlement dici le 31
dcembre. Par exemple le projet de loi de finance initiale pour 2010 est
actuellement discut au parlement. Elle deviendra la loi de finance initiale (LFI)
pour 2010.
2ieme catgorie : les lois de finances rectificatives : on les appelle aussi des
collectifs budgtaires. Elle modifie en cours danne, quand cela est ncessaire,
certaines dispositions, certains choix prvus dans le cadre de la LFI. Par
exemple : cause de la crise conomique et financire, 2 lois de finances
rectificatives ont t adopt au 1er semestre 2009 afin de modifier les choix qui
avaient t fait dans le cadre de la LFI pour 2009. Il peut ne pas y avoir de lois de
finances rectificatives. Mais il peut y en avoir une ou plusieurs.
3ieme catgorie : loi de rglement : cest une loi de finance, mais ce nest pas
une loi qui prvoit des recettes et des dpenses. Il sagit dun texte
lgislatif, vot par le Parlement, et qui constate, qui dcrit les rsultats de
lanne coule. La loi de rglement dcrit les dpenses et les recettes qui ont
t rellement effectus car le budget nest quun acte de prvision. Toutes les
dpenses ne sont forcment ralises, ni toutes les recettes. La loi de rglement
constate les diffrences entre les prvisions figurant la LFI et aux lois de
finances rectificatives (sil y en a) et les ralisations.
NB : les budgets des collectivits territoriales : la notion de loi de finance nexiste
pas pour les collectivits locales, dans leur cas on parle seulement de budget.
Les collectivits locales produisent 3 catgories de budget : le budget primitif
(quivalent de la LFI), le budget supplmentaire et des dcisions modificatives
(quivalent aux lois de finances rectificatives), le compte administratif
(quivalent des lois de rglement) il dcrit les oprations vraiment effectues.
Le budget de la scurit sociale : il nexiste pas de lois de finances pour la scu.

14

Mais il existe des lois qui sen rapprochent. On les appelle des lois de
financement de la scu.
3) Les bases parlementaires du doit budgtaire
2 conditions :
Il faut que les dcisions budgtaires soient prises par les reprsentants lus des
citoyens. Il faut que les documents budgtaires soient parfaitement
transparents.
a) Le pouvoir financier : la prise de dcision financire par le parlement
La dmocratie suppose que les reprsentants lus des citoyens ont le droit de
dcider des recettes et des dpenses publique. Il sagit la dun droit qui a t en
partie acquis depuis la DDHC, notamment avec larticle 14 qui confre le
consentement de limpt aux reprsentants des citoyens. Ce droit qui concerne
les ressources a t complt au 19ieme sicle par celui de dcider des
dpenses publiques.
Cest en 1814 que pour la 1ere fois, aura lieu ladoption dun vritable budget.
Cest en 1814, pour la premire fois, quun budget va faire lobjet dune
discussion concernant les dpenses. Cest le Baron Louis XVIII, ministre des
finances, qui va donner le coup denvoi dun processus accordant un vritable
pouvoir financier aux lus nationaux. Il va dclarer le 22 juillet 1814 aux dputs
(plus favorables aux thories librales classiques que lautre chambre) : en
vous occupant du budget de lEtat votre fonction premire sera de reconnatre la
nature et ltendu de ces besoins et den fixer la somme . Le baron ajoute
votre attention se portera ensuite sur la dtermination et la fixation des
moyens (les recettes) qui devaient tre tablis ou employs pour y faire face.
Pour procder suivant lordre de vos dlibrations, nous (lexcutif) allons vous
prsenter dabord lvaluation la plus exacte de nos besoins c..d les sommes
quil est ncessaire daffecter chacun des dpartements ministriels. Nous
aurons ensuite lhonneur de vous offrir laperu des moyens proposs pour les
balancer (les quilibrer) . Par consquent lexcutif va proposer un projet de
budget qui sera ensuite discut et adopt par les dputs. Cest la procdure
actuelle.
b) Le pouvoir financier du parlement et la transparence des documents
budgtaires
Pour dtenir un rel pouvoir financier, il est indispensable que les parlementaires
aient a leurs dispositions, non seulement des infos fiables, mais aussi des infos
comprhensibles. Donc les comptes publics doivent tre transparent. La
recherche de la transparence est une constante de la vie financire
publique depuis lentre de cette vie financire dans une logique
dmocratique.
On associe transparence financire et dmocratie. Cette
recherche de la transparence sappuie principalement sur des principes qui
mettent en avant la clart des documents budgtaires. La transparence est aussi
recherche a un autre stade du processus budgtaire. Il sagit du stade de
lexcution du budget. En effet, si lon veut suivre lexcution du budget, si lon
veut vrifier si ce que lon avait prvu au budget a vraiment t ralis, il est
ncessaire que cette excution soit galement effectu selon des procdures les
plus claires possibles. Plusieurs principes budgtaires ont t pos au 19ieme
sicle.

15

- Le principe de spcialit budgtaire : pdt tout le 19ieme sicle, les

parlementaires vont sefforcer de voter, dadopter le budget de ltat de la
manire la plus dtaill possible. Le principe de ladoption des dpenses par les
dputs est acquis. Une fois ce principe de ladoption des dpenses ayant t
acquis, les lus vont ensuite faire en sorte de voter de plus en plus en
dtail les dpenses. Cette volution vers un vote dtaill des dpenses va
progressivement donner naissance un principe budgtaire que lon appelle le
principe de spcialit budgtaire.
Tout au long du 19 ime sicle, les dpenses publiques seront progressivement
compartimentes en diverses catgories lintrieur de chaque ministre. On va
dabord crer des parties lintrieur des budgets des ministres, appel des
sections. Ces sections ont t institues par une ordonnance du 2 septembre
1827. Les parlementaires auront alors le droit dadopter le budget par section
alors quil ne ladoptait que par ministre. Donc les dpenses de chaque
ministre peuvent encore plus tre contrles. Par la suite, une loi du 29 janvier
1831 va instituer de nouvelles subdivisions qui vont sappeler des chapitres et
les parlementaires vont alors adopter le budget par chapitre c..d encore plus en
dtail. On dit que les crdits (argent qui va servir payer les dpenses) sont
spcialiss par chapitre. partir de l, le Parlement a acquis un pouvoir
financier rel: il contrle dans le dtail les crdits qui sont mis la disposition de
lexcutif. Ce pouvoir sest poursuivi sous la 3ieme et la 4ieme rpublique. Mais
limite partir de la 5ieme rpublique.
Ensuite les textes viendront amliorer la procdure, notamment un dcret du 31
Mai 1862 et lordonnance du 31 mai 1838 qui organise la comptabilit publique
et qui est lorigine dun droit de la comptabilit publique. Par ailleurs, ce dcret
prcise, rationalise les procdures budgtaires.
- Le principe de luniversalit budgtaire : il se divise en 2 : 1ere rgle : la rgle
de non affectation : elle consiste imputer lensemble des recettes sur
lensemble des dpenses. On ne peut pas affecter une recette particulire une
dpense particulire. Ce principe nest pas toujours strictement respect car
certains crdits sont affects a certaines dpenses.
2ieme rgle : rgle de non compensation : elle est qualifi de rgle du produit
brut, elle consiste interdire la compensation dune dpense par une recette. En
effet, les recettes dun ct et les dpenses de lautre doivent figurer pour
lintgralit de leurs montants au budget. Par exemple : dans le cas ou un
contribuable est fournisseur de ltat, dun ct, le contribuable est redevable
dune certaine somme envers ltat, de ses impts. De lautre cot, l tat est
redevable dune certaine somme envers le contribuable, le prix du service rendu.
On pourrait faire la diffrence entre les sommes dues par le contribuable et par
ltat et celui qui devrait le plus dargent verserai la diffrence. Il est interdit de
procder ainsi. Il faut que, dun ct le contribuable rgle sa dette en totalit, et
que de lautre ltat rgle sa facture en totalit. Sinon on ne pourrait pas lire la
ralit des oprations.
-Principe dunit budgtaire : selon ce principe, toutes les dpenses et toutes les
recettes doivent figurer dans un seul document. Il sagit la de permettre aux lus
davoir une vue globale des dpenses et des recettes. Lapplication de cette
rgle engendre 2 catgories de problmes : lunit du document budgtaire qui
est prsent au Parlement nest pas absolument parfaite. En effet, il existe bien
un budget gnral qui reprsente lessentiel des dpenses et des recettes de
ltat, mais a ce budget gnral sont associs 2 autres catgories de compte :
lune sappelle les budgets annexes, et lautre sappelle les comptes spciaux.

16

Chacune de ces catgories comporte des recettes et des dpenses qui sont
traites part du budget gnral.
2ieme problme qui se pose : prsentation unifie de lensemble des dpenses
et des recettes publiques : des finances de ltat, des collectivits locales et des
organismes de scu sociale. A lheure actuelle, il nexiste pas de document
regroupant la totalit des oprations financires publiques. Cest une question
qui est discute depuis quelques annes. En effet, si lon souhaite avoir une vue
totale de lensemble de toutes les finances publiques, il faudrait rassembler dans
un seul document tous les budgets publics.
NB : les grandes catgories du budget de ltat : 3 grandes catgories : gnral,
annexe, compte spciaux.
Le budget gnral : 95% des dpenses et des recettes de ltat, aucune recette
nest affect a une dpense.
Les budgets annexes : constitue des oprations financires des services de ltat
que la loi na pas dote de la personnalit morale et dont lactivit consiste
essentiellement a produire des biens ou rendre des services donnant lieu au
paiement dun prix. Ils ont t cres pour traiter part des oprations de type
commerciales et ils taient trs nombreux pendant la priode interventionniste
de ltat. Par consquent, il sagit de service public qui sont isols dans un
budget propre figurant en annexe du budget gnral. Les budgets annexes sont
vots par le Parlement, en mme temps que le budget gnral. Aujourdhui, il
nen existe plus que 2 : concerne les publications officielles, les contrles et
lexploitation du secteur arien.
Les comptes spciaux enregistrent des oprations que lon a dcides
dindividualiser, soit pcqil sagit dopration temporaire, soit doprations dont le
mode financement est particulier.

Chapitre 2: Ltat providence : un tat omniprsent et les finances

publiques qui conditionnent lquilibre conomique et social
La fin des annes 1940 se caractrise par le dveloppement dune
conception de lEtat trs diffrente et mme oppose celle quavait dveloppe
les libraux classiques. LEtat est alors considr comme un moyen dassurer
par cette intervention le dveloppement conomique et social. Cet Etat est un
Etat interventionniste que lon appelle lEtat providence. (Etat va assurer non
seulement les charges rgaliennes mais il va aller plus loin: redistribuer les
richesses par exemple, il va sinvestir dans des champs sociaux). A la conception
neutraliste qui tait celle de ltat gendarme, sest substituer une conception
interventionniste de ltat dans la vie conomique et sociale. On appelle cet
tat : tat providence. Cest la rponse la crise de 1929. En 1929, sous le poids
de la crise conomique qui a engendr une crise financire de ltat, que les
conceptions interventionnistes se sont imposs face aux thories librales
classiques. Cette crise est apparu comme la dmonstration irrfutable que le
march ne pouvait pas fonctionner de lui mme et donc il fallait que ltat
intervienne. Les 1eres mesures furent prises aux EU, dans le cadre du new deal.
Il faut souligner quune construction thorique cohrente a t propose par un
conomiste britannique : John Keynes. Les travaux dun conomiste polonais
allaient dans le mme sens : Mickael Kalecki. La fin des annes 1950, a t
marque par une conception de ltat tout a fait nouvelle, mais les rapports
entre ltat et l conomie nont pas t vritablement rgl. Ltat est assimil a

17

un acteur conomique, bcp plus qu un acteur politique.

Section 1 : la naissance des thories interventionnistes avant la

seconde guerre mondiale
Les thories interventionnistes ne sont pas ne au dbut des annes 1950, elle
sont nes au 19 ime sicle en raction aux excs du dveloppement industriel.
Cest alors que sont apparues les doctrines exprimant la ncessit
dinterventionnisme lEtat dans la vie conomique et sociale. Ltat doit viter
que se dclenche les crises conomiques. Mais ces thories ne seront vraiment
acceptes et concrtises qu partir de laprs second guerre mondiale.
1) Adolphe Wagner, un prcurseur de linterventionnisme
Il vivait Berlin la fin du 19ime sicle. Il tait professeur dconomie et de
finances publiques et il tait socialiste rformiste. Il fait partie du courant des
socialistes de la chair. Il est favorable une redistribution des richesses et une
galisation des situations sociales en utilisant la fiscalit, limpt. Il est favorable
une justice redistributive. Il est partisan dune socialisation des
conditions sociales par limpt.
Mais ce qui a rendu sa pense originale, cest lintrt quil apportait ltude
des dpenses publiques. Il a tudi sur une longue priode et dans diffrents
pays. En effet, la quasi totalit des auteurs de lpoque ne sintressait qu la
fiscalit. Adolphe Wagner a tabli ce que lon a qualifi la loi de lextension
croissante de lactivit publique de lEtat . On appelle cette loi encore la loi de
Wagner. Il a dvelopp lide que les dpenses publiques augmentes dannes
en annes et que ctait inluctable. Wagner a expos cette loi dans un ouvrage
qui sappelle fondement de lconomie politique . Cette loi signifie que du
fait du dveloppement industriel, les dpenses publiques augmenteront
invitablement car le secteur public sera oblig dintervenir pour
rquilibrer le systme conomique et social.
Wagner crivait des comparaisons dans lhistoire et dans lespace montre chez
les peuples en voie de progrs un dveloppement rgulier de lactivit de lEtat
et de lactivit publique exerce cot de lEtat par les diverses administrations
autonomes (collectivits territoriales). Il encore ajout lEtat et les corps
autonomes se chargent de plus en plus dactivits nouvelles ainsi un nombre tjs
croissant de besoins collectifs sont satisfaits par lEtat. Nous en avons la preuve
manifeste et mathmatique dans laccroissement des besoins financiers de lEtat
et des communes .
Wagner a montr que le dveloppement industriel entranait invitablement
lintervention du secteur public. Et que donc laugmentation des dpenses
publiques tait inluctable car ltat et les collectivits territoriales sont
mcaniquement conduite a corriger les effets ngatifs du dveloppement
industriel. Lintervention du secteur public est ncessaire pour viter les crises,
mais aussi pour accompagner le dveloppement du systme conomique.

2) John Maynard Keynes, un dveloppeur de la pense interventionniste

18

Il vivait de 1883-1946, il tait britannique et il a eu lintelligence de prsenter

une thorie cohrente et dynamique de linterventionnisme public dans la vie
conomique et sociale. Lun des points cl de sa pense consiste dans le fait
quil a mis en vidence la fonction essentielle que doit jouer le budget de lEtat
dans la ralisation de lquilibre conomique c..d de lquilibre entre la
production et la consommation (offre et la demande). Il a montr que la fonction
que devait jouer le budget pour compenser les dsquilibres conomique et
sociaux et pour relancer lconomie lorsque celle ci connaissait la rcession.
Sa pense se situe dans un contexte particulier : la crise des annes 30. crise qui
par certains cot rappelle la crise actuelle. Donc la pense de Keynes, sapplique
une socit au sein de laquelle svit un chmage grave et structurelle.
Donc une socit ou dimportante capacit de production reste
inemploye. Dans ces conditions, on comprend que la thorie de Keynes se soit
immdiatement pose en opposition avec les analyses librales classiques. a
veut pas dire quil tait pas attach au libralisme. Il tait tout autant que les
libraux classiques attachs la ralisation de lquilibre gnrale de
lconomie, de la production et de la consommation.
Il faut aussi souligner que la crise des annes 30 a t dune gravit et dune
longueur exceptionnelle. Cette particularit avait considrablement branl les
certitudes de beaucoup dconomistes de lpoque. Keynes t lun des
premiers mettre en lumire quil existait plusieurs formes d quilibre
conomique possible. Lun de ses grands mrites a t davoir montrer que si
une conomie pouvait tre comptitive et saccommoder dun important volume
de sous emploi (chmage), cet quilibre tait un quilibre de gaspillage des
nergies. Il en tire la conclusion que ltat devait intervenir dans la vie
conomique, notamment pour rtablir le plein emploi. Par consquent, il a
estim que les conomistes libraux classiques se trompaient quand ils
estimaient que le march conomique pouvait sauto rguler. Pour Keynes, ltat
et son budget doivent jouer un rle essentiel dans la compensation des
dsquilibres conomiques et sociaux ainsi que dans le dveloppement de
lconomie. Donc ltat doit ncessairement intervenir pour relancer la
consommation quand cela est ncessaire et pour viter que le systme libral
disparaisse sous leffet des crises. Keynes crivait en 1936 dans un ouvrage
thorie gnrale de lemploi de lintrt et de la monnaie : Llargissement
des fonctions de lEtat quimplique la responsabilit dajuster lune lautre la
consommation et linvestissement semblerai une publiciste du 19ieme sicle
ou un financier amricain daujourdhui une horrible infraction aux principes
individualistes. Cet largissement nous apparat au contraire comme le seul
moyen dviter une complte destruction des institutions conomiques actuelles
et comme la condition dun fructueux exercice de linitiative individuelle .
Keynes a expos la fonction primordiale du budget de ltat dans le rquilibrage
du systme conomique. Il estime que le budget constitue un instrument
essentiel pour relancer ou pour soutenir la demande (la consommation) et pour
dvelopper une politique sociale, qui va faire en sorte que le plein emploi puisse
se maintenir et galement dvelopper des politiques de sant et dducation.
Pour Keynes ltat doit mettre en place 3 grandes politiques : une politique de
soutien au salaire, une politique de redistribution de limpt, une politique
dinvestissement public. Pour mener ces politiques a bien, ltat ne doit pas
hsiter adopter des budgets en dficit. Le dficit ne doit pas tre
systmatique. Pour Keynes, le dficit budgtaire permet dinjecter un
supplment de pouvoir dachat sur le march conomique. Donc de relancer la
demande, la consommation et par consquent de relancer lconomie. Quand la
production tait infrieure la demande, il estimait que le budget devait
contribuer rtablir lquilibre et par consquent rduire la demande. Le budget

19

de ltat est considr comme un instrument de rquilibrage du systme

conomique. La question nest pas celle de lquilibre du budget, mais de
lquilibre conomique gnral.
Keynes a influenc des gnrations dconomistes de laprs seconde guerre
mondiale jusqu la seconde moiti des annes 70.
Section 2 : Lpanouissement de ltat providence
1) La cration de ltat providence et la crise de ltat gendarme
Cest sous le poids des faits conomiques, sociaux que les conceptions
interventionnistes ce sont imposs du fait des crises conomiques et sociales,
elles sont apparues comme une rponse ces crises. Par exemple des problmes
sociaux engendrs par un dveloppement industriel sauvage ont conduit
admettre quil tait indispensable de dvelopper des politiques sociales. Mais
leffet dclencheur du succs des thories interventionnistes va tre la grande
crise conomique et financire qui va se dvelopper partir de 1929. On va
comprendre que le march conomique devait tre rgul, quil ne pouvait pas
sauto rguler et que par consquent il fallait des rgles et des interventions du
secteur public. Ltat apparat comme la solution la crise conomique.
Cest ainsi que trs pragmatiquement dans les annes qui ont prcd la
seconde guerre mondiale, le rle de lEtat en matire conomique va tre admis
et va se dvelopper tout autant aux Etats Unis avec la politique du new
deal ,mis en ouvre par Roosevelt, quen Europe comme par exemple en France
avec le front populaire. Cest la raison pour laquelle aprs la seconde GM il sera
bien admis quil faut des rgles et que lEtat doit tre amen occuper une
fonction de stabilisateur de lconomie.
2) Ladaptation du droit public financier a lEtat providence
Aprs la seconde guerre mondiale, il sera bien admis que ltat doit jouer un rle
de stabilisateur de lconomie. Cette fonction lui sera reconnue de faon
quasi unanime jusqu la crise conomique de la seconde moiti des annes 70.
cest dans un contexte trs marqu par une conception librale classique de
ltat que le droit public financier a t construit. Il devait constituer un garant
de la neutralit de ltat. Or avec le succs de ltat providence, cest un point
de vue totalement oppos qui est dvelopp. Cest la raison pour laquelle
le droit public financier est alors en dcalage par rapport aux ralits du
moment. Il nest plus adapt ni aux thories nouvelles ni aux pratiques
interventionnistes. Le contexte gnral est lui-mme trs diffrent. La neutralit
de ltat nest plus considre comme une ncessit. Cest au contraire au
dveloppement dun tat interventionniste que lon assiste. Il faut donc que les
textes prennent en compte ce changement. Cest ce qui sera fait au cours des
annes 50.
A- La reconnaissance juridique de la fonction conomique du budget dEtat
Un dcret du 19 juin 1956 reconnat de manire tout fait explicite la
fonction conomique du budget de lEtat (cest une rupture avec la priode
antrieure). Voir polycopi. Ce dcret dveloppe deux grands objectifs:

20

Il est indispensable de situer le budget dans un contexte conomique et

financier.
Il est ncessaire de centrer les dbats parlementaires sur la loi de finance qui est
la traduction dun point de vue budgtaire des objectifs conomiques et
financiers du gouvernement.
Ici apparat une notion nouvelle qui est celle de loi de finances qui sera ensuite
normalis (devient une norme) par lordonnance de 1959 et on distinguera la
budget qui est la traduction chiffre de disposition fixes par une loi particulire
appel loi de finance. Le dcret de 1956 reconnat formellement, officiellement le
rle actif que lon veut faire jouer lEtat en matire conomique. Il reconnat
galement officiellement les liens existants entre conomie et budget, donc
entre finances publique et conomie.
Les objectifs conomiques et financiers chiffrs apparaissent dsormais dans le
budget de ltat.
Selon le dcret: les moyens dont dispose lEtat, comme les ressources quil
prlve ont dsormais une influence profonde sur la vie de la nation, son
orientation conomique, son devoir social. Le temps nest plus o les recettes
prleves par lEtat pour couvrir les dpenses de fonctionnement des services
public presque exclusivement rgalien demeuraient sans incidence sur
lconomie nationale. Par laccroissement de ces interventions, lEtat est prsent
dans toutes les branches importantes de lactivit du pays .
B- La limitation des pouvoirs du Parlement en matire financire
Le pouvoir financier du Parlement a t considrablement limit, encadr par la
Constitution de 1958.
Dans le cadre du parlementarisme rationalis les lus nationaux ont vu leur
pouvoir financier trs limit et considrablement encadr, par contre ceux du
pouvoir excutif ont t renforcs. Le droit damendement des parlementaires a
t rduit de faon considrable par larticle 40 de la constitution de 1958. la
constitution a considrablement renforc le pouvoir de lexcution. Le pouvoir du
Parlement sest trouv aussi limit par laccroissement de la technicit des
finances publiques. Les mcanismes financiers sont devenus de plus en plus
complexes au fur et a mesure que ltat dvelopper ses interventions dans la
vie conomique. Cette complexit des finances publiques va faire que ce
dveloppe au sein du ministre des finances une capacit dexpertise que ne
possde pas les parlementaires dans leur majorit. Les administrations
financires particulirement 2 dentre elles : la direction du trsor et la direction
du budget vont dvelopper en leur sein cette capacit dexpertise. Les
administrations financires dvelopperont une connaissance en matire
budgtaire ainsi quen matire conomique et une technicit de plus en plus
importante.
C- Lharmonisation de la lgislation financire
Une harmonisation du droit budgtaire concernant lEtat a t effectue par une
ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative au lois de finances.
Cette rforme sest faite linitiative du pouvoir excutif. On a pu dire
quil sagit de la constitution financire de la France. Ce texte qui contient
lessentiel du droit budgtaire de ltat fait une distinction qui est devenue
aujourdhui majeure, il distingue dune part les lois de finances, dautre part le

21

budget.
Un second texte est important, il sagit du dcret du 29 dcembre 1962 portant
rglement gnral de la comptabilit publique. Lordonnance de 59 a t
abroge par une loi organique relative aux lois de finances du 1er aot
2001 (LOLF). Par contre le dcret du 29 dcembre 1962 est tjs en vigueur. Ce
dcret fait actuellement objet de rflexion ayant pour but de le rformer.
partir de la fin des annes 50 et sous la pression des rformes budgtaires on
est en prsence dun nouveau cas institutionnel. Le droit public financier est
nouveau, les pouvoirs du Parlement ainsi que ceux du gouvernement sont
galement distribus, rpartis dune autre faon.
3) Les notions essentielles
A- Les dfinitions
publiques

conomiques

et

financires

des

dpenses

La notion de dpense publique : par dpense publique on dsigne les charges de

ltat, des collectivits locales et scurit sociale. Par consquent, les dpenses
publiques ne se limite pas celle de ltat. On dsigne toutes les dpenses
du secteur public par ce terme.
La notion de dpense dinvestissement et de dpense de fonctionnement :
- dinvestissement : sont aussi qualifis de dpenses dquipement ou encore de
dpense en capital, elles concernent la ralisation dquipement public comme
les routes, les universits, ou tout autre quipement important.
- de fonctionnement : on les appelle aussi dpense ordinaire ou courante : il
sagit des dpenses qui servent faire fonctionner les quipements, par
exemple : la rmunration des personnels, les frais dentretien dun btiment, les
intrts des emprunts.
Il faut souligner que toutes ralisations dun quipement, tout investissement
entrane ncessairement des dpenses de fonctionnement. Donc chaque fois que
ltat investit, squipe, cela entrane une dpense de fonctionnement qui devra
tre reconduit chaque anne jusqu' ce que lquipement nexiste plus. On
estime que ces frais reprsentent en moyenne chaque anne 10 a 12% du cot
de lquipement. Cet effet entrane une certaine inertie du budget. On appelle
ces dpenses des dpenses inertes.
La notion de dpense de transfert : ltat ou les collectivits locales redistribuent
dautres collectivits des ressources pour que ces collectivits ralisent
certaines oprations. Ces sommes transfres apparaissent en dpense dans le
budget de ltat, mais apparaissent en recette dans le budget de la collectivit
qui les reoit. On appelle ces sommes des dpenses de transfert. Lessentiel de
ces dpenses concerne le secteur conomique ou le secteur social.
Les dpenses dfinitives et les dpenses temporaires :
- dfinitive : cest la quasi totalit des dpenses
- temporaire : prt ou avance consentie par des collectivits publiques qui
doivent faire lobjet dun remboursement.
Toutes les autres dpenses sont des dpenses dites dfinitives.
Les dpenses fonctionnelles et les dpenses par nature :
- fonctionnelle : on rassemble les dpenses de ltat par fonction ralis, par
catgorie dopration. Exemple : les dpenses dducation seront runis dans

22

une fonction ducation. La notion de fonction est une notion que lon trouve
aujourdhui plutt sous le terme de programme.
- par nature : les charges de ltat peuvent tre plac par nature de dpense :
par exemple on va runir toutes les dpenses concernant les salaires.
On peut combiner un classement par fonction et un classement par nature. On
dfinit dabord la fonction, puis lintrieur de cette fonction, on classe les
dpenses par nature.
Les dpenses davenir : constitue une nouvelle qualification des dpenses,
qualification conomique qui a t initialement propose au dbut des annes
90 par une cole qui sappelle lcole de la croissance endogne. Ces dpenses
concernent essentiellement les dpenses de recherche, dducation,
lenvironnement, la sant.
B- Les notions dquilibre budgtaire
1) Les notions thoriques
La notion thorique keynsienne : le budget peut alors tre en dsquilibre, donc
dficitaire ou excdentaire. Mais il peut aussi tre quilibr. Donc le solde
budgtaire est utilis comme un moyen susceptible de relancer lconomie. Pour
les libraux classiques, la ralisation de lquilibre budgtaire est essentielle. Les
dpenses et les recettes doivent tre strictement gal. Il ne peut y avoir ni dficit
ni excdent. Les dficits sont prohibs car pour les financiers il faut soit
emprunt soit recourir limpt. Ce qui signifie que lon retire du circuit
conomique une partie de la capacit dinvestissement des pargnants. Les
excdants sont proscrits car sil y a excdant cela signifie que des ressources
prives ont t inutilement prleves sous la forme dimpt qui ntait pas
ncessaire. Par consquent, de largent qui a t exclus du circuit conomique.
Prsenter un budget excdentaire, cest prendre le risque de se servir de cet
excdent pour faire lacquisition de nouveau quipement et par consquent tre
oblig dans les annes venir de prvoir, dinscrire au budget les dpenses de
fonctionnement qui sont lis a cet quipement.

2) Les conceptions techniques

Il y a 2 notions : la notion de solde budgtaire : la diffrence entre les dpenses
et les recettes est appel solde prvisionnaire. Sil sagit dun dficit, on parle
dun dficit prvisionnel. Le solde que lon obtient une fois le budget excut est
qualifi de solde dexcution. Pour 2010 : 116 milliards deuros.
Notion de besoin de financement : notion plus large que le dficit, elle comprend
le dficit, le remboursement des emprunts des annes prcdentes. Pour 2010 le
besoin de financement prvu est de 212 milliards deuros.
3) Les notions juridiques
En principe il nexiste pas de rgles qui imposent ltat de prsenter son
budget en quilibre. Par contre les collectivits territoriales sont tenues a cette
obligation. La notion qui concerne ltat est celle dquilibre conomique et

23

financier de la loi de finance. Cette notion apparat larticle 1 er de la LOLF.

Lquilibre dont il sagit nest pas un quilibre comptable, mais un quilibre au
sens de Keynes : il sagit de prendre en compte pour le budget, lquilibre
conomique gnral. Par consquent, la dfinition de lquilibre est dfinie par
le parlement qui adopte la loi de finance.
4) La rduction du dficit
Pour 2010 dficit de ltat de 116 milliards deuros. Pour rduire ce dficit,
diffrents moyens. La rduction du dficit consiste soit rduire les dpenses
soit augmenter les recettes publiques, donc les impts. On peut faire le choix
de rquilibrer un budget en augmentant les impts et en rduisant les
dpenses. Cest la une conception comptable de lquilibre budgtaire. On peut
aussi estimer quil convient de rduire la fiscalit afin dencourager
linvestissement et de relancer la croissance ce qui entranera une augmentation
du produit fiscal a terme. Et donc un rquilibrage du budget. Le dficit
budgtaire dpend considrablement du montant de la dette publique. En effet,
chaque fois quun tat contracte un emprunt il doit non seulement rembourser
cet emprunt, mais aussi il doit rgler les intrts sur emprunt. Or ces intrts sur
emprunt sajoutent aux charges publiques et augmentent le dficit public, ce qui
entrane la ncessit demprunter nouveau pour combler ce dficit, donc le
paiement de nouveau intrts sur emprunt qui vient sajouter aux dpenses
publiques, etc Cest ce que lon appelle leffet boule de neige. Par
ailleurs, les taux dintrts plus ou moins levs augmentent plus ou moins les
charges et le risque qui pse sur les tats est une augmentation des taux
dintrts.
Partie 2: Les finances publiques et lEtat : le problme
Au cours de la seconde moiti des annes 1970 une crise conomique sest
dvelopp qui a eu des incidences fortes sur le budget de lEtat. Le taux de
croissance diminue. Ltat intervient sans succs. Ltat voit ses ressources se
rduire, ses dpenses augmenter, il comble lcart en commencant sendetter
considrablement. Un certain nombre dconomistes ont remis en question les
thories keynsiennes. Ils ont critiqu les postulats budgtaires et les politiques
financires suivies jusqualors. Ltat considr comme la solution tous les
problmes, est alors critiqu.

1ere sous partie : La critique de ltat providence face la crise de la fin des
annes 1970
Ltat providence en crise partir de la fin des annes 70 est considrablement
critiqu et certains conomistes qualifi alors de nouveaux conomistes
estiment quil faut revenir aux thories conomiques librales classiques et par
consquent instaurer une nouvelle forme dtat gendarme. Ltat providence
(interventionniste) est dnonc comme un facteur de rigidification de la socit.
La critique porte dabord sur la croissance de cet tat. Puis la critique se porte
sur limportance des prlvements obligatoires (les impts). la faveur de cette
critique et de ces problmes, va se dvelopper un renouveau de la tradition

24

librale classique
Chapitre 1 : La crise financire de ltat
Section 1 : Les origines de la crise
Au milieu des annes 70, sous leffet de 2 chocs ptroliers que lon a constat
que ltat ne parvenait plus rquilibrer le systme conomique. Cest alors
que cet tat t considrablement critiqu. Samorce alors un vritable
changement de socit. Cette transformation ne deviendra perceptible qu
partir des annes 80. On a compris que la rponse la crise concerne le
march conomique, mais aussi et surtout le rapport entre ltat et le march
conomique, donc la place de ltat et limportance de ltat dans la vie
conomique et sociale. Dun point de vue conomique, il est reproch ltat
dexercer une pression fiscale beaucoup trop importante et dinspirer sous la
forme des impts lpargne des mnages et lpargne des entreprises. Cette
pargne ne peut plus sinvestir dans lentreprise. A cette critique sajoute celle
dune mauvaise utilisation de limpt par ltat qui lutiliserai pour raliser des
dpenses juges totalement improductives. Dun point de vue plus gnral, il est
reproch ltat denvahir le systme conomique et social et ainsi de le
rigidifier et dempcher toute crativit, toute initiative individuelle. Dans la
logique de ces critiques, il est propos den rduire la puissance en diminuant
son pouvoir financier et pour se faire en rduisant les impts. Ces reproches ont
conduit par ailleurs lide quil serait prfrable de remplacer les politiques
fondes sur un soutien la demande par des politiques ayant quant elle pour
objectif de soutenir la production (loffre par consquent). On revient lide
librale classique quil convient daider non pas les consommateurs, mais les
producteurs donc les entreprises. Une ide sest impos : ltat quelque soit la
puissance des instruments financiers dont il dispose ne peut pas dcrter la
croissante et qui doit laisser la place au march conomique et financier. Par
consquent, dune part, il convient de privatiser les services publics et dautre
part, que le secteur public adopte des mthodes de gestion empruntes au
management des entreprises. Ce sont ces ides qui seront mises par les
conomistes no-libraux classiques et relayes par les dcideurs politiques
principalement Margater tatcher au Royaume-Uni dans les annes 70 et Ronald
Reagan aux Etats-Unis a partir du dbut des annes 80.
Section 2 : Les effets de la crise conomique et financire
- Les effets matriels
Leffet matriel sur les finances publiques a consist a un effet de ciseaux :
les dpenses publiques sous leffet de la crise augmentent considrablement.
Dun autre cot, les recettes publiques sous leffet de la crise diminuent
considrablement jusqu se rencontrer un moment donn puis scarter
(comme un ciseaux). Cet cart qui est un dficit, oblige emprunter ce qui
augmente les intrts sur emprunts ce qui augmente les charges ce qui
provoque un second effet que lon appel leffet boule de neige. Leffet de ciseaux
engendre leffet boule de neige. Face cette situation, ltat va chercher se
retirer, se dsengager et pour se faire il va dune part privatiser et dautre part
se dcentraliser. Se dsengager sur les collectivits territoriales. Cette raction

25

est gnrale dans les pays touchs par la crise.

-

Les effets intellectuels

La consquence sur le plan des thories conomiques t une contestation des

thses keynsiennes et un renouveau des thses librales classiques.
-

Leffet sociologique

partir des annes 80 se dveloppe lindividualisme dun ct et dans certains

pays
Chapitre 2 : Les rponses thoriques la crise de la fin des annes 70
Section 1 : La critique de limpt et de la dpense publique et la
question de la rduction du dficit : la rgle dor de lquilibre
1) La critique de limpt
Cette critique t particulirement mise en vidence par un conomiste
amricain Arthur Laffer. Il a dvelopp lide que plus le taux de limposition
augment, plus le produit de limpt augmente, mai seulement jusqu un certain
stade. En effet, selon lui, arriv un stade le taux dimposition sil continue
augmenter va entraner une baisse du produit de limpt. (voir courbe en
cloche). Lexpression qui t tir de cette courbe : trop dimpt tue limpt .
Autre expression : les gros taux tue les totaux . Cette courbe avait dj t
exprim a la fin du 19ieme sicle par un conomiste libral classique, Jules-Emile
Dupuis. Cette thse a t ensuite reprise dans les annes suivantes. La baisse du
produit fiscal pass un certain stade du taux dimposition sexpliquerait par le
fait pass un certain stade dimposition les contribuables tenteraient dchapper
limpt par diffrents moyens soit en pratiquant lvasion fiscale (fraude
fiscale), soit en se dlocalisant soit en rduisant leurs activits. On est pas
parvenu dterminer le seuil max dimposition.
2) La critique de la dpense publique
Elle a t trs svre. On a considr que les dpenses publiques sclroses le
systme conomique. Parmi ces dpenses sont vises par ces critiques les
dpenses de fonctionnement, notamment les rmunrations de fonctionnaires.
On a tent de mener des politiques de rduction de la masse salariale dans le
secteur public. On a dvelopp la rgle dor : lquilibre entre les recettes de
fonctionnement et les dpenses de fonctionnement.

Section 2 : Le retour aux thories librales classiques

partir de la seconde moiti des annes 70, il sest produit un vritable

26

engouement pour les thories librales classiques, dabor aux Etats-Unis puis en
Europe. Les anciennes coles connaissent un renouveau dintrt. Et sen cre
de nouvelle en trs grand nombre. Parmi les conomistes libraux classiques, il
en est un qui est particulirement important : Frdric Von Hayek : il a t prix
nobel dconomie en 1974 et il est considr comme lquivalent de Keynes. Il a
dbattu pendant des annes avec Keynes.
1) Hayek : un matre penser de tous les no-libraux classiques
Hayek tait un gnie, un conomiste, il sintress aux sciences po. Il est n
Vienne en 1899 et il est mort en 1992. il a fait des tudes de droit, spcialises
en droit et en science po. Puis en conomie. En 1924 il fonde le cercle de Vienne,
il sagit l dun groupe de rflexion qui runit des conomistes autrichiens les
plus connus. En 1927 il dirige linstitut autrichien de recherche conomique. En
1929, il est nomm prof luniversit de Vienne, il commence militer pour la
pense conomique librale classique. Il prend toujours le contre-pied de Keynes.
Il est radicalement oppos a toute forme dinterventionnisme. Il a aussi cre
avec dautres libraux classiques de diffrentes nationalits une association : la
socit du Mont Plerin dont lobjectif est de dvelopper les thses favorables
lconomie de march et de combattre les conceptions interventionnistes. Hayek
sest install au royaume-Uni pendant la seconde guerre mondiale, puis parti aux
tats unis en 1950, il est revenu en Europe en 1962. Pour Hayek, les socits ne
sorganisent pas par le biais de ltat et donc ne sorganisent pas sur la base de
la volont des dcideurs publics. On dit dans ce cas, quil ne peut exister de
politique volontariste. Il estime que les socits sorganisent de faon spontane.
Et quon est en prsence dune volution de lordre sociale qui est lente. Cet
ordre social et conomique se construit sans que les individus ne lui donne une
direction prcise, volontaire. Il estime que les socits sont tellement complexes
quil est impossible den matriser toutes les donnes. Par consquent, les
hommes ignorent le rel fonctionnement de ces socits. Il en tire la conclusion
que vouloir agir de faon volontariste pour diriger ces socits est dune part
impossible et dautre part une erreur. Hayek dit dans droit lgislation et
libert : linluctable ignorance de la plupart des donnes qui entrent dans
lordre de la grande socit est la racine du problme de tout ordre social, des
millions dhommes ragissent les uns sur les autres.
Hayek propose une libralisation totale de la socit, une appropriation du
pouvoir par la socit civile.
1) Les coles nolibrales classiques
- Lcole libertarienne
Les libertariens : une association de libraux et de libertaire
Lcole libertarienne a pris naissance aux tats unis en 1969 avec pour chef de
file Murray Rothbard. A lorigine cest un parti politique qui a t cre : parti
libertarien. On les appelle libraux libertaires ou anarcho-capitaliste. Ce parti a
t cre par des tudiants anarchistes, libertaires et par des tudiants libraux
classique anti-keynsien trs attach aux thories dAdam Smith. Par ailleurs les
tudiants anarchistes de leur ct appartenaient un courant anarchiste se
situant dans la ligne dun des fondateurs du courant anarchiste au XIXme,
Pierre-Joseph Prouhdon. Il sagit dun courant de pense radicalement anti

27

tatiste, ils sont individualistes mais nanmoins favorable la petite

entreprise.car ils estiment que la petite entreprise constitue une protection de
lindividu contre ltat. Ils sont aussi dcentralisateurs.

Les thories des libraux libertaires

Leurs points fort cest anti tatisme et hyper individualisme. Sur cette base, ils
dveloppent les points suivants:
- Une organisation dcentralise de la socit. Les associations et les
collectivits locales doivent compltement remplacer lEtat.
- Les services publics doivent tre totalement et tous privatiss et confis des
entreprises ou des associations.
- La petite entreprise doit tre aid car elle est la source, le moteur du
dveloppement conomique et une protection de lindividu contre ltat.
- Il est indispensable deffectuer une drglementation radicale la socit.
Autrement dit le droit, les rgles, les normes doivent tre produits par les
individus librement travers leurs conventions, contrats. Le droit ne doit plus
tre produit par lEtat, par le parlement.
- Il faut supprimer les impts et les libertariens ont pour slogan limpt cest le
vol Aujourdhui certains libertariens estiment que lon peut admettre un impt
sur la consommation comme la TVA mais un taux relativement faible.
- Les frontires doivent tre supprimes pour que les changes seffectuent
librement.
- Lcole des choix collectifs : public choice
Dfinition
On lappelle encore de Virginie qui est ne dans les annes 1950 aux Etats Unis.
Elle a t cre par Gordon Tullock et James Buchanan (prix Nobel dconomie en
1986). Il sagit dune cole libral classique qui a la particularit dtudier de trs
prs le fonctionnement des institutions politiques et administratives comme un
agent conomique qui agit au sein dun march. Cette cole propose une thorie
du march politique : rejette linterventionnisme et dveloppe une critique
radicale de la bureaucratie. Cette cole, sintresse de trs prs lutilit et
la matrise des dpenses publiques. Cette cole va notamment analyser la
manire dont se prend une dcision qui concerne les dpenses publiques. Pour
cela, lcole va non seulement tudier les administrations, mais aussi les partis
politiques et le systme lectoral. Son ide de dpart, est que les citoyens qui
sont aussi des consommateurs dsignent leurs choix en ce qui concerne les
biens publics en votant pour des reprsentants politiques qui ont un objectif qui
est celui de se faire lire ou rlire. Les lus vont chercher augmenter leur
nombre de voix, conqurir de nouveau lecteur comme une entreprise qui
cherche acqurir de nouveau marchs, qui cherche accrotre le nombre de
ses clients. Llecteur est considr comme un consommateur qui agit dune
manire rationnelle sur un march, cest--dire en fonction de ses intrts. Cet
lecteur va voter rationnellement en fonction des avantages conomiques quil
compte retirer des programmes qui lui sont proposs par les partis politiques. Il
sagit donc dune conception conomique de la vie politique et administrative.

28

Les principales propositions de lcole

Ltat doit se dbureaucratiser. Pour cela il doit sintgrer au mcanisme
conomique. Cela veut dire quil doit se grer sur le modle de lentreprise. Par
ailleurs il doit jouer le jeu de la concurrence. Il doit dune part utiliser des
mthodes de gestion tires de celle de lentreprise et les adapter. Tous les
monopoles de service publics doivent tre supprim. Autre proposition : ltat
doit se dcentraliser, il doit se dsengager sur les collectivits locales, il doit leur
transfrer les fonctions, les comptences quil nest plus en mesure dassumer.
Le cot des dpenses serait rduit car les collectivits locales sont plus proches
des besoins des citoyens. Autre proposition : le systme lectoral doit tre
rform car il est fond sur le suffrage majoritaire. Or un tel systme ne peut
satisfaire quenviron la moiti des lecteurs, alors que tous les lecteurs qui sont
contribuables supportent toutes les dpenses qui ont t dcides. Donc cette
cole propose que lon pratique un vote spcial qui consisterait faire voter les
lecteurs non pas pour une personne, mais pour un bien public et dy associer le
prix quil serait prt payer dans le cas ou ce bien serait choisi. Ce prix est
considr par cette cole, comme un impt appel la clark tax. Cela revient
considrer limpt comme le prix dun service rendu.
Autre proposition : le secteur priv est considr comme plus lgitime que le
secteur public pour proposer des services du fait que largent utilis appartient
des dirigeants qui sont responsables de leur choix et des rsultats de leur
entreprise. Or les fonctionnaires et les hommes politiques utilisent largent du
contribuable et non pas par consquent un intrt personnel aussi fort que celui
du chef dentreprise.

- Lcole de la croissance endogne

Elle est ne au dbut des annes 1990 aux Etats-unis. Cest une cole noclassique. cole pas aussi radicale que les autres coles librales classiques au
sujet des dpenses publiques. Cette cole est compose par des conomistes
dont le plus connu est Robert Barro. Cette cole propose dune part, une
politique slective en matire de dpense publique. Cette cole dveloppe des
thses trs classiques sur la fiscalit.
Une politique slective en matire de dpense publique
La thorie de la croissance endogne rechercher quelle pourrait tre les
conditions dune croissance conomique auto-entretenu. Une croissance
autrement dit qui ne ncessite pas laction de facteur extrieur. Les recherches
de cette cole ont concerns initialement des tudes sur les rapports entre le
niveau de dpense publique et la croissance et la comptitivit de lconomie. Le
principe de base tait que la condamnation de toute dpense publique
constituait peut tre une erreur. Il sagissait de se demander si certaine dpense
publique ne pouvait pas aider les entreprises se dvelopper. Le constat t
fait que certaine dpense dinfrastructure, comme par exemple la cration de
rseaux autoroutiers, facilitait le dveloppement de la croissance conomique.
Cependant, cette cole ne revient pas vers les conceptions interventionnistes
classiques. Cette cole estime quil est ncessaire de trier les dpenses
publiques et cela pour valuer les dpenses qui sont susceptibles de stimuler la
croissance. Cest ainsi que lcole a dvelopp le concept de dpense

29

davenir. Ces dpenses sont des dpenses qui ont un effet stimulant pour la
croissance, ce sont par consquent des dpenses dinvestissement pour lavenir.
Cette cole a initialement dgag 2 grandes catgories de dpenses : les
dpenses dducation et les dpenses de recherche. Aujourdhui, on ajoute ces
dpenses les dpenses de lenvironnement et de sant. Cette cole sest
notamment appuye sur une tude effectue par Barrot. Cette tude porte sur
98 tats et sur 25 ans. Il a montr quil existait une relation positive entre la
progression des dpenses dducation et le taux de croissance du PIB.
NB : les dpenses avenir par exemple les dpenses de recherche ne sont pas
seulement constitues par des dpenses dinvestissement, mais aussi par des
dpenses de fonctionnement.
La neutralit des impositions
Pour lcole du public choice il est ncessaire de respecter un niveau optimal
dimposition. Les impts doivent tre neutre par rapport au systme
conomique. Les impts doivent tre forfaitaires, proportionnels et non
progressifs. Ils ne doivent pas prendre en compte la capacit contributive du
contribuable.
Ces coles ont considrablement influenc depuis 30 ans la restructuration des
tats dans le monde.
Section 3: Ladaptation du modle de gouvernement de lentreprise a la
gouvernance financire publique
Depuis une trentaine dannes, lvolution de la gestion a commenc se
dessiner dans les pays anglo-saxons. Cette volution sest ensuite dveloppe
sur lensemble de la plante. Cest la conception anglo-saxonne du
gouvernement dentreprise qui est prise comme modle. Or, dans cette
conception, lentreprise est considre comme un lieu o stablissent des
rapports contractuels. Le contrat est la base du fonctionnement de lentreprise.
Ce contrat est tabli entre le dcideur de lentreprise et les gestionnaires de
lentreprise. On appelle ces gestionnaires des agents. Lagent et le dcideur
sengagent mutuellement. Et dans ce cadre, le dcideur mandate lagent pour
raliser un ou plusieurs objectifs. Cet agent va bnficier, de la part du
dcideur, dune dlgation de pouvoir. Il va tre relativement autonome pour
raliser lobjectif qui lui est fix. Dans ce cadre, on responsabilise les agents.
Ensuite, lagent va tre jug sur ces rsultats. Il pourra tre gratifi sil a
atteint son objectif et inversement pnalis sil ne la pas atteint. Cet agent fait
galement lobjet dun contrle de ses performances. Cet agent doit produire
un rapport de performance. Ce rapport dit les rsultats obtenus par lagent.
Le dcideur (le patron) a le soucis de sassurer quune fois que le contrat t
sign le mandat (lagent) respecte ses engagements et sefforce datteindre les
objectifs qui lui sont fixs. Pour ce dcideur on parle dun risque de hasard ou
encore dun ala moral. Et pour prvenir ce risque, le dcideur va mettre en
place dune part un dispositif de surveillance, de contrle du travail de lagent et
dautre part un dispositif dincitation. Cest ce modle qui est adapt aujourdhui
au secteur public. Les diffrences entre gestion publique et gestion prive
sestompent
progressivement.
La
gestion
publique
se
caractrise
progressivement par le fait quelle adopte la culture de performance qui est

30

celle de lentreprise. Cela amne cette gestion publique dune part considrer
les fonctionnaires comme des agents mandats. Et dautre part, cela conduit
aussi tablir des rapports fournisseurs-clients entre lEtat et les administrs.
Ladministr est considr comme un client et lEtat se considre comme un
fournisseur de service.

Sous partie 2 : Un tat stratge/gestionnaire modeste en rponse la

crise
Ce qui caractrise les volutions actuelles, et cela depuis la fin des annes 70,
cest que ltat nest plus considr comme la solution idale aux crises
conomiques. Cette conception sest affirme partir de la fin 1970 et du dbut
1980. on sest alors tourn, dune part vers un dsengagement de ltat vers
dune part le secteur priv ce qui a conduit la privatisation dentreprise
publique et dautre part vers le secteur public local. Dans ce cas, il dveloppe
une politique de dcentralisation. Par ailleurs, une culture gestionnaire
galement commenc se dvelopper au cours des annes 80. une
transformation radicale de ltat a commenc se produire la fin des annes
70 et au dbut des annes 80. Cette transformation a continu samplifier
depuis cette priode, si bien que ltat a compltement chang de forme, de
physionomie, dans la priode actuelle. Pour les publicistes, et particulirement
pour les publicistes franais, cette volution qui correspond une conception
gestionnaire, marchande du secteur public constitue un vritable dfit.
Chapitre 1 : La dconstruction de ltat providence
Dans la priode actuelle, les structures publiques sont en pleine transformation.
Des rformes sont mises en place et toutes ces rformes vont dans le sens dune
rationalisation de la gestion publique et dun meilleur contrle de largent public.
Cette volution va dans le sens dune libralisation du secteur public. Les
mesures les plus spectaculaires qui ont t prises depuis environ 30 ans en
France, ont t la mise la place de la dcentralisation partir de 1982 (les lois de
dcentralisation 1982-1983). Dautre part, pendant la mme priode (annes 80)
sest dvelopp un phnomne de privatisation. Puis une rforme dampleur a
concern ltat, il sagit dune rforme budgtaire qui a radicalement modifi les
procdures utilises jusqualors et qui a t institue par une loi organique
relative aux lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF : mise en place depuis le 1er
janvier 2006). Toutes ces rformes ont profondment et fondamentalement,
progressivement transformes ltat. Il sagit dune vritable rvolution.
Section 1 : Le dsengagement de ltat providence au profit des
collectivits territoriales (communes, dpartements, rgions).
Un processus de dcentralisation sest engag un peu partout dans les pays
dvelopps au dbut des annes 80. La France sest engage dans ce processus
en 1982. Il sest agit a responsabiliser financirement les collectivits
territoriales. La responsabilisation financire est au cur de toutes les rformes
concernant les finances publiques qui ont t ou qui sont mises en uvre dans
les diffrents tats dans le monde. Avec la crise de la fin des annes 70, ltat
na plus les moyens de diriger les politiques menes par les collectivits

31

territoriales et cest alors quil fait jouer le principe de subsidiarit (on fait faire
par les autres car ils sont plus capables de faire ce quon faisait jusqualors). Par
ailleurs, on supprime le contrle apriori exerc par ltat sur les collectivits
locales et on le remplace par un contrle a posteriori. Ce qui signifie que lon
confre aux collectivits locales une libert de gestion et que ltat vrifiera,
contrlera ensuite la rgularit ou lefficacit de la gestion locale.
I- Les facteurs dclencheurs de la dcentralisation de ltat
Le facteur dclencheur essentiel t la crise financire de ltat de la seconde
moiti des annes 70. le dsengagement de ltat sur les collectivits locales,
cest--dire la dcentralisation, constitue une rforme en profondeur de ltat.
Cest tout le systme administratif, financier, politique qui sest transform. La
dcentralisation par ailleurs a t un phnomne qui sest dvelopp partout
dans le monde. Et lpoque, la dcentralisation t considre comme le
moyen privilgi, essentiel, le plus efficace, pour lutter contre la crise
conomique et pour sortir ltat de la crise financire dans laquelle il se trouvait.
En France, ltat a connu ce processus en 1982-1983 avec ladoption des 1eres
lois de dcentralisation (acte 1 de la dcentralisation). A cette poque (82-83), la
socit franaise est passe dune situation hyper centralis une socit ou
pouvait se dvelopper les initiatives provenant des communauts de bases que
sont les collectivits territoriales. Jusqualors ces collectivits territoriales taient
considres par ltat comme des mineurs (devait toujours demander
lautorisation pour faire quelque chose). Cest alors dans le cadre de cette
dcentralisation que lon a supprim le contrle apriori des actes des collectivits
locales, exerc par le prfet. On a remplac ce contrle apriori par un contrle a
posteriori, contrle beaucoup plus responsabilisant. Cette responsabilisation des
collectivits locales a dclench un processus, une dynamique de
responsabilisation gnrale du secteur public. Depuis cette responsabilisation na
pas cess de se dvelopper. Les collectivits locales, en vertu de leurs
comptences gnrales, ont dvelopp leurs actions dans tous les secteurs de la
socit.
II- La responsabilisation financire
A- Lacte 1 de la rforme des finances locales
La rforme des finances locales sest mise en place avec le dveloppement de
lautonomie financire. Lautonomie financire peut se rsumer
lautonomie de gestion. Lautonomie de gestion signifie que la collectivit
locale a la possibilit, a le droit de grer tout fait librement les fonds qui sont
mis sa disposition. Par exemple : de grer librement les subventions qui leur
sont verses par ltat. Cette autonomie de gestion na pas toujours t
reconnue aux collectivits locales. Autrefois, et jusqua la fin des annes 70, les
collectivits locales bnficiaient de subventions quelles taient obligs
dutiliser pour raliser des oprations qui lui taient dsigns par ltat. On
appel ces subventions des subventions spcifiques. Lautonomie de gestion
consiste accorder aux collectivits locales des subventions que lon appelle
subventions ou dotations globales quelles ont la possibilit dutiliser
librement. A cette autonomie de gestion peut tre associ ce que lon appelle
une autonomie fiscale. Cela signifie que non seulement les collectivits locales

32

bnficient de subventions ou ont aussi la possibilit demprunter auprs des

banques mais quelles possdent en propre un certain nombre dimpts dont
elles ont la possibilit par exemple de fixer les taux. On dit que ces collectivits
ont une fiscalit propre (des impts qui leur sont ddis : impts locaux). Dans
ce cas, lautonomie financire sentend comme une autonomie de gestion plus
une autonomie fiscale. Cest par consquent une autonomie financire plus
importante.
1) Les 1ers pas vers lautonomie financire
Dans un 1er temps, au cours des annes 70, les collectivits locales ont obtenu
une autonomie de gestion. Puis dans un second temps, elles ont obtenu une
autonomie fiscale importante.
La responsabilisation financire a commenc par lautonomie de gestion et plus
particulirement par une responsabilisation en matire demprunt. Ensuite par
une responsabilisation en matire de subvention. En ce qui concerne les
emprunts : jusqu' la seconde moiti des annes 1970, les prts accords au
collectivit locales taient des prts spcifiques, ce qui signifiait quelles
devaient raliser avec largent de ce prt une opration spcifique, prcise. A
partir de 1976, on a men une exprience de globalisation des prts, ce qui
signifie que 3 institutions financires contrles par ltat : la caisse daide
lquipement des collectivits locales, la caisse des dpts, les caisses
dpargne : ont fait lexprience daccorder des prts globaux des communes
de plus de 10 000 habitants. Cette exprience sest rvle positive et elle a t
gnralise partir de 1979 pour les communes de plus de 10 000 habitants.
On a aussi globalis les subventions en 1979 en instituant la dotation globale de
fonctionnement. Une loi du 3 janvier 1979 a institu une subvention globale
importante. Jusqualors ltat accord aux collectivits locales des subventions
spcifiques. A commenc a se dvelopper lautonomie de gestion financire des
collectivits locales. Cette autonomie de gestion a ensuite t renforce par une
certaine autonomie fiscale. Depuis des lois de 1973-1974 et 1975, les
collectivits locales staient vu attribuer des impts propres. Ces impts sont la
taxe dhabitation, la taxe foncire sur les proprits bties, la taxe foncire sur
les proprits non btis, taxe professionnelle. Une loi du 10 janvier 1980 a
considrablement accru lautonomie fiscale des collectivits locales. En effet,
cette loi a permis aux collectivits locales de voter les taux des 4 impts locaux.
On a l un dbut dautonomie de dcision en matire fiscale.
NB : La taxe professionnelle est un impt local qui est mis la charge
entreprises.
La taxe dhabitation est un impt local qui est la charge des locataires ou
propritaires qui occupent un appartement.
La taxe foncire sur les proprits bties est un impt local la charge
propritaires dimmeubles, de maison ou dappart.
La taxe foncire sur les proprits non bties est un impt local la charge
propritaires de terrains.

des
des
des
des

2) Les lois de 1982-1983 : le renforcement de lautonomie financire locale

On les appelle les lois Deferre (ministre de lintrieur).
a) Les grandes caractristiques de la rforme

33

- Un nouveau partage des comptences entre ltat et les collectivits

locales : Des fonctions jusqualors exerces par ltat sont transfres aux
collectivits locales. Ltat se dsengage sur les collectivits locales.
- Des impts dtats sont transfrs aux collectivits locales et deviennent
des impts propres des collectivits locales. Par exemple ltat a transfr
un impt qui sappelle un droit de mutation sur les ventes dimmeubles (il
sagit dun impt qui est pay par lacheteur dun appart, dune maison,
dun immeuble. Cet impt a t transfr de ltat au dpartement).
- Des dotations sont galement cres pour compenser le cot que
reprsente les transferts de comptences vers les collectivits locales. Par
exemple : les collectivits locales se sont vues attribuer une subvention
appele dotation gnrale de dcentralisation.
- Les subventions dinvestissement qui taient jusqualors des subventions
spcifiques et qui sont destines financer les quipements des
collectivits locales sont globalises. Par consquent, on a continu le
processus de globalisation des subventions dj amorces en 1979 avec la
dotation globale de fonctionnement (DGF). On va accrotre le pouvoir
financier des collectivits locales dune part par une augmentation de leur
autonomie fiscale ainsi quen globalisant dautres subventions et dautre
part en leur attribuant des comptences nouvelles. Cest la raison pour
laquelle aujourdhui les collectivits locales ralisent 73% des
investissements publics civils.
b) La monte en puissance du pouvoir financier local
Les nouvelles responsabilits qui ont t accordes aux collectivits locales ont
engendr une augmentation des dpenses et des recettes. Aujourdhui les
finances des collectivits locales reprsentent environ 220 milliards deuros,
cest--dire un peu que la moiti du budget de ltat. Les collectivits locales
ralisent aussi prs des 3/4 (73%) des quipements publics civils. En 1980 (avant
les lois de dcentralisation) les collectivits locales ne ralisaient que 10% des
quipements publics. Les collectivits locales emploient 1,7 million de
fonctionnaires. La dette des collectivits locales reprsente environ 10% de la
dette publique ( = dette de ltat + dette de la scu + dette des collectivits
locales). Les collectivits locales sont par consquent devenues une
vritable puissance financire.
B- Lacte 2 de la rforme des finances locales
Il a eu lieu avec une loi de rvision constitutionnelle qui a donn lieu une loi
organique.
1) La rvision constitutionnelle du 28 mars 2003
Il existe en droit franais un principe de libre administration des collectivits
territoriales. Ce principe figure a larticle 72 de la constitution. Mais pendant
longtemps, ce principe na eu aucun fondement financier. Cest la raison pour
laquelle, larticle 72 a fait lobjet dune rvision en 2003. selon larticle 72 non
rvis : les collectivits territoriales sadministrent librement .
Les dispositions essentielles de la loi de rvision constitutionnelle de 2003 sont
les suivantes : la libre administration des collectivits territoriales est
garantie par des ressources dont celles-ci peuvent disposer librement. Elles

34

peuvent recevoir tout ou partie des impositions de toute nature. La loi peut les
autoriser en fixer le taux et lassiette dans les limites que dtermine la loi .
Il ne faut pas oublier que le pouvoir fiscal, cest--dire le pouvoir de crer un
impt, de supprimer un impt ou de modifier des rgles dimposition,
nappartient quau lgislateur cest--dire au Parlement en vertu de larticle 34
de la constitution. Par consquent, le Parlement peut autoriser les collectivits
locales par exemple fixer les rgles dassiette. Autrement dit le pouvoir fiscal
local est un pouvoir driv de celui du Parlement.
La rvision constitutionnelle de 2003 a encr le principe de libre administration
des collectivits territoriales dans lautonomie financire de ces
collectivits. Selon larticle 72-2 les recettes fiscales et les autres ressources
propres des collectivits territoriales doivent reprsenter pour chaque catgorie
de collectivits une part dterminante de lensemble de leur ressource.
2) La loi organique du 29 juillet 2004
Cette loi organique a pour objet de mettre en uvre compltement la rvision
constitutionnelle.
a)Les catgories de collectivits territoriale
La constitution garantie une autonomie financire non pas a chaque collectivit
locale, mais a la catgorie commune, dpartement et rgion.
b)La notion de ressources propres
Les ressources propres comprennent le produit des impts, le produit des
redevances pour services rendus, le produit du domaine de la collectivit (par
exemple : si la commune est propritaire dun immeuble, elle peut le louer), les
dons et les legs (les hritages).
Ne font pas partie des ressources propres, les emprunts et les subventions.
Pour qu'il y ai autonomie financire, on calcule le rapport entre le montant des
ressources propres et le total des ressources or lemprunt. Cette part des
ressources propres dans lensemble des ressources or emprunt ne peut tre
infrieur au niveau constat en 2003. Ce calcul est effectu catgorie de
collectivits par catgorie de collectivit.
III- Le dveloppement dun pouvoir financier local qui nest pas
homogene
Pouvoir trs parpill. Chaque commune a son budget. Plus de 20 000
groupements de communes. 10 dpartements et 26 rgions. Ces collectivits
territoriales sont diriges par plus de 500 000 lus locaux. 90% des communes
ont moins de 2 000 habitants. 2 500 communes ont moins de 700 habitants.
1000 communes ont moins de 50 habitants. Il ny a que 36 communes qui ont
plus de 100 000 habitants.
Il existe une grande disparit entre dpartements. La Lozre : 75 000 habitants.

35

Le nord : 2,5 millions dhabitants. La rgion le de France : 11,5 millions

dhabitants. La rgion limousin : 700 000 habitants.
Donc le systme financier local est trs ingalitaire et trs htrogne.

Section 2 : La rforme budgtaire de ltat

La rforme de la gestion budgtaire des collectivits territoriales sest
dveloppe principalement partir des annes 1980. en ce qui concerne ltat,
la rforme du budget de ltat na commenc tre mis en place qu partir de
2006 et cela sur la base dune loi organique : la loi organique relative aux lois de
finances du 1er aot 2001. cette rforme budgtaire nest pas une simple rforme
technique. Cest une rforme qui transforme lorganisation de la socit, cest
une rforme qui progressivement modifie les modes de fonctionnement et les
structures des administrations de ltat. Cest aussi une rforme qui modifie les
modes de fonctionnement politique. Cette rforme budgtaire de ltat ne
concerne pas spcifiquement, uniquement la France. Cest un phnomne
international qui concerne la quasi-totalit des tats dans le monde et qui a
commenc se dvelopper dans certains tats comme la Nouvelle-Zlande,
lAustralie ds les annes 1980. cette rforme se caractrise par le
rapprochement de la gestion de ltat vers la gestion des entreprises. Autrement
dit cette rforme consiste adapter les dispositifs, les instruments de
gestion de lentreprise ltat. Cette rforme se caractrise aussi par le fait
quelle sappuie sur la recherche de la performance.
I- Les raisons de la rforme
(voir photocopie)
A- Un environnement thorique nouveau
Ds les annes 1980, le droit budgtaire de ltat tel quil tait dfini par
l ordonnance du 2 janvier 1959 sest trouv en contradiction avec
lenvironnement thorique nouveau qui sest dvelopp depuis la fin 1970. En
effet, lordonnance du 2 janvier 1959 tait le texte de base du droit budgtaire
de ltat. Il avait t conu en fonction de la conception interventionniste de
ltat et de son budget, cest--dire de la conception keynsienne qui tait celle
de laprs seconde guerre mondiale (annes 50). Or partir des annes 1980,
cest une conception totalement contraire qui sest impose, cest--dire celle
des thories librales classiques. Or ces thories dveloppent lide dun tat
non interventionniste. En rsum, il a fallu rformer le droit budgtaire car il
ntait plus en phase avec la conception que lon se faisait de la fonction du
budget de ltat.
B- Une crise financire de ltat
partir de la fin 1970, la crise conomique engendre une crise financire de
ltat (effet de ciseaux). On se trouve de ce fait, devant la ncessit de matriser
lvolution des dpenses publiques et cela sans pour autant augmenter les
impts. Donc sest vite dvelopp et impos lide de mieux grer le secteur
public et de mieux grer par consquent ltat. Cest alors que lon a dvelopp

36

lide quil fallait contrler la gestion de ltat, comme on contrle la gestion des
entreprises.
C- Les facteurs politiques
partir de la fin 1970 et au cours des annes 1980, lopinion publique sest
modifie. Les mentalits ont changs du fait du dveloppement de la crise
conomique et alors que les citoyens nattachaient pas une grande importance
au budget de ltat, leur attitude cet gard sest modifie. Ils sont ressentis le
besoin dune part de savoir comment t utilis largent public, cest--dire le
produit de leurs impts et ils se sont intresss au moyen utilis pour mieux
grer largent public. Ensuite, les lus ont pris le relais de lopinion publique et
ont commenc sinterroger sur la possibilit daccrotre leur pouvoir en matire
budgtaire. On a commenc dans les annes 1980, a voir apparatre le soucis de
la part des parlementaires daccrotre dune part leur pouvoir dinitiative en
matire budgtaire et dautre part de pouvoir contrler lutilisation des crdits
budgtaires, de largent publique, cest--dire de contrler lexcution du budget.
D- Un processus de modernisation de la gestion publique en partie mis
en place
Il faut rappeler que les collectivits locales avaient dj depuis les annes 80
acquis une autonomie de gestion et avaient t responsabilits en matire
financire. Ces collectivits locales soucieuses de mieux se grer avaient ds les
annes 80 commenc adapter les mthodes de la gestion dentreprise leur
propre gestion. Par ailleurs, ltat avait dj la fin des annes 60, dbut des
annes 70 expriment une mthode de gestion nouvelle proche de celle de
lentreprise qui sappelait la rationalisation des choix budgtaires (RCB).
Cette exprimentation neut pas de succs.
E- Le poids de l'environnement international
Dune part, le droit de lunion europenne a conduit les tats membres grer
leur finance publique de faon plus rationnelle. Par ailleurs, la mondialisation a
engendr la production de normes financires publiques par certaines
institutions internationales telles que le FMI ou la banque mondiale.
II-

La philosophie de la rforme

Ce qui caractrise cette rforme cest lassociation de 2 logiques : une logique

politique et une logique conomique. En effet, sont associs 2 cultures : une
culture dmocratique (logique politique) et une culture de gestion
(logique conomique). La logique dmocratique se donne pour objectif de
renforcer les pouvoirs du Parlement en matire budgtaire. La logique de gestion
a pour objectif de dvelopper la capacit professionnelle des agents de ltat en
mettant en avant la ncessit de la performance. Ces 2 cultures ont pour point
commun la recherche de la transparence des finances publiques.

1) L'axe politique : accroissement des pouvoirs du Parlement

37

Les rformes budgtaires se font sur le principe qui consiste imposer plus de
transparence dans le dispositif financier public et par consquent une plus
grande lisibilit des budgets et des comptes de ltat. Par ailleurs, le pouvoir
dinitiative des parlementaires est aussi considrablement augment. La rforme
budgtaire institue au profit du Parlement, la possibilit de contrler et dvaluer
lexcution du budget.
2) L'axe conomique
Il faut souligner que la transparence est non seulement une garantie de bonne
dmocratie mais cest aussi une garantie de bonne gestion car on ne peut pas
grer convenablement dans lopacit. Par consquent, bonne dmocratie et
bonne gestion se retrouvent avec la transparence budgtaire. Cest bien cela que
lon peut qualifier de nouvelle gouvernance financire publique, cest-dire lassociation dune gestion efficace et de la dmocratie.

III-

Les acteurs l'origine de la rforme

La rforme budgtaire de ltat en France a t initie par les parlementaires,

par le pouvoir lgislatif alors que le droit budgtaire avait t jusqualors dfinit
par le pouvoir excutif. Par ailleurs, en dehors des acteurs politiques, les acteurs
concerns ont aussi t les fonctionnaires et lorigine les fonctionnaires des
administrations financires. la diffrence de ce qui stait pass autrefois, pour
la cration de norme budgtaire la rforme budgtaire de 2001 a t le produit
dune initiative parlementaire. Le dmarrage du processus de rforme sest fait
avec la cration en octobre 1998 linitiative du prsident de lAssemble
nationale (Laurent Fabius) dun groupe de travail, de rflexion, charg de
rflchir sur lefficacit de la dpense publique et sur le pouvoir des
parlementaires en matire de finance publique. Le rapporteur de ce groupe tait
le dput Didier Migaud (actuel prsident de la commission des finances de
lAssemble nationale). Le 16 mars 2000, lors dune intervention la tlvision,
le 1er ministre Lionel Jospin dveloppe lide quil fallait rformer lordonnance du
2 janvier 1959 (le droit budgtaire en vigueur lpoque). Le 11 juillet 2000, le
rapporteur gnral de la commission des finances de lAssemble nationale,
Migaud, dpose une proposition de loi qui va dans le sens de la rforme.
Ensuite, une commission spciale est installe par le prsident de lAssemble
nationale, le 19 octobre 2000. cette commission a pour fonction dexaminer la
proposition Migaud. De son ct, la commission des finances du Snat, qui tait
alors prsid par le snateur Alain Lambert. Cette commission a tout de suite
adopt une position constructive (et non pas oppos), ils nont pas dpos de
projet concurrents au projet Migaud.. Ils ont choisi de procder par voie
damendement du texte de Migaud. Cette attitude su Snat sera fondamentale
pour le succs de la rforme.
Par ailleurs, la mise en place de la rforme dans sa phase de prparation a
conduit crer une administration spcifique au sein du ministre des finances.
Cette administration sappelait la direction de la rforme budgtaire. Cette
direction navait que pour objectif de mettre en place la rforme et tait place
sous lautorit du ministre dlgu au budget. Cette direction a t dissoute le
1er janvier 2006, donc quand la rforme budgtaire a t mise en place.

38

IV-

La nouvelle prsentation du budget

Lune des caractristiques de la rforme a t la transformation radicale de la

prsentation du budget de ltat, autrement dit de son architecture. partir de
2006, le budget de ltat a t prsent sous la forme dobjectif raliser. Ces
objectifs correspondent tous une politique publique quentend mener ltat.
Ces objectifs se divisent de la faon suivante : il y a dabord les objectifs
principaux que lon appelle des missions (il en est prvu 48 pour le budget
2010). Ces missions se subdivisent ensuite en objectifs seconds que lon appelle
des programmes. Ces programmes se subdivisent eux-mme en sous objectif
que lon appelle des actions. Par exemple, il y 3 programmes dans la mission
sant : protection et scurit sanitaire, offres de soins et prestations sociales.
NB : 2 programmes doivent exister au sein dune mme mission.
Chapitre 2 : La construction de ltat stratge et gestionnaire
Il est important de souligner que la conceptualisation de la nouvelle gouvernance
financire publique et sa matrialisation apparat dune certaine faon
inluctable pour 2 raisons : la 1ere est quil sagit dune faon de considrer la
gestion publique qui est trs ancienne et qui sest dvelopp depuis le dbut du
sicle dernier pour spanouir aujourdhui. La seconde raison est que cette
nouvelle gestion publique se dveloppe un peu partout sur lespace plantaire.
Section 1 : Les origines historiques de la nouvelle gestion publique
I- La recherche de la performance aux Etats-Unis
Les Etats-Unis ont t pionns en matire de conceptualisation de la nouvelle
gestion publique. La rflexion concernant la recherche dune gestion efficace a
commenc prendre naissance la fin du 19ime sicle, mais elle sest surtout
dveloppe partir du dbut du 20e sicle. En effet ds la fin du 19 e sicle,
Wilson en 1887, a crit un article qui dvelopp lide quil fallait crer un
concept de gouvernance publique largement inspir de celui de lentreprise. Il
estimait quil fallait dgager la gestion publique dune part des querelles
politiques et dautre part des risques de corruption. Et que par consquent il
fallait confier la gestion publique des experts. Par ailleurs, au dbut du 20e
sicle, on a commenc a sinterroger trs srieusement sur les moyens a mettre
en place pour grer efficacement ltat. Une commission parlementaire fut cre
en 1910. Elle sappelait la commission pour lconomie et lefficacit :
commission Taft car elle a t institue par William Taft qui tait prsident des
Etats-Unis. Il tait dsireux de grer plus rationnellement le secteur public. La
commission a produit un rapport en 1912. Ce rapport propose de mettre en
place, au sein de ltat, ce qui est qualifi de budget de programme. Il sagit
dune prsentation de budget sous la forme dobjectif raliser appel
programme. La commission a propos que ces programmes taient soit
annuels soit pluriannuels. Par ailleurs, il propose aussi quune fois les
programmes raliss, il en soit fait une valuation, autrement dit que soit faite
une valuation du rsultat obtenu.
Cette proposition tranche
considrablement avec la manire dont t conu les budgets lpoque. En
effet, les budgets ntaient pas prsents sous la forme dobjectif raliser. Etait
seulement prsent les moyens financiers attribus a chaque ministre, sans

39

obligation de rsultat. On appelle ces budgets des budgets de moyens. Cette

proposition ne fut pas mise en pratique. Par la suite, dautres commissions se
sont runies, elle taient toutes proccupes par le fait quil convenait de grer
plus rationnellement le secteur public. Et toutes taient influences, daccord
pour faire en sorte dadapter les mthodes du management priv au secteur
public. La crise de 1929 a provoqu une relance des recherches dans le domaine
de la gestion publique. Au cours des annes 30 ainsi que pendant la seconde
guerre mondiale, on est all plus loin dans la rflexion concernant la gestion
publique. Une commission importante fut notamment cre en 1936 par le
prsident Roosevelt. Commission compose de 3 membres et prsid par un
universitaire Brown Low. Cette commission a produit un rapport qui a dvelopp
lide du budget programme ainsi que lide quil fallait mettre en place des
indicateurs permettant dvaluer si les objectifs avaient t atteints. On
appelle ces indicateurs des indicateurs de rsultat ou encore des
indicateurs de performance. Nouvelle commission en 1947 par le prsident
Truman prsid par Hoover, sappelle la commission Hoover, produit un rapport
en 1949. Elle propose un budget de performance. Sous la forme dun
programme raliser. Plus tard, en 1960, va natre ce que lon appelle le
planning programming budgeting system (PPBS). Il a consist a poursuivre
lide quil tait indispensable dadapter la gestion de ltat les mthodes
utiliss par les grandes entreprises amricaines. Lhomme qui a dvelopp cette
conception sappelait Robert Mac Namara, il tait le directeur gnral de lusine
Ford. Il a t nomm secrtaire dtat la dfense par le prsident Kennedy. Son
objectif a t dadapter les mthodes de gestion quil utilis chez Ford a son
ministre. Il a runi une quipe de chercheurs et leur a demand de lui proposer
un modle de gestion adapt de lentreprise, ce fut le PPBS. Mac namara
exprimenta ce modle dans on ministre. Lexprience fut ensuite tendue a
dautres ministres par le prsident Johnson. Le principe du PPBS est bas sur le
fait que ladministration produit des biens que lon appelle bien publics. Mais,
comme il ny a pas de march pour ces biens publics, il est indispensable de
fixer des objectifs et de mesurer les rsultats obtenus. Lautre principe de base
est que le budget doit tre un instrument dune stratgie de ltat. Le planning :
la prvision : ce sont les grands objectifs stratgiques atteindre. Le
programming : la tactique pour raliser ces objectifs : lidentification des moyens
utiliser, de leurs cots . le budgeting : la formalisation chiffre dans un budget
sous la forme de programme. Donc le budget regroupe des dpenses ncessaires
la ralisation dun programme, dun objectif. Cette culture de la performance
introduite par le PPBS, fut suivie par dautres amlioration. Mais la mise en place
de ce modle ne bnficiait pas des moyens informatiques que lon connat
aujourdhui.
II- La recherche de la performance en France
En France, en 1966 le gouvernement envoie une mission aux tats-Unis charges
dtudier le PPBS. Cette mission revient convaincue de la pertinence du modle
PPBS. On commence lappliquer en France partir de 1968, au ministre de la
dfense et de lquipement. Cest la rationalisation des choix budgtaires. On
prsente alors le budget des ministres sous la forme de programme qui sont
des objectifs. On dtermine par consquent des priorits, on dfinit des
indicateurs de rsultats associs ces objectifs. On permet aussi la fongibilit
des crdits. Ce qui signifie que lon permet aux gestionnaires dutiliser par
exemple des crdits de fonctionnement initialement destins financer des
dpenses dinvestissement. Et inversement. Autrement dit, lessentiel qui est

40

recherch cest que le gestionnaire parvienne atteindre lobjectif qui lui

est fix.
On met en place aussi des programmes pluriannuels. La rationalisation des choix
budgtaires (RCB) a t en fait un chec, elle fut arrte la fin des annes 70,
pour 2 raisons : les parlementaires navaient pas t impliqus dans cette
opration, la mise en place de la RCB a t faite par les ministres. La technicit
de la RCB tait devenue trop complique et lon ne disposait pas des moyens
informatiques suffisants pour traiter cette complexit. La RCB, nanmoins, a
constitu un vritable prototype pour le modle de gestion publique mis
en place au sein de ltat depuis le 1er janvier 2006.

Section 2 : Les origines internationales de la culture de la performance

dans le secteur public
I-

Le consensus de Washington
1) Les grandes caractristiques du consensus de Washington

Le qualificatif de consensus de Washington a t cre par un conomiste

amricain John Williamson. Il a voulu qualifier par l les diffrentes propositions
qui en 1989 faisait selon lui lunanimit parmi dune part les conomistes et
dautre part parmi les organisations internationales. En 1989, il a propos une
liste de 10 recommandations pour les pays dont lconomie tait en crise. Ce
sont ces recommandations quil a regroupes sous le terme de consensus de
Washington. Cette liste rsumait la position de la plupart des experts financiers
internationaux ainsi que celle du dpartement du trsor amricain. Ces 10
prescriptions sont les suivantes :
- Mettre en place une discipline budgtaire pour rduire les dficits publics.
- Une orientation des dpenses publiques aussi bien vers la croissance
conomique quenvers une rpartition quitable des revenus, il sagit de
mettre en place des priorits en matire de dpense publique et tout
particulirement dorienter ces dpenses vers le financement de
lducation, dinfrastructures ou de sant.
- Rformer la fiscalit et donc il faut largir lassiette des impts et rduire les
taux dimposition les plus levs et les plus bas : rduire au marge.
- Libraliser les marchs financiers, les taux dintrt
- Faut crer un taux de change stable.
- Faut libraliser le commerce
- Abolir les barrires lentre des marchs et permettre une libralisation
des investissements internationaux.
- Privatiser les services publics
- Drglementer les marchs
- Faut rigoureusement protger la proprit publique.
Le consensus de Washington exprime les conceptions librales classiques qui
taient dveloppes a lpoque.
En 2008 ce consensus a t remis en question par une commission : croissance
et dveloppement.

41

2) La remise en cause du consensus de Washington

Les recommandations du consensus de Washington taient toutes dinspiration
librale classique. Elles ont t critiques dune part par les alter mondialistes et
dautre part par le courant post-keynsien. Par ailleurs, et beaucoup plus
rcemment, un rapport de la commission croissance et dveloppement a t
produit, prsent le 22 mai 2008. Ce rapport est trs critique en ce qui concerne
le consensus de Washington. La commission a travaill sur cette question depuis
2006. elle a t cre par la Sude, lAustralie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et
soutenue par la banque mondiale. Cette commission tait compose de 21
membres
qui taient des conomistes, danciens chefs dtat, danciens
ministres, des reprsentants de la commission europenne, des reprsentants de
lONU, des gouverneurs de banque centrale. Ce rapport conclu que la
principale de nos conclusions est que la croissance indispensable pour faire
reculer la pauvret et assurer un dveloppement durable rclame un tat
fort . La remise en question du consensus de Washington est la consquence
des rsultats qui nont pas t rellement convaincants. Le rapport remet en
question le consensus de Washington sur au moins 2 aspects : les particularits
des tats des pays nont pas t pris en compte, par ailleurs les aspects
institutionnels ont t ngligs par rapport aux aspects conomiques qui ont t
privilgis. On a ainsi pris conscience que la qualit des institutions publiques
tait ncessaire au dveloppement conomique. On a aussi pris conscience que
la suprmatie du march avait trop souvent conduit carter lintervention de
ltat alors que celle-ci tait indispensable. Le second aspect : un post consensus
se dessine et il a pour axe une rhabilitation du rle de ltat. En effet, ltat doit
investir dans les dpenses davenir, cest--dire dans les infrastructures de
sant, dducation et de recherche. Par ailleurs, il est indispensable que soit mise
sur pied une administration comptente. Il faut considrer chaque pays en
particulier et ne jamais appliquer des solutions uniformes.
II-

La mondialisation et la dfinition de standard budgtaire par le

fond montaire international dans le cadre de la surveillance
multilatrale des finances publiques

Le fond montaire internationale est une institution qui a t cre a la fin de la

seconde guerre mondiale dans le cadre des accords de Bretton Woods. Cette
institution a t cre avec pour objectif de rguler le systme montaire
international. On estimait que lune des raisons de la seconde guerre mondiale
avait t le dsordre montaire international. Cest pourquoi le FMI a t cre
pour surveiller les volutions du systme montaire et prvenir les ventuels
problmes qui pourraient se poser. On qualifie cette fonction du FMI de
surveillance multilatrale internationale. Le FMI est rattach lONU et il
regroupe la quasi-totalit des tats de la plante. Sa fonction initialement
montaire sest tendue rcemment la surveillance des procdures
budgtaires des tats. Cette nouvelle comptence sinscrit dans ce que lon
qualifie la nouvelle gouvernance financire. Cest une nouvelle forme que prend
la surveillance multilatrale internationale. Cette nouvelle fonction consiste
inciter les tats mettre en place des dispositifs destins a mieux grer les
finances publiques, tre plus responsable en matire budgtaires et cela sur la
base dune plus grande transparence des finances publiques. Autrement dit,

42

le FMI se donne alors pour projet de faire en sorte que les tats rorganisent leur
dispositif de gestion et va leur proposer ce quil appelle un code de
transparence budgtaire. Ce code regroupe un certain nombre de standard
de bonne gestion budgtaire. Il a t publi en 1998 et a t rvis en 2007. Il
prsente ce que lon appelle les meilleures pratiques qui sont utilises en
matire budgtaire dans diffrents pays. Lobjectif de ce code est de faire en
sorte que partout dans le monde, les tats appliquent une discipline
budgtaire commune. Autrement dit, quils utilisent des modes de gestion,
des principes budgtaires ou comptables sensiblement identiques et le FMI qui
ne peut imposer ces normes propose aux tats de sengager sur ce que lon
appelle une charte de bonne conduite et ainsi de transcrire dans leur lgislation
les prconisations quil dveloppe dans son code.
La dfinition de la transparence des finances publiques constitue la base du code
du FMI. Elle est dfinit : la transparence, cest linformation sans rserve du
citoyen sur la structure et les fonctions des administrations publiques, galement
sur les objectifs de la politique des finances publiques et sur les comptes du
secteur public. Cette transparence permet que le dbat public ait lieu sur la base
dinformation fiable .
Il y a 4 grands principes de base dans ce code :
- Une dfinition claire des fonctions et des responsabilits : cela signifie que
doit exister une diffrence trs nette entre le secteur public et le secteur
priv. Au sein du secteur public, la rpartition des fonctions dune part de
dcision et dautre part de gestion doit tre clairement dfini.
- Les procdures budgtaires doivent tre parfaitement transparente. Les
informations doivent tre prsents de faon faciliter lanalyse et les
documents budgtaires doivent prciser les objectifs de la politique
budgtaire.
- Le public, le citoyen doit avoir accs linformation. Autrement dit, les
informations doivent tre publies.
- Principe de garantie dintgrit : ce principe concerne la qualit des
informations budgtaires, elles doivent tre sincres.

III-

Les normes comptables proposes

internationale des comptables (lIFAC)

par

la

fdration

Des normes comptables sont proposes par un organisme international :

fdration internationale des comptables. Il bnficie du soutien du FMI et de la
banque mondiale. Il est compos de reprsentants de diffrents pays : la France,
les Etats-Unis, lAustralie, le Royaume-Uni, lArgentine, lAfrique du Sud,
lAllemagne,
Depuis 1996, cette institution propose des normes comptables standard fondes
sur la proposition dun systme comptable pour ltat prenant modle sur celui
des entreprises. Ces normes comptables ont t reprises en France dans le cadre
de la rforme budgtaire et ltat produit une comptabilit trs proche de celle
dune entreprise.
IV-

Les normes de lUnion europenne

43

A- Les critres de convergence

Lautonomie des tats qui mettent en place la monnaie unique est limite par le
respect dun certain nombre de critre de convergence. Ces critres de
convergence, cest--dire des normes financires devant tre respects par les
tats ont t initialement dfinit par le trait sur lUnion europenne, sign a
Maastricht le 7 fvrier 1992. Elles sont t reprises larticle 104 du trait
instituant la communaut europenne. Selon cet article : les tats membres
vitent les dficits excessifs . Par ailleurs la commission surveille lvolution
de la situation budgtaire et le montant de la dette publique dans les tats
membres. Elle examine si la discipline budgtaire a t respecte et ce sur la
base de 2 critres . Les 2 critres devant tre respects :
- La limitation des dficits publics. Le rapport entre le dficit public et le PIB
ne doit pas dpasser 3% (ce critre de rfrence a t fix par larticle 1 er
du protocole fixant les dficits excessifs annexs au trait).
- La limitation de la dette publique : le rapport entre la dette publique et le
PIB ne doit pas dpasser 60%.

B- Le pacte de stabilit et de croissance

Il est indispensable dans le cadre de la zone euro que les politiques conomiques
et financires soient coordonnes. Et les politiques budgtaires qui sont menes
dans les diffrents pays doivent participer la consolidation de la situation des
finances publiques de chacun des tats et cela pour que la banque centrale
europenne soit en mesure de maintenir des conditions montaires favorables
au dveloppement conomique. On veut par exemple viter que laugmentation
des dficits publics dun tat entrane des problmes dans les autres tats. Cette
coordination sinscrit dans le cadre de ce que lon appelle le pacte de stabilit et
de croissance. Il sagit dun dispositif qui a pour objectif de conduire les tats
se rapprocher le plus possible dun quilibre budgtaire strict. Ce pacte de
stabilit a t introduit par une rsolution du conseil europen : la rsolution
dAmsterdam du 17 juin 1997. Les rglements du 7 juillet 1997 ont prcis les
lments de ce pacte. Il a notamment t dcid que les tats devaient produire
chaque anne un programme, un plan a moyen terme de leur objectif relatif
leur solde budgtaire sachant que ces soldes budgtaires devraient
progressivement se rapprocher de lquilibre voir mme tre excdentaire.

3ieme sous partie : Le fonctionnement budgtaire de ltat stratge et

gestionnaire
Chapitre 1 : Llaboration et ladoption du budget de ltat : la prise de
dcision budgtaire
Le processus de prise de dcision budgtaire est un processus politique mais
aussi un processus technique. Il faut souligner que llaboration et ladoption du
budget sont le produit de lassociation dune part dacteur politique (le

44

gouvernement et le Parlement) et dautre part dacteur administratif (les

administrations financires).
Section 1 : Llaboration du budget de ltat
Llaboration du budget de ltat est un processus qui volue selon les
circonstances, selon les annes. Larticle 38 de la loi organique relative aux lois
de finances du 1er aot 2001 dispose que sous lautorit du 1er ministre le
ministre charg des finances prpare les projets de lois de finances qui
sont dlibrs en conseil des ministres . Cest par consquent lexcutif
qui labore le budget et prsente un projet de lois de finances.
I- Un budget lisible
Depuis 2006, et en vertu de la LOLF le budget de ltat est prsent sous la
forme dobjectif raliser. Ces objectifs sont organiss en catgorie que lon
appelle des missions, des programmes et des actions. Jusquau budget 2005, la
prsentation tait trs complique. Les crdits budgtaires taient disperss au
sein des ministres, dans 850 chapitres.
A- Les missions
Les crdits sont regroups par grands objectifs que lon appelle des missions.
Ces missions relvent dun ou de plusieurs ministres. Elles peuvent par
consquent tre interministriel. Ces missions sont composes de plusieurs sous
objectifs appels programmes. Ces programmes participent de la ralisation de
la mission. La mission est lunit de vote, il est prvu pour le budget 2010 48
missions dont 10 missions interministrielles. Parmi ces missions : mission
justice, mission culture, mission scurit, mission nouvelle : mission plan de
relance de lconomie. Parmi les missions interministrielles : mission recherche
et enseignement suprieure, mission travail et emploi, mission ville et logement.

B- Les programmes
1) Le passage dune culture de moyen a une culture de
rsultat
Les programmes sont des sous objectifs de la mission. Ils devraient y en avoir
171 pour le budget 2010. Le programme constitue la clef de la rforme
budgtaire car il est au cur de la mise en place de ce que lon appelle un
budget de rsultat. En effet, les crdits sont budgtiss par objectif. Ce qui a
pour consquence de conduire les dcideurs politiques, mais aussi les
gestionnaires des administrations a ne plus concevoir les finances publiques
seulement en terme de moyen attribus des administrations. lancien
budget de moyen a succd un budget de rsultat. La nouvelle pratique
budgtaire ne se borne plus allouer des moyens financiers aux administrations,
mais a attribuer des moyens pour que puisse tre ralis une politique publique,
cest--dire un objectif a un rsultat. La logique de rsultat est une logique
dentreprise.

45

2) Les programmes sont circonscrits par ministre

la diffrence des missions qui peuvent tre interministrielles (10 de prvus
pour le budget 2010), les programmes sont strictement ministriels. La rgle est
que les crdits du programme sont mis a la disposition des ministres et placs
sous leur responsabilit. Par ailleurs, chaque programme est pilot par un
responsable de programme. Les programmes sont eux mme diviss en sous
programmes que lon appelle des actions (683 prvus en 2010).
II- Les institutions et les procdures daide la dcision
La prparation du budget fait intervenir de trs nombreux acteurs. Elle fait lobjet
de mises au point successives trs nombreuses. Cest la direction du budget,
cest--dire une administration financire qui assume la responsabilit essentielle
de la prparation du budget. Mais cette administration bnficie de lappui
dautres institutions financires.
A- Les administrations financires
1) La direction du budget
Administration qui fait partie du ministre du budget. Sa fonction est primordiale.
Cest une administration qui se situe au cur du processus de prparation des
lois de finances. Cette administration est aide dans son travail par dautres
administrations financires telles que la direction gnrale du trsor et de la
politique conomique, lINSEE.
La direction du budget est charge de proposer au ministre les grands choix en
matire dvolution des recettes et des dpenses de ltat. Une fois quont t
dtermines les priorits gouvernementales, elle en effectue la synthse et
traduit ces priorits en terme budgtaire. Par ailleurs, la direction du budget
assure depuis le 1er janvier 2006 le pilotage de la rforme budgtaire (la LOLF).
La direction du budget poursuit plusieurs missions : llaboration dune stratgie
globale des finances publiques pour le long terme, elle veille ce que la
budgtisation annuelle soit cohrente avec la programmation quelle propose par
ailleurs. Elle participe aussi llaboration du budget communautaire.
2) La direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME)
Elle a t cre en janvier 2006. Elle appartient aussi au ministre du budget, des
comptes publics et de la fonction publique. Elle a pour fonction de mettre en
uvre les grandes orientations concernant la modernisation de ltat. Elle doit
notamment rendre comprhensible aux usagers laction de ltat. Elle doit
permettre de rduire la complexit des procdures et aussi dvelopper
ladministration
lectronique
et la dmatrialisation des dmarches
administratives.
3) La direction gnrale des finances publiques
Administration rcente. Elle appartient aussi au ministre du budget, des
comptes publics et de la fonction publique. Elle a t cre par un dcret du 3
avril 2008. Elle est le produit de la fusion de 2 administrations financires qui

46

existaient jusqualors : la direction gnrale des impts dont la fonction tait

fiscale et la direction gnrale de la comptabilit publique dont la fonction tait
de tenir la comptabilit de ltat, mais aussi des collectivits locales, de
recouvrer limpt et de payer les dpenses publiques. Ces 2 administrations ont
t supprimes et leurs fonctions sont maintenant pris en charge par la direction
gnrale des finances publiques. Cest une grosse administration qui comprend
environ 130 000 agents.

B- Les comits
1) Le comit des normes comptables de la comptabilit publique
Ce comit runit des experts et il est compos de reprsentants des
administrations des diffrents ministres mais aussi de reprsentant de la
profession comptable. La fonction de ce comit est de se prononcer sur la
nouvelle organisation comptable de ltat et de proposer si cela est ncessaire
des adaptations.
2) Le comit interministriel daudit des programmes
Ce comit a pour mission dvaluer la qualit des projets de programmes et des
indicateurs de rsultat qui sont lis. Il vrifie, pour le compte du gouvernement,
si les informations qui sont jointes au projet de lois de finances sont pertinentes
et exactes. Il fait part de ses observations dans un rapport qui est transmis au
ministre ainsi quaux commissions des finances de lAssemble nationale et du
Snat. Ce rapport est aussi transmis a la cour des comptes. Ce comit est
compos de 15 membres, tous appartiennent un corps dinspection ou de
contrle. Le comit est prsid par un inspecteur gnral des finances.
C- Le dbat dorientation budgtaire
Il est une procdure qui consiste pour le gouvernement consulter le Parlement
sur les orientations budgtaires quil compte introduire dans le projet de loi de
finance. Le Parlement est consult pour avis. Cette procdure nest pas une
procdure nouvelle, elle a t exprimente de manire informelle en 1990 par
le gouvernement Rocard. Lexprimentation a t reprise en 1996 par le
gouvernement Jupp. Ce dispositif a ensuite t normalis par la LOLF dans le
cadre de la rforme budgtaire, et rendu obligatoire ds 2003. Lobjectif est
dorganiser une consultation pour informer le Parlement et lui permettre
dindiquer ses prfrences. Les dbats qui ont lieu au Parlement sappuient sur
une srie de documents transmis aux parlementaires. Ces dbats ont lieu en
milieu danne. Cette procdure ne doit pas tre confondu avec celle qui
concerne ladoption de la loi de finance et qui se droule du mois doctobre
jusqu la fin de lanne.
II-

Les tapes de la prparation du budget de ltat

47

A- La phase de dtermination dune stratgie budgtaire dans

un cadre pluriannuel
Il sagit dune phase qui consiste dcider quelle doit tre le cadre gnral du
projet de loi de finance. Cest une phase qui commence ds le mois de dcembre
de lanne M-1, cest--dire fin dcembre 2008 pour le projet de loi de finance de
2010. Pendant toute cette priode des changes ont lieu entre la direction du
budget et les diffrents ministres. Mais le coup denvoi de la procdure est
donn par le pouvoir politique. En effet, le 1 er ministre adresse a chaque ministre
en dbut danne un document appel lettre de cadrage. Cette lettre fixe le
cadre de la mise en uvre du budget. Elle indique les normes respecter en
matire de dpense, cest--dire les limites en matire de dpense. Il sagit par
consquent dinstructions qui sont donnes aux diffrents ministres. Ensuite, la
prparation du budget se poursuit jusquau mois de mai et lobjectif est de
dterminer ce que lon appelle les perspectives budgtaires moyen terme,
cest--dire les conomies et les rformes raliser.

B- Les arbitrages politiques

Le ministre du budget organise des runions avec chacun des ministres. Elles ont
pour objet dorganiser les propositions de ces ministres et si des problmes se
posent des arbitrages peuvent tre rendu par le 1 er ministre. la fin du mois de
juin, dbut juillet, le 1er ministre adresse a chaque ministre une lettre qui dfinit
dune part les plafonds de crdit du ministre et dautre part les rformes
structurelles qui doivent tre mises en uvre par ce ministre. Ces lettres sont
appeles des lettre plafond. Ensuite, le projet de loi de finance est finalis par la
direction du budget jusqu la fin du mois de septembre. Puis, en septembre, le
projet de loi de finance est soumis au conseil du ministre. Une fois adopt il est
transmis a lAssemble nationale.

Section 2 : Ladoption du budget de ltat

Le dbat budgtaire est un moment trs important. La cession dautomne du
Parlement est consacre en quasi totalit la discussion du projet de loi de
finance.
I- Lexamen du projet par les commissions des finances
Du point de vue de la technique lgislative le projet de budget se prsente sous
la forme dun projet de loi. Par consquent, comme tout autre texte lgislatif, il
doit avant dtre adopt franchir 2 tapes : tre examin par les commissions
parlementaires comptentes et discut et vot par chacune des 2 assembles.
La fonction des commissions des finances a t restreinte et 2 dispositions
limites le rle de commission des finances : article 42 de la Constitution selon
lequel la discussion en sance des projets de loi de finance porte en 1ere lecture
sur le texte prsent par le gouvernement. Autre limitation : article 40 de la
Constitution :
limite considrablement le droit damendement des

48

parlementaires. Nanmoins les commissions des finances ont une place

essentielle par rapport aux autres commissions. Cette importance tient leur
organisation mais surtout au rle quelle joue dans linformation des
parlementaires. En ce qui concerne leur organisation, elles sont assistes dun
corps dadministrateurs hautement qualifis. Par ailleurs, chaque commission lit
en son sein un rapporteur gnral du budget et des rapporteurs spciaux. Le
rapporteur gnral a un rle trs important, sa comptence stend tous les
textes des lois de finance et son rapport constitue un document de synthse
essentiel pour comprendre le projet de loi de finance. La LOLF a
considrablement renforc la fonction des commissions des finances,
notamment en associant ces commissions au contrle de lexcution des lois de
finances. Les commissions des finances bnficient depuis la LOLF dune
assistance importante de la cour des comptes. En effet, la cour des comptes a
pour obligation de rpondre aux demandes dassistance formules par le
prsident de la commission de finance et par le rapporteur gnral.
III-

La discussion et ladoption du budget

A- Les dlais
1) La procdure de droit commun

Les rgles concernant les dlais sont fixes par larticle 47 de la Constitution et
par les articles 40 et 45 de la LOLF. Le projet de loi de finance doit tre dpos
sur le bureau de lAssemble nationale au plus tard le 1 er mardi doctobre. Le
Parlement dispose dun dlai de 70 jours pour adopter le budget.

2) Lexercice du droit damendement

Selon larticle 40 de la Constitution, les amendements formuls par les membres
du Parlement ne sont pas recevables quand leur adoption aurait pour
consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou
laggravation dune charge publique. Par consquent la marge de manuvre est
troite. Toutefois, la LOLF a considrablement largi le droit damendement des
parlementaires. Lapplication de larticle 40 est limite aux missions. Par
consquent, le plafond de dpense de la mission ne peut pas tre dpass. Mais
les parlementaires ont la possibilit de modifier les programmes leur gr.
Les parlementaires ont la possibilit de transfrer des crdits dun programme
un autre programme sil le juge utile. Ils peuvent aussi supprimer un programme
et de rpartir les crdits de ce programme dans les autres programmes. Ils
peuvent aussi utiliser les crdits des autres programmes pour crer un nouveau
programme. Cette possibilit damender le texte du gouvernement nest
possible qu lIntrieure dune mme mission. Il est interdit de transfrer
les crdits du programme dune mission pour augmenter les crdits dune autre
mission. On ne peut pas transfrer les crdits de la mission vers une autre
mission. Cest un pouvoir norme des parlementaires.

49

Chapitre 2 : Lexcution du budget sur le modle du management des

entreprises
Lexcution du budget procde de 2 dispositifs : un ancien que lon qualifie des
sparations des ordonnateurs et des comptables sur lequel sest greff un
nouveau dispositif qui a pris modle sur la gestion des entreprises, il consiste
responsabiliser les gestionnaires des administrations de ltat et valuer sils
ont correctement atteint les rsultats qui leur ont t fix. Autrement dit, le
dispositif ancien a pour objectif dassurer la rgularit des oprations
financires effectues par le secteur public. Lobjectif du nouveau dispositif
est dassurer lefficacit de laction publique.
Section 1 : Le principe de sparation ordonnateur comptable
En droit public financier, on spare celui qui dcide des dpenses et des recettes
publiques et celui qui excute les dcisions. Les dcideurs sappellent des
ordonnateurs et les excutant sappellent des comptables publics. La sparation
ordonnateur/comptable est un principe de base de la comptabilit publique. Ce
principe a pour fonction dassurer un contrle de rgularit sur lutilisation des
fonds publics. Cette sparation empche que ce soit la mme personne qui
dcide de la dpense et qui la paye ou encore qui dcide du montant dun impt
et qui recouvre cet impt. Par consquent, on spare bien lordonnancement de
la dpense ou de la recette et lexcution. Par ailleurs, celui qui excute, le
comptable public, contrle systmatiquement la rgularit de lordre qui lui est
donn.
I- Les ordonnateurs
Les ordonnateurs ne sont pas un corps particulier de fonctionnaire. Les
ordonnateurs peuvent aussi, par ailleurs, tre fonctionnaire (par exemple un
prfet est ordonnateur). En fait, dans la plupart des cas, les ordonnateurs sont
des dcideurs politiques comme par exemple les ministres pour ltat ou bien les
prsidents des conseils des collectivits territoriales.
A- Les diffrentes catgories dordonnateurs
Il existe 3 catgories : les principaux, les secondaires et les dlgus.

1) Les ordonnateurs principaux

Ils sont des ordonnateurs qui ont le droit de raliser des dpenses et des recettes
qui figurent au budget sans aucun intermdiaire. Ils ont une capacit absolue de
dcider, ils ne dpendent daucune autorit suprieure. Par exemple, pour le
budget de ltat, chaque ministre est ordonnateur principal pour les crdits qui
figurent a son budget. Le 1 er ministre nest ordonnateur que pour ses propres
services. Autre exemple : en ce qui concerne le budget des collectivits
territoriales, le prsident du conseil rgional est lordonnateur principal pour le
budget de la rgion. Le prsident du conseil gnral est ordonnateur principal
pour le budget du dpartement, et le maire ordonnateur principal pour le budget

50

de la commune.
2) Les ordonnateurs secondaires
Les ordonnateurs principaux ne sont pas toujours en mesure dexcuter toutes
les oprations figurant leur budget. Les ordonnateurs principaux sont alors
aids par des ordonnateurs secondaires. Ces ordonnateurs secondaires sont des
autorits dconcentres qui sont dsignes par un arrt conjoint du ministre
concern et du ministre des finances. Exemple : le prfet est ordonnateur
secondaire pour le budget de ltat pour la plupart des ministres. Le budget de
lducation nationale a son propre ordonnateur secondaire, il sagit du recteur de
lAcadmie.
3) Les ordonnateurs dlgus
Ils sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ou secondaires
ont accord une dlgation de signature.
B- La comptence des ordonnateurs principaux
Ils ont un pouvoir de dcision extrmement large. Mais ces pouvoirs ne sont pas
identiques en ce qui concerne les dpenses et les recettes.
- En ce qui concerne les dpenses : pour les dpenses, lordonnateur principal
dcide en toute libert de lutilisation des crdits qui figurent a son budget.
Toutefois, il ne peut pas dpenser plus que ce qui figure au budget. Par contre, ils
peuvent dpenser moins que ce qui figure au budget. Il na pas lobligation
dutiliser la totalit des crdits dont il dispose.
- En ce qui concerne les recettes : lordonnateur est oblig de faire collecter la
totalit des recettes qui sont prvues au budget. Il ne peut ni recouvrer plus que
ce qui figure au budget, ni moins.
II-

Les comptables publics

Ils sont des fonctionnaires qui appartiennent la direction gnrale des

finances publiques (dgfip). La majorit des comptables publics encaissent ou
dcaissent des fonds publics. Ils recouvrent les recettes de ltat ou des
collectivits locales. Ils paient les dpenses engages par ltat ou les
collectivits locales. Ces comptables nont aucun rapport hirarchique avec les
ordonnateurs. Les comptables publics sont indpendants des ordonnateurs. Les
comptables publics ne sont pas des dcideurs, ce sont des excutants des
dcisions prises par les ordonnateurs. Leur fonction est double : en dehors de
celle qui concerne le paiement des dpenses et lencaissement des recettes, ils
ont pour fonction de contrler la rgularit des oprations des ordonnateurs. Ce
contrle est minutieux, qui porte sur la validit de lordre qui leur est adress par
lordonnateur. Ils vrifient la qualit de lordonnateur. Ils vrifient aussi si les
crdits sont disponibles. Ils vrifient aussi si la dpense ou la recette figure bien
au budget de lordonnateur. Si le comptable public constate des irrgularits, il
refuse dexcuter lordre qui lui est donn. Si len tait autrement, il engagerait

51

sa responsabilit pcuniaire. Une fois les contrles effectus, le comptable paie

la dpense ou recouvre la recette et enregistre ces oprations dans sa
comptabilit.
-

La responsabilit des comptables publics : ils peuvent tre responsable

pnalement en cas de dtournement de fonds public. Ils encourent aussi
la responsabilit disciplinaire, elle est engage en cas de manquement
aux obligations professionnelles. Il y a aussi la responsabilit pcuniaire :
elle est engage en cas dirrgularit de leur gestion. Par exemple, elle
peut tre mise en uvre par la cour des comptes et dans ce cas le
comptable peut tre dclar responsable sur ses biens personnels des
sommes qui manquent dans sa caisse. Le trsor public dispose dun
privilge gnral sur tous les biens appartenant au comptable ou a sa
femme mme sils sont spars de bien. Le trsor public dispose
dhypothque lgale sur tous les immeubles qui appartiennent au
comptable.

Section 2 : Le pilotage et lvaluation de la gestion

Depuis la rforme budgtaire, la gestion des crdits par les administrations
prend modle sur le management des entreprises. A t mis en place une
chane de responsable, encore dit une chane de responsabilit. Cela
signifie que chaque gestionnaire a son niveau est responsable des crdits
figurant au budget qui lui est confi. Ce responsable sera ensuite jug sur ses
rsultats. Autrement dit, depuis la mise en place de la rforme (2006) les
administrations de ltat sinscrivent dans une culture de la performance.
I- La responsabilisation des gestionnaires
A- Les responsables de programme
Un responsable est dsign pour chaque programme. Ce responsable peut tre
responsable de plusieurs programmes au sein dun ministre. Ils sont des hauts
fonctionnaires. Il y a environ 80 responsables de programme pour environ 170
programmes. Ces responsables doivent prsenter chaque anne un projet
annuel de performance (PAP). Ce document figure en annexe du projet de
lois de finances qui est transmis au Parlement. Ces responsables sengagent sur
des objectifs du programme et pour cela ils ont le droit dutiliser librement les
crdits qui sont a leur disposition. Mais, les responsables de programme doivent
ensuite rendre des comptes. Ils seront ensuite jugs sur les rsultats quils
auront obtenus. Un contrle a posteriori est effectu sur la base dun autre
document quils produisent qui sappelle un rapport annuel de performance
(RAP). Ce RAP est annex au projet de lois de rglement. Le responsable
du programme va diviser son programme en sous programme que lon appelle
des budgets oprationnels de programme (BOP).
B- Les responsables des BOP
Les responsables de programme confient la mise en uvre de leur programme
diffrents services qui sont sous leur responsabilit. Pour cela, ils ventilent leur

52

programme en BOP. Ils dsignent un responsable pour chaque BOP. De la mme

manire que le responsable de programme, le responsable dun BOP gre
librement un budget global avec des crdits et des personnels et il sengage
auprs du responsable de programme atteindre un certain nombre dobjectif. Il
sera jug sur ses rsultats. Le responsable dun BOP sil le juge ncessaire peut
son tour diviser son budget en des units oprationnelles de programme (UOP)
et il dsigne un responsable la tte de cette UOP.
II-

La mise en cohrence du processus de gestion

A- Le dialogue de gestion

Ce dispositif qui est fond sur une chane de responsabilit, remet en question le
systme hirarchique classique car il introduit la concertation, le dialogue entre
les responsables de programme et les responsable de BOP, puis entre les
responsables de BOP et les responsables dUOP. Sur la base du dialogue de
gestion, les responsables de BOP et de UOP se mettent daccord sur les objectifs
atteindre, les moyens mettre en uvre et sur les indicateurs de rsultat.
Autrement dit, le dialogue de gestion consiste dans une ngociation entre le
responsable du programme et le responsable du BOP puis entre le responsable
du BOP et le responsable du UOP.
B- La surveillance de la cohrence par les prfets
Lexcution du budget de ltat ncessite une mise en cohrence des diffrentes
actions ministrielles au niveau des territoires. Cest le prfet qui est charg de
cette mission et cela selon 3 dispositifs :
- le prfet donne un avis pralable sur les BOP
- il sassure de la cohrence du BOP avec les autres actions qui sont menes
au niveau de son territoire (administration dconcentrs ou collectivits
territoriales)
- il veille au respect de la dmarche de performance au sein du territoire
Section 3 : Lvaluation de la performance par les indicateurs
Un des enjeux essentiel de la rforme budgtaire consiste passer dune culture
de moyen une culture de rsultat. Selon cette logique, la performance et
lvaluation de cette performance sont au centre du nouveau cadre de la gestion
budgtaire. A chaque programme sont associs des objectifs et des indicateurs
de performance et la stratgie dun programme est dfinit par le responsable du
programme et son ministre. Cela conduit slectionner des objectifs mesurables
par des indicateurs et a chaque indicateur est associe une cible atteindre
dans un dlai dtermin. Enfin, un comit interministriel daudit des
programmes (CIAP) est charg de contrler la fiabilit ou encore la pertinence
des indicateurs.
Section 4 : Une comptabilit de ltat limage de la comptabilit des
entreprises
La comptabilit de ltat depuis 2006, a t btie sur le modle de celle des

53

entreprises. Donc ltat produit chaque anne un bilan ou figure lactif et le

passif de ltat ainsi quun compte de rsultat avec dune part les recettes de
ltat et dautre part les charges de ltat.
Section 5 : LA rvision gnrale des politiques publiques
Cest un dispositif qui consiste auditer les administrations de ltat, cest--dire
valuer si ces administrations sont bien pertinente et efficace pour raliser les
politiques publiques dont elles ont la charge. Cette procdure a t prsent en
conseil des ministres par le 1er ministre le 20 juin 2007. elle a t lanc le 10
juillet 2007.

Partie 2: Les finances publiques et la bonne gestion

Partout dans le monde, les Etat sefforcent de moderniser leur gestion
financires. On qualifie ce phnomne de nouvelle gestion publique. On parle
aussi de bonne pratique en matire de gestion. Lobjectif poursuivi est de
matriser des dpenses publiques et pour ce faire, dintroduire dans la gestion
budgtaire plus de transparence, plus defficacit, une meilleure programmation
des dpenses. Dautre part, on prend partout modle sur les mthodes de
gestion utilises par les entreprises.
Autrement dit, la gestion publique se rapproche de plus en plus de la
gestion prive. Cest la raison pour laquelle ce que lon appelle une culture
de gestion se dveloppe dans le secteur public.
Sous partie 1: Les transformations de la gestion publique

54

La gestion publique se transforme sur la base dun principe qui est celui de la
recherche de la performance
Chapitre 1: La culture de la performance: principe de la nouvelle gestion
publique
Lintroduction dune culture de la performance dans le secteur public est une
ide ancienne qui a mis longtemps pour prendre une forme concrte, pour se
matrialiser.
Section 1: Les origines historiques
La recherche de la performance aux Etats Uni
On a commenc ds le dbut du 20 ime sicle chercher les moyens de grer
plus efficacement les secteurs publics aux Etats Unis. Plusieurs commissions se
sont runies et ont propos des solutions.
1912: la commission pour lconomie et lefficacit. Cette commissions,
galement appele << commissions Taft >> recommandait des changements
radicaux dans les mthodes de gestion utilises par le secteur public. Elle
proposait ce que lon appelle un budget de programme, c..d un budget
organis en fonction de diffrents objectifs, de diffrentes fonctions appeles
programmes. Ces propositions ne purent pas tre appliques.
La crise de 1929: elle sest caractrise par une augmentation des dpenses
publiques et une diminution des recettes publiques ce qui a conduit
sinterroger l encore sur les moyens de matriser lvolution des dpenses et
lon a propos de considrer le budget de lEtat comme un instrument de
contrle de la gestion. ( nouveau, le bonne gestion vient dans les esprits)
1947: La commissions Hoover va travailler jusquen 1949 et va proposer une
refonte complte de la structure des administrations des ministres afin den
amliorer le fonctionnement. (aujurdhui la RGPP poursuit un objectif similaire)
cette commission a par ailleurs propos de modifier la prsentation du budget et
dadopter une prsentation sous la forme de programme. (cf notre
prsentation du budget actuel) Dautre part, la commission Hoover qualifie ce
type de budget de budget de performance.
Annes 1960: au cours des annes 1960, on propose dutiliser des mthodes
pratiques par les grandes entreprises depuis les annes 1920 c..d les budget
de programmes, c..d une conception stratgique de la gestion. En 1961,
lancien prsident de lusine Ford, Mac Namara, devient secrtaire dEtat la
dfense aux Etat Unis. Il dcide dappliquer son ministre les mthodes de
gestion utilis par lusine Ford et il demande un groupe dexpert de laider
adapter ces mthodes son ministre. Ce groupe dexpert propose le planning
programming budgeting system (PPBS). Il sagit dabord de fixer des objectifs
stratgique au Ministre c..d. le proposer une politique long terme, le
planning. Il sagit en second lieu les moyens pour atteindre ces objectifs, le
programming et enfin il sagit de prsenter ces moyens sous la forme dun
budget, dun programme chiffr des dpenses, dun regroupement de ces
dpenses par programme. Cest la phase du budgeting. Selon cette mthode,
chaque programme est dot dun responsable qui lui doit atteindre les objectifs
fixs par le programme. Il est responsable de ses rsultats. Les responsables

55

peuvent tre gratifis ou pnaliss en fonction des rsultats quils ont obtenus.
Par consquent, un tel budget est qualifi de budget de rsultat. (cest un peu
prs le mme systme quon met en place aujourdhui en France
1973: une autre commissions propose dinsister sur ce quon appelle la
reddition des comptes, cela signifie que tous les gestionnaires responsables
de programmes doivent rendre des comptes sur les rsultats obtenus. Au leu
dattribuer uniquement des crdits des fonctionnaires, on va leur demander ce
quils ont atteint avec ce crdit. On se trouve plac dans ce cadre de gestion
dans une logique de rsultat, contrairement une logique de moyens. Cela
signifie quon ne se borne pas attribuer des moyens c..d des crdits une
administrations mais que lon demande ce que des rsultat soient atteint et
que des comptes soient rendus sur ces rsultats. On nest plus seulement dans
une logique qualifie de logique de moyens (consiste attribuer des fonds, de
largent sans se soucier de ce qui va se passer par aprs)
La recherche de la performance en France
En France, la fin des annes 1960, le gouvernement envoie une mission
dexploration aux Etat Unis pour examiner, comprendre le PPBS. On est en 1966.
En 1968, le gouvernement dcide dadapter, dappliquer le PPBS la gestion des
administrations publiques en France. Une exprimentation est faite au Ministre
de la dfense et au Ministre de lquipement.
Autrement dit, des budgets de programmes sont mis en place, on dtermine des
objectifs mais galement des indicateurs de rsultat qui permettent de savoir
si les objectifs ont t ou non atteint. Cette nouvelle manire de considrer la
gestion publique est alors qualifie en France de rationalisation des choix
budgtaires(RCB). Il faut souligner que les programmes du budget sont des
programmes pluriannuels.
La RCB se soldera par un chec, elle sera abandonne la fin des annes 1970
car elle est reste cantonne aux administrations. Les parlementaires ny ont pas
t intress, la diffrence de la rcente rforme budgtaire, la LOLF, ce sont
les parlementaires qui ont pris linitiative de mettre en place une nouvelle
gestion public pour lEtat.
Section 2 : les normes internationales et la mondialisation.
Depuis le dveloppement de la globalisation de la mondialisation, s'est
dvelopp un phnomne d'harmonisation des normes, des rgles financires
publiques au niveau international. Cette harmonisation est principalement due
des institutions internationales qui proposent des rgles de bonne conduite
budgtaire et comptable aux tats.
I- La mondialisation et la proposition de code de bonne conduite par les
institutions internationales.
Ces institutions proposent des normes dj depuis des annes. En 1998 par
exemple le FMI a propos des rgles trs construites. L'atmosphre des annes
1990s a t marque par le consensus de Washington.
A- Le consensus de Washington.

56

Ce qu'on appelle le consensus de Washington est une forme d'interprtation du

dveloppement conomique international et de la manire de lutter contre la
pauvret. Ce consensus de Washington fut produit dans un cadre thorique trs
marqu par les thories conomiques libral classique (voir supra).
1- Les caractristiques du consensus de Washington.
Le terme de consensus de Washington a t cre sur la base des propositions
d'un conomiste amricain nomm John Williamson. Il a voulu qualifier,
dterminer les moyens de raliser le dveloppement conomique. Il a fait
diffrentes propositions en 1989. Il estimait que ces propositions faisaient
l'unanimit chez les conomistes. Il estimait galement qu'elles taient en
accord avec les conceptions du FMI et de la Banque mondiale. C'est pourquoi en
1989, Washington, il a propos une liste de dix recommandations destines
aux pays dont l'conomie tait en difficult. Il a essay par cela de rsumer la
position de la plupart des experts des institutions financires internationales
concernant les moyens utiliser pour favoriser la croissance et rduire la
pauvret des pays en dveloppement.
Parmi ces dix prescriptions, plusieurs d'entre elles concernent la discipline
budgtaire (maitrise pour les tats de leur dficit public, ncessit de produire
des budgets en quilibre : faire en sorte que le budget de l'tat ne pse pas sur
le fonctionnement du march conomique), il y a aussi la libralisation des
marchs financiers, commerciaux et une drglementation de ces marchs, une
abolition des barrires douanires. Dvelopper les privatisations et protger la
proprit prive.
2- La remise en question du consensus de Washington.
Les rsultats de la mise en uvre de ces principes n'ont pas ts
particulirement convaincants. Si les budgets de certains tats ont pu tre
relativement amliors, l'inflation a dans certain cas diminu mais la pauvret
n'a pas t rduite.
Un rapport de la commission croissance et dveloppement en date du 22
mai 2008 exprime l'ide et se montre partisan d'une autre politique d'aide au
dveloppement. La commission croissance et dveloppement est une
commission internationale cre en 2006 et qui est finance par l'Australie, les
Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Sude et la Banque Mondiale. Elle est prside par
un libral classique qui s'appelle Michael Spence. Cette commission est
compose de vingt-et-une personnes : des conomistes, des responsables
politiques (chefs d'tat, ancien chefs d'tat, ministres, ex ministres,
reprsentants de l'ONU, reprsentants de la Commission europenne et
reprsentants de gouverneur de la banque centrale). Ce rapport conclu la
principale de nos conclusion est que la croissance indispensable pour faire
reculer la pauvret et assurer un dveloppement durable rclame un Etat fort .
La remise en cause du consensus de Washington porte sur les deux aspects
suivants : les spcificits des pays n'ont pas t prise en compte (solutions
beaucoup trop uniformises), par ailleurs les aspects institutionnels ont t
ngligs alors que les institutions juridique, administratives, politiques sont
indispensable au dveloppement.
La suprmatie du march conomique a trop souvent conduit carter
l'intervention de l'tat. Un post-consensus est en train de se dcider autour de
plusieurs axes :
Rhabilitation du rle de l'tat : On prend conscience qu'il doit investir dans les

57

infrastructures d'ducation et de sant ; dvelopper la dmocratie ; mettre en

place des administrations comptentes ; considrer chaque pays en particulier et
non pas uniformis les solutions.
C'est travers la nouvelle gouvernance financire publique que se mettent
en place aujourd'hui les rformes budgtaires dans les pays en dveloppement
ou mergents. Cette nouvelle gouvernance financire publique associe une
gouvernance dmocratique et une gestion publique rationnelle et efficace.
B- La mondialisation et la dfinition de standards budgtaires par le Fonds
montaire international.
Au plan international on peut constater le dveloppement d'une culture de
gestion au sein du secteur public. Cette culture de gestion se caractrise par la
recherche d'une plus grande transparence, clart des comptes publics. L'objectif
gnral poursuivi par les tats est de maitriser les dpenses publiques et le FMI
propose des rgles de bonnes conduites en matire budgtaire.
1- Le Fonds montaire et la diffusion dune culture de gestion.
Le FMI est une institution internationale qui a t cre la fin de la Seconde
guerre mondiale dans le cadre des accords de Bretton Woods. L'objectif qui lui
tait donn tait de rguler le systme montaire national, de surveiller le
systme avant de prvenir les problmes. Cette rgulation du systme
montaire international par le FMI fait parti de ce qu'on appelle la surveillance
multilatrale internationale. Le FMI est rattach l'ONU en tant qu'institutions
spcialises. Son rle est centr sur l'conomie militaire et sur l'aide aux pays en
dveloppement. Cela s'est tendu depuis plusieurs annes, aux politiques et aux
procdures gnrales budgtaires. Cette nouvelle comptence s'inscrit dans ce
que l'on qualifie de nouvelle rgulation. C'est une nouvelle forme que prend la
surveillance multilatrale internationale. Cela consiste mettre en place au sein
des tats; des dispositifs, des rgles standardises de manire conduire ces
tats se responsabiliser en matire lgislative. Le PMI incite les tats
rorganiser leurs procdure de gestion des fonds publics et principalement les
rendre plus transparente.
2- Le code de transparence budgtaire du Fonds montaire
international.
Le FMI a publi en 1998, un code de transparence budgtaire. Ce code fut
rvis en 2007 et il prsente ce que le FMI considre comme les meilleurs
pratiques en matires budgtaires. L'objectif est de faire en sorte que dans le
monde les tats se conforment une discipline budgtaire commune.
Autrement dit qu'ils utilisent des rgles de gestions et des principes budgtaires
et comptables voisins voir mme identiques. Le FMI ne peut pas imposer ses
rgles aux tats. Il peut seulement leur proposer de s'engager sur cette charte
de bonne conduite en matire budgtaire et d'en transcrire les rgles dans leurs
lgislations financire.
Ce code est complt par un manuel sur la transparence des finances publiques.
Ce code comprend quatre grands principes :
Une dfinition claire des fonctions et des responsabilits des
diffrents acteurs. Il doit y avoir une diffrences nettes entres acteurs et
activits du secteur public et acteur et activits du secteur priv . La gestion
des finances publiques doit s'inscrire dans un cadre juridique et institutionnel

58

clairement dfinie notamment la rpartition des fonctions entre les dcideurs et

les gestionnaires doit tre parfaitement claire.
La transparence des procdures budgtaires : Les informations
budgtaires doivent tre prsentes de la manire la plus claire et notamment
doivent tre prcises les objectifs de la politique budgtaire.
L'accs du public l'information : Les informations concernant les finances
publiques doivent tre accessibles aux citoyens.
La garantie d'intgrit : C'est un principe qui concerne la qualit des
informations budgtaires qui sont fournies (c'est dire leur sincrit). Cela fut
introduit par la LOLF du 1er aout 2001.
C- Le Public expedentire and Financial acccountability (PEFA).
Collaboration entre la commission Europenne, la banque mondiale, la France,
le RU, la Norvge, la Suisse et le FMI.
L'objectif de ce PEFA est d'aider l'harmonisation des normes budgtaires des
tats et d'aider la rforme des finances publiques des tats, particulirement
des tats en dveloppement. Le PEFA produit des indicateurs de performance
concernant les situations budgtaires des tats. Ces indicateurs commencent
tre utiliss pour valuer l'avance des rformes budgtaires.
D- Les normes comptables proposes par le comit secteur public de la
fdration internationale des comptables (FIC).
Des normes comptables publiques sont proposes aux tats par un organisme
international (le FIC) qui bnficie du soutien de la banque mondiale et du FMI.
Cette institution est compose de reprsentants de diffrents pays dont la
France, le RU, l'Afrique du Sud, la Nouvelle-Zlande, l'Argentine, le Canada, etc.).
Cette institution propose des normes comptables standard. Et l'ide essentielle
consiste dans la mise en place au sein des tats d'une comptabilit prenant
modle sur celle de l'entreprise. La France par exemple, pratique une
comptabilit trs proche de l'entreprise depuis la mise en place de la LOLF.
Autrement dit, se gnralise progressivement travers le monde, une
conception commune de la gestion publique.
II- Le poids des structures rgionales internationales sur les transformations des
systmes financiers publics nationaux.
La politique financire publique des tats est ncessairement limite lorsque
sont mises en place des zones d'intgration conomique et plus encore des
zones d'intgration montaire comme par exemple lUnion europenne ou
encore l'Union conomique et montaire des pays de l'Afrique de l'ouest
(UEMOA).
La question qui se pose est de connatre le degr d'autonomie dont dispose les
politiques en matire financire.
A- Les normes de lUnion europenne.
1-

Une

politique

financire

encadre

par

le

droit

de

lUnion

59

conomique et montaire.
Critres de convergence et le pacte de stabilit.
a- Les critres de convergence.
L'autonomie des tats est rduite en matire financire par l'obligation de
respecter des critres de convergence. Ces critres ont t initialement poss
par le trait de Maastricht du 7 fvrier 1992. Ils ont t ensuite repris dans le
trait instituant la communaut europenne, l'article 104.
Selon cet article 104, les tats membres vitent les dficit excessifs . De plus
la commission surveille l'volution de la situation budgtaire et du montant de
la dette publique dans les tats membres . Elle examine si la discipline
budgtaire a t respecte et cela sur la base de deux critres.
Les deux critres sont :
La limitation des dficits publics. Le rapport entre le dficit public et le
Produit intrieur brut ne doit pas dpasser 3%. On entend par dficit public, les
rsultats cumuls de l'tat, des collectivits locales et des organismes
de scurit sociale. Il ne s'agit pas du seul dficit de l'tat.
Ce critre fut insr dans l'article 1 du protocole annex au trait europen. La
limitation de la dette publique. Le rapport entre la dette publique et le PIB ne doit
pas dpasser de 60% le PIB. La dette publique consiste dans l'addition de la
dette de l'tat, plus celle des collectivits territoriales et de la scurit sociale.
Le PIB actuel est de l'ordre de 1900 milliards d'euros.
b- Le pacte de stabilit et de
croissance.
Les politiques conomiques au sein de la zone euro doivent tre cohrentes,
coordonnes et les politiques budgtaires qui sont menes par les diffrents
pays doivent concourir une consolidation, un renforcement de la situation des
finances publiques de chacun des tats. Cela doit permettre la banque
centrale europenne (BCE) de maintenir des conditions favorables la vie
conomique et financire de la zone euro.
Par exemple, On veut viter que l'augmentation des dficits publics d'un tat
provoque des problmes dans les autres tats. Cette coordination s'inscrit dans
le cadre de ce qu'on appelle le pacte de stabilit et de croissance .
C'est un dispositif qui a renforc les critres de convergence et la discipline
budgtaire. Le pacte pour objectif de faire en sorte que les tats se
rapprochent de l'quilibre budgtaire, voir mme dgage un surplus budgtaire.
C'est une rsolution du conseil de l'Europe qui a institu ce pacte : rsolution
d'Amsterdam du 17 juin 1997.
Ce pacte fut prcis par 2 rglements du 7 juillet 1997.
Concernant les modalits de ce pacte : On a dcid l'obligation pour les tats de
produire chaque anne un plan moyen terme (3 ans) de leurs objectifs
concernant leur solde budgtaire. Ces soldes doivent tre proches de l'quilibre
(0% du PIB) voit mme excdentaires.
Le pacte comporte plusieurs volets.
Tout d'abord, un volet sur la surveillance des politiques conomique, ce
volet prvoit que les tats doivent produire, prsenter chaque anne une
programmation budgtaire moyen terme. Ces programmes doivent afficher un

60

objectif qui est celui d'un solde budgtaire quilibr ou excdentaire.

Le Conseil des ministres europens peut mettre des recommandations lors de
l'examen de ces programmes, voir mme lors du suivi de l'excution de ceux ci.
Par ailleurs des amendes peuvent tre dcides en cas de dficit excessif (une
marge d'apprciation est prvue en cas de circonstances exceptionnelles),si
l'tat persiste dans son inaction vis vis de ses dficits
L'excution de ce plan suppose non seulement que l'tat mais aussi les
collectivits locales et les organismes de scurit sociale parviennent maitriser
leurs dpenses, rduire leur dficit et par consquent rduire leur
endettement.
2- Les points forts de la logique financire europenne.
a- La globalisation des finances publiques.
La globalisation des finances publiques : Les finances publiques sont conues
de manire globales (on prend en compte l'ensemble des finances de l'tat, des
collectivits locales et de la scurit sociale).
b-Le souci de la qualit de la gestion financire
publique.
Un principe de bonne gestion financire publique est voqu l'article 274 du
TUE. L'objectif de finances publiques bien gres est central.
c- La transparence budgtaire.
Une obligation de transparence figure dans les textes communautaires.
B- Les structures rgionales en Afrique.
Il existe plusieurs structures rgionales en Afrique mais la plus labore et aussi
la plus proche (dans sa structure) de lUnion Europenne est l'UEMOA (union
conomique et montaire de l'ouest africain). Cre par un trait du 10 janvier
1994. En font partie, le Bnin, le Burkina-Faso, la Cte d'Ivoire, Le Sngal, le
Niger, le Togo, le Mali et la Guine Bissau. Tous ces tats ont cre une
communaut sur le modle de l'UE. Cette institution insiste sur la ncessit
d'harmoniser et de faire converger les politiques budgtaire est fiscales des tats
qui la composent. Ces tats doivent parvenir une rduction de leur dficit
public, ils doivent parvenir une rduction de la dette publique, il est galement
prvu une rduction de la masse salariale de ces tats et une augmentation du
taux de pression fiscale.
Chapitre 2 : Le management de lEntreprise de lEntreprise, un modle pour la
nouvelle gestion publique.
Section 1 : Le modle du gouvernement de lentreprise.
I- La thorie de lagence et la conception contractualiste de lentreprise.
Le modle utilis est le modle anglo-saxon de l'Entreprise. Selon la conception
Anglo-saxonne de la gouvernance de l'Entreprise. L'Entreprise est considre
comme un lieu o s'tablissent des rapports contractuels. Dans cette conception,
le contrat est la base du fonctionnement de l'Entreprise. Tout ce passe comme si

61

le dcideur (patron) et le gestionnaire (employ) s'engagent l'un envers l'autre.

On dsigne le gestionnaire (employ) par le qualificatif d'agent. Dans ce
contexte, l'agent est mandat pour raliser un objectif, un rsultat et dispose
d'une dlgation de pouvoir de la part du dcideur pour raliser cet objectif.
Par consquent l'agent est relativement autonome. Il est responsabilis. L'agent
sera jug sur ses rsultats. En fonction de cela il sera soit sanctionn, soit
gratifi. L'agent fait l'objet d'un contrle d'une valuation de ses performances. Il
doit produire un rapport de performance. Le dcideur de son cot, pour
proccupation de s'assurer qu'une fois le contrat sign entre lui et l'agent,
l'agent respecte bien ses engagements. On parle de risque de hasard ou encore
d'ala moral. Le dcideur essaye de se prmunir de cet ala moral par un
dispositif de contrle, de surveillance mais aussi d'incitation du gestionnaire.
II- Ladaptation de la gestion prive la gestion publique.
L'utilisation au sein du secteur public du modle de l'agent attnue voir mme
supprime les diffrences entre gestion publique et gestion prive. Dans ce cadre
la gestion publique en adoptant le modle de l'entreprise est conduite tablir
un rapport client fournisseur entre les citoyens et l'tat.
Cette logique entraine des transformations fondamentales au sein des
administrations, ainsi que dans les rapports qu'entretiennent les administrations
et leurs administrs. Les citoyens ou les usagers en viennent se considrer
comme des clients. C'est par exemple le cas aux USA. Cette volution se
poursuit maintenant dans de nombreux pays. Du cot des administrations, les
gestionnaires sont de plus en plus responsabiliss et autonomes pour raliser les
objectifs qui leur sont fixs. Ce modle fut mis en place depuis de nombreuses
annes dans des pays comme l'Australie, la Nouvelle Zlande, le RU, les PaysBas, le Canada, l'Espagne, l'Italie et la France.
Section 2 : Ladaptation du modle de lentreprise lEtat.
I- Le pilotage de la gestion.
Il s'effectue sur la base de ce que l'on appelle une chaine de
responsabilits . La responsabilit dont il s'agit est une responsabilit
gestionnaire.
A)La responsabilit des gestionnaires :
Elle se fonde sur plusieurs dispositifs :
La fongibilit des crdits : des crdits sont attribus aux gestionnaires publics.
Ces crdits sont utilisables par les gestionnaires pour atteindre les rsultats, les
objectifs qui leur ont t fixs. Ils sont classs d'une certaines manire leur
niveau dans la position d'un chef d'Entreprise. On dit que les crdits qui leur sont
accords sont fongibles car les gestionnaires ont la possibilit de dcider par
exemple que des crdits qui ont t dsigns au dpart comme destins
financer des investissements peuvent tre utiliser d'autre frein par exemple
pour financer des dpenses de fonctionnement.
Ce qui est important, ce n'est plus la diffrence entre crdit d'investissement et
crdit de fonctionnement. Si on veut transformer les crdits en fonctionnement
on pourra le faire, ou vice versa.

62

Autrement dit, on peut changer la destination des crdits.

Par contre il est interdit d'utiliser des crdits d'investissement ou de
fonctionnement pour augmenter le montant des rmunrations des personnels.
Cependant on peut utiliser des crdits de personnels pour financer soit des
dpenses d'investissement, soit d'autres dpenses de fonctionnement.
La fongibilit est asymtrique.
Cette possibilit d'utiliser l'eau par les gestionnaires leur confre une grande
autonomie mais en contrepartie ils doivent rendre des comptes.
B)Les responsables de programmes :
Un responsable d'un ou plusieurs programme est dsign au sein de chaque
ministre. Ce sont des hauts fonctionnaires. Ils sont au nombre de 80 pour 170
programmes prvus pour 2009. Ces responsables de programmes produisent
chaque anne un projet annuel de performance. Ce PAP est prsente au
parlement. Les responsables de programmes s'engagent sur des objectifs
atteindre. Ils ont la possibilit d'utiliser librement les crdits mis leur disposition
mais ils doivent ensuite rendre des comptes et seront jugs sur leur rsultats.
C)Les responsables de budget oprationnel de programmes et unit
oprationnelles de programmes :
Le responsable d'un programme va diviser son programme en ce que l'on appelle
des budgets oprationnels de programmes. Il va dsigner un responsable pour
chaque budget oprationnel de programme ( BOP ). Un responsable de BOP peut
tre responsable de plusieurs BOP. Il existe 2300 BOP et 1200 responsables de
BOP. Le responsable d'un BOP gre librement les crdits mis sa disposition. Ce
responsable de BOP s'engage auprs du responsable atteindre des objectifs.
Ces objectifs sont ngocis entre le responsable de programme et le responsable
du BOP. Cette ngociation se droule dans le cadre de ce que l'on appelle, le
dialogue de gestion. Le responsable du BOP a lui mme la possibilit de diviser
son BOP en plusieurs units oprationnelles de programme. Et l encore il
dsignera un responsable pour chaque unit oprationnelles de
responsabilit . L encore des objectifs entre le responsable du POP et les
responsables des UOP.
Cette chaine de responsabilit qui va du responsable du programme au
responsable du UOP a t mise en place dans le cade de la mise en uvre de la
LOLF.
D- Le bilan des budgets oprationnels de programme (BOP).
En Janvier Fvrier on effectue un bilan des BOP. On analyse les rsultats obtenus
et les carts entre ces rsultats et les objectifs. On rflchis sur l'efficacit de la
gestion ainsi que sur la pertinence des objectifs fixs. On identifie galement les
bonnes pratiques, c'est dire les actions qui se sont montres les plus efficaces.
La structure du budget est simple ( revoir les missions, programmes, les
actions ). A chaque niveau on place un responsable.
E) La mise en cohrence du processus de gestion des finances de

63

l'tat :
1) Le dialogue de gestion :
C'est une procdure, un dispositif dj utilis par les entreprises. Avec la mise en
place d'une chaine de responsabilit au sein de l'tat, le dialogue, la concertation
se substitue le systme hirarchique habituel. Les dcisions se prennent
travers ou l'issue d'une discussion entre le responsable de programme et le
responsable de BOP puis entre le responsable de BOP et le responsable de UOP.
Le programme est divis en BOP, le BOP est divis en UOP .
Avec le dialogue de gestion les responsables tout les niveaux s'entendent sur
la manire d'atteindre les objectifs, sur les moyens disponibles pour les
atteindre. Le dialogue de gestion consiste dcider conjointement des objectifs
atteindre et des indicateurs de rsultats qui permettront de dterminer, d'tre
informer sur la ralisation de ces objectifs.
Ce systme ne marcherait pas sans un organe de cohrence. Il y a tellement de
programmes, de BOP et de UOP. Il faut un organe de cohrence.
2)La surveillance de la cohrence par le prfet :
Cette dconcentration et cette responsabilisation de la gestion ncessite que soit
mis en cohrence les multiples actions ministrielles au niveau des territoires.
C'est le prfet qui va s'assurer de cette cohrence. Le prfet donne d'abord un
avis pralable sur les BOP, il donne cet avis au responsable du programme. Le
prfet s'assure de la cohrence du BOP avec les autres actions territoriales. Le
prfet veille galement au respect de la dmarche de performance et de la
cohrence de cette dmarche avec les priorits qui ont t fixes pour le
territoire ( dpartement, rgion ) sur lequel il exerce son autorit.
II) L'valuation de la performance par des indicateurs de rsultat :
L'un des enjeux les plus importants de la nouvelle gestion publique consiste
faire passer l'tat de ce que l'on appelle une culture de moyens une culture de
rsultat.
La culture de moyens consiste allouer des crdits des administrations sans se
proccuper de fixer des objectifs.
La culture de rsultats consiste attribuer des moyens, des crdits mais en
fixant des objectifs atteindre et en mesurant ensuite si ces objectifs ont bien
t atteints. Cette mesure se fait l'aide des indicateurs de rsultat.
Selon cette nouvelle logique, chaque programme sont associs des objectifs et
des indicateurs de performance ( rsultat ). Ces objectifs et ces indicateurs
figurent dans un document annex au projet de loi de finance et remis au
parlementaires. Ce document s'appelle un projet annuel de performance.
A)L'engagement sur des objectifs et des indicateurs :
La stratgie d'un programme est dfinie, dcide par le responsable du
programme en accord avec son ministre. Cette procdure conduit slectionner

64

un nombre limit d'objectifs. A cet objectif sont associs un ou plusieurs

indicateurs de rsultat. A chaque indicateur est associ une cible atteindre
dans un dlai dtermin.
Par exemple en ce qui concerne la mission scurit. Elle a 2 programmes ( police
nationale et gendarmerie ).
Le programme gendarmerie possde un certains nombre d'actions dont l'action
scurit routire. L'un des objectifs de l'action scurit routire est de rduire le
nombre de blesss et de tus sur les routes. La cible qui a t fixe l'horizon
2009 est de limiter 27 834 le nombre de blesss. Ce chiffre est l'indicateur de
rsultat. La valeur prvue de cet indicateur pour 2008 est de 29 611.
Un comit interministriel d'audit des programme contrle la pertinence, la
fiabilit des indicateurs. Ces audits sont raliss par des fonctionnaires qui
appartiennent des corps d'inspection et de contrle. Il s'agit par exemple
d'inspecteurs des finances.
B) Le contrle de la performance par le parlement :
Le responsable de programme s'engage sur les objectifs et sur les indicateurs qui
figurent dans le cadre du projet annuel de performance ( PAP ) de son
programme. Il est responsable de ce programme, par consquent, il doit rendre
compte au parlement des rsultats qu'il a obtenu. Il le fait en produisant un
rapport annuel de performance ( RAP ). Le responsable de programme rend des
comptes aprs la ralisation du programme ( la fin de l'exercice budgtaire ).
Le RAP est joint en annexe de la loi de rglement.
Selon ce nouveau dispositifs, les parlementaires ne se limitent plus comme autre
fois dbattre des crdits car ils ont galement discuter des objectifs, des
indicateurs.
Cette logique d'entreprise ncessite des outils de gestions adapts de
l'entreprise. L'un de ces outils est essentiel, il s'agit de la comptabilit.
III) Une comptabilit de l'tat trs proche de celles des entreprises :
Depuis 2006, la comptabilit de l'tat a t compltement rform. Elle est
conue maintenant sur le modle de celle de l'entreprise. On appelle ce type de
comptabilit, une comptabilit d'exercice. Il s'agit d'un systme comptable qui
consiste dcrire , retracer, non seulement les flux ( les entres et les sorties
d'argent ), mais galement la valeur du patrimoine de l'tat. C'est dire ce qu'il
possde mais galement ce qu'il doit. Aujourd'hui l'tat comme les entreprises
prsente en fin d'exercice ( en fin d'anne civile ) un bilan et un compte de
rsultat.

2nde sous partie : Les nouveaux enjeux de la gestion publique :

L'enjeu majeur de la gestion publique consiste dans la maitrise de son
endettement et galement la maitrise du dficit budgtaire. Actuellement, le

65

dficit budgtaire de l'tat reprsente plus de 20% de l'ensemble du budget.

Cela veut dire que l'tat vit environ 25% au dessus de ses moyens. Par
consquent il est oblig en permanence d'emprunter de l'argent.
C'est au cours des annes 1980 que l'on a particulirement pris conscience qu'il
fallait trouver les moyens de maitriser les dpenses pour retrouver l'quilibre
budgtaire. Jusqu' cette date, on rflchissait surtout essentiellement la
fiscalit, l'impt.
Chapitre 1 : L'quilibre des finances publiques :
Le pouvoir financier, c'est le pouvoir de prvoir les dpenses et les recettes pour
une priode de temps limite. Cette priode est l'anne civile. Cette prvision se
fait dans le cadre de ce qu'on appelle un budget.
Section 1 : Les notions budgtaires de base :
I)Les notions de budget et de loi de finance pour l'tat :
A)Dfinition :
1)La notion de budget :
Le budget est un acte de bonne gestion par ce qu'il consiste prvoir des
dpenses et des recettes. Il s'agit d'un document utilis dans le cadre d'une
gestion active des fonds publiques.
Le budget n'est pas seulement un acte de gestion. C'est galement un acte
politique. En effet le budget est un acte dmocratique, il est labor, conu et
n'est adopt, vot que par les dcideurs et des lus politique ( gouvernement +
parlement ).
D'autre part le budget est la traduction financire de certain choix de socit. Le
budget de l'tat est adopt par le parlement et constitue un acte lgislatif : une
loi. C'est la raison pour laquelle on parle de loi de finance.
Par consquent, la libert des gestionnaires est des dcideurs politiques est
encadre par le droit, c'est la raison pour laquelle le budget est la fois un acte
juridique, politique, conomique et de gestion.
Le budget est galement la fois un acte de prvision et un acte d'autorisation.
Un acte de prvision :
C'est un acte de prvision des dpenses et des recettes pour l'anne civile
venir. Il doit tre adopt par une assembles dlibrante, reprsentative des
citoyens et dmocratiquement lue, ( c'est le parlement pour l'tat ), c'est le
conseil de la collectivit pour les collectivit territoriales.
Un acte d'autorisation :
En adoptant le budget, l'assemble dlibrante, autorise la ralisation des

66

oprations qui y figurent. Autrement dit, elle autorise, l'excution des dpenses
et le recouvrement des recettes par l'excutif de l'institution. C'est dire pour
l'tat, par le gouvernement, par les ministres. Autrement dit, le budget exprime
le partage des comptences entre l'organe dlibrant et l'organe excutif. Cette
autorisation doit tre pralable. Elle doit en principe prcder les oprations
d'excution. Cette rgle constitue une ncessit juridique. On dit que le budget
est un acte-condition. La sanction de cette rgle consiste que si le budget n'est
pas vot ( adopt ) en temps voulu, dans l'impossibilit pour l'excutif
d'assurer l'engagement des dpenses pour le recouvrement des recettes.
2) La distinction budget/Loi de finance :
Cette distinction concerne l'tat. On distingue d'une part, la loi de finance et
d'autre part le budget depuis une ordonnance du 2 janvier 1959. Ces 2 notions
ont t reprises dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot
2001 ( LOLF ) .
Selon l'article 1er de la LOLF : Les lois de finances dterminent pour un exercice
la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'tat.
Selon l'article 6 de la LOLF : Les ressources et les charges budgtaires de l'tat
sont retraces dans le budget...le budget dcrit pour une anne l'ensemble des
recettes et des dpenses budgtaire de l'tat.
Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont prsentes comme
pour toute loi sous la forme d'articles. Il s'agit par exemple de dispositions
fiscales, ou encore de dispositions qui peuvent concerner les finances des
collectivits territoriales.
Le budget est un document comptable, chiffr, des dispositions prisent dans le
cadre de la loi de finance.
Les lois de finances : acte lgislatif.
Le Budget : document comptable.
Dans le langage courant, on ne distingue pas forcement.
B) Les 3 catgories de loi de finances :
La loi de finance initiale : LFI. Il s'agit de la 1re loi de finance de l'anne. Elle
doit tre adopte par le parlement d'ici le 31 dcembre pour l'anne suivante.
Par exemple, la loi de finance pour 2009 doit tre vote pour le 31 dcembre
2008.
Les lois de finances rectificatives : LFR. On les appelle aussi collectifs
budgtaire . Ce sont des lois de finances qui modifient en cours d'anne,
lorsque cela est ncessaire des dispositions, des choix qui avaient t prvu par
la loi de finance initiale. Dans le courant de l'anne 2008, 2 lois de finances
rectificatives ont t prvues. L'une d'entre elle concerne des mesures pour
rpondre la crise financire actuelle ( celle ci n'est pas encore adopte ). Il est
galement question qu'un projet de loi de finances rectificatives pour 2009 soit
discut par le parlement en dbut d'anne prochaine pour adapter le budget
2009 aux ncessits lis la crise. Il peut y avoir aucune LFR ou plusieurs dans

67

une mme anne.

La loi de rglement : Les LFI et LFR prvoient des recettes et des dpenses. Mais
la loi de rglement n'est pas un acte de prvision. Elle ne prvoit pas les recette
ou les dpenses. Elle constate les rsultats de l'exercice de l'anne civile
coule. C'est galement un texte vot par le parlement. En dcoule les
ralisations effectives et les rsultats effectifs de l'anne.
II) Les budgets des collectivits locales :
Il n'y a pas de notion de loi de finance pour les collectivits territoriales car les
elles ne sont pas lgislateurs ( Article 34 C ). On parle seulement de budget
pour les collectivits territoriales. Ces collectivits produisent 3 catgories de
budgets :
Le budget prvisible : 1er budget de l'anne. Il correspond la LFI pour l'tat.
Le budget supplmentaire et les Dcisions modificatives : budgets adopts en
cours d'anne pour modifier les choix du budget prvisible. Ils correspondent aux
LFR pour l'tat.
Le compte administratif : Il dcrit les oprations rellement effectues. Il
correspond la loi de rglement pour l'tat.
III) Dfinition et volution quantitative des dpenses publiques :
A)Dfinition :
1) La notion de dpense publique :
Par dpense publique on veut dire les dpenses des charges de l'tat + celle des
collectivits locales, plus celle des organisme de scurit sociale. Les dpenses
publique ne se limitent pas aux dpenses de l'tat.
Il s'agit l d'une qualification introduite par l'UE.
2) Les notions de dpenses d'investissement et de dpenses de
fonctionnement :
Les dpenses d'investissement : On les appelle aussi les dpenses d'quipement
ou encore dpenses en capital . Il s'agit de dpenses qui concernent les
btiments publics ( FAC, etc... ).
Les dpenses de fonctionnement : Dpenses courantes. Elles permettent de faire
fonctionner les quipements ou les employs qui utilisent le dit quipement ou
encore les intrts des emprunts.
Toute ralisation d'un quipement entraine des dpenses de fonctionnement. Un
quipement engendre une reconduction de dpenses de fonctionnement chaque
anne pendant toute la dure de cet quipement. Cela provoque ce que l'on
appelle, une inertie du budget.
Une nouvelle notion est apparu depuis quelques annes. Il s'agit de la notion de
dpense d'avenir . Ces dpenses concernent tout aussi bien, l'investissement

68

que le fonctionnement. Par exemple, les dpenses de recherche ou les dpenses

de formation ou d'ducation sont considres comme des dpenses d'avenir et
par consquent comme des investissement pour l'avenir, mme s'il s'agit de
dpense de fonctionnement comme par exemple les salaires des chercheurs.;
Les notions de dpenses d'investissement et de dpense de fonctionnement sont
remise en question par la pratique nouvelle issue de la LOLF, qui est celle de la
fongibilit des crdits, c'est dire la possibilit pour le gestionnaire, pour le
responsable d'un programme. On a la possibilit d'utiliser des crdits de
fonctionnement pour financer les crdits d'investissement.
RAPPEL : Cette fongibilit est asymtrique ( cf ci avant ).
3)La notion de dpense au transfert :
l'tat et les collectivits territoriales redistribue une partie de leur ressources
budgtaire d'autres collectivits afin que ces collectivit ralise certaines
dpenses. Ces dpenses apparaissent en dpenses dans le budget de l'tat et en
recettes dans le budget de la collectivit : dpenses de transferts. Ce sont
souvent des dpenses sociales ou lie au dveloppement conomique.
Le RMI fait l'objet d'un transfert du budget de l'tat vers les budget des
dpartements. Ce sont les dpartements qui sont chargs de redistribuer le RMI.
4) Les dpenses dfinitives et les dpenses temporaires :
Les dpenses dfinitives : Ce sont la quasi totalit des dpenses ( par exemple
les salaires ).
Les dpenses temporaires sont des prts ou des avances consenties par les
collectivits publique. On les qualifie de temporaire celles qui bnficieront d'une
aide de l'tat.
5) Les dpenses fonctionnelles et dpenses par nature :
Les dpenses fonctionnelles : Organiser les dpenses de manire fonctionnelle
signifie qu'on les rassembles par objectifs, par programmes qu'on peut aussi
appeler des fonctions. Il existe par exemple des fonctions cultures, scurit,
dfenses, logement.
Les dpenses par nature : Les dpenses peuvent tre classs par nature de la
charge. Les salaires, les intrts sur emprunts, les frais de dplacement, les
loyers.
Dans ce cas l, on aligne les postes de dfenses par nature sans les rattacher
tel ou tel objectif.
On peut combiner une prsentation des dpenses par fonction et par nature.
Cela signifie qu' l'intrieur de chaque fonction, on va retrouve les dpenses par
nature qui concerne cette fonction et uniquement celle ci.
B) L'volution chiffre :
Document sur le budget 2008 en Flyers .

69

Les dpenses de l'tat : 300 milliards d'euros.

Les dpenses des collectivits locales : 180 milliards d'euros.
Les dpenses de la scurit sociale : 450 milliard d'euros minimum.
Les principales dpenses de l'tat sont :
La
La
La
La
La
La

mission
mission
mission
mission
mission
mission

enseignement scolaire : 60 milliard d'euros.

recherche et enseignement suprieur : 24 milliards.
dfense : 48 milliards d'euros.
scurit : 16 millions d'euros.
culture : 2,9 milliards d'euros.
justice 8 milliards d'euros

Les intrts de la dette de l'tat : 45/50 milliards d'euros.

Il faut observer que les dpenses de l'tat sont essentiellement des dpenses de
fonctionnement. Ce sont les collectivits publiques qui effectuent la plupart des
travaux sur les routes. Les collectivits locales ralise 73% des quipements civil
( hors dfense ). En 1980, avant les collectivits locales ne ralis que 10% des
dpenses.
Section 2 : Les notions d'quilibre budgtaires :
Il n'y a pas de rgles juridiques qui impose l'tat de prsenter son budget en
quilibre. L'tat doit seulement tenir compte d'un quilibre conomique et
financier gnral. Les collectivits locales ont une obligation d'quilibre du
budget. Il existe un dbat ancien entre conomistes sur le sujet de l'quilibre
budgtaire. Les uns estimant que cet quilibre des dpenses et des recettes est
indispensable. Les autres estimant que l'essentiel tait l'quilibre gnral de
l'conomie.
I- Les conceptions thoriques.
A- La conception librale classique.
Pour les conomistes libraux classique, l'quilibre des dpenses et des recettes
est indispensable car il constitue une garantie pour la neutralit de l'tat par
rapport au march conomique. L'quilibre entendu dans ce sens est un
quilibre strict. Il ne peut y avoir ni dficit, ni excdent.
Pas de dficit : les dficits sont interdits car leur financement oblige soit de
recourir l'emprunt et par consquent d'alourdir les dpenses des futurs
budgets avec les intrts a payer notamment, soit recourir une augmentation
des impts, et l'on diminue alors le pouvoir d'achat ou la capacit
d'investissement des contribuables.
Pas d'excdent : S'il y a excdent, cela signifie que l'on a prlev plus d'impts
que ncessaire. D'autre part, prsenter le budget en excdent c'est prendre le
risque d'engager des dpenses qu'il faudra reconduire ( que l'on risque de ne pas
pouvoir supprimer dans l'avenir )
B) La conception keynsienne :
Selon Keynes, l'quilibre qu'il faut raliser c'est avant tout l'quilibre gnral de

70

l'conomie. Pour les keynsiens, le budget peut parfaitement tre dficitaire ou

excdentaire ou strictement quilibr. L'essentiel c'est qu'il permette de raliser
l'quilibre entre la consommation et la production, autrement dit le solde
budgtaire est considr comme un instrument, comme un moyen d'intervention
pour relancer l'conomie, par une augmentation des dpenses publiques.
II- Les conceptions techniques.
A)Les notions de solde budgtaire :
Le solde c'est la diffrence entre les dpenses et les recettes. Le solde
budgtaire des lois de finances est appel : le solde prvisionnel.
Lorsque le budget a t excut on parle alors de solde d'excution.
B) La notion de besoin de financement :
Le besoin de financement est une notion plus large que celle de dficit. Il faut
ajout au dficit le remboursement des emprunts des annes prcdentes
(l'amortissement de la dette). Il faut couvrir le dficit mais il faut galement
rembourser chaque anne le capital emprunt. Le besoin de financement tel qu'il
figure dans le projet de loi de finance pour 2009 est de 165,3 milliards d'euros
dont 52 milliards de dficit budgtaire.
III- Les notions de lquilibre juridique.
La notion dquilibre, dun point de vue juridique, est diffrente selon que lon
considre lEtat ou les collectivits territoriales.
er
En ce qui concerne lEtat, la notion dquilibre figure larticle 1 de la LOLF. Il
ne sagit pas dun quilibre comptable, mais dun quilibre au sens keynsien
du terme. Ce qui est pris en compte est lquilibre gnral conomique et
financier. Par consquent, les dsquilibres comptables entre les dpenses et les
recettes sont possibles. Par exemple, un dficit est possible. Il nexiste donc pas
de rgles juridiques imposant un quilibre comptable au budget de
lEtat. Cest le Parlement qui dfinit lquilibre (qui va dfinir quelle est la
diffrence entre les dpenses et les recettes).
Les collectivits locales ont lobligation de voter leur budget en quilibre
comptable.
Chapitre 2 : La transparence des finances publiques.
Section 1 : Un budget lisible, un budget clair.
Jusquen 2005, la prsentation du budget de lEtat tait trs complique. Les
crdits qui y figuraient taient disperss au sein des ministres sous la forme de
850 comptes que lon appelait des chapitres.
Depuis 2006 (LOLF), les crdits sont rpartis travers un nombre dobjectifs
limits que lon appelle des missions, des programmes et des actions.
A- Les missions.
Les missions sont des grands objectifs qui reprsentent les politiques publiques

71

quentend mener lEtat (culture, scurit, etc.). Ces missions peuvent relever
dun ou plusieurs ministres.
Elles sont composes de programmes.
B- Les programmes.
Les programmes sont ministriels. Il s'agit dobjectifs devant permettre de
raliser lobjectif essentiel qui est la mission.
Le programme constitue la cl de la rforme budgtaire car il pose en
principe une budgtisation des crdits par objectifs. Cela signifie que les
dcideurs publics quils soient gestionnaires ou quils appartiennent la classe
politique, sont conduits raisonner en termes dobjectifs et pas seulement
comme autrefois seulement en termes de moyens.
Par exemple, lors de la discussion budgtaire les parlementaires sont obligs de
raisonner en termes dobjectifs, de fixer des objectifs, c'est--dire de raisonner
travers une culture de la stratgie. A lancien budget de moyens succde ce que
lon appelle un budget de rsultats.
Ces programmes sont ensuite diviss en sous-objectifs appels les actions,
galement susceptibles dtre divises en sous-actions.
Section 2 : Les structures de pilotage du budget clairement identifiables.
I- La Direction du budget.
Elle joue un rle essentiel dans la prparation des lois de finances. Elle est
charge de proposer au ministre du budget les grands choix en matire de
recettes et de dpenses. Une fois quont t fixes les priorits
gouvernementales, elle les traduits en moyens budgtaires. Elle suit galement
lexcution du budget et elle peut proposer des moyens pour amliorer la
ralisation des objectifs qui ont t fixs.
er
Par ailleurs, la Direction du budget assure depuis le 1 janvier 2006 le pilotage
de la mise en uvre de la LOLF. Elle a galement en charge llaboration dune
programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat. Au total, la Direction du
budget doit remplir sept missions.
Proposer une stratgie globale des finances publiques sur le long terme.
Elaborer une programmation pour mettre en uvre cette stratgie sur le long
terme.
Veiller ce
programmation.

que

la

budgtisation

annuelle

soit

cohrente

avec

la

Sassurer que la gestion publique rponde une logique de performance.

Participer llaboration du budget communautaire et son cadrage
pluriannuel.
Dfinir les outils budgtaires utiliser.
Assurer la tutelle stratgique des organismes publics.

72

II- La Direction gnrale de la modernisation de lEtat.

Une administration avait t cre en mars 2002 pour mettre en place la LOLF.
Cette administration sappelait la Direction de la rforme budgtaire. Il avait t
er
dcid que cette Direction disparaitrait lors de la mise en place de la LOLF (1
janvier 2006). Par consquent, la Direction de la rforme budgtaire a t
er
supprime au 1
janvier 2006 et lui a succd une autre administration,
appele la Direction gnrale de la modernisation de lEtat (DGRE). La DGRE a
pour fonction de mettre en application les grandes orientations concernant la
modernisation de lEtat au service des usagers. Parmi ses fonctions, on peut
retenir quelle doit faire en sorte de rendre comprhensible laction de lEtat, elle
doit simplifier les procdures administratives, dvelopper ladministration
lectronique et participer la dmatrialisation des dmarches administratives.

III- Le comit interministriel daudit des programmes (CIAP).

Il s'agit dune institution compose de hauts fonctionnaires appartenant aux
grands corps de contrle de lEtat. Elle est prside par un inspecteur gnral
des finances. Sa fonction est de garantir la qualit des projets de programme,
autrement dit de garantir la pertinence des objectifs et des indicateurs de
rsultat qui leurs sont associs et qui seront intgrs dans le projet de loi de
finance.
Section 3 : Des principes budgtaires garant de la transparence.
Dans tout rgime dmocratique, la recherche de la transparence financire est
un objectif central. Cette recherche est domine par la mise en avant dun
principe qui est celui de la clart des documents budgtaires, et cela pour que
les dcisions prises par les parlementaires ne soient pas fausses par un manque
dinformation ou par des informations inexactes. Par ailleurs, la transparence est
galement recherche pour pouvoir suivre lexcution du budget et pour tre en
mesure de juger de la rgularit et de la sincrit des comptes publics.
Cela a ncessit la mise en place de nombreux principes depuis le dbut du
XIXme sicle.
I- Le principe de spcialit budgtaire.
N sous la Restauration.
Ce principe signifie que lon dtaille les crdits, quon spcialise les crdits par
catgories de dpenses. Actuellement, les crdits sont ouverts par missions et
par programmes, et lont dit que lunit de spcialit est le programme. Les
crdits sont spcialiss par programme.
II- Le principe de luniversalit budgtaire.
Ce principe comporte deux rgles :
La rgle de non-affectation : elle consiste imputer lensemble des
recettes sur lensemble des dpenses. Autrement dit, il nest pas autoris
daffecter une recette particulire une dpense particulire. Cette rgle
est souvent transgresse car certains crdits sont affects certaines dpenses.

73

Cest par exemple le cas des budgets annexes.

La rgle de non-compensation : elle est aussi parfois qualifie de rgle du
produit brut. Elle consiste interdire la compensation dune dpense par une
recette. Les recettes et les dpenses doivent figurer pour lintgralit de leur
montant au budget, elles ne peuvent tre compenses.
Ainsi, dans le cas o un contribuable est un fournisseur de lEtat, dun ct ce
contribuable est redevable de ses impts envers lEtat, dun autre ct lEtat lui
doit le prix de la prestation qui lui a t rendu par ce contribuable. Pour simplifier
les choses pour nos cerveaux de larves atrophies, il est possible de faire la
diffrence entre les sommes dues dun ct par le contribuable, dun autre ct
par lEtat, et celui qui resterait redevable verserait la diffrence. En fait, cette
possibilit est interdite, on ne peut compenser. Il faut que dun ct le
contribuable rgle sa dette, et que de lautre ct lEtat rgle la sienne au
contribuable.
III- Le principe de sincrit budgtaire.
Ce principe a t introduit par la LOLF. Selon ce principe, les lois de finance
doivent prsenter de faon sincre les ressources et les charges de lEtat. Les
ressources ne doivent alors pas tre surestimes et les dpenses ne doivent pas
tre sous-estimes.
Ce principe de sincrit sapplique galement aux comptes de lEtat. La
comptabilit de lEtat doit donner ce que lon appelle une image fidle de son
patrimoine et de sa situation financire.
Ce principe est donc la fois budgtaire et comptable. La Cour des comptes a
pour fonction de certifier la sincrit des comptes de lEtat.
IV- Le principe dunit budgtaire.
A- Dfinition.
Selon la rgle de lunit budgtaire, lensemble des dpenses et des recettes
doit tre prsent dans un seul document. Cela a pour objectif de permettre aux
lus davoir une vue globale exhaustive des prvisions budgtaires. Cette rgle
pose deux problmes.
1) Le document budgtaire lui-mme.
Le budget de lEtat est prsent en trois parties :
- Budget gnral.
- Budgets annexes.
- Comptes spciaux.
Si la quasi totalit des recettes et des dpenses figurent bien au budget
gnral, dautres recettes et dautres dpenses sont cependant inscrites aux
budgets annexes et aux comptes spciaux. Par consquent, le budget de lEtat
nest pas rellement unifi (notons que ces saloperies de budgets annexes et de
comptes spciaux sont tout de mme fournis, le seul problme est en ralit
quil ny a pas une colonne recettes et une colonne dpenses ).
2) Prsentation densemble de tous les comptes publics (Etat,

74

collectivits territoriales et organismes de scurit sociale).

Il nexiste aucun document centralisant toutes les oprations ralises par les
collectivits territoriales, lEtat et les organismes de scurit sociale. On sefforce
actuellement de trouver les moyens de consolider les oprations financires de
ces trois catgories dacteurs.
B- Les grandes catgories du budget de lEtat.
1)Le budget gnral.
Il comprend environ 95% du budget de lEtat. Les recettes sont inscrites
globalement, aucune dentre elles nest affecte une dpense particulire (nonaffectation).
2) Les budgets annexes.
Ils retracent des oprations effectues par les services de lEtat qui nont pas
de personnalit morale et dont lactivit consiste produire des biens ou des
services qui donnent lieu au paiement dimpts. Par consquent, les budgets
annexes ont t crs pour traiter part des oprations commerciales de lEtat.
On isole certains services publics et les dote dun budget propre appel budget
annexe. Ce budget figure en annexe du budget gnral. Il en existe actuellement
deux : le budget annexe contrle et exploitation ariens et le budget annexe
publications officielles et informations administratives.
Ils doivent tre vots en quilibre. Si un excdent est dgag, lexcdent est
revers au budget gnral. Sil y a un dficit, il sera combl par une subvention
dquilibre du budget gnral.
3) Les comptes spciaux.
Ils enregistrent les oprations que lon a voulu individualiser en raison de leur
caractre spcifique, gnralement temporaire. A la diffrence des budgets
annexes, leur solde peut tre excdentaire ou dficitaire et ce solde est report
dune anne sur lautre.

Chapitre 3 : Lintgration des finances de lEtat, des collectivits locales et des

75

organismes de scurit sociale.

Se pose aujourdhui la question dune vision densemble des finances publiques
afin den contrler lvolution et par cela de contrler lvolution du dficit
public. LEtat sest fix pour ses dpenses une norme dvolution de ses
dpenses : le taux dinflation. Il souhaiterait que cette norme de dpenses
puisse sappliquer aux autres catgories des finances publiques et notamment
aux dpenses des collectivits locales.

Section 1 : La maitrise des dotations de lEtat alloues aux collectivits locales.

I Les subventions alloues par lEtat aux collectivits locales.
On appelle cela les concours de lEtat. Ils sont de lordre denviron 75 milliards
deuros. LEtat accorde aux collectivits locales deux catgories de subventions.
Dune part les subventions de fonctionnement, dautre part les subventions
dinvestissements.
Les dotations de fonctionnement servent financer les dpenses courantes des
collectivits locales (dpensesde fonctionnement !). Parmi ces subventions, la
plus importante sappelle la dotation globale de fonctionnement. Elle
reprsente environ 40 milliards deuros. Elle est accorde aux communes, aux
dpartements et aux rgions.
Les dotations dinvestissement servent financer les dpenses dquipement
(routes, etc.). Il en existe principalement deux : la dotation globale
dquipement, verse aux communes dont la population est infrieure 20 000
habitants, ainsi quaux dpartements. La seconde est le fonds de
compensation de la T.V.A. Les collectivits locales sont considres comme
des consommateurs et supportent par consquent, comme tout consommateur
final, la totalit de la T.V.A. Elles ne peuvent pas rcuprer la T.V.A. quelles ont
pay lors dun achat sur la T.V.A quelles auraient encaiss lors dune vente
comme cest le cas pour les entreprises.
Cela est stupide car la dotation est quivalente environ 20% du budget des
collectivits pour lachat dquipementsoit le montant de la T.V.A. Cest
pourquoi le fonds de compensation de la T.V.A consiste rembourser aux
collectivits locales la T.V.A. quelles ont pay leur fournisseur lorsquelles ont
fait lacquisition dun bien dquipement. Ce remboursement ne concerne que les
dpenses dinvestissement. Elle nest pas rembourse lorsquelle concerne les
dpenses de fonctionnement.
II- Les dispositifs de rgulation.
A- Le contrat de solidarit.
LEtat a mis en place un dispositif qui vise encadrer lvolution de la plupart
des dotations : le contrat de solidarit. Il consiste placer dans ce quon appelle
une enveloppe (un morceau de papier repli sur lui mme afin daccueillir un
bout de papier) la plupart des dotations et faire voluer le montant de cette
enveloppe en fonction de lvolution prvue des prix la consommation.
Le contrat de solidarit sinscrit dans une logique densemble qui a pour objectif
de maitriser les dpenses publiques.

76

B- La Confrence nationale des finances publiques.

Il s'agit dune institution cre par un dcret du 5 mai 2006. Elle runit chaque
anne les reprsentants des trois grandes composantes des finances publiques
(Etat, collectivits locales et organismes de scurit sociale). Effectue un examen
des dpenses publiques. Elle a pour fonction de proposer les moyens de
maitriser les dpenses publiques et la dette publique. Aucun pouvoir de dcision.
C- La Confrence nationale des excutifs.
Cette institution a t cre le 4 octobre 2007. Elle a pour mission de faire
participer les collectivits territoriales llaboration des normes qui les
concernent ainsi qu la rforme de la fiscalit locale. Il s'agit dun lieu de
concertation. Cette institution comprend les ministres concerns par les affaires
locales (ministres des finances, de lintrieur, de lcologie, et des affaires
europennes), ainsi que par les reprsentants des trois grandes associations
dlus locaux (association des maires de France, assemble des dpartements de
France et association des rgions de France).
On y trouve galement le prsident du comit des finances locales et celui du
Conseil suprieur de la fonction publique territoriale. Le prsident de cette
Confrence est le Premier ministre.
Le Conseil dorientation des FP
Cre auprs du PM (prsid par lui-mme). Compos des ministres chargs de
lconomie et des finances, du budget, le ministre charg de la Scurit sociale,
le ministre charg des relations avec les collectivits territoriales, des
reprsentants des lus nationaux et locaux, des reprsentants des organismes
de Scurit sociale. La fonction de ce Conseil est de dcrire, danalyser la
situation des fp ainsi que de formuler des propositions concernant la bonne
gestion des fp et de prparer les travaux de la Confrence nationale des fp.
Remet chaque anne au PM aprs ladoption de la LF et de la loi de financement
de la Scurit sociale et avant la Confrence nationale des fp un rapport rendu
public.
Ces directions ne concernent que les fp, pas les ressources publiques et tout
particulirement la fiscalit et les autres prlvements obligatoires
(essentiellement les cotisations sociales).

Sont donc crs rcemment des institutions entre les diffrents acteurs
financiers publics.
Section 2 : La maitrise des finances sociales.
Elles reprsentent plus de 450 milliards deuro (plus que lEtat ou les
collectivits locales). Elles ne font quaugmenter depuis une trentaine dannes.
I- Les contraintes lies aux volutions de la dmographie.
A- Les problmes poss.
Ces problmes concernent essentiellement la question de ces enfoirs de
retraits. Lallongement de la dure de la vie accroit la charge des retraites. Par
ailleurs, la diminution du nombre des actifs a des effets sur les cotisations de

77

retraite (baisse des cotisations), ce qui remet en question lquilibre du

rgime des retraites. Des solutions sont proposes.
Eradication des vieux.
Chaque individu constitue sa propre retraite. Par exemple, en cotisant ce que
lon appelle des fonds de pension. Ce sont des organismes privs qui placent
largent de leurs cotisants et leurs servent une pension au moment de leur
retraite. Ces fonds de pension sont assez limits, ils dpendent en effet aux
placements quils ont oprs, et certains dentre eux sont ainsi remis en question
par la crise financire actuelle.
Augmenter les cotisations qui psent la fois sur les entreprises et sur les
salaris. Le poids des prlvements obligatoires tant dj lev (44% du PIB),
cela pose problme en pratique.
Constituer des rserves pour plus tard. La Sude ou le Canada ont ainsi
institu un fond national de retraite (pour pouvoir financer les retraites). Le
Canada, pour financer ce fond, a institu une surcotisation.
La solution qui va tre adopte en France consiste augmenter lge de la
retraite.
B- La progression des dpenses.
Le nombre de vieillards semi grabataires va augmenter, ce qui est une source
importante daugmentation des dpenses.
Ceux ns juste aprs la seconde guerre mondiale peuvent faire valoir leur droit
la retraite (60ans). Ce phnomne va sajouter au fait que la proportion des
personnes ges de plus 60 ans a dj augment de plus de 4% depuis 1946 et
progresse actuellement de prs de 5%/an. On estime qu partir de 2010, les
plus de 60 ans seront plus nombreux que les moins de 20 ans.
Le cot des prestations sociales va aller en saccroissant pour deux raisons :
Allongement de la dure de vie.
Baisse, proportionnellement autrefois, des salaires servant de base au calcul
des retraites.
C- Lvolution des recettes.
Elle ne sera pas plus importante car elle dpend du nombre des actifs et
galement de la situation de lemploi.
II- Les contraintes lies la crise de lemploi.
Le nombre de demandeurs demploi a des consquences sur le niveau des
dpenses sociales. Cela concerne autant lEtat que les organismes de scurit
sociale.
Section 3 : Quelles normes pour les collectivits locales et les organismes de
scurit sociale ?
Depuis 1983, lEtat sest efforc de ne pas augmenter ses dpenses dans des
proportions suprieures aux volutions du PIB, mais cette norme de dpenses
a subi de trs nombreuses exceptions.

78

Ce nest que depuis 2003 que cette norme qui consiste faire voluer les
dpenses au rythme de linflation est respecte. Cependant, lEtat souhaiterait
que cette norme de dpenses soit tendue aux autres secteurs publics, et
notamment aux collectivits territoriales.
La rponse la crise financire actuelle va ncessiter une intervention accrue de
lEtat et par consquent une augmentation de ses dpenses. On se pose
actuellement la question de dissocier les dpenses de lEtat habituelles et ses
dpenses exceptionnelles lies la lutte contre la crise.
Il serait question disoler les dpenses lies la crise au sein dune nouvelle
mission du budget de lEtat qui serait une mission spcifique ddie la lutte
contre la crise.

Chapitre 4 : La programmation pluriannuelle des finances publiques.

Une des innovations les plus importantes de ces dernires annes en matire
de finances publiques consiste dans le souci de contrler la gestion publique, de
la piloter. Question de gestion des finances dans le temps. Programmer dp audel de lanne civile. Mais galement ragir en cours danne face aux
imprvus. Les difficults programmer proviennent dune part de la rigidit des
rgles des fp mais surtout de lincertitude croissante de lenvironnement
conomique et financier.
La question de la programmation des dpenses publiques dans le temps est
centrale pour toutes les stratgies budgtaires contemporaines. La France vient
dinstituer une programmation pluriannuelle pour les annes 2009/2010/2011.
Cette programmation concerne les dpenses de lEtat. Par ailleurs, une rvision
de la Constitution de juillet 2008 a institu une nouvelle catgorie de loi qui sont
les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Une
premire loi de ce genre a t vote lautomne dernier.
Section 1 : Les enjeux de la programmation pluriannuelle.
Elle se heurte une rgle budgtaire importante qui est le principe
dannualit budgtaire.
I- Le principe dannualit budgtaire.
Lorigine de ce principe est dabord politique. Il tire ses origines du
consentement de limpt. Lorsque les premiers impts rvolutionnaires ont t
crs en 1790, il a t dcid quils seraient levs pour une anne. Cela
concernait par consquent les ressources, et il a t ensuite t tendu aux
dpenses.
A- Expos du principe.
Pour lEtat, la loi de finance initiale est tablie chaque anne avant le 31
er
dcembre pour lanne civile venir, c'est--dire du 1
janvier au 31
dcembre .
Lexcution de ce budget se fait sur la mme priode.
Les collectivits locales devraient normalement adopter leur budget avant la fin
de lanne pour lanne suivante, mais elles sont autorises le voter jusquau

79

31 mars car elles ne possdent pas toutes les informations ncessaires

concernant leurs finances, qui leurs sont fournies par lEtat, avant la fin de
lanne.
B- Les origines et les inconvnients du principe.
Ce principe a t institu la Rvolution afin quexiste une rgularit dans le
temps qui nexistait pas sous lAncien Rgime. On a considr que la priode (un
an) ntait ni trop longue ni trop courte. Si elle tait plus courte, les dbats
budgtaires seraient trop nombreux et si elle tait plus longue, le contrle du
Parlement serait trop espac dans le temps.
Le problme qui sest pos, par rapport ce principe dannualit, est que lEtat
est de plus en plus intervenu en ralisant des quipements de plus en plus
importants. Or, la ralisation de ces quipements ncessitait parfois plusieurs
annes. En vertu du principe dannualit, le budget nautorise dpenser que
sur une anne , ce qui voulait dire que pour raliser de gros quipements il
fallait voter chaque anne pour la tranche raliser lanne suivante. On ne
pouvait pas adopter lensemble de lopration. De ce fait, les gros
investissements taient soumis aux fluctuations politiques, conomiques ou
financires.
Ainsi, si une nouvelle majorit hostile la poursuite des travaux entrait en
fonction, elle pouvait faire cesser ces oprations car lEtat ntait juridiquement
engag que pour une anne. Il a par consquent fallu mettre en place un
dispositif permettant de poursuivre des travaux sur plusieurs annes et
dengager lEtat sur plusieurs annes. Ce dispositif sappelle les autorisations
dengagement.
II- La pluriannualit travestie.
Dans notre droit budgtaire, la pluriannualit est gnralement prsente de la
manire suivante : lannualit est la rgle, la pluriannualit est lexception.
A y regarder de plus prs, on saperoit que des dpenses pluriannuelles existent
sans quelles soient qualifies comme telles.
La cration demplois nouveaux dans la fonction publique. En effet,
lorsque lEtat cre un emploi dans la fonction publique, et quil recrute un
fonctionnaire, il prend de fait un engagement pluriannuel car il sengage
payer le traitement de ce fonctionnaire puis sa retraite et cela sur une longue
dure.
La charge de la dette publique. En effet, lorsque lEtat met un emprunt, il
sengage payer les intrts pour toute la dure de lemprunt. Par consquent il
sengage dans un processus pluriannuel.

80

Section 2. Les outils classiques de la programmation pluriannuelle

Traditionnellement, il existe deux dispositifs : les autorisations dengagement
dune part, et les lois de programmation dautre part.
1 : Les autorisations dengagement
Elles taient autrefois qualifies, avant la mise en uvre de la LOLF,
dautorisations de programme. Ces autorisations instaurent une programmation
des dpenses dinvestissement et des dpenses de fonctionnement sur plusieurs
annes (ce dispositif sapplique pour toutes les dpenses de fonctionnement,
except celles qui concernent les rmunrations des personnels). Si lon tait
tenu de respecter le principe dannualit budgtaire, il serait ncessaire dans le
cas o lon voudrait raliser une dpense sur plusieurs annes, de voter chaque
anne dans le cadre du budget la partie de la dpense concernant cette anne,
cest--dire par exemple la partie de la dpense concernant les travaux devant
tre raliss au cours de cette anne (ex : pour 2009, on ne peut pas voter des
investissement pour aprs 2009). Engagement juridique mais ne figureront au
budget de lanne que les dpenses qui concernent la tranche de travaux devant
tre raliss sur cette anne l. LEtat ne sengage pas juridiquement au-del
dune anne, toujours en vertu de ce principe : ainsi, si par exemple un
quipement ne peut tre ralis que sur plusieurs annes, il pourrait tre dcid
de ne pas poursuivre les travaux, simplement parce que lEtat sengage
juridiquement sur une anne. Dautre part, si lon inscrivait le total de la dpense

81

sur 1 an cela augmenterait artificiellement puisque une partie seulement de ces

dpenses serait ralise sur lanne. Par consquent, on a institu un dispositif
qui permet lEtat de sengager juridiquement sur plusieurs annes. Ce sont les
autorisations dengagement. Ces autorisations sont accompagnes de ce que
lon appelle des crdits de paiement (CP). Ils correspondent au paiement de la
dpense chaque anne lorsque le travail a t fait.
En rsum, les autorisations dengagement (AE) sont pluriannuelles : elles
engagent lEtat sur la dure du programme. Cela signifie que lquipement qui
est prvu devra tre ralis et que les fonds pour le financer sont dors et dj
prvus. Ces fonds ne seront dbloqus que par tranches au fur et mesure de la
ralisation des travaux. Ainsi, les sommes ncessaires sont inscrites au budget,
votes (adoptes), ce qui est engage lEtat et ce qui oblige chaque anne
inscrire les crdits ncessaires au paiement du service fait par lentreprise. Ces
crdits qui sont inscrits chaque anne et qui correspondent la tranche du
programme dquipement qui devra tre ralise sont qualifis de crdits de
paiement. Ces derniers sont annuels. Ce sont les seuls pris en compte dans les
charges du budget. Ils rentrent dans le calcul du solde budgtaire.
2 : Les lois de programmation
Les lois de programme (ou lois de programmation / dorientation) sont des lois
ordinaires qui dfinissent certains objectifs de laction conomique et sociale de
lEtat. Il ne faut pas les confondre avec les autorisations dengagement. Ces lois
nont aucun caractre obligatoire, il sagit seulement dindications qui
nengagent pas lEtat. Ce sont des dclarations dintentions, formalises dans un
cadre lgislatif. Les lois de programme sont des lois ordinaires. Cependant, sous
les IIIe et IVe Rpubliques, les lois de programme avaient la mme valeur que le
budget. Cest lordonnance du 2 janvier 1959 qui leur a retir leur valeur
budgtaire et qui les a limites des lois ordinaires. Il y a des lois de
programmation pour lducation, la dfense, et ainsi de suite. Ce sont des lois
ordinaires, et par consquent elles sont le plus souvent non appliques en raison
de leur faible force. NB : Les autorisations dengagement figurent dans le cadre
des lois de finances, ce qui nest pas le cas des lois de programme.
Pas trs efficace : lois ordinaires pas forcment appliques et autorisation de
programme =/ logique densemble.
Ces outils ntaient pas suffisants pour dvelopper une vritable stratgie
budgtaire. Ces outils ne concernaient que quelques lments. Il fallait faire en
sorte de dpasser lannualit. On pouvait recourir la pluriannualit en GrandeBretagne, mais pas en France avant 2008.
Section 3. La nouvelle programmation pluriannuelle
Les dispositifs que lon vient de voir existent toujours. A partir de 2008, on en a
simplement ajout de nouveaux. Cette nouvelle programmation est reprsente
par une programmation des dpenses de lEtat mais aussi une programmation
de lensemble des finances.
1 : La programmation pluriannuelle : une rforme gestionnaire
La stratgie budgtaire de lEtat senracine (ou sorganise) aujourdhui dans la
rvision gnrale des politiques publiques. + Pression UE. Officiellement lance
par PdR le 12 dcembre 2007. Cette rvision gnrale des politiques publiques
(RGPP) sert de fondement llaboration dune programmation sur trois ans

82

(triennale) des dpenses de lEtat. Ce dispositif ne fait pas lobjet dune dcision
lgislative qui remettrait en question le principe dannualit budgtaire. Il sagit
dun dispositif gestionnaire qui vise rationaliser la gestion budgtaire de lEtat.
Cette programmation est labore par les services du ministre du budget dans
re
le cadre de la prparation du budget. Seules les prvisions concernant la 1
anne font lobjet dun vote au Parlement dans le cadre de ladoption de la loi de
finances. Cette programmation a t prconise par un rapport au
gouvernement qui concernait la mise en uvre de la LOLF. Ce rapport a t crit
par Alain Lambert (UMP) et Didier Migaud (PS) qui sont les initiateurs de la LOLF.
Par ailleurs, la programmation budgtaire pluriannuelle a officiellement t
annonce par le prsident de la Rpublique le 12 dcembre 2007 lors du premier
conseil de modernisation des politiques publiques qui sest tenu au moment de
la prsentation de la premire tranche de la RGPP. Les propos du Prsident de la
Rpublique taient les suivants : Nous mettrons en place pour 2009 / 2011 un
budget pluriannuel cohrent avec notre trajectoire de finances publiques. Il sagit
dune rvolution dans notre fonctionnement administratif . Cela faisait une
quinzaine danne que lon parlait de cette rforme mais elle ne stait jamais
faite. Elle a t pour la premire mise en uvre lors de llaboration du budget
2009 sur une priode qui correspond celle de la RGPP (3 ans).
Ce dispositif ne remet cependant pas en question le principe dannualit
budgtaire car seules les lois de finances annuelles ont une valeur contraignante
et continuent tre adoptes lautomne par le Parlement. La diffrence est
que, bien que discute et soumise ladoption des parlementaires chaque
anne, les projets de lois de finances sinscrivent maintenant dans le cadre dune
programmation triannuelle. Dautre part, alors que les lois de finances
concernent les dpenses et les recettes, la programmation pluriannuelle ne fixe
quant elle que des plafonds de dpenses. Cette programmation qui se limite
aux dpenses de lEtat concerne les missions qui figurent au budget (les
politiques publiques, donc). Le primtre de cette programmation comprend les
crdits des missions figurant au budget gnral.
On qualifie cette programmation de programmation semi-glissante car le
dispositif fonctionne de la manire suivante : En premier lieu un plafond global
de dpenses est fix pour chacune des annes. Ce plafond est dtermin en
fonction de ce que lon appelle une norme de dpenses. Il sagit actuellement du
taux dinflation prvu pour lanne en question. Ce plafond fait lobjet dune
programmation ferme, fixe, immuable, sur trois ans (except la possibilit dune
modification lie une variation du taux dinflation). En second lieu des
plafonds sont fixs par missions. Ces plafonds sont fermes pour les deux
premires annes mais rvisables la troisime anne en fonction des contraintes
de cette dernire. En troisime lieu sont enfin dtermins les crdits rpartis
par programme (plafonds par programmes) En ce qui concerne les programmes,
les crdits sont fermes la premire anne mais modifiables les deux annes
suivantes. Cette programmation peut tre qualifie de semi-glissante puisquon
peut faire glisser des dpenses dune anne sur lautre. La troisime anne sert
de fondement la programmation pluriannuelle suivante (pour 2009/2011, la
suivante sera 2011/2013).
2 : La loi de programmation pluriannuelle des finances : une rforme
politique
Une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a t institue
par la loi de rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette loi de

83

programmation nabroge cependant pas les lois dont on a parl tout lheure.
Selon larticle 34 rvis de la Constitution, des lois de programmation
dterminent les objectifs de laction de lEtat. De plus, les orientations
pluriannuelles des finances publiques (pas que de lEtat et pas que dpenses)
sont dfinies par des lois de programmation. Elles sinscrivent dans lobjectif
dquilibre des comptes des administrations publiques. Autrement dit, la
programmation pluriannuelle des finances publiques est associe la ralisation
de lquilibre des dpenses et des recettes publiques. Mais lois ordinaires (=/ LF).
Par ailleurs, cette programmation concerne lensemble du secteur financier
public, cest--dire lEtat, les collectivits locales et les organismes de scurit
sociale. Autrement dit, cet article sinscrit dans la logique des critres de
convergence et du pacte de stabilit institu dans le cadre de lUE. On a ainsi
cr une catgorie de lois qui va compltement dans le sens de lUE. Il faut
toutefois souligner que cette loi de programmation pluriannuelle des finances
publiques est comme toutes les lois de programmation dpourvue de force
obligatoire sur le plan financier. Ce ne sont pas des lois de finances mais bien
des lois ordinaires. Elles peuvent donc tre ou non appliques. Nanmoins, il
tait important de donner un caractre solennel par un vote des parlementaires
non seulement aux engagements pris dans le cadre du pacte de stabilit et de
croissance mais galement une logique nouvelle de gestion des finances
publiques. Par ailleurs, il est aussi important que la matrise des finances
publiques soit conue de manire consolide / globale, ce qui signifie que soient
prises en considration non seulement les dpenses et les recettes mais les
dpenses et les recettes de lensemble du secteur public (pas seulement lEtat).
On ne peut plus considrer aujourdhui les finances de lEtat de manire
indpendante de celles des collectivits locales et des organismes de scurit
sociale. Cest la raison pour laquelle le texte constitutionnel (larticle 34) fait
rfrence aux finances publiques dans leur totalit. Cest la mme chose pour
lquilibre des comptes publics qui doit tre considr de manire globale.
NB : il faut souligner que la confrence nationale des finances publiques, laquelle
runit les reprsentants des diffrentes composantes du systme financier
public, va dans le sens dune globalisation, cest--dire dune consolidation des
comptes publics.
Loi programmation pluriannuelle vote en fvrier 2009 et concerne 2009-2011.
Chapitre 5 : La mobilisation des ressources fiscales
Section 1. Une grande varit de prlvements obligatoires
1 : Dfinition de limpt et des autres prlvements obligatoires
La notion de prlvement obligatoire est utilise en France pour dsigner dune
part les impts prlevs au profit de lEtat, ou des collectivits locales, ou encore
des organismes de scurit sociale, et dautre part les cotisations sociales
prleves au profit des organismes de scurit sociale, non considres comme
des impts. En effet, on considre que les impts sont sans contre-partie. Or les
cotisations sociales ont une contrepartie (comme cest le cas pour le
remboursement des mdicaments par ex.). Lensemble des prlvements
obligatoires reprsente environ 44% du PIB et plus de 20% sont reprsents par
les prlvements sociaux. Il est trs difficile de comparer les prlvements
obligatoires dun pays un autre car les services publics rendus par le secteur
public ne sont pas identiques. En effet, il y a des pays o la couverture sociale
est nulle alors quen France elle est au contraire trs importante. Les dbats les

84

plus nombreux concernant la fiscalit sont relatifs la justice fiscale et la

simplification des systmes fiscaux.
2 : Caractristiques et volutions des impts
Limpt constitue lessentiel des ressources de lEtat avec environ 300 milliards
deuros. Il reprsente 90% des ressources dfinitives de lEtat. Le reste des
recettes est constitu par des revenus provenant de lexploitation des domaines
publics et privs. Les principaux impts dEtat sont la TVA (qui reprsente 45%
du total des impts dEtat), limpt sur le revenu des personnes physiques
(1917), limpt sur les socits et la taxe intrieure sur les produits ptroliers. Ce
sont les quatre principaux impts dEtat. Il y en a bien dautres (230 environ).
Limpt reprsente environ la moiti des ressources des collectivits locales
(impts et cotisations sociales =/ impts, prlvements qui donnent lieu une
contrepartie, ex remboursement des frais de maladie/mdicaments alors que
limpt ne peut pas donner lieu une contrepartie prcise). Contribution sociale
gnralise (CSG 1990) = impt sur le revenu qui financent les dpenses de la
SS. Les principaux impts locaux sont la taxe professionnelle, la taxe
dhabitation, la taxe foncire sur les proprits bties et non bties. Il en existe
beaucoup dautres tel que la taxe sur la publicit, sur les eaux minrales, sur les
permis de conduire, la taxe de sjour (gnralement comprise dans le prix des
chambres dhtels), la taxe sur les remontes mcaniques. En rsum, il y a des
taxes peu prs sur tout (sauf lair). Les organismes de scurit sociale sont
financs la fois sur des impts et par des cotisations sociales. Ces dernires
sont dues la fois par les salaris et par les employeurs. Les impts sociaux sont
maintenant une source de financement de plus en plus importante de la scurit
sociale. Parmi ces impts, le plus important est celui sur le revenu des personnes
physiques qui sappelle la contribution sociale gnralise.
Section 2. Les rsistances limpt
1 : Les rvoltes fiscales
Cest un phnomne universel.
A] Les rvoltes fiscales en France
Dans la priode contemporaine, deux grandes rvoltes fiscales ont eu lieu en
France. Il sagit du mouvement Poujade dabord puis du mouvement Nicoud. Ce
sont des mouvements qui ont profondment marqu ladministration fiscale
franaise. Ils ont t, notamment le second mouvement, des mouvements trs
violents de rvoltes contre ladministration fiscale.
Sagissant du mouvement Poujade, il sagit dun mouvement de contestation de
limpt qui sest dvelopp dans les annes 1950. Il a t cr par un
commerant du centre de la France qui sappelait Pierre Poujade, qui a fond
lUnion de dfense des commerants et des artisans (lUDCA). Son objectif a t
de sopposer aux contrles fiscaux qui venaient dtre mis en place. En fait, si le
prtexte a t fiscal, il sagissait surtout dune raction aux premires
transformations de lconomie et plus particulirement une concentration du
commerce de distribution et par consquent une disparition des petits
commerces. Lune des actions les plus spectaculaires de lUDCA a t
dempcher les agents du Fisc deffectuer leur contrle. Poujade demandait ce
quon se place devant les entreprises qui faisaient lobjet du contrle. Le
commerant impos ntait pas sanctionn car il disait de pas refuser limpt, ce
qui tait une ruse. Do une grande adhsion lUDCA. Par ailleurs, le

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mouvement Poujadiste a bnfici du mode de scrutin de la IVe Rpublique,

cest--dire de la reprsentation proportionnelle. LUDCA prsenta des candidats
aux lections, la chambre des dputs et obtint en 1956 une cinquantaine de
siges, ce qui lui permettait de peser sur les dcisions politiques. Ce ntait donc
pas seulement un syndicat mais aussi une force politique et sociale. Avec la Ve
Rpublique et son nouveau mode de scrutin, lUDCA nobtint aucun sige
lAssemble nationale. Il disparut par consquent en tant que force.
Sagissant du mouvement Nicoud, il a t semblable au mouvement Poujade (il
runissait donc des commerants et des artisans) et sest dvelopp au cours
des annes 70. Il sagit du comit inter-professionnel de dfense des
commerants et artisans (CID). Le CID fut cr en 1969 par un commerant de la
rgion Nord-Alpes, Grard Nicoud. Ce mouvement sest caractris par des
actions parfois trs violentes et spectaculaires contre les agents des impts. Il
kidnappait parfois des agents, les ligotait et les attachait toute la nuit des
arbres (sic !), plaaient des bombes devant les portes de dputs giscardiens (on
raconte quune petite fille a failli un jour tre blesse suite une explosion dune
porte, et le mouvement Nicoud a fait porter des fleurs pour sexcuser). A un
moment, Nicoud a t emprisonn et les militants, descendus dans la rue,
dfilaient en criant pas de Nicoud, pas de sous (il y avait donc une menace
dune grve de limpt). Nicoud a finalement t libr suite la pression
populaire. Ce mouvement na jamais eu de reprsentation politique. Enfin,
certains militants devinrent maostes, voire marxistes-lninistes et le mouvement
finit par disparatre de lui-mme.
B] Les rvoltes fiscales aux Etats-Unis
Cest sur le plan doctrinaire ou thorique que sest dvelopp la rsistance
limpt. Des doctrines anti-fiscales sont nes et se sont dveloppes la fin des
annes 1970, et cela suite au mouvement du dveloppement des thories nolibrales classiques (dj tudies, voir infra). On sest alors focalis sur le rejet
de limpt sur le revenu des personnes physiques, beaucoup plus que les impts
sur les dpenses (la TVA ntait pas mal considre car elle navait pas dimpact
rel sur les entreprises). Les critiques se sont concentres sur la pression fiscale
trop importante, sur la progressivit de limpt, enfin sur la complexit des
problmes fiscaux. Limpt tait considr comme un frein linvestissement
dans les entreprises.
Un vaste mouvement de refus sest ainsi dvelopp la fin des annes 70 du
ct des classes moyennes. Il tait soutenu par des associations qui taient pour
la plupart trs marques par les thories conomiques librales classiques. Ce
mouvement anti-fiscale a connu son apoge en Californie avec ladoption le 6
juin 1978 par les deux tiers des lecteurs dun amendement la Constitution
appel la proposition 13. Cet amendement a rduit considrablement limpt
foncier de lEtat de Californie en instituant un plafonnement du taux de cet
impt 1% de la valeur marchande du bien. Il sagit l dune premire forme de
constitutionnalisation du taux de pression fiscale. Cet amendement avait t
soutenu par un snateur rpublicain (Jarvis) ainsi que par le futur prsident des
USA (Ronald Reagan, et non Obama ). Ce dispositif a ensuite t institu dans
22 autres Etats des USA.
2 : Les autres modes de rsistance limpt
A] La fraude fiscale
Elle constitue un anti-fiscalisme individuel dont lampleur est valu 15 ou 20%

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des recettes fiscales en France. On distingue la fraude de lvasion fiscale.

_ La fraude est en effet un dlit puni pnalement, et consiste se soustraire
intentionnellement limpt. Il faut donc prouver lintention.
_ Lvasion fiscale consiste quant elle utiliser au maximum les possibilits
dattnuer la charge fiscale sans pour autant enfreindre la loi. On parle
doptimisation fiscale.
B] La grve de limpt
La grve de limpt a parfois t propos par des partis politiques ou par des
mouvements anti-fiscaux. On avait demand par exemple des militants de
sopposer la construction dune centrale nuclaire. Gnralement, la grve de
limpt na jamais fonctionn.
C] La fuite devant limpt
Cette dlocalisation des contribuables concerne surtout les sportifs de haut
niveau. Elle consiste dlocaliser leurs activits dans un autre pays plus basse
pression fiscale. Le sige de leurs activits se trouve alors dans des paradis
fiscaux, tats o la pression fiscale est parfois quasiment nulle. La fuite devant
limpt est galement une rduction des activits professionnelles : on a vu
certains qui estiment que pass un certain stade, ils paient trop dimpts, et quil
vaut donc mieux arrter de travailler.
B] Lconomie souterraine
Lconomie souterraine est ce quon appelle le travail clandestin, cest--dire des
activits non dclares ou encore des changes de services entre professionnels.
Le travail clandestin est aujourdhui considrablement dvelopp dans tous les
tats du monde. Cest la terreur des tats actuels car il est difficile arrter.
Section 3. Les transformations de limpt
1 : Les transformations de la nature de limpt
Aujourdhui, la matire imposable et limpt lui-mme se transforment sous la
pression de diffrents facteurs : la mondialisation des changes, la dlocalisation
des contribuables, le dveloppement du commerce lectronique, la prolifration
des industries de services, linstabilit des systmes fiscaux et financiers. 1re
consquence : la mobilit de la matire imposable au-del des frontires pose
le problme de la fraude fiscale dune part et du poids de plus en plus lourd de
limpt support par les contribuables qui nont pas les moyens ni de se
dlocaliser ni doptimiser leur fiscalit. 2e consquence : le dveloppement du
commerce lectronique pose de trs grands problmes en ce qui concerne le
paiement de la TVA. On note en effet une fraude la TVA.
2 : La rforme fiscale et la recherche du bonheur
A] Les utopies fiscales
Ce sont des doctrines qui proposent un impt idal : un impt juste, simple et
rentable. Par ailleurs, cet impt remplacerait tous les autres impts. Il sagirait
donc dun impt unique. Quelles sont les propositions dimpts uniques qui ont
t faites lpoque et aujourdhui ?

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Limpt unique sur la terre : Cette doctrine a t conue initialement par les
physiocrates au XVIIIe sicle. La terre tait perue comme la source de la
richesse conomique. Ainsi, il tait logique de taxer la proprit foncire. Cette
ide fut reprise au XIXe sicle, aux Etats-Unis, par Henri George (1839 1897).
George voulait instaurer un rgime fiscal juste en instituant un impt unique qui
aurait pour vertu de lutter contre la pauvret. Il estimait quen taxant
lourdement la proprit foncire, on allait dcourager les investisseurs dinvestir
dans ce domaine et les conduite investir dans lindustrie, ce qui aurait pour
effet de crer les emplois et par consquent de lutter contre la pauvret. Pour
George, il sagissait de supprimer tous les impts et de les remplacer par un seul
impt sur le foncier.
Limpt unique sur le capital : Il a t propos par un fabricant de chocolats
(considr lpoque comme un mdicament) qui sappelait Menier la fin du
XIXe sicle. Ctait un libral. Il estimait quil fallait supprimer tous les impts et
les remplacer par un impt sur le capital. Cette ide a t reprise dans la priode
contemporaine, sous un angle lui aussi libral.

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