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LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

Le contrôle budgétaire s’opère au sein de chaque institution européenne et au niveau des États membres. La Cour des comptes et le Parlement assurent un important travail de contrôle à différents niveaux. Chaque année, ce dernier examine l’exécution du budget, en vue de donner décharge à la Commission européenne.

BASE JURIDIQUE

Articles 317, 318, 319, 322 et 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE);

Règlement financier, première partie, titre VII, chapitres 1 et 2 [règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, modifié en dernier lieu par le règlement (UE, Euratom) n° 1081 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010];

Accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière, paragraphe 44;

Règlement

du

Parlement

européen,

chapitre 2, article 112; annexe VI.

titre II,

chapitre 7,

articles 76, 77 et 78; titre IV,

OBJECTIFS

Assurer le caractère licite, l’exactitude et la solidité financière des opérations budgétaires et des systèmes de contrôle financiers, ainsi que la bonne gestion financière du budget européen (économie, efficience et efficacité).

RÉALISATIONS

A. Contrôle au niveau national

Le contrôle initial des recettes du budget de l’Union européenne et des dépenses est exercé en partie par les instances nationales. Celles-ci ont gardé leurs compétences, surtout en matière de ressources propres traditionnelles (*1.5.1.), car elles disposent des procédures nécessaires à la perception et au contrôle desdites sommes. Les États membres retiennent 25 % des ressources propres traditionnelles pour couvrir les frais de perception (cette part s’élevait à 10 % avant la «décision ressources propres» 2000/597 du 29 septembre 2000, entrée en vigueur le 1 er mars 2002). La collecte des ressources propres traditionnelles n’en revêt pas moins une grande importance pour les institutions de l’Union européenne. Aussi le Parlement européen (PE) a-t-il institué une commission d’enquête sur la fraude dans le transit communautaire (voir ci-dessous). Les dépenses opérationnelles à charge du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et des Fonds structurels sont également contrôlées en premier lieu par les autorités des États membres qui, souvent, doivent supporter une partie du coût de ces interventions.

B. Contrôle au niveau communautaire

1. Interne

Au sein de chaque institution, le contrôle est effectué par les ordonnateurs et les comptables, puis par l’auditeur interne de l’institution concernée.

2. Externe: par la Cour des comptes (*1.3.11)

Le contrôle externe est effectué par la Cour des comptes européenne (CCE), qui présente chaque année à l’autorité budgétaire des rapports détaillés conformément aux dispositions de l’article 287 du TFUE, à savoir:

une déclaration d’assurance (DAS) concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes;

le rapport annuel sur l’exécution du budget général, y compris les budgets de toutes les institutions et organes satellites;

des rapports spéciaux sur des dossiers particuliers;

des rapports annuels spécifiques relatifs aux agences et organes de l’Union européenne.

La Cour fait rapport également sur les opérations d’emprunt et de prêt, ainsi que sur le Fonds européen de développement.

3. Contrôle au niveau politique: par le Parlement européen:

Au sein du PE, la commission du contrôle budgétaire est chargée de préparer la position du PE et en particulier de:

contrôler l’exécution du budget de l’Union et du Fonds européen de développement (FED);

clôturer la présentation et l’audit des comptes et des bilans de l’Union, de ses institutions et de tous les organes qu’elle finance;

contrôler les activités financières de la Banque européenne d’investissement (*1.3.14.);

contrôler la rentabilité des différentes formes de financement communautaire dans la mise en œuvre des politiques de l’Union;

examiner les fraudes et les irrégularités dans l’exécution du budget de l’Union, adopter des mesures visant à prévenir et à poursuivre ces cas de fraude et d’irrégularités, et protéger les intérêts financiers généraux de l’Union.

Elle prépare également les décisions de décharge.

La procédure de décharge

Une fois par an, le Parlement, sur recommandation du Conseil, donne décharge à la Commission sur l’exécution du budget de l’année n-2, après avoir examiné le rapport annuel de la Cour des comptes, et les réponses de la Commission et d’autres institutions à ses propres questions (article 319 du TFUE). La Commission et les autres institutions sont tenues de donner suite aux observations faites par le PE dans ses résolutions de décharge (article 147 du règlement financier). Le PE donne également décharge annuellement aux autres institutions ainsi qu’aux agences. Le Parlement donne à la Commission une décharge séparée concernant la mise en œuvre des mesures relatives au FED, celles-ci n’étant pas encore intégrées dans le budget général. La décision de décharge du Parlement et sa résolution relative à l’exécution du budget général, Section I - Parlement européen sont adressées au président du PE.

Le Parlement étudie les rapports de décharge à l’assemblée plénière avant le 15 mai (article 145 du règlement financier). Ainsi, l’octroi de la décharge est voté lors de la période de session du mois de mai et, si celle-ci est reportée, lors de la période de session du mois d’octobre. Si la proposition d’octroi de la décharge n’est pas soutenue par une majorité, ou si le PE décide de

différer sa décision de décharge, il informe les institutions ou les agences concernées des raisons du report de la décision de décharge. Celles-ci sont tenues de prendre sans tarder les mesures nécessaires à l’élimination des obstacles à la décision de décharge. Ensuite, la commission du contrôle budgétaire soumet dans les six mois un nouveau rapport contenant une nouvelle proposition d’octroi ou de refus de la décharge.

4. Mesures antifraude: par l’OLAF

L’Office de lutte antifraude (OLAF) a été institué en 1999 (décision de la Commission 1999/352). Il est compétent pour mener des enquêtes indépendantes de la Commission. Il a été renforcé à l’instigation du PE. Son rôle concerne la protection des intérêts financiers de l’Union, étant investi de la responsabilité de la lutte contre les fraudes commises au détriment des fonds de l’Union européenne dans toutes les institutions, et de la coordination des organes compétents dans les États membres. Dans le cadre des règlements 1073/1999 et 1074/1999 relatifs aux enquêtes menées par l’OLAF, le PE, le Conseil et la Commission ont signé, le 25 mai 1999, un accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes. Cet accord stipule que chaque institution établit des règles internes communes visant à assurer le bon déroulement des enquêtes menées par l’OLAF. Certaines de ces règles, désormais intégrées dans le statut des fonctionnaires des Communautés européennes, obligent le personnel à coopérer avec l’OLAF et prévoient une certaine protection des membres du personnel qui divulguent des informations concernant une fraude ou une corruption éventuelles. Ce système est également connu sous le nom de «dénonciation des dysfonctionnements».

La Commission a proposé une réforme de l’OLAF et de son cadre réglementaire en 2006. Les 20 novembre et 18 décembre 2008, le PE a adopté deux résolutions, chacune à une très grande majorité, dans lesquelles il a souligné la nécessité d’«une amélioration considérable de l’efficacité et de la qualité des enquêtes de l’OLAF par le renforcement des garanties de procédure, du rôle du comité de surveillance, des droits à la présomption d’innocence, des droits de la défense des personnes sous enquête et des droits des informateurs, par l’adoption de règles claires et transparentes applicables à la conduite des enquêtes et par l’amélioration de la coopération avec les autorités nationales compétentes et les institutions de l’Union» et a invité le Conseil à ouvrir les négociations sur une refonte de la législation antifraude de l’Union. Toutefois, le dossier est resté bloqué au Conseil. Le 17 mars 2011, la Commission a adopté une nouvelle proposition visant à réformer l’Office européen de lutte antifraude, afin de «renforcer l’efficience, l’efficacité et la responsabilité de l’OLAF, tout en préservant son indépendance en matière d’enquêtes».

L’article 325 du TFUE prévoit une coopération étroite et régulière entre les États membres et la Commission ainsi que la possibilité de mesures spécifiques du Conseil visant à offrir une protection effective et équivalente des intérêts financiers de la Communauté dans les États membres.

RÔLE DU PARLEMENT EUROPÉEN

A. Évolution des compétences

Entre 1958 et 1970, le PE était seulement tenu informé des décisions quant à la décharge donnée par le Conseil à la Commission sur l’exécution du budget. En 1971, il a obtenu le pouvoir de donner décharge conjointement avec le Conseil. Depuis le 1 er juin 1977, date à laquelle le traité du 22 juillet 1975 est entré en vigueur, il est seul à pouvoir donner décharge sur les comptes, après que le Conseil a émis sa recommandation. Il convient également de préciser que le PE, par l’intermédiaire de ses commissions compétentes, auditionne les commissaires désignés, et la commission du contrôle budgétaire auditionne les membres désignés de la Cour des comptes

ainsi que les candidats présélectionnés pour le poste de directeur de l’OLAF. Ces postes ne peuvent pas être pourvus en l’absence de ces auditions au Parlement.

B. Recours à la décharge

Le PE peut décider de reporter la décharge s’il estime que la manière dont la Commission a exécuté le budget laisse à désirer sur certains points. Le refus de la décharge peut être assimilé à une demande de démission de la Commission. La menace a été mise à exécution en décembre 1998: le rejet, par un vote en assemblée plénière, de la proposition de décharge a été suivi de la constitution d’un groupe de cinq experts indépendants qui a enquêté sur des accusations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme visant la Commission; le Collège des commissaires a démissionné collectivement le 16 mars 1999. Les membres de la commission du contrôle budgétaire se spécialisent dans telle ou telle politique communautaire et préparent la réponse du PE aux rapports spéciaux de la Cour des comptes, généralement sous la forme de documents de travail qui fournissent des orientations au rapporteur général de la décharge.

Bien que le traité ne se réfère qu’à la décharge de la Commission, pour des raisons de transparence et de contrôle démocratique, le PE donne aussi décharge séparément aux autres institutions et organes et à chaque agence ou organisme similaire (Règlement du PE annexe VI). En séance plénière d’avril 2009, dans le cadre de la procédure de décharge pour l’année 2007, le PE reporta la décharge au Conseil des Ministres notamment en raison du refus du Conseil de fournir au PE les informations idoines qui l’auraient autorisé à donner la décharge; celle-ci a finalement été accordée au mois de novembre de la même année, après que le Conseil a accepté des avancées en faveur des requêtes du PE. Cependant, les procédures de décharge du Conseil pour les exercices de 2008 et 2009 ont à nouveau rencontré des difficultés considérables. Par conséquent, le rapport de décharge sur l’exécution du budget du Conseil pour 2009, adopté à l’unanimité le 28 mars 2011 par la commission du contrôle budgétaire, propose à nouveau de reporter sa décision d’octroi de la décharge au secrétaire général du Conseil et «réaffirme que les dépenses du Conseil devraient être vérifiées de la même manière que celles des autres institutions de l’Union; estime à cette fin préférable de procéder selon l’approche indiquée dans sa résolution du 16 juin 2010, et considère notamment que ce contrôle doit être fondé "sur les documents écrits suivants transmis par les différentes institutions:

les comptes de l’exercice écoulé afférents aux opérations du budget,

un bilan financier décrivant l’actif et le passif,

un rapport annuel d’activités concernant leur gestion budgétaire et financière,

le rapport annuel de l’auditeur interne,

ainsi qu’un exposé oral effectué lors de la réunion de la commission compétente pour la procédure de décharge".»

Comme il a déjà été précisé, la Commission, les autres institutions et les agences font rapport sur les mesures prises pour faire suite aux observations accompagnant les résolutions de décharge. Les États membres informent la Commission des mesures prises à la suite des observations du Parlement, et la Commission en tient compte dans son propre rapport de suivi (article 147 du règlement financier). Comme indiqué dans la fiche technique sur la Cour des comptes (*1.3.10.), après plusieurs années consécutives sans qu’une déclaration d’assurance positive non assortie de réserves n’ait été émise par la Cour des comptes, le PE a encouragé le développement d’un cadre de contrôle intégré qui comprend également la gestion partagée avec les États membres.

Les commissions spécialisées du PE contribuent également à garantir que les crédits communautaires sont dépensés de manière efficiente, au mieux des intérêts du contribuable européen.

En outre, des membres de la commission du contrôle budgétaire ont rencontré, à plusieurs occasions, des représentants des commissions homologues des parlements des États membres, les autorités nationales de contrôle ainsi que des représentants des services des douanes. Des députés ont également effectué un certain nombre d’enquêtes sur le terrain afin de vérifier les faits à l’origine de problèmes particuliers.

En décembre 1995, le PE a exercé pour la première fois le droit que lui a conféré le traité de créer une commission d’enquête. Cette commission a fait rapport sur des allégations de fraudes et de mauvaise administration sous le régime de transit communautaire. Les 38 recommandations de la commission d’enquête ont recueilli une large approbation.

Plusieurs fonctionnaires des institutions européennes qui avaient divulgué des informations concernant de possibles cas de fraude, de corruption ou de mauvaise gestion n’ayant pas fait l’objet d’une protection adaptée dans le cadre des règles de protection prévues par le système de dénonciation des dysfonctionnements, la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen a suggéré à la Commission une révision de ces règles.

Le traité de Lisbonne renforce les mécanismes de contrôle axés sur les résultats obtenus par les programmes de l’Union européenne mis en œuvre avec les finances de l’Union. L’article 318 du TFUE oblige la Commission à soumettre au Parlement et au Conseil, en tenant compte de leurs indications, un rapport d’évaluation complet tel qu’indiqué dans la procédure de décharge annuelle.

Par ailleurs, le paragraphe 44 de l’Accord Interinstitutionnel du 17 mai 2006 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière reconnaît «l’importance d’un renforcement du contrôle interne sans alourdir la charge administrative» et demande que «dans ce cadre, priorité [soit] accordée à une bonne gestion financière visant l’obtention d’une déclaration d’assurance positive pour les fonds en gestion partagée» avec les États membres, qui «s’engagent dès lors à établir chaque année, au niveau national approprié, un récapitulatif des contrôles des comptes et des déclarations disponibles».

Jean-Jacques GAY / Helmut WERNER

04/2011