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Infra 2.1.1.
Le benchmarking consiste comparer une performance une norme ou un standard (gnralement la meilleure
performance observe) qui sert de point de rfrence pour mesurer les progrs.
2
Ces nouveaux dispositifs sont largement emprunts la pratique industrielle. Ils sont conus
et mis en uvre par des organismes, extrieurs l'cole, de natures juridiques et conomiques
trs diverses: organisations internationales, agences indpendantes but non lucratif,
"organismes quasi-autonomes non gouvernementaux", firmes multinationales du testing,
cabinets d'experts et de consultants, agences d'accrditation, medias, revues scientifiques, etc.
Or l'institution scolaire est elle-mme un vaste et vnrable dispositif de jugement de la
qualit, des savoirs et des lves: elle note, slectionne, confre grades et diplmes, elle
qualifie. Que signifie donc cette prolifration d'valuateurs des valuateurs? Leur objectif est
diffrent: il ne s'agit pas ici d'amliorer ou contrler la justesse, la fiabilit ou l'quit du
jugement des enseignants, mais, usage de dcideurs externes, de mesurer la qualit du
"produit" et du "processus de production" de l'enseignement lui-mme. Ce changement
d'objet de la mesure en ducation renvoie deux volutions majeures: (i) du march, avec la
globalisation des changes sur les marchs du travail et des services d'enseignement, (ii) de la
conception de l'Etat, avec l'adoption par de nombreux pays du "Nouveau Management Public"
(Peters 2004). Il convient donc de rappeler les origines du mouvement de pilotage "par la
qualit" en ducation [1] avant d'en recenser les principaux outils [2] pour enfin s'interroger
sur le mode d'emploi de ces nouveaux instruments de mesure de la qualit de l'ducation [3].
Des tablissements existants, juridiquement publics ou privs, s'tendent l'international via l'ouverture de
filiales, le franchisage, les joint ventures, l'enseignement en ligne. Des conglomrats incluant des tablissements
d'enseignement suprieur crent des universits virtuelles fonctionnant comme courtiers pour leurs
enseignements distance. Les firmes de l' industrie de l'enseignement se concentrent, sont cotes en bourse, et
se livrent un lobbying actif auprs des gouvernements et des institutions internationales (cf. par ex. les
ngociations de l'Accord gnral sur le commerce des services dans le cadre de l'OMC). Pntrent galement sur
le march des institutions but non lucratif ou des sponsors dont l'ducation n'tait pas la vocation initiale. Des
firmes industrielles ou de service crent des chanes de services d'enseignement ou reprennent en sous-traitance
la gestion d' tablissements publics extrioriss par l'administration. Des socits off shore proposent sur le Web
des programmes et des diplmes "internationaux". Les universits d'entreprise, qui se multiplient, tendent
largir leur champ au del de leurs propres salaris et pntrer les campus existants.
en y diffusant les modes de gestion de l'entreprise prive. A partir des annes 1980, le
discours de l'OCDE ( mais aussi de la Banque Mondiale et de l'Union Europenne) s'inverse
pour fustiger non plus les dfaillances du march mais celles de l'Etat: monopoleur,
bureaucratique, inefficace, voire corrompu. Simultanment le terme de politique d'ducation
est remplac dans la littrature des organisations internationales par celui de management. Ce
management est le "Nouveau Management Public" (NPM) , doctrine issue des think tanks de
la "nouvelle droite" en Angleterre et aux Etats-Unis:
Le libre march est le mode de fourniture des services la plus efficace, celui qui
satisfait la demande au moindre cot.
Laisse au march, l'instruction serait cependant produite en quantit insuffisante en
raison de ses effets diffus sur la socit, dont les "clients" directs ne peuvent tenir
compte. Confier la demande sociale d'instruction au niveau politique de rsolution des
conflits d'intrts (dmocratie reprsentative) limite la capacit de tous les
bnficiaires exprimer leurs besoins en contribuant au financement de l'instruction.
La solution consiste favoriser l'entrecroisement des intrts de toutes les parties
prenantes (stakeholders) sous la forme d'accords (contrats, conventions, rseaux etc.),
dcalques non marchands de l'change marchand. Ces accords doivent pouvoir tre
librement conclus entre les agents quels que soient leur statut juridique, leur
nationalit et leur niveau hirarchique. On substitue la verticalit des rapports
d'autorit et de subsidiarit l'horizontalit des relations contractuelles, que l'on dsigne
parfois comme l'expression d'une "dmocratie participative".
Du ct de l'offre, lorsque la concurrence des producteurs sur le march n'est pas
envisageable, il convient de lui substituer son double, la comptition non marchande
ou quasi marchande4.
L'Etat doit donc se concentrer sur ses fonctions de "stratge": (i) partenaire dans les
accords entre stakeholders, (ii) pilote de l'offre: il doit dlguer ou extrioriser les
fonctions de production et de contrle: non plus faire, i.e. administrer, mais faire-faire,
i.e. piloter distance les producteurs (oprateurs)
Mais comment piloter si, en tant que financeur, on ne dispose pas de pouvoir direct dans la
gestion de l'organisme dlgu? On peut recourir au principe de l'agence, expriment au
niveau micro dans les relations entre les fonds de pension actionnaires et les firmes (pension
governance), et au niveau macro dans les relations entre bailleurs de fonds internationaux et
pays endetts. Soit A un principal (l'actionnaire) et B un agent (la firme) dont les intrts
divergent. Pour contraindre B donner la priorit aux intrts de A sur les siens propres, A
fixe B des objectifs de rsultats, assortis d'incitations (punitions/rcompenses), et met en
uvre les procdures ncessaires pour vrifier si et comment ces objectifs ont t satisfaits.
Ce qui suppose l'autonomie de l'agent, libre des moyens qu'il utilise pour atteindre les
objectifs fixs par le principal (le modle en ducation est l'universit "entrepreneuriale")
mais aussi sa "transparence" et sa responsabilit (accountability). La formule peut se rsumer
en "obligation de rsultats + mfiance".
Sur les marchs de l'ducation comme dans la relation d'agence, la mesure de la qualit est
donc indispensable. Les marchs du travail et de l'enseignement ont besoin d'une
information norme sur la qualit de ce qui est chang. L'Etat-principal a besoin d'outils de
pilotage qualitatifs pour la formulation des objectifs et le contrle de leur bonne excution.
Cf. sous la plume dun directeur de lInstitut International de Planification de lEducation de lUNESCO : la
certification des comptences par un systme international constitue une vritable chance pour lducation si la
course lexcellence se traduit effectivement par une amlioration de la qualit de lducation et de la
transparence dans lvaluation des comptences. Cette amlioration ne pourra seffectuer que si les
comptences acquises au sein de lcole et des diffrentes formes dducation informelle rpondent le plus
exactement possible aux ncessits du march. Or, les capacits ncessaires seront de plus en plus de lordre du
non-cognitif (panouissement personnel et autonomie, capacit de participation et dintgration). Ce sont autant
daptitudes qui sont difficilement quantifiables et standardisables. Il faut donc chercher le moyen de
standardiser et valuer non seulement les comptences cognitives mais aussi celles qui ne le sont pas. Lchec
dans cette mission risquerait dentraner deux consquences : dune part tout systme de certification
deviendrait inefficace, puisquil ne rpondrait pas aux exigences du march qui a besoin dune source
dinformation sre sur laquelle fonder les critres de recrutement ; dautre part le rductionnisme du systme
dvaluation des aptitudes a toutes les chances de se rpercuter sur la qualit de lducation qui tendrait
limiter son action lapprentissage du savoir (Hallak, 1998).
Cf par exemple en France le "projet de performance pour l'enseignement suprieur et la recherche" de la Loi
organique des lois de finance (LOLF) 2007
http://www.iso.org
"on observe le dveloppement foisonnant d'agences d'accrditation et d'assurance qualit aux niveaux
nationaux et rgionaux, cependant que des accrditeurs autoproclams font une publicit agressive, se targuant
parfois de liens avec l'Unesco ou les Nations Unies comme preuve de leur crdibilit internationale" (UvalicTrumbic 2001
OECD/US Forum on Trade in Educational Services 23-24 May 2002, Washington DC, USA
Exemple au niveau rgional de lENQA (European Network of Quality Assurance), rseau d'agences
d'assurance qualit des pays membres, cr en 2000 pour assurer la qualit des agences d'accrditation; ou au
niveau mondial du projet de World Quality Register (WQR) propos en 2002 par l'Association Internationale des
Prsidents d'Universits (IUAP) sur la base d'un consortium de rseaux d'agences d'accrditation rgionales.
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Des cabinets de consultants proposent par exemple le TQM aux coles primaires et secondaires amricaines,
sur l'argument qu'il doit leur permettre de rsoudre l'quation: baisse du financement public, augmentation des
exigences de qualit (tests).
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spontanment pratique, cette phase, de mme que l'audit par les pairs, est en gnral
favorablement accueillie dans les tablissements d'enseignement car elle n'est pas trangre
la culture professionnelle des enseignants. Les problmes apparaissent lorsque les objectifs de
performance imposs entrent en conflit avec la conception de la "qualit" propre une
profession gnralement peu motive par la lutte pour les parts de march. La mise plat des
procdures permet alors une quantification dtaille des objectifs qualitatifs et l'imposition de
contrles plus bureaucratiques et de mthodes plus tayloriennes que ceux de l'ancien
management.
2.3.Le classement des producteurs
La comptition monopolistique entre tablissements repose sur une image de marque de
leur qualit, soutenue par une publicit qui peut tre mensongre. Par ailleurs laccroissement
du nombre des fournisseurs de services denseignement et la diversification de leur offre de
cursus et de diplmes suscitent de la part des utilisateurs (employeurs, tudiants dont la
hausse des frais dinscription encourage le consumrisme, gouvernements engags dans la
promotion de leurs territoires) une demande croissante danalyses comparatives pour clairer
leurs choix. LUNESCO soutient cette entreprise12. Les agences daccrditation ntant pas
des agences de notation, la hirarchisation des rputations est confie aux classements, dont le
march se dveloppe tout aussi rapidement.
Rpondant la demande de comparabilit partir des annes 1990, l'UNESCO et l'OCDE
produisent des indicateurs de performance (ex du Programme international pour le suivi des
acquis des lves, PISA), dfinissent des classements de pays sur des chelles numriques et
identifient les "bonnes pratiques". Des agences gouvernementales "notent" les tablissements
sur leurs performances13 . Les palmars des meilleurs tablissements" relvent, eux, dun
march essentiellement commercial, domin par les media (pour un journal ou une revue, le
numro spcial consacr chaque anne au palmars des lyces ou des universits est sr
d'avoir la plus large diffusion). Accessoirement on trouve des agences prives (ex. Recruit Ltd
au Japon14), des universits (ex. Jia Tong Shanghai), des fournisseurs de prparation aux
examens dentre luniversit (ex. des jukus), des firmes de l'industrie de l'information
(webmetrics), etc.. Dabord limits aux marchs nationaux, les producteurs de palmars
tendent maintenant leur champ aux classements internationaux. Ils construisent des
indicateurs synthtiques partir dindicateurs objectifs et/ou subjectifs. Les indicateurs
objectifs, recueillis auprs des tablissements, des agences daccrditation et des
administrations, portent sur le taux de slection lentre, le pourcentage d'tudiants
trangers, les ratios tudiants/enseignants, les quipements, les publications cites et les
brevets, linsertion et la carrire des anciens lves, le cot des tudes, etc. Les indicateurs
subjectifs de qualit acadmique sont lopinion des lycens et de leurs professeurs, celle des
tudiants, lvaluation mutuelle des dpartements universitaires par leurs pairs, la rputation
des enseignants auprs de leurs collgues, lopinion des DRH sur les comptences des
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La Confrence Mondiale sur lEnseignement Suprieur, tenue lUNESCO en 1998, avait conclu la
ncessit de dvelopper les indicateurs statistiques pour lvaluation de la qualit des institutions denseignement
suprieur et les mthodologies de construction de tableaux de classement .
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ex. du Dpartement de l'ducation de NewYork qui attribue des notes globales de A F aux coles de la ville
en fonction de leurs performances dans le cadre de la loi "no child left behind" (New York Times. 4 novembre
2007).
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Fond en 1997, Recruit Ltd tire ses recettes des contributions des tablissements et assure un service gratuit
pour les utilisateurs. Il a galement dvelopp, l'usage des DRH, un test standardis de comptences gnrales
indpendantes des programmes d'tudes.
diplms, etc. Ces classements, hors l'information du public, remplissent deux fonctions: de
mise en comptition des producteurs sur le march et de benchmarking des performances.
2.3.1
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Chistopher Hood note avec ironie que le management centralis des services publics par objectifs, introduit
par Tony Blair en 1998, ressemble fort aux mthodes de la planification sovitique, et les mmes causes
produisant les mmes effets - qu'il n'est donc pas surprenant qu'on observe en Angleterre les mmes stratgies
de tricherie dans l'execution qu'en URSS (Hood 2006).
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Ex: le pourcentage de professeurs trangers reflte-t-il le prestige de l'universit ou la pnurie d'enseignants?
Celui des tudiants trangers la rputation de l'tablissement ou un faible cot relatif des tudes?
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Sur la critique mthodologique des classements, cf. Eccles 2002, qui de surcrot souponne les journaux, pour
maintenir leurs ventes, de changer leurs pondrations dune anne sur lautre afin de modifier le rang des
tablissements (Eccles, 2002).
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Ex: de l'exploitation des donnes de PISA par l'OCDE pour tablir des "liens forts" entre les variables
scolaires, comme "la performance en mathmatiques est corrle avec l'autonomie des tablissements", ou les
publications de la Banque Mondiale montrant "l'absence de lien significatif entre la dpenses publique
d'ducation et la dure moyenne des scolarisations" (Cusso & D'Amico 2005)
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Les effets pervers de la relation d'agence ont dj t tudis au niveau micro (ex de l'affaire
Enron) et au niveau macro (relations entre bailleurs de fonds et pays aids). Ils sont
imputables trois caractristiques de la relation:
Mais la relation d'agence en ducation a aussi des effets sur les comportements des agents que
l'on ne peut qualifier de pervers dans la mesure o ils entrent bien dans les objectifs du
principal tel que dfini par le nouveau management public: subordination de l'action au jeu
des incitations/sanctions, prfrence pour le court terme, magistre du chiffre et des valeurs
marchandes, recherche de visibilit de l'action au dtriment de son contenu, perte de
l'autonomie pdagogique et scientifique, extraversion de la recherche et de la culture. A
chacun de les qualifier en fonction de sa propre conception de la qualit en ducation.
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les multinationales du testing peuvent payer 200.000 $ leurs psychomtriciens, l'Etat ne peut offrir que le
quart de cette somme (David Herszenhorn: As Test-Taking Grows, Test-Makers Grow Rarer. New York Times.
May 5, 2006)
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Rfrences:
Cusso Roser & D'Amico Sabrina (2005). Vers une comparabilit plus normative des
statistiques internationales de l'ducation. In Vinokur [ed] 2005 pp.21-48.
Dale Roger (2005). The potentialities of "la mesure en ducation": the European Union's
Open Method of Coordination and the Construction of a European Education Space. In
Vinokur [ed] 2005 pp. 49-65
Dias Marco-Antonio & Van Ginkel Hans J. (2006). Institutional and Political Challenges of
Accreditation at the International Level. III GUNI Conference. Barcelona.nov.
Eccles C. (2002) Lutilisation des classements des universits au Royaume-Uni ,
Enseignement Suprieur en Europe, vol. XXVII, n 4,
Hallack J. (1998), Education et globalisation, Paris, Institut International de Planification de
lEducation, Contributions n 26.
Hood Christopher (2006). Gaming in Targetworld: The Target Approach to Managing British Public
Services. Public Administration Review. July-August.
Lawrence Peter A. (2007). The Mismeasurement of Science. Current Biology. Vol 17 n15
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