Le secteur des tablissements et entreprises publics au Maroc :

Ancrage stratgique et gouvernance

_Synthse_

Juin 2016

Sommaire
Cadre gnral____________________________________________________________________ 1
I.

Traits saillants du secteur ______________________________________________________ 3

1. Poids conomique important _____________________________________________________ 3
2. Secteur, objet de rformes successives _____________________________________________ 4
3. Premier investisseur public et instrument privilgi pour lexcution des politiques publiques __ 5
4. Outil privilgi de dveloppement rgional et damnagement du territoire ________________ 7
5. Secteur encore dpendant du budget de lEtat ________________________________________ 7
6. Transferts des EEP vers lEtat concentrs sur un nombre rduit dorganismes ______________ 9
7. Secteur ncessitant une surveillance active _________________________________________
- Quelques organismes ralisent lessentiel des performances du secteur _________________
- Endettement en progression constante ___________________________________________
- EEP gros investisseurs, enregistrant un crdit de TVA structurel ______________________
- Charges de personnel en augmentation continue ___________________________________
- Risques spcifiques certains EEP stratgiques ____________________________________

10
10
11
13
15
16

II. Ancrage stratgique __________________________________________________________ 19

1. Cadre juridique et institutionnel _________________________________________________ 19
2. Processus de cration revoir ___________________________________________________ 20
3. Suivi insuffisant et non uniforme des ministres de tutelle _____________________________
- Pilotage stratgique insuffisamment encadr ______________________________________
- Instruments de pilotage stratgique non uniformes__________________________________
- Organes de gouvernance riger en espace de dialogue stratgique ____________________
- Contractualisation, instrument de pilotage stratgique renforcer ______________________

21
21
22
22
23

4. Non visibilit du rle de lEtat-actionnaire _________________________________________

- Etat-actionnaire, rle non encore visible restant instaurer ___________________________
- Extension du portefeuille public et filialisation insuffisamment maitrises _______________
- Contrle financier a priori allger _____________________________________________
- Reddition des comptes amliorer ______________________________________________

24
24
25
26
27

III. Gouvernance _______________________________________________________________ 29

1. Fonctionnement des organes dlibrants amliorer _________________________________ 29
2. Choix des administrateurs rviser _______________________________________________ 31
3. Choix et rmunration des dirigeants normer ______________________________________ 32
IV. Recommandations ___________________________________________________________ 35
1. Orientation stratgique du secteur des EEP _________________________________________ 35
2. Relations financires avec lEtat _________________________________________________ 39
3. Gouvernance ________________________________________________________________ 42
4. Pilotage et surveillance du portefeuille public_______________________________________ 44
V. Rponse du Ministre de lconomie et des finances ________________________________ 47
i

ii

Cadre gnral
1. Le secteur des tablissements et entreprises publics (EEP) joue un rle majeur dans le
dveloppement conomique et social de notre pays en raison de son poids dans lconomie
nationale et de la place quil occupe dans le processus dlaboration et dexcution des
politiques publiques.
2. Les EEP sont devenus un levier incontournable dans la dynamique de transformation
conomique et sociale du pays. Le dcollage et le dynamisme de certains secteurs dactivit
ne pouvaient se raliser sans leurs actions. De mme, certaines stratgies sectorielles
nauraient pas vu le jour sans leur intervention.
3. Conscients de limportance de leur rle dans la dynamique de dveloppement du pays, les
pouvoirs publics rservent aux EEP, depuis plusieurs annes, une attention particulire. Cet
intrt a dbouch sur diffrentes actions : rforme du cadre juridique et institutionnel de
certaines entits, conclusion de contrats-programmes avec les EEP dimension stratgique,
rforme du contrle financier de lEtat, programme de privatisation, cadre juridique de la
gestion dlgue et du partenariat public priv, pilotage et excution des politiques
publiques, modernisation de la gouvernance ...
4. Grce lamlioration de la gouvernance des EEP, la majorit des agrgats du secteur sest
inscrite dans un trend haussier, surtout durant la dcennie 2000. En 2015, linvestissement
ralis a totalis 71,6 MM DH. Et, fin 2014, le chiffre daffaires a atteint 198 MM DH, la
valeur ajoute sest tablie 72,7 MM DH, la capacit dautofinancement a t de 42,2 MM
DH et le total du bilan a culmin 1.001 MM DH1.
5. Au niveau du march des capitaux, les oprations de privatisation via lintroduction en
bourse de certains EEP ont eu un impact dterminant sur le dynamisme de la bourse des
valeurs de Casablanca. La place a gagn en confiance de la part des pargnants et des
investisseurs et a incit beaucoup dentreprises prives ouvrir leur capital au grand public.
En 2015, la capitalisation boursire de cette place a dpass 460 MM DH contre 207 MM
DH en 2004. Le pic a t enregistr en 2010 frlant les 580 MM DH.
6. Toutefois, malgr ces performances, le secteur des EEP na pas volu selon une vision
stratgique cohrente et clairement dfinie sur le moyen et le long terme. Les principales
mutations quil a connues ont t la faveur de circonstances historiques particulires, la
qualit des dcideurs ou la ncessit dapporter des rponses des exigences ponctuelles.
7. Depuis le dbut de la dcennie 2010, le secteur a commenc manifester des signes
dessoufflement comme en tmoignent le tassement des investissements raliss, lenvole
de lendettement et laugmentation des transferts des ressources publiques de lEtat vers les
EEP.
8. Mme si le secteur a fait lobjet de plusieurs rformes et a enregistr de rels succs, les
problmatiques lies son dimensionnement, son pilotage stratgique, ses relations avec
lEtat et sa gouvernance demeurent dactualit.
9. Le rle de lEtat-actionnaire nest pas suffisamment visible. Cens incarner ce rle, le
ministre de lconomie et des finances ne sest pas encore dot dune structure de veille et
de pilotage visant accompagner les EEP dans la mise en uvre de leurs stratgies,

Ministre de lconomie et des finances Rapports sur les EEP accompagnant les projets de lois de finances

amliorer leurs performances et les hisser un niveau dorganisation et de contrle interne

leur permettant de migrer vers un management ax sur les rsultats et la performance.
10. Quant au rle de lEtat-stratge, il reste insuffisamment dfini. Le pilotage stratgique par
les ministres comptence sectorielle nest pas juridiquement encadr. Les pratiques
continuent varier dun Dpartement lautre, en fonction de la culture du Ministre, du
savoir-faire des responsables en place et de lintrt quils portent tel ou tel EEP.
11. Plusieurs aspects mritent une rflexion profonde dans le sens de la rationalisation du
secteur des EEP, par rapport une vision stratgique globale et cohrente :
- les secteurs prioritaires devant faire lobjet dintervention des EEP et les missions qui
leur sont dvolues ;
- le rle et le positionnement de lEtat-actionnaire et de lEtat-stratge ;
- le pilotage stratgique des grands groupes o se concentrent la majorit du portefeuille
public et ses principaux agrgats conomiques et sociaux ;
- les relations financires entre lEtat et les EEP ;
- la gouvernance des EEP et la lisibilit de leurs comptes et de leurs performances.
12. Lobjet de la prsente mission est de faire une valuation du secteur des EEP dans son
ensemble, dapprcier ses performances et de proposer des pistes de rformes en vue dune
meilleure efficacit.
13. Les analyses faites dans le cadre de ce rapport ainsi que les recommandations formules
sinspirent des rgles dictes par "le Code marocain de bonnes pratiques de gouvernance
des tablissements et entreprises publics", des principes de lOCDE et dun benchmark des
meilleures expriences internationales en la matire.
14. Pour pouvoir apprhender les problmatiques lies la thmatique, la mission a organis
des sances de travail avec des membres du gouvernement et des dirigeants de grands
groupes publics.
15. Le prsent rapport a fait lobjet dune contradiction avec le ministre de lconomie et des
finances. La version finale du rapport intgre les commentaires faits par la direction des
entreprises publiques et de la privatisation.

I. Traits saillants du secteur

16. Les caractristiques majeures du secteur des EEP peuvent se rsumer dans les paragraphes
suivants.

1. Poids conomique important

17. Selon le rapport sur les EEP annex au projet de loi de finances 2016, le portefeuille public
des EEP se compose de :
- 212 tablissements publics ;
- 44 entreprises publiques participation directe du Trsor ;
- 442 filiales et participations publiques2.
18. Le secteur des EEP se caractrise par une grande diversit des organismes qui le
composent. Cette diversit se manifeste diffrents niveaux :
- statut juridique3 ;
- niveau de la participation publique au capital4 ;
- secteurs dactivit ;
- domaines de service public ou activits purement marchandes ;
- intervention en milieu concurrentiel ou en situation de monopole ;
- degr de dpendance du budget de lEtat ;
- taille des organismes ;
- systme de gestion et style de management .
19. Le poids du secteur des EEP peut tre apprhend travers les indicateurs suivants (anne
20145) :
- investissement

: 71,6 MM DH, soit 24,6% de la FBCF

- valeur ajoute

: 72,7 MM DH, soit 7,9% du PIB

- chiffre daffaires

: 198 MM DH

- capacit dautofinancement

: 42,2 MM DH

- effectif du personnel

: 129.545

- charges de personnel

: 30,9 MM DH

- total du bilan

: 1.001 MM DH

Dont 236 participations publiques directes et indirectes suprieures ou gales 50% et 206 participations publiques directes et indirectes
infrieures 50%
3
Etablissements publics relevant de lEtat ou de Collectivits territoriales, socits participation directe ou indirecte du Trsor, socits de
dveloppement local
4
Totale, majoritaire ou minoritaire
5
Les donnes fin 2015 ne sont pas encore consolides au niveau du ministre de lconomie et des finances - DEPP

20. Par rapport lanne 2004, les principaux agrgats des EEP ont enregistr une amlioration
prsente comme suit :
- investissement

: + 155%

- valeur ajoute

: + 117%

- chiffre daffaires

: + 107%

- capacit dautofinancement : +235%

- total du bilan

: +152%

2. Secteur, objet de rformes successives

21. En raison du leur poids et de leur importance dans lconomie nationale, et du rle central
quils jouent dans le processus de dveloppement conomique et social du pays, les EEP
ont toujours t au centre des proccupations des pouvoirs publics.
22. Cette proccupation sest concrtise par des rformes ayant touch aussi bien
lenvironnement dans lequel volue le secteur que certains EEP en particulier qui ont fait
lobjet doprations de restructuration.
23. Les initiatives prises ce sujet ont dbouch sur une srie de rformes ayant touch le
secteur, dont les plus marquantes sont :
- le dveloppement de la politique de contractualisation des relations entre lEtat et les
EEP, avec la signature en 1987 des premiers contrats-programmes ;
- la mise en uvre de plans de restructuration de plusieurs entreprises publiques :
sucreries, filiales de lODI, SODEA, SOGETA, socits oprant dans les secteurs
agricole et minier ;
- la dmonopolisation et louverture la concurrence des grands services publics, tels
que les tlcommunications, la poste et le transport ;
- lencouragement de la politique de partenariat public-priv ;
- le dsengagement progressif de lEtat des activits concurrentielles pouvant tre
assures par le secteur priv et la mise en uvre du programme de privatisation ;
- la dynamisation des conseils dadministration des EEP et lamlioration de leur
fonctionnement travers le respect de la rgularit dans la tenue de leurs sessions et
lapplication de leurs rsolutions ;
- la rationalisation des transferts budgtaires de lEtat travers la suppression des
subventions dexploitation pour les tablissements publics marchands et leur
rorientation vers les secteurs prioritaires, amenant les EEP renforcer leurs
capacits dautofinancement de manire pouvoir financer leur fonctionnement et,
en partie, linvestissement ;
- la mise en place des comits daudit et le dveloppement des pratiques daudit interne
et externe et la certification des comptes par des auditeurs indpendants.
24. Mme si la plupart des rformes a t implmente, la mise en uvre de certaines actions
publiques sest heurte des contraintes ayant trait lenvironnement des EEP et dautres
difficults dordre interne ces entreprises.

3. Premier investisseur public et instrument privilgi pour lexcution des politiques

publiques
25. Les EEP jouent un rle central dans la mise en uvre des politiques publiques. Dans
plusieurs secteurs dactivit conomique, leurs plans de dveloppement ont t rigs en
stratgies sectorielles. Cette situation rsulte essentiellement de limportance des moyens
dont disposent les grands EEP, du savoir-faire quils ont dvelopp et de leur ouverture sur
linternational.
26. Depuis 2000, les EEP sont prsents dans la majorit des secteurs dactivit conomique et
sont devenus initiateurs de plusieurs projets structurants. Les stratgies sectorielles
engages par lEtat et fortement prises en charge par les EEP couvrent pratiquement tous
les secteurs cls de lconomie : nergie, infrastructure, agriculture, pche maritime,
tourisme, industrie, promotion des exportations, logistique, formation professionnelle
27. Les stratgies sectorielles engages par lEtat et fortement prises en charge par les EEP
sont les suivantes :
- nergie (2020) : ONEE, MASEN, ADEREE, SIE ;
- plan Maroc Vert (2015): ADA, ORMVA, ONCA, ONSSA, ONICL, SONACOS ... ;
- plan Halieutis (2020) : ONP, INRH, ANDA ;
- tourisme (2020) : ONMT, SMIT, CDG ;
- industrie (2015 et 2020) : AMDI, ANPME, OMPIC, OFPPT, ANAPEC ;
- promotion des exportations (2018) : CMPE, EACCE ;
- stratgie portuaire (2030) : ANP, SODEP, TMSA ;
- stratgie logistique : ONCF, SNTL, AMDL ;
- formation professionnelle (2021) : OFPPT ;
- habitat social : Groupe Al Omrane, Filiales CDG.
28. Cet ancrage croissant des EEP a eu pour consquence linstauration dune dynamique qui
a consolid leur part dans la cration des richesses. Les EEP sont devenus le premier
investisseur public loin devant lEtat et les Collectivits territoriales.
29. Les investissements raliss par les EEP ont permis de doter le pays dinfrastructures de
qualit, ce qui a constitu un moteur important de croissance conomique et un facteur
dterminant dans le dcollage dun grand nombre de branches dactivit.
30. Les secteurs qui ont le plus bnfici de leffort dinvestissement des EEP sont :
- nergie, mines, eau et environnement

: 32,9 %

- infrastructure et transport

: 25,2%

- habitat et dveloppement territorial

: 17,2%

- secteur financier

: 11,3%

31. De 2005 2015, linvestissement ralis par les EEP a volu comme suit :

Graphique #1 : Evolution de linvestissement ralis par les EEP de 2005 2015 (en MM DH)

77,6
66,5

67,7

67,8

68,9

2008

2009

2010

2011

78,0
71,5

71,6

2014

2015

49,5
40,9
32,3

2005

2006

2007

2012

2013

32. Sur la priode de 2008 2015, linvestissement ralis par les EEP a reprsent en moyenne
55% du total de linvestissement public6.
33. Leffort dinvestissement est engag principalement par le Groupe OCP, le Groupe CDG,
ONEE, le Groupe Al Omrane, ONCF, ADM, ONDA, ORMVAs et les Rgies de
distribution.
34. Toutefois, on remarque que le taux moyen dexcution des budgets dinvestissement sest
inscrit depuis 2008 dans une tendance baissire. Durant la priode 2010 2015, il oscille
autour de 62%, ce qui militerait en faveur de lamlioration de la planification et la conduite
des projets

Investissement public : budget gnral, EEP, comptes spciaux du trsor, collectivits locales et SEGMA

Graphique #2 : Evolution du taux dexcution de linvestissement des EEP de 2005 2015 (en %)
91,1%

79,7%

68,6%

2008

2009

61,1%

60,2%

2010

2011

63,2%

64,4%

2012

2013

60,3%

2014

2015

4. Outil privilgi de dveloppement rgional et damnagement du territoire

35. Les EEP, oprant aux niveaux rgional et local, sont au nombre de 172. Laction de ces
EEP est souvent dterminante dans leur primtre daction contribuant la fourniture des
services de base de proximit, au dveloppement harmonieux despaces locaux ou au
portage de projets rgionaux denvergure.
36. Les EEP contribuent ainsi lmergence de vritables ples de dveloppement rgional et
lquipement des zones industrielles.
37. La nouvelle architecture territoriale, ayant plac la rgion au centre de ldifice
institutionnel du pays, devrait consolider la place des EEP agissant au niveau territorial.

5. Secteur encore dpendant du budget de lEtat

38. Les relations financires entre lEtat et les EEP se matrialisent par des transferts
rciproques. LEtat verse aux EEP des subventions dquipement et/ou de fonctionnement,
des dotations pour des prises de participation ou des oprations de restructuration
ponctuelle ncessitant une recapitalisation. Les ressources dorigine publique transfres
aux EEP revtent plusieurs formes :
- transferts directs du budget gnral de lEtat ;
- transferts des comptes spciaux du Trsor ;
- recettes fiscales ou parafiscales collectes par lEtat ou par dautres organismes publics
et reverses certains EEP.
39. Quant aux transferts des EEP vers lEtat, ils comprennent les produits provenant des
organismes financiers, les produits de monopole, les parts de bnfices et contributions des
tablissements publics, les dividendes provenant des socits participation publique, les
redevances pour occupation du domaine public et dautres produits.
40. Le tableau suivant donne une ide sur les transferts entre lEtat et les EEP durant la priode
2010 2014 :
7

Tableau #1 : Transferts financiers raliss entre lEtat et les EEP de 2010 2014 (en M DH)
Anne
2010
2011
2012
2013
2014
Totaux

Etat vers EEP

29 947

EEP vers Etat

Balance

8 883

-21 064

10 483
11 493

-18 908

13 322

-18 304

34 119

9 778

-24 341

159 882

53 959

-105 923

29 391
34 799
31 626

-23 306

Source : Ministre de lconomie et des finances retraitement Cour des comptes

41. Durant la priode 2010-2014, la comparaison des transferts rciproques entre lEtat et les
EEP, fait ressortir une balance structurellement dfavorable lEtat dune moyenne
annuelle de 21,2 MM DH.
42. Entre 2010 et 2014, le total des transferts de ressources publiques vers les EEP a totalis
159,8 MMDH dont 104,5 MM DH du budget gnral de lEtat (65,3%), 34,5 MM DH des
comptes spciaux du Trsor (21,6%) et 20,6 MM DH sous forme de taxes fiscales et/ou
parafiscales ou de prlvements obligatoires (12,8%).
43. La rpartition des EEP bnficiaires de ces ressources, par secteur dactivit, se prsente
comme suit :
-

ducation, enseignement suprieur et formation

nergie, mines et environnement
quipement et transport
agriculture et pches maritimes
habitat, urbanisme et dveloppement territorial
sant et secteurs sociaux
tourisme, artisanat et promotion
audiovisuel, communication et culture

: 23,6%
: 21,6%
: 15,1%
: 12,2%
: 9,9%
: 7,4%
: 6,0%
: 4,4%

44. Les transferts couvrent en partie les versements au titre des mesures sociales confies aux
EEP, telles que les actions de rsorption des bidonvilles, le soutien des tarifs de llectricit,
le programme PAGER .
45. De mme, laccroissement des transferts budgtaires aux EEP a permis la ralisation de
projets structurants et de programmes ambitieux, le dploiement des stratgies sectorielles
et lamlioration de loffre de services assure par ces organismes publics.
46. Concernant les transferts des EEP vers le Trsor, ils proviennent dun nombre rduit
dorganismes. Les dividendes et parts de bnfices remonts proviennent pour lessentiel
du Groupe OCP, Groupe CDG et IAM. Les transferts oprs par les organismes non
marchands sont verss, pour la quasi-totalit, par lANCFCC dont les produits collects
revtent un caractre parafiscal.

6. Transferts des EEP vers lEtat concentrs sur un nombre rduit dorganismes
47. Sur la priode 2008 2015, les dividendes et part de bnfices remonts au Trsor par le
groupe OCP, le groupe CDG et IAM, ont contribu en moyenne hauteur de 48,9% du
total des transferts du secteur des EEP vers le budget gnral de lEtat. De mme, par
rapport au total dividendes et part de bnfices, ils ont reprsent 84,8%.
48. Le graphique suivant illustre lvolution du total des transferts des EEP vers lEtat, des
dividendes et parts de bnfices remonts et le poids de ces derniers.

Graphique # 3. Evolution de la part des dividendes et parts de bnfices

dans le total des transferts des EEP vers lEtat (2008 - 2015)
62,5%

64,1%
67,3%

63,6%

57,3%

48,5%

48,4%
41,3%

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

49. La rmunration de lEtat-actionnaire, apprcie par la remonte des dividendes et des

parts de bnfices, reste nanmoins amliorer.
50. Le faible niveau de rentabilit financire du portefeuille public sexplique par les facteurs
suivants :
- les business models, les politiques tarifaires et les montages institutionnels de certains
EEP investisseurs conduisent des rsultats structurellement faibles, voire ngatifs ;
- plusieurs EEP sont en phase de restructuration (ONEE, RAM) ou en priode
dinvestissements massifs (ADM, ONCF, ONDA, ANP) ;
- la CDG, bien quelle soit un tablissement public de grande taille, dtient plusieurs filiales
et participations structurellement dficitaires dont certaines portent des projets entrant
dans le cadre de la mise en uvre de politiques sectorielles inities par lEtat ;
- le reste des socits anonymes participation directe et majoritaire du Trsor dgage des
niveaux de bnfices souvent insignifiants ;
- les participations minoritaires ne remontent quasiment pas de dividendes, lexception
de IAM dans laquelle le Trsor dtient encore 30% du capital.

7. Secteur ncessitant une surveillance active

- Quelques organismes ralisent lessentiel des performances du secteur
51. Les performances conomiques et financires du secteur des EEP se concentrent autour
dun nombre rduit dorganismes.
52. Entre 2010 et 2014, les principaux EEP ayant fortement contribu leffort
dinvestissement7, au chiffre daffaires et la valeur ajoute raliss par le secteur, se
dclinent comme suit :
Tableau #2 : Contribution des principaux EEP aux performances du secteur de 2010 2014 (en %)
EEP

Contribution
linvestissement

Contribution au
chiffre daffaires

Contribution
la valeur ajoute

Groupe OCP

17,8

26,9

32,3

ONEE

11,5

14,3

10,6

Groupe CDG

11,4

3,0

8,2

Groupe Al Omrane

8,8

2,6

1,7

ONCF

6,5

1,9

3,5

ADM

5,8

2,0

3,0

RAM

1,6

7,1

7,3

63,4

57,8

66,6

Total

53. Entre 2010 et 2014, ces EEP ont contribu, en moyenne, hauteur de 63,4% de
linvestissement8, de 57,8% du chiffre daffaires et de 66,6% de la valeur ajoute.
54. Le groupe OCP reste le principal contributeur dans tous les agrgats. Il a ralis 17,8% de
leffort dinvestissement, 26,9% du chiffre daffaires et 32,3% de la valeur ajoute.
55. LONEE est galement un tablissement stratgique. Il a contribu hauteur de 11,5% de
linvestissement ralis, 14,3% du chiffre daffaires et 10,6% de la valeur ajoute.
56. Concernant la contribution aux dividendes et parts de bnfices remonts au Trsor de 2010
2015, le groupe OCP y a contribu hauteur de 42%, suivi de IAM de 35,2%.
57. Quant aux tablissements publics non marchands, de par la nature de leurs missions, la
majorit dentre eux ne gnre pas de ressources propres, faute de rmunration de leurs
prestations. Ils restent, pour la plupart, structurellement subventionns par lEtat. En 2015,
les subventions de fonctionnement destines cette catgorie dorganismes ont atteint
12.268 M DH, soit 47% du total des transferts accords par le budget gnral de lEtat aux
EEP.
58. En 2004, ces subventions taient de 4 MM DH et ne reprsentaient que 25,6% du total des
transferts. Cette dgradation est de au fait que, depuis 2000, il a t procd la cration
dun grand nombre dtablissements publics qui sont, en fait, des quasi-administrations
prolongeant les missions des ministres dont ils relvent. Sur la priode de 2004 2015, il
a t procd la cration de 44 tablissements publics.
7
8

Inclus anne 2015

Les donnes relatives de linvestissement ralis sont consolides fin 2015

10

59. La cration dEEP pose le problme de lopportunit de crer des entits dpourvues de
ressources propres. Par consquent, il y a lieu de noter la ncessit de se doter dun cadre
formalis, normalisant les conditions et les modalits de cration dEP, notamment en
matire dvaluation pralable de lopportunit et de la viabilit du modle conomique et
financier sous-tendant cette cration.
60. Il faut souligner toutefois que, bien que la valeur ajoute de certains tablissements publics
ne soit pas significative, ils jouent un rle important dans le dveloppement et la rgulation
de certains secteurs dactivit avec des retombes conomiques importantes. Il sagit
notamment des Agences de bassins hydrauliques, des Agences urbaines, de lANRT, des
Centre hospitaliers ... .

- Endettement en progression constante

61. Depuis le dbut de la dcennie 2010, les EEP enregistrent une augmentation constante leurs
dettes de financement. A fin 2015, lencours des dettes de financement des EEP a atteint
245,8 MM DH, reprsentant environ 25% du PIB. Par rapport 2004, lendettement du
secteur a enregistr une augmentation de 321,1%. Ce qui pourrait constituer une source de
fragilit pour le secteur.
62. Sur la priode de 2008 2015, lendettement des EEP a volu de la manire suivante :
Graphique # 4: Evolution des dettes de financement du secteur des EEP de 2008 2015 (en MM DH)

245,8
214,7
174,6

121,1

2008

135,4

2009

149,5

2010

185,8

158,7

2011

2012

2013

2014

2015

11

63. A fin 2015, les EEP les plus endetts, stablissent comme suit (en M DH) :
EEP

Total dettes
de financement

ONEE
Groupe OCP
ADM
Groupe CDG
ONCF
TMSA
MASEN
CFR
RAM

Dettes en devises

56 825
54 738
39 930
24 757
23 995
10 733
9 382
6 695
5 452

39 815

41 216
23 598
5 594
13 001
4 824

9 382
6 695
5 452

64. Concernant la structure des dettes de financement des EEP, il importe de souligner que la
part de la dette extrieure na cess daugmenter depuis 2008. A fin 2015, elle totalise 160,3
MM DH, soit 65,2% du total endettement du secteur, et reprsente 17% du PIB. Sur ce
stocks, 106 MM DH sont garanties par lEtat.
Graphique # 5 : Evolution de la structure de la dette des EEP de 2008 2015 (en %)
66,1%

Dette intrieure / Total dettes

Dette extrieure / Total dettes

63,3%

55,4%
51,6%

52,7%

53,2%

47,3%

46,8%

54,1%

55,9%

48,4%
44,6%

45,9%
44,1%

36,7%
33,9%

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

65. Laugmentation continue de la part de la dette en devises, depuis 2011, est porteuse de
risques pour les finances publiques, car toute dfaillance des organismes dbiteurs dans le
rglement de leurs dettes garanties, entrainera leur prise en charge par le budget gnral de
lEtat. Lvolution de la dette extrieure Sur la priode de 2008 2015, a t comme suit :

12

Graphique # 6 : Evolution de la structure de la dette des EEP en devises de 2008 2015 (en %)

160,3
135,9

103,9

62,5

2008

71,3

2009

79,5

2010

87,9

2011

94,5

2012

2013

2014

2015

66. Toutefois, il est signaler que la dette contracte par lOCP qui reprsente une part
importante dans la dette extrieure du secteur, nest pas garantie par lEtat. Elle a t
contracte pour accompagner sa stratgie de dveloppement et financer ses programmes
dinvestissement.
67. Il importe de rappeler galement que laugmentation de lendettement des EEP a permis
daccompagner le financement des programmes structurants, tels que :
- le renforcement des capacits de production de leau et le dveloppement de loffre
lectrique afin daccompagner le dveloppement des besoins du pays ;
- la mise en uvre dune politique volontariste de dveloppement des nergies
renouvelables ;
- laugmentation des capacits de production et de valorisation des phosphates en vue
de rpondre la demande du march, la prservation de la comptitivit des cots via
un important programme industriel et une stratgie commerciale permettant le
dveloppement de nouveaux produits et de varits dengrais en nouant des
partenariats stratgiques ;
- la ralisation dinfrastructures de transport moderne dans les domaines autoroutier,
ferroviaire, portuaire et aroportuaire ;
- le dveloppement de la connectivit maritime du Maroc grce notamment la mise en
exploitation du port Tanger Med.

- EEP gros investisseurs, enregistrant un crdit de TVA structurel

68. A fin 2015, le montant total du crdit de TVA des EEP dpasse les 25.181 M DH. ce qui
reprsente 47,8% des recettes de TVA revenant au budget gnral de lEtat pendant cet
exercice.

13

69. En plus du risque denrayer le modle de lEEP investisseur, cette situation plombe la
performance des EEP concerns en raison des difficults de trsorerie et des charges
financires supplmentaires quelle engendre.
70. Afin dapporter une solution la problmatique du crdit de TVA chez les entreprises
investisseurs, lEtat a entrepris des mesures pour mettre fin laccumulation des stocks de
crdit TVA.
71. En effet, la loi des finances de 2014 a prvu le remboursement du crdit cumul jusquau
31 dcembre 2013. Mais, cette mesure ne sapplique quaux contribuables dont le montant
du crdit ne dpasse pas 500 M DH. Or, la plupart des entreprises publiques ne sont pas
ligibles au bnfice de cette mesure, en raison dun crdit de TVA bien suprieur ce
seuil.
72. Par la suite, la loi des finances de 2016 a mis en place un dispositif de remboursement de
la TVA sur les biens dquipement mais en a expressment exclu les EEP. Elle a, toutefois,
prvu des mesures dexonration des oprations dacquisition daronefs et de matriel de
transport ferroviaire limportation qui bnficieront notamment la RAM et lONCF.
73. Dautres actions ont t engages dans le sens de lapurement du crdit de TVA dont on
cite le relvement du taux de la TVA 20% au page des autoroutes (LF 2015) et au
transport ferroviaire (LF 2016). En outre, la gnralisation du remboursement de la TVA
grevant les biens en procdant dans un premier temps au remboursement de la TVA sur les
biens dinvestissement acquis compter du 1er janvier 2016 contribuera attnuer le crdit
de TVA.
74. De mme, le ministre de lconomie et des finances a sign des protocoles daccord avec
lONEE et lONCF en vertu desquels lEtat (DGI) reconnait le crdit de TVA cumul fin
2013 comme dette envers ces deux organismes. Ces tablissements publics peuvent
contracter des emprunts sur le march financier, correspondant au crdit de TVA reconnu
par lEtat, hauteur de 1,94 MM DH pour lONEE et de 1,78 MM DH pour lONCF pour
lapurement de la situation de leurs dettes fournisseurs et lamlioration des dlais de
paiement. Le remboursement en principal et intrts de ces emprunts sera pris en charge
par lEtat.
75. Certes, ces mesures auront un impact positif sur la trsorerie des EEP concernes mais elles
restent insuffisantes. Les autres EEP investisseurs (OCP et ADM notamment), devront
continuer se heurter la rgle du butoir et afficher dans leurs comptes, pendant plusieurs
annes, des crances dont la recouvrabilit court terme est incertaine, donnant lieu des
rserves rcurrentes des commissaires aux comptes et auditeurs externes sur la sincrit de
leurs comptes. Ajouter cela que le rejet de remboursement par les services des impts
peut parfois atteindre des sommes importantes (RAM : 457 M DH).
76. Du fait de limportance des investissements effectus par les entreprises publiques, il sen
est suivi une accumulation importante de ce crdit.

14

Graphique # 7 : Evolution du crdit TVA de 2010 2015 (en M DH)

30 000

250,0%

Total crdit TVA

26 526

Evolution / 2010 (en %)

25 181

25 000
21 781

200,0%
189,0%

204,4%

20 000

15 000

150,0%

149,9%

15 858
12 574

100,0%
10 000

8 714

82,0%
50,0%

44,3%

5 000

0,0%
2010

2011

2012

2013

2014

2015

77. A ce crdit de TVA qui reprsente une dette de lEtat vis--vis des EEP, il faudrait ajouter
les subventions accordes par lEtat aux AREF et non encore verses, dont le total
consolid fin 2015, a atteint 8,9 MM DH.
78. Les EEP qui ont accumul un crdit de TVA important recourent aux emprunts bancaires
pour financer leurs besoins de trsorerie. Ce qui leur cote des charges financires
importantes.
79. En 2015, les charges financires lies au crdit de TVA ont t estimes 1 MM DH.

- Charges de personnel en augmentation continue

80. La politique de privatisation et de dsengagement de lEtat de certains secteurs
concurrentiels, la gestion dlgue des services publics, le recours au PPP et la liquidation
de plus de 70 socits publiques, ont t accompagnes de vagues de dparts anticips la
retraite avec des mesures incitatives en faveur du personnel concern.
81. Malgr tous ces efforts, les effectifs du personnel salari des EEP restent relativement
stables. Ils ont enregistr une baisse entre 2005 et 2009 mais ils ont repris leur hausse
partir de 2010 jusqu 2013. A fin 2014, le secteur des EEP totalise 129.545 cadres et
agents.
Tableau #3 : Evolution des effectifs des EEP de 2005 2013
Anne

Effectifs

Evolution en %

2005

138 632

2006

132 115

-4,7

2007

124 958

-5,4

2008

124 610

-0,3

2009

122 942

-1,3

2010

128 500

4,5

2011

129 753

1,0

15

Anne

Effectifs

Evolution en %

2012

132 926

2,4

2013

135 588

2,0

2014

129 545

-4,5

82. Les charges du personnel reprsentent plus de 45% de la valeur ajoute gnre par le
secteur, ce qui signifie quune part importante de la richesse cre par les EEP profite
leurs salaris.
83. Il est prciser que ces donnes ne concernent que le personnel propre des EEP, sachant
que certains EEP fonctionnent avec des fonctionnaires margeant au Budget gnral de
lEtat (AREF, Universits, Centres hospitaliers).
Graphique # 8 : Evolution des effectifs et des charges du personnel des EEP de 2005 2014
140 000

Effectifs

138 000

33 000

Charges sociales

31 000

136 000

29 000

134 000

27 000

132 000

25 000

130 000
23 000

128 000

21 000

126 000
124 000

19 000

122 000

17 000

120 000

15 000
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

- Risques spcifiques certains EEP stratgiques

84. Certains EEP prsentent des risques qui leur sont spcifiques eu gard leur activit ou
des circonstances particulires. Il sagit notamment de lONEE, lONCF, ADM, RAM, et
HAO.
85. LONEE connait depuis plusieurs annes une situation financire dsquilibre devenue
structurelle. A fin 2015, il a enregistr un rsultat net dficitaire de 2.344 M DH et ses
dettes de financement se sont tablies 56.825 M DH auxquels il faudrait ajouter 20 MM
DH au titre des engagements de sa caisse interne de retraite. Ses charges financires ont
atteint 2.775 M DH et sa trsorerie a t ngative de 4.895 M DH. Les dettes de
financement reprsentent 330% de ses capitaux propres et assimils.
86. LONEE a fait lobjet dun contrat-programme conclu avec lEtat en mai 2014 et qui
prvoit le redressement progressif de la situation financire de cet Office pour lui permettre
la ralisation de son programme dinvestissement.
87. Malgr les efforts consentis par le management de lorganisme dans le cadre du contratprogramme qui lie ONEE lEtat, sa situation financire demeure fragile.
16

88. Concernant lONCF, il connait une situation financire fragile. Son rsultat net est
structurellement dficitaire. Sur la priode de 2010 2015, il a enregistr un rsultat net
cumul dficitaire de 252 M DH. Son endettement a atteint environ 24 MM DH et sa
trsorerie a t ngative de 2,5 MM DH. De mme, les dettes de financement reprsentent
88% de ses fonds propres.
89. Du fait que prs de la moiti de son chiffre daffaires provient du transport ferroviaire des
phosphates, et considrant lentre en activit du transport des phosphates par pipe-line
ralis par OCP et de limpact de ce changement sur lactivit commerciale de lONCF et
sur son quilibre financier, un accord a t pass en vue de garantir au mieux les intrts
des deux entits.
90. Sur un autre volet, la prochaine exploitation de la ligne LGV Tanger-Casablanca, dont le
seuil de rentabilit ne sera atteint qu terme, risque de creuser le dficit dexploitation de
cette entreprise publique stratgique.
91. Quant la socit ADM, elle affiche une structure financire structurellement dsquilibre
en raison de la nature du montage financier des projets quelle ralise et de lexploitation
de nouveaux tronons dautoroutes moins rentables. De ce fait, ses rsultats sont
constamment dficitaires.
92. A fin 2015, lencours de la dette de cette entreprise publique a totalis environ 40 MM DH
et son dficit a atteint 2,2 MM DH. Ses dettes de financement reprsentent prs de 500%
de ses fonds propres.
93. Pour plus de lisibilit, le business model de cette entreprise publique importante devrait
faire lobjet dun audit stratgique et institutionnel approfondi.
94. La RAM opre dans une situation empreinte de risques lis la sensibilit du transport
arien au tourisme en particulier et lvolution de la conjoncture internationale en gnral.
Depuis quelques annes, la compagnie connait une situation financire fragile qui a
enregistr nanmoins une certaine amlioration depuis la signature, en 2012, dun contratprogramme avec lEtat.
En 2015, son rsultat net a t bnficiaire de 203,3 M DH, mais ses dettes de financement
restent importantes atteignant 5.452 M DH pour des capitaux propres de 2.394 M DH.
95. La Holding damnagement Al Omrane (HAO) connait, depuis 2010, une stagnation dans
tous ses agrgats. Sa structure financire se caractrise par un niveau lev des stocks des
produits finis qui ont atteint, fin 2015, environ 15 MM DH. Ce montant reprsente
lquivalent de trois annes de son chiffre daffaires. Cest le signe dune rotation trs lente
des actifs qui prsente un risque quant la viabilit conomique et financire du groupe.
96. Le business model de cette entreprise publique devrait tre redfini dans le sens de la
ralisation des projets pilots par lEtat en matire dradication de lhabitat insalubre et la
restructuration urbaine.
97. Les socits de transport urbain par tramway (STRS Rabat-Sal et Casa Transport
Casablanca) enregistrent des dficits structurels qui ont atteint des montants cumuls
importants. Vu limportance des investissements raliss et ceux en projet, la situation
financire de ces socits est dficitaire depuis leur dmarrage en 2010. Par consquent,
elles devraient faire lobjet dun suivi et dun pilotage financier rapproch.
98. Par ailleurs, dautres entreprises publiques prsentent, dans une moindre mesure, des
risques lis leur situation financire quil faudrait prendre en considration. Il sagit en
loccurrence de SONARGES, SMIT, SONADAC, ALEM.
17

18

II. Ancrage stratgique

1. Cadre juridique et institutionnel
99. La tutelle de lEtat sur les EEP puise ses fondements juridiques dans la Constitution, la loi
organique n13-065 sur le fonctionnement du Gouvernement, la loi organique n130-13
relatives la loi de finances, les textes de cration des EEP et les dcrets portant attributions
et organisation des diffrents ministres.
100.Larticle 89 de la Constitution stipule que "Le Gouvernement exerce le pouvoir excutif.
Sous lautorit du Chef du Gouvernement, le gouvernement met en uvre son programme
gouvernemental, assure lexcution des lois, dispose de ladministration et supervise les
tablissements et entreprises publics et en assure la tutelle".
101.Larticle 6 de la loi organique n13-065 sur le fonctionnement du Gouvernement prcise
que la prsidence des conseils dadministration de tablissements publics est assure par
le Chef du gouvernement ou lautorit dlgue par lui cet effet, et ce sauf spcification
contraire explicite.
102.Les textes de cration des tablissements publics, rappellent de manire explicite la tutelle
exerce par lEtat sur ces organismes. Ils prvoient leur rattachement leur ministre de
tutelle.
103.Les dcrets portant attributions et organisation des diffrents ministres, confrent ces
derniers les prrogatives dlaboration et de mise en uvre des politiques
gouvernementales dans les domaines qui relvent de leurs champs de comptences.
104.Eu gard cet ancrage juridique et institutionnel, la tutelle de lEtat consiste veiller ce
que les EEP accomplissent leurs missions statutaires conformment aux textes les
rgissant, en harmonie avec les politiques sectorielles dfinies par lEtat.
105.De ce fait, la conception des politiques publiques est alors du ressort du Gouvernement.
Chaque dpartement ministriel est appel laborer des stratgies de dveloppement et
de promotion des secteurs relevant de son domaine de comptences. Pour la mise en uvre,
le Gouvernement intervient par le biais de lAdministration et par les entreprises publiques
sous sa tutelle.
106.La supervision des EEP par lEtat puise son fondement dans les textes de cration des
organismes ayant le statut dtablissement public qui prvoient expressment leur
rattachement un Ministre de tutelle. Ce rattachement nest pas dordre hirarchique car
ces organismes bnficient, de par la loi, de la personnalit juridique et de lautonomie
financire. Il a plutt trait aux aspects relatifs leurs stratgies dintervention et leur
cohrence avec les politiques publiques dcides par le Gouvernement.
107.En revanche, il importe de souligner que dans la pratique, lautonomie de certains EEP,
tels que les AREF et les Universits, est relativement ampute dans la mesure o ils ne
bnficient pas de tous les attributs requis tels que les ressources humaines qui continuent
marger au budget des ministres de tutelles.

19

2. Processus de cration revoir

108.Les dcisions de cration dEEP sont gnralement prises, au cas par cas, en labsence
dune approche intgre dcoulant dune vision globale et cohrente sur le secteur public
dans son ensemble.
109.Souvent, la cration dEEP ne fait pas lobjet au pralable dune rflexion approfondie et
dtudes de faisabilit quant son impact sur la structure organisationnelle de lEtat et du
secteur public dans son ensemble.
110.Cette situation est lorigine de beaucoup de doublons et de chevauchements de
comptences entre lEtat et les EEP, avec comme consquence une mauvaise allocation
des ressources publiques. Parfois, des missions identiques sont accomplies la fois par des
ministres et des EEP. De mme, des EEP oprent dans le mme secteur dactivit, voire
sur le mme territoire.
111.Au regard des services quils rendent aux usagers, en comparaison avec ceux fournis
auparavant par lAdministration, plusieurs EEP nouvellement crs nont pas forcment
t porteurs de valeur ajoute, ni de performance ou de progrs. Ces EEP ont eu tendance
adopter les comportements des Administrations classiques tant au niveau de leur
fonctionnement interne quau niveau de la qualit de leurs services.
112.Dans certains cas, la cration dEEP est dcide sans que le ministre de tutelle concern
se soit dfait des comptences attribues aux entits nouvellement cres, se traduisant, sur
le plan des finances publiques, par une aggravation des charges budgtaires.
113. Durant la priode 2008-2015, il a t procd la cration de 25 nouveaux tablissements
publics.
114.Quant aux filiales et aux participations financires, les dcrets autorisant les dcisions les
concernant ne font pas systmatiquement lobjet dexamen pralable au sein des organes
de gouvernance des EEP concerns, bien quil sagisse de dcisions stratgiques pouvant
avoir des consquences sur les groupes publics concerns.
115.Les plans daffaires et les projections justifiant lopportunit de cration des filiales et des
prises de participations financires et dmontrant leur viabilit conomique et financire
ne sont pas toujours suffisamment dvelopps et documents. La situation de certaines
socits cres par de grands groupes publics dmontre, a posteriori, que les choix ntaient
pas pertinents et fonds du fait du manque de solidit des tudes pralables la prise de
dcision.
116.Durant la priode 2008-2015, 184 autorisations par dcret ont t accordes au EEP
concerns pour la cration de filiales ou la prise de participations financires.
117.Le ministre de lconomie et des finances, en tant quautorit proposant les dcrets
susmentionns lapprobation du Chef du Gouvernement et reprsentant lEtatactionnaire, devrait assurer un suivi rapproch des filiales et vrifier la concordance des
ralisations par rapport aux plans daffaires ayant appuy la dcision de cration.
118.Concernant les missions dvolues aux EEP, lexamen de cet aspect a fait ressortir les
constats suivants :
- non actualisation des textes juridiques rgissant certains EEP ;
- non rvision des missions de certains tablissements publics, devenues dpasses ;
- implication de plusieurs EEP dans les mmes domaines dactivits ;

20

- dmembrement de certains tablissements publics en filiales dont les champs daction

ne concordent pas forcment avec les missions de ltablissement mre ;
- intervention de certains tablissements publics dans des domaines dactivit pouvant
tre exercs par le secteur priv.
3. Suivi insuffisant et non uniforme des ministres de tutelle
119.Llaboration des stratgies sectorielles relve des prrogatives des dpartements
ministriels, chacun dans ses domaines de comptences. Pour la mise en uvre de ces
stratgies, le Gouvernement intervient par le biais de lAdministration et des EEP sous sa
tutelle.

- Pilotage stratgique insuffisamment encadr

120.Le rle de tutelle de lEtat consiste veiller ce que les EEP accomplissent leurs missions
statutaires en harmonie avec les politiques sectorielles dfinies par lEtat. Or, quand bien
mme la tutelle stratgique serait explicite dans certains textes juridiques, force est de
constater que dans la pratique elle nest pas suffisamment cerne et ses mcanismes ne sont
pas dfinis avec prcision.
121.Pour le contrle de laction des EEP et leur ancrage stratgique dans les politiques
publiques, aucun texte juridique nen prcise les modalits. De mme, le code des bonnes
pratiques de gouvernance des entreprises publiques, publi par le ministre des affaires
gnrales et de la gouvernance en mars 2012, nvoque cet aspect qu travers langle de
la contractualisation des rapports entre lEtat et les EEP.
122.Or, au regard des principes de lOCDE et du benchmark international, diffrents
instruments de pilotage devraient tre utiliss : rencontres stratgiques annuelles des
secteurs, contrats de performance liant les dirigeants dEEP et les ministres de tutelle
technique, lettres de mission donnes aux dirigeants au moment de leur nomination,
fixation de la rmunration en fonction des performances ralises...
123.Dans la pratique, les ministres sectoriels ne sont pas parvenus, pour la plupart dentre eux,
asseoir les bases dun "dialogue stratgique" avec les EEP qui relvent de leur tutelle.
Dans plusieurs cas, llaboration des stratgies sectorielles se fait au niveau des grands
groupes publics. La runion des organes dlibrants devient la seule occasion, pour les
reprsentants de lEtat, den prendre connaissance et den dbattre.
124.Les liens relativement distants entre les ministres et les EEP laissent ces derniers livrs
eux-mmes, les amenant parfois faire des arbitrages relevant en principe des comptences
de lEtat. Dans ces circonstances, la tutelle technique parat fonctionner plutt en raction
quen anticipation. Elle ne se manifeste quau moment de la prparation des conseils
dadministration dont les rsolutions sont gnralement prises dans lurgence.
125.Contrairement aux lignes directrices de lOCDE sur la gouvernance des entreprises
publiques et de ce qui se pratique dans les pays dvelopps en la matire, les ministres de
tutelle ne sont pas toujours parvenus organiser des rencontres stratgiques avec les
entreprises publiques relevant de leur secteur pour assurer de la cohrence ente laction de
ces organismes avec les politiques sectorielles.
126.Toutefois, quelques initiatives ont t prises par certains ministres pour moderniser
lexercice de la tutelle en assurant un suivi stratgique des EEP qui en relvent.
21

- Instruments de pilotage stratgique non uniformes

127.Dans les faits, le pilotage stratgique des EEP revt plusieurs formes. Il est exerc selon
des modalits diffrentes en fonction de la culture et des traditions de chaque ministre et
des spcificits des EEP qui en relvent. Ainsi, quatre cas de figure peuvent se dgager.
- Certains ministres se sont dots de vraies stratgies sectorielles et en ont fait une
feuille de route guidant laction de tous les intervenants (Etat, EEP, secteur priv et
partenaires). Les EEP qui en relvent sarriment ces stratgies selon une cohrence
densemble rpartissant les rles entre les diffrents niveaux dintervention. Les
ministres se chargent de fixer les orientations gnrales et dexercer les prrogatives
de rglementation et de contrle.
- Dautres ministres interviennent dans plusieurs secteurs dactivit mais ne disposent
pas de stratgies sectorielles couvrant tous leurs domaines dintervention. Par
consquent, lharmonie entre les politiques sectorielles adoptes par le ministre et les
stratgies suivies par les EEP reste partielle.
- Le troisime cas de figure est celui des ministres nayant pas de stratgies sectorielles
pour tous leurs domaines de comptences. De ce fait, les plans adopts par les EEP ont
tendance sriger en politiques publiques. Comme consquence de cette situation,
les ministres nont pas une tutelle relle sur les EEP qui en relvent et ne peuvent pas
se positionner sur les enjeux majeurs. Partant de cela, ils ne peuvent tablir un vritable
dialogue stratgique long terme. Ils se limitent la validation de certains actes de
gestion rpondant plutt des exigences de procdure administrative.
- Le quatrime cas de figure est celui des ministres ayant arrt une stratgie sectorielle,
mais ne parvenant pas sassurer de sa cohrence avec les EEP oprant dans leurs
secteurs. Cette situation a, pour consquence, lexistence dEEP dont les missions se
chevauchent avec, comme rsultat, des pertes dnergies et de ressources publiques et
une efficacit incertaine.

- Organes de gouvernance riger en espace de dialogue stratgique

128.Le pilotage stratgique comporte encore de nombreuses faiblesses dans la majorit des
EEP. Les aspects lis au fonctionnement des organes dlibrants des EEP mritant une
mise niveau ont trait notamment :
- la frquence encore limite des runions des organes dlibrants ;
- la composition plthorique des Organes Dlibrants de certains EEP (62% des organes
dlibrants des EEP prsentent des compositions qui dpassent 18 membres et atteignent
dans certains cas 50 membres) ;
- la reprsentation au sein des conseils dadministration qui souffre de labsence dun
dispositif prcis en la matire, ce qui conduit dans certains cas la nomination
dadministrateurs nayant pas les qualifications professionnelles requises ;
- aux ordres du jour trop chargs et parfois moins pertinents ;
- labsence dun dispositif rglementaire qui prcise les conditions de nomination des
reprsentants de lEtat au sein des organes dlibrants des EEP ;

22

- au manque defficacit de certains organes dlibrants qui souffrent de carences

institutionnelles et organisationnelles ;
- linsuffisance du reporting des travaux des Organes Dlibrants de certains EEP et de
diffusion des informations.
129.Il importe nanmoins, de souligner que des progrs sont constats, depuis ladoption du
Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP, au niveau de la frquence des runions.
Ainsi, on relve une meilleure programmation et une cadence leve des runions des
conseils dadministration des EEP et une dynamisation accrue des comits spcialiss issus
desdits conseils et lintgration de nouvelles dimensions (administrateurs indpendants,
approche genre dans la composition des conseils).

- Contractualisation, instrument de pilotage stratgique renforcer

130.Depuis son adoption en 1983, la contractualisation des rapports entre lEtat et les EEP a
permis darrimer laction de ces derniers aux stratgies nationales et de fixer les
engagements des deux parties, en particulier en termes de :
- vision stratgique en adquation avec les orientations des pouvoirs publics ;
- projets dinvestissements et de programmes dactions raliser par les EEP en
conformit avec la politique gouvernementale ;
- rtablissement de la viabilit conomique et financire des EEP ;
- amlioration de loffre et de la qualit des prestations et services fournis ;
- renforcement de la qualit de gestion, de lamlioration du contrle interne, de la
rationalisation des charges et de lamlioration de la performance ;
- produits et dividendes remonter au Trsor ;
- amlioration du cadre et des pratiques de gouvernance.
131.La contractualisation des rapports entre lEtat et les EEP sest avre un outil efficace fixant
les engagements rciproques des deux parties dans un cadre de cohrence ngoci, tout en
laissant aux EEP un maximum d'autonomie de gestion.
132.Ralisant lintrt de cet outil pour les EEP et voulant consolider les acquis des expriences
passes, la circulaire du Chef du Gouvernement de mai 2013 a invit les Dpartements
ministriels prparer un cadre de contractualisation avec les EEP sous leur tutelle. Il les
a invits formaliser, avec lappui du ministre de lconomie et des finances, des plans
dactions sectoriels pluriannuels qui serviraient de base llaboration des contratsprogrammes.
133.Cette circulaire a rappel que les engagements mutuels des parties contractantes doivent
saligner avec les choix de politique gnrale du Gouvernement.
134.De mme, un guide mthodologique de la contractualisation des relations entre lEtat et les
EEP a t labor par le ministre de lconomie et des finances en 2013 pour fixer la
dmarche contractuelle en vue de sa gnralisation progressive.
135.Dans la pratique, il se rvle que la contractualisation se rduit des rapports entre les EEP
concerns et le ministre de lconomie et des finances (DEPP). Les ministres de tutelle
technique paraissent moins impliqus dans le processus de ngociation, mme si ces
23

derniers doivent, en principe, tre en premire ligne, du fait quils sont responsables de la
conception des stratgies sectorielles et du suivi de leur mise en uvre.
136.Les dirigeants des grands EEP sont demandeurs de contrats-programmes avec lEtat. Ce
cadre leur donne de la visibilit par rapport aux stratgies sectorielles adoptes par le
Gouvernement et de la lisibilit quant leurs projets et objectifs. Les contrats-programmes
constituent aussi une base dvaluation des entreprises contractantes.
137.Or, force est de constater que le temps de ngociation de certains contrats-programmes est
long, pouvant durer plusieurs mois, voire plusieurs annes sans certitude daboutir, au final,
un accord.
138.Parfois, lEtat ne respecte pas ses engagements en raison de contraintes budgtaires ou de
considrations dordre social, notamment en ce qui concerne les relvements tarifaires de
services publics de base comme leau, llectricit et le transport.
139.Du fait de la lourdeur de son processus de ngociation et de finalisation et de limportance
de lexpertise quil met en uvre pour sa prparation, le contrat-programme reste peu
utilis. Il est plutt destin aux grands groupes publics engags dans des programmes
dinvestissements lourds ou des EEP rencontrant des difficults ou en voie de
restructuration. Entre 2013 et 2015 seulement quatre contrats-programmes ont t signs
(ONEE, AAVBR, Barid Al Maghrib et RADEEMA).

4. Non visibilit du rle de lEtat-actionnaire

140.La tutelle financire exerce par le ministre de lconomie et des finances sur les EEP
puise ses fondements juridiques dans la loi organique relative la loi de finances, la loi
n69-00 relative au contrle financier de lEtat sur les entreprises publiques, le dcret
portant attributions et organisation du ministre de lconomie et des finances et dans
dautres textes spcifiques.
141.La tutelle financire concerne, en principe, tous les EEP. Elle est exerce par plusieurs
structures du ministre et revt un caractre multiforme.
142.Larticulation des comptences des diffrentes structures du ministre de lconomie et des
finances intervenant au niveau des organes dlibrants des EEP se caractrise par la
participation dadministrateurs relevant de diffrentes directions de ce ministre et
ncessite, au pralable, une meilleure coordination pour viter quils agissent avec des
logiques diffrentes animes plus par la position de leur Administration dappartenance
que par les intrts des entreprises publiques dont ils sont administrateurs.

- Etat-actionnaire, rle non encore visible restant instaurer

143.Bien que la fonction de lEtat-actionnaire, relevant du ministre de lconomie et des
finances, soit thoriquement incarne par la DEPP, elle demeure peu visible, voire non
effective. Cette direction cense tre la structure animant ce rle, ne dispose pas encore des
attributs de cette fonction en termes de mcanismes juridiques permettant de
limplmenter, en particulier au niveau des dcisions affectant les mouvements de
portefeuille et la gouvernance. Elle ne dispose pas dtats financiers consolids selon les
normes internationales aptes donner une image fidle du patrimoine, de la situation
financire et des rsultats des EEP.
24

144.Dans la pratique, ce ministre exerce de multiples attributions nayant pas toujours les
mmes enjeux, mme si parfois elles ont tendance se confondre. Il sagit notamment des
attribution suivantes : participation aux organes de gouvernance, examen des projets
dinvestissements, autorisation de lendettement extrieur, visa des budgets, des
organigrammes, des marchs et des statuts du personnel, exercice des attributions de
comptable public, examen des projets dextension du portefeuille public, restructuration
des EEP, ngociation des contrats-programmes, pilotage doprations de privatisation, visa
des projets de dcrets autorisant la cration dentreprises publiques ou de prises de
participation dans des entreprises prives .
145.En raison de leur diversit, ces attributions ncessitent dtre individualises dans des
filires de mtiers diffrentes et requrant des qualifications professionnelles spcialises.
146.Devant cette situation, la fonction de lEtat-actionnaire ptit de cette confusion et ne
devient une proccupation de lEtat quau moment de la fixation des produits remonter
au Trsor ou en cas de difficults ou de contraintes majeures.
147.Pour que la fonction de lEtat-actionnaire soit convenablement assure et suffisamment
visible, il faudrait lindividualiser de manire lisoler des autres attributions de la tutelle
financire et du contrle financier, en la logeant dans une structure qui lui est spcialement
ddie.
148.Le ministre de lconomie et des finances devrait disposer dune stratgie dactionnariat
pilotant les actifs investis dans les entreprises publiques. Il devrait galement arrter une
politique de dividendes et de retour sur investissement et sinscrire dans la logique dune
gestion de portefeuille prenant en compte la rentabilit du patrimoine de lEtat.
149.Sur le volet gouvernance, la DEPP nest pas dote de pouvoirs en matire de choix des
dirigeants et des administrateurs des EEP alors quil sagit dune prrogative essentielle de
lEtat-actionnaire.

- Extension du portefeuille public et filialisation insuffisamment maitrises

150.Le phnomne dextension du secteur des EEP et la politique de filialisation, sils ne sont
pas suffisamment matriss, peuvent conduire au dmembrement du portefeuille public et
du patrimoine de lEtat.
151.Lincohrence qui a parfois marqu ce phnomne et son caractre incontrl ont abouti
la constitution dun vaste secteur public ayant des ramifications dans plusieurs secteurs
dactivit qui ne se situent pas forcment dans la vocation de laction publique.
152.Dans certains cas, la cration de filiales est opre, pour chapper aux procdures imposes
par le statut dtablissement public ou pour se soustraire au contrle du conseil
dadministration et au contrle financier pralable jug paralysant par les gestionnaires et
des fois, pour bnficier dun rgime de rmunration du personnel plus attractif.
153.LEtat devrait systmatiquement procder une tude stratgique sur la justification du
recours la cration de nouvelles entits pour conduire les politiques publiques quil
dcide.
154.En vertu de larticle 8 de la loi n39-89 autorisant le transfert d'entreprises publiques au
secteur priv, aucune cration dentreprise publique, de filiale ou de sous-filiale
d'entreprise publique, aucune prise de participation d'une entreprise publique dans une

25

entreprise prive ne peut tre ralise sans autorisation donne par dcret prcd d'un
expos de motifs.
155.La dcision devrait tre prise suite un dbat largi impliquant tous les acteurs concerns.
Or, on note que les dcrets autorisant la cration dentreprises publiques ou les prises de
participations financires sont signs par le Chef du Gouvernement aprs visa du ministre
des finances. Les ministres de tutelle ny sont pas toujours suffisamment impliqus alors
quil leur revient la responsabilit de dfinir les politiques sectorielles dans lesquelles ces
entreprises seraient appeles agir.
156.Les tudes dopportunit de cration des filiales ne visent pas toutes rpondre des
critres prdfinis et partags et que celles-ci ne font pas lobjet de post valuation pour
sassurer quelles ralisent les niveaux de performance ayant justifi au pralable leur
cration. Lesquelles tudes stratgiques doivent rpondre des critres prdfinis et
partags et fixer les objectifs atteindre pour justifier de telles crations.
157. Les projets de cration ou de prise de participations financires, avant quils ne soient
soumis au visa du ministre de lconomie et des finances, devraient faire lobjet dun
examen au sein des organes de gouvernance des EEP concerns dans lesquels sont
reprsents les ministres de tutelle, voire prsids par les ministres concerns. Dailleurs,
les demandes de cration sont ncessairement tablies par les prsidents des conseils
dadministration.
158.A titre dillustration, durant la priode de 2008 2015, le nombre de filiales cres et des
participations financires auxquelles ont pris part les EEP a atteint 184.

- Contrle financier a priori allger

159.Lun des principaux apports de la rforme du contrle financier de lEtat sur les EEP, objet
de la loi n69-00, a t lintroduction dune typologie de contrles en fonction de critres
lis la qualit de la gouvernance et des systmes dinformation de gestion avec le but de
faire migrer la plupart des entreprises publiques dun contrle pralable privilgiant la
rgularit vers un contrle a posteriori ax sur les rsultats et les performances.
160.Mais, dans la pratique, le nombre dEEP soumis aux diffrents types de contrle na pas
significativement volu. A quelques rares exceptions, les EEP sont rests dans les types
de contrle dans lesquels ils ont t catgoriss en 2003, date de mise en application de la
loi n69-00. Le contrle pralable, ax sur la vrification de la rgularit des actes de
gestion courante, est presque systmatiquement exerc sur les tablissements publics, y
compris ceux exerant des activits industrielles et commerciales.
161.A fin 2015, la rpartition des EEP par type de contrle, stablit comme suit :
- contrle pralable

: 197

- contrle daccompagnement : 23
- contrle conventionnel

: 33

- contrle spcifique

: 18

162.Le ministre de lconomie et des finances considre que le niveau insuffisant dvolution
est d essentiellement aux insuffisances de la loi n69-00 qui ne responsabilise pas les
organes dlibrants pour amliorer la gouvernance des entits concernes et ne cre pas
26

des dmarcations claires et distinctes entre les diffrentes catgories de contrle de telle
sorte valoriser les efforts de progrs internes aux organismes.
163.Par ailleurs, le contrle financier de lEtat, dans sa configuration actuelle, ne parat plus
adapt aux tablissements publics locaux relevant des Collectivits territoriales, ni aux
socits dans lesquelles ces Collectivits participent au capital. Ces entits ont besoin dun
contrle de proximit qui soit en ligne avec les principes de dcentralisation et de
dconcentration dictes par la Constitution de 2011.
164.La loi n45-08 du 5 mars 2009, relative l'organisation des finances des Collectivits
locales et de leurs groupements dispose, dans son article 57, que les tablissements publics
locaux et les socits que les collectivits locales ou leurs groupements crent ou dont elles
participent au capital, sont soumis un contrle financier spcifique dont les modalits
sont fixes par voie rglementaire. Jusqu prsent, le dcret en question nest pas encore
adopt.

- Reddition des comptes amliorer

165.Le principal instrument de reporting sur le secteur est le rapport annuel sur les EEP
accompagnant les projets de loi de finances. Ce document mriterait dtre amlior afin
de devenir un rel support dinformation et de communication de lEtat dans ses rles
dactionnaire, de stratge et de contrleur.
166.Les agrgats contenus dans le rapport (chiffre daffaires, valeur ajoute, EBE, ...) ne
refltent pas toujours la ralit des performances du secteur des EEP du fait quils sont
calculs essentiellement partir dinformations quantitatives fournies par les EEP dont les
systmes comptables sont rarement homognes.
167.Ils sont le rsultat de laddition des chiffres manant des tats de synthse des
tablissements publics marchands et non marchands, des socits dEtat, des organismes
financiers et des organismes gestionnaires des rgimes de retraite.
168.Les donnes comptables des tablissements publics non marchands, notamment chiffre
daffaires, valeur ajoute, excdent brut dexploitation et rsultat net, nont pas de
signification conomique comparativement ceux des EEP oprant dans des secteurs
marchands.
169.De mme, le rapport considre les cotisations salariales et patronales des rgimes de retraite
(CMR et CNSS) comme chiffre daffaires alors quil sagit de prlvements obligatoires
au profit des rgimes de retraite, ne pouvant tre assimils des produits dexploitation des
tablissements gestionnaires.

27

28

III. Gouvernance

170.Au niveau international, les principes de gouvernance des entreprises publiques mettent
laccent sur lautonomie de lentreprise, le fonctionnement optimal de ses organes
dlibrants et la responsabilisation du management.
171.Au Maroc, le rfrentiel en la matire est le Code de bonnes pratiques de gouvernance des
tablissements et entreprises publics publi en mars 2012.
172.Depuis 2000, une avance et une prise de conscience perceptibles ont t globalement
enregistres au niveau des runions des organes de gouvernance des EEP, de la qualit de
leurs instruments de gestion et du style de leur management. Mais, de nombreux progrs
restent accomplir.
173.La gouvernance au sein des EEP pourrait tre apprcie principalement travers le
fonctionnement de leurs organes de gestion.

1. Fonctionnement des organes dlibrants amliorer

174.Les textes juridiques relatifs aux EEP dterminent la composition de leurs organes de
gouvernance. Cette composition ne rpond pas des critres prcis en termes
dadministrations reprsenter et du nombre dadministrateurs.
175.Cette situation est la cause dinsuffisances dans le fonctionnement des organes de
gouvernance de certains EEP, des notamment au profil des administrateurs dsigns ou
leur nombre lev.
176.Il faut noter que dans les socits anonymes, la frquence des runions est globalement
respecte du fait de la rigueur des obligations imposes par la loi relative ce type de
socits. Or, dans les tablissements publics, malgr les efforts enregistrs en matire de
fonctionnement des organes de gouvernance, des insuffisances persistent dans ce domaine.

Au niveau des tablissements publics

177.Les tablissements publics sont rgis par leurs textes institutifs qui fixent la composition
de leurs organes de gouvernance, leurs attributions et la frquence de leurs runions.
178.La loi organique n065-13 relative l'organisation et la conduite des travaux du
gouvernement et au statut de ses membres, publie le 2 avril 2015, dispose dans son article
6 que "Le Chef du gouvernement prside les conseils d'administration des tablissements
publics moins qu'un texte lgislatif en dispose autrement". Elle prvoit galement, dans
son article 7, que "Conformment aux dispositions du premier alina de l'article 90 de la
Constitution, le Chef du gouvernement peut dlguer, par dcret, certains de ses pouvoirs
aux ministres".
179.Compte tenu du nombre lev dtablissements publics et de leur diversit, le Chef du
Gouvernement nassure effectivement cette prsidence que dans un nombre limit
dtablissements publics. Dans la pratique, il dlgue la prsidence aux ministres de tutelle.
29

180.Mme avec cette dlgation, eu gard au nombre lev des tablissements publics relevant
de certains ministres et du nombre de runions des conseils dadministration qui en
dcoule (au moins deux fois par an par organisme), des contraintes continuent empcher
le fonctionnement optimal des organes de gouvernance des tablissements publics.
181.Il en dcoule que la cadence des runions des organes dlibrants reste encore faible,
surtout dans des organismes intervenant dans des secteurs stratgiques dont les conseils
dadministration sont constitus dun nombre important de ministres. La moyenne des
runions des organes de gouvernance de 2010 2015, na pu atteindre deux sessions par
anne.
182.Les insuffisances enregistres sont les suivantes :
- mme si, selon les textes, les conseils dadministration des tablissements publics sont
dots de pouvoirs assez larges en matire dadoption des stratgies et de fixation des
grandes orientations, dans plusieurs cas, ces dernires sont arrtes dans des comits
internes ltablissement, les conseils dadministration se contentant de valider les
choix du management ;
- le caractre plthorique des membres des conseils de certains EEP ne favorise pas les
conditions dun dbat de qualit ;
- dans plusieurs EEP, les ministres concerns sont reprsents par des membres du
Gouvernement, agissant es-qualit sans pour autant disposer des moyens pour assumer
la fonction de gouvernance ;
- les reprsentants des ministres agissent souvent en porte-parole de leurs
administrations respectives en relguant au second plan leur rle de dfendre et de
prserver lintrt social de lentreprise publique ;
- les administrateurs dsigns pour participer aux conseils dadministration de certains
EEP fortement techniques, nont pas toujours les comptences, ni les qualifications
professionnelles pour assumer la fonction dadministrateur ;
- la participation des reprsentants du ministre de lconomie et des finances ne se
traduit pas toujours par une position cohrente par rapport leur rle dincarner lEtatactionnaire mais a tendance traduire leur responsabilit en tant que contrleur ou
dautorit budgtaire.
183.En consquence, dans certains tablissements publics, la tenue des runions des organes de
gouvernance se rduit une simple formalit. Le conseil dadministration est ainsi
dresponsabilis de ses prrogatives sur les questions stratgiques au profit soit du
management, soit de lautorit dapprobation incarne par le ministre de lconomie et
des finances.

Au niveau des socits anonymes

184.Dans les EEP, sous forme de socits anonymes, la frquence des runions est globalement
respecte du fait de la rigueur des obligations fixes par la loi relative ce type de socits
et des sanctions qui sappliquent aux administrateurs et aux dirigeants en cas de
manquement. La moyenne des sessions par anne, durant la priode 2010 2015, sest
tablie 3,7.

30

185.Les organes de gouvernance des socits anonymes publiques sont rgis par les
dispositions de la loi n17-95 et par leurs statuts. Ceux des entreprises publiques
fonctionnent selon diffrentes formules :
- prsidence assure par un membre du Gouvernement (ADM, CAM, SODEP, ) ;
- prsidence de lorgane de gouvernance cumule avec la direction gnrale (OCP,
RAM, CIH) ;
- prsidence assure par un dirigeant dtablissement public (MASEN - Conseil de
surveillance est prsid par le Directeur gnral de lONEE) ;
- prsidence assure par un responsable rmunr par lentreprise (TMSA) ;
- prsidence des organes de gouvernance des filiales et sous-filiales des EEP assure par
les dirigeants des socits mres ou par leurs collaborateurs (RAM, ONCF, CDG, ).
186.Dans les cas o lorgane de gouvernance est prsid par une autorit publique, il peut offrir
loccasion dun dbat stratgique loccasion de lapprobation des budgets et des projets
dinvestissement. Le ministre de tutelle sectorielle a lopportunit den faire un espace
pour orienter les choix stratgiques des EEP en question et dassurer de la cohrence de
leurs actions avec la politique publique dfinie pour le secteur.
187.Dans les cas o la prsidence de lorgane de gouvernance est cumule avec la fonction de
la direction excutive ou dans le cas o le conseil de surveillance est prsid par un
dirigeant autre quune autorit publique, le ministre de tutelle devrait veiller tablir des
passerelles entre la politique sectorielle et les stratgies de lEEP concern.
188.Concernant les filiales et sous-filiales, les organes de gouvernance sont en gnral prsids
par les dirigeants des entreprises mres. La reprsentation de lEtat est, en gnral, faible
voire inexistante. Il en dcoule que les ministres de tutelle nont plus dinfluence sur le
fonctionnement de ces filiales mme si leurs missions revtent une importance dintrt
national. De ce fait, les aspects stratgiques et les projets dinvestissement pourraient se
traiter en dehors des orientations de lEtat. Ce sont, en gnral, les dirigeants des holding
publics qui fixent les contours de la stratgie des filiales avec le risque que cel ne se fasse
pas en cohrence avec la politique publique dcide pour le secteur.
189.Par ailleurs, plusieurs entreprises publiques ont adopt le modle de socit anonyme
directoire et conseil de surveillance. Ce mode ne semble pas encore mature dans le secteur
public car le conseil de surveillance, du fait de sa composition, se rvle, dans les faits,
dans lincapacit dexercer un contrle permanent sur les activits du directoire. Dans la
pratique, le prsident du directoire srige en dtenteur de larges pouvoirs de direction avec
les consquences que cela pourrait engendrer dans le processus de prise de dcision.

2. Choix des administrateurs rviser

190.Le choix des administrateurs est une question particulirement complexe dans les
tablissements publics dautant plus que les contraintes imposes par les textes ne sont pas
de nature favoriser la constitution dorganes de gouvernance rpondant aux standards
internationaux.
191.Le code des bonnes pratiques de gouvernance des EEP a fix les conditions de choix des
administrateurs et a prvu ce qui suit :

31

- le reprsentant de lEtat doit tre choisi intuitu personae sur la base de critres
privilgiant la comptence professionnelle, notamment dans les domaines technique,
conomique et financier ainsi que lexpertise en relation avec lactivit de
lorganisme ;
- chaque reprsentant de lEtat ne peut siger dans plus de sept organes dlibrants la
fois, hors comits ;
- la dure du mandat des reprsentants de lEtat est limite quatre annes,
renouvelables une seule fois pour chaque organisme.
192.Concernant les entreprises publiques sous forme de socit anonyme, ce sont les statuts qui
dterminent la dure du mandat, sans pouvoir excder six ans lorsquil sagit de nomination
par lassemble gnrale et trois ans lorsquil sagit de nomination par les statuts. Dans les
faits, ces critres ne sont pas toujours respects.
193.Quant aux administrateurs indpendants prvus par le mme code, le cadre actuel ne dfinit
pas clairement leur statut. Il prvoit, toutefois, que les prsidents des conseils
dadministration peuvent faire appel des personnes qualifies disposant dune expertise
dans certaines spcialits afin dclairer les conseils lors du droulement des travaux.
194.Or, ces principes sopposent dans plusieurs cas aux textes rgissant les tablissements
publics et nont pas t traduits par la promulgation de procdures claires pour la
nomination des administrateurs et encore moins, des administrateurs indpendants. En
effet, lexamen des statuts et des rles des administrateurs a permis de dgager les
constatations suivantes :
- absence de rgles rgissant la nomination et les rles des administrateurs
indpendants, ce qui aboutit la multiplicit et lhtrognit de leurs statuts ;
- non dfinition de la qualit des administrateurs dans la majorit des EEP, les textes
de cration se limitant dsigner des administrateurs au sein des organes de
gouvernance sans exigence de lexpertise quils doivent possder.

3. Choix et rmunration des dirigeants normer

195.La nomination des dirigeants des entreprises des EEP est rgie par la loi n02-12 relative
la nomination aux fonctions suprieures, en application des dispositions des articles 49 et
92 de la Constitution.
196.Selon larticle 2 de cette loi, les EEP sont rparties en deux catgories. La premire
catgorie se compose des EEP dits stratgiques dont les dirigeants sont nomms par Dahir,
aprs dlibration en Conseil des ministres. La seconde catgorie se compose du reste des
tablissements publics et des socits anonymes dont lEtat participe au capital de manire
directe. La nomination des dirigeants des tablissements publics relevant de cette catgorie
se fait en Conseil de Gouvernement.
197.Pour le choix des dirigeants des EEP de la seconde catgorie, les principes et les rgles de
nomination sont les mmes que ceux des personnes appeles occuper des postes de
responsabilit dans lAdministration. Or, ce sont deux natures demplois distinctes
requrant des exigences diffrentes en termes de comptences et de qualifications
professionnelles. Par consquent, le choix de dirigeants pour les EEP, mme non
stratgiques, requiert une procdure adapte par rapport aux critres dun management
moderne des entreprises.
32

198.De mme, la fixation des rmunrations des dirigeants publics nest pas encadre par une
norme applicable tous les EEP, dterminant notamment les seuils minima et maxima en
fonction de la nature de lactivit et de limportance de lentreprise.
199.Dans la pratique internationale, notamment au niveau des pays de lOCDE, la rmunration
des dirigeants des entreprises publiques comprend une part fixe et une autre variable
pouvant tre rvise la hausse ou la baisse en fonction du degr de ralisation des
objectifs fixs par les lettres de missions tablies lors de la nomination par les organes de
gouvernance.

33

34

IV. Recommandations

200.A la lumire des rsultats et conclusions du diagnostic, la Cour des comptes met les
recommandations et propose les pistes de rforme articules autour de quatre axes :
- orientation stratgique du secteur des EEP ;
- relations financires entre lEtat et les EEP ;
- gouvernance des EEP ;
- pilotage et surveillance du portefeuille public.

1. Orientation stratgique du secteur des EEP

Se doter dune vision stratgique pour la rationalisation du secteur des EEP dans
son ensemble

201.Afin de doter les EEP de la visibilit ncessaire, la Cour des comptes recommande au
Gouvernement de dfinir une politique volontariste avec des objectifs clairs et explicites,
mme de permettre au secteur de jouer pleinement le rle qui lui est imparti dans le
dveloppement conomique et social du pays.
202.Cette politique devrait tre en cohrence dune part, avec le cadre macro-conomique du
pays et dautre part, avec les stratgies sectorielles arrtes par les diffrents dpartements
ministriels.
203.Cette politique devrait identifier les secteurs prioritaires sur lesquels lEtat compte
concentrer ses interventions et positionner le rle des EEP dans la mise en uvre des
actions publiques.
204.Des questions cls devraient tre traites et clarifies dans cette politique, notamment le
dimensionnement du secteur des EEP et sa place dans lconomie nationale, ses modes de
gouvernance et de contrle, le rendement du portefeuille public ainsi que les transferts de
lEtat vers les EEP.
205.Cest par rfrence cette vision stratgique que le pilotage et la surveillance du
portefeuille public pourront tre exercs en sassurant en permanence de la cohrence des
actions entreprises par les EEP avec la politique densemble dfinie par lEtat pour ce
secteur.

Redimensionner le portefeuille par rapport la vision stratgique

206.Le secteur des EEP marchands devrait tre redimensionn selon une orientation stratgique
constante obissant aux principes directeurs suivants :
- dsengager lEtat des activits susceptibles dtre prises en charge par le secteur priv
chaque fois que possible ;

35

- favoriser les mcanismes de concurrence en mettant fin, autant que possible, aux
monopoles et aux situations dominantes de certaines entreprises publiques dans des
activits marchandes ;
- dvelopper les stratgies sectorielles selon une dmarche reposant sur un traitement
diffrenci et spcifique en fonction des enjeux et des particularits de chaque secteur.
207.Par rapport cette stratgie, les EEP seraient classes, selon une approche dynamique, en
trois catgories :
- les EEP devant tre conservs sous le contrle de lEtat ;
- les EEP pouvant tre mieux dvelopps en partenariat avec le secteur priv ;
- les EEP non viables devant tre dissouts ou liquids.
208.Cette rpartition ne vise pas figer les EEP dans une catgorie dtermine. Il sagit de
procder lvaluation priodique des EEP au regard des politiques publiques pour
sassurer de leur ancrage et de dcider des possibilits de leur volution.
209.Ne devraient alors tre conserves dans le giron du secteur public que les entreprises
publiques obissant aux objectifs dfinis par lEtat dans son double rle de stratge et
dactionnaire.
210.Pour viter la dispersion des efforts sur une multitude dentits disparates, il faudrait
procder une analyse du schma organisationnel afin de concentrer laction de lEtat sur
un nombre optimal de groupes publics. Pour le redimensionnement du portefeuille public,
des tudes doivent tre menes pour identifier les modalits doptimisation adopter :
fusion, regroupement, retrait, cession, liquidation.
211.Loptimisation du portefeuille public pourrait soprer selon les modalits suivantes :
- se dsengager, progressivement, des participations minoritaires directes de lEtat en
les rattachant dans une premire phase un groupe public dj existant, tant prcis
que ces participations nont pas toutes un caractre stratgique et ne remontent pas de
dividendes au Trsor ;
- procder, dans une seconde phase, la cession de ces participations minoritaires au
secteur priv chaque fois que ncessaire ;
- procder des oprations de transfert inter-EEP, en vue de mettre fin lexistence de
plusieurs entreprises publiques accomplissant le mme objet social et parfois mme
sur le mme territoire ;
- activer la dissolution des entreprises publiques en arrt dactivit en adoptant un
dispositif lgal permettant la subrogation immdiate de lEtat ou de la Collectivit
territoriale ou de lactionnaire public concern, dans les crances, les dettes et les
obligations des socits en liquidation.
212.LEtat devrait, dans cette configuration, se retirer des activits traditionnelles du secteur
tertiaire comme la commercialisation, le ngoce, la gestion htelire, la promotion
immobilire dans lesquelles on recense encore plusieurs socits participation publique
directe et/ou indirecte.

36

Revoir les mcanismes dextension du portefeuille public

213.Toute cration dEEP devrait tre prcde dtudes pralables dmontrant que le recours
loprateur public est incontournable du fait de la carence du secteur priv pour prendre
en charge les activits envisages ou que la gestion publique savrerait plus efficace et
opportune.
214.Un plan daffaires devrait accompagner tout projet de cration dentreprise publique faisant
ressortir la valeur ajoute cre, notamment en termes de rmunration du capital humain,
dallocation optimale des ressources publiques, damlioration du rendement du
portefeuille public ainsi que la rentabilit conomique et financire du projet et ses impacts
sociaux.
215.La filialisation des activits des EEP devrait avoir un caractre exceptionnel et ne devoir
soprer que dans des cas dment justifis comme la cration de vhicules juridiques ddis
des alliances stratgiques ou ladossement des partenaires privs ou publics.
216.Les projets de dcrets autorisant la cration dentreprises publiques ou les prises de
participation dans les entreprises prives devraient faire lobjet dun avis pralable du
ministre de tutelle technique donnant lassurance que ces oprations cadrent avec la
politique sectorielle du dpartement concern.
217.Par ailleurs, pour une meilleure gouvernance des groupes publics, il serait ncessaire que
les dcisions de cration de filiales ou de prises de participations financires soient
examines par lorgane dlibrant de lentreprise mre, avant de les soumettre au ministre
de lconomie et des finances. Lorgane de gouvernance devra notamment sassurer que
lopration cadre avec sa stratgie dintervention et avec lobjectif doptimisation de son
propre portefeuille.

Revoir les mcanismes de transfert des entreprises publiques au secteur priv

218.Le dispositif lgal de privatisation et de mouvements affectant le portefeuille de lEtat

mriterait dtre revu dans le sens de lassouplissement et de ladaptation
lenvironnement national et international.
219.A ce titre, la Cour recommande de revoir les mcanismes de fixation de la liste des
entreprises privatisables. Les propositions dEEP privatiser pourraient tre prpares
annuellement loccasion des projets de lois de finances. Cette annualit permettrait
dasseoir une gestion souple et dynamique du portefeuille public adapte aux contraintes
de lenvironnement.
220.Concernant les participations indirectes de lEtat et pour insuffler une plus grande vitalit
et une ractivit de lactionnaire public, il faudrait responsabiliser davantage les organes
dlibrants des EEP dtenteurs de ces participations dans la prise de dcision, et ce en ligne
avec les principes de gouvernance des entreprises.
221.Par ailleurs, afin de rendre plus dynamique le processus en matire de privatisation, il serait
opportun de revoir le dispositif institu par la loi n 39.89 dans le sens dune implication
plus engage de la commission des transferts et de lorganisme dvaluation qui seraient
alors appels devenir une force de proposition pour suivre et orienter ce processus en
permanence.

37

Prserver lautonomie de lentreprise publique

222.A travers ses organes dlibrants, lentreprise publique devrait rester autonome pour
adopter sa stratgie condition que cette dernire soit en ligne avec la politique
conomique et sociale trace par le Gouvernement et avec lorientation stratgique du
secteur des EEP.
223.Lautonomie de lentreprise publique devrait tre constamment prserve. Le
gouvernement ne devrait pas prendre de dcision importante concernant une entreprise
publique sans examen pralable au sein de ses organes de gouvernance.
224.La tutelle technique devrait sabstenir de lapprobation ou du visa pralable de tout acte
qui entre dans le cadre des prrogatives lgales et statutaires du conseil dadministration
ou de la direction gnrale.

Recentrer lactivit de lentreprise publique sur sa mission de base

225.Toute entreprise devrait voir sa mission nettement dfinie de manire ce quelle ne

scarte pas du primtre qui lui est fix par ses textes institutifs et par rapport la politique
du Gouvernement et la stratgie sectorielle au service de laquelle elle opre.
226.Le recentrage sur le cur de mtier devrait tre rgi en principe de base que les organes
dlibrants des EEP devraient faire respecter. Cest par rfrence cette mission que la
stratgie de lentreprise et la qualit de sa gestion pourraient tre values selon les critres
dconomie, defficacit et defficience.
227.Le recentrage devrait tre concrtis, autant que possible, par lexternalisation des activits
connexes ou accessoires, le recours la sous-traitance, le dsengagement de celles ne
faisant pas partie du core business et la cession des actifs et participations non ncessaires
lexercice de la mission principale.

Adapter la forme juridique de lentreprise publique sa mission

228.Si ltablissement public, en tant que personne morale de droit public, constitue la forme
juridique convenable pour les organismes non marchands ou caractre administratif, il se
rvle inadapt aux entreprises agissant dans les secteurs marchands appeles exercer
leurs activits dans un environnement de plus en plus concurrentiel et ouvert et devant, par
voie de consquence, adopter une gouvernance reposant sur les normes et pratiques
internationales.
229.A ce titre, la Cour des comptes recommande dacclrer le processus de transformation des
tablissements publics marchands en socits anonymes, selon le principe de continuit de
la personne morale, en vue de les prparer aux mutations de leur environnement et
ladoption de nouveaux modes de gestion comme louverture du capital, la gestion
dlgue ou le PPP.
230.Par ailleurs, en attendant la transformation, une disposition lgislative dordre gnral
pourrait tre tudie afin que les tablissements publics caractre industriel et commercial
puissent tre immatriculs au registre de commerce comme le prvoit le Code de
commerce, et ce dans le but de renforcer la transparence de ces entreprises en amliorant

38

linformation des tiers sur leur gouvernance et leur gestion au mme titre que les socits
commerciales.

2. Relations financires avec lEtat

Assainir la situation financire des EEP stratgiques, prvenir les risques potentiels
et lutter contre laccumulation des arrirs de dettes ou de crances

231.Certains EEP, prsentant des risques financiers importants susceptibles dimpacter la

viabilit des finances publiques, devraient faire lobjet de restructuration formaliser dans
des contrats-programmes. Au premier degr de ces organismes risques, se trouve lONEE
qui gre une caisse interne de retraite.
232.LONEE devrait tre incit prparer et mettre en uvre une externalisation rapide de sa
caisse interne de retraite de la branche lectricit en sinspirant de la dmarche entreprise
par dautres organismes publics comme lONCF et OCP SA par exemple. Cette rforme
devrait aider lONEE assainir sa situation financire et pouvoir engager une rflexion
stratgique dans le sens de se recentrer sur son monopole naturel de transport de lnergie
lectrique et de dvelopper ses contrats de PPP pour la production dlectricit.
233.Dautres organismes prsentent des risques potentiels quil y a lieu de prendre en
considration ds prsent. Il sagit de lONCF, ADM, RAM et HAO.
234.De mme, dautres EEP mritent dtre surveills de prs en raison la fragilit de leur
situation financire, en loccurrence HAO, SONADAC, ALEM, SONARGES, SMIT,
STRS et Casa Transport, SNRT, SOREAD-2M.
235.Par ailleurs, il est recommand dapurer les arrirs de paiement des EEP vis--vis du
secteur priv car ils risquent de mettre en pril la survie du tissu conomique national form
essentiellement de PME et de TPE. Les AREF, qui affichent dans leurs comptes des arrirs
de paiement envers leurs fournisseurs denviron 7,6 MM DH, en sont lexemple.
236.La solvabilit et la crdibilit des tablissements et entreprises publics devraient constituer
une proccupation essentielle et constante dans la surveillance du portefeuille public.
237.LEtat se devrait dexcuter les engagements quil a souscrits dans les contratsprogrammes ou conventions avec les EEP, notamment en matire de dblocage des
dotations budgtaires, dapports en capital, de subventions ou de tout autre concours
financier.
238.Quant aux contraintes et sujtions imposes par lEtat aux entreprises publiques, elles
devraient tre compenses ou prises en charge par le budget gnral de lEtat.

Exercer une veille permanente sur lendettement des EEP

239.Eu gard la forte augmentation de lendettement des EEP durant la dernire dcennie et
sa concentration au niveau de quelques EEP (OCP, ONEE, ADM, RAM, ONCF
notamment), ce volet devrait constituer une proccupation majeure.
240.Comparativement son poids dans lconomie nationale, le secteur des EEP est surendett
lextrieur exigeant un dispositif dynamique de suivi et de surveillance. Ce dispositif,
39

faire piloter par le ministre de lconomie et des finances, devrait permettre en particulier
ce qui suit :
- tre inform en temps rel sur lendettement des EEP et son comportement pouvant
prendre la forme dun tableau de bord labor selon une cadence rgulire ;
- fixer des ratios et rgles prudentiels que les EEP doivent respecter en matire de
financement extrieur ;
- recourir des instruments pour aplatir les risques et rduire le cot de la dette : garantie
des risques de change, recours des garants autres que lEtat, rglement anticip des
dettes onreuses, diversification des monnaies demprunt, mixage de lendettement
intrieur avec lendettement extrieur.

Traiter en priorit le crdit de TVA accumul par les EEP

241.Vu son ampleur et la menace quil fait peser sur la solvabilit de certaines entreprises
publiques, notamment le groupe OCP, ADM, ONEE, ONCF et RAM, lEtat devrait trouver
un traitement financier la problmatique du crdit de TVA dont le montant cumul fin
2015, a dpass 25 MM DH.
242.Certaines entreprises publiques risquent, court terme, de ne pas pouvoir honorer leurs
chances, ce qui mettrait le Trsor dans lobligation de sy substituer car une grande partie
des emprunts extrieurs des entreprises publiques est garantie par lEtat.
243.La premire phase du dispositif mettre en uvre devrait consister confirmer par le
ministre de lconomie et des finances le montant des crdits de TVA comptabilis par
les entreprises publiques lactif de leur bilan et sur lesquels les auditeurs externes et les
commissaires aux comptes ne cessent dmettre des rserves sur sa recouvrabilit.
244.Une fois les montants confirms, des mcanismes dapurement devraient tre arrts
comme la titrisation ou le rchelonnement du remboursement de crdit de TVA sur une
priode convenir dans un accord entre lEtat et lentreprise publique ou dans le contratprogramme.
245.Il y a galement lieu de mener une rflexion sur lopportunit dexonrer de la TVA les
investissements des EEP et de respecter le principe dgalit entre les entreprises publiques
et les entreprises prives en matire de fiscalit.

Rationaliser les transferts financiers de lEtat vers les EEP

246.Pour une bonne lisibilit, les informations communiques au Parlement, dans le cadre de
lexamen des projets de lois de finances sur les transferts budgtaires de lEtat vers les
entreprises publiques, devraient tre classs en trois catgories :
- les dotations budgtaires destines aux tablissements publics non marchands qui
assurent des missions dintrt gnral linstar des administrations publiques ;
- les subventions dquipement et les dotations en faveur dEEP en vue de leur
recapitalisation ou la consolidation de leurs fonds propres ;
- les subventions dexploitation accordes des EEP dficitaires exerant une activit
industrielle ou commerciale.
40

247.La premire catgorie de transferts devrait tre examine par rapport la politique
budgtaire dfinie par lEtat dans le cadre de la politique gnrale du Gouvernement. Les
dotations en capital devraient tre pralablement justifies par rapport aux objectifs dfinis
par lEtat-actionnaire et tre assorties dengagements des entreprises bnficiaires
consigner dans des contrat-programmes. Quant la dernire catgorie de transferts, elle
devrait tre limine.
248.Pour plus de lisibilit, les transferts budgtaires manant du budget gnral de lEtat en
faveur des EEP devraient tre indiqus en totalit dans les crdits allous chaque
dpartement ministriel en vitant, autant que possible, le recours au chapitre des charges
communes.
249.Les informations devraient tre galement faire ressortir les concours financiers dont
bnficient certains EEP via les comptes spciaux du Trsor.
250.En outre, les informations communiques au Parlement devraient faire ressortir la partie
indirecte des transferts dont bnficient certains tablissements au moyen de taxes
parafiscales recouvres par certains EEP ou collectes pour leur compte par lEtat ou
dautres organismes publics.

Optimiser le rendement du portefeuille public

251.Les transferts budgtaires des EEP en faveur de lEtat devraient obir certains principes
de bonne gestion du portefeuille public :
- sassurer que les contributions soient en ligne avec les objectifs stratgiques de lEtatactionnaire ;
- viter que ces transferts soient fixs de manire unilatrale par lEtat sans concertation
pralable avec les EEP contributeurs ;
- mettre fin la fixation de sommes forfaitaires au titre de loccupation du domaine
public verser par les EEP concerns, en leur substituant des prlvements sur les
bnfices ;
- ne pas fixer le montant de la contribution au regard de la seule proccupation de rduire
le dficit budgtaire de lEtat ;
- veiller ce que la contribution ne se limite pas quelques EEP ayant fait preuve de
bonne gestion ;
- ne pas oprer de ponction sur les ressources des EEP par une distribution effrne des
dividendes, surtout ceux qui se financent sur le march financier international dont les
ratings pourraient tre dgrads ;
- faire le bon arbitrage entre le souci de prserver la capacit dautofinancement de
lentreprise pour couvrir ses investissements futurs et la rmunration de lEtat
actionnaire.
252.Concernant ce dernier point, une politique de dividendes, au niveau de chaque groupe
public, devrait tre formalise et adopte par son conseil dadministration, et ce en
conformit avec les objectifs de lEtat-actionnaire.

41

3. Gouvernance

Dfinir le rle de la tutelle technique

253.Les ministres de tutelle devraient dfinir leurs propres politiques sectorielles en harmonie
avec la politique gnrale du Gouvernement et avec les autres stratgies sectorielles. La
place dvolue aux EEP dans la mise en uvre de ces politiques devrait tre clairement
nonce.
254.Ils devraient assurer un suivi permanent et actif visant sassurer que les EEP relevant de
leur tutelle agissent dans le cadre de la politique sectorielle arrte par le Gouvernement.
255.La contractualisation des rapports entre lEtat et lEEP devrait constituer, pour la tutelle
technique, linstrument adquat permettant dune part, dassurer la cohrence entre la
politique conomique de lEtat et les plans daction des EEP et dautre part, de sauvegarder
lautonomie de ces derniers.
256.Le contrat-programme ne doit pas tre utilis comme un instrument destin uniquement
aux entreprises en difficult ou comme moyen dobtenir des dotations budgtaires de lEtat
ou pour se soustraire au contrle financier de lEtat.
257.La tutelle devrait veiller notamment ce que les organes dorientation et de gestion des
EEP fonctionnent conformment la loi et aux normes de gouvernance dictes pour les
entreprises publiques.
258.La tutelle devrait constamment sassurer que les EEP agissent dans les limites de leurs
missions lgales et statutaires. Une veille permanente devrait tre porte sur le recentrage
permanent des entreprises publiques sur leur cur de mtier.
259.La tutelle devrait jouer un rle de premier plan afin que les dirigeants soient destinataires
de lettres de mission au moment de leur nomination.

Appliquer les principes du code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des

EEP

260.Les entreprises publiques, notamment les grands groupes et celles agissant dans les secteurs
marchands, devraient appliquer le code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des
EEP. Leur organe dlibrant doit dclarer explicitement les prescriptions du code
auxquelles lEEP ne se conforme pas et les raisons qui justifient les carts par rapport la
norme.
261.Les EEP devraient tre incits se doter dun comit spcialis manant de leur conseil
dadministration qui serait charg dvaluer leur systme de gouvernance.
262.Le conseil dadministration doit inscrire son ordre du jour, au moins une fois tous les
deux ans, un point relatif lvaluation du dirigeant de lEEP.

Adapter et rviser les modes dadministration de certaines entreprises publiques

263.La forme dadministration dualiste (directoire et conseil de surveillance) devrait tre

adopte uniquement dans les cas o les conditions de son bon fonctionnement sont runies.
42

264.Dans les entreprises publiques oprant dans des secteurs concurrentiels, il est recommand
que le conseil dadministration soit prsid par un prsident directeur gnral afin dassurer
le maximum dautonomie lentreprise et de responsabilit managriale de ses dirigeants.
265.Dans les entreprises publiques accomplissant des missions de service public ou considres
comme stratgiques, la sparation entre les fonctions de prsident du conseil
dadministration et de directeur gnral pourrait tre adopte. Dans cette seule catgorie
dentreprises, la prsidence du conseil dadministration pourrait tre assume par un
membre du gouvernement si elle savre ncessaire par rapport des considrations de
service public ou dintrts suprieurs de lEtat.
266.Sauf si les textes les rgissant sy opposent, les EEP devraient adopter une procdure claire
et transparente quant au choix de leurs administrateurs.

Adopter et appliquer des normes transparentes pour la nomination et la

rmunration des dirigeants

267.Sous rserve des textes relatifs aux nominations aux emplois suprieurs, en particulier la
loi organique n02.12 et le dcret n2.12.412, les EEP devraient adopter une procdure
pour le choix de leurs dirigeants reposant sur des rgles claires et transparentes.
268.Le dirigeant de lentreprise publique doit recevoir, au moment de sa nomination, une lettre
de mission, signe conjointement par le ministre de tutelle et celui de lconomie et des
finances, qui fixerait les attentes de lEtat-stratge et celles de lEtat-actionnaire.
269.Par rfrence aux principes de bonne gouvernance, le mandat de directeur gnral devrait
tre renouvel sur la base dune valuation des performances ralises.
270.Par ailleurs, il faudrait veiller ce que la nomination des dirigeants de filiales et
participations financires indirectes de lEtat soit examine au niveau du comit des
nominations et rmunrations de lentreprise holding ou mre du groupe public concern.
271.Le systme de rmunration des dirigeants des EEP gagnerait tre revu selon les principes
suivants :
- tablir une typologie des EEP en fonction de la nature de leur activit, de leur taille, de
leur position concurrentielle ;
- normaliser la fixation de la rmunration des dirigeants publics en adoptant des
principes qui seraient applicables tout le secteur des EEP : prime danciennet,
indemnit de cessation de fonction, retraite ... ;
- inclure dans la rmunration une part variable lie au niveau datteinte des objectifs
fixs dans une proportion de nature inciter la performance ;
- rendre transparente la rmunration des dirigeants publics.

Inciter les EEP adopter des instruments de gestion prenant en compte les
spcificits de leur secteur dactivit

272.Les instruments de gestion et de contrle des EEP ne devraient pas sinspirer uniquement
de ceux en vigueur dans les administrations publiques.
43

273.Les EEP, particulirement ceux exerant des activits industrielles et commerciales, ne

devraient plus tre tenus dappliquer les mmes rfrentiels applicables aux
administrations publiques. Ils devraient adopter des instruments de gestion selon les
standards et pratiques en vigueur dans leur secteur dactivit et prenant en compte les
particularits de leurs mtiers.
274.Le souci dattirer et de conserver des cadres de valeur devrait trouver sa traduction dans la
rvision des statuts du personnel appliqus dans certaines entreprises publiques qui
continuent de sinspirer fortement des rgles en vigueur dans la fonction publique.

4. Pilotage et surveillance du portefeuille public

Identifier le rle de lEtat-actionnaire et crer une structure spcialement ddie

cette fonction

275.La politique actionnariale de lEtat et le rle de lEtat-actionnaire incarn par le ministre

charg des finances devraient tre exercs selon des objectifs clairement fixs et
constamment rappels dans le rapport annuel ddi accompagnant le projet de loi de
finances.
276.LEtat-actionnaire devrait dimensionner et cibler son intervention en fonds propres, par
rapport ces objectifs, de telle manire que le retour sur capital soit le plus lev possible.
277.LEtat doit dmontrer que son intervention dans les EEP, par des apports en capital ou de
dotations budgtaires, est ncessaire et suffisamment justifie par rfrence des objectifs
clairs et explicites. La dimension et les performances socio-conomiques et financires du
secteur des EEP devraient tre values laune de ces objectifs.
278.Les objectifs susceptibles dtre retenus dans le cadre de la vision stratgique de lEtatactionnaire consistent :
- crer la valeur autour dentreprises publiques leaders ;
- diversifier les sources de financement pour renforcer leffort dinvestissement des
entreprises publiques au service du dveloppement ;
- optimiser lactionnariat public ;
- uvrer linstauration des pratiques de bonne gouvernance.
279.Pour un meilleur pilotage du portefeuille public, il faudrait adopter un dispositif juridique,
institutionnel orient vers un noyau dur dEEP. Le primtre cibl devrait englober un
nombre relativement rduit de groupes publics retenus en fonction de leurs enjeux
stratgiques et de leurs performances.
280.La politique actionnariale de lEtat et le rle de lEtat-actionnaire incarn par le ministre
charg des finances devraient tre exercs selon des objectifs fixs dans une charte
actionnariale formalise et publique clarifiant les orientations de lEtat-actionnaire ainsi
que ses engagements et exigences lgard des EEP.
281.Pour la mise en place effective de la fonction Etat-actionnaire, les pistes suivantes sont
proposes :

44

- mettre en place une gestion active du portefeuille public portant sur des entits matures
oprant sur des secteurs marchands ;
- formaliser la stratgie actionnariale publique encadrant la fonction de lEtatactionnaire afin de prciser les lignes directrices de cette fonction dans le cadre dune
charte ;
- mettre en place, au sein du ministre de lconomie et des finances, une structure
spcialement ddie animer la fonction actionnariale de lEtat.
282.Cette structure devra tre charge de la mise en place de la stratgie actionnariale de lEtat
et dun dialogue stratgique avec les entits publiques concernes ainsi que du suivi de
leurs performances et du pilotage des oprations portant sur le portefeuille (cration,
ouverture de capital, fusion, restructuration, privatisation ).

Suivre le portefeuille public par ensembles homognes

283.Pour grer de manire plus efficace le portefeuille de lEtat, il faudrait, aprs y avoir exclu
les EEP relevant des collectivits territoriales, le dcomposer en quatre ensembles
homognes dont chacun obit des rgles de gestion et des normes comptables propres :
- les tablissements publics non marchands, accomplissant des missions similaires
celles des administrations publiques finances essentiellement par des dotations
budgtaires ou des recettes parafiscales ;
- les tablissements publics marchands et socits agissant dans les secteurs marchands ;
- les institutions financires publiques et leurs filiales oprant dans le secteur
financier ;
- les organismes gestionnaires des rgimes de retraite et de prvoyance sociale.
284.Il est recommand que lentit gestionnaire du portefeuille de lEtat traite, de manire
diffrencie, les agrgats et les indicateurs comptables et financiers de chacun des quatre
ensembles prcits.
285.Lapprciation des performances conomiques et financires des EEP marchands, qui
devrait constituer le cur de la gestion active du portefeuille, ncessiterait sa rorganisation
autour de holding ou de groupes.
286.La structure responsable de la gestion du portefeuille public naurait ainsi avoir comme
interlocuteur quun nombre limit de groupes identifis au premier degr au lieu de devoir
sadresser plusieurs centaines de filiales publiques et socits mixtes.
287.La structure publique gestionnaire du portefeuille public devrait laborer des tats
financiers consolids aptes donner une image fidle du patrimoine, de la situation
financire et des rsultats des EEP relevant du secteur marchand selon les normes
comptable internationales.
288.Pour faciliter ltablissement de ces tats financiers, les groupes publics doivent,
conformment la loi, procder ltablissement de comptes consolids selon les mmes
normes comptables internationales.

45

Redfinir lexercice du contrle financier de lEtat sur les EEP

289.Le contrle financier de lEtat sur les EEP devrait tre redfini en ce qui concerne ses
modalits dapplication, tout en y apportant des ramnagements sur les plans lgislatif et
rglementaire.
290.Toutes les entreprises publiques agissant dans des secteurs marchands, devraient tre
soumises un contrle a posteriori ax sur lapprciation des performances et des rsultats
et lvaluation des risques.
291.Le traitement galitaire des entreprises publiques en matire de contrle financier devrait
tre rig en principe de base. Il ne parait pas admissible que des entreprises publiques
exerant des activits similaires, voire identiques soient soumises des dispositifs de
contrle financier totalement diffrents.
292.Des contrats-programmes devraient tre passs avec les holdings publics, en tant
quentreprises mres, pour dpasser la situation de sous-contrle qui caractrise les
participations indirectes.
293.Le pilotage du portefeuille public, selon une approche de contractualisation avec les
groupes publics, devrait devenir linstrument privilgi du ministre de lconomie et des
finances, dans son rle de reprsentant de lEtat-actionnaire.

Traiter spcifiquement les EEP relevant des collectivits territoriales

294.Il faudrait traiter, en dehors du portefeuille de lEtat, les EEP relevant des Collectivits
territoriales. Ces personnes morales devront tre gres et suivies au niveau rgional ou
local.
295.Lactivit des EEP locaux devrait tre traite dans les comptes des Collectivits locales qui
les dtiennent, au mme titre que les socits dlgataires de la gestion des services publics
locaux.
296.Les tablissements publics et socits relevant des Collectivits territoriales devraient tre
soumis un contrle financier de proximit. La situation transitoire qui a prvalu depuis
2009 devrait sachever. Le texte rglementaire, fixant le rgime de contrle financier
applicable aux EEP locaux, prvu par larticle 57 de la loi n45.08 relative lorganisation
des finances locales na pas encore vu le jour.

46

V. Rponse du Ministre de lconomie et des finances

Le rapport de la Cour des Comptes portant sur : "le secteur des Etablissements et Entreprises
publics au Maroc : ancrage stratgique et gouvernance" a t labor selon une approche
marque par la recherche dune certaine exhaustivit et dune mise en perspective historique
relatant ainsi les volutions que le secteur des Etablissements et Entreprises Publics (EEP) a
connues depuis le dbut des annes 80 et ce, grce des rflexions qui ont t menes sur le
devenir du secteur, ses performances, son pilotage, ses avances, ses insuffisances et ses limites.
Dans cette optique, ce rapport met en exergue limportance du secteur des EEP et de son poids,
de ses performances conomiques et financires, de son rle dans le dveloppement
conomique et social en tant quacteur majeur dans le processus dlaboration et dexcution
des politiques publiques ainsi que des rformes dont il a fait lobjet.
En effet, les EEP, par leurs interventions multiples dans loffre de services publics aux citoyens
et aux entreprises, par la ralisation de projets structurants pour le dveloppement conomique
et social, lamnagement du territoire, la rduction des disparits territoriales, louverture
linternational et la promotion de linvestissement dans divers secteurs dactivits, sont appels
dmultiplier leurs efforts pour accompagner la dynamique de rformes de plus en plus
affirme par notre pays.
Ces organismes constituent en effet un acteur majeur dans le modle de croissance du Maroc
comme en tmoignent leurs investissements, leur chiffre daffaires, leur valeur ajoute, leurs
actifs ou leurs indicateurs dactivit oprationnelle.
Ils sont galement au cur du modle de dveloppement du pays et ce, au vu de leur fort
engagement en matire de gouvernance, de transparence, de responsabilit sociale et
environnementale ainsi quen ce qui concerne la consolidation du capital immatriel du Maroc.
De ce fait, ce rapport revt une importance particulire considrant lvolution du contexte
dintervention des EEP, de leur rle dans la dynamique conomique et sociale du pays ainsi que
les enjeux qui sy attachent en termes de risques, de performance et de sauvegarde du
patrimoine public. A cet gard, le rapport de la Cour des Comptes apportera srement une valeur
ajoute aux rflexions et aux analyses relatives lvolution du secteur et constituera sans nul
doute un cadre dchange et un rfrentiel pour la conduite et lvaluation de chantiers de
rformes devant contribuer renforcer la contribution des EEP la dynamique de
dveloppement conomique et social du pays, moderniser leur gouvernance et optimiser leur
rendement et leurs relations avec lEtat. En effet, ledit rapport traite des problmatiques
pertinentes et des thmatiques qui sont aujourdhui dactualit, centres sur quatre axes
danalyse, savoir :
-

Les traits saillants du secteur ;

Lancrage stratgique ;
La Gouvernance ;
Les recommandations et les propositions de rforme.

47

Lexamen de ce rapport par le Ministre de lEconomie et des Finances (MEF) a permis de

constater que la Cour des Comptes a tenu compte dun certain nombre de rponses formules
au sujet de la version provisoire de ce rapport alors quun certain nombre de constats et de
recommandations ncessitent des claircissements.
I. Constats et recommandations confortant les actions et les chantiers mens par le MEF
Suite lexamen approfondi du rapport tabli par la Cour des Comptes, il a t constat quun
certain nombre dobservations et danalyses contenues dans ledit rapport confortent les efforts
dploys par le MEF (Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation -DEPP-) ainsi
que sa vision et son approche axe sur le renforcement de la gouvernance des EEP,
lamlioration de leurs performances et leur contribution dans la croissance du pays.
Les recommandations du rapport sinscrivent aussi en phase avec les orientations du MEF qui
est en train de prparer ou de mettre en uvre un ensemble de rformes portant notamment sur
la gouvernance et le contrle financier de lEtat sur les EEP, la gestion active du portefeuille,
le partenariat public-priv ainsi que la consolidation des comptes du portefeuille public.

1.1.Pour ce qui est des constats

De manire synthtique, les constats de la Cour sont partags concernant notamment la
ncessit de se doter dun cadre formalis et normalisant les conditions et les modalits de
cration dtablissements publics et dentreprises publiques, lexercice dune veille permanente
sur lendettement des EEP, la redfinition de lexercice du contrle financier de lEtat sur les
EEP ainsi que la mise en place dune gestion active du portefeuille public.
A titre dillustration, les principales suggestions mises par le MEF et consacres dans le
rapport de la Cour au niveau des constats dgags concernent notamment les aspects suivants :
- Le rendement du portefeuille public : la Cour des comptes a tenu compte de la position du
MEF mettant en exergue l'htrognit du portefeuille se composant en grande partie des EEP
n'ayant pas pour vocation de verser des dividendes ou des revenus en faveur de lEtat (ex : une
AREF cre pour assurer des missions rgaliennes finances en totalit par des subventions ne
doit pas tre intgre lactif devant gnrer des dividendes). De ce fait, l'objectif recherch ne
rside pas principalement dans la recherche de la rentabilit mais, dans la fourniture de services
publics de qualit aux citoyens.
- Les transferts financiers de l'Etat vers les EEP : la Cour des comptes a affin ses
apprciations se rapportant laugmentation des transferts de lEtat vers les EEP en sappuyant
sur les explications et les arguments apports par la DEPP et qui consistent notamment dans
les orientations des politiques publiques visant laugmentation de loffre dinfrastructures et de
services publics ports par les EEP, la prise en charge par les EEP dactivits et de services
publics assurs auparavant par lAdministration, tant prcis que les taxes parafiscales
institues pour le financement dactivits ou de missions confies aux EEP sont considres par
la Cour comme des transferts de lEtat aux EEP.
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- L'endettement des EEP : le rapport de la Cour a prconis une apprciation nuance et ce,
en ligne avec la suggestion de la DEPP tenant lier lvolution de lendettement des EEP leur
effort d'investissement. Ces entits sont en effet engages dans des programmes
dinvestissement stratgiques denvergure justifiant le recours des sources de financement
externes. Il est noter ce sujet que l'endettement de lensemble des EEP fait lobjet dun suivi
rgulier et quen dpit de son augmentation constate au cours des dernires annes, il reste
soutenable et circonscrit en respect des convenants requis ce titre.
- La gouvernance : la Cour met en exergue le Code de bonnes pratiques de gouvernance des
EEP lanc en 2012 comme tant un rfrentiel pertinent pour la conduite et le pilotage de la
gouvernance des EEP tout en soulignant les amliorations intervenues en matire de
dploiement du Code travers la rgularit des runions des organes dlibrants et la mise en
place des comits spcialiss (comit daudit notamment).
- La cration d'EEP : la Cour des Comptes est en phase avec la recommandation du MEF
portant sur la ncessit de se doter dun cadre formalis et normalisant les conditions et les
modalits de cration dEP, notamment en matire dvaluation pralable de lopportunit et
de la viabilit du modle conomique et financier sous tendant toute cration.
- La cration des filiales : la Cour partage la position de la DEPP prconisant pour les projets
de cration desdites filiales ou de prises de participation, l'examen et la validation par le
l'Organe Dlibrant d'un business plan montrant la viabilit conomique et financire de
lentit.
- La rglementation des marchs publics : suite aux prcisions et arguments apports par la
DEPP, la Cour a revu plusieurs observations et remarques se rapportant aux procdures et
dispositions rgissant les achats des EEP (ouverture des plis, dlais de publicit, dlai d'attente
pour l'approbation des marchs, valuation des offres techniques, obligation de publier les avis
d'appels d'offres...).
1.2. S'agissant des recommandations
Les recommandations mises par la Cour sont pertinentes et structures autour de thmatiques
portant sur les vritables enjeux du secteur des EEP visant notamment en amliorer la
gouvernance et en renforcer la prsence dans la chane de linvestissement national. Ces
recommandations sinscrivent en ligne avec les chantiers de rforme engags par le MEF et
portant essentiellement sur la rforme du dispositif de gouvernance et de contrle financier, la
mise en place dune gestion active du portefeuille public, le dveloppement des PPP et
linstauration dun dispositif de consolidation du portefeuille en ligne avec les standards requis.
Les principales recommandations partages par la Cour des Comptes portent notamment sur :

- Les orientations stratgiques des EEP : la Cour des Comptes a pris en considration la
proposition de la DEPP visant largir la vision stratgique du secteur des EEP pour couvrir
d'autres aspects relatifs notamment au renforcement de l'efficacit d'utilisation des ressources
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budgtaires travers l'optimisation de leur allocation et l'amlioration de la qualit du service

rendu.
Il en est de mme pour ce qui est des orientations en matire du pilotage du portefeuille public
devant viser le renforcement de l'autonomie et de la gouvernance des EEP et l'alignement de
leurs stratgies sur la politique gouvernementale.
La Cour des Comptes a, galement, pris en compte la recommandation du MEF visant faire
du redimensionnement du portefeuille public un processus permanent ayant pour objectif
d'optimiser la taille du portefeuille, de renforcer son utilit et son rendement, de maitriser ses
risques et d'adapter son rle l'volution du contexte. A cet effet, il y a lieu de mener une
rflexion sur le schma organisationnel optimal du secteur public afin de dterminer le nombre
et la nature des groupes publics cibles moyen et long terme.
Par ailleurs, la recommandation de la Cour se rapportant l'orientation stratgique lie au
redimensionnement du portefeuille a t revue par la Cour en intgrant les aspects proposs
par la DEPP et concernant l'adoption d'une approche comportant les spcificits et les enjeux
stratgiques de chaque secteur ainsi que le recours aux PPP.
- Pour ce qui est du rle de l'Etat actionnaire, les recommandations contenues dans le rapport
vont dans le sens du chantier de rformes en cours au niveau du MEF. Il s'agit plus
particulirement de la mise en place d'une gestion active du portefeuille public portant sur les
entits oprant dans les secteurs marchands, la formalisation de la stratgie actionnariale
publique encadrant la fonction de l'Etat actionnaire, la mise en place d'un dispositif juridique
permettant dencadrer laction de lEtat actionnaire et la mise en place au sein du MEF d'une
structure ddie devant porter cette nouvelle fonction.
De mme, les recommandations de la Cour des Comptes en matire dassouplissement des
procdures de privatisation et de cession sont prises en charge dans le projet de dispositif
juridique susvis.
- La recommandation de la Cour visant l'encouragement des oprations de partenariat
public-priv est en phase avec les actions engages par le MEF travers l'adoption de la loi
sur les PPP qui offre un cadre appropri pour la ralisation des projets en PPP.
- Concernant la gouvernance, le rapport de la Cour a mis l'accent sur le renforcement de
l'efficacit et le professionnalisme des organes de gouvernance, l'amlioration du
fonctionnement de ces organes notamment en limitant leur taille, le nombre et la dure des
mandats des administrateurs, l'introduction des administrateurs indpendants et la formalisation
de la nomination et de la reprsentation ainsi que la ralisation de l'valuation de ces organes,
tant soulign que tous ces aspects sont consacrs par le projet de loi relatif la gouvernance et
au contrle financier de l'Etat sur les EEP qui a t labor par le MEF.

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- La Cour a consacr la position du MEF visant rorienter le contrle financier vers

l'apprciation des performances et la prvention des risques, procder sa gnralisation en
ltendant lensemble du portefeuille public et introduire un nouveau type de contrle a
posteriori plus allg.
II. Constats et recommandations ncessitant des claircissements
Certains constats et recommandations contenus dans ledit rapport soulvent des remarques et
ncessitent des claircissements qui sont essentiellement dicts par la ncessit dtayer un
diagnostic le plus objectif possible. Ils sont galement mus par la volont de mieux structurer
les recommandations en une vritable feuille de route hirarchise et ralisable.
2.1.Au niveau des constats

- Essoufflement de linvestissement des EEP : le rapport avance un constat faisant tat dun
essoufflement des performances des EEP et particulirement les investissements. A ce sujet, il
y a lieu de noter que les investissements ont enregistr au cours des dernires annes une
augmentation progressive aussi bien en termes de volume qu'en termes de niveaux de
ralisation. En effet, les investissements raliss par les EEP ont volu par paliers croissants
en passant de 32 milliards de DH en 2005 66 milliards de DH en 2008 et 78 milliards de
DH partir de 2013.
- L'essoufflement de la dynamique de dsengagement de l'Etat : selon le rapport de la Cour,
le processus de la privatisation est en situation de quasi arrt. Il convient de signaler ce sujet
que le ralentissement des oprations de privatisation rsulte dun choix dlibr des pouvoirs
publics en relation avec les visions stratgiques de dveloppement sectoriel et lobjectif de
renforcement de lindpendance du Budget de lEtat vis--vis des recettes de privatisation, tant
prcis que les recettes de la privatisation sont verses en intgralit depuis 2011 au Fonds
Hassan II pour le Dveloppement Economique et Social et au Fonds National de Soutien de
lInvestissement.
- L'intervention de la CDG dans les domaines relevant de la libre entreprise : le rapport de
la Cour considre qu contre-courant du processus de libralisation de lconomie, la CDG
intervient dans des secteurs devant tre laisss linitiative prive. A ce sujet, il est ncessaire
de ritrer la position de la DEPP qui considre que les missions de la CDG consistent adresser
des crneaux porteurs et rentables pour notamment garantir et rentabiliser les fonds de
prvoyance sociale confis la Caisse en tant quacteur de rfrence sur le march financier.
- Absence d'une structure de veille et de pilotage : Selon le rapport, le MEF, reprsentant
lEtat actionnaire ne sest pas encore dot dune structure de veille et de pilotage devant
accompagner les EEP dans la mise en uvre de leur stratgie. Il est prciser ce sujet que
cette mission est assure par le MEF et que, comme soulign ci-dessus, une structure ddie
vient d'tre cre en fvrier 2016 cet effet au sein de la DEPP. Un arrt du MEF a t publi
dans ce sens, fixant lorganigramme de la DEPP et comprenant une nouvelle structure
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compose de trois services devant assurer entre autres, une meilleure incarnation du rle de
l'Etat actionnaire.
- En matire de gouvernance, la Cour soulve l'absence d'un mcanisme juridique
permettant la DEPP d'interfrer dans la nomination des administrateurs. A ce propos et
sagissant dattributions exclusives des Ministres de tutelle, la DEPP ne devrait pas intervenir
dans la nomination des administrateurs relevant des autres Ministres, tant prcis que le MEF
dispose du pouvoir de nomination dun contingent dadministrateurs qui jouent un rle
important dans lamlioration de la gouvernance des EEP et dans la dynamisation des travaux
de leurs organes dlibrants et de leurs comits spcialiss.
- En matire de pilotage stratgique des EEP, la Cour met un constat mettant en exergue
lexistence de quatre catgories de Ministres de tutelle en fonction des niveaux de pilotage
stratgique exerc (Ministres disposant dune vritable stratgie sectorielle, Ministres grant
plusieurs secteurs et ne disposant pas de stratgie couvrant tous les domaines dintervention,
Ministres ne disposant pas de stratgie sectorielle, Ministres ayant une stratgie sectorielle
sans pouvoir assurer la cohrence entre les niveaux dlaboration et de mise en uvre). Ce
constat prche par labsence dlments danalyse objectifs et probants, dcoulant dune
valuation et dun diagnostic spcifique. De mme, de par ses attributions, le Ministre
intervient dans les dcisions ayant un impact financier dont justement certaines oprations de
restructuration et de rforme.
- Sagissant du rle des Ministres de tutelle et selon la Cour des Comptes, le MEF intervient
en cas de rforme et de restructuration des EEP en tant quacteur principal, ce qui est parfois
lorigine dune dresponsabilisation des Ministres comptences sectorielles qui se
cantonnent ainsi dans un rle passif dans la phase de dialogue entre lEEP et le MEF. Ce constat
nest pas appuy par des arguments fonds devant en confirmer le contenu et tablis sur la base
dune analyse spcifique.
-En matire dexercice du contrle financier pralable, la Cour considre que lefficience
du contrle du Trsorier payeur (TP) est affecte du fait du nombre lev des EP contrls et
du manque de relais au niveau provincial ou rgional, pouvant lui apporter lassistance et le
conseil ncessaire.
Dans ce cadre, il y a lieu de prciser que laffectation des agents de contrle et des TP en
particulier, est effectue sur la base de rgles et dindicateurs intgrant entre autres la charge de
travail de sorte garantir lefficacit et lefficience du contrle exerc par le TP.
De mme, la DEPP assure en permanence un accompagnement des agents de contrle et ce,
par plusieurs outils intgrant, outre les contacts directs, les normes et rfrentiels de contrle
ainsi que lchange lectronique au moyen dun portail extranet ddi aux TP, leur permettant
ainsi un accompagnement rgulier et de proximit par la DEPP.

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2.2.Au niveau des recommandations

* En matire de gouvernance et de contrle financier :

- Exercice du contrle financier : le rapport considre que le contrle financier de lEtat sur
les EEP devrait tre redfini surtout en ce qui concerne ses modalits dapplication tout en y
apportant quelques ramnagements sur les plans lgislatifs et rglementaires. A ce sujet, et
compte tenu des insuffisances et des limites du cadre juridique en vigueur dgages dune tude
approfondie, il savre ncessaire de procder une vritable refonte de ce cadre en vue de
l'adapter aux impratifs du dveloppement et de recherche d'efficacit et damlioration des
performances en y intgrant le volet gouvernance, considr comme un levier fondamental pour
le pilotage et lvaluation des performances des EEP.
De mme et concernant la recommandation de la Cour pour le dsengagement de la DEPP
du contrle pralable, le motif voqu ce titre et qui rside dans lobjectif de redploiement
efficace de la DEPP vers les fonctions de surveillance et de gestion active, parait inopportun au
regard des consquences lies cette recommandation.
En effet, tout en soulignant lexprience capitalise par la DEPP travers ses mtiers divers y
compris lexercice du contrle financier, ladite recommandation conduirait renoncer
lexistence dune seule entit incarnant la fonction de contrle financier et la remise en cause
des avantages et synergies entre les fonctions de cette Direction permettant un suivi cohrent
du portefeuille public, dvaluation de ses performances sur la base dun dispositif de
consolidation et dun systme dinformation intgr, lamlioration de la gouvernance et
lappui aux EEP en termes de structuration des oprations, de dveloppement des PPP et de
mise en place des outils de gestion.
En outre, cette recommandation reste incomplte dans la mesure o le rapport ne fait ressortir
aucune indication concernant lalternative possible.
Pour ce qui est de la proposition visant doter les organismes marchands d'un contrle a
posteriori et en vertu du principe de sauvegarde des deniers publics, le passage dun type de
contrle un autre doit se faire sur la base de la qualit de la gestion et de gouvernance de
lorganisme et ce, indpendamment du statut juridique et de la nature de lactivit exerce
(marchand, non marchand).
- La Cour des comptes propose pour les EP et socits relevant des Collectivits
Territoriales (CT) un contrle de proximit exerc sur place et mettant fin la situation de
centralisation actuelle. Tout en soulignant que les lments voqus ne peuvent eux seuls
justifier la proposition de changement du cadre de contrle financier, il y a lieu de souligner
que le contrle financier est exerc par un trsorier payeur sigeant au sein de ltablissement
et un contrleur dEtat qui a pour mandat galement de traiter les dossiers au sige de
ltablissement.

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Ceci tant, il est prciser qu ct des EEP relevant des CT, le contrle financier est exerc
sur les EEP porte territoriale (ORMVAs, ABHs, Universits, Arefs,) dans les mmes
conditions defficacit et defficience, en soulignant que les tablissements publics locaux ne
prsentent aucune spcificit pour bnficier d'un contrle financier diffrent de celui prvu par
la loi n 69-00.
* En matire d'orientations stratgiques du portefeuille public :
- Pour ce qui est de la ncessit de dfinir une stratgie volontariste avec des objectifs clairs
et explicites, permettant de mieux cerner le rle incombant au portefeuille public et son poids
dans l'conomie nationale et les secteurs d'intervention prioritaires, il est noter que certes, la
recommandation est pertinente en raison de la non formalisation, dans ltat actuel des choses,
de la stratgie dans un document global faisant ressortir toutes les composantes d'une telle
stratgie.
Il n'en reste pas moins que plusieurs stratgies sectorielles fixant les objectifs et les orientations
de chaque secteur ont t labores et sont en cours de mise en uvre, que les grandes
orientations qui figuraient jadis dans les plans de dveloppement conomique et social ont t
reprises dans les notes d'orientations ou dans le cadre de la dclaration gnrale du
gouvernement, dans la lettre annuelle de cadrage du projet de Loi de Finances du Chef du
Gouvernement et dans les Circulaires annuelles adresses par le MEF aux EEP loccasion de
la prparation de leurs projets de budgets annuels.
- Pour ce qui est de la rflexion sur un organe semblable lex Comit Interministriel
Permanent des Entreprises Publiques (CIPEP) et tout en rappelant que lexprience de ce
comit, qui a t institu dans le cadre du Programme dAjustement Structurel (PAS), sest
limite essentiellement aux actions dapurement des arrirs et certaines oprations de
restructurations des entreprises publiques, il y a lieu de souligner que la rflexion mrite tout
son intrt pour la recherche de solutions innovantes adaptes au contexte actuel marqu par
des problmatiques diffrentes de celles qui ont t poses par le pass.
- Concernant la recommandation de la Cour des Comptes portant sur une rflexion
mener sur lopportunit de supprimer la TVA sur linvestissement pour les grands EEP,
il y a lieu de signaler que cette action ne saurait envisage eu gard son impact sur le BGE
dautant plus quelle peut tre rclame par dautres oprateurs y compris le secteur priv, tant
entendu des mesures sont en cours avec les grands EEP pour lapurement de leur crdit TVA.
* En matire de redimensionnement du secteur des EEP :
- La proposition de rattachement des participations minoritaires de l'Etat un groupe
public existant prsente un problme de faisabilit d'ordre juridique dans la mesure o sa mise
en uvre requiert la cession effective ce groupe des actions dtenues par l'Etat, ce qui pose
un problme de mise en uvre, d'valuation des actifs cder et de frottement fiscal.

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- La mise en place d'un cadre lgal permettant la subrogation de l'Etat aux EEP en
liquidation prsente plusieurs risques pour le budget gnral de l'Etat devant notamment
supporter, ce titre, le passif lourd des entits liquider.
* Pour ce qui est de la transformation des tablissements publics en socits anonymes :
- L'acclration de la transformation des tablissements publics en socits anonymes
prsente des avantages indniables mais son dploiement ncessite une analyse approfondie au
cas par cas, compte tenu des enjeux lis aux statuts de SA notamment pour les tablissements
publics ne disposant pas de visibilit sur leur quilibre financier (tarifs, marchs, portage de
projets spcifiques) ncessaire pour garantir un niveau de fonds propres en ligne avec la
rglementation en vigueur. A titre dillustration, le cas de lONEE est difiant ce sujet dans
la mesure o sa transformation serait porteuse denjeux critiques eu gard au dficit structurel
de lOffice et au risque de rupture de la fourniture de services publics de leau potable et de
llectricit.
* Mcanismes d'extension du portefeuille public :
Pour ce qui est de la prsentation du dcret autorisant la cration de filiales publiques
l'avis pralable du ministre de tutelle technique, il y a lieu de prciser que les Ministres de
tutelle sont en gnral prsidents des organes dlibrants et, de ce fait, ils se prononcent sur les
projets de cration de filiales et de prises de participations avant la transmission du dossier au
MEF.

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