L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Chapitre 1 : L’administration d’Etat

L’Etat, personne publique, a pour raison d’être et pour mission de pourvoir aux besoins de la
population sur l’ensemble du territoire. Pour cela, il dispose de plusieurs acteurs.

Section 1 : L’administration centrale

Les plus hautes autorités de l’Etat (Président de la République, Premier ministre, ministres)
sont à la fois des autorités politiques et administratives.
 Fonction politique, elles définissent les grandes orientations de l’action publique.
 Fonction administrative, elles font « tourner la machine administrative » et mettent
en œuvre les décisions politiques.

I/ Les autorités centrales

La Constitution organise une répartition des compétences entre le chef de l’Etat et le 1 er

ministre. La compétence administrative des ministres est limitée à la bonne marche de leur
ministère.

LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

Il partage ses compétences avec le 1 er ministre. La pratique a fait évoluer le bicéphalisme

administratif à l’avantage du Président.

 Nomination aux emplois supérieurs de l’Etat

Art 13 Constitution confère au Président le soin de nommer aux emplois civils et militaires
de l’Etat. Ces nominations interviennent en Conseil des ministres et sont discrétionnaires ou
obligatoires.
Les nominations discrétionnaires de hauts fonctionnaires se font sur proposition du 1 er
ministre, ce qui implique une concertation entre le Président et le gouvernement.
Ces nominations posent la question de la politisation de la haute administration : les hauts
fonctionnaires ainsi nommés (secrétaire général du gouvernement, secrétaire général de la
défense nationale…) sont réputés acquis au gouvernement qui les a nommés et susceptibles
d’œuvrer en sa faveur. Le problème se pose également pour les nominations aux emplois
de direction dans les EP, entreprises publiques et sociétés nationales : ces nominations
permettent d’établir des liens avec le monde économique voire d’en contrôler certains pans.
Pour rendre ce pouvoir de nomination plus transparent, il est désormais encadré : art 13 al
5 Constitution issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Pour certains emplois
ou certaines fonctions (Médiateur de la République, PDG des grandes entreprises publiques,
président du CSA…) les nominations par le Président sont soumises au préalable à l’avis
public de la commission permanente compétente de chaque assemblée du Parlement
(commission compétente en matière d’affaires culturelles pour le président du CSA).
Quant aux nominations obligatoires, elles concernent certains corps de la haute FP (CE, Cour
des Comptes, professeurs d’Université…). Cette compétence liée du Président marque
l’importance et l’indépendance de ces corps.

 Participation à l’exercice du pouvoir réglementaire

Théoriquement, le Président n’exerce qu’exceptionnellement le pouvoir réglementaire qui
relève de la compétence du 1 er ministre en vertu de l’art 21 Constitution. Son intervention
dans le domaine de l’exécutif n’est donc que ponctuelle.
- Il signe les décrets délibérés en Conseil des ministres : l’examen de ces décrets est
parfois imposé par un texte mais le + souvent c’est le Président qui décide de les
inclure dans les délibérations. Dans cette 2 ème hypothèse, le Président participe au
pouvoir réglementaire dont le titulaire est le 1er ministre.
- Il signe les ordonnances, actes réglementaires délibérés en Conseil des ministres,
par lesquelles, sur habilitation du Parlement, le gouvernement peut agir dans le
domaine de la loi pour une période et des objectifs déterminés (art 38 Constitution).
Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat qui est donc libre de signer ou
non les ordonnances.

Les services de la présidence, nés de la pratique, sont à la disposition du Président qui les
organise librement.
 Le cabinet : regroupe les + proches collaborateurs du Président, ses hommes de
confiance. Il est donc nécessairement politisé. Il doit organiser et coordonner les
activités politiques du Président.
 Le secrétariat général : rouage clé de l’organisation présidentielle. Il est à la fois une
instance de conseil, de réflexion et d’exécution. Il est l’instrument indispensable de
coordination de l’activité de l’Etat (gère les rapports de la présidence avec le
gouvernement, prépare le conseil des ministres…).
 L’état-major particulier : conseille le Président dans ses attributions
constitutionnelles de chef des armées (art 15 Constitution).
 Le conseil de sécurité intérieure (CSI) : définit les orientations de la politique menée
dans le domaine de la sécurité intérieure et fixe les priorités. Il s’assure de la
cohérence des actions menées par les différents ministères, procède à leur
évaluation et veille à l’adéquation des moyens mis en œuvre.
 LE PREMIER MINISTRE

Il est la 1ère autorité administrative : le gouvernement « dispose de l’administration » (art 20

Constitution) et le 1er ministre dispose du pouvoir réglementaire de droit commun.

 L’exercice du pouvoir réglementaire de droit commun

Le 1er ministre est chargé de l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire (art 21
Constitution). A ce titre, il est le chef de l’administration.
Il exerce le pouvoir réglementaire subordonné : il prend les mesures nécessaires à
l’exécution des lois (décrets d’application, mesures de portée générale s’imposant à tous).
Il dispose aussi d’un pouvoir réglementaire autonome : pour lequel il n’a pas à rattacher sa
décision à un texte législatif. Il exerce seul ce pouvoir, avec le contreseing des ministres
concernés, sous forme de décrets simples pris en CE ou délibérés en Conseil des ministres.
D’autre part, le 1er ministre contresigne de nombreuses décisions présidentielles (art 19
Constitution) et a l’initiative des lois (art 39 Constitution).
Cependant, le 1er ministre n’a pas l’exclusivité du pouvoir réglementaire. Il faut parler d’un
pouvoir partagé avec le Président de la République. En effet, même si la plupart des décrets
émanent du 1er ministre, il ne lui est pas possible d’exercer son pouvoir sur une question
importante sans en référer au Président. De plus, celui-ci fixe l’ordre du jour du Conseil des
ministres et possède de ce fait un moyen d’aborder les projets de décrets qui sont
considérés comme « délibérés en Conseil des ministres » et doivent donc être revêtus de sa
signature.

 Centre d’impulsion du gouvernement

Art 21 Constitution : « le Premier ministre dirige l’action du gouvernement ». Il propose au
Président la nomination et la révocation des ministres.
Le 1er ministre adresse ses instructions aux différents ministres.
Il doit signer ou contresigner les principaux textes émanant des ministères, ce qui lui permet
de contrôler leur activité et, le cas échéant, d’opposer son veto à un projet.
Il dispose du pouvoir de nomination des fonctionnaires civils et militaires, pouvoir limité par
celui appartenant au Président et celui confié aux ministres.
Il dispose enfin d’un pouvoir d’arbitrage lui permettant de trancher les désaccords entre les
ministres (différends qui opposent le ministre du Budget aux ministres dépensiers).

Certains services du 1er ministre sont placés directement sous son autorités alors que
d’autres lui sont simplement rattachés :
 Les cabinets : le cabinet civil regroupe les collaborateurs personnels du 1er ministre.
Il a une forte connotation politique. Il assure la coordination et le suivi des différents
domaines de l’activité gouvernementale. Le cabinet militaire assiste et conseille le 1er
ministre sur les questions de défense nationale dont il est constitutionnellement
responsable (art 21 Constitution). La prééminence présidentielle (art 15 Constitution)
le prive de toute prise de décision. La politique de défense de la France est un
« domaine réservé » du chef de l’Etat. Le 1er ministre n’en est qu’un exécutant.
  Le Secrétariat général du gouvernement : structure légère composée d’un personnel
de haut niveau. Joue un rôle d’intermédiaire et de transmission des instructions du
1er ministre aux ministres. Contrôle la régularité juridique des projets de lois et de
décrets et intervient en matière législative car chargé de la coordination du
gouvernement et du Parlement.
Traditionnellement choisi parmi les conseillers d’Etat, sa position particulière et se
grande compétence lui ont souvent permis de rester en poste malgré les
changements de gouvernements. Cette stabilité permet d’assurer la continuité du
travail gouvernemental.
 Les organismes et services rattachés au 1er ministre : lui permettent de jouer un rôle
non négligeable dans les domaines dont certains sont considérés comme sensibles.
Le secrétariat général de la défense nationale (SGDN) a une fonction d’animation en
matière de politique de défense.
Le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) est chargé de coordonner
l’activité des ministères sur l’Europe.
La direction des journaux officiels, la direction de la documentation française et le
service d’information et de diffusion ont pour mission d’assurer l’information
officielle relative à l’activité des pouvoirs publics.

LES MINISTRES

Chaque ministre est à la tête d’un département ministériel et doit en assurer la direction et
le bon fonctionnement. Le ministre est le représentant de l’Etat et agit en son nom dans son
domaine de compétence.
Il dispose du pouvoir hiérarchique sur tous les personnels du ministère. Il donne des ordres
et instructions sous forme de directives, circulaires… Cependant, il ne dispose pas du
pouvoir réglementaire sauf pour l’organisation et le fonctionnement des services de son
ministère : CE, 7 février 1936, Jamart.
Pour chaque décision prise par le Président ou le 1er ministre dans le domaine de
compétence du ministère, le ministre concerné doit donner son contreseing. Il participe ainsi
au pouvoir réglementaire.
Sauf pour les emplois les + élevés de son ministère, le ministre dispose d’une compétence de
nomination des fonctionnaires de ses services (par délégation du 1 er ministre).

Au sommet de la hiérarchie gouvernementale, on trouve le 1er ministre qui « dirige l’action

du gouvernement » (art 21 Constitution). Juridiquement, il n’est pas le supérieur
hiérarchique des ministres mais il exerce sur eux une autorité.
Après le 1er ministre, on trouve dans certains gouvernements des ministres d’Etat, chargés
d’un département ministériel important. C’est un titre honorifique qui souligne le poids
politique de l’intéressé.
Viennent ensuite les ministres dits de plein exercice, en charge d’un département ministériel
et participant à toutes les réunions du Conseil des ministres. D’un gouvernement à l’autre,
leur nombre varie.
Il arrive que des gouvernements comprennent aussi des ministres délégués en charge d’un
département ministériel mais rattachés à un ministre de plein exercice ou au 1 er ministre.
Enfin, on trouve les secrétaires d’Etat. Sont rattachés au 1er ministre ou à un ministre de
plein exercice pour dans le 1er cas, accomplir des tâches précises ou dans le 2nd cas, assister
le ministre dans la gestion de son département.

Pour diriger son ministère, le ministre est assisté par des conseillers qui forment son
cabinet. Il recrute lui-même ce cabinet souvent composé de hauts fonctionnaires. Ces
cabinets sont souvent mis en cause, il leur est reproché d’être le véritable centre de décision
alors qu’en démocratie, c’est au politique, donc au ministre, de prendre les décisions et de
les assumer.

L’organisation interne des ministères répond à une logique hiérarchique et pyramidale.

La structure la plus large des ministères est la direction. Elle peut être horizontale (couvre un
domaine intéressant l’ensemble du ministère) ou verticale (spécialisée).
A la tête de chaque direction, on trouve un directeur d’administration centrale. Ces emplois
supérieurs à la discrétion du gouvernement sont pourvus par décret en Conseil des ministres
= les directeurs sont choisis librement par le gouvernement.
Les directions sont divisées en sous-directions, elle-même organisées en services. Au sein
des services le travail est réparti entre les bureaux qui sont les structures de base des
ministères.

II/ Les organes consultatifs et de contrôle

Au service du gouvernement et de l’administration. Interviennent en amont de la prise de

décision.

 Missions
Ils doivent conseiller et éclairer le gouvernement et l’administration sur des questions
d’ordre général ou sur des points précis par des avis, des propositions, des rapports et des
études. Ils siègent de manière permanente ou périodique. Ils peuvent être rattachés au chef
de l’Etat, au gouvernement dans son ensemble, directement au 1er ministre ou à un ministre.
Ils sont très divers en raison de la diversification des interventions de l’Etat.
Développement de ces organismes :
- Technicité et complexité des affaires à traiter.
- L’époque est à la concertation et à la participation des acteurs socioprofessionnels,
des représentants des agents de l’administration et des administrés au processus de
décision.
Les avis rendus peuvent être facultatifs ou obligatoires. Dans le 2nd cas, la consultation est
une condition de la légalité de la décision administrative. De manière plus exceptionnelle, les
avis sont obligatoires et conformes.

 Diversité des organismes consultatifs

Un seul organisme a véritablement une vocation consultative générale : le Conseil d’Etat. Il a
2 fonctions : une fonction juridictionnelle et une fonction consultative.
 Sa fonction consultative consiste à donner un avis au gouvernement sur la
régularité juridique et sur l’opportunité administrative de ses projets. Il doit vérifier si le
projet respecte bien les conditions de fond et de forme imposées par la loi.
Tous les projets de loi sont obligatoirement soumis au CE. Ils doivent être accompagné de
leur étude d’impact qui comporte la justification du recours à la norme législative et diverses
informations dont une évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et
environnementales des dispositions et leur impact sur l’ordre juridique interne.
La révision constitutionnelle de juillet 2008 a prévu qu’une proposition de loi peut aussi être
soumise pour avis au CE avant son examen en commission sauf si le Parlement qui en est à
l’origine s’y oppose = vise à renforcer la qualité de la loi (art 39 al 5 Constitution).
En matière réglementaire, le CE donne un avis sur les projets d’ordonnance ou de décret qui
lui sont soumis (décrets en CE).
Il est aussi consulté sur des décisions individuelles (changement de nom à l’état civil par ex).
Quand le gouvernement ne respecte pas son obligation de consultation, sa décision est
entachée d’un vice de compétence susceptible d’entrainer l’annulation du texte.
En dehors des hypothèses de consultation obligatoire, un ministre a toujours la
possibilité de consulter le CE sur la régularité d’un projet de décision ou sur l’interprétation
d’un texte. C’est ainsi que le 27 novembre 1989, le CE a rendu un avis relatif au port du
« foulard islamique » dans les écoles publiques. Il a estimé que le port de signes
d’appartenance à une communauté religieuse n’était pas incompatible avec le principe de
laïcité à condition que ces signes ne soient pas portés de façon ostentatoire et ne portent
pas préjudice à un suivi normal des enseignements. Il a ainsi démontré dans cette affaire
sensible sa capacité à effectuer une interprétation subtile et nuancée des textes. 
En principe secret (destinés au seul gouvernement), les avis du CE peuvent être
rendus publics si le gouvernement en décide ainsi. Cela peut permettre d’informer l’opinion
publique sur des sujets complexes et le convaincre le cas échéant du bien-fondé des projets
gouvernementaux.
La large prise en compte des avis du CE par le gouvernement permet au CE de
s’inscrire dans le processus de décision gouvernementale.

Autre organe consultatif : le Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Existence et fonctions prévues par art 69, 70 et 71 Constitution. La révision constitutionnelle
de juillet 2008 a élargi son champ de compétence à l’environnement et a prévu qu’il puisse
être saisi par voie de pétition (500 000 signatures requises).
Fonction consultative traditionnelle : le CESE intervient à la demande du gouvernement pour
donner un avis sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que sur les
propositions de loi qui lui sont soumis. Ses avis ne sont pas conformes. Outre par ses avis, le
CESE peut influencer la décision gouvernementale via ses rapports.

A côté du CESE, il existe des centaines d’organismes spécialisés : Conseil supérieur de la FP,
Conseil supérieur des transports, Conseil supérieur des hôpitaux, Commission nationale
consultative des droits de l’homme…
III/ Les autorités administratives indépendantes

Développement spectaculaire dans les 70’s des AAI qui explique le phénomène de diffusion
et d’éparpillement du pouvoir exécutif. Nombreuses et diverses, elles assurent la régulation
de quelques secteurs stratégiques.

 Nature juridique et institutionnelle des AAI

Les AAI sont nées de la volonté des autorités exécutives de s’autocontrôler et de
s’autocensurer : la faiblesse ou l’absence de contrôle sur l’activité administrative, hormis
celui exercé par le JA, laissait planer un risque d’arbitraire.
Difficulté : les AAI sont des émanations de l’administration et en dont partie intégrante. Il
fallait donc leur garantir leur indépendance vis-à-vis des autorités exécutives et de
véritables moyens d’action. Leur statut les place en dehors de toute hiérarchie
administrative = véritable indépendance.
Les AAI disposent d’un pouvoir propre : pouvoir réglementaire dans leur domaine de
compétence, pouvoir de recommandation, pouvoir de prendre des mesures individuelles
dont les + spectaculaires sont les sanctions. Comme toutes décisions administratives faisant
grief, leurs décisions sont susceptibles d’être portées devant le JA : CE, 12 mars 1982, CGT.
Selon un avis du CE du 8 septembre 2005, une AAI dotée de la personnalité morale doit
supporter, et non l’Etat, les conséquences des actions en responsabilité qui pourraient être
engagées contre elle.
A l’origine autorités de contrôle, les AAI ont vu leur rôle s’élargir pour devenir aujourd’hui de
véritables instances de régulation des domaines qu’elles couvrent. Le Conseil
constitutionnel a clairement posé la limite de leur pouvoir : le législateur peut élargir leur
champ de compétence si celui-ci ne remet pas en cause la capacité du gouvernement à
définir la politique nationale dans les domaines concernés (Cc, 3 août 1993, Décision
relative à la politique monétaire).
Chaque année, elles publient un rapport dans lequel elles font le bilan de leurs activités et
attirent l’attention des pouvoirs publics sur les dysfonctionnements existants.

 Domaines de compétence et variété des AAI

Les domaines dans lesquels les AAI doivent intervenir au nom de l’Etat sont souvent
considérés comme stratégiques. Si ces domaines sont variés, 2 d’entre eux paraissent
dominants.
1. Le domaine des libertés publiques
- Le médiateur de la République : désigné par le chef de l’Etat pour une durée de 6 ans
non renouvelable. Il présente une différence majeure d’avec les autres AAI : les
« recommandations adressées par le médiateur aux parlementaires qui le saisissent de
réclamations … n’ont pas le caractère de décisions administratives susceptibles de faire
l’objet d’un recours par la voie contentieuse » CE, 10 juillet 1981, Retail.
Institué en 1973, il a pour mission de défendre les droits des administrés contre les
dysfonctionnements, la mauvaise volonté et l’opacité administrative. Les citoyens
doivent le saisir par l’intermédiaire d’un parlementaire.
Pour assurer la décentralisation de son activité, il dispose, sur l’ensemble du territoire,
de délégués qu’il désigne (+ 330 points d’accueil dans les préfectures, sous-préfectures,
mairies, établissements pénitentiaires…). Nommés pour un an renouvelable, ils exercent
leurs fonctions à titre bénévole.
 Quand le médiateur constate des dysfonctionnements administratifs, il peut adresser
des recommandations aux administrations en cause pour qu’elles modifient leur
comportement. Loi 12 avril 2000 : une publicité peut être donnée aux propositions du
médiateur.
Le poids et l’influence du médiateur ne cesse de croître, notamment grâce à la publicité
donnée à ses travaux et à son rapport annuel. Cette place importante est également le
reflet du développement des procédures de conciliation dans les litiges entre
administration et administrés. Il s’agit d’éviter d’en arriver à des procédures
contentieuses et de soulager les juridictions administratives.

- La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et la protection des

« données à caractère personnel » : créée par la loi du 6 janvier 1978 relative à
l’informatique, aux fichiers et aux libertés, elle a pour mission de veiller à ce que la
constitution et l’utilisation de fichiers informatiques ne constituent pas une menace
pour les droits et libertés des citoyens. Elle doit être informée de la constitution de
nouveaux fichiers, peut être consultée sur des points sensibles. Elle a un devoir
d’information des administrés quant à leur droit d’accès aux fichiers. Elle dispose du
pouvoir réglementaire pour mener à bien sa mission.
Refonte de la loi de 1978 qui s’est avérée nécessaire pour permettre une adaptation aux
nombreuses évolutions technologiques de l’information et pour transposer la directive
européenne du 24 octobre 1995. Ce fut l’objet de la loi Informatique et Libertés (LIL) du
6 août 2004. Alors que la loi de 1978 parlait d’ « informations nominatives », la LIL opte
pour le terme + général de « données à caractère personnel » pour englober le + de
situations possibles. L’accent est mis sur le consentement de la personne concernée par
la collecte et le traitement de ces données.
C’est désormais la finalité du fichier et la nature des données collectées qui
détermineront le régime applicable, peu importe qu’il s’agisse d’un fichier public ou
privé. La LIL prévoit une simple déclaration préalable pour les fichiers relatifs à des
données anodines. Les personnes morales sont même dispensées de toute déclaration
si elles se dotent d’un « correspondant à la protection des données ». Par ailleurs, la loi
énonce qu’il est interdit de collecter et d’enregistrer des données relatives à l’origine
ethnique, aux opinions politiques, aux convictions religieuses, aux mœurs de la
personne, sauf si le traitement de ces données est justifié par l’intérêt public.
La loi accroît les pouvoirs d’intervention a posteriori de la CNIL. Enfin, la loi prévoit la
responsabilité des collecteurs/utilisateurs de données et des droits nouveaux pour les
personnes concernées par le traitement. Le responsable des traitements de données a
l’obligation d’informer les personnes concernées. L’obligation d’information est donc
renforcée. Le responsable des traitements se doit aussi de conserver les données et d’en
préserver la sécurité sous peine de sanction.
S’agissant des personnes concernées par le traitement, elles disposent d’un droit
d’opposition qui existait déjà avant mais devait être justifié par des « raisons légitimes ».
Désormais, il est discrétionnaire et sans frais quand les données sont utilisées à des fins
de prospection. Enfin, la loi prévoit le droit d’accès et de rectification des données à
caractère personnel par les intéressés.
- La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA)  : instituée par la loi du 17
juillet 1978, la CADA est qualifiée d’AAI par l’ordonnance du 6 juin 2005 qui modifie ses
missions et sa composition. Elle est chargée de veiller au respect de la liberté d’accès
aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu’à l’application des
dispositions relative à la réutilisation des informations publiques.
La CADA émet des avis quand elle est saisie par une personne à qui est opposé un
refus de communication d’un document administratif, un refus de consultation des
documents d’archives publiques ou une décision défavorable en matière de réutilisation
d’informations publiques. Le juge ne peut être saisi qu’après un 2 ème refus opposé par
l’administration suite à ‘intervention de la CADA : la saisine pour avis de a commission
est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux.
Elle est dotée d’un pouvoir de sanction pour assurer le respect des dispositions en
matière de réutilisation des informations publiques, pouvoir exercé sous contrôle du CE
statuant en 1er et dernier ressort et en matière de plein contentieux.
La CADA est une autorité consultative mais aussi de conseil et de proposition.

- Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) : a remplacé la Commission nationale de la

communication et des libertés avec la loi du 17 janvier 1989. Il a pour mission de
réguler le secteur audiovisuel privé comme public. Il doit veiller au respect de la liberté
et du pluralisme afin de garantir le principe constitutionnel de la liberté de
communication. 9 membres nommés par le chef de l’Etat, le président du Sénat et celui
de l’AN disposent de pouvoirs élargis par rapport à leurs prédécesseurs : fixent les règles
relatives aux campagnes électorales à la radiotélévision, à l’expression des partis
politiques ; ils nomment les présidents des médias publics, ils donnent les autorisations
d’exploitation des fréquences pour les radios privées et accorde les concessions et leur
renouvellement aux télévisions privées ; il exerce un « contrôle de moralité » sur le
contenu des programmes et peut rappeler à l’ordre les médias fautifs. Le CSA a surtout
un pouvoir de contrainte et de sanction à l’égard des médias de l’audiovisuel qui ne
respectent pas leurs obligations. Le pouvoir de décision et de sanction du CSA s’exerce
sous le contrôle du juge. Toutes ses décisions sont susceptibles d’être contestées
devant le CE. Le contrôle de l’information et donc des médias est, par nature, un enjeu
pour le pouvoir et pour l’opposition. On peut affirmer qu’il n’y a pas de véritable
démocratie sans une réelle indépendance de l’information, donc des médias. Ainsi,
l’institution d’une AAI a constitué un progrès indéniable. Cependant, le CSA est l’AAI la
plus politisée puisque le contrôle de l’information est un enjeu de pouvoir.

2. Le domaine économique et financier

- L’autorité des marchés financiers (AMF) : instituée par la loi relative à la sécurité
financière du 1er août 2003. Dotée de la personnalité morale. Fixe les règles
d’organisation des marchés financiers. Peut aussi prendre des décisions individuelles à
l’égard des professionnels en infraction.
- L’autorité de régulation des télécommunications (ART) : instituée par la loi du 26 juillet
1996 réformant le droit des télécommunications. C’est la 1ère fois qu’une autorité
indépendante est appelée à assurer la régulation économique d’un domaine d’activité
caractérisé à la fois par l’ouverture à la concurrence et le maintien des exigences de SP.
Elle est compétente pour prendre des décisions individuelles s’adressant aux opérateurs
des télécommunications.
Section 2 : L’administration déconcentrée

La France est divisée en circonscriptions administratives servant de cadre aux services

administratifs de l’Etat, qualifiés de services déconcentrés. La région, le département et la
commune connaissent un « dédoublement fonctionnel » : ce sont des circonscriptions
administratives de l’Etat mais aussi des collectivités décentralisées dotées de la personnalité
juridique.
Dans le cadre de la réforme de l’Etat, le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des
préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements
et le décret du 16 février 2010 qui l’a modifié, ont remanié l’architecture de la
déconcentration. Le niveau régional devient le niveau de droit commun pour mettre en
œuvre les politiques publiques et piloter leur adaptation aux territoires : le préfet de région
voit ses attributions accrues. En outre, les services déconcentrés sont largement réorganisés.

I/ Le préfet de département

Création bonapartiste, l’institution préfectorale est instaurée par la loi du 28 Pluviôse An VIII
(17 février 1800). Bonaparte voulait doter la France d’institutions qui résistent au temps. Le
préfet a conservé ses attributions originelles : représentant de l’autorité de l’Etat dans le
département.

 Le statut personnel « précaire » du préfet

La fonction préfectorale relève du statut général de la FP (loi 11 janvier 1984) qui prévoit
que l’emploi de préfet est « à la discrétion du gouvernement », pourvu par décret en
Conseil des ministres = le préfet est désigné et révoqué librement par le gouvernement.
La liberté de choix du gouvernement n’est pas absolue : les 4/5ème des préfets doivent être
choisis parmi les sous-préfets et les administrateurs civils hors-classe (corps de
fonctionnaires dont les membres sont recrutés à la sortie de l’ENA).
Leur désignation discrétionnaire et leur rôle de représentant de l’Etat impliquent de la part
des préfets une loyauté sans faille à l’égard de celui-ci.
Libre révocation : le préfet a sans cesse une épée de Damoclès au dessus de la tête : il est
d’usage que les changements de gouvernements et les alternances politiques
s’accompagnent d’une « valse des préfet ».
Le statut du préfet peut apparaître peu avantageux et précaire : il est exorbitant du droit
commun de la FP (corps préfectoral régi par un décret du 29 juillet 1964). Ils ne disposent ni
de la liberté d’opinion ni de la liberté syndicale qui s’accompagne de l’impossibilité de faire
grève. De plus, les garanties dont ils bénéficient dans le déroulement de leur carrière sont
faibles. Leur avancement se fait « au choix » et leur mutation peut intervenir à tout moment
à la discrétion du gouvernement. Enfin, ils peuvent être placés en « disponibilité » ou en
« congé spécial » pour des raisons d’opportunité.

Représentant de l’Etat et doté de pouvoirs importants, le préfet doit demeurer « à la

disposition » du gouvernement et adopter une attitude générale de retenue.
  Attributions du préfet
Dans un 1er temps, les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ont retiré au préfet sa
fonction d’exécutif du département pour la transférer au Conseil général. Dans un 2 ème
temps, les décrets des 29 avril 2004 et 16 février 2010 ont accordé au préfet de région un
rôle accru. S’agissant du préfet de département, son rôle et son autorité en tant que chef
des services déconcentrés de l’Etat ont été réaffirmés et renforcés.

- Le représentant de l’Etat dans le département : Art 72 al 6 Constitution « Dans les

collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de
chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle
administratif et du respect des lois » = le principe selon lequel il est le « représentant de
chacun des membres du gouvernement » est constitutionnalisé.
En tant que dépositaire de l’autorité de l’Etat dans le département, le préfet est seul
responsable de l’ordre public, du respect des lois et de la mise en œuvre des politiques
publiques auprès des citoyens. Il est compétent en matière d’entrée et de séjour des
étrangers ainsi qu’en matière de droit d’asile.
Il peut donner délégation de signature : en toutes matières, au secrétaire général de la
préfecture ; pour les matières intéressant son arrondissement, au sous-préfet…
1. Le préfet de département met en œuvre dans le département les politiques
publiques, nationales et européennes. Les orientations nécessaires à la mise en
œuvre de ces politiques publiques sont définies par le préfet de région qui a
désormais autorité sur le préfet de département sauf dans certaines matières.
2. Il assure la représentation juridique de l’Etat dans le département. Il est seul habilité
à négocier et conclure au nom de l’Etat, toute convention avec le département, les
communes et leurs EP. Enfin, il assure au nom de l’Etat, le contrôle administratif du
département, des communes, des EP locaux et des EP interdépartementaux ayant
leur siège dans le département mais aussi des EP de l’Etat dont l’activité se situe dans
le département.
3. Il a un rôle d’information. Il doit tenir le gouvernement informé de la situation
sociale, économique, politique dans le département. Il doit aussi tenir informées les
populations de la politique gouvernementale.
4. Il est compétent pour prendre les décisions administratives individuelles.
5. Il exerce diverses compétences dans des domaines administratifs spécialisés
(déclaration d’utilité publique, suspension de permis de conduire…).

- La direction des services déconcentrés de l’Etat  : les attributions du préfet sur les
services de l’Etat dans le département ont été régulièrement renforcées. Décret 3
décembre 2009 précise l’organisation et les missions des nouvelles directions
départementales interministérielles (DDI) créées par fusion des services qui existaient
jusque là. DDI sous l’autorité directe des préfets de département. Désormais, le préfet
dispose de 2 ou 3 DDI :
 Direction départementale des territoires regroupant les services de l’agriculture et
de l’équipement et mettant en œuvre les politiques d’aménagement et de
développement durable des territoires (politique agricole, urbanisme, logement…).
 Direction départementale de la cohésion sociale : met en œuvre les politiques
sociales et celles en faveur de la jeunesse, des sports, de la vie associative…
  Direction départementale de la protection des populations : regroupe les services
vétérinaires et l’administration de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes.
Dans les départements de – 400 000 hab, ces 2 dernières directions n’en font qu’une.
Création des DDI effective depuis le 1er janvier 2010.
Le préfet du département s’appuie sur une équipe restreinte au sein du collège des chefs
de service (qu’il préside) qui est composé entre autres, du ou des préfets délégués, des
sous-préfets, des chefs de services déconcentrés placés sous son autorité… Ce collège est
consulté sur les conditions de mise en œuvre des politiques de l’Etat dans le
département et les conditions d’organisation et de fonctionnement des services de
l’Etat.

- Pouvoirs de police : le préfet détient des pouvoirs de police administrative. Il a, dans le

cadre du département, la charge de l’OP, de la sécurité et de la protection des
populations. Pour ce faire il peut prendre des mesures de police générale (s’appliquant
à plusieurs communes voire à tout le département). Il doit, après mise en demeure
restée sans effet, se substituer au maire d’une commune qui n’a pas respecté son
obligation d’agir en matière de police. Il dispose aussi de compétence dans certaines
polices spéciales (forêt, pêche…).
La loi du 4 janvier 1993 lui a ôté toute compétence en matière de police judiciaire pour
assurer le respect du principe de séparation des pouvoirs.
Accroissement, ces dernières années, des pouvoirs du préfet en matière de sécurité. Il
anime et coordonne « la prévention de la délinquance et l’ensemble du dispositif de
sécurité intérieure ». Il a le pouvoir de fixer les missions de différents services et forces
dont dispose l’Etat en la matière. Il a aussi un pouvoir de direction de l’action des unités
de la gendarmerie nationale pour des actions préventives.
Enfin, la loi attribue au préfet un pouvoir de réquisition en « cas d’urgence, lorsque
l’atteinte au bon ordre, à la salubrité (…) l’exige et que les moyens dont il dispose » ne
lui permettent plus d’assurer ses missions de police. Pouvoir qui pourrait être mis en
œuvre en cas de catastrophe naturelle, industrielle voire sanitaire ou même de conflit
social.

- Le contrôle administratif des collectivités locales : la loi du 2 mars 1982 a transformé le

contrôle de tutelle a priori sur les CT et leurs EP en un contrôle administratif a posteriori.
Désormais, le préfet ne contrôle les actes des collectivités que de façon indirecte, par le
biais du TA et de la chambre régionale des comptes.
II/ Les circonscriptions à l’intérieur du département

 La commune
A la fois une collectivité décentralisée dotée de la personnalité morale et une circonscription
administrative de l’Etat. Le maire est à la fois l’autorité exécutive et décentralisée de la
commune collectivité locale et agent de l’Etat dans la circonscription communale. En sa
qualité d’agent de l’Etat, il est soumis au pouvoir hiérarchique du préfet : pouvoir
d’instruction, d’annulation, de réformation et enfin de substitution. Il est chargé de la
publication et de l’exécution des lois, règlements et mesures de sûreté générale. Il dresse les
listes électorales et délivre certains permis de construire. Il a la qualité d’officier d’état civil
et d’OPJ. Enfin, il a certaines attributions de police spéciale.

 L’arrondissement
Cadre géographique des services déconcentrés de l’Etat à l’intérieur du département.
Chaque département est subdivisé en 3 ou 4 arrondissements qui sont donc des
circonscriptions administratives de l’Etat dirigées par des sous-préfets.

 Le canton
Créés au début de la Révolution, ils sont des subdivisions des arrondissements. Le canton a
une double fonction :
- Rôle de circonscription électorale pour l’élection des conseiller généraux. A ce titre il
s’insère dans la décentralisation.
- Cadre géographique d’implantation de 2 services de l’Etat : la brigade de gendarmerie et
la perception.

III/ La région

Circonscription régionale créée par les décrets de janvier 1959 et juin 1960 pour servir de
cadre à la mise en œuvre de la planification éco et sociale et de la politique d’aménagement
du territoire. Aujourd’hui, 22 circonscriptions régionales métropolitaines et 4 d’OM.
Le préfet de région est le dépositaire de l’autorité de l’Etat dans la région : au niveau
régional, il a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois , il représente le 1 er
ministre et chacun des ministres, il veille à l’exécution des règlements et des décisions
gouvernementales et dirige, sous l’autorité des ministres, les services déconcentrés de l’Etat.
Décrets des 29 avril 2004 et 16 février 2010 ont donné une nouvelle dimension à l’échelon
régional et au préfet de région en lui attribuant un rôle de coordinateur de l’action des
préfets de département, puis, autorité sur ces mêmes préfets.

 Le préfet de région responsable des fonctions stratégiques de l’Etat

Le préfet de région est le garant de la cohérence de l’action des services de l’Etat dans la
région. Il a une mission de pilotage des politiques publiques. Il anime et coordonne l’action
des préfets de département. Décret 16 février 2010 : le préfet de région a autorité sur le
préfet de département, sauf dans certaines matières. Par ailleurs, il arrête le projet d’action
stratégique de l’Etat dans la région. Les politiques nationales dont la mise en œuvre relève
de cette compétence de cohérence sont le développement éco et social et l’aménagement
du territoire, mais aussi l’environnement et le développement durable, le logement…
Préfet de région assisté par le comité de l’administration régionale (qu’il préside) composé
notamment des préfets de département, du recteur d’académie, du directeur général de
l’Agence régionale de santé et des directeurs des 6 nouvelles direction régionales de l’Etat. Il
se prononce sur les orientations stratégiques de l’Etat dans la région et examine les moyens
nécessaires à la mise en œuvre des politiques de l’Etat.
Comme le préfet du département, le préfet de région assure la représentation juridique de
l’Etat. Il est le seul à pouvoir s’exprimer au nom de l’Etat devant le conseil régional. Il est
seul habilité à négocier et conclure, au nom de l’Etat, toute convention avec la région ou ses
EP.
Enfin, il exerce le contrôle administratif de la région, de ses EP et des EP interrégionaux qui
ont leur siège dans la région mais aussi des EP de l’Etat dont l’activité est située dans la
région.

 Le préfet de région dirige les services déconcentrés de l’Etat dans la région

Réforme de l’administration territoriale de l’Etat : la région devient le niveau de pilotage
des politiques publiques, sous l’autorité du préfet de région. A une organisation éparpillée
juxtaposant des structures de taille et missions hétéroclites succède une organisation
reposant sur des périmètres de compétence correspondant globalement aux missions des
ministères dans l’organisation gouvernementale.
La nouvelle organisation type pour chaque région se compose de 8 structures :
- La direction régionale des finances publiques
- La direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt
- La direction régionale de la culture
- La direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
- La direction régionale des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du
travail et de l’emploi
- La direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
- Le rectorat d’académie
- L’agence régionale de santé
Outre ces directions régionales, le préfet de région s’appuie sur le Secrétariat général pour
les affaires régionales, dont le rôle est renforcé.