Université Gaston Berger de Saint Louis

Cours : Institutions administratives (2020/2021)

Niveau : Licence 2

Dr. Mamadou Salif SANE

Introduction

L’État est, à la fois, une collectivité et un appareil gouvernant. En son sein, les administrations
civiles, placées sous l’autorité de chacun des ministres se composent, d’une part,
d’administrations centrales et de services à compétence nationale, d’autre part, de services
déconcentrés. Les administrations centrales sont centrales non par leur implantation
géographique mais par leur champ de compétence. En conséquence, doivent se développer des
organes qui représentent les administrations centrales en différents points du territoire, et dont
les attributions sont limitées à une circonscription donnée. La politique de déconcentration
récemment constitutionnalisée à travers la réforme constitutionnelle du 5 avril 2016, tend à
redéfinir les politiques nationales à l’échelon local. Cette structure dénommée «
l’Administration territoriale » se distingue des collectivités territoriales décentralisées.
Contrairement aux circonscriptions administratives qui sont de simples aires géographiques
correspondant aux implantations des services de l’État et limitant territorialement l’exercice des
attributions de leurs agents et qui par conséquent ne possèdent pas la personnalité morale, les
Collectivités territoriales sont gérées par des organes délibérants et exécutifs issus du suffrage
universel et des règles juridiques qui définissent les compétences. Certes une telle distinction

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peut paraître ambiguë dans la mesure où certains découpages du territoire coïncident à la fois
avec des circonscriptions administratives et avec des collectivités territoriales décentralisées.

L’étude des institutions administratives vise à montrer l’organisation du pouvoir d’administrer,

c’est-à-dire les structures qui édictent des décisions administratives et concluent des contrats.
Ce cours alors est un complément du droit administratif et aide à mieux comprendre les autres
disciplines du droit public (droit constitutionnel, droit des finances publiques, droit des
collectivités locales etc.). Il permet aussi de renforcer la culture générale des étudiants avec une
connaissance profonde des institutions administratives centrales (chapitre I) et des institutions
administratives décentralisées ou locales récemment modifiées par l’Acte III de la
décentralisation (chapitre II)

Chapitre I : Les instituions administratives étatiques

Les organes centraux sont essentiellement constitués par les ministères (Section 1). À ceux-ci
s’ajoutent, notamment, pour les coordonner au sommet, la présidence de la République. D’autre
part, des institutions diverses interviennent pour conseiller le gouvernement et l’Administration
: ce sont les organismes consultatifs dont le plus prestigieux est la Cour Suprême. Enfin, de
nouvelles institutions ont été créées depuis une trentaine d’années : les autorités administratives
indépendantes (Section II).

Section I : Les structures centrales

Au Sénégal, les structures administratives centrales sont réparties, après la suppression du poste
de Premier-Ministre, entre la Présidence de la République, le Secrétariat général du
Gouvernement et les ministères. Depuis, quelques années, on note l’émergence des autorités
administratives indépendantes.

Paragraphe I : L’institution présidentielle

Le président de la République joue un rôle essentiel en matière administrative puisqu’il est

titulaire du pouvoir réglementaire général et nomme aux emplois civils et militaires les plus
importants. Il a également un rôle de direction et de coordination administrative qu’il exerce

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dans divers conseils de coordination et avec l’aide des services dépendant de la présidence de
la République.

A- Le Président de la République

Au Sénégal, il revient au Président de la République d’assurer les fonctions de définition, de

direction et de coordination de la politique de la nation. Il est la clef de voûte de toutes les
institutions de la République1. Chef de l’exécutif, il nomme les membres du gouvernement, fixe
leurs attributions et met fin à leurs fonctions2. Il nomme par « Décrets » à toutes les hautes
fonctions civiles3 et militaires et accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires au
près des puissances étrangères. A cet égard, il exerce de droit de pouvoir hiérarchique sur
l’ensemble des services de l’Etat puisqu’il dispose de l’Administration. Il est détenteur d’un
pouvoir règlementaire autonome4, c’est-à-dire le pouvoir d’édicter (par décret)) des normes de
portée générale, susceptibles d’être applicables dans l’ensemble du territoire national et dans
l’ensemble des matières autres que celles réservées à la loi. C’est ce qui ressort de l’arrêt
LABONE du 08/08/1919. Dans cette décision, le juge administratif français a décidé qu’« qu’il
appartient au chef de l’État en dehors de toute habilitation législative et en vertu de ses pouvoirs
propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent, en tout état de cause, être
appliquées dans l'ensemble du territoire ». Le Président de la République peut charger un ou
plusieurs de ses collaborateurs du suivi de questions particulières relevant de son autorité
directe. Il peut également déclencher tout contrôle qu’il jugera nécessaire. Il a, à cet effet, des
corps de contrôle qui dépendent directement de lui. Le chef de l’Etat est entouré de services
pour l’aider dans la définition de grandes orientations. Se distinguent principalement trois
organes : le cabinet du Président, son état-major particulier et le secrétariat général de la
présidence.

B- Les collaborateurs du président de la République

Ils sont nombreux. Cependant, dans l’exercice de ses attributions administratives, le Président
de la République est aidée principalement par le Secrétaire général de la présidence entouré

1
Voir l’article 42 de la Constitution du Sénégal
2
Article 49 de la Constitution
3
Article 44 Constitution du Sénégal
4
Article 50 de la Constitution

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d'un ou plusieurs Secrétaires généraux adjoints. Le Secrétaire général assiste, en relation avec
le directeur de Cabinet, le Président de la République dans ses tâches de détermination et de
conduite de la politique de la Nation. Il participe aux séances de travail dirigées par le Président
de la République dont il peut recevoir délégation de signature et dispose d’un chef de Cabinet,
d’un Secrétariat et de chargés de missions.

Le président de la République est aussi assisté par un Directeur de Cabinet. A ce titre, il prépare
les décisions et arbitrages du Président et le tient informé de leur mise en œuvre. Présent au
Conseil des ministres, aux Conseils présidentiels et aux Conseils interministériels, il participe
aux séances de travail du Président de la République. Recevant délégation de signature, il
contrôle les actes relevant de sa compétence, notamment ceux qui doivent être signés par le
Président. Il supervise les actions relatives à la sécurité. Ses fonctions sont ainsi à distinguer de
celles du chef de Cabinet qui assure le suivi des relations entre le Président, la société civile et
les confessions religieuses. Il gère toutes les questions personnelles que lui confie le chef de
l’Etat. Conformément à ses instructions et en concertation avec le service du protocole, le
directeur de Cabinet politique et le Secrétariat particulier, il organise le programme des
audiences présidentielles.

Paragraphe II : L’institution gouvernementale

Il s’agit ici des ministères et du secrétariat général du gouvernement qui joue un rôle de
coordination des activités gouvernementales surtout avec la suppression du poste de premier
ministre.

A- Les ministères

Bien que l’usage confonde souvent l’expression de membre du gouvernement et le terme de

ministre, ils ne sont pas synonymes. Un gouvernement peut, en effet, comprendre non
seulement des ministres mais aussi des ministres d’État, des ministres délégués, des secrétaires
d’État. La confusion s’explique sans doute par le protocole, en vertu duquel tout membre du
gouvernement a droit à l’appellation de « ministre ». La Constitution sénégalaise précise dans
son article 53 que « le gouvernement comprend les ministres et les secrétaires d’Etat ». Les
ministres d’État, qu’ils soient chargés d’un département important ou d’un secteur plus
secondaire, bénéficient d’une préséance protocolaire par rapport aux autres membres du
gouvernement. Généralement, ce sont eux qui assurent l’intérim du Premier ministre (s’il y a

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un poste de premier ministre), en exerçant alors la plénitude de ses attributions. Tantôt placés à
la tête d’un département ministériel d’importance secondaire tantôt rattachés au Premier
ministre ou à un ministre qu’ils assistent dans l’exercice de tout ou partie de ses compétences,
les secrétaires d’Etat eux ne participe au Conseil des ministres qu’en cas d’inscription à l’ordre
du jour d’une question concernant leurs attributions et leur contreseing n’a pas en principe une
portée juridique. Le ministre quant à lui est à la fois membre du gouvernement et chef d’une
Administration. En tant que membre du gouvernement, il est solidaire de l’action d’ensemble
de celui-ci. Nommé par le Président de la République, il participe au Conseil des ministres ainsi
qu’à divers Conseils ou Comités interministériels dont l’ordre du jour traite de problèmes
concernant son département. En tant que chef d’une Administration, il exerce des attributions
très nombreuses qu’il délègue partiellement à des membres de son cabinet ou aux responsables
de ses services. Il est compétent pour organiser les services (un pouvoir organisationnel) dont
il est le chef hiérarchique et donc pour édicter les règles générales nécessaires à cet effet (CE 7
févr. 1936, JAMART) 5 . A ce titre, les ministres donnent des instructions (par voie de
circulaires), fixent les conditions de recrutement et de nomination, initient certaines procédures
disciplinaires. Les ministres peuvent disposer, par délégation, d’un pouvoir réglementaire
général. Depuis, la réforme de la législation financière intervenue en 2011 avec la loi organique
2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances6, le ministre est également ordonnateur
principal des dépenses correspondant aux crédits de son ministère. Avant cette réforme, le
ministre des finances était l’unique ordonnateur du budget de l’Etat. En outre, dans leur mission,
les ministres sont assistés par un cabinet et des services administratifs. Ainsi, composé de
fonctionnaires ou non, choisis de façon discrétionnaire par le ministre, le cabinet est l’auxiliaire
direct de ce dernier. Même s’il comporte aussi une appréciation de la compétence technique, le
choix des membres du cabinet repose sur un critère beaucoup plus politique car il n’est pas une
instance administrative de gestion, mais seulement un groupe de collaborateurs personnels du
ministre. Il est essentiellement organisé autour d’un directeur de cabinet7, d’un chef de cabinet8,
des conseillers techniques9 et des chargés de missions. Le cabinet constitue souvent un blocage

5
D. MAIRET et P. PEUGEAUT, « Le ministre et les directeurs : qui commande ? », in Pouvoirs, n°53, pp. 1726.
6
Cette loi est remplacée par la loi organique 2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances
7
Il est le principal collaborateur du ministre dont il reçoit, sauf pour le contreseing des décrets, délégation de
signature. Il est chargé du contrôle de la bonne exécution des directives du ministre. Il doit être un diplômé de
l’enseignement supérieur ou un fonctionnaire de la hiérarchie A. Il est responsable, de même que le secrétaire
général, du fonctionnement général du service.
8
Le chef de cabinet assume l’organisation matérielle de cet organisme. Il suit le plus souvent les affaires politiques
du ministre et, le cas échéant, celles qui concernent sa circonscription électorale.
9
Il doit aussi être un diplômé de l’enseignement supérieur ou d’un fonctionnaire de la hiérarchie A.

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entre le ministre et son Administration alors qu’il devrait être l’équipe d’animation de tout le
département ministériel en assurant la liaison entre les politiques et les administrateurs. Par
ailleurs, le ministre est aidé administrativement par des services hiérarchiquement organisés. Il
s’agit généralement des directions générales, des directions et services qui peuvent aussi être
organisés en bureaux ou des divisions et des cellules qui se partagent les différentes charges du
ministère. Pour prendre certaines décisions, le ministre fait recours aux organismes
consultatifs. En effet, chaque ministre est assisté de commissions multiples chargées d’émettre
un avis avant l’adoption de nombreuses décisions. Ces commissions permettent d’améliorer
l’élaboration des textes et des politiques publiques.

Enfin, les ministères sont représentés dans les régions et départements avec des chefs de services
régionaux et départementaux. Ces chefs de service sont placés sous l’autorité hiérarchique des
gouverneurs et préfets.

B- Le secrétariat général du gouvernement

Le secrétariat général du gouvernement (SGG) joue un rôle décisif dans le travail

gouvernemental. Il intervient à toutes les étapes de l’élaboration des décisions
gouvernementales en veillant au respect des formes et des procédures et jouant parfois un rôle
de conseil juridique du gouvernement. Il dirige l’ensemble des services. Organisme permanent,
il peut aussi, en cas de changement de gouvernement, être le garant d’une certaine continuité
de l’action gouvernementale. C’est lui qui prépare, en liaison avec le secrétaire général de la
présidence de la République, l’ordre du jour du Conseil des ministres. Ce dernier comprend en
principe trois parties : adoption des textes qui n’appellent pas de débat ; communications de
membres du gouvernement ; délibération des projets qui doivent être discutés (lois, règlements
ou nominations). Le plus souvent, le Conseil des ministres se borne à entériner sans discussion
des textes ou des décisions préparés à l’avance lors de réunions diverses. Le résultat des
délibérations est rendu public par un communiqué officiel. Mais les délibérations du Conseil
des ministres n’ont pas, par elles-mêmes, valeur de décisions : celles-ci n’existent juridiquement
qu’après la signature des actes concernés par les autorités compétentes. Le Secrétaire général
du gouvernement constitue une véritable institution de production des textes juridiques qui
assure le suivi du travail normatif. En fonction des programmes d’action retenus, il choisit la
forme juridique à mettre en œuvre pour traduire ces choix (loi ou règlement), en vérifie la qualité
de rédaction et la cohérence. Il suit aussi la procédure législative, assure la transmission des

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textes entre les chambres et la défense des textes attaqués devant le Conseil constitutionnel.
Enfin, après avoir recueilli les contreseings nécessaires, il s’occupe de la publication des textes
au Journal officiel.

Section II : Les institutions administratives indépendantes

L’Administration n’est pas dans sa totalité assumée directement par l’appareil d’État ou par
les collectivités territoriales décentralisées elles-mêmes. Elle est confiée en partie à des
institutions indépendantes dotées d’une certaine autonomie concrétisée par l’attribution de la
personnalité juridique. On a donc assisté à la naissance d’une nouvelle catégorie juridique qui
ne rentre pas dans le schéma classique des institutions.

Paragraphe I : Le statut des autorités administratives indépendantes

La caractéristique essentielle des autorités administratives indépendantes est qu'elles ne

dépendent d'aucun des trois pouvoirs existants : Exécutive, Législatif et Judiciaire. Ceci est
une condition primordiale au bon équilibre indispensable à l’exercice de leurs fonctions. Leur
indépendance est de deux ordres : organique d'une part, fonctionnelle de l'autre.
L'indépendance organique est garantie par les règles de désignation de leur organe dirigeant.
Les autorités administratives indépendantes sont nommées pour une durée bien déterminée.
Le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique
indépendante n’est pas révocable. Au Sénégal, l’article 5 de la loi n°99-05 du 29 janvier 1999
abrogeant la loi n°91-14 du 11 février 1991 instituant un médiateur de la République dispose
que « Le Médiateur de la République est nommé par décret pour une période de six ans non
renouvelable. Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l’expiration de ce délai, qu’en cas
d’empêchement constaté par un collège présidé par le Président du Conseil constitutionnel et
comprenant en outre, le Président du Conseil d’Etat et le Premier Président de la Cour de
Cassation, saisi à cet effet, par le Président de la République ». Dans sa décision n°173 DC
(26 juill. 1984), le Conseil constitutionnel reconnaît à la désignation des AAI le caractère de
garantie fondamentale pour l’exercice d’une liberté publique : « Considérant que la
désignation d’une autorité administrative indépendante du gouvernement pour exercer une
attribution aussi importante au regard de la liberté de communication que celle d’autoriser
l’exploitation du service de radio-télévision mis à la disposition du public sur un réseau câblé
constitue une garantie fondamentale pour l’exercice d’une liberté publique et relève de la

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compétence exclusive du législateur ». La décision n°88-248 DC, 17 janvier 1989 ajoute
également une précision à la construction jurisprudentielle sus-évoquée : « (Considérant) que
la loi peut… sans qu’il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, doter
l’autorité indépendante chargée de garantir l’exercice de la liberté de communication
audiovisuelle de pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l’accomplissement de sa
mission ». Elles bénéficient d’autre part d'une grande indépendance fonctionnelle. Les
autorités administratives indépendantes disposent d'une grande autonomie de gestion
administrative et financière. Toute autorité administrative indépendante ou autorité publique
indépendante dispose de services placés sous l’autorité de son président. Elle peut employer
des fonctionnaires civils et militaires, des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des
magistrats placés auprès d’elle dans une position conforme à leur statut et recruter des agents
contractuels. L’article 19 de la loi sur le médiateur de la République prévoit que « Les
collaborateurs du Médiateur de la République sont nommés par celui-ci. Ils sont choisis
parmi les magistrats et les agents civils et militaires en activité dans la Fonction publique ».

Paragraphe II: Les pouvoirs des autorités administratives indépendantes

La notion de pouvoir est exprimée dans le terme d’« autorité ». Parallèlement à

l'indépendance qui caractérise les commissions, il faut donc examiner les pouvoirs qui sont les
leurs. Elles ont des moyens d'expression originaux : avis, observations, conciliation, appel à
l'opinion publique et les plus importantes d'entre elles sont dotées de pouvoirs plus importants
qui vont du pouvoir de décision au pouvoir de coercition.
Le pouvoir de décision s’exercice par la possibilité d'édicter des règles impersonnelles et
générales (règlements et recommandations,...).
Concernant les pouvoirs de coercition, il faut dire qu’un pouvoir normatif ne peut être
pleinement efficace sans son corollaire : le pouvoir de coercition. Aussi, la plupart des
autorités administratives indépendantes disposent-elles d'un pouvoir d'investigation et de
sanction. En effet, les AAI disposent d’un pouvoir d’investigation pour obtenir des
informations dans le domaine qu'elles régissent. Certaines autorités exercent même un
pouvoir de répression, notamment des sanctions privatives de droit. C’est le cas du Conseil
National de Régulation de l’Audiovisuel peut, sans préjudice des sanctions patrimoniales
(amendes), suspendre l'autorisation ou une partie des programmes des supports audiovisuels.
Le Conseil National de Régulation de l’Audiovisuel exerce un contrôle, par tous les moyens
appropriés, sur le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires

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diffusées par les sociétés nationales de programmations et par les titulaires des autorisations
délivrées pour des services de communication audiovisuelle privés. Le Conseil National de
Régulation de l’Audiovisuel veille au respect des règles d’éthiques et de déontologie dans le
traitement de l’information et dans la programmation des différents médias audiovisuels,
notamment en assurant le respect des institutions de la République, de la vie privée, de
l’honneur et de l’intégrité de la personne humaine, au respect de l’unité nationale, de
l’intégrité territoriale et du caractère laïc de la République dans les contenus des messages
audiovisuels. Il dispose ainsi d’un pouvoir de police spéciale. La police administrative
spéciales ne s’appliquent qu’à certaines catégories d’administrés (étrangers), à certaines
activités (cinéma, affichage, jeux, chasse, pêche), à certains bâtiments (installations classées),
ou encore à certains lieux (gares, aérodromes). Elle n’existe qu’en vertu de textes particuliers,
dont les dispositions sont le plus souvent très précises (plus que les dispositions relatives à la
police générale).

Deuxième partie : Les institutions administratives locales

Les collectivités territoriales décentralisées se distinguent des circonscriptions administratives

de l’État : ces dernières sont de simples aires géographiques correspondant aux implantations
des services de l’État et limitant territorialement l’exercice des attributions de leurs agents.
Elles ne possèdent pas la personnalité morale. Certes une telle distinction peut paraître
ambiguë dans la mesure où certains découpages du territoire coïncident à la fois avec des
circonscriptions administratives et avec des collectivités territoriales décentralisées. Ainsi en
est-il du département et de la commune. Les Collectivités territoriales sont gérées par des
organes délibérants et exécutifs issus du suffrage universel et des règles juridiques qui
définissent les compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales.
C’est la loi qui détermine leurs compétences et non les collectivités elles-mêmes. Le
législateur ne doit toutefois pas méconnaître le principe de leur libre administration et les
priver de ce que le Conseil constitutionnel qualifie d’attributions effectives ou de compétences
propres, sans en donner pour autant une liste.
L’objet de ce cours est de définir, l’organisation, le fonctionnement et les compétences de ses
institutions administratives locales et de définir les relations qu’elles entretiennent entre elles
dans un contexte marqué par des réformes.

Chapitre I : L’évolution des institutions administratives territoriales sénégalaises

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L’évolution de la décentralisation au Sénégal à travers ses institutions semble épouser les
contours de la décentralisation à la française. Depuis 1872, date de la création des communes
de Saint-Louis et Gorée suivie par celle de Rufisque (1880) et Dakar (1887), le Sénégal s'est
lancé dans un processus irréversible de renforcement continu de la décentralisation. Ce
processus a conduit fondamentalement à quatre (4) réformes majeures réalisées
respectivement en 1972, 1990, 1996 et récemment en 2013.

Section I : Une évolution intimement liée à l’histoire de la décentralisation en France

Paragraphe I : Les racines coloniales de la décentralisation sénégalaise

Originellement en France, c’est l’Assemblée constituante issue de la Révolution de 1789 qui

avait fixé les cadres territoriaux encore en place aujourd’hui. Cette Assemblée avait érigé les
communautés d’habitants en communes et avait créé des départements. Elle a consacré
également un principe d’uniformité exigeant que tous les Français soient soumis à une
administration identique sur l’ensemble du territoire. Les administrations locales des
communes, districts et départements doivent donc être régies par des règles similaires au nom
du principe d’égalité devant la loi. Cependant, il ne s’agissait pas d’une réelle décentralisation
même si l’administration locale gérait les affaires de l’État par des organes élus.
Cependant, les difficultés rencontrées à partir de la Convention (1792), ont conduit Napoléon
Bonaparte à recentraliser l’administration locale avec la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février
1800). Il s’agissait de lutter contre les tendances «fédéralistes» ou «girondines» qui
marquaient, en réalité, la volonté d’échapper au pouvoir révolutionnaire parisien. Cette loi
organise une administration totalement hiérarchisée depuis les préfets, qu’elle crée, jusqu’aux
maires. Toutes ces autorités locales sont nommées par le pouvoir central.
Véritablement, c’est la IIIème République qui constitue le point de départ de la décentralisation
moderne qui sera transposée dans les colonies d’Afrique noire. En effet, après la révolution de
juillet 1830, des lois sur l’organisation locale avaient été votées, et certains projets avaient été
élaborés à la fin du Second Empire (1852-1870). Cependant, il faut noter que c’est le
changement de régime politique en 1870 qui avait amorcé de réelles évolutions
administratives. Cette longue période (1870-1940) a été marquée par le vote de deux lois.
Il s’agit de la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux et qui faisait du conseil général
l’entité chargée de gérer les affaires du département. Ce Conseil était aidé en cela par une

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commission départementale élue en son sein et dont les réunions étaient plus fréquentes que
celle du conseil général. Le préfet détenait la fonction exécutive et reste le véritable «patron»
de l’administration départementale. C’est la crainte de confier trop de pouvoirs à un élu
départemental qui avait conduit à la mise en place de ce régime de semi-décentralisation qui
va perdurer jusqu’en 1982. L’autre loi est celle du 5 avril 1884 relative à l’organisation
municipale, encore appelée la Grande Charte municipale faisant de la commune une véritable
collectivité décentralisée car le conseil municipal, désormais, « règle par ses délibérations les
affaires de la commune ». L’organisation de la commune, le fonctionnement de ses organes,
fixés par cette loi, ne connaîtront que très peu d’évolutions jusqu’à nos jours. Au Sénégal,
jusqu’en 1960 ce sont les textes français qui étaient en vigueur.

Paragraphe II : Le processus de maturation de la décentralisation au Sénégal

Au moment de l’indépendance en 1960, le mouvement de communalisation sera poursuivi

avec au total 34 communes de plein exercice élisant un Conseil et disposant d’un maire. Par la
suite la loi 64-02 du 19 janvier 1964 impose aux grandes communes la présence d’un
administrateur ordonnateur nommé par le pouvoir central qui assure un contrôle de tutelle. En
1972, la politique de décentralisation va s’étendre au monde rural avec la loi 1972-25 du 19
avril (ruralisation) et une autre carte administrative s’est dessinée avec les départements et les
arrondissements. Ce n’est qu’en 1990, avec la loi n°90-35 du 8 octobre, que le président du
Conseil rural récupère la gestion des communautés en devenant l’ordonnateur du budget de la
communauté rurale. Au même moment, un maire élu au suffrage universel vient remplacer
l’administrateur nommé dans les grandes communes.
Si la décentralisation sénégalaise était à ses balbutiements, en revanche en France, à partir de
1982, les «lois Defferre» (du nom du ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation de
l’époque) réalisèrent une profonde décentralisation. Ces lois constituent ce que l’on a appelé
plus tard l’«acte I» de la décentralisation. La première loi est celle du 2 mars 1982 relative aux
droits et libertés des communes, des départements et des régions. Elle remplace la tutelle
pesant sur les collectivités territoriales par un contrôle a posteriori confié au juge
administratif, transfère la fonction exécutive départementale et régionale au profit des
présidents de conseil général et de conseil régional, et transforme les régions en collectivités
territoriales de plein exercice. Mais maître dans l’art du mimétisme institutionnel et législatif,
le Sénégal se lança en mars 1996 dans une large politique d’approfondissement de la
démocratie locale. Le législateur sénégalais n’a pas fait mystère de ses ambitions. Dès

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l’exposé des motifs, il a marqué sa ferme volonté de mieux approfondir la décentralisation, en
considérant les collectivités locales comme majeures; ce qui conduit à substituer un contrôle
de légalité a posteriori, rapproché, au contrôle d'approbation a priori, centralisé. Ensuite, pour
mieux répondre à l'exigence du développement économique, il créa, entre les administrations
centrales de l'Etat et les collectivités locales de base des structures intermédiaires, les régions
destinées à servir de cadre à la programmation du développement économique, social et
culturel, et où puisse s'établir la coordination des actions de l'Etat et celles des collectivités.
Ainsi, selon l’article premier de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des collectivités
locales, « Dans le respect de l'unité nationale et de l'intégrité du territoire, les collectivités
locales de la République sont la région, la commune et la communauté rurale ». Cette réforme
a constitué un tournant décisif dans le processus sénégalais de décentralisation en modifiant
fondamentalement les relations entre l'Etat et les collectivités locales par renforcement,
l'autonomie de gestion par, entre autres, la libre administration et l’allègement du contrôle,
ainsi que les compétences de ces dernières dans neuf domaines.
En France, les régimes qui se sont succédés ont maintenu les acquis et procéder à des
modifications mineures ou à des approfondissements jusqu’à l’«acte II». Cet «acte II» a
commencé par le vote de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation
décentralisée de la République. Cette première révision importante du titre XII de la
Constitution, consacré aux collectivités territoriales depuis 1958, visait à permettre des
évolutions juridiques et statutaires que le texte initial. Il en est ainsi de la reconnaissance de
l’expérimentation législative et de la possibilité de donner à une collectivité la qualité de chef
de file pour gérer des compétences communes à plusieurs niveaux de collectivités. Cette
révision consacre enfin le principe selon lequel l’organisation de la République française «est
décentralisée» (art. 1er de la Constitution). L’«acte II» était aussi l’occasion d’une vaste
redistribution des compétences entre l’État et les différents niveaux territoriaux. Cette
ambition s’est traduite par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités
locales. La réforme entreprise à partir de 2010 a mis fin, de manière anticipée, à l’«acte II»
dont toutes les potentialités n’avaient pas été épuisées.
Cette réforme a été présentée par certains comme l’«acte I de la recentralisation», par d’autres
comme l’« acte III » de la décentralisation. Elle a été adoptée par la loi du 16 décembre 2010
de réforme des collectivités territoriales afin de réaliser des économies substantielles de
gestion et de réduire le «millefeuille» territorial qui caractériserait la France (trop de niveaux
d’administrations locales, trop de collectivités territoriales). L’objectif était de rationaliser les
rapports entre les départements et les régions en créant un élu commun, le conseiller

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territorial, qui aurait été élu dans des cantons redessinés. Enfin, elle entendait limiter les
compétences des départements et des régions à celles que la loi devait leur attribuer,
supprimant partiellement la clause générale de compétence pour ces deux niveaux territoriaux,
tout en permettant de mutualiser leurs services, et de déléguer la gestion de ces compétences
d’un niveau à l’autre. Le changement de majorité au Parlement, à la suite de l’élection
présidentielle de 2012, a mis fin à plusieurs des innovations portées par la réforme de 2010.
Cependant, plutôt que de parler d’un «acte III», volonté initiale du président de la République
nouvellement élu, le gouvernement a préféré amorcer un mouvement de «modernisation de
l’action publique territoriale» qui s’appuie ainsi sur un nouveau mouvement législatif en
faveur de la décentralisation. Un an plus tard, en 2013, dans le cadre de la poursuite de sa
politique de décentralisation prudente, progressive et prudente, notre pays s’est aussi lancé
dans une vaste réforme avec ce qui est considéré, à tort ou à raison, comme « l’Acte III de la
décentralisation ». Le constat des faiblesses objectives du cadre organisationnel et fonctionnel
de la décentralisation pour la promotion d’un développement territorial, le manque de viabilité
des territoires et de valorisation des potentialités de développement des territoires, la faiblesse
de la politique d’aménagement du territoire limitée par une architecture territoriale rigide et la
faiblesse de la gouvernance territoriale accentuée par une multiplicité d’acteurs avec des
logiques et des préoccupations parfois différentes ont entre autres poussé la nouvelle majorité
à entreprendre cette vaste réforme. Elle compte organiser le Sénégal en territoires viables,
compétitifs et porteurs de développement durable avec notamment une nouvelle architecture.

Section II : L’architecture institutionnelle actuelle des collectivités territoriales

Constitutionnellement, le Sénégal est un Etat décentralisé avec aujourd’hui deux paliers de

collectivités. Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public
distinctes de l’État et bénéficient à ce titre d’une autonomie juridique et patrimoniale. Elles ne
possèdent que des compétences administratives (décentralisation administrative), ce qui leur
interdit de disposer de compétences étatiques, comme édicter des lois ou des règlements
autonomes, bénéficier d’attributions juridictionnelles ou de compétences propres dans la
conduite de relations internationales.
Leur gestion est assurée par des conseils ou assemblées délibérantes élus au suffrage universel
direct et par des organes exécutifs émanant des conseillers territoriaux. Parmi ces collectivités
territoriales, nous distinguerons les collectivités locales de droit commun (Paragraphe I) des
collectivités locales à statut spécial (B)

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Paragraphe I : Les collectivités territoriales de droit commun

Les collectivités de droit commun correspondent à des catégories qui ont vocation à se
rencontrer sur l’ensemble du territoire. Au Sénégal, nous avons la commune et le
département.
La commune est la collectivité administrative de «base» ou de proximité. C’est également la
plus ancienne et probablement la plus identifiée par les administrés. Les communes
connaissent une organisation administrative unique, quelle que soit leur taille. Depuis la loi
municipale de 1884, en France, elles sont gérées par le conseil municipal (organe délibérant)
et par le maire (organe exécutif). Le premier est élu au suffrage universel direct. Le second est
élu par et parmi le conseil municipal. Organe exécutif de la commune-collectivité
décentralisée, le maire est par ailleurs le représentant de l’État dans la commune-
circonscription déconcentrée. Au titre de cette seconde fonction, il gère l’état civil, organise
les élections et à la qualité d’officier de police judiciaire. On dit qu’il connaît un
dédoublement fonctionnel. Les communes bénéficient de la compétence générale pour gérer
toute affaire d’intérêt communal (la clause générale de compétences). Aucune commune ne
peut être instituée qui ne comprenne une population totale d'au moins mille habitants.
Quant au département, il a été créé, en France, par la Révolution pour rapprocher les
administrés de l’administration. Le découpage départemental a été fait de telle sorte qu’il soit
possible de se rendre au chef-lieu en une journée de cheval. Objet de tentatives régulières de
suppression, le département s’est imposé comme un cadre essentiel de l’administration de
l’État grâce au préfet (de département), et comme niveau décentralisé adapté aux politiques de
solidarité.
Au Sénégal, à la faveur de l’Acte III de la décentralisation adopté en 2013, le Département a
remplacé la Région. Cadre d’exercice des fonctions du préfet, et collectivité territoriale, le
département est administré par un conseil départemental élu au suffrage universel direct. Il
concoure avec le président du Conseil départemental à l'administration du département.

Paragraphe II : La collectivité territoriale spéciale : la ville

Cette catégorie échappent partiellement au moule du droit commun pour des raisons fort
diverses. Afin de mutualiser les compétences de plusieurs communes qui présentent une
homogénéité territoriale et répondre à des besoins nouveaux des habitants en termes de

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logements, transport et de développement économique, il a été créé une collectivité spéciale
appelé la Ville. Au Sénégal nous pouvons citer la Ville de Dakar, Thiès, Rufisque et
Guédiawaye. Les communes et communes d’arrondissement constituent les cellules de base
de la ville. Elle est constituée d’un Conseil (organe délibérant) et d’un maire (organe exécutif)
élu par le Conseil. Outre les compétences prévues à l’article 169 du CGCT, la ville bénéficie
de compétences spéciales, notamment, la gestion des déchets et la lutte contre l’insalubrité, la
gestion et l’entretien des hôpitaux de niveau 1, la participation à la couverture maladie
universelle, la participation à l’organisation des compétitions sportives, la surveillance et la
conservation des sites et monuments historiques, la promotion et la valorisation des sites et
monuments historiques, la promotion de la culture nationale et locale, l’allocation et la
répartition de bourses et d’aides scolaires et la promotion des langues nationales et de la
tradition orale.

Chapitre II : Les organes des collectivités territoriales

Pour chaque catégorie de collectivités territoriales, le Code général des collectivités

territoriales (CGCT) distingue l’organe délibérant, soit le conseil municipal pour la commune,
le conseil départemental pour le département, des organes exécutifs qui sont des autorités
élues en son sein, c’est-à-dire le maire et les adjoints pour la commune, ainsi que le président,
la commission permanente et le bureau du conseil départemental pour le département.
Précisons que l’exécutif local n’est pas responsable devant l’assemblée locale, les membres
constituant l’exécutif continuent de siéger au sein de l’Assemblée délibérante.

Section I : Les organes délibérants : conseil municipal et conseil départemental

Les organes délibérants appelés assemblées délibérantes sont ceux qui règlent par leurs
délibérations les affaires de la collectivité territoriale concernée. Élus au suffrage universel
direct, ils correspondent aux « conseils élus » par lesquels les collectivités territoriales
s’administrent librement. Le nombre de leurs membres est fixé par le CGCT en fonction de la
population de la collectivité concernée. Il existe au Sénégal le Conseil municipal (paragraphe
I) et le Conseil départemental (paragraphe II).

Paragraphe I : Le Conseil municipal

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Il faut préciser de prime abord que les membres des assemblées délibérantes locales sont élus
pour 5 ans. Cependant, le législateur a édicté des dispositions destinées à faire face à divers
événements, individuels ou collectifs, qui peuvent se produire en cours de mandat. Il s’agit
d’abord de la démission qui peut être volontaire ou d’office. Dans le premier cas, l’élu local
désireux de démissionner doit l’exprimer dans un document écrit adressé au président de
l’assemblée à laquelle il appartient : maire, président du conseil départemental ou du conseil
régional. La démission est définitive dès sa réception par son destinataire, qui en informe
immédiatement le préfet. Dans le second, deux situations sont à distinguées. Il s’agit d’une
part de la démission d’office déclarée par le préfet lorsque, postérieurement à son élection, un
élu local se trouve frappé par une cause d’inéligibilité (mise en faillite, décision judiciaire de
condamnation à la peine complémentaire d’interdiction d’exercer une fonction publique
élective, perte par l’intéressé de la qualité d’électeur de la collectivité territoriale
concernée…) et d’autre part la démission d’office à l’encontre d’un élu local qui, sans excuse
valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par la loi (par exemple, à
l’encontre d’un conseiller municipal qui a refusé de participer à un bureau de vote). Cette
forme de démission d’office est déclarée par le tribunal administratif (pour un conseiller
municipal ou départemental) ou par le Conseil d’État (pour un conseiller régional), saisi par le
préfet. Pour conduire à la démission d’office, le refus de remplir les fonctions doit résulter soit
d’une déclaration expresse de l’intéressé, soit d’une abstention persistante après avertissement
de l’autorité chargée de la convocation. Le manque d’assiduité aux réunions de l’assemblée,
voire leur boycott pur et simple, ne constitue pas, selon la jurisprudence, un refus d’exercer
une fonction dévolue par la loi et ne peut donc être une cause de démission d’office. L’élu
déclaré démissionnaire d’office par le juge administratif ne peut être réélu avant le délai d’un
an. Il y a ensuite la dissolution de l’organe délibérant qui ne peut intervenir que par décret
motivé rendu en Conseil des ministres et publié au Journal officiel. Le CGCT subordonne
expressément la dissolution d’un Conseil départemental ou municipal à la condition que son
fonctionnement se révèle impossible, notamment des dissensions d’une gravité telle qu’elles
mettent en péril la gestion de la commune. En cas de dissolution d’un Conseil, il est prévu ce
qui est convenu d’appeler la délégation spéciale. Ces fonctions se limitent aux actes de pure
administration conservatoire et urgente. La délégation spéciale ne peut engager les finances de
la Collectivité au-delà des ressources disponibles de l’exercice courant.
Le champ des compétences de tout organe délibérant, en ce qu’il constitue l’autorité de droit
commun de sa collectivité territoriale, est directement lié au champ de compétences de celle-
ci. Toute compétence transférée à une collectivité entre ipso jure dans le « portefeuille » de

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son organe délibérant. Inversement, sauf si elle porte exclusivement sur des questions confiées
à d’autres autorités, une réduction du domaine de compétences d’une collectivité réduit le
champ d’intervention de son organe délibérant. C’est sous la forme de « délibérations » que
les organes délibérants des collectivités territoriales exercent leurs attributions. La notion de
délibération implique en l’espèce la manifestation d’une volonté collective de l’assemblée
locale : une simple discussion, sans vote, ne constitue pas une délibération au sens du CGCT.
Les séances du Conseil municipal sont en principe présidées, selon la collectivité dont il
s’agit, par le maire qui dispose seul la police de l’assemblée. Il peut notamment « faire
expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l’ordre». Les assemblées se
réunissent en session ordinaire une (01) fois par trimestre. La durée de chaque session ne peut
excéder quinze (15) jours, sauf la session budgétaire qui peut durer trente (30) jours. Pendant
les sessions ordinaires, le conseil municipal peut traiter de toutes les matières qui entrent dans
ses attributions. Le conseil municipal peut être réuni par le maire chaque fois que celui-ci le
juge utile (session extraordinaire). Le maire est par ailleurs tenu de le convoquer quand une
demande motivée lui en est faite par le représentant de l’État dans le département ou par un
certain nombre de membres du conseil municipal1 . Le CGCT encadre assez strictement les
conditions de convocation du conseil municipal. Il impose que toute convocation, dont l’envoi
relève de la responsabilité du maire, indique les questions portées à l’ordre du jour ainsi que le
lieu de la réunion et soit adressée par écrit au domicile des conseillers municipaux, sauf s’ils
ont fait le
1
voir art.145 du CGCT

choix d’une autre adresse (qui peut être une adresse électronique). Cette convocation doit
intervenir dans un certain délai, lequel peut cependant être abrégé par le préfet en cas
d’urgence.
Les séances du conseil municipal sont, en principe, publiques et se tiennent à l'hôtel de ville.
Toutefois, le maire peut décider de le réunir dans des locaux annexes de la mairie, lorsque
l'ordre du jour le justifie2. Toute personne qui le souhaite doit pouvoir assister aux débats; le
président ne peut restreindre l’accès à la salle des séances, sous peine de nullité des
délibérations adoptées lors de la réunion en question, que pour des motifs liés à la salle elle-
même (par exemple, au nombre de places dont elle dispose) ou pour garantir la sécurité et
l’ordre public. Une assemblée locale ne délibère valablement que si la majorité de ses
membres en exercice est présente. Toutefois, si ce quorum n’est pas atteint, l’assemblée se
réunit de nouveau à trois jours au moins d’intervalle pour un conseil municipal. Un conseiller

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empêché peut donner à un autre membre de son assemblée délégation de vote pour une
réunion. Un même conseiller ne peut être porteur que d’une seule délégation. Les
délibérations sont en principe à la majorité simple des suffrages exprimés pour le conseil
municipal. En cas d’égalité de voix, celle du président est prépondérante. Les prénoms et
noms des votants, avec l’indication de leur vote, sont insérés au procès-verbal.
2
voir art.143 du CGCT

Paragraphe II : Le Conseil départemental

Le conseil départemental, organe délibérant du département, est composé de conseillères et de

conseillers départementaux élus pour cinq (05) ans conformément au Code électoral. Il élit en
son sein un bureau composé d'un président, d'un premier vice-président, d'un second vice-
président et de deux secrétaires. Le Conseil dispose d’un bureau composé de commissions. Il
s’agit de la Commission des affaires administratives, juridiques et du règlement intérieur, de
la commission de l'éducation, de la santé et de la population, des affaires sociales et
culturelles, de la jeunesse et des sports, de la Commission des finances, du plan et du
développement économique et de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire, des domaines, de l'urbanisme et de l'habitat. Cette liste n’est pas exclusive car sur
demande du président ou sur proposition d'au moins un tiers (1/3) des membres du conseil
départemental, toute autre Commission peut être créée ou dissoute.
Le conseil départemental se réunit, une (01) fois par trimestre, en session ordinaire. La durée
de chaque session ne peut excéder quinze (14) jours, sauf la session budgétaire qui peut durer
un (01) mois. En dehors des sessions ordinaires, le Conseil peut se réunir en session
extraordinaire pour une durée qui ne peut excéder trois (3) jours. La session extraordinaire
peut être convoquée par le président du Conseil départemental, par un tiers (1/3) des membres
du conseil départemental et par le Préfet.
Le conseil départemental ne peut délibérer que si la majorité absolue de ses membres en
exercice est présente à l'ouverture de la session. Si ce quorum n’est pas atteint, la réunion est
convoquée de plein droit, huit (08) jours plus tard. Dans ce cas, les délibérations ne sont
valables que si, au moins, le quart (1/4) des membres du Conseil sont présents. En principe,
les séances du Conseil départemental sont publiques. Toutefois, les membres du Conseil
peuvent, à la majorité de ses membres présents ou représentés, décider d’un huis-clos. Ses
délibérations sont prises à la majorité simple. En cas d’égalité de voix, celle du président est
prépondérante.

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Précisons que tout membre du conseil départemental qui, sans excuse valable, a refusé de
remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois et règlements peut être déclaré
démissionnaire par le Ministre chargé des Collectivités territoriales après avis du conseil
départemental. Le refus résulte soit d'une déclaration écrite adressée à qui de droit ou rendue
publique par son auteur, soit de l'abstention persistante après mise en demeure du Ministre
chargé des Collectivités territoriales.

Section II : Les exécutifs des collectivités territoriales et leurs relations avec le

Représentant de l’Etat.

Les institutions administratives locales entretiennent des relations étroites avec le représentant
de l’Etat pour la sauvegarde de l’unité nationale.

Paragraphe I : Les exécutifs locaux

Les organes exécutifs locaux sont le maire et le président du Conseil départemental. Le maire
est l'organe exécutif de la commune élu par le Conseil municipal parmi ses membres sachant
lire et écrire. Il est assisté par les adjoints. Ils doivent résider dans la commune ou en être
obligatoirement contribuables.
Représentant de la collectivité territoriale, le maire est chargé, sous le contrôle du Conseil
municipal, de conserver, d'entretenir et d'administrer les propriétés et les biens de la commune
et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits, de gérer les revenus, de
surveiller les services communaux et la comptabilité communale, de préparer et de proposer le
budget, d'ordonnancer les dépenses et de prescrire l'exécution des recettes, de diriger les
travaux communaux, de veiller à l'exécution des programmes de développement financés par
la commune ou réalisés avec sa participation, de pourvoir aux mesures relatives à la voirie
municipale, de souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des
travaux communaux selon les règles établies par les lois et règlements, de passer, selon les
mêmes règles, les actes de vente, d'échange, de partage, d'acceptation de dons ou legs,
d'acquisition, de transaction, lorsque ces actes ont été autorisés par le conseil municipal, de
représenter la commune en justice, de prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs du
droit de chasse préalablement mis en demeure, toutes les mesures nécessaires à la destruction
d'animaux déclarés nuisibles par les lois et règlements, et éventuellement de requérir les
habitants avec armes et chiens propres à la chasse de ces animaux, de surveiller et d'assurer

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l'exécution des mesures ci-dessus et d'en dresser procès-verbal, de veiller à la protection de
l'environnement, de prendre en conséquence les mesures propres, d'une part, à empêcher ou à
supprimer la pollution et les nuisances, d'autre part, à assurer la protection des espaces verts
et, enfin, à contribuer à l'embellissement de la commune, de nommer aux emplois
communaux, d'apporter assistance aux lieux de culte et, d'une manière générale, d'exécuter les
décisions du conseil municipal.
En tant que représentant de l’Etat, le maire est chargé sous l'autorité du représentant de l'Etat
de la publication et de l'exécution des lois, des règlements et des décisions du pouvoir exécutif
mais aussi de l'exécution des mesures de sûreté générale. A ce titre, le maire est chargé, sous
le contrôle du représentant de l'Etat, de la police municipale, c’est-à-dire d'assurer le bon
ordre, la sûreté, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publics et de l'exécution des actes de
l'Etat qui y sont relatifs3.
Il est par ailleurs officier d’état-civil chargé de la réception des déclarations des naissances et
des décès, la célébration ou la constatation des mariages, la rédaction des actes, la
conservation des registres et la délivrance de toutes copies relatives auxdites déclarations.
Enfin, notons que le maire est assisté par un secrétaire municipal et entouré de ses adjoints qui
forment avec lui le bureau municipal. Ce dernier est chargé de l'établissement de l'ordre du
jour des séances du conseil, de l'assistance aux services administratifs et techniques dans la
conception et la mise en œuvre des actions de développement et plus particulièrement en ce
qui concerne les actions de participation populaire, de surveiller la rentrée des impôts, taxes et
droits municipaux, de prendre ou de proposer les mesures propres à améliorer le recouvrement
et de la détermination du mode d'exécution des travaux communaux, notamment tâcheronnat,
investissements humains, entreprises, régies.
Quant au président du conseil départemental, organe exécutif du département, il prépare et
exécute les délibérations du conseil départemental. Il est l'ordonnateur des dépenses du
département et prescrit l'exécution des recettes. Le président du conseil départemental gère le
domaine du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion,
notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions
dévolues aux représentants de l’Etat et aux maires.
3
voir art.119 du CGCT

Paragraphe II : Les relations entre les collectivités territoriales et les représentants de

L’Etat

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Si son organisation est officiellement décentralisée, le Sénégal n’en demeure pas moins un
État unitaire. Le principe de libre administration des collectivités territoriales trouve en
particulier ses limites dans celui, affirmé avant lui par l’article 1er de la Constitution, de
l’indivisibilité de la République. Les autorités décentralisées ne disposent pas, loin de là,
d’une totale liberté d’action (elles n’ont pas la compétence de leurs compétences), ce qui
justifie (et même impose) le maintien de contrôles de l’État. Les collectivités territoriales
demeurent sous la dépendance de l’État, s’agissant tout particulièrement de leurs compétences
et de leur gestion. Ce qui justifie l’existence d’un Contrôle de légalité et d’un contrôle
budgétaire. Les principes de l’unité et de l’indivisibilité de l’Etat se trouvent ainsi garantis par
les représentants de l’Etat. Les représentants de l'Etat. Ils veillent à la sauvegarde des intérêts
nationaux, au respect des lois, de l'ordre public. Ce contrôle de légalité trouve sa source au
Sénégal dans l’article 14 du CGCT qui dispose que « Les actes des collectivités territoriales
font l'objet d'un contrôle de légalité exercé par les représentants de l'Etat ».
Dans les conditions fixées par la loi, ils exercent le contrôle de légalité et le contrôle
budgétaire. Ils veillent en outre à l'exercice régulier, par les collectivités territoriales, de leurs
compétences. Ils représentent chacun des ministres et ont autorité sur les services
déconcentrés de l'Etat dans leur circonscription. Il s’agit du préfet et du sous-préfet. Aux
termes de l’article 271 du CGCT « Le préfet représente l'Etat auprès du département, de la
ville, de la commune chef-lieu de département et de toutes autres communes qui lui seront
rattachées par décret ». Quant au sous-préfet, il représente l'Etat auprès des autres communes
de son arrondissement.
Dans le cadre du contrôle de légalité, le représentant de l’Etat examine les actes qui leur sont
transmis et décident de saisir le juge en cas d’illégalité supposée (déféré spontané). Cette
saisine n’est pas exclusive de celle que peuvent effectuer les administrés qui y ont un intérêt
(déféré provoqué).
Relativement au contrôle budgétaire, il faut préciser qu’il est prévu dans quatre cas,
notamment lorsque le budget n’est pas adopté à la date légalement prescrite, lorsque le budget
n’est pas adopté en équilibre réel, lorsqu’il existe un déficit de l’arrêté de comptes et en cas
d’omission ou d’insuffisance de crédits correspondant à des dépenses obligatoires. Lorsque le
budget voté n’est pas en équilibre réel, le préfet inscrit des recettes supplémentaires ou
diminue des dépenses. Dans l’hypothèse d’un budget non adopté dans les délais, le préfet
«règle» ce budget, c’est-à-dire l’adopte et le rend exécutoire.

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En France, le représentant de l’Etat peut initier un contrôle de gestion. Le contrôle de gestion
porte sur la régularité des actes de gestion, l’économie des moyens mis en œuvre et sur
l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’autorité locale.
Cependant, à la différence des contrôles de légalité et budgétaire, il n’est pas de nature
juridictionnelle : il se conclut par des observations de la Cour Régionale des Comptes, qui ne
dispose pas, dans ce cadre, d’un pouvoir de contrainte.
Ces contrôles doivent respecter le principe de libre administration des collectivités qui a aussi
valeur constitutionnelle. Il ne doit donc pas revêtir les mêmes caractéristiques que le contrôle
hiérarchique exercé par des autorités supérieures de l’État sur des autorités subordonnées. Il
s’agit en gros de trouver un équilibre entre la liberté et le contrôle.
A travers ces contrôles se lisent la peine du législateur à relâcher le contrôle du pouvoir
central sur les centres de la décision locale.

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