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Servir l’État roumain. Le corps préfectoral, 1866-1940

Book · January 2012

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Andrei Florin Sora


University of Bucharest
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Judit Pál (UEFISCDI PN-III-P4-ID-PCE-2016-0390) View project

The Social Uses of Higher Education, Elite Change and Creativity in Romania. The Formation and Transformation of Educated and Ruling Clusters (1919-1949),
Academia Română, Institutul de Istorie „George Bariţiu”, Departamentul de Istorie, Cluj-Napoca View project

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ANDREI FLORIN SORA

SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN.


LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940
Le Premier ministre conservateur George Gr. Cantacuzino et les
préfets de 1906, România Ilustrată, IV, no 6, Juin 1906.
ANDREI FLORIN SORA

SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN.


LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940

2011
4

Şos. Panduri 90-92, Bucureşti – 050663; Tel./Fax: 021.410.23.84


E-mail: editura_unibuc@yahoo.com
Internet: www.editura.unibuc.ro

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României


SORA, ANDREI FLORIN
Servir l’État roumain. Le corps préfectoral, 1866-1940 / Andrei
Florin Sora – Bucureşti: Editura Universităţii din Bucureşti, 2011
Bibliogr.
ISBN 978-606-16-0031-1
35(498)"1866/1940"

Tehnoredactare computerizată: Tania Titu


Table des matières

Introduction ........................................................................................ 13

Chapitre liminaire. Aperçus historiques, historiographie,


méthodes ............................................................................................ 21
La Roumanie moderne, XIXe siècle – première moitié du XXe siècle .......... 21
Historiographie : l’État, l’administration(s), les élites, les fonctionnaires
publics, le corps préfectoral......................................................................... 37
Les sources ................................................................................................... 48
La législation ............................................................................................ 49
La presse ................................................................................................... 49
Œuvres littéraires. Mémoires. Témoignages ............................................ 51
L’état des archives sur l’administration et les fonctionnaires publics ...... 55
Méthodes : l’échantillonnage, les coupes .................................................... 61

Première partie. Construire une fonction publique


Chapitre II – Organiser l’État ............................................................ 71
Les institutions. La structure ministérielle de la Roumanie, XIXe siècle –
1940 ....................................................................................................... 71
L’administration roumaine en Dobroudja. Un territoire distinct de l’État
roumain ? ............................................................................................... 75
Minorités roumaines hors de la Roumanie : le régime de l’administration
publique avant 1918................................................................................ 77
La Bessarabie ............................................................................................ 77
La Bucovine .............................................................................................. 79
La Transylvanie ........................................................................................ 80
Maîtriser, uniformiser, centraliser les « Roumanies » de la Grande
Roumanie, 1918-1940 .................................................................................. 82
Modernisation ou conservatisme ? ............................................................. 92

Chapitre III – Fonction et fonctionnaires publics dans la


Roumanie moderne ................................................................................... 96
Fonction, emploi ; fonctionnaire, employé ................................................. 96
Un nouvel agent public dans les Principautés Roumaines ......................... 101
La législation concernant les fonctionnaires publics, des années 1860
jusqu’à la Grande Guerre ............................................................................ 103
Le Statut des fonctionnaires publics de 1923............................................... 106
6

La législation concernant les fonctionnaires après 1923 : continuer,


entériner ou renouveler le Statut ? ......................................................... 111
L’usage des mots ........................................................................................... 117
Combien de fonctionnaires ? ........................................................................ 123

Chapitre IV – Serviteur d’État une profession ? .............................. 130


Les conditions générales d’admission dans la fonction publique ............... 130
Le capital scolaire : les études des fonctionnaires et l’enseignement
public en Roumanie ............................................................................... 134
Filières universitaires .................................................................................. 139
Les droits et les avantages des fonctionnaires ............................................. 145
La stabilité, l’inamovibilité, la mutation .................................................. 145
Le salaire................................................................................................... 147
Le congé ................................................................................................... 150
La pension de retraite ............................................................................... 150
Des inégalités réelles ou imaginaires .......................................................... 152
Les sanctions............................................................................................. 152
La vie dans les bureaux ............................................................................ 154
Pour ou contre le pourboire ...................................................................... 157
La « moralité ». La pratique de « la recommandation » dans la fonction
publique ............................................................................................... 158
Les épurations administratives ................................................................. 159
Moldaves et valaques................................................................................ 161
L’expansion des regăţeni après 1918........................................................ 163
Les femmes dans l’administration publique................................................. 164

Chapitre V – Vers une « communauté » des fonctionnaires .......... 172


Entre fractionnement et unité : avant et après le Statut de 1923 ................. 173
La presse des fonctionnaires ........................................................................ 176
L’associationnisme : les premières formes associatives des fonctionnaires 179
Les associations des fonctionnaires après 1918 : entre fractionnement et
la constitution d’une confédération ........................................................ 183
La Société (générale) des fonctionnaires publics ........................................ 191
Au-delà des différences : la longue marche pour constituer une seule
organisation des fonctionnaires.............................................................. 193
Les missions des associations des fonctionnaires ........................................ 199
Les fonctionnaires et la politique ................................................................. 203

Deuxième partie. Le corps préfectoral : législation, métier


Chapitre VI – L’évolution législative, 1864-1940 ................................. 211
Les modèles de l’institution préfectorale roumaine ..................................... 211
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 7

Les agents du pouvoir central dans les Principautés Roumaines au XVIIIe


siècle et dans la première moitié du XIXe siècle. La terminologie ......... 215
Conservatisme versus modernisation. Essais et projets de réforme,
1859-1892 .............................................................................................. 222
La législation sur les agents du pouvoir central dans le territoire au cours
de la dernière décennie du XIXe siècle : les lois de 1892 ....................... 230
Supprimer les sous-préfets ou faire augmenter leur nombre ? .................... 233
La conquête de la Grande Roumanie par la législation du Vieux
Royaume : la loi du 1925 ........................................................................ 238
Entre réforme et instabilité : la loi de 1929 et ses modifications ................ 241
La loi de 1936 - le retour aux traditions du Vieux Royaume ....................... 243
Un autoritarisme caché. La fin de la démocratie ? ..................................... 246

Chapitre VII – Le métier : l’activité et les devoirs officiels des


membres de l’administration préfectorale ........................................... 249
Le maintien de l’ordre dans le monde rural ................................................ 249
Le sous-préfet comme juge de paix, 1867-1879 ........................................... 253
L’administration et les paysans dans le Vieux Royaume ............................. 256
Fonctions sociales, civiques et économiques ............................................... 263
La preuve de la guerre : faire son métier pendant la Première Guerre
mondiale ................................................................................................. 265

Chapitre VIII – L’entrée dans le corps préfectoral ............................. 271


Origines sociales et géographiques ............................................................. 271
La sélection scolaire : les études ................................................................. 278
Les chefs d’arrondissement et les directeurs de préfecture ...................... 278
Les préfets................................................................................................. 289
Espaces de recrutement .............................................................................. 293
Un âge idéal pour être nommé et préserver des fonctions préfectorales ? . 301

Troisième partie.
Le corps préfectoral à l’épreuve de l’histoire roumaine
Chapitre IX – Politique de parti et politique nationale ..................... 309
Le préfet : fonctionnaire public et homme politique .................................... 310
1866 : une épuration à la roumaine ?.......................................................... 319
La stabilité des chefs d’arrondissement et des directeurs de préfecture et
leurs fonctions politiques ........................................................................ 322
Le régime autoritaire de Carol II : la militarisation de l’institution du
préfet et la « dépolitisation de l’administration » .................................. 328
8

Chapitre X – Les membres du corps préfectoral agents de


« roumanisation », agents « roumanisés » .......................................... 335
L’origine ethnique. La confession ................................................................ 337
Connaître la langue de l’État ...................................................................... 343
« Il n’est pas un bon Roumain » : un argument facile pour essayer de
licencier un fonctionnaire ....................................................................... 349
Nationalité roumaine et confession orthodoxe ou gréco-catholique : la
roumanisation de la fonction publique ................................................... 351

Chapitre XI – Stratégies de carrière et sociales ................................. 361


Types de carrières des préfets ...................................................................... 361
Stratégies sociales, la fortune ...................................................................... 363
S’entourer de gens sûrs : la relation entre subalternes et chefs .................. 369
Des inspections dans le département et des réclamations contre les chefs
d’arrondissement ................................................................................... 372
Le conflit avec d’autres autorités ................................................................ 381
La préséance et le prestige dans les fonctions préfectorales ....................... 385

Conclusions ................................................................................................ 389

Annexes ......................................................................................................... 394


Les Rois de la Roumanie ........................................................................... 394
Liste des Présidents du Conseil des ministres (1866-1940) ...................... 394
Les fonctionnaires publics selon le Statut de 1923 et les lois ultérieures,
liste établie par G. Alexianu ................................................................ 397
Dénominations utilisées pour désigner les membres du corps préfectoral 398
Les activités des chefs d’arrondissement ................................................... 399

Repères chronologiques ......................................................................... 401

Bibliographie ................................................................................................ 411


Remerciements

Cette étude est le résultat d’un doctorat en co-tutelle à l’École des Hautes
Études en Sciences Sociales (EHESS), à Paris et à l’Université de Bucarest. Cela
m’a permis d’avoir accès à la littérature étrangère, ainsi que de consacrer mon
temps à la recherche des sources en France comme en Roumanie. J’ai eu la chance
et le privilège d’avoir bénéficié de la double direction du Marc Olivier Baruch,
directeur d'études à l'EHESS et du Bogdan Murgescu, professeur des universités à
l’Université de Bucarest ; ils m’ont donné de précieux conseils et m’ont
constamment aidé à mener à bien ce travail. Les remarques et les conseils de mon
jury de thèse, composé par Nathalie Clayer, Jeanne Siwek, Sudhir Hazareesingh,
Lucian Nastasă-Kovacs et mes co-directeurs de thèse ont été très stimulants et ont
contribué à mieux comprendre la complexité du métier d’historien.
Je voudrais particulièrement remercier Mirela-Luminiţa Murgescu pour
avoir encadré mes recherches de toute sa compétence et m’avoir toujours fait
bénéficier de son appui inconditionnel. J’adresse ma gratitude à Rose Marie
Lagrave, qui, dans sa qualité de directrice de l’École doctorale de Bucarest, a
guidé les recherches d’une génération de jeunes historiens, politistes et
sociologues de Roumanie et d’autres pays de l’Europe de l’Est. Ma
reconnaissance va aussi à Florin Ţurcanu qui m’a encouragé et conseillé dans mes
démarches sur le terrain de l’histoire sociale et culturelle.
Ma recherche a aussi bénéficié de l’aide de certaines institutions :
l’Université de Bucarest, l’École des Hautes Études en Sciences Sociales, l’École
Doctorale en Sciences Sociales de Bucarest, l’Agence universitaire de la
Francophonie, le groupe Approches historiques des mondes contemporains (au
sein du Centre de Recherches Historiques de l’EHESS), le Conseil National de la
Recherche Scientifique pour l’Enseignement Supérieur de Roumanie, les
Archives Nationales de Roumanie. Même si cet ouvrage reprend en grande partie
le travail de doctorat dans la forme soutenue en juillet 2009, la période de stage à
New Europe College (octobre 2009 - juillet 2010), en qualité de boursier Ştefan
Odobleja, m’a aidé à affiner mes idées, à communiquer dans un espace
intellectuel fécond et à compléter mes recherches sur les fonctionnaires
minoritaires dans la Grande Roumanie. Je remercie vivement le personnel de ces
institutions.
Je suis reconnaissant à Elena Siupiur, Emilia Plosceanu, Camelia
Runceanu, Elena (Oana) Nicolăescu, Elena Stoian, Radu Carp, Nicolae Mihai et
Simion Câlţia qui m’ont donné de précieux conseils et m’ont encouragé eux aussi
à publier ce travail. Merci à mes parents, à mon frère, à Ioana qui dans les
moments difficiles de la rédaction de l’ouvrage ou de l’après thèse ont toujours
été là.
10
Liste d’abréviations

AGFP: Asociația generală a funcționarilor publici (Association générale des


fonctionnaires publics)
ANIC: Direcția Arhivelor Naționale Istorice Centrale, Bucarest (Archives
Nationales Historiques Centrales)
AJBv: Direcția Arhivelor Județene Brașov (Archives départementales de
Braşov)
AJD: Direcția Arhivelor Județene Dolj (Archives départementales de Dolj)
AJP: Direcția Arhivelor Județene Prahova (Archives départementales de
Prahova)
BAR, Mss.: Bibliothèque de l’Académie roumaine. Département des manuscrits
CNR: Consiliul Național Român din Transilvania (Conseil National Roumain
de Transylvanie)
DAD: Dezbaterile Adunării Deputaților (Débats de l’Assemblée des Députés)
DS: Dezbaterile Senatului (Débats du Senat)
MO: Monitorul oficial (Moniteur officiel)
FGF: Federația generală a asociațiilor profesionale ale funcționarilor publici
(Fédération générale des associations professionnelles des fonctionnaires
publics)
FRN: Frontul Renașterii Naționale (Front de la Renaissance Nationale)
PNL: Partidul Național Liberal (Parti National Libéral)
PNR: Partidul Național Român (Parti National Roumain)
PNT: Partidul Național Țărănesc (Parti National Paysan)
PTT: Direcția Poștei și Telegrafului (Direction des Postes et des Télégraphes)
SCFR: Societatea Căilor Ferate Române (Société des Chemins de fer Roumains)

Le Roumain est une langue phonétique à diacritiques. Nous avons préféré


de respecter cette règle. Pour la facilité de la compréhension du texte par le
lecteur qui ne connaît pas la langue roumaine nous indiquons les signes
diacritiques :
ţ – consonne qui correspond au français ts
ş – consonne, qui correspond au français ch
ă – voyelle, on le prononce comme l’article indéfini anglais a
î – voyelle centrale, non arrondie; se trouve en premier lettre ou en dernière
lettre d’un mot; la lettre est maintenue si on ajoute un préfix.
â – le même phonème que î; se trouve au milieu des mots. Exemple: România
Liste des tableaux

Évolution de la superficie et de la population de la Roumanie 34


Évolution du nombre de départements 221
Évolution du nombre d’arrondissements 222
Les études des directeurs de préfecture (sous-préfets) et des 282
chefs d’arrondissement
Les études des chefs d’arrondissement en fonction en 1938 par 287
province historique
Les études des préfets, 1895-1901 289
Les études des préfets en 1914 290
Première fonction (publique) des préfets, 1895-1901 294
Dignités publiques exercés par les préfets avant et après la 295
fonction de préfet, 1895-1901
Première fonction (publique) des directeurs de préfecture et des 299
chefs d’arrondissement en fonction en avril 1893, 1897, 1914
Première fonction publique (hors armée active) des sous-préfets 301
et des chefs d’arrondissement de 1938
Âge moyen des membres du corps préfectoral 302
Introduction

« Malgré leur extraordinaire importance les


fonctionnaires roumains n’ont encore trouvé ni le
sociologue, ni l’homme de lettres qui saisisse leur
psychologie particulière»
Mihail Manoilescu1

Dans l’historiographie roumaine la recherche sur l’histoire des institutions


modernes, l’histoire politique de l’administration et l’histoire des groupes sociaux
et professionnels en est encore à ses débuts. La « construction » d’un État Nation
roumain a entraîné et en même temps a exigé l’édification d’un système législatif
et institutionnel moderne, européen. Il est important de saisir la reproduction de
cet édifice étatique et en même temps de travailler sur l’évolution sociale et
professionnelle des fonctionnaires publics en Roumanie, de 1866 à 1940. Pour
mieux comprendre le fonctionnement de l’État, l’application des lois, les
mécanismes administratifs, ainsi que les modalités de constitution des groupes
socioprofessionnels, nous avons choisi de nous pencher sur l’étude des
fonctionnaires publics, et tout particulièrement sur le corps préfectoral. Leurs
attributions et devoirs, leurs fonctions de représentation, leur importance dans la
société ont conféré aux fonctionnaires publics roumains le rôle d’agents et de
garants de la modernisation, d’autant plus qu’ils ont été eux-mêmes les sujets de
ce processus.
En France, qui a servi de modèle à l’institution roumaine, la notion de
corps préfectoral recouvre les préfets, les sous-préfets et les chefs de cabinet2.
Cette désignation est utilisée également dans le contexte roumain où la notion de
corps préfectoral réunit trois types de fonctionnaires : les préfets, les directeurs de
préfecture et les chefs d’arrondissement. Du point de vue professionnel et même
social, nous pouvons classer les membres du corps préfectoral en deux
catégories : d’une part les préfets, et d’autre part leurs adjoints. Premièrement, le
salaire est un critère propre à différencier les hauts fonctionnaires, les préfets, des
« fonctionnaires de second rang ». Deuxièmement, nous retenons le critère

1
Mihail Manoilescu, Rostul şi destinul burgheziei româneşti, Bucarest, Cugetarea-Delafras,
[1943], p. 198.
2
Voir Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le corps préfectoral sous la Troisième et sous la Quatrième
République, Paris, Armand Colin, 1969, p. 9.
14 ANDREI FLORIN SORA

hiérarchique qui sépare le préfet de ses subalternes. Troisièmement, il s’agit du


parcours de la carrière, de l’origine, du statut social et de la formation
intellectuelle assez distincts. Du fait de l’existence d’une « communauté
d’intérêts » de l’ensemble du corps préfectoral, des interdépendances entre ces
deux catégories socioprofessionnelles peuvent être observées.
Les deux catégories de « serviteurs de l’État »1 qui font l’objet de notre
étude de cas se distinguent par plusieurs traits. Nous analyserons donc autant les
hauts fonctionnaires publics que les fonctionnaires moyens, autant les
fonctionnaires politiques que les simples agents de l’État, instruments et acteurs
dans le jeu politique.
Notre travail a comme principal objectif de restituer et de comprendre
l’évolution professionnelle et même les implications dans la vie politique des
membres de l’administration préfectorale et également de se pencher sur leur
statut social et leur formation intellectuelle. Un second objectif est de nature
méthodologique, emprunté du sociologue Luc Rouban qui dans un travail sur les
préfets français se propose de « montrer que l’on peut dépasser le clivage … entre
des études statistiques indûment présentées comme quantitatives et des études
qualitatives qui reposent souvent sur des échantillons peu représentatifs pouvant
se prêter à des extrapolations »2.
La modernisation législative, l’occidentalisation de la société, l’évolution
des mentalités bureaucratiques ont été ralenties par la survivance d’une mentalité
archaïque3, par une forte politisation de l’administration et par l’instabilité
législative. À l’occasion de débats autour d’une nouvelle Constitution,
promulguée en 1923, un de plus grands juristes de l’époque, Anibal Teodorescu,
caractérisait dans une seule phrase, mais assez explicite, le système administratif
roumain: « on sent que nous sommes administrés, mais on ne sent pas toujours
que nous sommes bien administrés. »4 On peut se demander alors à qui appartient
la faute : à la loi, au pouvoir politique ou aux agents de l’État ?
La période visée dans cette étude prend comme limites des bornes
chronologiques empruntées à l’histoire politique. L’année 1866 marque l’élection
d’un prince régnant étranger, Carol de Hohenzollern-Sigmaringen, et la
promulgation de la première Constitution, donc d’un cadre législatif renouvelé.

1
Le syntagme « serviteurs de l’État » n’a été employé dans l’historiographie française que
récemment, surtout par Marc Olivier Baruch, même si l’usage de ce terme est ancien.
2
Luc Rouban, Les préfets de la République 1870-1997, Cahier du CEVIPOF, no 26, 2000, p. 5.
3
Les similarités entre la Roumanie de la première moitié du XIXe siècle et l’Ancien Régime
français sont relativement nombreuses. Nous ne devons pas écarter totalement la théorie d’Alexis
de Tocqueville sur la continuité de l’administration entre l’Ancien Régime et la période d’après
1789. Voir Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, Paris, Gallimard, 1981
[1856], p. 135.
4
Anibal Teodorescu, « Viitoarea organizare administrativă a României », in Constituţia României
în dezbaterea contemporanilor, Bucarest, Humanitas, 1990 [1923], p. 407.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 15

Dans la Constitution de 1866 on employait le nom de Roumanie et on ne faisait pas


mention de la suzeraineté ottomane. L’année 1940 signifie la perte de presque un
tiers du territoire et de la population, l’abdication du roi Carol II et l’instauration du
régime dirigé par le général Antonescu, secondé par la Garde de Fer, la
préfiguration de la Deuxième Guerre mondiale avec toutes ses conséquences. Les
deux bornes chronologiques sont significatives aussi dans l’étude des fonctionnaires
publics et de l’administration préfectorale : la limite inférieure marque une plus
grande volonté étatique de codification et modernisation institutionnelle tandis que
la limite chronologique supérieure représente un point de transition entre un régime
(autoritaire) monarchique et l’instauration du communisme en passant par le régime
de la Garde de Fer et celui du général Antonescu. Nous avons choisi d’étudier
également la période 1938-1940, généralement définie sous l’appellation de
« régime autoritaire », afin d’appréhender le processus de modernisation de la
Roumanie et les limites de ce processus.
Le choix de nous pencher sur la longue durée - avec une introduction
dense sur l’époque d’avant le règne de Carol I - et en conséquence celui de ne pas
se focaliser sur un département ou une région historique s’expliquent par la
volonté de percevoir les évolutions et les changements à grande échelle et de
fournir une approche comparative entre le Vieux Royaume et la Grande
Roumanie. Nous avons identifié plusieurs périodes spécifiques : 1866-1916 (le
Vieux Royaume), 1916-1918 (la guerre et l’occupation militaire d’une grande
partie du territoire roumain), 1919-1938 (la Grande Roumanie « démocratique »)
et la période de février 1938 à septembre 1940 (le régime autoritaire de Carol II).
Entre les deux grandes périodes analysés (le Vieux Royaume et la Grande
Roumanie, y compris le régime autoritaire) il y a de fortes différences au niveau de
l’évolution territoriale, démographique, de la structure ethnique et confessionnelle,
de la vie politique et au niveau des mentalités, y compris institutionnelles. D’une
façon très schématique nous pouvons opérer d’autres distinctions : pour la période
d’avant 1916, appréhender un État en cours de modernisation et un autre où ce
processus était déjà avancé ; une période pendant laquelle on s’efforce d’édifier un
fondement législatif moderne et après 1918 une période plus instable de point de
vue de la législation sur l’administration ; un pays où règne le suffrage censitaire
limité et un autre où est appliqué le « suffrage universel des hommes »; un pays
assez uniforme de point de vue ethnique et un autre où les minorités ethniques et
confessionnelles constituaient 30% de la population, etc. Le clivage entre ces deux
époques et ces deux entités étatiques n’a pas seulement des causes internes. Sur le
plan international la période de l’entre-deux-guerres est marquée par la crise
économique, l’antisémitisme, la montée en puissance de l’extrême-droite et la
fascination que celle-ci exerçait, la peur d’une invasion des États voisins.
16 ANDREI FLORIN SORA

D’autres distinctions évidentes concernent la population préfectorale1. À


l’exception du régime autoritaire de Carol II, qui a nommé dans la dignité
préfectorale des officiers d’active, tout au long de la période les préfets
s’inscrivent, dans la majorité des cas, dans l’élite politique et la haute société,
avec ses changements d’origine sociale, de carrière, de fortune. Leurs
subordonnés, les chefs d’arrondissement et les directeurs de préfecture2, sont
plutôt recrutés parmi les classes moyennes : professions libérales, fonctionnaires
moyens, fermiers, petite et moyenne bourgeoisie, etc.
Travail d’histoire ou plutôt de sociologie ? Marcel Mauss notait que « tout
sociologue intelligent est historien, tout historien intelligent est sociologue »3.
L’administration et les fonctionnaires publics sont des sujets qui touchent
l’histoire et la sociologie. Toutefois, notre travail reste essentiellement une étude
d’histoire, qui fait appel également à la sociologie, à ses approches et méthodes.
Nous n’avons pas l’intention de réaliser seulement une esquisse d’histoire sociale
d’un groupe professionnel ou au contraire une étude descriptive des pratiques
administratives. Nous avons privilégié une approche macro, même si la micro-
histoire se trouve elle aussi représentée. En analysant l’administration locale nous
essayons d’appréhender les rouages administratifs, les mécanismes de
fonctionnement de l’appareil étatique à grande échelle, nous tentons également
d’apporter notre contribution à l’étude de l’histoire politique, y compris la vie
politique locale et les relations d’interdépendance entre le centre et la périphérie.
Il est important de saisir jusqu’à quel point la théorie d’un État centralisateur, où
tout est décidé au niveau central, se vérifie. En outre, nous avons l’intention
d’ouvrir les débats historiographiques sur le rôle politique des notabilités locales.
Le lecteur qui entre en contact avec des épisodes peu connus de l’histoire
de la Roumanie peut avoir du mal à comprendre la complexité du phénomène de
la construction d’une fonction publique moderne. Nous avons donc choisi de
commencer ce travail par une brève esquisse de la société roumaine et de la
construction étatique au XIXe et au XXe siècle. Le chapitre liminaire continue par
la présentation de l’évolution des recherches sur l’État, la fonction et les
fonctionnaires publics en Roumanie et dans d’autres pays. Les archives et la

1
Nous avons choisi de limiter le nombre de pages consacrées à l’administration des régions
habitées par les Roumains qui avant 1918 étaient sous un autre régime étatique. Nous rappelons
qu’il s’agit d’un régime étatique, culturel et social bien différent du Vieux Royaume où les
Roumains, à l’exception de la Bucovine, étaient marginaux dans l’exercice de l’autorité publique.
2
Au dix-neuvième siècle il existe des exceptions à la règle : des personnages riches et forts qui
commencent leur carrière administrative par la fonction de sous-préfet ou de directeur de
préfecture.
3
Apud Jean-Pierre Chaline, « Entre histoire sociale et la sociologie. L’étude de la bourgeoisie in
Histoire sociale, histoire globale ? », in Christophe Charle (dir.), Histoire sociale, histoire
globale ?, Actes du colloque des 27-28 janvier 1989, Paris, Fondation de la Maison des sciences
de l’homme, 1993, p. 149.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 17

documentation consultées nous ont permis de découvrir la richesse et la


complexité des sources. Néanmoins, cette richesse d’archives est doublée par une
disparité au niveau des différents fonds archivistiques, par des lacunes pour
différentes périodes chronologiques ou pour différents espaces géographiques. La
presse administrative de l’époque qui présente une riche réflexion sur
l’administration et le rôle des fonctionnaires publics dans un État moderne,
confirme l’importance de notre sujet. La présentation des sources inédites ou
éditées essaie d’expliquer pour quelles raisons ces sujets sont restés dans
l’historiographie roumaine mal étudiées. De surcroît, pendant la période
communiste, l’historiographie roumaine n’a pas privilégié ces sujets et une telle
approche. Après 1989, les élites politiques de l’entre deux-guerres ont été plus
privilégiées, mais peu d’études sur les fonctionnaires publics ont été publiées.
Exceptant le chapitre liminaire, notre travail est divisé en trois parties. La
première partie, intitulée Construire une fonction publique (les chapitres II-V), se
penche sur le développement et la construction de l’État roumain et de la société
roumaine par l’établissement des institutions modernes. La deuxième partie, Le
corps préfectoral : législation, métier (les chapitres VI-VIII), et la troisième
partie, Le corps préfectoral à l’épreuve de l’histoire roumaine (les chapitres
IX-XI), visent les principaux agents de l’État dans le territoire : les préfets, les
directeurs de préfecture et les chefs d’arrondissement.
Le chapitre II Organiser l’État introduit le lecteur dans le processus de
construction étatique de la Roumanie et étudie les influences et les modèles
législatifs qui ont été adoptés et adaptés par l’élite politique du pays à partir de la
deuxième moitié du XIXe siècle et jusqu’à la fin des années 1930. Nous avons
présenté l’évolution institutionnelle des Principautés Roumaines/Roumanie, ainsi
que la structure de l’administration locale dans les territoires habités par les
Roumains, territoires sous la domination de l’Autriche-Hongrie et de la Russie.
Ce chapitre surprend également le processus d’uniformisation des différents
régimes administratifs qui ont fonctionné en Roumanie de 1918 à 1925.
La constitution d’une fonction publique moderne en Roumanie s’est
réalisée par l’importation de la législation occidentale et même du vocabulaire
administratif français, italien ou allemand. Le chapitre III, Fonction et
fonctionnaires publics dans la Roumanie moderne commence par la présentation
des définitions et les changements sémantiques de notions comme fonctionnaire
public et fonction publique, employé, etc. Les débats des juristes ainsi que la
législation roumaine prouvent que la Roumanie était au courant des débats sur ces
sujets dans l’Europe occidentale, en outre de nombreux Roumains avaient fait
leurs études dans les grandes facultés de Droit de l’Europe. À la présentation et
l’analyse de la législation sur les fonctionnaires publics nous avons ajouté un
sous-chapitre qui fait le point sur l’évolution du nombre de fonctionnaires publics
en Roumanie.
18 ANDREI FLORIN SORA

Dans le quatrième chapitre, Serviteur d’État - une profession?, nous nous


proposons d’analyser les conditions d’admission dans la fonction publique, le rôle
de l’enseignement public et l’importance du capital scolaire, et présenter les
privilèges ainsi que les devoirs des fonctionnaires publics. Nous n’avons pas
négligé l’influence du politique dans l’administration roumaine. En outre, un
sous-chapitre ouvre la discussion historiographique sur la présence des femmes
dans la fonction publique.
Le cinquième chapitre, et le dernier de cette partie, Vers une
« communauté » des fonctionnaires, propose un autre type d’approche, assez
singulier dans l’historiographie roumaine. Nous avons analysé la cristallisation
d’une identité commune des fonctionnaires publics. Ce chapitre étudie l’évolution
des catégories distinctes de fonctionnaires publics qui, tout en étant hétérogènes
l’une par rapport à l’autre, restent assez homogènes. Une première étape dans le
processus de cristallisation d’un groupe socio-professionnel des fonctionnaires
publics a été la constitution de formes de rassemblement (sociétés et associations).
Ces formes de regroupement ont été accompagnées par l’apparition de
publications périodiques écrites pour et par des fonctionnaires publics ou par des
fonctionnaires retraités.
La deuxième partie, Le corps préfectoral : législation, métier, commence
par la présentation de l’évolution législative concernant les membres de
l’administration préfectorale (chapitre VI Le corps préfectoral : l’évolution
législative, 1864-1940). Ce chapitre fait une incursion dans la construction
législative d’une institution si vitale pour la modernisation en Roumanie,
soulignant les influences étrangères et les pas en arrière. Nous avons préféré une
présentation chronologique de la législation sur les trois fonctions étudiées: celle
de préfet, de directeur de préfecture et de chef d’arrondissement. L’inconstance
des législateurs roumains à l’égard du corps préfectoral est aussi observable dans
les changements successifs des dénominations de la fonction de chef
d’arrondissement et de directeur de préfecture. Cette présentation de la législation
met en évidence les devoirs des agents de l’administration centrale au niveau
local.
Le chapitre VII, Le métier : l’activité et les devoirs officiels des membres
de l’administration préfectorale, dévoile l’importance de ces fonctionnaires dans
le mécanisme bureaucratique. Nous avons étudié notamment les principaux
devoirs et attributions, ainsi que des tâches peu connues. Une telle tâche a été,
pour la fonction de chef d’arrondissement, le rôle de juge de paix, exercée de
1867 à 1879, fait qui contredisait le principe de la séparation des pouvoirs,
légiféré par la Constitution de 1866. Si le chef d’arrondissement est mieux
représenté dans ce chapitre, ce fait est dû à sa mission d’agent du pouvoir central
dans le monde rural, d’agent de tutelle, dans un mot, d’administrateur direct des
intérêts de l’État. Même s’il n’était pas le dernier agent du pouvoir central - rôle
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 19

joué à différentes époques par le maire et par le notaire communal - le chef


d’arrondissement se trouvait, plus que le directeur de préfecture ou le préfet, au
milieu du mécanisme administratif. Un sous-chapitre porte sur l’administration
roumaine pendant la Première Guerre mondiale, étudiant la mise en place de
mesures spéciales pendant la guerre, la survivance et la transformation de
l’administration roumaine pendant l’occupation militaire des Pouvoirs Centraux.
Le chapitre VIII, L’entrée dans le corps préfectoral, montre une certaine
cohésion, d’une part, des préfets et, d’autre part, de leurs subordonnés (les chefs
d’arrondissement et les directeurs de préfecture). En s’interrogeant sur l’origine
sociale et géographique, la formation intellectuelle et les espaces de recrutement
professionnel des membres de l’administration préfectorale, on saisit comment,
quand et quelles conditions étaient requises pour avoir accès à ces fonctions.
La troisième partie, intitulée Le corps préfectoral à l’épreuve de l’histoire
roumaine, essaie de montrer le rôle de ces fonctionnaires dans l’appareil
bureaucratique de l’État roumain, leur poids au niveau local, leur place dans la
société. L’évolution sociale et professionnelle de ces trois catégories reflète dans
une grande mesure le progrès d’une société qui se modernise et qui devient plus
homogène.
Les attributions non officielles du corps préfectoral, qui se réfèrent à leur
implication dans les élections législatives ou à la mission d’assurer la
prééminence dans le département du parti au pouvoir, sont décrites dans le
chapitre IX, Politique de parti et politique nationale. Si pour le préfet, en tant que
fonctionnaire politique, il était normal de soutenir, même au-delà de la loi, son
parti et ses chefs, pour le directeur de préfecture et le chef d’arrondissement
c’était une mission qu’ils devaient accomplir sans tenir compte de leurs
sympathies ou amitiés politiques.
Le chapitre X, Les membres du corps préfectoral - agents de
« roumanisation », agents « roumanisés », se penche sur le thème de la
« roumanisation » de la fonction publique en pointant les objectifs, les pratiques,
mais aussi les ambiguïtés. Quelle que soit la partie du pays et quelle que soit la
période chronologique étudiée, nous ne pouvons parler, s’agissant de la Roumanie
de l’entre deux-guerres, ni d’une complète « nationalisation » de l’administration,
ni d’une véritable démocratisation. De surcroît, quand la politique
gouvernementale a favorisé la présence de fonctionnaires appartenant aux
minorités ethniques dans l’administration locale, les élites et les fonctionnaires
locaux roumains ont cherché à s’opposer à cette politique. En revanche, en sens
inverse, les mesures prises à la fin des années 1930, qui visaient à réduire le
nombre des fonctionnaires « minoritaires », ont été plus d’une fois sabotées par
des fonctionnaires roumains, y compris par des préfets qui ont exprimé dans
beaucoup de cas leur confiance dans tel ou tel fonctionnaire qui au-delà de sa
nationalité était un « bon Roumain ».
20 ANDREI FLORIN SORA

Les membres du corps préfectoral ou les aspirants à ces dignités publiques


développent des stratégies sociales et de carrière, aspects présentés dans le
chapitre XI (Stratégies de carrière et sociales). Une fois une fonction obtenue et
montant dans la hiérarchie administrative et sociale il fallait développer et
entretenir des bonnes relations avec les notables locaux, les supérieurs
hiérarchiques, ainsi que les subordonnés.
Ce travail n’est pas complet et ne pourra jamais l’être. Nous aurions pu
analyser un seul aspect de l’activité de certains de nos sujets ou limiter l’espace
temporel et géographique envisagés. L’un de nos objectifs de recherche
principaux consiste à montrer la richesse de ce champ historiographique. La
présentation minutieuse détaillée des enjeux méthodologiques de la fin du chapitre
liminaire essaye de révéler la complexité du sujet et son importance dans l’espace
historiographique roumain.
Chapitre liminaire

Aperçus historiques, historiographie, méthodes

La Roumanie moderne,
XIX siècle – première moitié du XXe siècle1
e

Au début du XIXe siècle la Moldavie et la Valachie étaient des


principautés autonomes sous la suzeraineté de l’Empire ottoman qui nommait les
princes régnants et recevait un tribut annuel et d’autres gains financiers. La fin du
régime phanariote en 1821 et la restauration des règnes autochtones une année
plus tard2 ont été longtemps considérées dans l’historiographie roumaine comme
la fin d’une époque et le commencement du processus de modernisation des
Principautés Roumaines3. La deuxième moitié du XVIIIe siècle et la première
moitié du XIXe siècle coïncident avec l’accroissement de l’intérêt porté aux Pays
Roumains, territoires disputés entre l’Autriche, la Russie et l’Empire ottoman.
Parallèlement, à l’intérieur du pays, les boyards - l’élite politique et économique -
ont pris conscience de leur poids et ont commencé à demander plus de droits
politiques et la consolidation de l’autonomie des Principautés. L’administration
publique constituait à cette époque-là un des principaux signes du retard politique
et économique des Principautés. La stabilité interne dépendait du statut
international des Pays Roumains. Le processus modernisateur devait commencer
par l’administration. Peu de temps après la défaite du mouvement de Tudor
Vladimirescu et de l’Hétairie4, en Valachie, le nouveau prince Grigore IV Ghica
(1822-1828) a essayé de limiter les abus des boyards et de l’administration.

1
Ce sous-chapitre veut familiariser le lecteur avec un bref historique de la Roumanie moderne.
2
En 1821, après une période de plus de cent ans, les princes régnants de ces deux principautés
n’ont plus été nommés parmi les grecs nobles de Constantinople (les phanariotes), le Sultan
revenant à la pratique de choisir le prince parmi les boyards roumains.
3
La modernisation de la société roumaine se révèle par un processus d’européanisation de la
législation, des institutions politiques et de l’administration. Une présentation succincte des
théories roumaines et occidentales sur la modernisation et la signification des notions
de modernisation et de modernité dans les Principautés Roumaines/Roumanie se trouvent dans
l’introduction de Bogdan Murgescu à l’ouvrage collectif Romania and Europe. Modernisation as
Temptation, Modernisation as Threat, Bucarest, ALLFA, 2000, p. 2-9.
4
Dans la dernière décennie du XVIIIe siècle, sous l’impact de la Révolution française le poète grec
Rigas Vélestinlis a créé une société secrète, Hétairie, ayant comme objectif la libération des Balkans
de la domination ottomane, et notamment et la création d’un État grec. Ces idées ont été reprises en
1814 par la création à Odessa du mouvement Hétairie (φιλικι εταιρεία). Dans les Pays Roumains,
Hétairie (Eteria en roumain) a bénéficié de forts soutiens dans les familles des boyards grecs.
22 ANDREI FLORIN SORA

Par le traité d’Andrinople (14 septembre 1829), même si l’Empire ottoman


restait le pouvoir suzerain, la Russie1, l’autre signataire de ces accords
diplomatiques, devenait la « puissance protectrice» des Principautés. L’autonomie
de la Moldavie et de la Valachie en est sortie renforcée, mais l’influence de la
Russie s’est accrue. Entre 1828 et 1834, l’armée russe a occupé les Principautés2.
Pendant cette occupation on a introduit les Règlements organiques3, des lois
fondamentales, distinctes pour chaque principauté, mais pas très différentes du
point de vue du contenu4, en permettant ainsi l’uniformisation des lois et des
pratiques administratives des deux pays. Hormis leur caractère conservatoire, les
Règlements ont ouvert la voie de la modernisation : ils ont introduit pour la
première fois le principe de séparation des pouvoirs (exécutive5, législative6,
judiciaire). La centralisation de l’administration a été confirmée. Les Règlements
envisageaient aussi un meilleur fonctionnement de l’appareil étatique et judiciaire
et ils ont réalisé la simplification du système fiscal. Le budget d’État a été créé.
Toutefois, par ces actes à valeur constitutionnelle les privilèges des boyards ont
augmenté : plus de pouvoir tant économique que politique.
Entre 1834 et 1848, en Valachie notamment, les protestations contre la
suzeraineté ottomane et l’autorité du prince, les pressions constantes en faveur de
l’abrogation des Règlements sont devenues plus nombreuses et pointues7. En
1848, le mouvement révolutionnaire européen a atteint les Pays Roumains. En

1
Ces accords entre l’Empire ottoman et la Russie stipulaient : l’autonomie administrative de la
Moldavie et de la Valachie, la nomination à vie des princes par le traité d’Andrinople, la cession
des forteresses ottomanes de la rive gauche du Danube à la Valachie, le droit de commerce des
Principautés.
2
Pour cette période voir Ioan C. Filitti, Principatele Române de la 1828 la 1834 : ocupaţia
rusească şi Regulamentul organic, Bucarest, 1934.
3
En 1834, par la convention de Saint-Pétersbourg, l’Empire ottoman a reconnu les Règlements
organiques.
4
Les Règlements organiques n’ont pas été exclusivement l’œuvre de la Russie, même si le
gouvernement de Saint-Pétersbourg et le général Pavel Kiseleff, le gouverneur russe de la
Moldavie et de la Valachie, se sont chargés de leur rédaction. Après cette étape, les membres de la
classe dirigeante roumaine ont été consultés et les Assemblées extraordinaires les ont adoptés. Ils
sont entrés en vigueur à partir du 1er juillet 1831, en Valachie et du 1er janvier 1832, en Moldavie.
5
Le prince régnant était choisi à vie par l’Assemblée extraordinaire. Cette nomination devait être
confirmée par l’Empire ottoman et reconnue par la Russie. On accordait au prince des prérogatives
importantes aussi dans le domaine législatif et judiciaire.
6
Adunarea obştească acquérait pourtant un domaine d’action très limité.
7
Une grande partie de ces contestataires étaient des jeunes boyards qui avaient fait des études en
Occident. De nombreux étudiants roumains à Paris entre 1840 et 1850 ont participé à la
constitution de l’État roumain et de ses institutions : Dumitru Brătianu, I. C. Brătianu, C. A.
Rosetti, Mihail Kogălniceanu, Ion Ghica etc. Ils ont fondé des sociétés conspiratives, demandant
des droits démocratiques et réclamant des lois à caractère national. Les loges franc-maçonniques
commencent également à se développer.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 23

Valachie1, sous la pression du mouvement révolutionnaire, le prince Bibescu a été


contraint d’abdiquer. Un nouveau gouvernement révolutionnaire provisoire a été
mis en place2. L’intervention militaire des armées turque et russe a eu comme
résultat le rétablissement du condominium des deux empires sur les Principautés3.
Principautés3.
La guerre de Crimée (1853-1856) a contribué à faire mieux connaître sur
le plan international la situation des Principautés danubiennes4. Par le traité de
Paris du 30 mars 1856 on a mis sur le tapis la question roumaine: la suzeraineté
ottomane était maintenue, mais les Principautés entraient sous la protection
collective des Puissances européennes. On accordait aux Principautés le droit à
une armée nationale, celui de faire commerce librement et de promulguer des
lois5. En outre, la Russie était obligée de restituer à la Moldavie le sud de la
Bessarabie6. À Paris, les sept grandes puissances7 réunies pour une meilleure
compréhension des réalités roumaines se sont mises d’accord sur la convocation
d’autant d’assemblées « ad-hoc » nationales qu’il y avait de Principautés, à
caractère consultatif et où toutes les catégories sociales soient représentées. En
même temps, a été constituée une commission spéciale d’investigation sur les
Principautés, dans laquelle chaque signataire du Traité de Paris du 18/30 mars
18568 avait un représentant. Les membres de cette commission devaient faire des
observations sur place. Outre les aspirations d’indépendance et d’unification des
deux principautés, ces Assemblées ont proposé des projets de réformes sociales,
économiques et administratives. Plus particulièrement, on plaidait pour une

1
En Moldavie, le mouvement n’a pas été aussi fort qu’en Valachie. Après quelques manifestations
les contestataires du régime du prince régnant Mihai Sturdza se sont réfugiés dans les territoires
voisins habités par les Roumains (en Transylvanie, en Bucovine et en Valachie).
2
Parmi les revendications des révolutionnaires roumains figuraient : l’égalité des droits de tous les
citoyens, la liberté de pensée, celle de la presse et des réunions, la participation de tous les citoyens
à la vie publique, l’extension du droit électoral, l’abolition de la hiérarchie nobiliaire, la
suppression de la corvée.
3
La convention de Balta-Liman du 1er mai 1849, ratifiée par l’Empire ottoman et la Russie, a
imposé l’affaiblissement des attributions et de l’autorité des Chambres législatives des
Principautés ; les princes (Barbu Ştirbei en Valachie et Grigore Ghica en Moldavie) sont devenus
plutôt de hauts dignitaires ottomans, nommés par le Sultan pour une durée de sept ans.
4
Pendant la guerre, la Moldavie et la Valachie ont été occupées par l’armée russe, ensuite par les
armées ottomanes et autrichiennes.
5
On reconnaissait en même temps leur indépendance administrative et on prévoyait la constitution
constitution d’une assemblée consultative spéciale.
6
Ancien territoire de la Moldavie acquis par la Russie en 1812.
7
Les sept grandes puissances européennes étaient : l’Angleterre, la France, l’Autriche, la Prusse,
la Russie, le Royaume de Sardaigne, l’Empire ottoman.
8
Le calendrier grégorien a été introduit en Roumanie seulement en 1919, à la place du calendrier
julien. Sauf l’indication des deux variantes, pour la période antérieure au 1er avril 1919 (jour
devenu le 14 avril 1919, suite à la mise en pratique du calendrier grégorien) nous avons choisi
d’indiquer les dates selon le calendrier julien.
24 ANDREI FLORIN SORA

distinction très nette des trois pouvoirs, pour la responsabilité ministérielle, pour
l’admissibilité de tous les Roumains dans la fonction publique1.
Deux ans plus tard, à Paris, les représentants des puissances européennes
ont débattu la question roumaine. La Convention adoptée le 7/19 août 1858 à
Paris par les sept garants des Pays Roumains, axée sur leur statut international,
avait en fait tous les attributs d’une constitution. Les Principautés unies
conservaient leur autonomie sous la suzeraineté de l’Empire ottoman. Bien qu’ils
doivent être confirmés par le Sultan, les Princes disposaient de leur propre
organisation administrative. Le pouvoir législatif était représenté par les deux
Assemblées, une pour chaque pays, élues pour une période de sept ans. Les seules
institutions communes étaient la Commission centrale2, dont le but était
d’analyser et de proposer des lois communes, et la Cour de cassation. La
Convention, ayant comme source d’inspiration la Constitution belge de 1831 et
celle française de 18523, confirmait le principe de la séparation des pouvoirs4 et
accordait des droits et des libertés fondamentaux5. Par cet acte à caractère
constitutionnel se mettait en place également une requête présentée par les
assemblées « ad-hoc » : la suppression des titres nobiliaires.
Au début de l’année 1859, sans avoir l’accord des grandes puissances mais
bénéficiant de l’appui de la France de Napoléon III, les Roumains ont réalisé
l’union de facto de la Moldavie et de la Valachie. La modalité a consisté à élire le
même prince sur le trône des deux Principautés : le boyard moldave Alexandru
Ioan Cuza6. Dans les premières années de son règne, chaque principauté a eu son

1
L’administration publique a été un sujet très débattu surtout en ce qui concernait l’autonomie
locale. Une proposition novatrice a été d’exiger que les hommes d’Église aient le statut des
fonctionnaires. La Commission des sept représentants des grandes puissances a fait des
propositions concernant l’administration publique. Par exemple, elle s’est penchée avec un grand
intérêt sur la fonction de chef d’arrondissement, en recommandant la nomination de celui-ci par le
pouvoir exécutif.
2
Ioan Stanomir caractérise la Commission centrale comme un « laboratoire constitutionnel », son
projet de constitution de 1859 a été un repère et une source pour la Constitution de 1866, Naşterea
Constituţiei. Limbaj şi drept în Principate până la 1866, Bucarest, Nemira, 2004, p. 319.
3
Sur l’influence du droit constitutionnel belge dans les Pays Roumains voir notamment l’étude du
grande juriste Andrei Rădulescu, « Influenţa belgiană asupra dreptului român », in Pagini din
istoria dreptului românesc, Bucarest, Editura Academiei R.S.R., 1970, p. 188-209.
4
Voir Alexandre Tilman Timon, Les influences étrangères sur le droit constitutionnel roumain,
Bucarest et Paris, Cugetarea-Georgescu Delafras et Librairie du Recueil, Sirey, 1946, p. 299-301.
5
La liberté de pensée a été reconnue, tous les citoyens avaient le droit à occuper des fonctions
publiques. Le droit de vote était conditionné par un cens élevé.
6
Pour la période délimitée par le Traité de Paris de 1856 et l’abdication d’Alexandru Ioan Cuza de
de 1866 très utiles sont les ouvrages de Dan Berindei (Epoca Unirii, Bucarest, Corint, 2000),
Grigore Chiriţă (Organizarea instituţiilor moderne ale statului român (1856-1866), en 1999 et
Societatea din Principatele Unite Române în perioada constituirii Statului Naţional (1856-1866),
en 2004, les deux ouvrages parus chez Editura Academiei Române, à Bucarest) ou Constantin C.
Giurescu (Viaţa şi opera lui Cuza Vodă, Bucarest, Editura Ştiinţifică, 1966).
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 25

propre gouvernement, Assemblée et armée1, mais le processus d’unification s’est


très vite intensifié2. Entre 1859 et 1861, période pendant laquelle pour chaque
pays a fonctionné un gouvernement propre, Cuza a préféré nommer comme
ministres des hommes politiques de l’autre principauté, en facilitant ainsi une
unification plus rapide au niveau de l’élite et des mentalités administratives.
Un moment important a été l’unification administrative des deux
Principautés le 11/23 décembre 1861, suite au firman du Sultan du 22 novembre/4
décembre 1861 par lequel le pouvoir suzerain reconnaissait la création d’un
gouvernement unique et d’une Assemblée élective unique pour la période du
règne du prince Cuza3. Le 22 janvier/3 février 1862 s’est formé le premier
gouvernement de la Roumanie. Bucarest est devenu la capitale de la nouvelle
entité étatique4. Cette union s’est achevée par la convocation en 1862 d’une seule
assemblée législative, par la suppression de la Commission centrale, par
l’unification des services administratifs5 et par l’emploi du nom de Roumanie
dans les actes officiels, droit qui n’a pas été immédiatement reconnu par les États
européens. Le manque de communication entre les pouvoirs exécutif et législatif,
la critique contre le régime, les dissensions entre les libéraux et les conservateurs
sur des thèmes comme la réforme électorale ou agraire ont conduit à l’instauration
du régime autoritaire du prince Cuza. Bénéficiant du soutien du libéral modéré
Mihail Kogalniceanu, président du Conseil des ministres de novembre 1863 à
janvier 1865, A. I. Cuza s’est chargé de la fonction de principal initiateur des
réformes. Il fit d’abord adopter une nouvelle loi fondamentale, intitulée Statutul
dezvoltător al Convenţiei din Paris qui, en réalité, ne développait pas la
Convention de Paris, mais, par contre, la modifiait dans un sens autoritariste,
consolidant le pouvoir exécutif et limitant le pouvoir législatif6. Cette action a été
accompagnée par un ensemble de lois modernisatrices: la loi électorale, la loi des
communes urbaines et rurales, la loi agraire, la réforme du système judiciaire (par
la promulgation du Code civil et de la procédure civile, du Code pénal et de la
procédure pénale, etc.), la loi de l’instruction publique, la loi de la sécularisation
1
Entre 1859 et 1861, période pendant laquelle pour chaque pays a fonctionné un gouvernement
propre, Cuza a préféré nommer comme ministres des hommes politiques de l’autre principauté, en
facilitant ainsi une plus rapide unification au niveau de l’élite et des mentalités administratives.
2
Parmi les premiers services publics unifiés a été celui du Télégraphe, Manuel Guţan, Istoria
administraţiei publice româneşti, deuxième édition, Bucarest, Hamangiu, 2006 [2005]. p. 187.
3
G. Chiriţă, Organizarea instituţiilor moderne ale statului român …, p. 30.
4
Pour une brève période, le plus tard jusqu’au août 1862 dans le cas des ministères de la Justice et
et de l’Intérieur, à Iaşi les ministères moldaves ont été remplacés par des directorats ministériels
nommés par le prince et sous l’autorité des ministres de ressort.
5
En 1862 ce processus a été continué par la création d’une seule institution des Archives de l’État
- subordonnée au ministère des Cultes et de l’Instruction publique -, de la Poste, d’un seul bureau
statistique, d’une direction générale du service sanitaire et d’un seul service des établissements
pénitentiaires. M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 187.
6
C. C. Giurescu, op. cit., p. 246.
26 ANDREI FLORIN SORA

des biens des monastères. Tout ce renouvellement législatif a renforcé


l’autonomie et le développement institutionnel du pays. Dès le préambule, ce
texte faisait usage du nom de Roumanie1. L’« alliance » de circonstance des deux
mouvements politiques de cette époque-là (les libéraux et les conservateurs) dans
le but de détrôner le prince Cuza a conduit à un coup d’État et à l’abdication
d’Alexandru Ioan Cuza la nuit du 11 au 12/23 au 24 février 1866.
L’élaboration d’un système législatif facilitant le renouvellement du pays
et l’obtention effective de l’indépendance ont continué d’être l’objectif essentiel
après la nomination comme prince régnant (domnitor) de Carol I de Hohenzollern
Sigmaringen2 – la branche catholique de la famille régnante de Prusse.
La Constitution de 1866, approuvée par la Chambre des députés le 29
juin/11 juillet 1866 et promulguée par Carol I le 30 juin/12 juillet 1866, a eu
comme modèle, dans sa forme et dans son contenu, la Constitution belge de 1831,
mais tout en tenant compte des particularités de la Roumanie. Ioan Stanomir parle
de l’intérêt des élites roumaines vis-à-vis du constitutionalisme belge, bien
antérieure à 1866 : fascination qui « reflète la lucidité visionnaire, visible dans la
décision d’acclimater, dans l’espace roumain, le régime de la monarchie limitée,
défini par l’exécutif dual et la position surplombante des assemblées
législatives »3. Dans la Constitution n’était faite aucune mention à la suzeraineté
ottomane, le nom du pays était Roumanie. Selon la nouvelle loi fondamentale, la
Roumanie était une monarchie constitutionnelle fonctionnant sur le principe de la
séparation des pouvoirs. Le pouvoir exécutif était représenté par le Prince4, qui
jouissait du droit de veto en matière de législation5, mais tous ses actes devaient
être contresignés par un ministre. C’étaient les ministres qui étaient responsables
de leurs actes et non le prince. Le pouvoir législatif revenait aux deux Assemblées
(la Chambre des députés et le Sénat, qui jouait le rôle de corps pondérateur) et au
Prince. Le Parlement, autant que le prince régnant, avait le droit d’initier et
d’approuver les projets et les lois, la possibilité d’appliquer et d’interpréter les
lois. En sa qualité de chef du pouvoir exécutif, le Prince était l’autorité suprême

1
« Statutul desvoltătoriu convenţiunei din 7/19 august 1858 », in Ioan Muraru, Gheorghe Iancu,
Mona-Lisa Pucheanu, Corneliu-Liviu Popescu, Constituţiile române – Texte. Note. Prezentare
comparativă, Bucarest, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, 1993, p. 7.
2
Après le refus du prince Philippe de Flandres d’accepter le trône, les hommes politiques
roumains choisissent de nommer Carol comme prince régnant. Il serait à remarquer que Philippe
de Flandres a été proclamé prince sans qu’il donne auparavant son accord et les fonctionnaires
publics ont prêté serment à un prince qui n’a jamais régné.
3
Ioan Stanomir, Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Iaşi, Polirom,
2005, p. 53.
4
Le système politique et le régime parlementaire roumain ont été influencés par le droit du
Prince/Roi de nommer le président du Conseil des ministres et de dissoudre le Parlement.
5
Le droit de veto contre les projets de loi n’a jamais été utilisé par Carol I.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 27

de l’administration publique1. Dans l’article 131 de la Constitution était énoncée


la nécessité immédiate de rédiger des lois concernant la décentralisation
administrative, la responsabilité des ministres, les conditions d’admission aux
fonctions publiques2, des lois qui pourtant furent longues à être promulguées.
La Constitution de 1866 garantissait aux citoyens l’égalité devant la loi, la
liberté de conscience, de la presse, des réunions publiques, le droit d’association,
la propriété qui était déclarée sacrée et inviolable. Un point de débat controversé a
été l’article 7, par lequel le droit de citoyenneté et les droits politiques étaient
accordés seulement aux chrétiens. La communauté juive constituait la cible de
cette discrimination. L’article en question a été annulé en 1879, sous la pression
des grandes puissances européennes qui y voyaient une condition nécessaire pour
la reconnaissance internationale de la Roumanie.
Deux modèles de développement se sont cristallisés au cours de la seconde
moitié du XIXe siècle: une vision conservatrice et une autre plutôt libérale. Si la
première défendait le maintien des structures sociales traditionnelles, la deuxième
mettait l’accent sur un développement accéléré de la structure politique, de la
«civilisation des mœurs » ou de l’industrialisation, suivant l’exemple de
l’Occident. Ces courants idéologiques se sont concrétisés aussi dans le domaine
de la pensée politique : entre 1866 et 1914 il y a eu en Roumanie deux
orientations politiques importantes : le conservatisme, y compris le courant
junimiste3, et le libéralisme4. Toutefois, le rassemblement autour des partis
politiques ne s’est produit qu’assez tardivement : en 1875 le Parti National Libéral
et en 1880 le Parti National Conservateur.
Chacune de ces orientations politiques était composée de plusieurs
groupes ou partis politiques, souvent divisés. Les conservateurs et leurs
sympathisants étaient pour la plupart de grands et moyens propriétaires fonciers,
mais il y avait beaucoup d’individus qui ne s’inscrivaient pas dans ce schéma
assez réductionniste. Parmi les libéraux dominaient les membres des professions
libérales, des commerçants, des gens impliqués dans des activités industrielles et
même des propriétaires fonciers. L’adhésion à un de ces deux partis politiques
pouvait être aussi conjoncturelle. Si les conservateurs désiraient maintenir leur
force politique par la restriction du droit de vote, les libéraux soutenaient la

1
M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 215.
2
« Constituţiunea din 1866 », art. 131, in Constituţiile române …, p. 63.
3
En ce qui concerne l’idéologie conservatrice en Roumanie, nous mentionnons les études de Zigu
Ornea (Junimea şi junimismul, deux volumes, Bucarest, Minerva, 1998), d’Ion Bulei
(Conservatori şi conservatorism în România, deuxième édition, Bucarest, Editura Enciclopedică,
2000) ou d’Ioan Stanomir (Spiritul conservator. De la Barbu Catargiu la Nicolae Iorga, Bucarest,
Curtea Veche, 2008).
4
Şerban Rădulescu Zoner (dir.), Istoria Partidului Naţional Liberal, Bucarest, ALL, 2000.
28 ANDREI FLORIN SORA

croissance du nombre d’électeurs par la diminution du cens1, aspiration qui, pour


la faction radicale de ce parti, devait aboutir au suffrage universel.
Dans une étude sur le personnel parlementaire et sur la nature du régime
parlementaire en Roumanie, Mattei Dogan analyse la structure sociale des électeurs
lors des élections législatives de 19112. Ainsi, en 1911 le nombre d’électeurs était
de 101.339 pour la Chambre des députés et de 24.921 pour le Sénat ; un député
représentait 402 électeurs et un sénateur 164. Néanmoins, le nombre d’hommes de
plus de 18 ans, jouissant de leurs droits de citoyen était en 1911 de 1.644.302
personnes. La structure sociale des électeurs était différente d’un collège à autre.
Ainsi, pour la Chambre des députés, le premier collège était dominé par les grands
propriétaires fonciers (plus de 60 %) et par des personnes riches impliquées dans le
commerce et dans l’industrie (10 %) ; dans le deuxième collège, 27 % étaient des
fonctionnaires, 23 % des commerçants, 14 % des propriétaires, 5 % des avocats et
le troisième collège était représenté par des propriétaires fonciers (des paysans) en
proportion de 57 %, de 10 % par des prêtres, de 10 % par des instituteurs, de 8 %
par des petits commerçants. Dans le Sénat, la structure sociale était moins
complexe, les grands propriétaires fonciers étaient de 60 % dans le premier collège
et 40 % dans le deuxième ; la grande bourgeoisie était représentée par presque 40 %
des électeurs dans le premier collège et presque 60 % dans le deuxième. On notera
que nombre des fonctionnaires qui avaient le droit de vote était supérieur à 27 %,
proportion indiquée ci-dessus pour le deuxième collège : nombre d’entre eux
s’étaient déclarés comme propriétaires.
D’autres différences majeures entre les conservateurs et les libéraux
concernaient le développement économique. Les conservateurs considéraient que le
programme économique de la Roumanie devait prendre comme direction principale
le développement de l’agriculture, l’exportation de céréales et de matières
premières. Pour eux, une industrie nationale puissante était irréalisable et ils
soutenaient le libre échange. Ils n’avaient rien contre une politique économique
basée sur l’importation de produits industriels et l’exportation de céréales et de
bétail. Ils pensaient que la Roumanie pouvait progresser surtout par des moyens
moraux et culturels, alors que la structure sociale et le développement économique
devaient évoluer sans trop de changements rapides. De leur côté, les libéraux
soutenaient le développement du pays sans appui extérieur, ce que d’ailleurs

1
La loi électorale de 1866 a eu comme principe déterminant le suffrage censitaire : le droit de vote
d’une petite minorité des citoyens et la division des électeurs en collèges. Pour la Chambre des
députés il y avait quatre collèges d’électeurs (dans le quatrième collège, les électeurs étaient des
paysans qui avaient le droit de vote indirect) et pour le Sénat, deux collèges. En 1884, la loi électorale
a été modifiée, le quatrième collège de la Chambre des députés a été assimilé au troisième, mais cette
modification de loi n’a pas fait augmenter de manière considérable le nombre d’électeurs.
2
Cf. Matei Dogan, Analiza statistică a ‘democraţiei parlamentare’ din România, Bucarest, 1946,
p. 10-14. Voir également Leonida Colescu, Statistica electorală. Alegerile generale pentru
Corpurile Legiuitoare în 1907 şi 1911, Bucarest, 1913.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 29

suggérait leur slogan « par nous-mêmes ». Pendant leurs passages au gouvernement,


ils ont essayé de promulguer des lois sur la protection et pour la stimulation de
l’industrie nationale, vue comme une condition nécessaire de constitution d’un État
indépendant. Toutefois, ils ne niaient pas l’importance de l’agriculture.
Sur le plan des relations internationales, même si la France a préservé son
attraction, des intérêts économiques et politiques, le contexte international de
l’époque et l’origine allemande de la maison royale de la Roumanie ont déterminé
le rapprochement de l’État roumain de l’Allemagne et de son allié principal
l’Autriche-Hongrie. L’adhésion de la Roumanie à la Triple Alliance (Allemagne,
Autriche-Hongrie, Italie) a été réalisée sous la forme d’un accord bilatéral avec
l’Autriche-Hongrie, signé le 30 octobre 1883, accord auquel l’Allemagne a adhéré
le même jour. Il est important de noter que ce traité n’a même pas été présenté au
Parlement roumain pour être ratifié est il est resté secret jusqu’à la veille de la
Première Guerre mondiale. À cause des précédents négatifs (l’occupation militaire
des Principautés pendant la Guerre de Crimée, l’opposition forte de Vienne contre
l’unification des Pays Roumains) et du statut des Roumains de Hongrie, contre
lesquels on exerçait une politique de dénationalisation, l’opinion publique ne
trouvait pas opportune une alliance entre la Roumanie et l’Autriche-Hongrie.
Au début de la Première Guerre mondiale, la Roumanie a choisi la
neutralité. Les deux alliances militaires impliquées, la Triple Alliance et l’Entente,
ont donné, chacune, à la Roumanie de forts arguments pour passer de leur côté1.
Finalement, après deux ans d’expectative le gouvernement libéral dirigé par I.C.
Brătianu et le nouveau roi Ferdinand II (1914-1927), neveu de Carol I, ont choisi
l’Entente. Les sentiments francophiles du peuple, ceux anglophiles de la nouvelle
reine Maria, l’euphorie de la population prête à franchir les Carpates pour libérer les
Roumains de Hongrie ont été des arguments forts en faveur de l’entrée en guerre
aux côtés de la Triple Entente. Après une brève offensive en Transylvanie, les
Roumains ont dû rapidement se replier sur leur territoire national. Une armée
roumaine manquant d’armement, de provisions et même de l’aide de son plus
proche allié, la Russie, s’est opposée aux forces militaires réunies austro-
hongroises, allemandes, turques et bulgares. Étant donné le rapport de forces
militaires, les autorités roumaines ont décidé de se retirer en Moldavie. Le 20
novembre/3 décembre 1916 le gouvernement I. I. C. Brătianu et la famille royale
ont dû quitter Bucarest pour Iaşi, suivis par l’armée, le Parlement, et beaucoup de
réfugiés. La Dobroudja et la Valachie, Bucarest compris (conquis le 23 novembre/
6 décembre 1916), ont été occupées par les armées des Puissances centrales. Le
front s’est stabilisé au sud de la Moldavie et dans les Carpates orientales, grâce à la
résistance farouche des troupes roumaines dans les grandes batailles de 1917 : à

1
En échange de la participation de l’armée roumaine à la guerre, l’Allemagne et l’Autriche-
Hongrie avaient promis au gouvernement de Bucarest la Bessarabie. L’autre camp, celui de
l’Entente (la France, l’Angleterre et la Russie), espérait attirer la Roumanie de son côté en lui
accordant des territoires de l’Autriche-Hongrie.
30 ANDREI FLORIN SORA

Oituz, Mărăşti et Mărăşeşti. Au début de l’année 1918 le gouvernement roumain


conservait encore son autorité sur une grande partie de la Moldavie, le reste du pays
étant sous le contrôle de la Triple Alliance. La révolution russe et le traité de Brest-
Litovsk du 3 mars 1918, signé par la Russie et l’Allemagne ont déterminé la
Roumanie de demander à son tour la fin des hostilités, par un traité signé en mai
1918 à Buftea, près de Bucarest. Par la paix de Buftea-Bucarest, signée le 7 mai
1918, la Roumanie entrait dans un état de dépendance politique et économique
envers l’Allemagne en lui accordant le monopole de l’industrie pétrolifère, le
contrôle de la navigation sur le Danube, des prix préférentiels dans le commerce de
céréales. L’Autriche-Hongrie s’assurait le contrôle des Carpates par l’annexion des
pas et des défilés. La Bulgarie récupérait le sud de la Dobroudja en annexant aussi
une partie de la Dobroudja du Nord. En outre, sauf une partie de la Moldavie, le
territoire de la Roumanie (environ 100.000 km2) restait sous le contrôle des armées
des Puissances centrales1. Ce document, signé par le nouveau Premier ministre
roumain, le germanophile Alexandru Marghiloman, n’a pas été ratifié par le roi
Ferdinand ; dans ces conditions, les victoires enregistrées par l’Entente à l’automne
1918 ont légitimé l’entrée, une fois de plus, de la Roumanie dans la guerre, aux
côtés des Alliés.
Même si la fin de la Première Guerre mondiale a trouvé la Roumanie
détruite et saccagée, l’effondrement de la Russie et de l’Autriche-Hongrie a
entraîné la création de la Grande Roumanie : « l’union » du Vieux Royaume avec
des régions voisines peuplées par des Roumains.
En 1917 la révolution s’est propagée en Bessarabie, ancienne partie de la
Moldavie, habitée par des Roumains dans une proportion de plus de 50% (56% en
1897)2. L’Assemblée nationale (Sfatul Țării) était composée en grande partie de
Roumains (70%) - les autres groupes ethniques représentés étant les Russes, les
Bulgares, les Juifs et les Allemands - a décidée le 2/15 décembre 1917 la
proclamation d’une République Fédérative Démocratique Moldave dirigé par un
Consiliu director (conseil directeur) et un président, dans la personne du Roumain
Ion Inculeţ. La dissolution par les militaires russes bolcheviques de l’Assemblée
du pays a conduit le conseil directeur à demander et obtenir l’aide de l’armée
roumaine qui a rétabli Sfatul Țării. Le contrôle de l’Assemblée nationale par les
Roumains, le péril d’une invasion ukrainienne, l’insécurité générale provoquée
par les armées russes sans commandants et les conseils militaires bolcheviques
ont déterminé la proclamation de l’indépendance de la République Moldave (le 24
janvier/6 février 1918), acte suivi par l’adoption le 27 mars/9 avril 1918 par le
Sfatul Țării3 d’une résolution sur l’union de la Bessarabie avec la Roumanie1.

1
Cf. Keith Hitchins, România, 1866-1940, deuxième édition en roumain, Bucarest, Humanitas,
1998 [édition anglaise, 1994], p. 276.
2
Ion Nistor, Istoria Basarabiei, Chişinău, Cartea Moldovenească, 1991, p. 212.
3
La présentation des membres de l’Assemblée du Pays (Sfatul Țării), par orientation politique et
origine géographique est réalisée par Alexandru Chiriac, Membrii Sfatului Ţării, 1917-1918,
Bucarest, Editura Fundaţiei Culturale Române, 2001.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 31

En Bucovine, ancienne région de la Moldavie occupée par l’Autriche à


partir de 1775, habitée dans une proportion de 34% (en 1910) par les Roumains2,
la fin de la Première Guerre mondiale et la désintégration de l’Empire austro-
hongrois et de l’Empire russe ont fait que le territoire a été disputé par les
différentes communautés ethniques, surtout ukrainienne et roumaine. Les
Roumains de Bucovine ont bénéficié de plus de droits que ceux de Transylvanie,
mais ils ont dû faire face à une forte immigration des autres groupes ethniques.
Selon l’exemple des autres minorités ethniques de l’Autriche-Hongrie, en 1918
les Roumains de Bucovine se sont réunis dans un Conseil national. Bénéficiant du
soutien des armées roumaines contre les forces militaires de l’Ukraine
indépendante, le Conseil national roumain de Bucovine a constitué en novembre
1918 un gouvernement provisoire. Cette entité politique est restée en vigueur peu
de jours, le 15/28 novembre 1918 un congrès roumain convoqué par le Conseil
national a approuvé à l’unanimité l’union de la Bucovine avec la Roumanie3.
En Transylvanie, les Roumains étaient enrégimentés dans le Parti National
Roumain (PNR) et le Parti Social Démocrate. Dans le but de s’assurer les leviers
de commande dans la province et pour faire face aux autorités hongroises, ces
deux partis politiques ont constitué le 31 octobre 1918 un Conseil national
roumain (CNR), composé de six membres de chaque formation. Les Roumains
soutenaient le principe de l’autodétermination. Les négociations du CNR avec le
nouveau gouvernement hongrois dirigé par Mihaly Karoly ont échoué. Le CNR a
convoqué le 18 novembre/1er décembre 1918 à Alba Iulia une Grande Assemblée
Nationale où ont participé environ 100.000 personnes qui ont décidé l’union de la
Transylvanie avec la Roumanie. À cette occasion a été créé un organisme
exécutif, le Conseil dirigeant4 et ont été élus les membres de Marele Sfat
Naţional, l’assemblée législative de la province. Ces organismes devaient
administrer la province jusqu’à la réalisation effective de l’union et l’élection
d’une assemblée nationale pour la Roumanie.
Les décisions d’union des nouvelles provinces ont été sans délai
approuvées par l’État roumain5. Ainsi la création de la Grande Roumanie est
devenue un objectif accompli suite aux Traités de Paix de 1919-1920. En 1920 le

1
Cette résolution a été adoptée avec 86 voix pour, 3 contre et 36 abstentions.
2
K. Hitchins, op. cit., p. 234.
3
Voir Ion Nistor, Istoria Bucovinei, Bucarest, Humanitas, 1991, p. 385-404.
4
Le Conseil dirigeant a fait l’objet de plusieurs études dont les plus significatives sont celles de
Gheorghe Iancu (Contribuţia Consiliului Dirigent la consolidarea statului naţional român (1918-
1920), Cluj-Napoca, Dacia, 1985 et d’Aurel Galea (Formarea şi activitatea Consiliului Dirigent al
Transilvaniei, Banatului şi ţinuturilor româneşti din Ungaria (2 decembrie 1918 – 10 aprilie
1920), Târgu-Mureş, Tipomur, 1996).
5
L’union a été reconnue par décrets-lois par la Roumanie le 10 avril 1918 pour la Bessarabie, le
13 décembre 1918 pour la Transylvanie, le Banat, la Crişana et le Maramureş et le 19 décembre
1918 pour la Bucovine. Ces décrets-lois ont été ratifiés le 1er janvier 1920 (Codul General al
României, vol. IX-X, Bucarest, p. 252-253).
32 ANDREI FLORIN SORA

territoire et la population de la Roumanie ont presque doublé (295.000 km2 et une


population de plus de 16 millions d’habitants) par comparaison avec l’année 1914.
Jusqu’au 1er janvier 1926 - jour de l’entrée en vigueur de la loi du 14 juin 1925 -
dans la Grande Roumanie ont fonctionné plusieurs régimes administratifs.
Chacune de ces nouvelles provinces est un cas particulier, étant donné le fait
qu’elles ont été auparavant soumises à des régimes administratifs différents et que
le degré d’assimilation de la législation roumaine et d’acceptation de la tutelle
administrative de Bucarest a beaucoup varié.
Dans le Vieux Royaume, les principales forces politiques du pays ont
toujours affirmé leur adhésion à l’idée d’une véritable décentralisation
administrative, de même qu’à l’indépendance de l’administration et des
fonctionnaires publics par rapport à la politique. Sous le choc de la Première
Guerre mondiale, de la transformation des mentalités et de la création de la
Grande Roumanie des questions comme la décentralisation administrative,
l’autonomie locale et la stabilité des fonctionnaires publics sont devenues des
sujets de débat autant dans le Parlement que dans la presse. Les nouvelles
provinces n’ont guère apprécié la manière de faire la politique et le contrôle
excessif de Bucarest sur les administrations locales. Il n’est pas inutile de rappeler
que la législation hongroise et autrichienne et même l’administration locale russe
offraient un plus grand degré d’autonomie que la législation roumaine en matière.
Si les conservateurs n’ont pas survécu à la Grande Guerre (à l’accusation
de certains de leurs membres de collaboration avec les Puissances centrales, aux
réformes agraire et électorale et à la disparition de leurs leaders) la principale
force politique gagnante a été le PNL et surtout son chef Ion I. C. Brătianu, qui à
côté du roi Ferdinand a eu un important rôle dans la réalisation de la Grande
Roumanie. Jusqu’à sa mort en 1927, I. I. C. Brătianu a su tirer profit des faiblesses
des autres partis politiques et de son influence auprès de la famille royale au point
d’être en fait le principal maître du pays. Immédiatement après 1927 le PNL a
perdu une partie de sa force, à cause des luttes internes entre autres, qui se sont
matérialisées parfois par des dissidences.
À la différence de ceux de Transylvanie, les Roumains de Bucovine et de
Bessarabie n’ont pas réussi, à l’intérieur de l’État roumain, à faire entendre d’une
manière cohérente leur voix au niveau politique. Les partis politiques créés pour
représenter les intérêts de ces provinces soit ont limité leurs actions sur le plan local,
soit ont été assimilés par les formations politiques du Vieux Royaume1. Ce n’est pas
le cas pour la Transylvanie, où dès le début le PNR s’est montré capable de prendre

1
En juillet 1921, le Parti Paysan du Vieux Royaume a fusionné avec une formation, dirigée par
Pantelimon Halippa, issue du Parti Paysan de la Bessarabie. Ensuite, quelques-uns des anciens
membres du Parti Démocrate de l’Union de la Bucovine ont intégré le même parti. D’autre part,
suite à sa « fusion » avec le Parti Paysan de la Bessarabie (dirigé par Ion Inculeţ) et le Parti
Démocrate de l’Union de la Bucovine (dirigé par Ion Nistor) la représentativité au niveau national
du Parti National Libéral est accrue.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 33

et de se maintenir au pouvoir au niveau local et, par l’intermédiaire du Parlement, à


faire entendre sa vision politique au niveau national. En 1926, le Parti National et le
Parti Paysan du Vieux Royaume ont fusionné1, constituant le Parti National
Paysan/Partidul Naţional Țărănesc (PNT), action qui a apporté aux Transylvains
plus de chances dans leur effort de prendre le pouvoir. On rappelle que les membres
de la classe politique de Transylvanie étaient formés dans l’espace allemand et ils
avaient une autre perception du service public, plus proche du droit public allemand
et de l’autonomie locale. En novembre 1928, l’affaiblissement des libéraux a
facilité l’arrivée au pouvoir du PNT qui a fait nommer comme Premier ministre son
président, Iuliu Maniu. Comme dans le cas des libéraux dans les années 1920 la
participation au gouvernement a conduit à la diminution, au début des années 1930,
de la force et de l’unité du PNT, auquel à partir de novembre 1933, Carol II n’a plus
confié la mission de former le gouvernement.
Dans les années 1920 et surtout dans les années 1930, comme presque
partout en Europe, en Roumanie des mouvements de droite et d’extrême droite se
sont développés (Liga Apărării Naţional Creştine/La ligue de la défense nationale
chrétienne, La Garde de Fer, La ligue « Vlad Țepeş », etc.). Ceux-ci ont su tirer
profit de certaines faiblesses du système politique et administratif. Notamment
après la Grande Guerre, la Roumanie est devenue un espace favorable pour des
manifestations ultranationalistes, antisémites et xénophobes. Le principal
mouvement antisémite de l’époque a été celui dirigé par Corneliu Zelea Codreanu,
connu sous différents noms (Légion de l’archange Michel, Garde de Fer, Partidul
totul pentru ţară/Parti Tout pour le Pays)2. Néanmoins, la Garde de Fer a trouvé
du soutien auprès d’autres forces politiques de l’époque, auprès de
l’administration publique et, à certaines époques, même le roi Carol II a fermé les
yeux, en espérant les gagner à son côté.

1
Dans leur grande majorité, les dirigeants du Parti National Roumain de Transylvanie avaient une
grande expérience et une bonne formation politique. Ils ont bien compris que pour conquérir le
pouvoir dans l’État roumain ils avaient besoin d’un ancrage dans le Royaume tout entier. En
conséquence, en novembre 1922 le Parti National a fusionné avec le Parti Conservateur Démocrate
et il a transféré son siège de Cluj à Bucarest. En 1926, après quatre ans de négociations, le Parti
National s’est unifié avec le Parti Paysan pour constituer le Parti National Paysan.
2
L’historiographie sur la Garde de Fer est assez riche (nous citons notamment l’ouvrage de Zigu
Ornea, Anii treizeci : extrema dreaptă românească, Bucarest, Editura Fundaţiei Culturale Române,
1995), y compris des recherches faites par des chercheurs étrangers qui lui ont dédié des articles ou
des chapitres dans leurs ouvrages (Eugen Weber, Nicholas M. Nagy-Talavera), soit des études
indépendantes: Armin Heinen, Legiunea ‘Arhanghelului Mihail’ : o contribuţie la problema
fascismului internaţional (première édition parue dans la langue allemande chez Oldenburg,
München, 1986), Bucarest, Humanitas, 1999, Francisco Veiga, La mistica del ultranacionalismo :
(Historia de la Guardia de Hierro) Rumania, 1919-1941, Belaterra, Universitat Autonoma de
Barcelona, 1989, traduit en roumain chez Humanitas en 1993). En ce qui concerne
l’historiographie roumaine d’avant 1989, elle a offert un discours politisé. Après 1989 la Garde de
Fer est devenue le sujet de beaucoup de débats contradictoires et de nombreux articles et études
monographiques.
34 ANDREI FLORIN SORA

Lors des élections législatives de décembre 1937, l’échec des partis


politiques à atteindre le seuil de 40%, nécessaire pour donner la majorité au
Parlement, a été une bonne occasion pour Carol II d’accroître son pouvoir afin
d’instaurer un régime autoritaire. Le Roi a désigné en tant que Premier ministre le
transylvain Octavian Goga, chef du Parti National Chrétien, formation politique
qui aux dernières élections avait obtenu seulement le quatrième place. Octavian
Goga devait organiser des nouvelles élections législatives. Pourtant, le 10 février
1938, par « un coup d’État constitutionnel »1, le roi Carol II s’est donné le
principal rôle dans l’État. Il a dissous le Parlement, interdit les partis politiques et
annulé les élections législatives qui devaient se tenir en mars 1938. Très
rapidement, le 27 février 1938, une nouvelle constitution a été adoptée, qui n’a
pas été débattue dans le Parlement, mais a été approuvée par plébiscite. La période
février 1938 - septembre 1940, continuée par la suite, se caractérise par la montée
de l’arbitraire et l’autoritarisme légalisé par la loi.
Pendant le long règne de Carol I (1866-1914), l’évolution de la société
roumaine ne peut pas être niée. Malgré cela, la Roumanie de cette période n’a pas
réussi à s’approcher du niveau de développement des pays occidentaux qui lui ont
servi comme modèle (la France, la Belgique, etc.). À la veille de la Première
Guerre mondiale, l’État roumain se confrontait avec des problèmes dans
l’agriculture, un système électoral fondé sur un suffrage censitaire limité, etc. Le
processus de modernisation du pays s’est accéléré et l’évolution économique et
notamment culturelle constituait une réalité. Toutefois, durant l’entre-deux-
guerres, la Roumanie est restée un pays agraire, avec un grand nombre d’illettrés
et une grande partie de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté.

Évolution de la superficie et de la population de la Roumanie


Superficie de la Roumanie : Population de la Roumanie :
1859 : 123.355 km2 1860 : 3.917.541 habitants (12% en milieu urbain)
1878 : 130.177 km2 1877 : 4.479.813 habitants
1913 : 137.903 km2 1899 : 5.956.690 habitants (19% en milieu urbain)
1919 : 295.049 km2 1912 : 7.160.682 habitants (18% en milieu urbain)
1930 : 18.057.028 habitants

La population de la Roumanie a connu une forte croissance : on a enregistré


4 millions habitants en 1861, 7,2 millions en 1912 et, suite aux annexions
territoriales d’après la Première Guerre mondiale, 18 millions habitants en 19302.
La création de la Grande Roumanie en 1918 a modifié le poids quantitatif des
Roumains et des orthodoxes dans l’ensemble de la population. Après 1918 dans
beaucoup de régions les Roumains étaient en minorité : de sorte que, si avant 1916

1
I. Stanomir, Libertate, lege şi drept …, p. 120.
2
K. Hitchins, op. cit., p. 333.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 35

les minorités ethniques et confessionnelles ne représentaient qu’environ 10%, en


1920 elles comptaient presque 30% de la population entière1. Dans le Vieux
Royaume la population non roumaine était nombreuse surtout dans certaines villes
de la Moldavie et dans le Quadrilatère (Cadrilater). Après 1919 non seulement les
villes étaient habitées par une grande proportion de population non roumaine, mais
aussi de larges parties du pays : la Bessarabie, la Bucovine, le Quadrilatère, la
Transylvanie (notamment les départements d’Odorhei, Ciuc et Trei Scaune).
La population urbaine n’a jamais dépassé durant la période étudiée plus de
22,2% de la population totale (15% en 18592, 18% en 19123, 22,2% en 19204,
18,2% en 19395). En ce qui concerne le rapport monde rural/monde urbain, pour
le Vieux Royaume il n’y pas a eu de grandes disparités d’une région à autre. Les
conditions se sont modifiées après 1918, quand on observe des régions plus
ruralisées que les autres, comme c’était la Bessarabie. La plus importante ville est
restée la capitale, Bucarest (122.000 habitants en 18596, 381.000 en 19167,
631.288 en 19308). Si on considère le recensement de 1930 on y observe que les
grandes villes du Vieux Royaume (Iaşi, 102.595 habitants, Galati, 101.148
habitants et Ploieşti, 77.325 habitants - en 1930) étaient fortement concurrencées
en importance économique et culturelle et en nombre d’habitants par les villes des
nouvelles provinces (Chişinău, 117.016 habitants, Cernăuţi, 111.147 habitants,
Cluj, 98.569 habitants, Timişoara, 91.866 habitants Oradea 82.355 habitants,
Arad, 77.225 habitants)9.
L’agriculture est restée durant toute la période étudiée la principale activité
économique, même si la productivité est restée faible. « La lutte de classe » des
paysans contre les grands propriétaires terriens représente une constante du
discours historiographique roumain, au moins durant toute la période communiste,
mais on doit souligner qu’on ne peut parler de deux classes indéniablement
opposées. Les paysans roumains ne constituaient pas une catégorie homogène. Un
aspect négatif de l’agriculture dans la Roumanie d’avant 1921 a été le phénomène
de donner en fermage de grands terrains agricoles, parfois aux grandes sociétés,
1
Si on se penche sur la composition ethnique en 1930, 71,9% de la population entière population
était roumaine, suivie par la communauté hongroise (7,9%), la plus importante minorité ethnique,
majoritaire dans plusieurs départements de la Transylvanie, les Allemands (4,1%), les Juifs
(4,0%), les Ukrainiens (3%), les Russes (2,3%), les Bulgares (2%), etc. Irina Livezeanu, Cultură şi
naţionalism în România Mare, 1918-1930, la première édition parue en anglais en 1995 (chez
Cornell University Press), Bucarest, Humanitas, 1998, p. 19.
2
K. Hitchins, op. cit., p. 164.
3
Ibidem.
4
Ibidem, p. 334.
5
Ibidem.
6
Ibidem, p. 164.
7
Ibidem.
8
Enciclopedia României, vol. I, Bucarest, 1938, p. 137.
9
Ibidem.
36 ANDREI FLORIN SORA

qui avaient comme principal objectif d’obtenir un plus important et rapide profit
sans trop d’investissements. Cette conception de l’agriculture a influencé la
situation matérielle des paysans et même le fonctionnement de l’administration.
Dans le Vieux Royaume le caractère agraire du pays et la crainte d’émeutes
paysannes ont fait que les préfets et surtout les chefs d’arrondissement recevaient
des attributions précises pour contrôler le respect des contrats agricoles.
Considérée à l’époque comme la plus radicale réforme de l’Europe et promise par
le roi Ferdinand pendant la Guerre, la réforme agraire1, adoptée par plusieurs lois
promulguées entre 1918 et 19212, a exproprié 6 millions d’hectares de terre3.
Toutefois, cette réforme n’a pas mis fin à la paupérisation de la classe paysanne:
entre 30 et 35% des 2,3 millions de paysans ayant le droit de recevoir des lots de
terre (cultivable) n’ont rien obtenu4, beaucoup d’autres ont reçu une parcelle
insuffisante pour une vie normale, défauts à qui s’ajoutent les abus dans
l’application de la loi, la perpétuation des lotissements, le payement du terrain
acquis et plusieurs autres taxes et impôts.
En ce qui concerne le degré d’instruction, en 1899, 78% des habitants âgés
de plus de 7 ans étaient illettrés5, même si l’instruction primaire était depuis
plusieurs décennies obligatoire et gratuite. En 1930, le pourcentage d’illettrés était
de 43%6, avec de grandes disparités d’une région historique à l’autre (en
Bessarabie 61,9% contre 33% en Transylvanie7). Un aspect intéressant réside dans
dans les différences de degré d’instruction entre hommes et femmes : en 1899,
32% des hommes âgés de plus de 7 ans savaient lire et seulement 10% des
femmes8 ; en 1930 64,2% des hommes âgés de plus de 7 ans savaient lire et
45,5% des femmes9. Un autre clivage concernait la différence de degré
d’instruction entre la ville et la campagne.

1
Sur ce sujet nous signalons la monographie de Dumitru Şandru, Reforma agrară din 1921,
Bucarest, Editura Academiei R.S.R., 1975. Une analyse pointue des diverses catégories de paysans
et de leur polarisation politique est réalisée par Antoine Roger, Fascistes, communistes et paysans.
Sociologie des mobilisations identitaires roumaines (1921-1989), Bruxelles, Éditions de
l’Université de Bruxelles, 2002.
2
La réforme agraire a été appliquée de manière différente dans le Vieux Royaume, la Bessarabie,
la Bucovine et Transylvanie.
3
La surface moyenne de terrain donnée en propriété a été de 2,8 hectares, cf. D. Şandru, op. cit., p.
p. 251-252.
4
K. Hitchins, op. cit., p. 349.
5
La Roumanie, 1866-1906, Bucarest, Socec, 1907, p. 70.
6
Enciclopedia României, vol. I, p.142.
7
Ibidem.
8
La Roumanie ..., p. 71.
9
Enciclopedia României, vol. I, p. 144.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 37

Historiographie : l’État, l’administration(s), les élites, les


fonctionnaires publics, le corps préfectoral
Dans la Roumanie moderne, les institutions étatiques et même la fonction
publique ont pris comme modèle la France. Par voie directe ou par l’intermédiaire
de la situation belge, la législation française a été une référence et une source
juridiques pour la jeune nation roumaine en quête d’indépendance et de stabilité
étatique. Les changements législatifs opérés en France et les débats publics sur
des questions comme la décentralisation administrative, le statut des
fonctionnaires publics ou des problèmes plus pointus comme la suppression de la
fonction de sous-préfet ont été posés en Roumanie, parfois au même moment
qu’en France. Le constat d’un porte-parole des fonctionnaires publics, Theodor
Jerebie, selon lequel puisque „les lois qui sont votées en France sont imitées
parfaitement chez nous … c’est la faute de la France de n’avoir aucune nouvelle
loi sur l’organisation administrative pour que la Roumanie puisse la copier”1, a sa
part de vérité2. En ce qui concerne l’historiographie sur notre sujet, la France offre
offre de nouveau un modèle. En outre, les éventuelles approches comparatives
entre les deux pays facilitent la compréhension de la spécificité roumaine et de ses
similarités avec les systèmes administratifs occidentaux.
Parmi les études qui se penchent sur les fonctionnaires publics3, nous
avons trouvé utile, surtout dans la première étape du notre travail, un gros ouvrage
en trois volumes dédié à l’histoire de la fonction publique française, dont le
troisième volume portant sur le XIXe et sur le XXe nous a le plus intéressé4.
Un ouvrage récent est celui de Jean Le Bihan5 sur les fonctionnaires
moyens, les « fonctionnaires intermédiaires » de l’administration locale. Son
travail porte sur trois professions : les « gradés » de préfecture, les percepteurs et
les conducteurs des Ponts et chaussées du département d’Ille-et-Vilaine, au cours
1
Theodor Jerebie, Funcţionarii. Studiu Administrativ, Bucarest, 1892, p. 42.
2
À cette époque-là, l’État français avait des lois sur l’organisation administrative qui ont servi de
modèles aux législateurs roumains, mais elle n’avait pas encore une loi qui codifie et uniformise
les droits, les devoirs, les conditions d’admission et le traitement des fonctionnaires publics. En
Roumanie, le premier Statut des fonctionnaires publics date de 1923, en France ce n’est qu’en
1941 pendant le régime de Vichy, que sera adoptée une telle loi. Toutefois même le statut de 1923
a eu lui aussi comme source d’inspiration des essais législatifs français : les projets de loi sur les
fonctionnaires publics de 1909 ou celui de 1920 (projet Millerand).
3
Plusieurs études citées dans ce sous-chapitre ont été déjà citées dans le sous-chapitre antérieur, la
la présentation historique de la Roumanie. Pour une plus rapide familiarisation avec le sujet et
pour la facilité de la lecture nous avons choisi d’indiquer, à nouveau, le titre de l’ouvrage.
4
Marcel Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique en France, tome III, Les XIXe et XXe siècles,
rédigé par Michel Chabin, René Bidouze, Jean-Noël Lallement, Serge Salon, Paris, Nouvelle
Librairie de France, 1993.
5
Jean Le Bihan, Au service de l’État. Les fonctionnaires intermédiaires au XIXe siècle, Rennes,
Presses universitaires de Rennes, 2008.
38 ANDREI FLORIN SORA

de la période 1825-1914. Le travail de Jean Le Bihan montre, qu’au moins pour la


France, la recherche sur les fonctionnaires moyens est possible. Cet ouvrage doit
être signalé également pour une utile classification et définition des concepts tels :
hauts fonctionnaires, moyens fonctionnaires ou fonctionnaires intermédiaires ou
fonctionnaires de second grade et petits fonctionnaires1.
Une autre contribution importante appartient à Delphine Gardey2 qui
étudie les petits fonctionnaires publics de la fin du XIXe siècle et du début du XXe
siècle. Dans cette période on assiste à un processus de féminisation, à un plus
grand degré de spécialisation et de division du travail des fonctionnaires dus à
l’industrialisation, à la bureaucratisation ou à des phénomènes qui doivent être
mieux mis en relief, par exemple l’invention et l’élargissement de l’usage des
machines à écrire.
Un travail qui nous donne des pistes pour une meilleure compréhension de
la problématique assez difficile et trop politisée par l’historiographie communiste
est l’ouvrage de Jeanne Siwek-Pouydesseau qui porte sur le syndicalisme des
fonctionnaires français d’avant 19483. Cette étude nous permet d’envisager les
étapes qui ont conduit à la cristallisation d’une identité commune des
fonctionnaires, travail qui s’est fait également par la presse des fonctionnaires et la
presse administrative.
Dans cette recherche, pour mieux comprendre les cadres, la constitution du
corps des fonctionnaires publics, leur mobilité sociale et professionnelle et leur
rôle dans la modernisation de la société, on va se rapporter non seulement aux
connaissances et méthodes de l’histoire, mais aussi à celles de la sociologie.
Même si notre approche est essentiellement historique, nous avons utilisé des
méthodes de la sociologie et nous avons fait appel aux recherches qui portent sur
les groupes sociaux et sur la nomenclature des catégories socioprofessionnelles,
sur la mobilité sociale et sur la carrière. À partir de Max Weber, la sociologie a
fait de la bureaucratie un sujet d’étude central. Les réflexions de Weber dans
l’Économie et Société4, et plus particulièrement le chapitre sur la bureaucratie, ont
constitué pour nous un fondement précieux. Même si le fonctionnaire public n’est
pas le sujet principal de l’étude de Michel Crozier sur le phénomène
bureaucratique et ses pratiques5, cet ouvrage nous a fait mieux comprendre les

1
Ibidem, p. 19-26.
2
Delphine Gardey, Le dactylographe et l’expéditionnaire. Histoire des employés de bureau, 1890-
1930, Paris, Belin, 2002.
3
Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, Lille,
Presses Universitaires de Lille, 1989.
4
Max Weber, Economie et société, tome 1, vol. 1, Paris, Plon 1995 ; nous avons consulté aussi
l’édition anglaise Economy and Society. An Outline of Interpretive Sociology, deux volumes,
Berkeley, Los Angeles, London, University of California Press, 1978.
5
Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique. Essai sur les tendances bureaucratiques des
systèmes d’organisation modernes et sur leurs relations en France avec le système social et
culturel, Paris, Editions du Seuil, 1963, nouvelle édition 1993.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 39

interactions à l’œuvre dans un groupe tel que celui des fonctionnaires. En ce qui
concerne les approches anglo-saxonnes sur la bureaucratie on rappelle les études
rassemblées par Robert K. Merton dans son Reader in bureaucracy1 ou l’ouvrage
de David Beetham2. Dans l’espace nord-américain la notion de public
administration est analysée surtout du point de vue sociologique. Nous avons
trouvé de fortes ressemblances du rapport politique-administration entre la
Roumanie et les États-Unis. En outre, jusqu’à un certain point, le spoil system
américain est identifiable aussi dans la Roumanie de la période 1866-1940.
Dans les dernières décennies, aux États-Unis, les études sur les agents
publics ont commencé à ne plus préoccuper uniquement les sociologues. En
analysant la professionnalisation des agents publics dans des institutions comme
la Poste ou dans diverses agences autonomes du département de l’agriculture,
Daniel P. Carpenter3 offre des pistes de recherche concernant la difficulté du
processus de professionnalisation, y compris dans un système administratif avancé
comme celui des États-Unis, où l’administration est étroitement liée à la politique.
En ce qui concerne l’étude de la bureaucratie dans les pays européens nous
mentionnons le travail de Françoise Dreyfus4 qui a réalisé une étude comparative
sur trois pays sous différents régimes administratifs (la France, la Grande Bretagne
et les États-Unis), les recherches menées par Guy Thuillier5 et l’ouvrage de Rolf
Torstendahl6 sur la bureaucratie et le pouvoir central dans l’Europe du Nord.
Dans l’historiographie des pays du Sud-est de l’Europe, l’histoire de
l’administration et des fonctionnaires n’est pas encore un domaine de recherche
très développé, mais la démarche en a été déjà commencée. Dans un ouvrage sur
les intellectuels et leur rôle dans le processus de modernisation de la Bulgarie,
l’historien Jordan Kolev7 consacre un chapitre aux fonctionnaires publics où il
accorde une grande importance à l’évolution de leur niveau d’études. Un essai
réussi d’analyse comparative des élites politiques de la Bulgarie et de la
Roumanie est celui de la chercheuse bulgare Dobrinka Parusheva8.

1
Robert K. Merton (dir.), Reader in Bureaucracy, Glencoe, Illinois, Columbia University, The
Free Press, 1952.
2
David Beetham, Birocraţia, Bucarest, Du Style, 1998 (édition anglaise 1987).
3
Daniel P. Carpenter, The Forging Bureaucratic Autonomy. Reputations, Networks and Policy
Innovation in Executive Agencies, 1862-1928, Princeton University Press, 2001.
4
Françoise Dreyfus, L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagne
et aux États-Unis (XVIIIe-XXe siècle), Paris, La Découverte, 2000.
5
Guy Thuillier, La Bureaucratie aux XIXe et XXe siècles, Paris, Economica, 1987; Pour une
histoire de la bureaucratie en France, Paris, 1999 ; Les retraites des fonctionnaires, tome 1.
Débats et doctrines 1790-1914, Paris, Sécurité Sociale, 1996.
6
Rolf Torstendahl, Bureaucratisation in Nortwestern Europe 1880-1985, Londres et New York,
Routledge, 1991.
7
Jordan Kolev, Bălgarskaia inteligentzija, 1878-1912, Sofia, 1992.
8
Voir notamment son article « Political Elites in the Balkans, Nineteenth and Early Twentieth
Century: Routes to Carrier », in Balkan Studies, no 4/2001, p. 69-79.
40 ANDREI FLORIN SORA

Les études comparatives visent aussi l’administration et les fonctionnaires


publics. En Europe cet intérêt s’explique notamment par la création de l’Union
Européenne et le besoin de mieux connaître l’archéologie institutionnelle et les
régimes administratifs et politiques des 27 pays membres. On mentionne un
ouvrage collectif qui porte sur les ancêtres du haut fonctionnaire moderne en
France, Espagne et Portugal entre le XVIe et le XVIIIe siècle1 ou celui dirigé par
Vida Azimi2, comprenant les actes d’un colloque portant sur les élites
administratives en France et en Italie, où parmi les contributeurs on trouve Guido
Melis, Marc Olivier Baruch, Sabino Cassese, Luc Rouban, etc. Remarquable par
la construction d’un objet de recherche qui tienne compte de l’évolution des
classes sociales et du rôle de la bourgeoisie, reste l’ouvrage dirigé par l’historien
allemand Jürgen Kocka3. L’ouvrage d’Arpad Von Klimo4 analyse les
administrations centrales de l’Italie et de la Prusse à l’époque de leur construction
nationale et étatique.
En France les études sur le corps préfectoral sont relativement nombreuses
et diversifiées, toutefois beaucoup d’espaces historiographiques concernant ce
grand sujet restent à compléter. L’étude de ces membres de l’élite administrative
est au carrefour des domaines académiques comme la science politique, la
sociologie, la généalogie, etc. Dans les dernières années de nouvelles directions de
recherche se sont développées : l’histoire culturelle du politique et de
l’administration.
Les plus importantes études qui traitent de l’institution préfectorale et des
préfets, aussi bien du point de vue historique que sociologique, ont comme auteurs
Jeanne Siwek-Pouydesseau5, Vincent Wright et Bernard Le Clère6, Luc Rouban7,
Christophe Charle8, Dominique Chagnollaud9, les deux derniers analysant les
préfets dans le cadre d’une recherche plus vaste, les hauts fonctionnaires. Jeanne
Siwek-Pouydesseau réalise une recherche dense sur la Troisième et la Quatrième

1
Robert Descimon, Jean-Fréderic Schaub, Bernard Vincent (dir.), Les figures de l’administrateur.
Institutions, réseaux, pouvoirs en Espagne, en France et au Portugal, 16e- 19e siècle, Paris,
Éditions de l’École des Hautes Études en Sciences Sociales, 1997.
2
Vida Azimi (dir.), Les élites administratives en France et en Italie, Paris, Panthéon-Assas, 2006
3
Jürgen Kocka (dir.), Bürgetum im 19 Jahrhundert, Munich, Deutscher Taschenbuch Verlag,
1988. Nous avons utilisé l’édition française Les bourgeoisies européennes au XIXe siècle, parue
chez Belin en 1996.
4
Arpad Von Klimo, Tra Stato e società. Le élites amministrative in Italia e Prussia (1860-1918),
Rome, 2002.
5
Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le corps préfectoral sous la Troisième et sous la Quatrième
République, Paris, Armand Colin, 1969.
6
Vincent Wright et Bernard Le Clère, Les Préfets du Second Empire, Paris, Armand Colin, 1973.
7
Luc Rouban, Les préfets de la République 1870-1997, Cahier du CEVIPOF, no 26, 2000.
8
Christophe Charle, Les Hauts fonctionnaires en France au XIXe siècle, Paris, Gallimard/Julliard,
Gallimard/Julliard, 1980 et Les élites de la République (1880-1900), Paris, Fayard, 1987.
9
Dominique Chagnollaud, Le premier des ordres. Les hauts fonctionnaires (XVIIIe-XXe siècle),
Paris, Fayard, 1991.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 41

République française, qui porte essentiellement sur les préfets. Cette contribution a
été complétée quelques années plus tard par l’ouvrage de Vincent Wright et
Bernard Le Clère sur les préfets du Second Empire. Les préfets de l’époque qui a
suivi la défaite de Sedan ont été décrits dans l’excellent ouvrage biographique
posthume de Vincent Wright, riche en informations et surtout enrichissant par les
méthodes de travail déployées1. Ainsi, par la publication des biographies de la plus
grande partie des préfets de 1870-1871, réalisée par un travail d’archive et un
questionnement très pointu qui sert aussi à notre recherche comme modèle, Vincent
Wright nous dévoile les modalités de survivance et de reproduction d’une
institution blâmée et même condamnée par les nouveaux dirigeants, mais qui a su
s’adapter - par la législation et le facteur humain - et servir au nouvel ordre
politique. Il faut mentionner aussi la contribution du sociologue Luc Rouban qui
réalise une riche analyse quantitative par laquelle il montre les origines
géographiques et sociales, l’évolution sociale, professionnelle, les études des préfets
en fonction durant la période 1870-1997. L’auteur se propose de « mesurer avec
précision la réalité sociale d’un grand corps de l’État et d’apprécier ce qui fait qu’un
groupe professionnel de la fonction publique constitue un corps »2 et de s’interroger
s’interroger sur les rapports entre l’administration et la politique.
Le bicentenaire de la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) a
engendré l’organisation de plusieurs colloques dont les actes ont été le plus
souvent publiés3. À l’occasion du bicentenaire un autre ouvrage est paru, écrit par
Edouard Ebel qui essaie d’analyser une des principales attributions des préfets, le
maintien de l’ordre4.
En France, le pays de l’école des Annales, l’histoire sociale est bien
représentée également par des études sur les élites. Les hauts fonctionnaires
publics de même que des membres de la haute société sont analysés dans les
études sur les élites administratives de Dominique Chagnollaud, Christophe
Charle ou Marie-Christine Kessler5.

1
Vincent Wright, Les préfets de Gambetta, texte complété, mis à jour par Eric Anceau et Sudhir
Hazareesingh, Paris, Presses Université Paris-Sorbonne, 2007.
2
L. Rouban, op. cit., p. 4.
3
Francis Borella (dir.), Le préfet 1800-2000. Gouverneur, Administrateur, Animateur, colloque du
du 30-31 mars 2000, (Nancy), Nancy, Presses Universitaires de Nancy, 2000; Jean-Jacques Clère
et Jean-Louis Halpérin (dir.), Ordre et désordre dans le système napoléonien, colloque du 22-23
juin 2000 (Dijon), Paris, Éditions la Mémoire du Droit, 2003 ; La loi du 28 pluviôse an VIII, deux
cents ans après, survivance ou pérennité ?, colloque du 9-10 mai 2000 (Amiens), Paris, Presses
Universitaires de France, 2000 ; Maurice Vaisse (dir.), Les préfets, leur rôle, leur action dans le
domaine de la défense de 1800 à nos jours, colloque du 29-30 septembre 2000 (Château de
Vincennes), Bruxelles, Paris Bruylant, LGDJ, 2001, etc.
4
Eduard Ebel, Les préfets et le maintien de l’ordre public, en France au XIXe siècle, Paris, La
Documentation française, 1999.
5
Marie-Christine Kessler, Les Grands Corps de l’État, Paris, Presses de la FNSP, 1987.
42 ANDREI FLORIN SORA

En ce qui concerne les sous-préfets français nous ne disposons pas encore


d’un travail historique indépendant, à part quelques articles comme celui de Vida
Azimi sur les débats en France au sujet de la suppression des sous-préfets1, un
thème également rencontré dans l’espace roumain, et surtout des fragments ou des
chapitres dans des ouvrages qui analysent notamment leurs supérieurs, les préfets.
On signale aussi le travail de Jean-Michel Bricault, paru en 2004, qui porte surtout
sur la période d’après la promulgation de la loi de décentralisation du 1982 et qui
se penche sur le statut juridique des sous-préfets2.
Les études sur les préfets ont dépassé l’espace français. En Italie,
l’administration publique et même l’institution préfectorale constituent des terrains
de recherche en plein essor. On peut noter les similitudes et les ressemblances entre
le corps préfectoral italien et le corps préfectoral roumain, si l’on se réfère au fait
que, dans les deux pays, la consolidation du nouveau État unifié a demandé un
appareil administratif fort et donc centralisé et que le modèle de l’administration et
surtout des dignités préfectorales a été la France. Pour l’Italie de la fin du XIXe
siècle, Nico Randeraad3 a réalisé un travail très pointu et très riche en observations.
Il faut souligner son choix de mener une étude de cas sur plusieurs départements
italiens avant la Première Guerre mondiale. L’institution préfectorale des premières
années du régime fasciste a été décrite par Luigi Ponziani4. Guido Melis est l’auteur
d’un ouvrage remarquable sur l’histoire de l’administration italienne5. Par une étude
étude comparative entre régime libéral et régime fasciste en Italie6, le même Guido
Melis réussit à répondre aux nombreuses questions relatives à la relation
fonctionnaire – administration – régime politique.
L’étude de la fonction préfectorale peut contribuer, en même temps, à
mieux s’informer sur d’autres sujets sensibles pour l’historiographie, comme, par
exemple, l’occupation et le régime de Vichy. La contribution de Marc Olivier
Baruch7 sur l’administration française pendant la Deuxième Guerre mondiale est

1
Une contribution importante est celle de Vida Azimi, « De la suppression des préfets : chronique
d’une mort ajournée », in Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert (dir.), Serviteurs de l’État. Une
histoire politique de l’administration française, 1875-1945, Paris, La Découverte, 2000, p. 245-260.
2
Jean-Michel Bricault, Le sous-préfet d’arrondissement. Elément de modernisation de l’État en
France, Paris, L’Harmattan, 2004.
3
Nico Randeraad, Authority in Search of Liberty: The Prefects in Liberal Italy, Amsterdam,
Thesis Publishers, 1993. Nous avons utilisé l’édition italienne Autorita in cerca di autonomia. I
prefetti nell’Italia liberale, Rome, 1997.
4
Luigi Ponziani, Il fascismo dei prefetti. Amministrazione e politica nell’Italia meridionale, 1922-
1926, Catanzaro, Meridiana Libri, 1995.
5
Guido Melis, Storia dell’amnistrazione italiana, 1861-1993, Bologne, Il Mulino, 1996.
6
Idem, Due modelli di amministrazione tra liberalismo e fascismo. Burocrazie tradizionali e nuovi
nuovi apparati, Rome, 1988.
7
Marc Olivier Baruch, Servir l’État Français. L’administration en France de 1940 à 1944, Paris,
Fayard, 1997.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 43

une référence importante et non seulement pour le cas français. L’auteur nous
dévoile comment un régime politique détermine le changement du comportement
et même des mentalités administratives et comment - et surtout pour quelles
raisons - les fonctionnaires acceptent de devenir les instruments d’un régime anti-
démocratique et répressif.
En revenant au constat que Mihail Manoilescu faisait dans les années
1940, que nous avons mis en exergue à l’introduction, on pourrait dire que cette
analyse se vérifie encore au début du XXIe siècle. Au-delà de la pénurie de
recherches d’histoire ou de sociologie sur les fonctionnaires publics, et
notamment sur les membres de l’administration préfectorale, en Roumanie, même
les monographies sur les institutions publiques sont peu nombreuses et, quand
elles existent, ont souvent un caractère partisan. Le régime communiste d’avant
1989 n’a pas encouragé le développement d’un vrai débat historiographique sur
l’administration publique de la Roumanie moderne. Dans des pays comme la
France et l’Italie, les études sur l’administration et sur les élites administratives
ont été précédées ou accompagnées de la publication de dictionnaires
biographiques sur des préfets ou sur d’autres hauts fonctionnaires, étape
historiographique qui en Roumanie se manifeste encore timidement.
Pour la science juridique roumaine d’avant 1945, l’administration et la
fonction publique représentaient des sujets favoris, les débats étant encouragés
pour des raisons pratiques : l’essor de sciences juridiques en Roumanie, le
prestige du métier d’avocat, de magistrat, du titre de docteur en Droit dans le
contexte de la création de l’État roumain. Ces conditions ont favorisé un ensemble
de débats entre les juristes sur les voies du développement institutionnel.
L’histoire des institutions étatiques comme celle des sources de la Constitution de
1866 n’ont pas été laissées de côté1. Avant 1940, l’administration locale, y
compris les agents territoriaux de l’administration centrale, a été étudiée par des
juristes, des fonctionnaires publics, ou on lui a consacré des mémoires de maîtrise
ou de thèses de doctorat2. La Roumanie moderne a été un terrain favorable aux
débats théoriques sur l’administration locale et sur les questions de
décentralisation ou de déconcentration. Nous rappelons les spécialistes roumains
les plus appréciés en droit administratif : C. G. Dissescu3, Anibal Teodorescu4,

1
Ion I. C. Filitti, Izvoarele constituţiei de la 1866, Bucarest, 1934.
2
Parmi ces contributions on remarque les études du Vasile C. Nicolau, Priviri asupra vechii
organizări a Moldovei, Bârlad, [1913]; Anton I. Milea, Rolul pretorului după legea de unificare
administrativă, Bucarest, 1928; Ion G. Vântu, Comuna. Studiu critic şi comparat, Bucarest, 1928 ;
Gavril Ursu et Ştefan Oniga, Prim pretorul şi plasa cu o bogată descriere a plăşii în diferite State
străine, Alba-Iulia, 1933; Valeriu Moldovan, Administraţiunea locală română - Judeţul şi
comuna, Cluj, 1936; ou les divers articles de la Revista de Drept Public, fondée en 1926 par Paul
Negulescu.
3
C. G. Dissescu, Curs de drept public român, Bucarest, Socec, 1891.
4
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, troisième édition, Bucarest, 1929.
44 ANDREI FLORIN SORA

Paul Negulescu1, Marin Văraru2, Victor Onişor3, Erast Diti Tarangul4. En ce qui
concerne la fonction publique notre travail fait appel notamment aux écrits de
George Alexianu5 ou Jean Vermeulen6.
En lignes générales la littérature historique et juridique reste dans le
sillage descriptif et se limite à une brève présentation de la législation. Après
1989 la nécessité d’un changement qui détermine un plus grand degré de
démocratisation de l’appareil étatique, les débats publics ou entre les juristes sur
une nouvelle Constitution et sur le statut des fonctionnaires publics ont fait
maintes fois appel au modèle institutionnel occidental et, également, à la
Roumanie de l’entre-deux-guerres.
En ce qui concerne l’image d’ensemble de l’histoire de l’administration, il
faut rappeler les recherches de Manuel Guţan, historien du droit à l’Université de
Sibiu, auteur autant d’une histoire de l’administration publique7 que d’un ouvrage
ouvrage sur l’histoire de l’administration publique locale8. M. Guţan fait le point
sur l’importance et le poids des emprunts étrangers. Une autre vision, plus
détaillée mais moins claire, est celle de l’historien Nicolae Prună développée dans
plusieurs ouvrages qui portent sur l’administration de la période 1860-1916, en se
penchant sur divers aspects (l’administration locale, les débats parlementaires, la
question de la décentralisation)9. Sur le ministère de l’Intérieur, même s’il n’est
pas inédit, on mentionne seulement le travail de Florin N. Şinca sur la police10,
recherche qui s’appuie sur un riche matériel d’archives.
L’institution préfectorale et ses fonctionnaires ont fait l’objet de plusieurs
monographies locales11, toujours insuffisantes et incomplètes, exclusivement

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Organizarea administrativă a României,
quatrième édition, vol. I, Bucarest, 1934 [1904].
2
Marin Văraru, Tratat de drept administrativ român, Bucarest, Socec, 1928.
3
Victor Onişor, Tratat de drept administrativ român, deuxième édition, Bucarest, Cartea
Românească, 1930 [1923].
4
Erast Diti Tarangul, Curs de drept administrativ, 1947, Cluj.
5
George Alexianu, Statutul funcţionarilor publici (Lege şi regulament), din 19 iunie 1923 cu toate
legile modificatoare (1923-1937), troisième édition, Bucarest, 1937.
6
Jean Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, Bucarest, 1933.
7
Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, deuxième édition, Bucarest, Hamangiu,
2006 [2005].
8
Idem, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Bucarest, All Beck, 2005.
9
Nicolae Prună, Centralizarea sau descentralizarea administraţiei locale în România modernă
(1864-1905). Dezbateri parlamentare, Drobeta Turnu Severin, Lumina, 2001; Administraţia
locală în România modernă Vol. I: Perioada 1864-1876, Drobeta Turnu Severin, Univers, 2002;
Administraţia locală în tranziţie (1860-1866), Drobeta Turnu Severin, Recreativ, 2005; Evoluţia
regimului administraţiei publice locale, 1864-1914, thèse de doctorat soutenue à l’Université de
Bucarest, la Faculté d’Histoire, 2008.
10
Florin N. Şinca, Din istoria poliţiei române, vol. I Între onoare şi obedienţă, Bucarest, 2006
11
Ionela Mircea, Prefectura şi prefecţi. Instituţia prefectului. Judeţul Alba, Alba-Iulia, 2005; Ioan
Pânzar et Emil Satco, Prefectura. Repere istorice locale, Iaşi, Junimea, 1995 – ouvrage qui se
réfère essentiellement au département de Suceava; Corneliu Tamas, Smaranda Țana, Judeţul
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 45

descriptives. Un autre type d’approche, celle de l’historien du droit, est due à Emil
Bălan1. En outre on peut trouver des informations sur les attributions des préfets et
leur relation avec le conseil local dans l’ouvrage de Dragoş Rotaru2. Les deux
ouvrages analysent surtout la période d’après 1989.
Dans la dernière décennie, plusieurs études ont abordé l’histoire
constitutionnelle. Tel est le cas des recherches menées par Laurenţiu Vlad, Radu
Carp et Ioan Stanomir3. En ce qui concerne la création des institutions modernes et
leur rôle dans le processus de construction de l’État roumain, y compris les
réformes du prince Alexandru Ioan Cuza nous rappelons les recherches menées par
Grigore Chiriţă4. Un autre ouvrage qui s’avère utile pour notre recherche et qui
réussit à répertorier l’évolution de l’administration locale, en analysant également
les causes de ses changements et leurs conséquences, est dû à Ioan Silviu Nistor5.
Notre choix comme étude de cas de l’institution préfectorale et de ses
principaux fonctionnaires et sa projection sur une longue période nous permet de
quantifier l’évolution de la société roumaine, les changements qui s’opèrent dans
le recrutement des fonctionnaires, l’origine sociale et géographique, leur
formation intellectuelle, le type de leur carrière.
L’historiographie roumaine sur la vie quotidienne n’est pas aussi riche que
dans l’espace anglo-saxon ou français. Néanmoins, notre recherche s’appuie sur les
travaux de Dan Berindei6, Grigore Chiriţă7, Ion Bulei8 ou Elena Olariu9 qui se
penchent sur la société roumaine du XIXe siècle ou du début du XXe siècle. Les
boyards, parmi lesquels il y a un nombre important de préfets et même de directeurs
de préfecture et de chefs d’arrondissement, ont été dans l’historiographie roumaine

Vâlcea şi prefecţii lui, Râmnicu Vâlcea, Conphys, 2004; Nicolae Băbălău, Dinică Ciobotea, Ion
Zarzără, Din istoria instituţiilor administrative ale judeţului Dolj, Craiova, Sitech, 2004.
1
Emil Bălan, Prefectul şi prefectura în sistemul administraţiei publice, Bucarest, Editura Fundaţiei
„România de Mâine”, 1997.
2
Dragoş Rotaru, Consilierii locali: istorie şi actualitate. Statutul aleşilor locali - consilieri în
organizarea administraţiei publice locale a României moderne şi contemporane, Iaşi, Helios, 2003.
3
Radu Carp, Ioan Stanomir, Laurenţiu Vlad, De la pravilă la constituţie. O istorie a începuturilor
constituţionale româneşti, Bucarest, Nemira, 2002 ; Ioan Stanomir, Naşterea Constituţiei : Limbaj
şi drept în Principate până la 1866, Bucarest, Nemira, 2004 ; Ioan Stanomir, Libertate, lege şi
drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Iaşi, Polirom, 2005.
4
Grigore Chiriţă, Organizarea instituţiilor moderne ale statului român (1856-1866), Bucarest,
Editura Academiei Române, 1999.
5
Ioan Silviu Nistor, Comuna şi judeţul. Factori ai civilizaţiei româneşti unitare. Evoluţia istorică,
Cluj-Napoca, Dacia, 2000.
6
Dan Berindei, Societatea românească în vremea lui Carol I (1866-1876), Bucarest, Editura
Militară, 1992.
7
Grigore Chiriţă, Societatea din Principatele Unite Române în perioada constituirii Statului
Naţional, Bucarest, Editura Academiei Române, 2004.
8
Ion Bulei a publié plusieurs livres sur la vie quotidienne au début des années 1900. Nous
mentionnons notamment son ouvrage Lumea românească la 1900, Bucarest, Eminescu, 1984.
9
Elena Olariu, Mentalităţi şi moravuri la nivelul elitei din Muntenia şi Moldova. Secolul al
XIX-lea, Bucarest, Editura Universităţii din Bucureşti, 2006.
46 ANDREI FLORIN SORA

l’objet d’un nombre limité d’études, pour la plupart des biographies, fait qui
contraste avec leur importance historique. Parmi les exceptions nous signalons
l’ouvrage de Gheorghe Platon et d’Alexandru Florin Platon, qui vise l’espace
moldave dans la première moitié du XIXe siècle1. Dans l’ouvrage déjà mentionné,
Elena Olariu analyse les changements intervenus aux divers échelons de la haute
société roumaine dans le XIXe siècle et décrit la querelle entre l’ancien et le
nouveau, entre la tradition et la modernité à l’intérieur de l’élite du pays.
Même si elles n’ont pas comme sujet les fonctionnaires publics, les études
sur les intellectuels d’Elena Siupiur, recueillies dans un ouvrage paru en 20042 et
de Lucian Nastasă-Kovacs3 nous offrent un cadre de comparaison avec d’autres
groupes sociaux et nous facilitent la compréhension de l’importance des études
universitaires dans l’espace public roumain et les réseaux qui se constituent entre
des gens avec une formation intellectuelle et même origine sociale proche.
Une étude prosopographique pointue, mais limitée comme groupe et
période analysés est celle de Mihai Sorin Rădulescu4 sur les élites libérales durant
durant la période 1866-1900. D’autre part, sur les élites conservatrices, pour une
région et une époque bien déterminée (l’Olténie du début du XXe siècle) nous
signalons les recherches d’Ana Maria Rădulescu5.
Même si elle a été rédigée il y a plus de soixante ans, l’étude du
sociologue Mat(t)ei Dogan6 sur les membres du Parlement est très utile. Son
analyse sur les membres du Parlement roumain de l’entre-deux-guerres constitue
une direction de recherche dans le repérage de l’origine sociale et professionnelle
de la classe politique roumaine et demeure encore un point de référence. Un
ouvrage complémentaire et aussi novateur, mais écrit plus récemment, qui analyse
le Parlement roumain comme institution et qui nous aide à saisir les mécanismes
qui sont à la base du changement de régime politique, est le travail de l’historien
allemand d’origine roumaine Hans Christian Maner7.

1
Gheorghe Platon, Alexandru Florin Platon, Boierimea din Moldova în secolul al XIX-lea. Context
Context european, evoluţie socială şi politică (Date statistice şi observaţii istorice), Bucarest,
Editura Academiei Române, 1995.
2
Elena Siupiur, Intelectuali, Elite, clase politice moderne în Sud-estul european. Secolul XIX,
Bucarest, Dominor, 2004.
3
Lucian Nastasă, Intelectualii şi promovarea socială. Pentru o morfologie a câmpului universitar,
universitar, en 2004, Itinerarii spre lumea savantă. Tineri din spaţiul românesc la studii în
străinătate (1864-1944), en 2006, Suveranii Universităţilor româneşti. Mecanisme de selecţie şi
promovare a elitei intelectuale. I Profesorii Facultăţilor de Filosofie şi Litere (1864-1948), en
2007 ; ouvrages parus à Cluj-Napoca chez Limes.
4
Mihai Sorin Rădulescu, Elita liberală românească 1866-1900, Bucarest, ALL, 1998.
5
Ana Maria Rădulescu, Conservatorii în Oltenia, Dolj, 1899-1913, en 2004 et Conservatorii din
judetul Dolj între 1899-1922, en 2005; les deux ouvrages publiés chez Aius, à Craiova.
6
Matei Dogan, Analiza statistică a ‘democraţiei parlamentare’ din România, Bucarest, 1946.
7
Hans Christian Maner, Parlamentarismus in Rumänien : 1930-1940. Demokratie im autoritären
Umfeld, Munchen, Oldenbourg, 1997, traduit en roumain chez Editura Enciclopedică (Bucarest),
2004.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 47

Une très riche étude, assez singulière par sa valeur méthodologique et par
les pistes de recherche proposées, mais assez peu connue et mise en valeur par les
historiens, est le travail du sociologue Marius Lazăr1. Même si Marius Lazăr
s’efforce d’étudier notamment les élites culturelles, il nous fait également une
analyse de l’origine sociale, des études, de la carrière politique des ministres de la
période 1866-1938. Ce travail est le premier en Roumanie, à notre connaissance,
qui emploie l’analyse géométrique des données pour un échantillon d’hommes
politiques.
Une des plus importantes attributions des membres du corps préfectoral a
été durant toute la période le contrôle des élections, au profit des forces politiques
au pouvoir. Sur la vie politique de l’entre-deux-guerres, et notamment le
comportement électoral et les programmes électoraux des principaux partis
politiques se penche l’ouvrage de Stelu Şerban2. Un autre jeune historien, Sorin
Radu, nous fournit des réponses relatives au degré de démocratisation des
élections3. Le lecteur saisit ainsi la relation entre la politique, le vote et l’électorat
en montrant les modalités de fraude des élections. Sorin Radu est également
l’auteur d’un ouvrage qui analyse l’évolution de la législation électorale et les
débats provoqués par ses nombreux changements4. Parmi les études récentes sur
les systèmes électoraux on mentionne aussi les travaux de Cristian Preda5 ou
d’Andreea Zamfira6.
Un nombre restreint d’anciens membres du corps préfectoral ont fait
l’objet d’études biographiques. Ces études ne visent que dans une mesure limitée
l’activité professionnelle comme préfets ou fonctionnaires administratifs de nos
sujets. La publication des biographies de ceux qui avaient détenu à un certain
moment des dignités préfectorales est plutôt due à d’autres raisons : c’est en tant
qu’intellectuels - écrivains7, publicistes8, hommes de l’Église9, hommes

1
Marius Lazăr, Paradoxuri ale modernizării. Elemente pentru o sociologie a elitelor culturale
româneşti, Cluj-Napoca, Limes, 2002.
2
Stelu Şerban, Elite, partide şi spectru politic în România interbelică, Bucarest, Paideia, 2006.
3
Sorin Radu, Electoratul din România în anii democraţiei parlamentare (1919-1937), Iaşi,
Institutul European, 2004.
4
Idem, Modernizarea sistemului electoral din România (1866-1937), Iaşi, Institutul European,
2005.
5
Cristian Preda, « Influenţa sistemelor electorale asupra sistemului de partide în România
interbelică », in Studia Politica, vol. II, 2002, no 1, p. 15-76.
6
Andreea Zamfira, « Élections et électeurs aux XIXe et XXe siècles. Une généalogie de l’étude
électorale en Roumanie », in Studia Politica, vol. VII, 2007, no 2, p. 339-372.
7
Adrian Marino, Viaţa lui Alexandru Macedonski, Bucarest, Editura pentru Literatură, 1966 ;
Viorica Diaconescu, Pantazi Ghica. Studiu monografic, Bucarest, Minerva, 1987 ; V. I. Cataramă,
Spiritul Junimii: Vasile Pogor, Iaşi, 1942.
8
Viorel Domenico, Claymoor, Bucarest, Intact, 2003.
9
Grigore Ploeşteanu, Dimitrie Poptămaş (dir.), Elie Câmpeanu, omul şi faptele sale, Târgu-Mureş,
Mureş, Fundaţia Culturală „Vasile Netea”, 1999.
48 ANDREI FLORIN SORA

politiques1, notables locaux2, victimes de la répression communiste3 que sont


présentées leurs biographies. L’ouvrage d’Ioan Popa4 se penche sur la vie du
préfet d’Argeş et de Neamţ, Nicolae Brânzeu, nommé pour la première fois dans
cette dignité pendant la révolte paysanne de 19075, des études sur l’activité et la
vie d’Aurel Cosma, le premier préfet roumain du département de Timiş-Torontal6,
Torontal6, de Remus Opreanu préfet du département de Constanţa, dans le dernier
dernier quart du XIXe siècle7.
Nous avons trouvé dans les études généalogiques8 des informations
importantes.
Nous avons déjà souligné le poids limité dans l’historiographie roumaine
des monographies locales et même des biographies qui dépassent la méthode
descriptive et les éloges. Parmi les exceptions, nous signalons le travail d’Ion
Zainea sur l’homme politique Aurel Lazăr, membre du Parti National Roumain,
ouvrage qui est également une riche étude d’histoire locale. L’auteur étudie la vie
politique et la société du département de Bihor, les conflits politiques à l’intérieur
du Parti (National) Paysan dans l’entre-deux-guerres. L’étude de la biographie de
Lazăr est ainsi un prétexte historique qui permet à Ion Zainea de peindre le
paysage politique et l’étroite liaison de celle-ci avec l’administration.

Les sources
Notre travail s’appuie sur différents types de sources : des lois, des
règlements, des statuts, des fonds archivistiques, des annuaires et la presse, le
Journal officiel et les débats parlementaires (Dezbaterile Adunării Deputaţilor,
Dezbaterile Senatului), des mémoires et des témoignages, des réflexions
contemporaines sur les fonctionnaires, la littérature.

1
Th. G. Rosetti, Bucarest, Liga de Propaganda Conservatoare, 1909.
2
Constantin Lupescu, « Dr. Nicolae Hasnaş » in Titu Pânişoară, Ion Şoldea (dir.), Amintirile
oraşului, Târgu-Jiu, Măiastra, 2006, p. 49-52; Marin Pop, « Din viaţa şi activitatea lui Ion
Ossian », in Acta Musei Porolissensis, vol. 27, 2005, p. 213-224.
3
Adrian Brişcă, « Alexandru Cartojan (1901-1965) », in Arhivele Totalitarismului, XII, no 44-45,
3-4/2004, p. 252-258, Ioan Opriş, « Ştefan Meteş », in Magazin istoric, XL, no 5 (470), mai 2006,
p. 50-53.
4
Ioan Popa, Un ardelean prefect de Argeş. Profesorul Nicolae Brânzeu, Bucarest, Editura
Niculescu, 1997.
5
Nicolae Brânzeu était originaire de la Transylvanie. Diplômé de la Faculté de droit de Bucarest il
il a fait preuve de bonnes qualités d’administrateur.
6
Ioan Munteanu, « Dr. Aurel Cosma - primul prefect român al judeţului Timiş », in Acta Musei
Apulensis, Alba Iulia, XXV, 1988, p. 523-532.
7
Gheorghe Dumitraşcu, « Aspecte ale situaţiei Dobrogei în perioada noiembrie 1878–mai 1883.
Activitatea primului prefect de Constanţa, Remus N. Opreanu », in Anuarul Institutului de istorie
şi arheologie ‘A. D. Xenopol’, vol. XVIII, 1981, p. 293-304.
8
Mihai Dimitrie Sturdza (dir.), Familiile boiereşti din Moldova şi Țara Românească: enciclopedie
enciclopedie istorică, genealogică şi biografică, vol. I, Bucarest, Simetria, 2004.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 49

La législation
Si dans les chapitres qui visent l’organisation étatique et les fonctionnaires
publics, la législation, la presse et les prises d’opinion des contemporains
constituent les principales sources, dans le cas de l’institution préfectorale on s’est
appuyé surtout sur les archives. Néanmoins, l’étude de la législation sur
l’administration préfectorale à laquelle nous dédierons un important chapitre
représente un point majeur pour comprendre l’organisation étatique.
En ce qui concerne les fonctionnaires publics roumains, jusqu’à 19231
ceux-ci n’ont pas eu un statut qui réglemente d’une manière uniforme leur
situation, même si beaucoup de voix l’ont demandé. Nous avons identifié des lois,
des décrets et des règlements d’ordre intérieur pour les fonctionnaires des
ministères ou même des règlements pour les fonctionnaires de l’administration
locale. Ces règlements voulaient poser des droits, des obligations, des normes
pour fixer une meilleure conduite des fonctionnaires. Nous avons examiné
également le statut des diverses sociétés de fonctionnaires publics fondées dans
cette période2.
La presse
La presse, y compris les annuaires, les débats parlementaires, etc., nous
offre d’autres précieuses sources qui nous facilitent l’identification, comme dans
un puzzle, des pièces pour reconstituer le statut social et professionnel des
fonctionnaires publics et leur images de soi. Des sources essentielles à notre
recherche sont les annuaires des ministères et des institutions autonomes, même
lorsqu’ils ne couvrent que de courtes périodes. Une source importante dans
l’analyse de la carrière des fonctionnaires publics et surtout des membres de
l’administration préfectorale réside dans l’Annuaire du ministère de l’Intérieur,
paru entre 1893 et 1901 et en 1914, 1923 et 1938. D’autres annuaires, qui
présentent les biographies du personnel employé à ce moment-là, concernent des
institutions comme le ministère de la Justice (Anuarul Ministerului de Justiţie,
1899-1900, Anuarul Magistraturei, 1904-1928), la Cour des comptes (pour
l’année 1941), le ministère de l’Instruction et des Cultes (1899-1903, 1912, 1943),
etc. D’autres sources, qui viennent compléter les archives et les fiches
personnelles des annuaires, sont les informations fournies par la presse.

1
Statutul funcţionarilor publici, Bucarest, 1923.
2
Memoriul şi Statutul Asociaţiei generale „Liga Muncei“ a foştilor funcţionari publici suprimaţi
pe motive de economie la 1 aprilie 1901 ; Bucarest, Statutele Asociaţiei generale ale prim-
pretorilor din România, Bistriţa, [s.d.] ; Statutele Asociaţiei Generale a Funcţionarilor din
Ministerul de Finanţe Serviciile Exterioare, Bucarest, 1937 ; Statutele societăţii Corpul didactic
din România cu cinci anexe, Bucarest, 1879 ; Statutele funcţionarilor publici din judeţul Vâlcea
sub numele de „Concordia“, fondată în anul 1895, Râmnicu-Vâlcea, 1895 ; Statutele societăţii
funcţionarilor „Covurlui“, Galati, 1898 ; Statutele Societatei Funcţionarilor Publici, Bucarest,
1885 ; Statutele Societăţii Peleşul şi Vârful cu dor a micilor funcţionari (ai Statului din Bucuresti),
Bucarest, 1896.
50 ANDREI FLORIN SORA

Nous avons identifié plusieurs types de presse qui visent nos objets de
recherche: la presse destinée aux fonctionnaires, la presse centrale et la presse
régionale. La presse des fonctionnaires peut être partagée en presse officielle
(parue sous la protection officielle ou non des institutions étatiques) et des
journaux sinon indépendants au moins autonomes, dirigés et patronnés par des
fonctionnaires ou par des retraités. Si avant 1916 les plus importants périodiques
avaient comme lieu de publication Bucarest, la création de la Grande Roumanie a
engendré un plus grand degré d’atomisation. À Cluj1, à Chişinău2, etc.
paraissaient des publications, qui visaient à première vue un caractère régional.
Dans les pages de ces publications, on analysait le statut des fonctionnaires
publics, leur rapport avec la société, leur représentation dans l’opinion publique et
des solutions possibles aux problèmes de ce groupe professionnel. Elles nous
offrent de riches informations sur les fonctionnaires, leurs problèmes, leurs
aspirations sociales et même sur le niveau de cristallisation d’une conscience
commune. Beaucoup de ces périodiques3 sont également une source qui nous
permet de saisir le fonctionnement des sociétés des salariés publics, en l’absence
de leurs archives.
Dans la presse centrale, les fonctionnaires publics - vus comme un
ensemble, voire comme un groupe - constituent un sujet relativement fréquent. On
observe qu’ils apparaissent dans la presse dans plusieurs occasions: au moment où
le gouvernement et surtout l’opposition politique met en question le grand nombre
des fonctionnaires ; quand un fonctionnaire ou un groupe de fonctionnaires
devient la cible d’un journal ; durant la période pendant laquelle le Parlement
analyse le budget.
La presse régionale - et il faut dire qu’il existait en province dans les
grandes et dans les petites villes de nombreux journaux - n’accorde pas d’attention
spéciale aux problèmes des fonctionnaires en général. Les discussions abordées
sont plus ponctuelles: un abus précis, la situation des petits fonctionnaires d’une
préfecture ou d’une mairie etc. Tant dans la presse centrale que régionale, on
retrouve des articles élogieux ou critiques concernant les fonctionnaires de l’État.
Ceux qui attiraient les reproches des journaux de province n’étaient pas seulement
les hauts fonctionnaires ou les députés et les ministres, mais plutôt les
fonctionnaires moyens (les directeurs de préfecture, les sous-préfets, les adjoints
des sous-préfets, les commissaires de police). La situation inverse était aussi

1
Administraţia Română. Le chapeau initial de la revue Administraţia română, parue à Cluj était
« organul Reuniunei notarilor comunali şi cercuali din Transilvania, Banat şi părţile ungurene
alipite » pour y devenir ultérieurement « organul asociaţiei notarilor comunali din România ». Son
siège a été transféré en 1923 à Lugoj.
2
Funcţionarul, Chişinău, à partir de 1921.
3
Buletinul Societăţii Funcţionarilor Publici, périodique continué dans l’entre-deux-guerres par la
Revista funcţionarilor publici, Bucarest.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 51

possible : dans la majorité des cas il s’agit de la presse partisane, de la faction


politique à laquelle tel fonctionnaire appartenait ou avait rendu des services. Nous
avons rencontré des situations où on demandait dans les articles des journaux
l’annulation d’un licenciement de tel fonctionnaire de préfecture sous prétexte que
la population de cette ville l’estimait.

Œuvres littéraires. Mémoires. Témoignages


La vie des bureaux et les employés de l’État sont des sujets qui
apparaissent dans des récits et des nouvelles, dans des pièces de théâtre et même
dans des romans, mais il n’y a pas d’auteur ou d’ouvrage représentatif, comme
c’est le cas pour la France où on peut donner comme exemple Les employés
d’Honoré de Balzac ou les comédies et les récits de Georges Courteline. Il est
important de voir comment ce monde trouve sa place dans la littérature roumaine
moderne, comment il est peint, quels sont les caractères décrits1. Dans la
littérature roumaine, le fonctionnaire ne bénéficie pas d’une image favorable. Le
népotisme, le clientélisme, les épurations politiques et l’absence d’un personnel
administratif compétent sont présentés et condamnés dans beaucoup d’ouvrages.
Dans la majorité de ces écrits, la lutte entre le bien et le mal se manifeste aussi
dans le monde des bureaux. Le bon fonctionnaire, celui qui doit son poste
exclusivement à ses qualités intellectuelles et morales va réussir à s’imposer et
recevoir la considération de ses supérieurs.
Ion Luca Caragiale (1852-1912), l’un des grands écrivains roumains, a
décrit avec beaucoup d’humour dans ses récits (Momente şi schiţe)2 la société
roumaine où l’on retrouve le manque des valeurs et l’hypocrisie. Son chef-d’œuvre,
la pièce de théâtre O scrisoare pierdută (Une lettre perdue)3, parue en 1884, décrit
les élections dans le chef-lieu d’un département, le mécanisme électoral, la
corruption, les devoirs « non constitutionnels » de l’administration départementale.
Une intéressante présentation de la vie locale, des enjeux de la fonction de
sous-préfet, ainsi que les relations de pouvoir entre les grands propriétaires terriens
et les paysans est faite par Duiliu Zamfirescu dans le récit Le Sous-préfet, paru à la
fin du XIXe siècle4. Le personnage principal est un jeune licencié en droit, nommé
sous-préfet dans l’arrondissement où il avait une petite propriété. Par un processus
de rajeunissement du personnel administratif, le ministre de l’Intérieur souhaitait

1
Parmi ceux qui ont écrit sur ce monde on mention également Alexandru Pelimon (Un funcţionar
sinucis. Fratele şi sora), I. M. Bujoreanu (Zapciul), George Baronzi (Muncitorii Statului), Dimitrie
Teleor, etc.
2
Momente şi schiţe, édition de A. Rosetti, Şerban Cioculescu et Liviu Călin, Bucarest, Eminescu,
1985.
3
O scrisoare pierdută, Galaţi, Porto Franco, 1993. Il y a plusieurs traductions en français de ce
chef d’œuvre, nous mentionnons celle d’Eugen Ionesco et Monica Lovinescu, Une nuit orageuse,
M’sieur Leonida face à la réaction, Une lettre perdue, Paris, L’Arche, 1994.
4
Duiliu Zamfirescu, Nuvele, édition d’Alexandru Săndulescu, Bucarest, Minerva, 1988, p. 106-130.
52 ANDREI FLORIN SORA

améliorer la vie des paysans et rénover l’administration : « Cette année-ci, il y avait


un ministre de l’Intérieur sage et prudent, qui, à partir du renouvellement de
l’administration, voulait améliorer l’état du paysan. Ayant l’espoir que la jeunesse
est l’âge auquel les gens sont meilleurs et laborieux, il décida de nommer dans
l’administration locale des jeunes hommes instruits. L’expérience qui, dans de tels
cas, est la sœur de la science du vol, pouvait arriver plus tard. »1
Les membres du corps préfectoral, et notamment les préfets, apparaissent en
général comme des personnages secondaires dans les ouvrages littéraires de l’époque
qui peignent les réalités sociales de la vie de province2. Les préfets, directeurs de
préfectures ou sous-préfets ayant des préoccupations littéraires y sont présents
également3. Le publiciste Dumitru C. Moruzi (1850-1914), issu d’une grande famille
noble, qui a occupé différentes fonctions publiques dont la plus haute fut celle de chef
d’arrondissement, emploie dans ses écrits l’expérience de l’administration. Ainsi,
dans le roman Înstrăinaţii (Les éloignés), paru en 1910, Moruzi fait d’un de ses
personnages principaux un préfet qui, à cause de son incapacité, est promu inspecteur
administratif puisque ses supérieurs considèrent que dans cette position il fera moins
de mal à l’administration4. Nous pensons que cette histoire a été inspirée d’un fait réel
et reflète, dans une certaine mesure, l’amertume d’un fonctionnaire moyen qui n’a pas
réussi à monter plus haut dans la carrière5.
Les témoignages et les mémoires rédigés par les préfets constituent une
source très utile, qui nous facilite la reconstitution d’un monde qui n’est saisissable
ni dans les archives administratives, ni même dans la presse. Malheureusement nous
n’avons pas identifié beaucoup de journaux intimes rédigés par des membres du
corps préfectoral alors qu’ils étaient encore en fonction. Une telle démarche
appartient à Ioan C. Filitti, historien, juriste et diplomate roumain, préfet du
département de Ialomiţa lors de l’occupation militaire de la Triple Alliance, pendant
la Première Guerre mondiale. La période qui nous intéresse le plus - la Grande
Guerre - est présentée par Ioan C. Filitti dans quatre cahiers (du 8 mai 1913 au 3

1
Ibidem, p. 109.
2
Cezar Petrescu, Comoara regelui Dromichet, Bucarest, Cugetarea, 1946 ; Liviu Rebreanu,
Răscoala, Bucarest, Adevărul, 1932.
3
Nicolae M. Gane, Ion Neniţescu, Vasile Pogor, Leon Negruzzi, Gheorghe Baronzi, Arthur
Gorovei, I. M. Bujoreanu, George Cair, Dimitrie Iov, Aurel Pavel Bănuţ, Alexandru Procopovici,
Dumitru C. Moruzi, Alexandru Lascarov Moldovanu.
4
Dumitru C. Moruzi, Înstrăinaţii. Studiu social în formă de roman (1854-1907), Bucarest, 1912
[1910], p. 282-283.
5
Un fait semblable à celui décrit par Dumitru C. Moruzi s’est passé en 1893 quand une enquête
ministérielle a confirmé les réclamations successives récusant la probité du préfet de Putna,
Dimitrie Nicolaidi. Au lieu que le préfet Nicolaidi soit déféré devant la Justice il a été promu
inspecteur administratif, haute fonction dans l’administration centrale du ministère de l’Intérieur.
Cf. DAD, no 7, 30 novembre 1894, séance du 26 novembre 1894, p. 125.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 53

septembre 1918)1, préservés à la Bibliothèque de l’Académie Roumaine et publiés


par Georgeta Filitti2. I. C. Filitti raconte dans son journal pour quelles raisons et
dans quelles conditions il avait accepté le poste de préfet en 1917, les difficultés de
cette mission, les rapports entre l’administration départementale roumaine et les
autorités militaires allemandes.
Nous avons trouvé deux autres témoignages éclairant l’administration
durant la Première Guerre mondiale, mémoires étudiés que très peu par les
historiens. Nous nous référons aux manuscrits de Lupu Kostaki3 et Emil
Petrescu4. Si le premier, dans sa qualité de gérant du ministère de l’Intérieur a été
une sorte de chef de l’administration roumaine en Valachie pendant l’occupation
militaire des Puissances centrales, Emil Petrescu a été une des victimes de cette
occupation : maire de la capitale Bucarest au moment de l’entrée des troupes des
Puissances centrales, il n’a résisté dans cette fonction qu’encore quelques mois.
Petrescu a dû également subir les conséquences de la guerre : il a été même arrêté.
Pour Lupu Kostaki, ses mémoires sont une sorte de plaidoirie pour mieux prouver
son innocence, moyen pour défendre son honneur et l’honneur de sa famille5. Il
aspirait au jugement équitable de l’histoire6. Ces témoignages ne décrivent pas
seulement l’administration et la vie pendant la Grande Guerre, ils nous présentent
les aléas d’une carrière administrative à la fin du XIXe siècle et au début du XXe
siècle : leurs fonctions antérieures, leurs amitiés politiques, les rapports avec les
chefs de leur parti. Il faut ajouter que les deux avaient exercé la fonction de préfet.
Un journal tint aussi Iunin Lecca7, grand propriétaire terrien, homme
politique et préfet de Bacău, mais il ne s’y réfère pas à cette période passée dans la
fonction de préfet. Néanmoins, la période couverte (de 1906 jusqu’au début des
années 1920) nous offre une image intéressante sur la vie politique locale et la vie
de tous les jours d’un notable local. Iunin Lecca passait son temps en province (à
son domaine de Radomireşti ou dans la ville de Bacău, le chef-lieu du
département, participant à la vie politique locale et aux séances de son parti
politique), à Bucarest, en qualité de député, ou dans de longs voyages à Paris, la
ville où il avait passé sa jeunesse comme étudiant.
Dans la catégorie de mémoires de préfets nous rappelons également celles
de Nicolae M. Gane (ministre, maire de la ville de Iaşi, préfet de Suceava en 1862,

1
Bibliothèque de l’Académie roumaine. Département des manuscrits (BAR, Mss.), Familia Filitti
(A 3824), Jurnal, vol. I-IV.
2
Ioan C. Filitti, Jurnal, vol. 1, (1913-1919), édition établie par Georgeta Filitti, Târgovişte, Musée
départemental de Ialomiţa, Editura Cetatea de Scaun, 2008.
3
BAR, Mss., Lupu C. Kostaki, Memoriile unui trădător, 1850-1919 (A 1825).
4
Ce travail biographique est préservé sous forme de manuscrit dactylographié dans le fonds
Mihail Berceanu (608), ANIC, VI/36.
5
Lupu C. Kostaki, op. cit., p. [1].
6
Ibidem, p. 332.
7
ANIC, fonds Iunin I. Lecca (1701), ds. 1-8.
54 ANDREI FLORIN SORA

de Dorohoi 1862-1864, 1866-1870, de Iaşi 1870-1871, 1879, 1883-1888, 1901-


1904)1, d’Arthur Gorovei (préfet de Suceava, en 1905)2, de Radu Rosetti (préfet
de Roman en 1889, de Brăila 1892-1893, de Bacău 1893-1895)3 ou de Sergiu
Dimitriu (préfet de Tighina, sous le gouvernement libéral de 1922-1926)4. Ces
écrits n’approfondissent pas seulement le temps passé dans des fonctions
publiques, y compris dans celle de préfet, elles nous permettent également de
connaître des détails sur la vie des auteurs, leurs cercles d’amis, les amis
politiques, leur famille, ainsi que les circonstances de leur nomination dans le
poste de préfet. Aussi nous donnent-ils des informations sur la fonction de préfet.
L’activité des préfets dans des moments de crise est représentée dans les
mémoires rédigées par C. D. Anghel (préfet d’Olt, 1907-1908 et de Prahova,
1908-1910), qui décrit son activité à la tête du département d’Olt pendant la
jacquerie paysanne de 19075.
La vie de province, les relations entre les notables locaux, leurs amitiés et
divergences, les modalités de passer le temps libre sont décrites par Grigore
Ghica6. Fils d’Edouard Ghica, propriétaire terrien, préfet de Vaslui (1907-1910,
1914-1918), chef de la Sûreté Publique au lendemain de la Première Guerre
mondiale, le « prince » Grigore Ghica se souvient de son adolescence et de sa
jeunesse. Dans le récit de Grigore Ghica on trouve des informations sur plusieurs
préfets : son père, Eduard Ghica; son beau-frère, Grigore Vasiliu, préfet de Fălciu
de 1907 à 1910, et à la veille de la Première Guerre mondiale ; Neron Lupaşcu,
l’oncle de son père, préfet de Vaslui (1876-1877, 1881-1885, 1886-1887, 1887-
1888, 1896-1899, 1901-1903) et de Fălciu (1885-1886).
D’autres informations précieuses pour notre travail se trouvent dans les
mémoires d’Andrei Rădulescu7 (1880-1959), juriste, magistrat, haut fonctionnaire
fonctionnaire (président de la Cour de cassation) et président de l’Académie
Roumaine (1946-1948). Le texte d’Andrei Rădulescu, fils de paysan, employé à la
mairie d’une commune rurale, nous dépeint les visites faites par les hauts
fonctionnaires dans sa commune natale et à la mairie, ainsi que son activité dans
le cadre de l’École Supérieure des Sciences Administratives.

1
Nicolae M. Gane, Amintiri (1848-1891), Craiova, Scrisul Românesc, 1941.
2
Arthur Gorovei, Alte vremuri. Amintiri literare, Falticeni, 1930 ; Pagini de viaţă, in Ioan Lăcustă
(dir.), De la o Unire la alta. Memorie sau memorialişti, 1859-1918, Bucarest, Albatros, 2005, p.
180-212.
3
Radu Rosetti, Amintiri din prima tinereţe, Bucarest 1927.
4
Sergiu Dimitriu, Din trecut, Iaşi, Institutul European, 2006.
5
C. D. Anghel, Amintirile unui fost prefect din timpul răscoalelor, Bucarest, 1912.
6
Grigore Ghica, Grigri, édition établie par Mariana Avana Iancu, préfacée par Constantin
Bălăceanu Stolnici, Bucarest, Editura Fundaţiei Culturale Române, 1998 ; la première édition est
parue à Madrid en 1973.
7
Andrei Rădulescu, Amintiri, Bucarest, Editura Academiei Române, 1995.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 55

Dans les récits et les mémoires des hommes politiques roumains, comme
Nicolae Iorga1, Constantin Argetoianu2, Mihail Manoilescu3 nous avons trouvé
d’autres informations utiles à notre recherche.

L’état des archives sur l’administration et les fonctionnaires


publics
S’agissant du lieu de conservation des documents, les fonds archivistiques
que nous avons consultés se trouvent soit à la direction des Archives Nationales
Historiques Centrales de Bucarest (ANIC), soit aux directions départementales
des Archives Nationales.
La disparition d’une importante partie des archives utiles à notre travail
constitue une des causes qui fait de l’histoire de l’administration locale, des
institutions, des fonctionnaires publics un terrain historiographique peu dense. Les
raisons qui ont entraîné cette pénurie sont multiples : les pertes dues aux deux
guerres mondiales, le fait que les institutions qui devaient préserver ces richesses
n’ont pas accordé attention à la préservation des fonds, etc. Dans le fonds de la
sous-préfecture de Filipeşti, département de Prahova, nous avons trouvé une note
officielle de la Préfecture de Prahova, adressée aux sous-préfets (dans notre cas au
sous-préfet de Filipeşti), dans laquelle était évoquée une disposition du ministère
de l’Intérieur, du 5 août 1908, concernant l’organisation d’enchères afin de vendre
« le papier non nécessaire » des archives des mairies communales4. La tâche de
trier les dossiers revenait au sous-préfet, la recommandation du préfet étant de
garder « tous les dossiers sur la propriété rurale, les institutions culturelles (Église,
École), l’état civil, la mobilité de la population et l’histoire de la commune et tout
ce que vous trouverez de significatif »5. Les recettes (100 lei par tonne de papier)
devaient rentrer, par l’intermédiaire des maires, dans les caisses communales,
situation qui a eu comme résultat la vente de nombreux dossiers qui auraient été
indispensables à notre étude actuelle. On doit aussi tenir compte de l’incapacité
des sous-préfets à choisir les dossiers importants ou le fait qu’à leur tour ils ont
laissé ce devoir à la charge des maires. De surcroît à l’époque, il y eut des
interpellations parlementaires qui ont critiqué la coutume des membres des
gouvernements d’emporter avec eux divers dossiers à la fin de leur mandat.

1
Nicolae Iorga, Memorii, vol. VI, Încercarea guvernării peste partide (1931-1932), Bucarest,
1939 ; Orizonturile mele. O viaţă de om aşa cum a fost, Bucarest, Minerva, 1984.
2
Constantin Argetoianu, Pentru cei de mâine : amintiri din vremea celor de ieri, Bucarest,
Humanitas (vol. I-IV), Machiavelli (V-X), vol. I-X, 1991-1997 et Însemnări zilnice, vol. III (1er
juillet–31 décembre 1937), IV (1er janvier–30 juin 1938), Bucarest, Machiavelli, 2001-2002,
éditions établies par Stelian Neagoe.
3
Mihail Manoilescu, Memorii, deux volumes, Bucarest, Editura Enciclopedică, 1993.
4
Arhivele Judeţene Prahova (AJP), fonds Pretura Filipeşti, ds. 60, f. 237.
5
Ibidem.
56 ANDREI FLORIN SORA

Les informations recueillies sur les fonctionnaires, sur leurs attributions


ainsi que sur leurs biographies ne correspondent pas à nos attentes initiales. Par
une note du 3/15 novembre 1865, adressée au président du Conseil des ministres,
N. Kretzulescu, et conçue par son secrétaire, Baligot de Beigne, le prince Cuza
demandait la création de registres du personnel pour chaque ministère, des
dossiers du personnel appelés « états de service », portant sur l’activité
professionnelle et même la vie privée de chaque fonctionnaire1. Ce desideratum a
été renouvelé à chaque époque. Jusqu’au début des années 1920 il n’était pas
courant de créer des dossiers personnels sur l’activité des fonctionnaires. On ne
retrouve des dossiers que pour quelques directions ou fonctions. Néanmoins,
certaines lois d’organisation des institutions et des services administratifs
prévoyaient une telle exigence dès la deuxième moitié du XIXe siècle2.
Les fonds du ministère de l’Intérieur du Vieux Royaume, conservés aux
Archives Nationales, rassemblent des fiches biographiques de ceux qui postulaient
pour des fonctions publiques de moindre importance3. D’habitude, elles étaient
établies par les demandeurs d’un emploi dans l’administration, s’agissant, dans la
majorité, de fonctions subordonnées4. Pour les demandes d’emplois dans une
fonction publique moyenne ou haute, nous n’avons pas trouvé ce type de
documents.
La croissance du nombre des fonctionnaires, la prise en charge de
nombreuses attributions, en un mot la bureaucratisation étatique ont conduit à la
nécessité d’un meilleur enregistrement du personnel et d’un contrôle plus strict de
chaque agent de l’État, mission qui était aussi à la charge des administrations
centrales. Le règlement d’application (du 23 novembre 1923) de la loi sur le statut
des fonctionnaires publics du 19 juin 1923 a introduit la condition que le candidat
à une fonction publique dépose un dossier qui contienne des informations sur sa
personne, sa conduite morale, ses diplômes, etc.5, ainsi que l’obligation de
l’administration étatique de créer un dossier, appelé cazier (casier), pour chaque
1
C. C. Giurescu, op. cit., p. 400-401.
2
C’est le cas pour un règlement visant le corps des postes et des télégraphes de 1871, qui obligeait
les inspecteurs de circonscription à rédiger un dossier spécial pour chaque employé. Ce dossier
devait contenir toutes les notes relatives à son service, ses qualités, l’instruction, la moralité et son
comportement. Règlement visant la fixation des attributions des fonctionnaires des postes et des
télégraphes, 1871, art. 13. Apud Constantin N. Minescu, Istoria poştelor române. Originea,
desvoltarea şi legislaţiunea lor, Bucarest, [1916], p. 316.
3
Ces fiches contenaient les colonnes suivantes: le nom et le prénom, la date et le lieu de naissance,
le domicile, l’état civil, les études, le profil moral, la fortune (notamment immobilière), les
fonctions antérieures, si l’individu a fait ou non le service militaire.
4
La rareté des sources d’archive concernant les fiches biographiques des membres de
l’administration préfectorale pour la période d’avant 1920 a limité la réalisation d’une étude
exhaustive. Toutefois, les autres sources, y inclus les dictionnaires biographiques, réussissent à
combler ces manques.
5
Le règlement du 23 novembre 1923 visant l’application de la Loi du 19 juin 1923, art. 7, in
Statutul funcţionarilor publici, Bucarest, 1923, p. 23.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 57

fonctionnaire1. Le fonctionnaire avait le droit de connaître son dossier personnel2.


En ce qui concerne le ministère de l’Intérieur, nous avons observé qu’à partir de
1923 ou 1924, chaque fonctionnaire, y compris le préfet, avait reçu un numéro,
correspondant à son dossier personnel, numéro qui apparaissait d’habitude sur
chaque nomination. Dans les archives du ministère de l’Intérieur nous n’avons
trouvé de tels dossiers personnels qu’accidentellement. Dans les archives
départementales nous avons trouvé plus de dossiers personnels. Dans ce cas-ci il
existe deux situations : des fragments des casiers personnels qu’on peut trouver
dans des dossiers qui portent sur une problématique plus étendue et des dossiers
indépendants3. Dans les deux cas il ne s’agit que d’une minorité de dossiers
personnels, qui, de surcroît, en raison de la loi sur les archives, peuvent être
inaccessibles à l’accès du chercheur. Par la loi 16/1996 sur les archives nationales,
l’accès aux dossiers personnels est permis 75 ans après la date de leur création. En
ce qui concerne les archives qui nous intéressent, la date de création d’un dossier
est assez problématique : elle peut être soit la date du plus récent document -
même la date de la retraite de la fonction publique -, soit à l’inverse la date
d’entrée dans l’administration de la personne concernée.
À cause du grand nombre de chefs d’arrondissement et de la difficulté
d’obtenir des informations biographiques, les préfets seront la principale catégorie
analysée. Pourtant, même dans le cas des hautes fonctions publiques comme la
dignité de préfet, on trouve des titulaires silencieux, qui n’ont pas laissé trop de
traces, notamment les préfets en fonction pour peu de temps – de quelques jours à
quelques mois - y compris les délégués.
Il y a un grand volume de dossiers, classés selon l’année de création, selon
le département, qui portent sur les devoirs des membres de l’administration
préfectorale, sur la nomination dans le poste, le licenciement ; ils contiennent des
notes sur la conduite et l’activité des fonctionnaires rédigées par les supérieurs ou
les subordonnés. On y retrouve aussi des échanges de notes officielles entre les
préfectures et le cabinet du Ministre, des fiches sur les réclamations des citoyens
ou des subordonnés. Plusieurs dossiers contiennent des informations sur les
fonctionnaires condamnés par la Justice, auxquels on interdisait l’embauche dans
les services publics. Il y a beaucoup de comptes rendus rédigés par des préfets,
des chefs d’arrondissement et des inspecteurs administratifs sur la situation
financière, économique ou sociale des départements. Ces rapports constituent une
source d’informations sur une région précise, ils nous font connaître les
principaux devoirs de ces fonctionnaires, les problèmes de l’administration, et

1
Ibidem, art. 12, p. 25.
2
Ibidem.
3
Aux archives départementales de Vrancea, les dossiers personnels d’une grande partie des
fonctionnaires des années 1920-1940 de la préfecture, y compris quelques préfets, ont été
rassemblés dans un fonds commun, le fonds 13 (Préfecture de Putna), numéro d’inventaire 5.
58 ANDREI FLORIN SORA

détaillent ce que les fonctionnaires considéraient comme important à mentionner


et comment ils mettaient en évidence leurs réussites administratives.
Le problème des sources a influencé le traitement des données et les
méthodes d’analyse. Au début, nous avons envisagé de nous pencher sur un ou
plusieurs départements ou de limiter notre étude à une période déterminée, par
exemple la durée d’un gouvernement. Ainsi, nous avons essayé de trouver des
fonds sous-préfectoraux et des fonds préfectoraux, assez bien conservés pour faire
une coupe longitudinale (un département sur la longue durée) ou une coupe
transversale (une période politique donnée). Les guides archivistiques1 et la
recherche sur le terrain nous ont permis d’identifier les archives départementales
les plus riches. Pour la période d’avant 1918, les fonds gardés aux directions
départementales des Archives Nationales contiennent beaucoup de périodes, avec
peu de dossiers conservés jusqu’à nos jours. Néanmoins, une grande richesse
d’informations d’intérêt local se trouvent dans les fonds de l’administration
centrale : les plaintes de la population locale contre les fonctionnaires concernés
dans notre étude, les délations entre les membres du corps préfectoral ou celles
faites par d’autres fonctionnaires ou institutions, les comptes rendus et les procès
verbaux des inspections entreprises par les inspecteurs administratifs, préfets ou
chefs d’arrondissement, la présentation de l’activité (annuelle) faite par les chefs
d’arrondissement et les préfets. Nous avons fait des recherches dans les archives
créées par les préfectures et quelques sous-préfectures (prétures) pour les
départements de Dolj, de Putna, de Prahova, de Făgăraş, Braşov et Teleorman.
Avec quelques exceptions, assez spectaculaires, ces archives n’offrent que
dans une mesure limitée plus d’informations que celles trouvées dans les fonds du
ministère de l’Intérieur conservés aux ANIC. Les motifs sont simples.
Premièrement la centralisation de l’administration roumaine se manifeste
également dans ce domaine : dans le Vieux Royaume, dans beaucoup de cas, les
chefs d’arrondissement portaient une correspondance directe avec l’administration
centrale, sans l’intermédiaire du préfet; dans l’entre-deux-guerres les chefs
d’arrondissement communiquaient presque exclusivement avec la préfecture (le
préfet et le directeur de préfecture/le sous-préfet), institution qui envoyait des
comptes rendus assez précis à Bucarest. Deuxièmement, nous avons trouvé des
1
Teodor Mavrodin, Mircea Gîlgă, Violeta Sima, Dan Pintilie, Lucian Pribeagu, Îndrumător în
Arhivele Statului Judeţul Argeş, 1984 ; Dumitru Zaharia, Emilia Chiriacescu, Îndrumător în
Arhivele Statului Judeţul Bacău, 1979 ; Nicolae Mocioiu, Gheorghe Iavorschi, Stanca Bounegru,
Gabriela Vidas, Îndrumător în Arhivele Statului Judeţul Brăila, 1979 ; Marin Stanciu, Aurelia
Răducănescu, Maria Iacob, Maria Boia, Îndrumător în Arhivele Statului Judeţul Constanţa, 1977 ;
Paul Barbu, Ilie Bogheanu, Constantin Deca, Ilie Vulpe, Ion Zarzără, Îndrumător în Arhivele
Statului Judeţul Dolj, 1976 ; Mihai Cotenescu, Alexandru Vlădăreanu, Îndrumător în Arhivele
Statului Judeţul Ialomiţa, 1985 ; Nicolae Ajităriţei, Vasile Manole, Elena Ciucă, Îndrumător în
Arhivele Statului Judeţul Ilfov, 1975 ; Nicolae Chipurici, Mite Măneanu, Îndrumător în Arhivele
Statului Judeţul Mehedinţi, 1974 ; Mihai Rachieru (dir.), Îndrumător în Arhivele Statului Judeţul
Prahova, 1972 ; Corneliu Tamaş, Petre Bardaşu, Sergiu Purece, Îndrumător în Arhivele Statului
Judeţul Vâlcea, 1972. Pour tous ces ouvrages le lieu de parution est Bucarest.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 59

informations très intéressantes pour notre recherche dans les plaintes portant
contre les membres du corps préfectoral et faites par des particuliers, des
fonctionnaires, des maires, d’autres autorités publiques (la Gendarmerie, l’Armée,
la Justice). Troisièmement, en ce qui concerne les informations qui nous
intéressent il y a des années entières, pour la période d’avant 1918, pour lesquelles
on ne trouve aucun dossier. En outre, les informations sont très disparates.
Néanmoins, l’étude des archives départementales nous a permis de mieux
comprendre l’existence des spécificités locales qui ne tiennent pas seulement au
découpage du territoire dans des régions historiques (Vieux Royaume, Dobroudja,
Transylvanie, Bucovine, Bessarabie). Les particularités locales (la distribution de
la propriété agraire, la confession, l’ethnie, etc.) des départements sortant d’un
tronc commun de développement historique peuvent influencer les
comportements de l’administration au niveau local et engendrer des distinctions
au niveau de la population préfectorale (origine sociale et géographique, fortune,
formation intellectuelle, carrière antérieure et ultérieure, etc.).
Des informations précieuses sur les membres du corps préfectoral peuvent
être trouvées dans des dossiers créées par le ministère de l’Intérieur, y compris par
la Police et la Sûreté Générale1. La fouille dans d’autres fonds archivistiques créés
par des ministères ou des institutions afin de trouver plus de données sur la
fonction publique en Roumanie n’a pas donné les résultats espérés. Néanmoins,
nous avons trouvé des documents provenant des archives de quelques sociétés de
fonctionnaires publics, ainsi que de nombreux matériels de propagande et
brochures, dans plusieurs fonds qui se trouvent à l’ANIC, mais qui proviennent de
l’Archive du Comité Central du Parti Communiste Roumain - section
Chancellerie. Nous avons entrepris des recherches dans les fonds suivants, qui
avant 1989 ont été préservés dans la direction archivistique du Comité Central :
La Commission centrale des Syndicats, 1907-1923 (2908), Les organisations
professionnelles PTT, 1919-1936 (2958); Le Syndicat des fonctionnaires de la
Roumanie, 1912-1941 (2959), La Fédération des associations et des syndicats
professionnels des Chemins de fer, 1930-1937 (2987).
Une des sources les plus importantes concernant le cadre organisationnel
de la Fédération générale des associations professionnelles des fonctionnaires
publics (FGF), qui en même temps met au jour et laisse dans l’ombre certains
aspects du mouvement des fonctionnaires publics en Roumanie de l’entre-deux-
guerres, est un mémoire rédigé probablement en novembre 19362. Le dossier

1
La division communale, 1866-1879 (318) ; La division rurale communale, 1866-1868 (319) ; La
division administrative, 1866-1879 (2600-2602), La division de l’administration centrale, 1880-
1933 (320-332); La direction de l’administration et des finances locales, 1901-1949 (1375) ; La
direction générale de la Police, 1893, 1903-1940 (2349-2350) La direction de l’administration
d’État, 1928-1949 (1689), Le fonds de la Direction générale de la Statistique, 1866-1901 (430) et
un dernier fonds appelé le Ministère de l’Intérieur, p. I-II, 1934-1944, (754-755).
2
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 133, f. 1-36,
r. 393, c. 808-843.
60 ANDREI FLORIN SORA

(contenant ce document) est conservé à l’ANIC dans un fonds intitulé le Syndicat


des fonctionnaires de toutes catégories de Roumanie, préservé sous le numéro
d’inventaire 29591. Dans ce fonds sont rassemblés presque exclusivement des
documents appartenant à la FGF et aux associations dont elle était composée ou
qui lui étaient affiliées. Le document qui nous intéresse a été inventorié sous le
titre Étude sur l’état des salariés publics de Roumanie, novembre 1936 (Studiu
privind situaţia salariaţilor publici din România, noiembrie 1936). Ce
« mémoire » anonyme couvrant 36 pages, sous forme dactylographiée, est une
riche source pour l’histoire du mouvement des fonctionnaires. Deux problèmes se
posent : qui est son auteur et pour quelle instance et dans quels buts il a été
rédigé ? En ce qui concerne son auteur il nous semble qu’il s’agit d’un membre
(ou de plusieurs membres) de l’Association générale des fonctionnaires publics
(AGFP), partie composante de la FGF, qui s’opposait à la direction et qui
représentait plutôt les intérêts des petits et des moyens fonctionnaires. Le texte
laisse entendre que son auteur était proche des cercles socialistes. La réponse à la
deuxième question est plus difficile. Il est possible que ce « mémoire » ait été
débattu dans une séance ou congrès dans le cadre de l’AGFP ou la FGF même si
l’auteur adopte une position très critique contre ses dirigeants. Il ne faut pas
écarter totalement la possibilité que ce document ait été rédigé pour la Sûreté de
l’État ou à la demande d’une force politique, comme les socialistes ou même le
Parti Communiste Roumain. Il ne semble pas rédigé par un informateur ou un
agent ; de surcroît on ne mentionne aucun nom dans le document. Toutefois nous
ne croyons pas que le document soit faux.
Les premières pages de ce mémoire traitent des questions générales
comme ce qu’on comprend par fonctionnaire ou salarié public, leur nombre, etc.
Les passages qui nous intéressent le plus, et qui occupent une grande partie de ce
mémoire, se réfèrent à l’organisation de l’AGFP et de la FGF. Il s’agit donc d’un
témoignage de l’intérieur, de la part d’un ou de plusieurs membres de l’AGFP.
Faute d’autres archives de la Fédération ou au moins de discussions pendant les
Congrès ou dans les plus importantes séances, il s’agit d’un document qui au-delà
d’une présentation un peu tronquée ou incomplète du statut des fonctionnaires
publics en Roumanie réalise une analyse pertinente de leur mouvement.
Des informations importantes pour notre recherche sont recueillies dans le
fonds de la Direction générale de police, conservé aux ANIC. Les rapports rédigés
par les agents de Sûreté ou de la Police investiguent la constitution des
associations et des mouvements de fonctionnaires, ainsi que leur programme, les
moyens envisagés pour donner satisfaction aux revendications sociales et

1
Pendant le régime communiste, ce fonds ainsi que d’autres visant les associations et les
organisations syndicales ont été conservés à l’Archive du Comité Central du Parti Communiste
Roumain – section Chancellerie. Après les événements de décembre 1989, ces fonds d’archives
ont été pris par le ministère de la Défense Nationale, qui les a transférés en 1995 aux Archives
Nationales, au Service Archives Contemporains.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 61

professionnelles, leurs membres et dirigeants. A ces sujets s’ajoutent des délations


des fonctionnaires contre un sociétaire, un de leurs collègues ou les supérieurs.
Les agents de police étaient attentifs également aux fonctionnaires sympathisants
du mouvement communiste1 ou, à la fin des années 1930, de la Garde de Fer2.
Les rapports des agents de la Sûreté nationale ou des informateurs, les
comptes rendus des conférences et réunions montrent la force des rassemblements
des fonctionnaires publics, leur composition, la hiérarchie à l’intérieur des
associations. Néanmoins, nous avons constaté que surtout à la fin des années 1930,
la force de la FGF, et même des fonctionnaires publics comme corps, réside aussi
dans les étroites relations que ses dirigeants essayaient d’entretenir avec le pouvoir.

Méthodes : l’échantillonnage, les coupes


La complexité des sources à laquelle s’ajoute leur dispersion, et notamment
le manque d’informations biographiques sur les individus étudiés, nous
contraignent à bien délimiter notre terrain et à préciser les limites de ce travail. Un
des problèmes principaux résidait dans l’estimation du nombre de membres du
corps préfectoral. Faute d’autres recherches antérieures et à cause des manques
d’archives, nous avons réalisé des dépouillements afin d’établir le nombre de
préfets, de directeurs de préfecture et de chefs d’arrondissement durant la période
1866-1940. Si dans le cas des directeurs de préfecture et des chefs d’arrondissement
nous sommes parti des périodes précises, pour arriver à un chiffre approximatif,
pour les préfets d’avant 1914 nous avons fait appel aux listes de préfets établies
pour chaque département, qui se trouvent dans les Annuaires du ministère de
l’Intérieur, mais qui, pour quelques départements, contiennent encore des erreurs et
qui, en outre, ne mentionnent pas les noms des préfets des trois départements cédés
en 1878 par la Roumanie à la Russie. Pour couvrir ces manques et les éventuelles
erreurs des listes fournies par l’Annuaire et pour répertorier les préfets de la période
1914-1940, nous avons parcouru le Moniteur officiel. Le même problème de
méconnaissance, au moins de ceux qui ont occupé les hautes fonctions publiques,
s’est également posé aux autorités administratives de l’époque.
À partir du 11/23 février 1866 jusqu’à la veille de la Première Guerre
mondiale (15 août 1916), nous avons compté environ 1370-1400 nominations
dans la fonction préfectorale, y compris les délégations. Entre 1866 et novembre
1
Par exemple, l’enquête menée par la Sûreté générale contre Andrei Cosmiade, douanier à Galati,
suspecté de communisme, et proche de deux membres du Parti Communiste. Ce dossier montre les
moyens utilisés par la Sûreté générale de l’État pour licencier un fonctionnaire. Le Statut des
fonctionnaires publics de 1923 empêchait un licenciement arbitraire, et sur le fonctionnaire
Cosmiade on n’a pas réussi à prouver son affiliation au communisme ou une activité censée mettre
en péril la sécurité de l’État. En conséquence, les agents de la Sûreté générale ont essayé de le
licencier et même de l’expulser sur le prétexte qu’on ne retrouvait pas son acte originel de
citoyenneté roumaine. Andrei Cosmiade était né en Roumanie d’un père grec. Cf. ANIC, fonds
Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2350), ds. 224/1938, passim.
2
Idem, ds. 205/1939, f. 216, 217, 220, 221.
62 ANDREI FLORIN SORA

1918, le nombre des préfets, à l’exception des délégués, est d’environ 900 pour
l’ensemble du Vieux Royaume (1866-1918). Dans l’entre-deux-guerres
(décembre 1918-septembre 1940), sans compter les délégations exercées pour
seulement quelques jours par le directeur de préfecture (le sous-préfet), un chef
d’arrondissement ou un inspecteur général administratif, il y a eu entre 1500 et
1600 nominations et environ 1200 préfets. Entre 1866 et 1940, la population totale
des préfets s’élève à environ 2000 personnes. Le nombre de nominations dans la
fonction de directeur de préfecture est un peu moins élevé que celui des préfets.
En ce qui concerne les chefs d’arrondissement, le nombre de nominations est plus
élevé dans le Vieux Royaume que dans la Grande Roumanie. Nous estimons à peu
près 13.000 le nombre de chefs d’arrondissement pour toute la période envisagée,
nombre d’entre eux ayant détenu également la fonction de directeur de préfecture.
Au total, il s’agit d’environ 15 à 16 mille membres de l’administration
préfectorale entre 1866 et 1940.
Le grand nombre d’individus à étudier, la longue durée envisagée,
l’insuffisance des sources, le nombre réduit d’instruments de travail sur lesquels
s’appuie notre recherche, soulèvent le problème de la pertinence des échantillons.
Nous avons fait appel aux travaux d’histoire sociale et surtout aux méthodes
utilisées par des historiens comme Christophe Charle, Vincent Wright, Jean Le
Bihan ou par le sociologue Luc Rouban. Même si la comparaison avec la France
permet beaucoup de similarités, l’étude des catégories socio-professionnelles - dans
notre étude de cas les membres de l’administration préfectorale - doit commencer
par la mise en place d’un cadre conceptuel et l’élaboration des critères d’évaluation.
En usant d’un codage adapté à cette situation et aux principales questions soulevées
par notre recherche, nous avons construit nos propres échantillons.
Le choix des échantillons, la collecte, le codage1 et le traitement des
données doivent être bien expliqués afin de bien comprendre la structure de ce
travail. Nous n’avons pas voulu nous limiter à un travail descriptif sur la
construction d’un appareil étatique moderne ou seulement à la présentation de la
législation sur les fonctionnaires publics et des attributions officielles et non
officielles des membres du corps préfectoral. Toutefois, l’utilisation de la méthode
descriptive contribue à une meilleure compréhension de l’édification de la
Roumanie moderne.
Dans la partie qui porte sur le corps des fonctionnaires publics (la
codification de leurs droits et devoirs, ainsi que le processus de cristallisation
d’une « communauté d’intérêts » - selon le terme de Michel Crozier) nous avons
entamé également des recherches plus pointues sur certaines fonctions et agents

1
D’après le sociologue Alain Desrosières « un codage est une décision conventionnelle de construire
une classe d’équivalence entre divers objets, la classe étant jugée plus générale que tout objet
singulier ». Voir Alain Desrosières, « Comment faire des choses qui tiennent. Histoire sociale et
statistique », in Christophe Charle (dir.), Histoire sociale, histoire globale ?, Actes du colloque des
27-28 janvier 1989, Paris, Fondation de la Maison des sciences de l’homme, 1993, p. 26.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 63

publics. Cette entrée dans la problématique de recherche nous permet de mieux


expliquer le choix des membres du corps préfectoral comme objet de recherche et
de mieux intégrer ces catégories de fonctionnaires dans le grand ensemble des
« serviteurs de l’État ». Nous avons réalisé l’enquête sur les membres du corps
préfectoral en opérant des coupes transversales, en faisant des découpages et,
également, des coupes longitudinales par la comparaison de différentes catégories
socio-professionnelles. Nous n’avons pas la prétention d’avoir réalisé une étude
« prosopographique » complète et exhaustive. A notre avis, l’analyse qualitative
est un bon indicateur qui sert à montrer dans quelle mesure l’analyse des
exemples précis sur l’activité et la vie des membres du corps préfectoral se vérifie
au niveau des statistiques et si les exemples trouvés ont également une pertinence
statistique.
La division de l’échantillon en deux parties : d’un coté les préfets et de
l’autre leurs subordonnés, chacune avec son propre questionnaire qui, en lignes
générales, est semblable, mais non pas identique, s’explique par trois raisons.
Premièrement, le traitement des données pour les catégories étudiées doit se faire
indépendamment l’un de l’autre, en tenant compte du degré différent de richesse
des informations et du type de sources qu’on peut employer (plus de dossiers
personnels et de candidature pour les chefs d’arrondissement et les directeurs de
préfecture, plus de sources éditées - dictionnaires, presse, monographies locales -
pour les préfets). Deuxièmement, même si on étudie les dépositaires de ces
fonctions comme un corps, il ne s’agit pas d’une identité sociale et professionnelle
identique. Troisièmement, l’analyse d’une population qui n’est pas si homogène
peut induire une déformation de la réalité en ce qui concerne le poids relatif des
trois fonctions que compose le corps préfectoral.
Pour la fin du XIXe siècle, un outil indispensable à notre recherche a été
l’Annuaire du ministère de l’Intérieur, même si nous en avons déjà énoncé les
insuffisances. Dans le cas des directeurs de préfecture et des chefs
d’arrondissement, faute d’autres types de sources, nous avons choisi de construire
notre échantillon à partir des fiches biographiques de l’Annuaire du ministère de
l’Intérieur paru entre 1893 et 1901, en 1914. Des informations précieuses sur ces
fonctionnaires se trouvent également dans les annuaires du ministère de l’Intérieur
de 1923 et de 1938.
Comme méthode d’échantillonnage le choix arbitraire, par ordre
alphabétique, sur toute la période, était une procédure qu’on a vite écartée à cause
des problèmes soulevés par l’état des sources, déjà énoncées et du fait que
certaines biographies exceptionnelles échappent à notre recherche. Par
conséquent, nous avons préféré réaliser des découpages chronologiques en ce qui
concerne le questionnaire et nous lancer dans des recherches d’archives pour
appréhender l’administration préfectorale sur la longue durée et sur tout le
territoire de la Roumanie. Les coupes transversales que l’on a opérées nous ont
permis de mieux comprendre autant l’importance d’un phénomène qu’on peut
64 ANDREI FLORIN SORA

appeler « la départementalisation des carrières préfectorales » que l’existence


d’une forte synchronisation des processus tels qu’évolution au niveau de la
formation intellectuelle des préfets, croissance du degré de politisation, contrôle
de l’administration centrale, etc.
Afin de soutenir notre approche, nous mentionnons un trait assez
remarquable qui sera longuement étudié dans la partie qui visera le corps
préfectoral. Ainsi, dans la Grande Roumanie, nous avons observé que l’évolution
de l’administration préfectorale est en général synchrone pour tout le pays, mais
elle n’aboutit pas néanmoins à gommer les clivages de comportement et pratiques
institutionnelles d’une province historique à autre. Ni la mise en place de l’état de
siège, ni la période de préfets militaires ne parviendront à altérer le régime
administratif de la Bessarabie, par exemple, en comparaison avec le Vieux
Royaume ou celui des départements de la Transylvanie habités dans une large
proportion par les Roumains.
Les biographies visibles sont celles des individus impliqués dans la vie
politique au niveau national et de ceux qui, au niveau local, ont disposé d’un
prestige personnel et non seulement celui offert par la dignité préfectorale, qui ont
laissé des traces par leurs entreprises culturelles, par des réalisations édilitaires.
En outre, dans leur cas, la visibilité publique, la représentativité sociale,
l’implication dans la vie politique ou leurs activités intellectuelles représentent des
sources pour la prise en compte de nouveaux indicateurs qui échappent à
l’Annuaire du Ministère ou aux informations fournies par les archives créées par
le ministère de l’Intérieur. On rappelle que l’obligation d’établir des dossiers
personnels date d’après la Première Guerre mondiale, mais le traitement des
données s’avère difficile à cause de la dispersion et même la disparition de ce type
de sources. Nous signalons qu’une bonne partie de données biographiques ne
proviennent pas de documents d’archive, comme nous l’avions imaginé au début
de notre travail.
Les dictionnaires biographiques, les journaux et les monographies locales
représentent une source inégale d’informations concernant ceux qui ont exercé la
dignité préfectorale par rapport à leurs subordonnés, même s’ils n’ont pas eu
d’activités politiques ou culturelles, leur travail administratif et politique est plus
visible que celui de leurs subordonnés. Toutefois, on ne doit pas arriver à la
conclusion que le fait qu’ils détiennent la fonction de préfet, même pour une durée
plus longue de temps, assure une meilleure préservation de leur nom ou de leurs
actes.
De l’autre côté, les archives administratives consacrent le phénomène
contraire : les informations biographiques sur les chefs d’arrondissement et les
directeurs de préfecture sont plus riches que celles concernant les préfets, qui pour
la période d’avant 1918 échappent totalement aux dossiers de personnel. Et non
seulement des fiches biographiques. Le chef d’arrondissement, plus que les autres
fonctionnaires, est au cœur de l’écriture administrative au niveau local, il est le
sujet de prédilection des plaintes et des réclamations des citoyens.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 65

En ce qui concerne l’analyse qualitative, les préfets sont plus favorisés


dans notre enquête. Cette situation peut s’expliquer par leur nombre inférieur à
celui de leurs adjoints, par une plus grande visibilité dans la société, par l’appui
que l’on a trouvé dans les autres sources, comme les dictionnaires biographiques -
locales ou nationales - et les études généalogiques. Cependant, le groupe de
directeurs de préfecture et de chefs d’arrondissement occupe une place essentielle
dans notre enquête ; l’absence d’analyses statistiques approfondies est compensée
par une fouille dense dans les archives administratives, qui nous a permis de
recueillir des informations, même en ce qui concerne la vie privée de nos sujets.
Pour un meilleur traitement et pertinence des données nous avons choisi
de mener deux enquêtes : une pour les préfets et l’autre pour leurs subordonnés.
Dans le cas des préfets nous avons réalisé deux grands découpages
chronologiques : un pour le Vieux Royaume (1895-1901) et un autre pour la
Grande Roumanie (1926-1932), en s’appuyant aussi sur des coupes plus marquées
comme l’an 1914. Pour les directeurs de préfecture/les sous-préfets et les chefs
d’arrondissement nous avons mené des enquêtes et des comparaisons pour les
années 1893, 1897, 1914 et 1938. Une recherche approfondie dans les archives du
ministère de l’Intérieur nous a permis de remarquer que la période de l’entre-
deux-guerres accentue jusqu’à l’extrême, avec des conséquences plutôt négatives
que positives, un processus observable à partir de la première décennie du XXe
siècle : la stabilité dans la fonction, mais non pas toujours dans le même poste, des
chefs d’arrondissement. La stabilité s’est répercutée aussi sur les directeurs de
préfecture, qui non seulement sont devenus à leur tour plus stables, mais à leur
destitution furent plus destinés à quitter le corps. Ils revenaient dans le poste de
préteur (pretor) ou ils étaient mis sur les listes d’attente pour un tel poste. A cette
continuité dans la fonction s’est ajoutée la cristallisation d’une identité de groupe
socio-professionnel des chefs d’arrondissement qui sont devenus le principal
vivier pour la dignité de directeur de préfecture. La consolidation d’une certaine
unité de groupe réside dans un type de carrière et de formation intellectuelle
semblables. Nous avons également tenu compte, là où des informations étaient
disponibles, de leur origine sociale ainsi que de leur style de vie ou de celui de
leurs proches. Si l’on compare les évolutions dans la Grande Roumanie avec le
Vieux Royaume on observe que le clivage entre les générations s’est maintenu.
Notre questionnaire prend comme modèle celui construit par Christophe
Charle dans Les élites de la République, qui fait un codage en fonction des
variables suivantes1 : démographiques, sociales, culturelle, idéologiques,
dynamiques, financières. Son échantillon de 1093 individus et l’ampleur de ce
codage sont tributaires d’une grande richesse de sources d’archives et des études
antérieures. Néanmoins Christophe Charle prévient le lecteur que « l’inégale
précision des sources, les facilités diverses d’accès à l’information n’ont pas

1
C. Charle, Les élites de la République (1880-1900), p. 20.
66 ANDREI FLORIN SORA

toujours permis d’être aussi complet sur tous les aspects. Indépendamment de
cette hétérogénéité, l’option d’un échantillon éclaté implique un codage complexe
pour essayer de prendre en compte le maximum des données applicables à
l’ensemble et ne pas se limiter à quelques indicateurs généraux mais pauvres »1.
Dans le choix de nos variables nous avons tenu compte aussi des méthodes
employées par Luc Rouban dans son travail sur les préfets français et par Jean Le
Bihan dans son ouvrage sur les fonctionnaires intermédiaires au XIXe siècle.
La recherche menée par Elena Siupiur sur les intellectuels roumains nous a
été d’une grande aide. Ses analyses ont comme point de départ l’enquête réalisée
dans les années 1970 avec Andrei Pippidi et Vlad Georgescu à l’Institut des
Études Sud-Est Européennes de Bucarest, sous le titre La vie intellectuelle des
Roumains au XVIIe-XVIIIe-XIXe siècle2. Pour le XIXe siècle, l’échantillon
sociologique est composé de 3000 individus nés entre 1780 et 1855 et qui
déploient leur activité après 1800. Les résultats de cette enquête et certaines
données sont également utiles à notre travail, mais nous avons préféré établir
notre propre codage pour plusieurs raisons : les périodes étudiées ne coïncident
que partiellement, l’échantillon retenu par Elena Siupiur n’est pas représentatif
pour notre étude de cas. Pourtant, nous avons tenu compte du questionnaire utilisé
par Elena Siupiur, composée de 11 typologies principales et 77 situations
possibles pour chaque individu.
Nous avons établi deux questionnaires, semblables, un pour les sous-
préfets et les directeurs de préfecture et un autre pour les préfets, en identifiant
plusieurs variables interdépendantes :

Variables Sujets
Chefs d’arrondissement et Préfets
directeurs de préfecture
Démographiques année de naissance
Variables état civil3
souhaitées : nombre d’enfants
date de décès
Géographiques origine géographique : lieu de naissance par département/région
mobilité géographique dans la carrière préfectorale
- si le lieu de naissance ou plutôt le lieu
d’origine de la famille ou le département
où elle exerce de l’influence/détient des
propriétés coïncide avec le lieu de la
première dignité publique (y compris les
fonctions politiques)

1
Ibidem.
2
E. Siupiur, op. cit., p. 45.
3
État matrimonial : marié, non marié (veuf, célibataire).
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 67

Culturelles niveau d’études


filière(s) universitaires suivi(es)1
lieu des études universitaires (nous avons inclus dans cette catégorie
également les écoles supérieures militaires)
activités intellectuelles : écrivain, journaliste, juriste, s’il a rédigé
des ouvrages sur l’administration
Dynamiques première fonction publique
(Carrière) âge d’entrée dans la fonction publique
dernière fonction publique avant la (première) nomination dans la
dignité préfectorale analysée2
type(s) de carrière(s) suivi(s) avant la carrière préfectorale (carrière
professionnelle et politique avant sa nomination): magistrature,
armée, administration (centrale ou locale), instruction publique,
prêtre, avocat, des fonctions politiques
âge de la première nomination dans la fonction étudiée
- nombre des nominations et la
durée de l’exercice du mandat
de préfet
carrière administrative postérieure
- détention de hautes fonctions
administratives
Variables âge de la retraite définitive dans l’administration : s’il s’agit de mort
souhaitées : physique dans le poste, de retraite ou d’un départ définitif vers la
vie politique.
amitiés politiques
profession en fin de carrière
niveau de reconnaissance du
travail par le supérieur (le préfet)
Politiques opinions politiques

fonctions politiques locales : maire de commune rurale/ville/chef


lieu de département, conseiller départemental, membre du conseil
exécutif du département
1
Les filières universitaires identifiées par nous sont les suivantes : sciences juridiques, sciences
administratives, sciences humaines (Philosophie, Lettres, Histoire), Écoles militaires supérieures,
Théologie, grandes écoles techniques (École Polytechnique de Paris, de Vienne, École des
Mines et École des Ponts et Chaussées, etc.), sciences économiques, médecine, autres (chimie,
biologie, etc.).
2
On peut identifier des différences significatives si on analyse séparément cette variable et la
dernière fonction publique. Une grande partie des membres du corps préfectoral n’exerce aucune
activité lucrative pendant les pauses entre une fonction publique de grande importance et la
suivante. On peut repérer des cas de hauts fonctionnaires qui reviennent à leurs activités
professionnelles antérieures.
68 ANDREI FLORIN SORA

fonctions politiques au niveau national : député, sénateur, ministre


- positionnement dans la vie politique
locale : membre important d’un parti
politique au niveau local ou national,
s’il est nommé dans la fonction
pendant qu’il est membre de la
direction de la filiale locale
(président, vice-président, secrétaire)
du parti au pouvoir
Sociales origine sociale1, cette variable vise surtout les préfets2.
- réseaux ou dynasties préfectorales :
le poids de la famille au niveau local.
Voir s’il s’agit d’autoreproduction au
sein du département.
Variables origine sociale et famille de l’épouse,
souhaitées son implication dans la société et ses
fonctions sociales dans les stratégies
de carrière.
De consécration prestige antérieur, au niveau local ou même national : faits d’armes,
implication dans la vie locale, prestige de la famille
Variables liens franc-maçonniques
souhaitées
Financières, Fortune
Variables propriétés dans le département
souhaitées :

Nous avons eu recours à des exemples qui dépassent le découpage


chronologique des échantillons envisagées. Ces exemples montrent mieux la
pertinence de notre analyse quantitative, les changements intervenus dans un
même département ou même par une autre génération de la même famille qui
obtient des dignités préfectorales. La micro-histoire sociale de la vie
administrative locale enrichit beaucoup notre analyse.

1
L’origine sociale n’est pas d’habitude présente dans les dossiers personnels ; dans le cas des
directeurs de préfecture et des chefs d’arrondissement on ne peut pas faire recours à d’autres types
d’informations pour combler ce manque.
2
En ce qui concerne le codage de l’origine sociale nous avons entrepris un regroupement dans :
grandes familles nobles (grands boyards), moyennes et petites familles nobles, grande bourgeoisie,
professions juridiques, libérales (notamment médicales), intellectuelles (professeur de lycée, de
l’université) et ceux dont le père est dans la haute et la moyenne fonction publique, classes
populaires (familles des paysans, petits fonctionnaires).
Première partie

Construire une fonction publique


Chapitre II
Organiser l’État

La Roumanie moderne, XIXe siècle –


première moitié du XXe siècle
« L’État n’est pas seulement un appareil administratif, il
est également une figure politique abstraite, en tant qu’il
incarne le principe de souveraineté. Il est une forme
efficace de représentation sociale. C’est pourquoi
l’histoire de l’État doit être par excellence le produit d’une
articulation entre l’histoire des faits et l’histoire des idées
et des représentations sociales »
Pierre Rosanvallon1

À partir de la dernière décennie du XIXe siècle a commencé en Roumanie un


processus de codification complexe de l’appareil étatique. La modernisation
législative a été limitée par le changement des lois récentes, peu de temps après
leur promulgation, parfois même par le parti qui les avait fait voter.

Les institutions. La structure ministérielle de la Roumanie,


XIXe siècle – 1940
Le titre de ministre est mentionné pour la première fois dans les Pays
roumains, par les Règlements organiques (le Règlement organique de la Valachie,
art. 46, le Règlement organique de la Moldavie, art. 49). Les ministres étaient
subordonnés au prince régnant et ils répondaient d’un ou de plusieurs domaines
d’activité. Au début des années 1830, dans les deux principautés, il y avait les
ministères (départements) suivants: Treburile din Lăuntru (ministère de
l’Intérieur), Visteria (Finances), Postelnicia (Secrétariat d’État, qui assurait aussi
le secrétariat du Conseil administratif2 et de l’Assemblée nationale), Ministerul

1
Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Éditions du Seuil, 1990, p. 14.
2
Le Conseil administratif (Consiliul administrativ), créé par les Règlements organiques, était
composé des titulaires des départements des affaires intérieures, des Finances, du secrétariat d’État
(Postelnicia) et du prince régnant qui était son président. Même s’il avait un pouvoir de décision
limité (celui-ci incombait surtout au prince) le Conseil administratif devait assurer le bon
fonctionnement de l’Assemblée et préparer les projets de loi ; discuter les questions d’ordre
administratif, financier, commercial. On ne peut pas considérer ce conseil comme un véritable
Conseil des ministres.
72 ANDREI FLORIN SORA

dreptății ou Marea Logofeție (Justice), Ministerul Oștirii ou la Miliția (ce n’était


pas à proprement parler un ministère de la Guerre, il remplissait le rôle de
maintien de l’ordre intérieur, de point de vue sanitaire et policier1). Outre ces
départements, en Valachie il y en avait deux autres : Treburile Bisericești ou
Marea Logofoție a Credinței (le ministère des Cultes) et un ministère du Contrôle
(un ancêtre de la Cour des comptes). En Moldavie, sur l’exemple de la Valachie a
été créé un ministère des Cultes en 1849, date qui correspond également à
l’apparition d’un ministère des Travaux publics, qui a assumé des responsabilités
auparavant accomplies par le ministère de l’Intérieur : construction et entretien
des ponts et des chaussées, pavage et alignement des rues, etc.
Au milieu du XIXe siècle, les ministères n’avaient pas encore une structure
uniforme. Chaque ministère était divisé en services ministériels, sections et sous-
sections (mese). Les ministres étaient responsables de leurs actes devant le prince
régnant. À la fin du XIXe siècle, la structure d’un ministère incluait des services
centraux et extérieurs. Même s’il n’y avait pas d’uniformisation et si la structure
d’un ministère pouvait varier d’une loi à l’autre, d’un gouvernement à l’autre, on
remarque l’existence permanente des directions, organisées à leur tour en bureaux.
Auprès des ministères pouvaient être attachées aussi diverses administrations,
régies ou caisses autonomes.
Dans les premiers mois du règne du prince Alexandru Ioan Cuza, élu à la
fois en Valachie et en Moldavie, les changements dans l’administration se sont
limités essentiellement à la modification des dénominations. La Moldavie a
changé la première le nom du Conseil administratif extraordinaire en celui de
Conseil des ministres (organisme établi par la Convention de Paris de 1858). À la
tête du Conseil des ministres, un pour chaque principauté, a été mis un président,
nommé par le prince. Le président du Conseil devait être titulaire du portefeuille
d’un ministère2.
Pendant le règne de Cuza, conséquence de la croissance de l’autonomie
des Principautés Unies, a été créé le ministère des Affaires étrangères (27 juillet/8
août 1862). Le Secrétariat du Conseil des ministres a été réorganisé, avec un
secrétaire général à sa tête et un directeur de la chancellerie, avec rang de
directeur ministériel. En juillet 1864, suite à un processus de fusion, a été
constitué le ministère de l’Intérieur, de l’Agriculture et des Travaux publics et,
jusqu’au 5/17 décembre 1864, un ministère de la Justice, des Cultes et de
l’Instruction publique. Pendant le règne de Cuza on a créé d’autres institutions
vitales pour un État moderne : une Cour de cassation et de justice (en janvier
1861) et une Cour des comptes (en février 1864).

1
Manuel Guțan, Istoria administraţiei publice româneşti, deuxième édition Bucarest, Hamangiu,
2006 [2005], p. 138.
2
La loi du 7/19 avril 1881 admettait que pour être Premier ministre il était suffisant que le titulaire
détienne au moins la fonction de ministre sans portefeuille.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 73

En 1866, la Roumanie comptait huit ministères : de l’Intérieur, de la


Justice, des Finances, des Cultes et de l’Instruction publique, des Affaires
étrangères, de l’Agriculture, du Commerce et des Travaux publiques, de la Guerre
(de l’Armée). En 1883, on a ajouté le ministère des Domaines, transformé en 1897
en ministère de l’Agriculture, de l’Industrie, du Commerce et des Domaines, puis
en 1908 divisé en deux : le ministère de l’Agriculture et des Domaines et le
ministère de l’Industrie et du Commerce. Dans certains cas, l’adoption de la loi
d’organisation d’un ministère ne s’est réalisée que tardivement. Tel a été le cas
pour le ministère de l’Intérieur, qui n’allait bénéficier d’une loi d’organisation de
ses deux services principaux (l’administration centrale et l’administration
territoriale) qu’en 18921. Les ministres étaient nommés d’habitude sur des critères
politiques, par décret royal, et après avoir prêté serment. Ils étaient considérés
comme des fonctionnaires politiques (« dignitaires ») avec tous les droits qui
incombaient à ce statut (traitement, droit à pension).
En 1920, sous un gouvernement dirigé par le général Averescu, la
structure des ministères subissait plusieurs modifications. À la place du ministère
des Cultes et de l’Instruction publique a été créé le ministère des Cultes et des
Arts et le ministère de l’Instruction publique (unifiés de nouveau en 1929). Par
l’apparition du ministère de l’Agriculture, d’un côté, et du ministère des
Domaines, d’un autre côté (unifiés en 1922), une autre institution était
transformée, distribuant ces domaines d’activité à deux nouvelles entités
institutionnelles. En 1922 ont été créés également deux nouveaux ministères :
Communications (unifié en 1929 avec le ministère des Travaux publics), Travail
et Protection sociale. À partir d’avril 1922 cette dernière institution prenait le nom
de ministère de la Santé publique, du Travail et de la Protection sociale et
quelques mois plus tard, en octobre 1922, à sa place était créé un ministère de la
Coopération et un autre des Assurances sociales, unifiés à nouveau en 19292.
Dans les années 1930 ont été créées d’autres institutions comme le ministère de
l’Armement (1934-1937 et à nouveau en 1940), le ministère de l’Air et de la
Marine (1936), le ministère du Commerce extérieur (1940), etc.
En 1939, sous la présidence du Conseil des ministres d’Armand Călinescu,
on trouvait ainsi les ministères de l’Intérieur, des Affaires extérieures, des

1
Par la loi sur l’administration centrale du ministère de l’Intérieur du 19 avril 1892 (modifiée le 30
avril 1895) et ensuite par la loi sur les services extérieurs de ce ministère du 1er novembre 1892
(promulguée par Carol I le 4 octobre 1892, mais publiée dans le MO du 1er novembre 1892) ont été
codifiés d’une manière plus précise l’organigramme du ministère de l’Intérieur, son rôle et ses
fonctions dans l’État Roumain, ainsi que les attributions, les obligations et les conditions
d’admission des fonctionnaires de l’administration centrale et locale du ministère de l’Intérieur.
2
Suite à ces modifications, par la loi du 2 août 1929 la Roumanie comptait seulement dix
ministères : de l’Intérieur, des Affaires étrangères, des Finances, de la Justice, de l’Instruction
publique et des Cultes, de l’Armée, de l’Agriculture et des Domaines, de l’Industrie et du
Commerce, des Travaux publics et de la Communication et celui du Travail, de la Santé et de la
Protection sociale. MO, no 169, 2 août 1929, p. 6114.
74 ANDREI FLORIN SORA

Finances, de la Justice, de la Défense nationale, de l’Air et de la Marine, de


l’Armement, de l’Économie nationale, de l’Agriculture et des Domaines, de
l’Éducation nationale, des Cultes et des Arts, du Travail, de la Santé et de
l’Assistance sociale, des Travaux publics et des Communications, un ministre
d’État pour les minorités, fonction nouvellement créée et neuf sous-secrétaires
d’État. L’assassinat du Premier ministre Călinescu n’a pas déterminé seulement
une forte répression contre les légionnaires, mais aussi des changements au niveau
de la structure étatique. Le déclenchement de la Deuxième Guerre mondiale a
provoqué la modification de la structure et du nombre des ministères de la
Roumanie, pays qui avait déclaré sa neutralité. Dans le gouvernement Argetoianu
(du 28 septembre au 23 novembre 1939) sont apparus des titulaires de nouveaux
portefeuilles ministériels comme celui de la Propagande nationale ou de
l’« Inventaire de la richesse publique ». Dans le gouvernement Gigurtu (juillet-
septembre 1940) sont apparus la fonction de vice-président du Conseil des
ministres, le ministère de l’Armement et le ministère du Commerce extérieur.
À l’occasion de l’union de la Bessarabie avec la Roumanie, dans le
gouvernement Marghiloman de 1918, on a introduit la fonction de secrétaire d’État.
En avril 1918 il y avait deux « secrétaires d’État pour la Bessarabie », suivis, à la fin
de l’année 1918, par les secrétaires d’État pour la Transylvanie et la Bucovine. En
1920, la réorganisation institutionnelle a touché la Chancellerie du Conseil des
ministres, formée d’une direction administrative (incluant le cabinet et la
chancellerie de la Présidence, du bureau de la comptabilité et du personnel) et d’une
direction politique (incluant le bureau des affaires politiques, le bureau des
pétitions, le bureau de la presse)1. La fonction de sous-secrétaire d’État était prévue
dans la Constitution de 18662, mais n’est devenue effective qu’à partir de 19203.

Tout au long de la période 1866-1940 le ministère de l’Intérieur est resté


l’institution clé de l’administration roumaine. Sa direction a été presque toujours
confiée soit à une personne proche du chef du gouvernement, soit au Premier
ministre lui-même. Le ministère de l’Intérieur avait de larges attributions, dont les
plus importantes étaient l’administration générale du pays et le maintien de l’ordre
public, auxquelles s’ajoutaient des attributions comme les problèmes sanitaires, la
surveillance des relations entre les paysans et les propriétaires terriens, la
construction de certains édifices publics. Le contrôle du ministère de l’Intérieur
donnait aux partis politiques la possibilité de nommer et de compter sur le soutien
des fonctionnaires publics, qui les rassuraient sur les résultats des élections.

1
M. Guțan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 217.
2
« Constituțiunea din 1866 », art. 130, in Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Mona-Lisa Pucheanu,
Corneliu-Liviu Popescu, Constituţiile române – Texte. Note. Prezentare comparativă, Bucarest,
Monitorul Oficial, 1993, p. 63.
3
Pour plus d’informations sur la création de la fonction de sous-secrétaire d’État voir Victor Onișor,
Tratat de drept administrativ, deuxième édition, Bucarest, Cartea Românească, 1930, p. 53.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 75

L’administration roumaine en Dobroudja.


Un territoire distinct de l’État roumain ?
Par le Traité de Paix signé lors du Congrès international de Berlin (le 1/13
juin – le 1/13 juillet 1878), les départements de Cahul, de Cetatea Albă et d’Ismail
sont revenus à la Russie. En échange, la Roumanie recevait le nord de la
Dobroudja, le Delta du Danube et l’Île des Serpents (Insula Şerpilor), administrés
à ce moment-là par la Russie1. Le nouveau territoire roumain avait été avant 1877,
pour quatre siècles et demi, sous administration ottomane.
De 1878 à 1880, la Dobroudja a été gouvernée par les autorités roumaines,
à la suite du Traité de Paix de Berlin et d’un règlement promulgué par Carol I le
13 novembre 18782, qui allait être appliqué un jour plus tard. Il faut souligner que
le règlement de 1878 prévoyait que chaque village de la Dobroudja constitue une
commune (art. 8) et le préfet devait administrer jusqu’à nouvel ordre selon les lois
et les coutumes locales, en donnant aussi son concours et celui de l’administration
locale à l’application « à la lettre » des règlements des autres ministères3. Les
attributions des préfets et des chefs d’arrondissement de la Dobroudja étaient
presque les mêmes que celles des préfets du nord du Danube. Ces fonctionnaires
avaient plus d’autorité dans les questions de tutelle administrative.
Au début, la Dobroudja a été divisée du point de vue administratif en trois
districts: Tulcea, Kűstenge (Constanţa) et le Nouveau Silistra (Silistra Nouă) avec
chefs lieu à Tulcea, Constanţa, et, dans le cas de Silistra Nouă, Rasova et ensuite
Cernavodă4. En 1879, on a supprimé le département de Silistra Nouă, le
département de Constanţa étant divisé en cinq ocoale (Constanţa, Hârşova,
Mangalia, Medgidia, Silistra Nouă) et le département de Tulcea en quatre ocoale
(Babadag, Măcin, Tulcea et Sulina avec l’Ile des Serpents). À la tête des
départements il y avait des préfets et à la tête des arrondissements des
administrateurs (administrator), équivalents des sous-préfets dans cette province.

1
Les Roumains ont pris ces provinces des autorités militaires russes. Dans le département de Silistra
Nouă - et nous pensons que dans les autres départements les choses se sont passées de la même
manière - le représentant de la nouvelle administration roumaine (le préfet « ad-interim » Alexandru
Macedonski) et le commandant russe ont rédigé un procès-verbal de « prise de possession de
l’administration du département ». Ce procès-verbal contenait un inventaire des registres, des
dossiers d’archives, ainsi que des biens immobiliers et mobiliers (meuble, bétail). L’inventaire des
biens immobiliers comprenait une présentation des édifices publics du nouveau département. ANIC,
fonds Ministerul de Interne. Divizia administrativă (2602), ds. 225/1878, passim.
2
Regulamentul, instrucţiunile şi proclamaţiunile date pentru organizarea Dobrogei, in ANIC,
fonds Ministerul de Interne. Divizia administrativă (2602), ds. 264/1878.
3
Ibidem, f. 9 v., 10 r.
4
Adrian Rădulescu, Ion Bitoleanu, Istoria Dobrogei, Constanța, Ex Ponto, 1998, p. 354.
76 ANDREI FLORIN SORA

La loi du 9/21 mars 18801, appelée à l’époque Constitution de la Dobroudja,


portait sur les questions territoriales, les libertés et les droits publics, l’organisation
administrative et judiciaire, les finances publiques et le pouvoir armé du nouveau
territoire intégré par l’État roumain. Même si la législation appliquée dans la
Dobroudja ne différait que très peu par rapport au reste de la Roumanie, cette région
avait un statut juridique particulier : on n’appliquait pas la Constitution de 1866,
mais la loi de 1880. En outre, les habitants de la Dobroudja n’étaient pas représentés
au Parlement de Bucarest. Par la loi du 19/31 avril 1909, modifiée le 14/26 avril
1910, le régime constitutionnel roumain a été étendu aussi en Dobroudja. Les
citoyens de cette région allaient recevoir en 1912 le droit de participer aux élections
législatives. Par une loi du 13 janvier 1913 on a supprimé les arrêtés antérieurs sur
les élections communales et départementales, qui, par rapport au reste de la
Roumanie, avaient accordé, sur ces questions, des pouvoirs étendus aux agents du
pouvoir central dans le territoire. À partir du 1er avril 1914, toute distinction
administrative entre la Dobroudja du Nord (départements de Constanţa et de
Tulcea) et les départements de Valachie et de Moldavie a été annulée.
Le territoire obtenu par la Roumanie - environ 7780 km2 avec une
population d’environ 280.000 habitants - suite au Traité de Paix de Bucarest (28
juillet/10 août 1913), qui a mis fin à la Deuxième Guerre balkanique, faisait partie
des anciens districts bulgares de Rusciuk, Varna et Șumla : les arrondissements de
Silistra, Turtucaia, Dobrici et Balcic et une partie de l’arrondissement de Curt-
Bunar2. De juillet 1913 jusqu’à la promulgation de « la loi d’organisation de la
Nouvelle Dobroudja » du 1/14 avril 19143, cette région a été administrée par des
arrêtés du Conseil des ministres et des conseils ministériels. Jusqu’au 1er
septembre 1913 l’administration a été assurée par les autorités militaires4, et à
partir de cette date l’administration publique a été confiée à un Commissariat
civil, dirigé par un commissaire civil, aidé par deux conseillers, avec pour siège
Silistra. La région, connue sous le nom de Dobroudja du Sud ou de Quadrilatère
(Cadrilater), a été divisée en deux départements : Durostor (le chef-lieu à Silistra)
et le département de Dobrici, appelé par la loi d’avril 1914 Caliacra (le chef lieu à
Bazargic). Les préfets et les administrateurs d’arrondissement de ces deux
départements avaient presque les mêmes attributions que leurs collègues de
Moldavie et Valachie, mais ils bénéficiaient d’une plus grande autorité, pouvoir et
indépendance administrative. Le préfet avait le droit de contrôle sur l’ensemble
des services publics de son département, à l’exception de la Justice et de l’Armée

1
MO, no 57, 9/21 mars 1880, p. 1581-1584.
2
Constantin Tudor, Administraţia română în Cadrilater, 1913-1940, thèse de doctorat, Université
de Bucarest, 1999, p. 35.
3
MO, no 1 bis, 1/14 avril 1914, p. 49-63.
4
Ibidem, p. 37.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 77

(art. 23), il nommait les maires des communes rurales, et dans le cas des villes les
maires étaient nommés par décret royal à la suggestion du préfet (art. 44)1.
Même si la loi d’organisation de la Dobroudja du Nord prévoyait des
élections pour les conseils locaux et départementaux, celles-ci n’ont été organisées
qu’après la Première Guerre mondiale parce que les autorités roumaines n’ont pas
réussi à rédiger avant septembre 1916 les listes des personnes devenus citoyens
roumains2. Dans ces conditions, les cinq membres des conseils locaux intérimaires
des villes étaient nommés par décret royal, suite à la proposition du préfet, tant
que les conseils des communes étaient formés par trois membres nommés par le
préfet3. Le conseil départemental était composé par les chefs des services publics,
les maires des villes, et les représentants des cultes ; le président du conseil était le
préfet4. Il faut noter que la loi du 1/14 avril prévoyait que les membres des
conseils départementaux de Dobroudja du Nord soient nommés parmi les
membres des conseils locaux. Les conseils départementaux de Quadrilatère
n’avaient pas d’organe exécutif, comme c’était le cas pour le reste du pays. Les
attributions des conseils départementaux étaient accomplies par les préfets5. Nous
pouvons donc affirmer que l’intégration du Quadrilatère à la Roumanie a suivi la
même voie que celle de la Dobroudja du nord, caractérisée par une étape
d’administration militaire suivie par une forte centralisation, remplacée, à son
tour, par l’application totale de la législation roumaine.

Minorités roumaines hors de la Roumanie : le régime de


l’administration publique avant 1918

La Bessarabie
Par le traité de paix signé à Bucarest en 1812, avec la complicité de
quelques-uns des grands dignitaires turcs, la Russie obtenait de l’Empire ottoman
le territoire situé entre les rivières Prut et Dniester - Nistru en roumain - (la partie
orientale de la Principauté de la Moldavie et une région, Boudjak (Bugeac),
auparavant sous contrôle ottoman direct). Au début, la nouvelle province,
oblastie, a bénéficié d’autonomie : son administration était assurée par un
gouvernement provisoire et une assemblée (Sfat Obştesc). Le gouvernement,
dirigé par un gouverneur civil, originaire de cette province, subordonné à un
gouverneur général militaire, avait deux services (administrative et judiciaire).
L’Assemblée (Sfatul Obştesc) nommait les chefs de départements. Les boyards
roumains étaient membres de l’assemblée provinciale et ils participaient à

1
Loi du 1/14 avril 1914, in MO, no 1 bis, 1/14 avril 1914, p. 53.
2
C. Tudor, op. cit., p. 48.
3
Loi du 1/14 avril 1914, art. 59 et 60, op. cit., p. 54.
4
C. Tudor, op. cit., p. 48.
5
Loi du 1/14 avril 1914, art. 41, op. cit., p. 53.
78 ANDREI FLORIN SORA

l’administration effective de la province. Les Russes ont maintenu les anciennes


institutions civiles et judiciaires et la langue roumaine était employée dans
l’administration. L’année 1828 marque la fin de la relative autonomie de la
Bessarabie, par son intégration au Gouvernement Général du Novorossisk.
Si au cours des premières années l’Empire russe a gardé l’ancienne
division administrative en 12 départements (ținuturi)1, chacun composé de
plusieurs ocoale2, en 1828, les douze ținuturi3 ont été réduits à huit4, chacun
d’entre eux ayant une administration (isprăvnicie) composée d’un capitaine et
quatre conseillers ou commissaires, issus de la noblesse. Leur nomination devait
être confirmée par le gouverneur5. À partir de 1839, en Bessarabie a fonctionné
l’institution de la voloste, constituée par l’association des habitants de plusieurs
communes (derevnia) de la même confession. On pouvait former une voloste s’il
y avait au moins 300 hommes majeurs, mais on ne pouvait pas dépasser le chiffre
de 2000 membres6. Cette organisation administrative, la voloste, jouissait d’un
certain degré d’autonomie en ce qui concernait la modalité d’élection des
membres du conseil et de ceux de la délégation de la voloste, par tous les
électeurs, hommes et femmes7.
La loi des zemstva du 1er janvier 1864, composante essentielle du
processus de modernisation institutionnelle de la Russie initié par le tsar
Alexandre II (1855-1881), a modifié la structure de l’administration de l’Empire.
En Bessarabie, cette loi a été appliquée à partir de 18698. Plusieurs voloste
constituaient un zemstvo, et tous les zemstva départementaux formaient le zemstvo
de la province9. Les zemstva départementaux étaient composés de délégués – des
propriétaires, y compris des paysans - élus parmi la population, pour une période
de trois ans10. Sans exception, toutes les classes sociales avaient le droit de voter
pour les zemstva départementaux. Chaque échelon de l’administration locale

1
Cetatea Albă, Chilia, Codru, Greceni, Hotărniceni, Hotin, Iaşi, Ismail, Lăpuşna, Orhei, Soroca.
2
Cette division territoriale a été introduite aussi dans les anciens raïas et dans le Boudjak.
3
La défaite de la Russie dans la guerre de Crimée (1853-1855) et le traité de Paris de 1856 ont
obligé l’Empire russe à rétrocéder à la Principauté de la Moldavie les départements du sud de la
Bessarabie : Cahul, Ismail et Bolgrad, (Cetatea Albă), qui allaient être reconquis par la Russie en
1878.
4
Bălţi, Cetatea Albă, Cahul, Chişinău, Hotin, Orhei, Soroca, Tighina et le département urbain
d’Ismail.
5
Ioan Silviu Nistor, Comuna şi judeţul. Factori ai civilizaţiei româneşti unitare. Evoluţia istorică,
Cluj-Napoca, Dacia, 2000, p. 108.
6
Anton I. Milea, Rolul pretorului după legea de unificare administrativă, Bucarest, Cartea
Românească, 1928, p. 6-7.
7
Gavril Ursu, Ştefan Oniga, Primpretorul şi plasa. Cu o bogată expunere istorică, şi o descriere a
a Plăşii în diferite State străine, Alba-Iulia, 1933, p. 12.
8
P. Gh. Gore, Autoadministrarea şi zemstvoul, Chișinău, 1920, p. 13.
9
Le zemstvo de la province a été dissous par le gouvernement de Bucarest le 3/16 octobre 1918.
10
I. S. Nistor, op. cit., p. 108.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 79

(voloste, zemstvo, province) avait un comité de direction (uprava) chargé de


l’exécution des décisions des assemblées locales et responsable de
l’administration des biens publics.
Une nouvelle loi sur l’administration locale a été promulguée le 12 juin
1890. Son but principal consistait à accroître le degré de centralisation, par la
diminution des attributions des institutions locales. À la direction de la voloste on
nommait un fonctionnaire (nacealnic), représentant du gouvernement. Cette
centralisation a eu des conséquences aussi positives, qui ont conduit à un meilleur
fonctionnement des zemstva : l’accroissement de la responsabilité des
gouverneurs provinciaux, en matière notamment de santé publique, éducation, de
constitution de réserves de nourriture1.
La Bucovine
La convention du 7 mai 1775 signée entre la Sublime Porte et l’Autriche a
conduit à l’extension de la domination des Habsbourg dans le nord de la
Moldavie, dans les pays de Câmpulung-Suceava, Cernăuţi (Czernowitz en
allemand) et Suceava2. La nouvelle circonscription administrative autrichienne
nommée par les conquérants Bucovine (de l’allemand Buchenland ou du slavon
bouk, signifiant « pays des hêtres ») avait une surface d’environ 10.440 km2 et une
population évaluée entre 67.000 et 73.000 habitants3. De 1775 à 1786, la
Bucovine s’est trouvée sous une administration militaire, dirigée par un
gouverneur militaire. Du point de vue territorial administratif, la Bucovine était
divisée en cinq districts (Cernăuţi, Câmpulung Moldovenesc, Câmpulung Rusesc,
Siret, Suceava). De 1786 à 1862, avec une brève pause entre 1849 et 18504, la
Bucovine a été l’un des dix-neuf cercles administratifs de la Galicie. Il s’agissait
d’une administration civile dirigée par un Kreisvorsteher ou Kreishauptmann5.
L’échelon inférieur, le cercle de la Bucovine comptait 15 districts6.
Du point de vue institutionnel et administratif, du 1862 à 1918 la Bucovine
a été organisée selon le modèle du duché, ayant son propre organe législatif (la
Diète), un organe exécutif (le Comité du Pays – Landesausscschuss) représenté
par la délégation permanente de la Diète et composé de quatre membres, ayant
comme chef des autorités autonomes, un capitaine du pays (Landeshauptmann). Il

1
W. Bruce Lincoln, The Great Reforms. Autocracy, Bureaucracy and the Politics of Change in
Imperial Russia, Dekalb, Northern Illinois University Press, 1990, p. 187.
2
Constantin Ungureanu, Bucovina în perioada stăpânirii austriece, 1774-1918: aspecte etno-
demografice şi confesionale, [Chișinău], Civitas, 2003, p. 20.
3
Ibidem, p. 24
4
Dans la Constitution autrichienne du 4 mars 1849, la Bucovine était mentionnée comme duché,
indépendant de la Galicie, mais en fait le statut de duché autonome a été obtenu seulement en
1861.
5
Ion Nistor, Istoria Bucovinei, Bucarest, Humanitas, 1991, p. 52.
6
Cernăuţi, Câmpulung, Coţmani, Dorna, Gura Humorului, Putila, Rădăuţi, Sadagura, Siret, Solca,
Storojineţ, Suceava, Văşcăuţi, Vijniţa, Zastavna.
80 ANDREI FLORIN SORA

fut institué la fonction de gouverneur, président du pays (Landespräsident), chef


de toutes les autorités, représentant du pouvoir central de Vienne et nommé par
l’Empereur. Ce système administratif a eu comme résultat une plus grande
autonomie de la province et la nomination dans des fonctions publiques d’un
nombre important de Roumains.
Suite à la loi du 19 mai 1868, la Bucovine a été divisée en onze districts
(Bezirkshauptmannschaft)1, qui ne bénéficiaient pas de personnalité juridique,
dirigés par des fonctionnaires (Bezirksvorteher) nommés par le président du pays.
Jusqu’en 1868, ces fonctionnaires ont eu des attributions à la fois administratives
et judiciaires. Par une loi d’août 1908 le nombre de ces districts a baissé à huit. En
ce qui concerne la grande majorité des décisions des organes locales,
l’approbation des organes supérieurs centraux n’était pas nécessaire2.
La Transylvanie
La création en 1867 de l’État dualiste Autriche-Hongrie a donné à la
Hongrie le droit d’autonomie législative et celui de constituer son propre système
administratif. La diète de la Transylvanie a été dissoute, fait qui coïncide avec la
fin du régime libéral dans cette province (1860-1867) et avec la fin de la brève
période pendant laquelle les Roumains ont réussi à faire entendre leurs voix dans
l’administration de la province. Par la loi XLIII du 8 décembre 1868, qui en
théorie confirmait la disparition des inégalités entre les confessions, la
Transylvanie était incorporée au royaume hongrois et son autonomie, abolie.
Dans la Transylvanie d’après le compromis austro-hongrois, la grande
diversité de structures administratives-territoriales a été remplacée par seulement
deux : le comitat (megye) et la ville « à droit juridictionnel » (törvenyhatosagi
jogú városok), entités administratives ayant un statut proche. Le processus de
constitution des comitats s’est achevé en 1876. Le découpage du territoire
entrepris par le gouvernement de Budapest a tenu en général compte des
anciennes unités administratives, mais en essayant en même temps d’assurer un
plus grand contrôle au niveau local des Hongrois.
La loi XVII de 1870 a apporté des modifications dans la structure de
l’administration locale en Hongrie, y compris en Transylvanie, en changeant la
composition et les modalités d’élection des membres du conseil du comitat
(congregatio comitatense). Une moitié des membres du conseil était élue et l’autre
moitié était constituée par des membres légitimes, dits les virilistes, les grands
contribuables, en général les grands propriétaires terriens. Les comitats avaient
trois attributions principales (maintenues par la loi de 1886) : le droit de s’auto

1
Cernăuţi, Câmpulung, Coţmani, Gura Humorului, Rădăuţi, Siret, Storojineţ, Suceava, Văşcăuţi,
Vijniţa, Zastavna.
2
M. Stoica, « Aspecte ale legislației și funcționării administrației locale în Romînia burghezo-
moșierească (1918-1944) », in STUDIA Universitatis Babeș-Bolyai, series Iurisprudentia, VIII,
1963, p. 25.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 81

gouverner, la fonction d’accomplir les ordres administratifs de l’État, et le droit de


veiller aux problèmes d’ordre général1. Le conseil du comitat nommait les
fonctionnaires publics et avait des attributions politiques. La loi de 1870 a essayé
de réglementer les rapports entre l’administration locale (les institutions du
comitat, les notables) et le gouvernement, pouvoir central, représenté dans le
territoire par le fôispán2, une sorte de préfet, qui avait reçu des attributions de
contrôle et de surveillance, sans que la loi soit totalement explicite. Le fôispán
avait le droit de nommer seulement des fonctionnaires inférieurs, mais il pouvait
suspendre le vice commis (alispán) - ce dernier nommé par le conseil du comitat -
s’il obtenait l’accord du ministre de l’Intérieur3. Ces incohérences législatives ont
été corrigées par la loi XXI de 1886, qui visait l’administration communale et par
laquelle on indiquait d’une manière plus explicite les modalités d’exercice de la
fonction de fôispán et ses devoirs.
La loi VI de 1876, complétée en 1877, confirmait la division des comitats
en cercles administratifs (Járás szolgabiroi hivatal), dirigés par un föszalgabiró
(proto pretor en roumain), fonctionnaire du comitat et en même temps
représentant du pouvoir central et subordonné directement au alispán. Le
föszalgabiró était aidé dans les affaires administratives par un szalgabiró (pretor
en roumain). Par la même loi de 1876, le gouvernement de Budapest annulait
l’autonomie locale des Allemands et des Roumains de Transylvanie4. Le contrôle
du pouvoir central dans l’administration locale a été renforcé par la création du
comité administratif, qui représentait le gouvernement au niveau local (dans le
comitat).
La réorganisation de l’administration locale s’est produite une nouvelle
fois en 1886, par la loi XXI sur l’administration des comitats et des municipes et
la loi XXII sur l’administration communale. Une moitié des membres des
assemblées locales des comitats, des villes et des communes était choisie par le
collège des grands contribuables (les virilistes) et l’autre moitié élue au suffrage
universel ; les hauts fonctionnaires étaient membres de ces assemblées5. Même si
en théorie on avait accordé de larges prérogatives à ces assemblées, en fait leurs

1
Sigmund Andrei, « Contribuţiuni la reforma administrativă », in Revista de Drept Public, no
4/1926, p. 425-426.
2
Ce fonctionnaire était issu de la noblesse et des grandes propriétaires terriens, à la différence
d’alispán qui était en général le représentant de la bourgeoisie.
3
Péter Kovács, « La Hongrie et ses instances de Droit Public similaires aux préfets français », in
François Borella (dir.), Le préfet, 1800-2000. Gouverneur, Administrateur, Animateur, Nancy,
Presses Universitaires de Nancy, 2000, p. 71.
4
Dans les années 1870 il y avait en Transylvanie les comitats suivants : Alba Inferioară, Arad,
Bichiş, Bihor, Bistriţa-Năsăud, Braşov, Caraş Severin, Cenad, Ciuc, Cojocna, Făgăraş, Hunedoara,
Maramureş, Mureş-Turda, Odorhei, Sălaj, Sătmar, Sibiu, Solnoc-Dăbâca, Timiş, Târnava Mare,
Târnava Mică, Torontal, Trei Scaune, Turda-Arieş, Ugocea.
5
Iulian M. Peter, « L’administration locale en Transylvanie », in Revista de Drept Public, IX,
1934, p. 341-342.
82 ANDREI FLORIN SORA

pouvoirs étaient limités et leur activité était contrôlée par l’administration


centrale. D’autres aspects des lois de 1886 touchaient la sous division du comitat,
le cercle administratif (nommé par les Roumains pretură), qui recevait des
services spéciaux et autonomes. Chaque cercle avait une direction sanitaire,
vétérinaire, de la comptabilité, des routes, des contraventions, de l’archive et du
secrétariat, dirigées par le föszalgabiró1. Ce fonctionnaire avait de larges
attributions dans tous les domaines de l’administration communale dans sa
circonscription administrative. Il était à la fois chef de la police, il avait la
fonction de direction, de contrôle et de tutelle des actions des autorités
communales, il était le délégué des ministères, il était le président de la
commission de nomination des fonctionnaires, il était membre de toutes les
associations communales, ayant même le droit de rédiger les brevets industriels et
commerciaux2. Le chef du cercle administratif hongrois avait des prérogatives
supérieures au sous-préfet roumain.
En ce qui concerne le nombre de Roumains employés dans
l’administration de l’État hongrois, l’historien Ladislas Makkai l’estimait à 10.025
fonctionnaires en 19003, chiffre qui nous paraît exagérée. Selon un autre auteur,
en 1900, la structure par ethnie de l’administration locale de la Transylvanie était
la suivante : dans l’administration d’État 135 Roumains et 8124 fonctionnaires
hongrois, dans l’administration des comitats on comptait 137 Roumains et 4130
Hongrois ; dans l’administration des villes on comptait 91 Roumains et 6680
Hongrois, comme notaires communaux 4219 Hongrois et 371 Roumains; adjoints
de notaire étaient 2349 Hongrois et seulement 188 Roumains ; parmi d’autres
catégories de fonctionnaires on comptait 2683 Hongrois et 351 Roumains4.

Maîtriser, uniformiser, centraliser les « Roumanies »


de la Grande Roumanie, 1918-1940

La création de la Grande Roumanie en 1918 a généré de nouveaux défis


comme l’établissement d’un cadre juridique et institutionnel homogène et
cohérent. Jusqu’au 1er janvier 1926, jour de l’entrée en vigueur de la loi du 14 juin
1925, dans la Grande Roumanie ont fonctionné, plus ou moins, quatre régimes
administratifs, auxquels on peut ajouter le cas particulier l’état de siège5. Au début

1
G. Ursu, Ş. Oniga, op. cit., p. 11.
2
Ibidem, p. 33-34.
3
Ladislas Makkai, Histoire de la Transylvanie, Paris, Presses Universitaires de France, 1946,
p. 329.
4
Stelian Mândruț, « O privire vizând ‘chestiunea româno-ungară’ în Transilvania (1868-1916) »,
in Anuarul Institutului de Istorie din Cluj-Napoca, Cluj-Napoca, XXXVI, 1997, p. 152.
5
L’état de siège signifiait un plus grand contrôle des autorités militaires et la suspension, pour une
une période de temps définie par loi ou pour un territoire donné, de certains droits et libertés
comme la liberté de la presse et la liberté de réunion, etc. Dans l’entre-deux-guerres la pratique
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 83

début des années 1920, la Roumanie devait choisir entre la perspective


centralisatrice, dans la tradition du Vieux Royaume, et une autre, encourageant
l’autonomie locale et la régionalisation. Cette dernière voie demandée le plus
fortement par les hommes politiques roumains de Transylvanie constituerait une
confirmation du rôle politique qui devait être joué par les nouvelles provinces et
était conforme à l’héritage austro-hongrois. De l’autre côté, les Roumains du
Vieux Royaume s’opposaient au régionalisme, perçu comme ennemi de l’État.
À la prise du pouvoir par les autorités provisoires roumaines de la
Bessarabie, de la Bucovine et de la Transylvanie, on a établi par des décrets-lois le
maintien en vigueur des lois, règlements et d’autres réglementations issus des
autorités étatiques antérieures (l’Autriche-Hongrie, la Russie), en exigeant que les
textes législatifs exceptés de cette règle soient indiqués.
Durant les années 1918-1920, chacune de ces nouvelles provinces a eu son
propre organe directeur (le Conseil dirigeant en Transylvanie, les « Secrétariats de
service » en Bessarabie et Bucovine, les Directorats en Bessarabie) et dans le
gouvernement central de Bucarest, il y avait, pour chaque province, des ministres
sans portefeuille. Ces organismes provinciaux ont été dissous suite à la loi du 4
avril 1920, qui transférait leurs attributions aux institutions centrales. Le processus
législatif d’unification administrative et institutionnelle de ces provinces dans
l’État roumain a été continué par la création de la Commission centrale chargée
de l’unification (Comisia centrală pentru unificare), fonctionnant auprès du
Conseil des ministres et des commissions régionales1. Graduellement, l’influence
croissante de Bucarest est devenue plus visible, par l’introduction de règlements,
de décrets-lois et même de coutumes administratives et par la pénétration dans ces
territoires des fonctionnaires originaires du Vieux Royaume. La décision des
autorités provinciales de continuer de s’appuyer sur la législation des empires
effondrés s’explique par plusieurs raisons : avoir une continuité administrative,
maintenir l’ordre public et le fonctionnement des institutions publiques, faire
appel à des lois que la population connaissait bien. En outre, les Roumains des
nouvelles provinces voulaient maintenir leur pouvoir et l’autonomie locale. En
Transylvanie, les Roumains autochtones ont expliqué leur choix d’appliquer les
anciennes lois aussi par leur méfiance face à la législation du Vieux Royaume,
perçue comme étant en retard par rapport à celle en vigueur en Autriche-Hongrie.
En Bessarabie l’administration centrale et la législation du Vieux
Royaume se sont imposées immédiatement, faute d’une élite politique. Dans cette

courante était que l’état de siège affecte des régions de frontière et celles connues pour leur
résistance contre les autorités étatiques roumaines : le Cadrilater ou le sud de la Bessarabie. Voir
Hans-Christian Maner, Parlamentarismul în România, 1930-1940, Bucarest, Editura
Enciclopedică, 2004, p. 343-358.
1
Cf. V. Onișor, Tratat de drept administrativ român, deuxième édition, Bucarest, Cartea
Românească, 1930 [1923], p. 88-89.
84 ANDREI FLORIN SORA

province, habitée en proportion de 43,8% (en 1930)1 par des minorités ethniques,
le péril communiste et la possibilité d’une attaque de l’Armée Rouge ont constitué
des raisons pour légitimer la nomination dans l’administration des regățeni et
l’introduction de la législation du Vieux Royaume. À l’est de Prut « le processus
difficile de réaménagement de la province s’est réalisé par un élargissement
rigoureux des institutions administratives du Vieux Royaume, sans pourtant
éliminer immédiatement les vieilles institutions russes »2. Le parcours du
Monitorul oficial (le Moniteur officiel) de 1918 montre que ce processus a
commencé par une percée très forte des fonctionnaires du Vieux Royaume : les
magistrats suivis par des fonctionnaires administratifs (chefs d’arrondissement,
notaires communaux), corps enseignant, etc. La conquête du pouvoir dans la
Bessarabie et l’influence des autorités centrales roumaines se sont faites aussi par
l’intermédiaire de l’armée roumaine. De nombreux officiers roumains ont reçu des
fonctions dans l’administration locale comme préfets, chefs d’arrondissement,
dans la police, etc. Cette stratégie, mais à une échelle inférieure, peut être
identifiée en Bucovine et Transylvanie aussi, où parmi les regățeni qui ont obtenu
des postes dans l’administration locale il y avait d’anciens militaires. Par rapport à
la Bessarabie, en Transylvanie et même en Bucovine, il y avait une forte élite
politique et intellectuelle roumaine, éduquée dans les centres universitaires
d’Autriche-Hongrie (notamment à Budapest et à Vienne).
À l’Assemblée d’Alba Iulia du 1er décembre 1918 on a adopté l’union de
la Transylvanie avec la Roumanie. L’organe exécutif de l’Assemblée d’Alba Iulia,
le Conseil dirigeant, créé le 19 novembre/2 décembre 1918 et reconnu par les
autorités de Bucarest par le décret royal du 30 novembre/13 décembre 1918,
devait diriger les affaires internes de la province jusqu’à l’organisation
institutionnelle de la nouvelle Roumanie. Dès le début, le Conseil dirigeant s’est
heurté au problème « d’établir et d’élaborer un système d’actes normatifs, qui
permette de contrôler les champs d’activité de la Transylvanie restés à sa charge,
ayant deux possibilités : adopter la législation de la Roumanie ou maintenir les
lois hongroises, adaptées par des changements, jusqu’à une unification
complète »3. Manuel Guțan observe à juste raison que le Conseil dirigeant ne s’est
pas hâté d’entreprendre l’uniformisation de l’organisation administrative et
territoriale en Transylvanie et en Roumanie4.
Gheorghe Iancu, travaillant sur l’activité du Conseil dirigeant, a établi trois
étapes dans le processus d’introduction de l’administration roumaine dans les 26
départements de la Transylvanie (y compris le Banat) : décembre 1918-janvier

1
Enciclopedia României, vol. I, Bucarest, 1938, p. 148.
2
Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Bucarest, All Beck,
2005, p. 242.
3
Gheorghe Iancu, Contribuţia Consiliului Dirigent la consolidarea statului naţional unitar român
(1918-1920), Cluj-Napoca, Dacia, 1985, p. 50.
4
M. Guțan, Istoria administraţiei publice locale, p. 239.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 85

1919 ; mars-avril et mai-juillet 19191. L’établissement graduel de l’administration


roumaine a tenu compte de plusieurs facteurs : les conditions d’ordre local (le
degré d’initiative des Roumains s’opposant à la résistance hongroise) et les
conditions extérieures, étant donné le statut international de ces régions, lié à la
fixation des frontières des nouveaux états nationaux. Ainsi, au Banat,
l’administration roumaine s’est établie plus tard qu’en Transylvanie (mai-juillet
1919) en raison de la présence dans ce territoire des armées françaises et serbes2.
De 1919 à 1920, l’administration de la Transylvanie a fonctionné par des
décrets-lois émanant du Conseil dirigeant, dont le siège était à Sibiu. Par le décret
I du 14/27 janvier 1919, le Conseil dirigeant a décidé que les lois hongroises
entrées en vigueur avant 18 octobre 1918 seraient maintenues, avec des
exceptions expressément précisées. Par la même loi, la langue roumaine était
introduite dans l’administration, avec un amendement qui précisait que dans les
circonscriptions où une minorité ethnique représentait plus de 20% de la
population, ses membres pouvaient utiliser dans l’administration et dans la justice
leur langue maternelle. Les fonctionnaires conservaient leurs fonctions à condition
qu’au bout d’une année ils apprennent la langue utilisée dans leur circonscription.
Jusqu’au 1er janvier 1926, en Transylvanie, ont été appliquées, avec quelques
petites modifications, les lois administratives hongroises (la loi XVI de 1883, la
loi XXI et la loi XXII, les deux de 1886)3. Graduellement, une certaine
uniformisation de l’administration de la Transylvanie avec le reste du Royaume
allait commencer à se faire sentir dès les premiers mois de l’appropriation du
pouvoir par les Roumains. Par le décret IV les différents termes utilisés pour
désigner des notions administratives ou judiciaires ont été remplacés par des noms
roumains.
Pour la période de 1918 à 1925, et même après la loi d’unification
administrative, en Transylvanie le gouvernement de Bucarest a eu des difficultés à
briser une certaine autonomie locale due à l’existence d’une forte élite politique et
culturelle consciente de son pouvoir et de son rôle dans l’administration de sa
région. En décembre 1918 à l’initiative du Conseil National Roumain on a créé les
conseils nationaux roumains du comitat, du cercle (d’arrondissement), des villes
et des communes, ayant un rôle politique et administratif4. Le Conseil dirigeant a
été dissous conformément à la volonté du gouvernement, le 4 avril 1920. Après
cette date, le gouvernement de Bucarest a été la seule autorité ayant le droit de
nommer les préfets. À la différence de la Bessarabie ou de la Bucovine, dans le
cas de la Transylvanie on a tenu plus compte du facteur local. Cette situation n’est
pas seulement due à la puissance de l’élite locale et à sa capacité à obtenir des
1
G. Iancu, op. cit., p. 130.
2
Voir Radu Păiuşan, Mişcarea Naţională din Banat şi Marea Unire, Timişoara, Editura de Vest,
1993, p. 132-182.
3
I. M. Peter, op. cit., p. 339.
4
G. Iancu, op. cit., p. 88.
86 ANDREI FLORIN SORA

fonctions politiques et administratives, que ce soit à Bucarest ou au niveau local.


On ne peut pas négliger les contacts antérieurs et la pénétration avant 1918 des
Roumains de Transylvanie dans le Vieux Royaume (le général Traian Moșoiu,
Octavian Goga). En 1918, dans les premiers mois d’administration roumaine en
Bessarabie, plusieurs Roumains de Transylvanie ont occupé des fonctions
publiques dans cette province, fait qui vient confirmer les forts liens antérieurs au
1er décembre 1918 avec le Vieux Royaume, la bonne formation intellectuelle de
ceux-ci, y compris dans les sciences juridiques et administratives, ainsi que leur
volonté de participer à la vie politique.
La Roumanie, nouvelle entité territoriale, politique et économique avait
besoin non seulement d’une Constitution, mais également d’une organisation
administrative et territoriale homogène. En 1920, dans le cadre du ministère de
l’Intérieur a été créée une commission responsable de la nouvelle division
territoriale, dirigée par le géographe Simion Mehedinţi, qui a rédigé deux projets
de réforme. Si le premier projet prévoyait la création de 48 départements, fait qui
a provoqué de nombreuses protestations, le deuxième a augmenté leur nombre à
62 départements, mais même celui-ci n’a pas été accepté. En 1921, durant le
ministériat à l’Intérieur de Constantin Argetoianu, un projet de loi d’organisation
administrative rédigé par le grand juriste Paul Negulescu a été approuvé par
l’Assemblée des députés, mais pas par le Sénat. Cette loi a dû attendre plus de six
ans après la création de la Grande Roumanie pour être votée, retard qui s’explique
par l’instabilité politique, mais également par le grand souci de faire promulguer
une telle loi. Jusqu’à l’avènement des libéraux en 1922 aucun gouvernement n’a
été assez fort pour imposer et faire voter une loi sur l’administration locale censée
régler non seulement l’organisation administrative de la Roumanie, mais aussi des
problèmes comme les minorités, les élections, l’emploi dans les services publics.
En 1922, à l’occasion d’une série de débats sur la future Constitution,
Anibal Teodorescu réalisait une analyse pertinente de la future organisation
administrative de la Roumanie, dans le contexte des changements intervenus après
la Grande Guerre1. Il indiquait plusieurs voies possibles : étendre l’organisation
du Vieux Royaume dans les nouveaux territoires ou bien importer de l’étranger un
modèle d’organisation qui ait prouvé déjà sa fonctionnalité. Il y ajoutait une
troisième voie, qui tenait compte des « principes généraux et supérieurs de la
science du droit administratif », ainsi que de la tradition « de l’ancienne
Roumanie, du territoire de l’est ou du celui d’au-delà des montagnes »2. Anibal
Teodorescu considérait que la Roumanie avait besoin « d’une organisation
unitaire, mais non pas rigide, qui fasse passer tous les droits et les responsabilités

1
Anibal Teodorescu, « Viitoarea organizare administrativă a României », in Constituția României
în dezbaterea contemporanilor, conférence du 23 avril 1922, à l’Institut Social Roumain, Bucarest,
Humanitas, 1990 [1923], p. 405-420.
2
Ibidem, p. 409-410.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 87

du centre, une organisation flexible, qui permette le déroulement d’une vie locale
florissante … »1. En restant dans le sillage de la pensée de ce grand juriste nous
citons sa caractérisation de la première voie envisagée pour uniformiser la
législation dans la nouvelle entité, adoptée finalement par le gouvernement libéral,
et qui consistait à étendre la législation du Vieux Royaume dans les régions
« réunies » en 1918 : « au-delà de la dose de tyrannie qu’elle contiendrait,
totalement imméritée par les nouveaux citoyens, cette mesure serait également
non juridique, parce que le système administratif du Vieux Royaume n’est pas
impeccable, mais, par contre, profondément vieilli. »2
Quelles raisons ont conduit le gouvernement libéral à opter pour la loi
finalement adoptée en 1925?
Nous pensons que les autorités publiques de Bucarest et la classe politique
du Vieux Royaume ont perçu l’union de 1918 plutôt comme une sorte
d’intégration des nouveaux territoires dans un système étatique, politique,
économique et social déjà existant. Cette solution avait été déjà utilisée par les
Roumains au lendemain de l’union des Principautés de 1859, en 1878 (pour la
Dobroudja du Nord) et en 1913 (pour le Quadrilatère/la Dobroudja du Sud). En ce
qui concerne le premier moment, l’historien Valeriu Stan observait que « le
processus d’intégration appliqué après le 24 janvier 1862 s’est caractérisé par le
fait que, le plus souvent, l’unification de l’administration et de la législation des
Principautés Unies s’est réalisée par l’extension en Moldavie des lois de la
Valachie, qui connaissait une législation plus avancée»3. En revenant à la période
d’après 1918, les « nouveaux » citoyens de la Roumanie n’ont pas reçu avec
satisfaction cette intégration. Si le régime politique roumain leur paraissait
corrompu, l’administration était perçue comme trop centralisatrice. Dans un
article paru dans une revue des fonctionnaires de Transylvanie, cette intégration
était caractérisée par les mots suivants : « Dans les nouveaux territoires, l’État
roumain devait assumer le rôle de garant de la démocratisation de l’administration
générale du pays et non pas, comme il l’a fait, aller sur la voie de l’absolutisme et
de l’arbitraire administratif, troublant tout avec préméditation ; dans le Vieux
Royaume, sous l’argument de la démocratie, nous avons été les témoins d’un
spectacle décevant de décomposition administrative, que l’on ne peut voir que
rarement. »4 Nous pouvons parler donc d’une véritable désillusion de la part des
Roumains des provinces intégrées à l’État roumain au lendemain de la guerre, qui
allait être amplifiée par la loi administrative de 1925.
Néanmoins, la loi du 14 juin 1925 constitue une étape importante dans
l’essai de construction de l’État roumain après la fin de la Première Guerre
1
Ibidem, p. 408-409.
2
Ibidem, p. 409.
3
Valeriu Stan, « Desăvârşirea Unirii Principatelor Române pe plan administrativ (1859-1864) », in
Studii şi materiale de istorie modernă, vol. VII, 1983, p. 33.
4
România administrativă, V, no 2, février 1924, p. 23.
88 ANDREI FLORIN SORA

mondiale. La législation du Vieux Royaume a été sa principale source juridique.


Par la filière transylvaine, on ne peut observer que quelques petites ressemblances
avec les anciennes lois de l’Autriche-Hongrie, comme celles visant l’institution du
notaire communal. Il faut pourtant remarquer l’influence du droit européen et des
idées novatrices concernant le suffrage universel, y compris l’accès limité des
femmes dans les conseils locaux des villes.
À la fin des années ‘20, le gouvernement national-paysan, avec une autre
vision de ce que signifiait l’administration locale et après plus de trois ans
d’application défectueuse de la loi du 14 juin 1925, s’est chargé de l’élaboration
durant l’année 1929 d’une nouvelle loi administrative, dans la rédaction de
laquelle Constantin Stere a eu une grande influence, secondé par Paul Negulescu,
George Alexianu et Romul Boilă1. Cette loi était partie intégrante d’un paquet de
lois sur les institutions de l’État2. La loi du 3 août 1929 offrait les moyens
nécessaires pour une réelle autonomie locale et limitait le pouvoir du
gouvernement, en créant sept directorats ministériels3. Les directorats ministériels
étaient des institutions d’administration et d’inspection locales dirigés par un
directeur – haut fonctionnaire de l’État de niveau égal à un sous-secrétaire d’État
– nommé par décret royal sur proposition du Conseil des ministres. Il était le
délégué des institutions centrales et il avait sous ses ordres les préfets (Loi du 3
août 1929, art. 297-299). On a supprimé les attributions du préfet comme
administrateur du département, responsabilités qui revenaient au président du
conseil départemental. Un autre agent de décentralisation issu de cette loi était
l’association départementale générale (Asociația județeană generală), institution
qui s’interposait entre le département et le pouvoir central4. Les faiblesses de la loi
administrative de 1929, les dissensions entre les représentants du gouvernement
dans le territoire et les administrations locales et l’instabilité gouvernementale
sont reflétées sur le plan législatif par les onze modifications successives de cette
loi5. De sorte que, en 1934, la législation sur l’administration locale ressemblait
plus à la loi de 1925 qu’au projet promulgué le 3 août 1929.
Dans son ouvrage sur le parlementarisme en Roumanie, Hans-Christian
Maner considère que la loi administrative de 1929 cachait aussi des substrats
politiques : en cas d’une démission du gouvernement du Parti National Paysan,
celui-ci maintenait son influence par l’intermédiaire des autorités locales6. Cet
aspect a été observé aussi par le gouvernement suivant, dit d’ « union nationale »,

1
Alexandru Vaida Voevod, Memorii, édition établie, annotée et présentée par Alexandru Șerban,
vol. II, Cluj-Napoca, Dacia, 1995, p. 271.
2
La loi des ministères, La loi de la police, La loi de la Haute Cour des comptes, etc.
3
En 1929, ont été créés sept directorats ayant comme siège : Bucarest, Cernăuți, Chișinău, Cluj,
Craiova, Iaşi, Timişoara.
4
Valeriu Moldovan, Administraţiunea locală română - Judeţul şi comuna, Cluj-Napoca, 1936, p. 27
5
Enciclopedia României, vol. I., p. 306.
6
H.-C. Maner, op. cit., p. 319.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 89

dirigé par Nicolae Iorga, qui par la loi de modification du 15 juillet 1931 annulait
la division administrative de 1929, en rétablissant la fonction du préfet comme
chef de l’administration départementale, par le fait qu’on le mettait à nouveau
dans la fonction de président de la délégation départementale. La loi
administrative du 27 mars 1936 a réussi à mettre fin à ce chaos législatif, en
revenant aux traditions administratives du Vieux Royaume.
La Constitution du 28 février 1938 a marqué un changement significatif
par rapport aux lois fondamentales antérieures et à une tradition qui se prétendait
et était perçue comme démocratique et libérale. La loi administrative, promulguée
le 14 août 19381, sans être débattue ou au moins présentée devant le Parlement,
mettait en pratique les directions esquissées dans le texte de la Constitution. Les
principes qui devaient servir comme fondement à l’organisation de
l’administration publique roumaine et notamment à l’administration locale
étaient : le travail et la compétence ; la suppression des „unités administratives
artificielles”; un climat d’ordre et d’autorité ; l’organisation et la systématisation
des activités administratives. La loi administrative du 14 août 1938 a conduit à la
croissance du contrôle du gouvernement et donc du roi Carol II. Même si
l’objectif affiché, considéré comme accompli par cette loi, était la décentralisation
administrative, on assista paradoxalement à une forte centralisation
administrative. Le plus important changement reposait sur la création d’unités
territoriales administratives plus grandes, les régions (ţinuturi), ayant personnalité
juridique, dirigées par un gouverneur (rezident regal).
La région était une division administrative avec des attributions
économiques, culturelles et sociales. Le gouverneur était nommé pour une période
de six ans par décret royal, à la suite de l’accord du Conseil des ministres et sur la
proposition du ministre de l’Intérieur. Le gouverneur était appelé avec le titre
honorifique d’Excellence ; du point de vue de la dignité administrative et du
traitement, il était égal à un sous-secrétaire d’État. Il était l’administrateur et le
représentant du gouvernement dans la province. Comme dans le cas du préfet, il
n’avait pas le droit de détenir parallèlement une autre fonction payée par l’État, ni
d’exercer une profession libérale ou d’être membre du Parlement (art. 58). La
limite d’âge imposée à ces dignitaires était de 35 ans, mais il y avait aussi la
condition d’être titulaire d’un diplôme universitaire ou d’avoir détenu dans la
carrière militaire le grade de général.
Le département est devenu une simple circonscription administrative, sans
personnalité juridique, tout comme l’arrondissement, ayant le rôle de
« circonscriptions de contrôle et de déconcentration de l’administration générale »
(art. 1). Les maires des communes rurales étaient nommés par le préfet parmi les
membres de la commune ; les maires des villes, exceptant les chefs lieu du
département, étaient nommés par le résident royal et les maires des stations

1
Constantin Gr. C. Zotta, Legea administrativă, Bucarest, Cugetarea, 1939.
90 ANDREI FLORIN SORA

balnéaires et des municipes par décret royal, sur la proposition du ministère de


l’Intérieur (art. 10). Cette loi réglait des dispositions qui étaient appliquées depuis
quelques mois déjà. Un tel exemple nous est fourni par le rapport du 17 février
1938 du chef d’arrondissement de Buzăul Ardelean, adressé au préfet, par lequel
il présentait la difficulté d’accomplir un ordre du gouvernement. L’ordre, transmis
par téléphone par le préfet, imposait aux chefs d’arrondissement la charge de faire
des recommandations pour le poste de maire des communes rurales. Le chef
d’arrondissement, montrant comment il avait fait les nominations (« d’un
commun accord avec les intellectuels et les notables du village »), essayait
d’expliquer à son chef hiérarchique l’impossibilité d’accomplir l’ordre qui
demandait que les maires ne soient pas d’anciens membres d’un parti politique :
« ... Il est assez connu que tous les villageois ont été et ils sont encore
depuis des années enrégimentés dans différents partis politiques. D’habitude,
seuls les chefs des organisations locales ont fait de la politique militante.
Les individus proposés par nous ont été dans leur grande majorité des
membres de différents partis politiques, mais nous ne pensons pas qu’ils ont fait
une politique militante … les personnes qui se trouvent dans ce tableau n’ont
jamais détenu la fonction de maire. »1
L’instauration du régime autoritaire de Carol II en février 1938 a conduit à
la suppression des partis politiques. Il est important de noter que l’obligation de
spécifier s’ils ont fait antérieurement de la « politique militante » a été également
demandée aux autres agents de l’administration territoriale. Si dans le cas des
préfets délégués et des officiers de carrière, il n’y avait pas de doutes concernant
leur fidélité, le nouveau régime devait s’assurer aussi de la loyauté et de
l’obéissance des autres fonctionnaires. Par l’article 2 du décret-loi no 870, publié
dans le Moniteur Officiel du 17 février 1938, pour conserver leur poste, les sous-
préfets, les préteurs et les secrétaires d’arrondissement devaient déclarer sur
l’honneur qu’ils n’avaient jamais fait partie d’une formation politique, ou de
préciser la date à laquelle ils en avaient démissionné. Par exemple pour le
département d’Alba parmi les 17 fonctionnaires obligés de faire ces déclarations,
seulement quatre avaient été auparavant membres d’un parti politique2. Dans sa
déposition écrite, l’un d’entre eux, Gheorghe Balomir, chef de l’arrondissement
Ocna-Mureș, mentionnait que même s’il avait été membre d’un parti politique (le
PNT, duquel il avait démissionné le 20 février 1938) il « n’avait pas fait de
politique active et militante »3. Cette demande de la part de l’État doit être vue
également comme une forme très facile de connaître rapidement le passé politique
de ses fonctionnaires. On estime que cette demande a provoqué beaucoup de
panique parmi les fonctionnaires qui craignaient pour leurs postes. Toutefois, les

1
AJBv, fonds Prefectura Brașov. Serviciul administrativ, ds. 2/1938, f. 1.
2
ANIC, fonds Ministerul de Interne, p. I (754), ds. 122/1938, f. 2.
3
Ibidem, f. 3.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 91

licenciements parmi les membres de l’administration territoriale sont restés


limités. Quelques mois après la suppression des partis a été fondé le parti unique
Frontul Renașterii Naționale (décembre 1938-juin 1940)1, arrivé à 3,5 millions
d’adhérents2.
Il y a eu un fort débat dans l’historiographie roumaine sur la nature du
régime instauré par Carol II entre 1938-1940. Nous le qualifierons volontiers
d’ « État de police ». Un premier constat est que le comportement administratif
déployé pendant les états de siège de l’entre-deux-guerres a été élargi après 1938
au pays entier. Le coup d’État de Carol II n’a fait qu’officialiser une politique
antérieure qui avait visé à réduire le pouvoir de décision du Parlement3.
Néanmoins, le souci de maintenir l’image de légalité a été un trait important de ce
régime : l’autoritarisme, la violation des droits civiques et des libertés ont été
officialisés par des lois. Au cours des années 1938-1940 à l’intérieur du système
bureaucratique ont été prises des mesures pour assurer le maintien de l’ordre et la
stabilité politique.
Un changement important, mais mal dissimulé, a visé l’institution
préfectorale qui, suite à l’instauration du régime autoritaire de Carol II, a vu ses
fondements et son développement historiques modifiés. Le nouveau régime instaura
un contrôle très strict de l’administration et des citoyens. Parmi ces mesures, la plus
visible a été la pratique de nommer dans la fonction de préfet, de février 1938
jusqu’à en septembre 1940, uniquement par délégation, des officiers d’active. Dans
son travail principal sur la bureaucratie, publié pour la première fois en 1944,
Ludwig von Mises fait l’observation suivante : « il est certain que la délégation du
pouvoir peut être utilisée comme un déguisement quasi constitutionnelle de la
dictature »4, affirmation tout à fait valable pour notre exemple. Cette décision
rendait de facto caduques la professionnalisation et la dépolitisation de la dignité
préfectorale, pourtant affirmées par la loi du 14 août 1938.
La fin du régime autoritaire de Carol II et l’arrivée au pouvoir du général
Antonescu ont eu comme conséquence immédiate dans la législation sur
l’administration publique la promulgation de la loi du 21 septembre 19405, qui
annulait la loi administrative du 14 août 1938. Par le premier article de cette loi,
les provinces étaient supprimées et les départements retrouvaient la personnalité
juridique.

1
Voir l’ouvrage de Radu Florian Bruja, Carol al II-lea și Partidul Unic: Frontul Renașterii
Naționale, Iaşi, Junimea, 2006.
2
Ibidem, p. 65.
3
Ioan Stanomir, Libertate, lege şi drept. O istorie a constituţionalismului românesc, Iaşi, Polirom,
2005, p. 117.
4
Ludwig von Mises, Birocrația și imposibilitatea planificării raționale în regim socialist, traduit
en roumain par Livia et Dragoş Pîslaru, l’Institut Ludwig von Mises-România, 2006
(Bureaucracy, [1962], première édition 1944), p. 47.
5
MO, no 221, 22 septembre 1940, p. 5530.
92 ANDREI FLORIN SORA

Modernisation ou conservatisme ?
Au XIXe siècle, la modernisation signifiait le processus d’européanisation,
l’orientation vers l’Europe. Par la théorie « des formes sans fonds »1, Titu
Maiorescu - personnalité politique et culturelle - a critiqué le processus
d’imitation de l’Occident, l’ignorance des réalités et des coutumes locales, en
considérant que les Roumains avaient adopté lois et institutions politiques et
culturelles occidentales sans avoir préalablement accompli les évolutions
nécessaires pour un tel changement de sorte que celui-ci était sans véritable
fondement, à la différence des pays occidentaux2.
Un des aspects les plus importants du processus de modernisation a été la
codification du droit3 ; la promulgation des lois inspirées par la législation des
pays occidentaux a, plus d’une fois, compliqué les choses au lieu de les simplifier.
Au moment où Titu Maiorescu parlait « des formes sans fonds », un fait banal,
l’imposition d’une taxe sur les boissons alcooliques provoquait de grands
mécontentements parmi les paysans. Dans une pétition adressée au prince régnant,
des centaines de paysans du département de Vâlcea, y compris les maires et les
conseillers communaux, tout en se plaignant de cette nouvelle taxe, en profitaient
pour dénoncer globalement « le présent », plus particulièrement « les neuf
derniers années », à partir de 1858 - la Convention de Paris -, et ils demandaient le
retour au « passé ». Par rapport au présent, pour les paysans le passé signifiait une
meilleure situation financière (« moins d’impôts », « commerce fleurissant »), une
justice et une administration composées par des gens du pays et surtout
l’application des lois coutumières qu’ils comprenaient. Il s’agissait d’un passé
idyllique qui s’opposait à un présent plein d’impôts, d’une législation codifiée :
« les lois civiles et criminelles d’Alessandru Ioan Ier ont été pour nous un des plus
grands coups … les lois actuelles sont écrites dans une langue qui n’est pas
adaptée à notre culture et totalement incompréhensible pour nous, les paysans,
même pour ceux qui jugent nos procès », etc. Cette pétition récusait les nouvelles
lois, d’autre part elle soulignait que l’administration « n’existe pas parce qu’elle
n’a pas de loi spécifique »4.

1
Titu Maiorescu, « În contra direcţiunii de astăzi în cultura română », paru en 1868, dans
Convorbiri literare, repris par Laurențiu Vlad (anthologie, préface, notes, bibliographie de),
Conservatorismul românesc: concepte, idei, programe, Bucarest, Nemira, 2006, p. 145-153.
2
Ibidem, p.150-152.
3
Gheorghe Platon, Alexandru-Florin Platon, Boierimea din Moldova în secolul al XIX-lea.
Context european, evoluţie socială şi politică - Date statistice şi observaţii istorice -, Bucarest,
Editura Academiei Române, 1995, p. 79.
4
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administrativă (2601), ds. 82/1867, f. 129 r.,
v.- 133 r.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 93

La Roumanie n’est pas le seul pays qui ait remplacé les structures
administratives anciennes d’après le modèle français et qui ait ainsi essayé de
bâtir un nouveau système administratif répondant aux nécessités de l’époque.
Jean-Louis Halperin synthétise ces changements en considérant que « les réformes
de l’organisation administrative accomplies en Europe au cours du XIXe siècle ont
été fortement influencées par les deux piliers du système français : le découpage
du territoire en départements (1789) et la création d’une hiérarchie d’agents
uniques dépendant du gouvernement (préfets, sous-préfets et maires), assistés par
des conseils dont les membres étaient eux aussi nommés (1800) »1.
Il est important de comprendre pour quelles raisons le jeune État roumain
a recouru à l’exemple français. Les raisons d’ordre politique, liées au soutien de la
France à l’édification d’un État roumain, le prestige de la civilisation française ou
le fait que des milliers de jeunes Roumains ont étudié dans ce pays n’expliquent
pas entièrement le grand rôle joué par la législation française en Roumanie. Il est
nécessaire de se demander pourquoi l’administration prussienne et autrichienne
n’ont pas eu une influence plus grande dans le système bureaucratique roumain,
et, en outre, pour quelles raisons l’exemple belge n’a pas été continué. La nation
roumaine des années 1850 et 1860 en train de se constituer en État unifié et
indépendant s’est rapportée souvent à l’exemple belge, même certaines conquêtes
de la révolution française ont été adoptées par l’intermédiaire belge. Le corollaire
de l’influence belge est représenté par la Constitution roumaine de 1866 qui
repose sur la Constitution belge de 1831, vue à l’époque comme la plus libérale de
l’Europe.
La critique de l’État sera fortement reprise dans l’entre-deux-guerres, alors
que les problèmes avec lesquels était confrontée la Roumanie, et les courants de
pensée s’étaient beaucoup diversifiés. L’essor extraordinaire dans le monde des
théories sur l’État idéal et la critique de droite contre les démocraties développées
dans des pays comme l’Allemagne, l’Italie, le Portugal, etc. ainsi que l’influence
du socialisme et du communisme ont touché, à degrés différents, la Roumanie de
l’entre-deux-guerres. Les opinions sur les fonctions de l’État évoluent, elles sont
étroitement liées aux changements économiques et politiques au niveau mondial
qui ne restent pas sans conséquences dans l’espace roumain.
Sur le plan de l’administration étatique dés la seconde moitié du XIXe
siècle les libéraux se sont déclarés pour la décentralisation2, la stabilité des
fonctionnaires, la dépolitisation des institutions, mais au-delà des programmes
politiques et des écrits théoriques, les réalisations sont restées limitées. Au-delà

1
Jean-Louis Halpérin, Histoire des droits en Europe de 1750 à nos jours, Paris, Flammarion,
2004, p. 348.
2
Des termes comme la centralisation de l’État et la décentralisation administrative font leur
apparition dans les Pays Roumains vers 1848, Klaus Bochmann, Der politisch-soziale wortschatz
des Rumänischen, von 1821 bis 1850, Berlin, Akademie Verlag, 1979, p. 49, apud Ioan Stanomir,
Nașterea Constituției. Limbaj și drept în Principate până la 1866, Bucarest, Nemira, 2004, p. 91.
94 ANDREI FLORIN SORA

des promesses électorales, par la notion de décentralisation on comprenait et on


voulait plutôt la déconcentration. Même pour les administrateurs il existe au cours
du XIXe siècle une confusion entre la décentralisation et la déconcentration1. C’est
à peine en 1865 que le professeur de droit Leon Aucoc (Introduction à l’étude du
droit administratif) montrera-t-il les différences entre ces deux termes2. La
distinction essentielle entre ces deux termes a été donnée en 1891 par Maurice
Hauriou : «Tant qu’une autorité locale est nommée par le pouvoir central alors
même qu’elle aurait des attributions propres et jouirait d’une certaine autonomie,
il y a centralisation »3.
Le Parti National Paysan a accordé une place importante à l’administration
et aux « serviteurs » de l’État dans les écrits de ses membres ou dans ses
programmes politiques. Dans son essai d’esquisse sur « l’État Paysan », Nicolae
Ghiulea, professeur de politique sociale à l’Université de Cluj, dans les années
1930, part de la remarque qu’à la Roumanie moderne il manque un homme
providentiel et développe une critique de l’État assez intéressante, proche à la
pensée de Titu Maiorescu et d’autres conservateurs de la seconde moitié du XIXe
siècle. Nous présentons quelques passages :
« L’organisation de notre État s’est faite sans respecter un programme,
sans une idée claire, sans avoir une cible. Elle n’est pas conforme à notre
communauté de vie, elle ne correspond pas aux nécessités ethniques et sociales de
notre pays …
Notre État s’est développé d’une manière anarchique, on n’a pas tenu
compte des traditions de cette terre, des conditions de vie et de progrès de notre
peuple, du but de la communauté de vie de cet État.
… Nous avons imité et malheureusement nous n’avons pas imité
judicieusement, il fallait prendre comme modèle un pays civilisé ayant des
conditions de développement semblables à celle de notre pays, et reproduire son
édifice étatique, ses lois, en les adaptant.
Mais non, nous avons adopté de partout des lois très distinctes, des
institutions qui ne s’encadrent pas dans notre État, nous avons adapté diverses
nouveautés qui dans d’autres pays étaient le résultat normal d’un développement
historique, mais qui chez nous n’avaient aucun sens, nous avons importé tout ce
qui a impressionné tel ministre ou chef de bureau dans son voyage à l’étranger,
dans ses lectures, à sa table de travail.
Nous avons importé des choses et des idées qui nous étaient complètement
étrangères, en ne respectant aucune norme ou programme et avec elles nous avons

1
Dans les Pays Roumains la notion de déconcentration a été utilisée pour la première fois par
Vasile Boerescu dans l’ouvrage La Roumanie après le Traité de Paris du 30 mars 1856, publiée
en 1859 en français, M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale ..., p. 54.
2
Voir Jean-Benoît Albertini, Réforme administrative et réforme de l’État en France. Thèmes et
variations de l’esprit de réforme de 1815 à nos jours, Paris, Economica, 2000, p. 16.
3
Apud Ibidem, p. 16.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 95

construit, sans compétence et d’une manière empirique, un organisme qui n’est


qu’un chaos sans caractère»1.
Dans un article de la revue România administrativă, Nicolae Ioan, député
et ancien préfet du Vieux Royaume, fait une comparaison assez intéressante :
« … la Roumanie d’après guerre nous a surpris avec une administration
plus précaire que celle de pendant la guerre … l’union avec les pays sœurs nous a
imposé un éparpillement maximal de notre insignifiant et ignorant personnel
administratif, ainsi que, dans l’intérêt supérieur de l’unité de l’État roumain et de
l’unification, nous avons été obligés d’abaisser jusqu’au niveau de notre
administration, les administrations publiques, supérieures comme organisation, de
Bucovine, Ardeal et Bessarabie »2.
Après la Première Guerre mondiale, la Grande Roumanie n’a pas cessé de
se rapporter à la France en ce qui concerne le droit administratif, les institutions et
les fonctionnaires publics. Le modèle administratif français lui aussi s’est
confronté avec beaucoup de problèmes, c’était le cas aussi au XIXe siècle, mais
après la Première Guerre mondiale on assiste plus à la corrosion d’un système
bureaucratique. Le système administratif français commence à être critiqué et
même mis en infériorité par rapport à celui anglo-saxon (britannique ou
américain) ou à ceux des régimes totalitaires (salazariste, fasciste, etc.).
Les années 1930 ont apporté un autre exemple de développement
étatique : celui des pays avec des régimes autoritaires et notamment le
corporatisme italien. En outre, l’instabilité politique, la crainte de la mise en cause
des Traités de Paix d’après la Première Guerre mondiale, un certain manque de
communication et de compréhension entre le pouvoir central de Bucarest et les
régions acquises en 1918 ont donné place aux radicalisations au niveau de la
législation et de la pratique. Pourtant, la professionnalisation de la fonction
publique s’est accélérée. Les fonctions de sous-préfet - l’ancien directeur de
préfecture - et de (premier) préteur - le chef d’arrondissement se
professionnalisent, leurs titulaires bénéficiaient en outre de la stabilité et suite à la
loi de 1936, dans certaines conditions et au moins en théorie, de l’inamovibilité.
Même si le préfet est resté un fonctionnaire politique, à partir de 1925 - et en
France à partir de 1928 - on a lui imposé des conditions d’admissibilité.

1
Nicolae Ghiulea, Organizarea Statului. Mijloace şi metode noui ..., Bucarest, 1935, p. 13.
2
România administrativă, V, no 2, février 1924, p. 23.
Chapitre III
Fonction et fonctionnaires publics
dans la Roumanie moderne

« Pour avoir une bonne administration, il ne suffit pas


de se doter de bonnes lois, mais également d’avoir des
fonctionnaires instruits et habiles à les appliquer
correctement.
Pour que les fonctionnaires réussissent à connaître
parfaitement les lois, il est souhaitable de ne pas avoir
trop de lois, elles doivent être explicites et ne pas être
modifiées trop souvent. Ainsi, chaque fonctionnaire
réussira à les comprendre et les appliquer plus
facilement ».
Nicolae Drăganu, 19381

La naissance du fonctionnaire moderne dans les Principautés Roumaines/


Roumanie n’est pas si facile à dater et elle n’est pas due à un processus linéaire.
Dans les années 1930 on retrouvait encore des « espaces publics », des mentalités et
des pratiques administratives à moderniser. Il est même difficile d’établir des bornes
chronologiques précises marquant le début et la fin de la modernisation de la
fonction publique. De surcroît, tout au long du XIXe siècle définir le terme de
fonctionnaire public semble une entreprise difficile se prêtant à confusions.

Fonction, emploi ; fonctionnaire, employé


Dans leur effort de préciser les significations des termes comme fonction et
fonctionnaire publics, les législateurs et les juristes roumains ont fait appel au droit
public étranger. En Roumanie, les termes de fonction publique et fonctionnaire ont
acquis presque le même sens que dans le cas français, situation qui n’a pas entravé
les débats juridiques et les contradictions entre les contemporains. Faute d’une
évolution graduelle, l’emprunt un peu précipité de la législation étrangère a
empêché les juristes roumains de l’époque de fournir des définitions bien adaptées
aux conditions locales. Cette difficulté est visible également au moment où les
premiers traités et articles sur le droit administratif s’efforcent de définir des notions
et des termes administratifs. Cette absence de définitions a été maintes fois cachée
par une succincte présentation de la législation en vigueur ou par une traduction mot
à mot des définitions de l’étranger.
1
Ardealul administrativ, II, no 1, janvier 1938, p. 1.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 97

En France, le mot « fonctionnaire » a fait son apparition vers 1790, et


désignait jusqu’à l’Empire, les agents chargés d’une fonction d’autorité. Par
contre, les employés, successeurs des commis de l’Ancien Régime, exerçaient les
tâches d’exécution1. Néanmoins, presque cent ans plus tard, dans la Grande
Encyclopédie publiée à la fin des années 1880, à l’article « fonctionnaire » on
précisait : « Il n’existe point de définition suffisamment claire et compréhensive
du mot fonctionnaire public, et ce manque de précision a donné lieu souvent à de
graves difficultés juridiques. On peut d’une manière très générale, ranger sous ce
terme toutes les personnes qui sont chargées d’assurer la marche des services
publics, détiennent, à ce titre, une portion, si minime soit-elle, de l’autorité
publique et émargent au budget de l’État, du département ou de la commune»2.
Dans l’édition de 1862 d’un volumineux dictionnaire administratif, publié
par les efforts de Maurice Block, pour l’article Emplois et employés on se contente
de renvoyer à l’article Fonctionnaire. Il nous semble utile de noter que dans la
seconde moitié du XIXe siècle, en France, on ne rangeait pas les « commis ou
employés, les agents de la force publique, les agents de police » dans la catégorie
des fonctionnaires3. On considérait que « la qualité de fonctionnaire n’appartient
pas à tous les membres d’un service public. Pour posséder cette qualité, il faut être
investi d’une portion de l’autorité et de la puissance publiques …»4.
Dans le Petit Dictionnaire politique et social, paru à la fin du XIXe siècle,
coordonné par le même Maurice Block5, à l’entrée « Fonction. Fonctionnaire »
figuraient des définitions plus claires et plus précises: « en se reportant à
l’étymologie du mot, s’entend d’une manière générale tout ce que l’on fait ou doit
faire pour s’acquitter (fungi) des obligations et devoirs qui imposent une charge,
un emploi, un mandat. Ce mot sert le plus souvent à désigner cette charge elle-
même ou cet emploi, et dans l’usage il indique plus spécialement un emploi
public ; par suite le fonctionnaire est celui qui est appelé à remplir une fonction

1
Jean-Benoît Albertini, Réforme administrative et réforme de l’État en France. Thèmes et
variations de l’esprit de réforme de 1815 à nos jours, Paris, Economica, 2000, p. 13.
2
Apud Marcel Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique en France, tome III, Les XIXe et XXe
siècles, rédigé par Michel Chabin, René Bidouze, Jean-Noël Lallement, Serge Salon Paris,
Nouvelle Librairie de France, 1993, p. 14.
3
Maurice Block, Dictionnaire de l’administration française, Paris, Strasbourg, 1862, p. 845.
4
Ibidem.
5
Nous avons fait appel aux ouvrages rédigés par Maurice Block non seulement en raison de
l’influence de la législation et de la culture française en général dans l’espace roumain, mais aussi
en considération de la place significative que les ouvrages encyclopédiques occupaient dans la
Roumanie de la seconde moitié du XIXe siècle. Les ouvrages de droit administratif ou ceux de
popularisation des acquis institutionnels ont eu un très grand écho, n’oublions pas le nombre
d’étudiants roumains en France ainsi que le poids de la langue française dans la société roumaine.
Les éditions successives des dictionnaires administratifs édités par M. Block ont eu une large
diffusion dans l’espace roumain, succès prouvé aussi par les exemplaires préservés dans les
bibliothèques publiques roumaines.
98 ANDREI FLORIN SORA

publique »1. Maurice Block ajoute que le fonctionnaire «doit y consacrer son
temps, ses forces, son intelligence ; être toujours probe et digne, se conformer
rigoureusement aux lois, aux règlements et aux instructions [...] Il a des devoirs à
remplir envers le public et envers ses égaux, ses supérieurs et ses subordonnés ;
ces devoirs présentent bien des nuances suivant la nature des divers services ;
toutefois, on peut dire qu’il doit être suffisamment accessible pour les citoyens,
d’une dignité non empruntée, toujours convenable et poli, n’oubliant jamais que le
public est généralement disposé à juger sévèrement le gouvernement sur la
conduite de ses agents. »2 Ces devoirs idéaux de la fonction publique ont été
requis également par le jeune État roumain.
Tout au long de la période étudiée, les ouvrages roumains de droit public
ou administratif ont défini les fonctionnaires par l’observation directe de la
situation roumaine, mais avec comme point de réflexion les théories occidentales
de l’époque sur la nature juridique de la fonction publique : la thèse de la situation
contractuelle soutenue en Allemagne par Paul Laband et en France par Edouard
Laferrière, et la thèse du statut légal3. Les spécialistes en droit administratif et,
également, beaucoup d’hommes politiques et de membres de l’administration
connaissaient très bien les différentes écoles de droit administratif français. Les
essais des juristes roumains de donner une définition aux notions de fonction ou
fonctionnaire ont été fort influencés par les traités de droit administratif étrangers,
notamment français : les écrits de Maurice Hauriou, Edouard Laferrière, Léon
Duguit, Gaston Jèze, Paul Laband, Otto Mayer, Georg Jellinek, etc.
Dans un des premiers traités roumains de droit administratif, Christodul
Suliotis4 explique la difficulté de rédiger « un cours de droit administratif », en
dénonçant le fait que « nous avons une multitude de lois, mais qu’il manque une
corrélation entre elles. On voit souvent dans une loi, une disposition paralysée par
une autre loi, d’une part, fruit de la rapidité d’élaboration chez nous des lois et
d’autre part, conséquence de la jeunesse de notre État »5.
Dans un traité de droit administratif très apprécié à la fin du XIXe siècle, le
troisième volet du cours de droit public, le juriste et homme politique Constantin
G. Dissescu considérait comme fonction publique « n’importe quel service
demandé par l’État ou réalisé au bénéfice de l’État ». Dans le sillage de cette
pensée, le fonctionnaire était défini comme « une personne qui, disposant ou non
d’une partie de souveraineté, contribue au fonctionnement de l’œuvre publique,
qui reçoit un traitement et qui prête serment »6. Au début de sa présentation,
Constantin Dissescu réalise une analogie intéressante, qui n’est toutefois pas
1
Maurice Block, Petit Dictionnaire politique et social, Paris, 1896, p. 332-336.
2
Ibidem, p. 334-335.
3
Verginia Vedinaș, Statutul funcționarului public, Bucarest, Nemira, 1998, p. 18.
4
Christodul Suliotis, Elemente de drept constituțional, Bucarest, 1881.
5
Ibidem., p. 3.
6
C.G. Dissescu, Curs de drept public român, Bucarest, 1891, p. 854-855.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 99

singulière à l’époque : « Comme, pour pouvoir respirer, l’homme a besoin d’un


organe spécial, les poumons, de la même manière, dans l’État, il nous faut un
organe précis qui exerce le pouvoir législatif, un autre le pouvoir exécutif et un
autre le pouvoir judiciaire. En conséquence, dans l’organisation sociale comme
dans la physiologie, nous pouvons définir la fonction comme l’activité d’un
organe. Les organes sont les fonctionnaires et leurs activités représentent les
fonctions qu’ils accomplissent »1.
Même s’il ne semble pas avoir bénéficié de trop d’influence et circulation
parmi les juristes et les étudiants en droit de Roumanie, on se permet de dire
quelques mots sur le traité de droit administratif écrit par l’homme politique
roumain de Bucovine, Aurel Onciul. L’auteur, fort influencé par la législation et
la pensée juridique allemande et autrichienne, réalise une étude très intéressante
qui se présente comme un autre point de vue sur le droit administratif et la
fonction publique en Roumanie. Il offre une définition assez précise du
fonctionnaire public : « par fonctionnaires publics on entend toutes les personnes
qui exercent d’une manière professionnelle une fonction publique, c’est-à-dire une
autorisation établie par la loi »2. Si Dissescu avait inclus les jurés, les soldats ou
les professeurs dans la catégorie des fonctionnaires publics, mais sans le faire
dans le cas des membres du corps enseignant, Onciul fait figurer dans ce corps
« les fonctionnaires administratifs et les magistrats, les officiers, les professeurs,
en un mot, tous ceux qui exercent une fonction publique »3.
Par la notion de statut des fonctionnaires publics on comprend une loi (ou
des lois) portant sur les droits et les obligations de tous les fonctionnaires,
établissant également des règles uniformes de recrutement et de sanction4. Le
premier statut de la fonction publique a été adopté en Espagne en 1852, suivi par
le Luxembourg en 1872 et le Danemark en 18995. Par une loi datant du 31 mars
1873, pour la Prusse on établissait un statut des fonctionnaires qui leur garantissait

1
Ibidem, p. 853.
2
Aurel Onciul, Dreptul administrativ român. Partea Generală, Vienne, chez l’auteur, 1900,
p. 107.
3
Ibidem, p. 107.
4
De nos jours, il est courant de considérer que l’expression « statut des fonctionnaires » comprend
comprend deux éléments principaux : « Le premier c’est qu’un statut est composé d’un ensemble
de règles juridiques et d’usages parfois tatillons, sanctionnés par des lois ou règlements, quand ce
n’est pas la constitution elle-même, et généralement codifiés dans des recueils de textes. Le second
est que ces textes s’attachent à définir les garanties dont les fonctionnaires doivent bénéficier dans
l’exercice de leurs fonctions, au sens le plus large du terme : garantie d’être justement rémunérés
pour le travail accompli et pour sujétions de service, garantie de percevoir la pension de retraite
méritée par un certain temps de service, garantie d’emploi, garantie d’une progression de carrière
équitable, garantie contre les menaces de toutes sortes encourues à cause de leurs fonctions. »
Histoire de la fonction publique en France …, tome III, p. 69.
5
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Bucarest, All Beck, 2003, p. 277.
100 ANDREI FLORIN SORA

l’« emploi à vie » et on codifiait strictement les procédures d’avancement et de


recrutement. Par cet acte, l’administration a été divisée en fonctions supérieure,
moyenne et inférieure. Dans l’autre Grande Puissance européenne, le Royaume-
Uni, un important progrès législatif s’est réalisé à partir des années 1850. En 1853
on a lancé la réforme de l’Indian Civil Service, qui prévoyait, pour les
fonctionnaires du gouvernement de l’Inde, le remplacement de l’ancien système
d’embauche sur recommandation par le recrutement par concours1. Le rapport
Northcote-Trevelyan de novembre 1853 esquissait l’état de la fonction publique et
faisait des propositions afin de rentabiliser les services publics. La première des
propositions du rapport Northcote-Trevelyan portait sur la manière dont devaient
être organisés les examens d’accès aux fonctions publiques afin d’éviter les
abus2 ; ce principe a été mis en pratique à partir de 1855, quand une commission
de la fonction publique (Civil Service Commission) a été créée. Toutefois, c’est
seulement en 1870 que le recrutement sur recommandation sera supprimé, suite à
un arrêté du 4 juin 1870 qui prévoyait un concours public pour l’entrée dans la
fonction suivi d’un stage, les recommandations disparaissaient, on établissait
également plusieurs classes et l’avancement devait se réaliser par ancienneté, sauf
rapport défavorable3. Cette ordonnance servira comme modèle aux États-Unis,
pour le Pendleton Act du 19 janvier 1883, par lequel on décrétait le concours pour
l’accès aux emplois fédéraux4.
En France le débat sur la nécessité de l’adoption d’un « statut des
fonctionnaires »5 est devenu fort notamment après 1907, suite à un article de la
Revue de droit public, écrit par Georges Demartial, chef de bureau au sous-
secrétariat d’État français aux Colonies. Georges Demartial, auteur d’ouvrages sur
les agents de l’État ayant eu un grand retentissement dans l’époque (Le personnel
des ministères, 1906, Le statut des fonctionnaires, 1908) a demandé « une
constitution administrative comme il y une constitution politique »6.
Dans les Pays Roumains il paraît que le mot « statut » a été associé pour la
première fois avec une fonction publique en 1847, quand a été adopté le Statutul
slujbașilor poliției din Capitală (Le Statut des employés de la Police). Jusqu’en
1923 nous ne pouvons pas parler en Roumanie d’une loi générale sur les
fonctionnaires publics.

1
Danièle Frisson, Histoire constitutionnelle de la Grande-Brétagne, Paris, Ellipses, 2005, p. 123.
2
Françoise Dreyfus, L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagne
et aux États-Unis (XVIIIe-XXe siècle, Paris, La Découverte, 2000, p. 176
3
Ibidem, p. 178.
4
Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, Lille,
Presses Universitaires de Lille, 1989, p. 33.
5
Cf. V. Vedinaș, op.cit., p. 12.
6
Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Éditions du Seuil, 1990, p. 88.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 101

Un nouvel agent public dans les Principautés Roumaines


Nous sommes tentés de considérer que la naissance du fonctionnaire
public moderne se forge à partir des Règlements organiques. Les ambitions
hégémoniques de la Russie contre la Moldavie et la Valachie, manifestées dans
les deux pays roumains par l’adoption de ces actes à caractère constitutionnel, ont
conduit à mettre en place un appareil bureaucratique centralisé, ouvrant ainsi la
voie à une modernisation par le haut. Un des premiers renouvellements de
l’administration opéré par l’occupation russe a été la démarche en 1829 de créer
des commissions/comités de révision (comisiile de revizie), composées des
boyards roumains1. Ces institutions devaient analyser et punir si nécessaire
l’activité des fonctionnaires publics.
Pour certains chercheurs, les Règlements organiques (adoptés en 1831 en
Valachie et 1832 en Moldavie) constituent le premier statut moderne du
fonctionnaire public2. Tout en ayant un caractère limité, visant la perpétuation
d’un régime conservateur, les Règlements ont accentué le processus
d’occidentalisation de cet espace. L’occupation russe a permis que ces nouvelles
réglementions administratives soient appliquées sans trop de différences dans les
deux Principautés, déclenchant ainsi un plus fort processus d’uniformisation. Ces
actes ont établi des normes concernant le recrutement, l’avancement, la
responsabilité, la stabilité du fonctionnaire public (le licenciement était une
disposition à prendre à la suite d’un délit ou abus constaté), son traitement (un
montant fixe, émargeant au budget d’État)3. Pour la première fois on prévoyait la
prestation d’un serment. Les fonctionnaires étaient nommés pour trois ans.
Un changement significatif réalisé par les Règlements organiques, même
si une demi-mesure a consisté à décréter que personne n’avait le droit de recevoir
un rang nobiliaire, sauf suite à un service public. Les boyards – les nobles –
étaient divisés comme auparavant en plusieurs classes, mais la fonction publique
(dans l’administration, armée et justice) équivalait à un titre aristocratique. De
surcroît, l’obtention d’un titre nobiliaire ne dépendait pas de la simple nomination
dans une fonction publique, mais de la durée et des résultats ; la décision devait
passer par l’Assemblé nationale (Adunarea obştească) et être approuvée par le
prince. Les règlements groupaient les fonctions publiques en douze rangs (trois
classes) en Moldavie (1835)4 et neuf rangs (trois classes) en Valachie (1837)5,
chaque rang correspondant à un titre. La hiérarchie ainsi établie assignait le
montant des traitements correspondants.
1
Manuel Guțan, Istoria administraţiei publice româneşti, deuxième édition, Bucarest, Hamangiu,
2006 [2005], p. 152-153.
2
Ibidem, p. 140.
3
Ibidem.
4
Mihai-Răzvan Ungureanu, Marea Arhondologie a boierilor Moldovei (1835-1856), Iaşi, Editura
Universității „Alexandru Ioan Cuza”, 1997.
5
Paul Cernovodeanu, Irina Gavrilă, Arhondologiile Ţării Româneşti de la 1837, Brăila, Istros, 2002.
102 ANDREI FLORIN SORA

D’autres signes du processus en déroulement visant la formation d’un


corps moderne des fonctionnaires publics s’entrevoient après l’adoption des
Règlements organiques. Dans les années 1830-1850 se sont amplifiés les efforts
de codification et les actes émanant du pouvoir central par lesquels on
réglementait le fonctionnement de l’administration et le développement des
nouveaux services. Dans cette direction de modernisation de la fonction publique
s’inscrit l’essai de mettre en évidence l’incompatibilité de la fonction publique
avec certaines activités économiques Des telles mesures ont été prises par le
général Kiseleff, ainsi qu’en 1836 par le prince régnant de la Valachie, Alexandru
Dimitrie Ghica (1834-1842), qui a interdit aux fonctionnaires publics d’avoir des
terres en fermage1.
La propagation de la vague révolutionnaire de 1848 a touché à des degrés
variables les territoires habités par les Roumains : le mouvement révolutionnaire a
été plus radical en Transylvanie et en Valachie qu’en Moldavie. Parmi les
revendications incluses dans les programmes révolutionnaires on retrouvait la
responsabilité ministérielle et même celle des fonctionnaires publics, les capacités
morales et intellectuelles comme principes de nomination, la suppression des
titres aristocratiques non liés aux fonctions2, la stabilité des fonctionnaires, la
décentralisation administrative et l’autonomie locale. La défaite des mouvements
révolutionnaires a fait que leurs demandes soient restées seulement des
aspirations, qui, progressivement, ont été reformulées et améliorées. La
convention de Balta Liman du 19 avril/1er mai 1849, signée entre la Russie et
l’Empire ottoman, a reconfirmé les Règlements organiques comme actes
fondamentaux des Principautés et a établi de nouveaux princes, nommés cette
fois-ci pour une période de sept ans.
Le processus d’européanisation de la société et l’autonomie des deux pays
devait se matérialiser également par le renouvellement de la législation et du
personnel administratif. La croissance des responsabilités étatiques, le
développement de l’enseignement public, les séjours d’études des jeunes dans les
écoles et les universités de l’Europe occidentale ont entraîné la modification de la
structure humaine de l’administration, changements complétés par une autre
mentalité des administrés et de leurs attentes. Dans les années 1840-1850 et surtout
après 1859, la proportion des accès dans la fonction publique des jeunes éduqués, y
compris dans la Milice nationale, s’est beaucoup accrue. Même si l’illettrisme
touchait encore beaucoup de « fonctionnaires », savoir au moins lire et écrire devint
une condition indispensable pour être admis dans la fonction publique. Autant en
Moldavie qu’en Valachie, on observe les efforts de l’administration et des élites
d’appropriation et d’étatisation de la fonction publique.
1
M. Guțan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 153.
2
Un travail excellent d’interprétation des programmes politiques des mouvements révolutionnaires
de 1848 en Moldavie et en Valachie est déployé par Ioan Stanomir, Nașterea Constituției. Limbaj
și drept în Principate până la 1866, Bucarest, Nemira, 2004, p. 183-256.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 103

La législation concernant les fonctionnaires publics,


des années 1860 jusqu’à la Grande Guerre
L’union de la Valachie avec la Moldavie en 1859, l’existence d’un acte
constitutionnel pour les deux pays (la Convention de Paris de 1858) et la volonté
de changement de la part des élites ont provoqué pendant le règne de Cuza des
modifications au niveau de la législation sur les fonctions publiques, et
notamment en ce qui concerne le recrutement. Ce renouvellement se voit aussi
dans le remplacement des « fonctionnaires », phénomène qui ne doit pas être
catalogué comme une véritable épuration. Dan Berindei estime, seulement pour la
Valachie des années 1859 et 1860, le nombre de fonctionnaires publics remplacés
à deux mille individus ; dans la majorité des cas il s’agissait de mutations1.
L’ouverture de l’accès à la fonction publique a fait croître les demandes pour un
emploi dans l’administration, le nombre de candidats dépassant les postes
disponibles. Cette situation est due également à la jeunesse de l’industrie, faible
employeur, aux avantages de la fonction publique (prestige, traitement, pension),
y compris les bénéfices illégaux. Par la note du 3/15 novembre 1865, adressée à
Nicolae Kretzulescu, président du Conseil des ministres, le prince Cuza demandait
une loi par laquelle les fonctionnaires soient nommés, avancés et maintenus en
raison du mérite2.
Dans le titre VIII (Dispositions Transitoires et supplémentaires) de la
Constitution de 1866 on prévoyait la promulgation le plus tôt possible de lois sur
des sujets comme la décentralisation administrative, la responsabilité des
ministres et des autres agents du pouvoir exécutif, la suppression du cumul dans la
fonction publique, la modification de la loi sur les pensions de retraite, des
conditions d’admission et d’avancement dans l’administration publique3, dans
l’Armée, des lois sur l’organisation de l’Armée, sur la justice militaire4. Au-delà
de ces réformes projetées, le texte de la Constitution de 1866 ne contenait pas
beaucoup d’articles sur la fonction publique, à l’exception de l’article 93 qui,
brièvement, faisait mention que, dans sa qualité de chef du pouvoir exécutif, le
prince régnant avait la responsabilité de nommer ou de confirmer les
fonctionnaires publics5.

1
Dan Berindei, Epoca Unirii, Bucarest, Corint, 2000, p. 156.
2
Constantin C. Giurescu, Viața și opera lui Cuza Vodă, Bucarest, Editura Științifică, 1966, p. 400.
3
Cette revendication sera accomplie d’une manière uniforme seulement en 1923 par l’adoption du
Statut des fonctionnaires publics.
4
« Constituțiunea din 1866 », art. 131, in Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Mona-Lisa Pucheanu,
Corneliu-Liviu Popescu, Constituţiile române – Texte. Note. Prezentare comparativă, Bucarest,
Monitorul Oficial, 1993, p. 63.
5
Ibidem, art. 93, p. 55.
104 ANDREI FLORIN SORA

En échange de son travail au bénéfice de l’État, garanti par la prestation


d’un serment1, le fonctionnaire devait recevoir un traitement payé par le budget, il
avait le droit à un congé annuel et, après avoir servi un certain temps, le droit à
une retraite payée. La nomination ou la révocation du fonctionnaire incombait au
pouvoir exécutif2. Graduellement, les fonctionnaires recevront d’autres droits :
d’association, de stabilité en fonction et, pour certaines catégories, même
d’inamovibilité3 (parmi le corps enseignant, les officiers). La stabilité dans la
fonction était une revendication de longue date, perçue dès le début de
l’établissement étatique roumain comme « un obstacle devant la satisfaction du
fonctionnaire »4.
Les premiers services administratifs et institutions où on a promulgué des
lois sur le statut professionnel du personnel ont été ceux qui demandaient un
personnel spécialisé, instruit. Une organisation moderne se rencontrait à la
Direction des Postes et des Télégraphes (PTT) - notamment dans l’administration
centrale, à la Direction de la Statistique (toutes les deux dépendant du ministère de
l’Intérieur), dans quelques services des Chemins de fer, dans les directions
comptables des ministères, dans l’administration centrale du ministère des
Finances, à la Cour de cassation et à la Cour des comptes. Le degré de
spécialisation de ces services et le caractère particulier du travail des
fonctionnaires ont limité le licenciement arbitraire du personnel, de sorte que ces
fonctionnaires se sont trouvés couverts, leur poste n’étant pas en péril suite au
changement de pouvoir. Un autre facteur positif qui a conduit vers la
professionnalisation plus rapide de ces fonctionnaires a été le fait qu’une grande
partie de ces institutions ont été créées en partant d’un fondement neuf, autant
législatif que social.
Presque cinquante ans avant l’adoption du statut des fonctionnaires
publics, la loi de 1871 sur l’organisation du corps télégraphe-postal5 contenait des
des règles très précises concernant l’avancement6. À l’exception du directeur
1
Normalement la prestation du serment devait avoir lieu devant les supérieurs et en présence d’un
prêtre. Le texte du serment a connu jusqu’en 1923 des variations selon l’employeur ou la fonction.
2
Pour les hauts fonctionnaires et certaines catégories de moyens fonctionnaires, par décret
princier/royal ; pour les autres par décret ministériel ou de l’institution (pour la Cour des comptes
et la Cour de cassation).
3
Par l’inamovibilité on entendait « le droit qu’un fonctionnaire public légalement nommé a de ne
pas être transféré, puni ou révoqué de sa fonction, veiller au respect de certaines formes, de la
compétence d’une autorité spéciale », G. Alexianu, « Statutul funcţionarilor publici. Stabilitate şi
inamovibilitate » in Revista de Drept Public, I, no 4/1926, p. 526
4
Dimitrie Marco, Funcţiunile şi soarta funcţionarismului, Iaşi, 1868, p. 6.
5
La Direction des Postes et des Télégraphes a été transformée en 1894 dans la Direction des
Postes, des Télégraphes et des Téléphones (PTT) et en 1925 en PTTR, par l’adjonction des
nouvelles attributions, la radiotélégraphie. Les PTT ont été parmi les premiers services publics où
le Pouvoir se soit préoccupé et ait réussi à avoir une organisation moderne et un personnel instruit.
6
Loi sur l’organisation du corps télégraphe-postal de 1871, apud Constantin N. Minescu, Istoria
poștelor române. Originea, desvoltarea și legislațiunea lor, Bucarest, [1916], p. 310-314.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 105

général de cette direction, les autres postes de l’administration centrale ne


pouvaient être occupés que par ceux qui faisaient partie du corps télégraphe-
postal, qui donc avaient une formation préalable et qui avaient exercé leurs
fonctions dans les bureaux territoriaux (art. 3). L’article 7 ajoutait que
« l’avancement se réalisera en tenant compte de la hiérarchie établie en fonction des
mérites et de l’ancienneté, d’un degré à l’autre, d’une classe à l’autre, de la date du
dernier avancement et, en cas d’égalité, de la date d’entrée dans le service »1. Une
commission dirigée par le directeur général devait donner son avis sur la question
du budget de la direction, les enchères et les marchés publics, les révocations et les
destitutions, etc. (art. 12).
La loi sur le cumul de fonctions publiques du 1er juillet 1890, avec les
modifications introduites le 4 juillet 1891, s’inscrivait dans le processus de mise
en œuvre d’un appareil administratif stable et autonome. Cet acte législatif
montrait la volonté des gouvernements, même timide, de rationaliser
l’administration publique et de professionnaliser le métier de fonctionnaire. On y
précisait que « personne ne peut être investi, avec traitement ou diurne, que dans
une fonction rétribuée par l’État, le département, la commune, ou n’importe quelle
autre institution publique ou de crédit, placée sous le contrôle de l’État» et qu’un
fonctionnaire public « ne peut pas prendre à bail une entreprise ou une propriété
foncière de l’État, départementale ou communale »2. Le cumul dans la fonction
publique n’a pas toutefois totalement disparu, certaines modifications législatives,
les dérogations et même les illégalités ont fait que pour le début des années 1930,
la Revue des fonctionnaires publics donnait le chiffre de 60.000 cumulards, « des
privilégiés qui mangent pain et brioches »3. Les autorités étatiques ont essayé de
limiter ce type de fraude : la loi sur le cumul dans les fonctions publiques du 2
avril 1931 prévoyait à l’article 14, l’obligation pour les fonctionnaires de déclarer
sur l’honneur qu’ils remplissaient ces conditions4.
Une autre innovation législative a été introduite par le règlement
d’application des lois du 19 avril et du 1er novembre 1892 sur le ministère de
l’Intérieur, qui visait le contrôle, la discipline et le congé des fonctionnaires
publics, décisions qui seront appliquées par la suite également aux autres
catégories de fonctionnaires. En précisant clairement les délits dont un
fonctionnaire public risquait de se rendre coupable, on a éliminé en théorie le
pouvoir discrétionnaire des supérieurs.
1
Les conditions d’avancement mentionnées dans la loi de 1871 ont été complétées par la décision
ministérielle du 23 octobre 1871 sur l’avancement des fonctionnaires des Postes et des
Télégraphes, cf. C. N. Minescu, op. cit., p. 318.
2
La loi du 1er juillet 1890 sur le cumul dans les fonctions publiques, in Statutul funcționarilor
publici, Bucarest, 1923, p. 67-68.
3
Revista Funcționarilor Publici, IX, 1934, no 5-6, p. 6.
4
Dans les archives de la Préfecture de Brasov nous avons trouvé des déclarations, « sur la
connaissance et l’accomplissement de la loi sur le cumul ». Le préfet lui aussi a accompli cette
formalité, AJBv, fonds Prefectura Brașov. Serviciul administrativ, ds. 2/1932, passim.
106 ANDREI FLORIN SORA

Même à haut niveau on rencontrait une certaine incompréhension et


méconnaissance de la notion de fonctionnaire public, de ses droits et de ses
obligations. Par la promulgation des lois d’organisation des administrations et des
institutions publiques et l’apparition des règlements intérieurs pour chaque
institution, dans la période 1866-1916 on voit graduellement s’accroître le travail
de codification étatique centralisée. Dans la même période et en étroite liaison
avec le processus de rationalisation de l’administration, les efforts d’auto-
définition des fonctionnaires publics se sont amplifiés. Le Statut des
fonctionnaires publics a été une forte demande notamment pour ceux qui n’étaient
pas satisfaits de leurs droits, conditions de travail et modalités d’avancement et
qui, avant tout, voulaient une égalisation de leurs conditions avec celles des autres
fonctionnaires plus fortunés.

Le Statut des fonctionnaires publics de 1923


La Première Guerre mondiale, avec toutes ses conséquences, et
notamment un autre cadre national, n’a fait qu’accentuer la nécessité d’une
véritable uniformisation de la législation sur les services publics et leurs agents. À
coté des revendications sociales des fonctionnaires a été posée à nouveau la
question de la stabilité dans la fonction publique. Cette demande, à laquelle
s’ajoutait le problème de la décentralisation administrative, se trouvait parmi les
thèmes centraux des débats publics d’après la guerre. La forte pression des
fonctionnaires (les mouvements de revendication des salariés publics, les grèves
d’après la guerre1), le péril communiste et la crainte d’une invasion externe et des
calculs politiques ont convaincu les hommes politiques roumains de la nécessité
d’un Statut des fonctionnaires publics. Le 19 juin 1923 a été promulguée la loi sur
le Statut des fonctionnaires publics, en vigueur à partir du 1er janvier 1924. Ce
statut a provoqué de nombreux débats contradictoires, tant parmi les juristes qu’à
l’intérieur du groupe des fonctionnaires. La loi a été modifiée le 26 juin 1930 (art.
38 et 48) et le 22 mars 1933 (art. 58). L’instauration d’un nouveau régime
politique, mais également l’évolution de la société roumaine ont conduit en 1940
et en 1946 à la promulgation de nouvelles lois sur les fonctionnaires publics.
Dans une conférence tenue au début de l’année 1916 dans les salons de la
Société des fonctionnaires publics, le conférencier, contrôleur auprès des Chemins
de fer, voyait « la question de l’amélioration du sort des fonctionnaires publics »
comme égale en importance à la question agraire2. Le Statut des fonctionnaires

1
L’historien Ion Bitoleanu considère que le statut « a été une réponse des cercles dirigeants à la
grande grève des fonctionnaires de l’État d’avril 1923 », affirmation qui ne tient pas compte du
processus antérieur de rédaction de cette loi, ainsi que des mouvements de fonctionnaires avant
1923. Ion Bitoleanu, Din istoria modernă a României, 1922-1926, Bucarest, Editura Științifică și
Enciclopedică, 1981, p. 158.
2
D. N. Drăniceanu, « Funcţionarul public. De eri, de astăzi şi de mâine », in Două conferinţe cu
subiecte care sunt la ordinea zilei, Bucarest, 1930, p. 6.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 107

publics de 1923 a eu sur le plan symbolique des significations semblables à la


Constitution de 1923, au suffrage universel ou à la loi agraire. L’article 8 de la
Constitution de 1923 prévoyait l’adoption d’une loi sur le statut des fonctionnaires
publics1. Cette loi était une revendication de longue date de ceux directement
intéressés, plusieurs projets, écrits par des juristes, fonctionnaires, l’ont préfiguré2.
Dans une brochure pour la popularisation de la nécessité d’un tel statut, l’auteur,
P. Nedelski, qui se présentait comme « ancien administrateur d’arrondissement et
secrétaire de conseil départemental » estimait que cette requête « représente
l’émancipation des fonctionnaires de la tutelle des politiciens, elle est la conquête
de la dignité d’homme et de citoyen, elle est l’assurance d’une vie plus humaine et
la mise à l’abri pendant la vieillesse des manques et de la misère actuelle »3.
La loi sur le statut des fonctionnaires publics du 19 juin 1923 débutait par
la définition suivante: « Les fonctionnaires publics sont des citoyens roumains,
sans distinction de sexe, qui accomplissent un service public permanent (civil ou
ecclésiastique) dans le cadre de l’État, du département, de la commune ou d’autres
institutions, dont le budget est soumis à l’approbation du Parlement, du
gouvernement ou des conseils communaux et départementaux » (Loi du 19 juin
1923, art. 1)4. L’article 2 continuait la définition en indiquant ceux qui n’entraient
pas dans la catégorie de fonctionnaires publics, et pour lequel le statut ne
s’appliquait pas: ceux qui accomplissaient des fonctions politiques et électives, les
métropolites et les évêques, les fonctionnaires des Corps législatifs, les
spécialistes étrangers nommés à durée déterminée ou par contrat, les ouvriers
(lucrători), le personnel employé à durée déterminée (les contractuels/diurniști)5.
En ce qui concerne le personnel des services publics faisant l’objet d’une
concession, ils conservaient le statut de fonctionnaires publics.
Par contre, le personnel dit auxiliaire (personalul de serviciu : les
camériers, les huissiers, les femmes de service, etc.) recevait un statut ambigu ;
ses membres n’étaient pas inclus parmi les fonctionnaires publics, ni mentionnés
parmi les catégories exclues. Dans leur cas, on précisait seulement que des lois

1
De surcroît, dans le même article 8 de la Constitution de 1923 on affirmait : « On n’admet dans
l’État aucune discrimination en fonction de la naissance et de la classe sociale.
Tous les Roumains, sans distinction d’origine ethnique, langue ou religion sont égaux devant la loi
et il est de leur devoir de contribuer d’une façon égale aux impôts et aux charges publics.
Ils sont les seuls à être admis dans les fonctions et les dignités publiques, civiles et militaires.
… Les étrangers ne peuvent être admis dans les fonctions publiques que dans des situations
exceptionnelles et spécialement établies par des lois ». « Constituțiunea din 1923 », art. 8, in
Constituţiile române …, p. 72.
2
« Statutul unic al funcționarilor » élaboré par l’Union générale des fonctionnaires publics ; Petre
Nedelski, Statutul unic al funcţionarilor. Principii generale, Vaslui, 1922.
3
P. Nedelski, op. cit., l’introduction, p. [1].
4
Loi du 19 juin 1923, in Statutul funcţionarilor publici, Bucarest, 1923, p. 3.
5
Ibidem, p. 3-4.
108 ANDREI FLORIN SORA

ultérieures établiraient les règles d’admissibilité, les droits et les devoirs1. Les
appels en justice des années 1920 ont confirmé leur statut professionnel distinct.
En ce qui concerne les normes d’admissibilité, les droits et les devoirs de ces
employés, la législation n’était pas très claire, en laissant à l’employeur la tâche de
régler ces questions.
Relative aux « fonctionnaires de l’administration », la deuxième partie du
statut (Dispositions spéciales) et le règlement d’application contenaient des
dispositions assez claires sur la hiérarchie administrative, les conditions
d’admission, de nomination et d’avancement, la mutation, la « discipline » et les
éventuelles voies de dérogation à ces conditions.
La loi sur le statut des fonctionnaires publics de 1923 et notamment son
règlement d’application ont provoqué un subtil clivage entre les « fonctionnaires
de l’administration » et les autres catégories des fonctionnaires à qui ne
s’appliquait pas la deuxième partie. Aux autres catégories d’agents
publics (magistrats, « membres du Corps diplomatique et consulaire, didactique et
ecclésiastique », « fonctionnaires des Corps législatifs », membres des corps
techniques et de spécialité »), devait s’appliquer seulement la première partie du
Statut à laquelle s’ajoutait le règlement intérieur de fonctionnement de leurs
institutions. Le statut de 1923 a eu également la vertu de mettre fin aux opinions
selon lesquelles les militaires, y compris les gendarmes, et les prêtres n’étaient pas
de véritables fonctionnaires publics2.
Dès les premiers mois suivant l’adoption du Statut, même si personne ne
contestait son utilité et le progrès réalisé, les juristes et ses sujets - les
fonctionnaires - ont commencé à le critiquer. De surcroît, de nombreux
spécialistes en droit administratif se sont accordés sur le fait que la définition
même des fonctionnaires publics donnée dans la loi était incomplète. Les tenants
de ces critiques pensaient que ceux travaillant dans les établissements d’utilité
publique étaient en réalité des fonctionnaires particuliers, et non pas des
fonctionnaires publics. En ce qui concerne les fonctionnaires d’un service public
concédé à une instance privée, les opinions des juristes divergeaient: la grande
majorité était d’accord avec le Statut. La plus grande autorité en droit
administratif de l’époque, le professeur Paul Negulescu, estimait par contre que
« la fonction publique fait partie d’un service public, mais seulement celui
exploité en régie. Les fonctionnaires d’un service public concédé ne sont pas des
fonctionnaires publics. »3

1
Ibidem, p. 4.
2
Avant 1923 il y avait des voix qui considéraient que ces catégories professionnelles ne
bénéficiaient pas d’autorité publique, et donc, pour cette raison, ils n’étaient pas de fonctionnaires
publics. La législation des années 1920-1930 a clarifié cet aspect et également leur statut
particulier, et leur distinction d’avec les fonctionnaires administratifs.
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, quatrième édition, vol. I, Bucarest, 1934 [1904],
p. 522.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 109

Les polémiques concernant l’inclusion ou non de certaines catégories


d’employés dans le corps des fonctionnaires ont existé également avant l’adoption
de la loi du 23 juin 1923, mais cette fois-ci l’enjeu était plus important. Grâce aux
droits garantis par la loi de 1923, la fonction publique est devenue une position
professionnelle et sociale convoitée. Faire partie de la catégorie de ce qu’on
définissait comme fonctionnaire public signifiait bénéficier des droits prévus par
le Statut et notamment de la stabilité et du droit à la pension. Pour les juristes de
l’époque l’obtention de la stabilité n’était pas seulement un droit hardiment acquis
par le fonctionnaire, mais également une modalité de dépolitiser l’administration
et d’émanciper le fonctionnaire de l’arbitraire des gouvernements passagers1. On
ajoute l’effort de limiter le poids des nominations dans la fonction publique pour
des motifs comme les liens de parenté ou d’amitié avec les supérieurs, etc.
Les juristes de l’entre-deux-guerres ont clarifié également la situation des
conseillers communaux et départementaux. Ceux-ci n’étaient pas considérés
comme des fonctionnaires publics2. Au contraire, le maire et l’adjoint du maire
étaient « incontestablement des fonctionnaires publics, parce qu’ils collaboraient à
un service public et la fonction qu’ils accomplissaient avait un caractère de
permanence »3.
Être fonctionnaire public ne conférait pas seulement des droits, mais aussi
quelques restrictions. On a réitéré l’interdiction visant le cumul de fonctions
publiques, les activités commerciales et pour ceux apparentés jusqu’au troisième
degré compris d’avoir des relations supérieur-subordonné4. Toutefois, les
gouvernants ont envisagé une possibilité d’usurpation légale de ces règles: le
Conseil législatif ou le Conseil supérieur administratif ont reçu le droit de donner
des dérogations5.
En Roumanie, les arrêts des cours de justice n’ont pas joué le même rôle
que celui attribué dans la législation anglo-saxonne (rule of law), se rapprochant,
dans ce cas aussi, du système français. En ce qui concerne la fonction publique
leur concours a été demandé contre les abus dans l’administration et dans le but de
déterminer les droits des fonctionnaires et même, dans des cas précis, de

1
Anibal Teodorescu, « Viitoarea organizare administrativă a României », in Constituția României
în dezbaterea contemporanilor, conférence du 23 avril 1922 tenue à l’Institut Social Roumain,
Bucarest, Humanitas, 1990 [1923], p. 411.
2
Les raisons pour cet encadrement juridique étaient les suivantes : leur fonction n’avait pas un
caractère de permanence, ils n’étaient pas nommés suite à une élection ni en tenant compte des
conditions prévues dans le Statut, la compétence dans les affaires administratives appartenait au
Conseil.
3
Jean H. Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, Bucarest, 1933, p. 52.
4
Règlement du 23 novembre 1923 visant l’application de la loi du 19 juin 1923, art. 6, in Statutul
funcţionarilor publici, Bucarest, 1923, p. 23.
5
Dans la Roumanie moderne, en nombreuses occasions les innovations législatives ayant comme
but de rentabiliser et valoriser les services publics et le fonctionnement de l’administration ont été
maintes fois limités par l’adoption – parfois dans la même loi – des dérogations.
110 ANDREI FLORIN SORA

déterminer qui était ou non fonctionnaire public. Même s’il s’agissait d’une
pratique ancienne, les procès à la Cour de cassation, et à partir de 1925 à la Cour
d’appel, sont devenus une source importante pour définir qui était ou non à
l’époque fonctionnaire public et pour couvrir ainsi les manques de la législation.
Les poursuites en justice concernaient la destitution d’une fonction inférieure ou
le licenciement, actions perçues par ceux qu’elles frappaient comme illégales, la
réglementation des droits salariaux et de pension, le refus d’être employé dans un
service public. En outre, les instances judiciaires ont été contraintes de se
prononcer sur la nature de la fonction publique, là où la législation n’était pas
précise et dans le cas où l’enjeu était assez important, notamment de nature
politique. Dans le cadre d’un tel procès on a donné la définition suivante de la
fonction publique: « une situation juridique générale, créée suite aux lois, qui a un
caractère permanent¸ c’est-à-dire qui persiste autant que la loi par l’intermédiaire
de laquelle a été créée et aussi longtemps qu’une autre loi ne la modifie pas et ne
la supprime pas »1.
Ces décisions de la justice roumaine ont complété et ont clarifié la
définition de la notion de fonctionnaire public. Dans les années 1920, dans la
presse et dans la justice un vif débat s’est déroulé sur la question de savoir si le
personnel artistique et administratif des théâtres nationaux, et même communaux,
s’inscrivait dans la catégorie de fonctionnaires publics2. Au seuil des années 1930,
le licenciement de nombreux fonctionnaires, conséquence des difficultés
budgétaires provoquées par la Grande dépression, a engendré une polémique très
vive dans la société roumaine.
Dans une étude comparative portant sur les régimes administratifs en
France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis, Françoise Dreyfus affirme que : « À
partir du milieu des années vingt [1920], les principes constitutifs d’une
bureaucratie de type wébérien – hiérarchisation des emplois correspondant à des
compétences, sélection au mérite par concours ou examen d’aptitude et permanence
dans la carrière ou l’emploi assuré par les modalités d’avancement - forment
globalement l’armature de la fonction publique en Grande-Bretagne et en France.
C’est aussi le cas, quoique de manière moins systématique, aux États-Unis où le
recrutement au mérite est étendu … »3. On voit bien que, par le Statut de 1923, la
fonction publique roumaine s’est synchronisée à l’Occident. Grace à cette loi, le
fonctionnaire roumain a reçu un des plus importants droits: la stabilité, conquête qui
engendrera l’accélération de la professionnalisation de la fonction publique.

1
La sentence 796 du 15 octobre 1927 du Tribunal d’Ilfov ; la section I, cf. J. H. Vermeulen,
Statutul funcţionarilor publici, p. 56.
2
Ce débat a eu comme résultat une décision irrévocable : le personnel artistique des théâtres ne
faisait pas partie de la catégorie des fonctionnaires publics. Suite à la loi de modification des
articles de la loi des théâtres nationaux et des opéras, le personnel de ces institutions a été divisé en
catégories : artistique, technique, administratif et auxiliaire (personalul de serviciu). MO, no 70, 25
mars 1931, p. 2727.
3
F. Dreyfus, op. cit., p. 199.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 111

Les années 1920 ont apporté dans la fonction publique une évidente
professionnalisation, voire modernisation et même démocratisation. Néanmoins,
ces acquis n’ont réussi que partiellement à rompre avec une administration
politisée, corrompue, où trônaient les relations clientélistes. L’uniformisation et la
généralisation des obligations et des droits des fonctionnaires permettront la
consolidation d’une identité commune, signe visible dans les années 1930 dans les
efforts de fonder une fédération. Hormis ces conséquences positives, l’obtention
de la stabilité déclenchera un phénomène d’enfermement, marqué par la limitation
des entrées dans le corps.
La période d’après la promulgation du Statut a été marquée par l’essai des
gouvernements de l’éluder. La demande faite par les fonctionnaires d’inclure le
statut dans la Constitution, en empêchant ainsi son changement ou même son
abrogation - un processus législatif difficile - n’a pas été mise en pratique. Le
Statut des fonctionnaires publics de 1923 a constitué un pas en avant, notamment
dans la réglementation de la stabilité et par le fait que cette loi « a servi comme
une arme de défense devant le contentieux administratif, contre les gouvernants
contrevenant à la loi »1. Toutefois, six ans après la promulgation de la loi sur le
Statut des fonctionnaires publics, un article paru dans la Revista administrativă et
portant le titre suggestif Le Statut – un bout de papier (Statutul un petic de hârtie)
constatait avec amertume que « … cette loi a été toujours méprisée, violée et
outragée par tous les chefs de départements, à tout moment, quand ils ont eu
besoin de récompenser une aide politique ou de sanctionner une attitude menée
contre les intérêts de leur partis politiques […] N’importe quelle usurpation de la
loi produit des effets démoralisateurs, d’autant plus si elle est faite par une
personne haut placée. La violation du Statut en ce qui concerne notamment les
nominations, les avancements et les mesures disciplinaires a provoqué au sein du
corps des fonctionnaires la démoralisation de la majorité de leurs membres et le
sentiment de la révolte justifiée »2.

La législation concernant les fonctionnaires après 1923 :


continuer, entériner ou renouveler le Statut ?
Dans les années 1920, le Parti National, après 1926 Parti National Paysan
(Partidul Național Țărănesc, PNT), a été l’un des principaux détracteurs du
fonctionnarisme, dans lequel il voyait l’instrument des regățeni. Les hommes
politiques nationaux-paysans récusaient le grand nombre de fonctionnaires publics
et la pratique clientéliste. D’autre part, les représentants de cette force politique en
ascension se sont efforcés d’obtenir le soutien des fonctionnaires, en culpabilisant
les gouvernements pour le coût de la vie ou autres difficultés éprouvées par ceux

1
Revista administrativă, IX, no 10, 1er juin 1930, p. 139.
2
Ibidem.
112 ANDREI FLORIN SORA

travaillant dans le service de l’État. Une fois arrivé au pouvoir, le PNT a essayé de
faire imposer sa vision sur l’administration. En conséquence, une autre étape dans
la longue démarche de codification de la fonction publique s’est déroulée à la
charnière des années 1920 et 1930. De cet effort législatif on retient notamment la
loi sur les Ministères et la loi sur l’administration locale du ministère de
l’Intérieur, toutes les deux promulguées en 1929.
La loi sur l’administration locale du 3 août 1929 précisait que si le statut
des fonctionnaires publics était modifié, les éventuels changements ne seraient pas
appliqués aux fonctionnaires communaux (art. 173)1. En revanche, à ceux-ci
seraient appliquées les conditions d’admission, de stabilité et les sanctions
disciplinaires « qui seront établies pour les fonctions similaires par la loi sur
l’organisation du ministère de l’Intérieur »2. Cette loi a augmenté les imprécisions
et les ambiguïtés de la législation roumaine: par l’article 263 on diminuait la
distinction entre les fonctionnaires départementaux et communaux, maintenue par
le Statut de 1923. En outre, dans la loi sur l’administration locale de 1929
s’observe l’intention du législateur de politiser la fonction de secrétaire général du
département3. La nomination dans cette fonction ne tenait plus compte de l’ordre
établi par l’examen de capacité. Le Conseil départemental pouvait choisir
n’importe qui dans cette fonction parmi ceux déclarés réussis à un examen pour ce
poste4. Nous pouvons parler d’un retour un arrière par rapport au statut
professionnel du fonctionnaire public établi par la loi du 19 juin 1923 ; cet aspect
bien saisissable également dans la loi sur les ministères du 2 août 19295.
Dans la vision de Jean Vermeulen ces deux lois ont compromis le
principe, établi par le Statut de 1923, de la réglementation générale et unitaire de
la fonction publique6. Dans la loi sur l’administration locale, Vermeulen déclarait
avoir saisi « l’intention évidente de notre législateur de soustraire les
fonctionnaires publics de l’administration locale de l’influence du Statut »7, en
ajoutant quelques années plus tard que « le mobile poursuivi par le législateur de
1929 est facile à concevoir, le Statut des fonctionnaires publics constituant une
entrave trop sérieuse au favoritisme des partis politiques »8. Une autre explication
doit être cherchée dans la décentralisation de l’administration menée par PNT, la

1
MO, no 170, 3 août 1929, p. 6207.
2
Ibidem.
3
On note que par la loi de 1929 la fonction de sous-préfet (le directeur de préfecture dans le Vieux
Royaume) a été supprimée. La plus grande partie des attributions du sous-préfet est revenue au
secrétaire général du département, fonction bâtie sur le fondement de la fonction de secrétaire
général du Conseil départemental.
4
J. H. Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, p. 122.
5
MO, no 169, 2 août 1929, p. 6114-6133.
6
J. H. Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, p. 119.
7
Ibidem, p. 120.
8
Idem, « La loi administrative roumaine de 1938 », in Revista de Drept Public, XII, no 3-4, 1938,
p. 515.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 113

majorité de leurs dirigeants ayant une culture juridique allemande, constat auquel
s’ajoute l’effort d’affermir et de maintenir leurs fiefs politiques.
Les fonctionnaires étaient sensibles aux modifications de la loi qui
pouvaient conduire à la perte d’une grande partie de leurs droits. Une vive
opposition a été suscitée en 1929, par un projet de statut du « personnel de la régie
autonome des PTT », par lequel, dans l’opinion des fonctionnaires de cette
direction « ont été confisqués tous nos droits consacrés par des lois et des
règlements encore en vigueur »1. Ce projet s’inscrivait dans l’effort du
gouvernement national-paysan d’élever le niveau d’instruction des fonctionnaires
et donc de renouveler le corps. On a décidé ainsi que les fonctions moyennes, de
direction, seraient réservées aux agents détenteurs de titres universitaires. Cette
mesure frappait notamment les fonctionnaires anciens : beaucoup d’entre eux ne
remplissant pas cette condition, furent renvoyés ou nommés dans des postes
d’exécution2. En janvier 1930, sous l’influence des nouvelles lois mais sans tenir
compte du Statut de 1923, le gouvernement avait mis à la retraite tous les
« fonctionnaires supérieurs » des PTT qui avaient plus de 30 ans d’ancienneté ou
âgés d’au moins 57 ans, soit au total 631 individus3. Pour remplir le vide laissé
par cette « rétrogradation », la direction fit appel à 251 récemment retraités, reçus
dans leurs fonctions comme des employés diurnaux4, auxquels se sont ajoutés
aussi comme contractuels de nouveaux cadres5. Une nouvelle mise à la retraite de
ceux qui avaient plus de 30 ans d’ancienneté ou au moins 57 ans a été réalisée par
une loi du 26 avril 1930, qui, dans les PTT, a concerné 638 « fonctionnaires
supérieurs »6.
La Grande crise économique mondiale ouverte par le krach boursier de
1929 s’est fait sentir fortement en Roumanie, pays où les difficultés économiques
provoquées par la crise ont été accentuées par l’instabilité politique. Le PNT, au
pouvoir entre novembre 1928 et avril 1931 et entre juin 1932 et novembre 1933, a
dû faire face aux accusations de corruption (l’Affaire Skoda), aux manœuvres du
nouveau roi Carol II d’imposer ses partisans et à de forts mouvements de
revendications sociales et économiques de la part des ouvriers. Une des mesures
préconisées par le PNT pour sortir de la crise consistait à faire des économies
budgétaires, en commençant par réduire les traitements et les autres gratifications

1
ANIC, fonds Organizaţiile profesionale ale salariaţilor P.T.T. din România (2958), ds. 4, r. 467,
c. 673.
2
Ibidem.
3
Idem, ds. 6, r. 467, c. 683.
4
Il ne faut pas confondre le diurnist roumain avec le surnuméraire français ; à la différence du
second, le premier touchait un traitement variable en fonctions des heures travaillées. Le stagiaire
roumain est plus proche du surnuméraire français, à la différence que lui aussi est payé, même s’il
s’agit d’un traitement insuffisant et un emploi précaire.
5
ANIC, fonds Organizaţiile profesionale ale salariaţilor P.T.T. din România (2958), ds. 6, r. 467,
c. 683.
6
Ibidem, c. 684.
114 ANDREI FLORIN SORA

des fonctionnaires publics. Les trois diminutions de salaires et de pensions de


retraite, dites les « courbes de sacrifice » - à chaque fois avec environ 15% de la
rétribution -, ont été adoptées en décembre 19301, en septembre 1932 et en janvier
- février 1933. Ces mesures du gouvernement national-paysan de diminution des
dépenses budgétaires faisaient partie d’un programme politique et économique
visant la rentabilisation de l’administration, corroborée avec la décentralisation ;
les fonctionnaires les ont perçues, de leur côté, comme une limitation de leur
statut social et professionnel. Le gouvernement ne pouvait pas faire abstraction du
nombre et de la force des fonctionnaires, d’autant plus que beaucoup de leurs
partisans, notamment en Transylvanie, étaient, par leur profession, concernés par
les « courbes de sacrifice ». Le gouvernement devait trouver un bon équilibre
entre la réduction des dépenses budgétaires et le maintien de liens avec les
fonctionnaires.
Dans la série des actes législatifs envisagés dans les années 1930 pour
lutter contre le fonctionnarisme s’inscrivaient : La loi spéciale sur les nominations
et les avancements dans des fonctions publiques de 28 décembre 19312, la loi du 4
mai 1933, visant la création d’un « corps de réserve » (« cadru disponibil ») pour
les fonctionnaires publics3, une sorte de fonctionnaires suppléants, et la loi du 9
juillet 1934 sur la simplification des services publics.
Par la loi du 4 mai 1933 on voulait constituer une nouvelle situation légale
pour les fonctionnaires, qui pour différentes raisons, y compris « d’économie
budgétaire », ne pouvaient plus être inclus dans le corps actif, ni transférés dans
un autre service. Cette nouvelle position statutaire était aussi une conséquence de
la suppression de nombreux services administratifs. On visait ceux qui avaient
acquis la stabilité, mais qui exerçaient leur activité dans des services publics
supprimés ou réduites, ainsi que les fonctionnaires licenciés, mais auxquels la
Justice avait donné raison et qui avaient été réintégrés (Loi du 4 mai 1933, art. 1).
Les fonctionnaires classés dans cette catégorie4 devaient être payés. Dans la
situation d’une réduction des effectifs dans le même service et dans des postes

1
La première « courbe salariale » prévoyait la diminution des tous les salaires et les pensions de
retraité supérieurs à un montant de 3000 lei brut : 10 % pour un salaire brut entre 3001-4000 lei –
mais on devait toucher au moins 3000 lei, 14 % (4001-5000 lei), 18 % (5001-10.000 lei), 20 %
(10.001-15.000 lei), 21 % (15.001-20.000 lei), 22 % (20.000-30.000 lei), 23 % (au dessous de
30.000 lei). MO, no 296, le 31 décembre 1930, p. 10744.
La grande majorité des fonctionnaires et des employés publics (77,4 %) touchaient moins de 5.000
lei par mois (cf. Ioan Scurtu, Gheorghe Buzatu, Istoria Românilor în secolul XX (1918-1948),
Bucarest, Paideia, 1999, p. 67).
2
MO, no 301, 28 décembre 1931, p. 10265-10266.
3
Lege pentru înființarea Cadrului disponibil al funcționarilor publici. Însoțiță de expunere de
motive, avizul Consiliului Legislativ și raportul de la Cameră și Senat, parue dans le MO, no 101,
du 4 mai 1933, Bucarest, Curierul Judiciar, 1933.
4
« Les fonctionnaires de l’État, des Régies commerciales, autonomes, des Caisses autonomes, des
départements et des communes ».
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 115

similaires, la commission de nominations et d’avancements de chaque institution


devait faire des licenciements en respectant des critères assez stricts : les premiers
renvoyés devaient être ceux qui, dans les dernières cinq années, avaient été
frappés par des sanctions disciplinaires, suivis par les fonctionnaires nommés
après le 1er janvier 1920, encore soumis aux dérogations de la loi concernant les
études (Loi du 4 mai 1933, art. 1). Pour les autres fonctionnaires, le maintien dans
la fonction devait dépendre de critères tels que les études, l’ancienneté, la
classification aux examens d’entrée dans la fonction, les notes qualificatives du
supérieur, l’état civil et les charges familiales, etc. (art. 1). Ce nouvel encadrement
était bien supérieur à l’état de chômage : entrer sous le régime de « mise en
réserve » signifiait toucher 50% du montant du dernier salaire, y compris les
autres bénéfices, ainsi que les futures majorations (art. 3), ayant la priorité dans
l’occupation des postes libres dans l’administration. En outre, le fonctionnaire
sans poste recevait demi-traitement sans que cette qualité l’oblige à subir les
incompatibilités établies par le statut des fonctionnaires publics (art. 10).
Un autre acte législatif important a été la loi du 9 juillet 1934, complétée
par le décret royal du 18 août 1934, censé assurer « la simplification des services
publics et la prise de mesures financières et économiques urgentes». Par la loi du
9 juillet 1934 le gouvernement avait toute la liberté de prendre des mesures
économiques afin de diminuer les dépenses budgétaires. Au projet de loi initial, le
Parlement a ajouté des articles afin de décourager le cumul et les nominations
illégales. Ouvertement considérée comme non conforme à la Constitution, la loi
du 9 juillet 1934 était due à la pression de deux facteurs: la demande venue de la
part de l’Union des associations des fonctionnaires publics pour consolider le
Statut de 1923 et la nécessité de réduire les dépenses publiques. On a créé une
Commission gouvernementale chargée de la simplification de l’appareil
bureaucratique1.
Néanmoins, par les lois du 4 mai et du 18 août 1934 de nombreux
fonctionnaires ont été licenciés, pour le motif que leur nomination ou leur
avancement avaient été réalisés dans un cadre non légal (oubli de prêter serment,
dossier incomplet, etc.)2. Les fonctionnaires mécontents de cette destitution
abusive ont fait appel à la Justice qui, dans la majorité des cas, leur a donné
raison3.
Si dans la loi du 3 août 1929, Jean H. Vermeulen voyait un essai de
soustraire les fonctionnaires de l’administration locale à l’incidence du Statut4, la
loi administrative de 1936 était perçue par le même juriste comme une loi
novatrice dans le sens d’une professionnalisation du corps des fonctionnaires

1
Nicolae Ghiulea, Organizarea Statului. Mijloace şi metode noui ..., Bucarest, 1935, p. 93.
2
Ardealul administrativ, I, no 4, avril 1937, p. 58.
3
N. Ghiulea, op. cit., p. 93.
4
Par contre, la loi de 1938 précisait clairement que les fonctionnaires de l’administration locale
étaient soumis aux normes du Statut des fonctionnaires publics.
116 ANDREI FLORIN SORA

publics. Toutefois, à côté des points forts (« l’attention toute particulière » du


législateur accordée « à la formation technique » des fonctionnaires publics1),
Vermeulen avait pointé dans l’ancienne loi de 1936 quelques imperfections, qui
ont justifié ainsi « le nouveau régime instauré par la loi administrative du 14 août
1938 ». Il a observé que la loi de 1936 avait établi des grades (secrétaire
communal, notaire, prêteur) qui ne trouvaient pas d’équivalent dans le Statut de
1923 ; « en second lieu, la loi de 1936 n’entreprend rien pour entraver le
favoritisme dans le recrutement et l’avancement des fonctionnaires publics » et en
troisième lieu « elle n’organise que trop imparfaitement le système de sélection
des fonctionnaires publics »2.
Dans une motion établie à l’occasion de son assemblée générale
extraordinaire du 26 janvier 1936, la Fédération générale des associations
professionnelles des salariés publics faisait au Gouvernement plusieurs demandes,
parmi lesquelles figuraient des revendications salariales et des dispositions visant à
diminuer l’éventail des traitements. Les dirigeants de la Fédération sollicitaient « la
normalisation et l’harmonisation des salaires et des retraites », un niveau minimum
de traitement mensuel établi à 2.000 lei par mois, ainsi qu’un niveau maximum pour
les hauts dignitaires, seuil qui ne devait pas dépasser 35.000 lei par mois »3. Pour
que le budget de l’État permette le niveau minimum de salarisation souhaité par les
fonctionnaires, furent proposées des solutions classiques et d’autres plus hardies :
l’annulation immédiate des toutes les nominations et des avancements illégaux,
l’interdiction du cumul, mettre fin à la spéculation et à la baisse du prix des denrées
de première nécessité, confisquer les fortunes de ceux enrichis par fraude, exploiter
les richesses du sous-sol de la Roumanie4. Ces revendications étaient pourtant
moins illusoires que celles proposées au Congrès général des fonctionnaires publics
tenu le 6-8 décembre 1935 à Bucarest5.
En 1936, le Statut des fonctionnaires publics a été encore une fois mis en
question par le gouvernement. On a rédigé un projet de loi qui a été vivement
critiqué par les agents publics. Dans la même période, en octobre 1936, la FGF a
rédigé son propre projet mis à la disposition du gouvernement6.
Le régime autoritaire de Carol II n’a signifié pas seulement la dissolution
du Parlement et l’adoption d’une nouvelle Constitution, en mars 1938 le Statut
des fonctionnaires publics de 1923 a été suspendu. Quelques indices sur l’opinion
des intéressés sur cette mesure nous sont fournis par la lecture d’un rapport de la
1
J. H. Vermeulen, « La loi administrative roumaine de 1938 », p. 520
2
Ibidem, p. 518.
3
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 124, r. 393, c.
746.
4
Ibidem.
5
Voir La motion du congrès général des fonctionnaires publics, congrès tenu à Bucarest le 6, 7 et
8 décembre 1935. Revendications générales et spéciales, Bucarest, [1936], ANIC, fonds Sindicatul
funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 117.
6
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcția generală a Poliției (2350), ds. 207/1937, f. 24.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 117

Sûreté générale. Ainsi, quelques jours après la suspension du Statut parmi les
cheminots cette décision était mise en question, d’autres étaient soucieux et ne
savaient pas si la nouvelle législation donnera le droit de faire partie
d’organisations professionnelles1. Selon l’agent de renseignement « la majorités
des cheminots pensent que cette mesure a été prise afin de licencier les femmes
employées dans les services publics et que le gouvernement ait pleine liberté dans
la mutation des fonctionnaires », ils se montraient inquiets de la suppression des
commissions disciplinaires2. Si la première affirmation ne se vérifie pas, les autres
étaient vraies, par ces dispositions le gouvernement de Carol II limitait
l’indépendance de l’administration et affermissait son pouvoir.
Ultérieurement, le 8 juin 1940, sous le nom de Codul funcţionarilor
publici, a été adopté un nouveau statut des fonctionnaires publics, qui devait
refléter les changements survenus au bout de deux ans dans la législation et
l’administration, ainsi que le nouveau contexte politique interne et international.
Après la Deuxième Guerre mondiale, dans un contexte politique difficile, marqué
par les essais des communistes roumains de s’assurer le contrôle total du pouvoir,
le 22 septembre 1946 on a adopté un nouveau statut (la loi 746/1946) - modifié le
12 décembre 1946 - accompagné d’un Statut sur les salariés communaux (la loi
535 du 9 juillet 1946 avec les rectifications du 14 septembre 1946).

L’usage des mots


Au XIXe siècle, les termes utilisés pour définir les fonctionnaires publics
ont changé leurs significations, de nouveaux mots ont été introduits, parallèlement
avec la tombée en désuétude des autres. Ce phénomène est étroitement lié et
circonscrit au processus d’européanisation et de modernisation de la législation et
des pratiques administratives. L’étude des termes utilisés pour désigner les agents
publics nous fournit des pistes en ce qui concerne les frictions entre les différentes
catégories et la longue marche pour arriver à un grand corps socio-professionnel.
Delphine Gardey note que: « L’apparition d’un terme, sa généralisation,
l’évolution de son contenu sont autant d’indices effectivement utilisés afin de
rendre compte de l’évolution du monde social et de ses représentations. Il faut
insister sur le fait que l’analyse sémantique fait ici partie de l’analyse socio-
historique et que celle du discours est le point de départ et non l’aboutissement de
la recherche3 ».
Pour désigner les petits fonctionnaires dans la première moitié du XIXe
siècle on utilisait les termes de cinovnic, le terme de slujbaș ou celui de conțipist,
emprunté de la langue allemande (kontipist). Ce dernier terme désignait

1
Idem, ds. 40/1938, f. 1.
2
Ibidem.
3
Delphine Gardey, La dactylographe et l’expéditionnaire, Histoires des employés de bureau,
1890-1930, Paris, Belin, 2002, p. 27.
118 ANDREI FLORIN SORA

notamment les commis des services administratifs, les copistes ; il était utilisé
également dans l’ancien territoire de l’Autriche-Hongrie intégré à la Roumanie en
1918. Ioan Stanomir remarque que les néologismes empruntés à des langues
étrangères, notamment après 1830, ont accéléré la modernisation institutionnelle1.
Au début de la période visée par cette étude, plusieurs dénominations se
disputaient la suprématie : on distinguait notamment les termes de fonctionnaire
(funcționar) et d’employé (amploiat), empruntés à la langue française et
accoutumés dans les Pays Roumains presque simultanément, dans le deuxième
tiers du XIXe siècle. Le philologue Sextil Pușcariu expliquait que le mot amploiat
« du français employé commence avec un a qui reproduit la prononciation
française, continue avec oi, qui correspond à l’écriture française, et il se fini en -
at qui est une roumanisation de la terminaison française - é »2. D’autres termes
utilisés pour indiquer le personnel des services de l’État étaient ceux d’agents
d’État ou d’agents administratifs et même le terme d’impiegat, de l’italien
impiegato, désignant dans les deux langues la même chose. Durant toute la
période étudiée, par le terme d’impiegat on entendait d’une manière générale le
personnel étatique inférieur et plus particulièrement les petits fonctionnaires de la
SCFR (la Société des Chemins de fer Roumains) et des PTT, ainsi que, dans
l’entre-deux-guerres, le premier degré dans les services de l’État. Toutefois, dans
les premières années de cristallisation de l’appareil étatique roumain, le terme
d’impiegat a servi pour désigner tout agent public3.
Les Roumains ont assimilé et ont accordé presque les mêmes
significations aux termes français de fonctionnaire et d’employé. La principale
différence consiste dans le fait qu’en Roumanie la qualité de fonctionnaires n’est
pas reconnue seulement aux agents des administrations d’État, mais également au
personnel départemental et communal4. Même si les juristes roumains avaient
établi une distinction entre ces deux termes, ils ont été perçus longtemps par la
grande partie de l’opinion publique comme des synonymes. De surcroît, jusqu’aux
années 1870, les autorités roumaines n’ont pas fait de distinction entre employés
et fonctionnaires. Avec le processus de codification et de rationalisation de
l’administration, l’utilisation du terme d’employé dans le monde administratif et
juridique a connu une large diffusion, parallèlement à la rapide adoption du sens
donné en France, quelques décennies auparavant. Ainsi, comme en France, ce
terme est arrivé à désigner presque exclusivement les petits fonctionnaires. À la
différence d’autres pays, en Roumanie les employés n’appartenaient pas

1
I. Stanomir, Nașterea Constituției. Limbaj și drept în Principate …, p. 92.
2
Sextil Pușcariu, Limba română, vol. I, Privire generală, Bucarest, 1940, p. 404.
3
Tel est le cas pour la loi sur le corps télégraphe postale de 1871 qui utilise comme termes, sans
aucune distinction, les appellations d’employés et d’impiegats. Loi sur l’organisation du corps
télégraphe-postal de 1871. Cf. C. N. Minescu, op. cit., p. 310-314.
4
Jean Le Bihan, Au service de l’État. Les fonctionnaires intermédiaires au XIXe siècle, Rennes,
Presses Universitaires de Rennes, 2008, p. 23.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 119

seulement au secteur privé; par ce terme on identifiait en général les petits


fonctionnaires. En outre, en Roumanie, il désignait surtout ceux qui travaillaient
aux Chemins de fer ou à la Poste. D’autre part, les personnes qui travaillaient dans
les entreprises privées de l’industrie, du commerce et du secteur tertiaire – encore
peu développées dans la seconde moitié du XIXe siècle – ont été connus en
Roumanie sous l’appellation de fonctionnaires et, pour les distinguer des agents
de l’État, à l’époque, on utilisait le terme de fonctionnaire commercial ou
bancaire. Le terme d’employé (amploiat) connaîtra un visible déclin dans l’entre-
deux-guerres.
En France, «jusqu’au milieu du XIXe siècle, ceux qu’on appelle
aujourd’hui en général les fonctionnaires resteront qualifiés d’employés »1. À la
veille de la Deuxième République, on observe l’existence d’une coupure sociale
entre les fonctionnaires et les employés2, distinction visible également dans la
Roumanie de la seconde moitié du XIXe siècle. Néanmoins, un pourcentage
important des futurs hauts fonctionnaires sont entrés dans l’administration à partir
de postes de moindre importance comme celui de copiste ou de commis. Ils ont
exercé cette fonction pendant leurs études universitaires ou pour une brève
période, pour s’accoutumer aux pratiques administratives. Nous avons rencontré
plusieurs exemples d’ascension dans la fonction3. Dans les premières décennies
après l’union de la Valachie et de la Moldavie, beaucoup de jeunes issus de
familles riches et (ou) nobles sont entrés dans l’administration publique par
l’intermède de petits emplois.
Le grand juriste C. G. Dissescu avait du mal à donner une définition des
fonctionnaires publics et établir une distinction nette entre les différentes
catégories d’agents de l’État. Dissescu n’utilise pas le terme d’amploiat (employé)
ou de slujbaș pour désigner ceux que, quelques décennies plus tard, la science
juridique inclura dans la catégorie de petits fonctionnaires. Il souligne la
différence entre fonctionnaire public et fonctionnaire, les deux groupes
professionnels rassemblés dans la « bureaucratie »4, en ajoutant que « par un abus
des mots, le terme de fonctionnaire public a été étendu à une catégorie d’individus
qui, même s’ils accomplissent une fonction du matin au soir, ne sont pas pour
autant à proprement parler de fonctionnaires publics. Nous pouvons les appeler
fonctionnaires, mais non pas fonctionnaires publics. Ils sont ceux qui dans les
divers bureaux aident à l’expédition de la correspondance, par exemple les
adjoints de correspondance, les copistes, les traducteurs. Ils ressemblent aux
fonctionnaires parce qu’ils reçoivent des ordres de leurs chefs, mais ils ne

1
P. Rosanvallon, op. cit., p. 50.
2
J. Siwek-Pouydesseau, op. cit., p. 21.
3
Ainsi, pour l’année 1893, cinq des 32 préfets (plus de 15 %) ont déclaré qu’ils ont exercé la
fonction de copiste ; pour l’année 1897, 43 % des sous-préfets ont eu comme emploi initial dans le
service de l’État celui de copiste.
4
C. G. Dissescu, op. cit., p. 859.
120 ANDREI FLORIN SORA

détiennent pas une portion de l’autorité1». Par contre, selon Dissescu, le


fonctionnaire public était une désignation proche des théories françaises, qui
englobait dans cette catégorie le préfet, le sous-préfet, le directeur ou le chef de
division d’un ministère, etc.2.
Les fonctionnaires auxiliaires constituaient une catégorie de salariés,
employés dans les services publics roumains. Cette catégorie a été créée à suite de
l’effort des services administratifs de s’assurer un personnel dont le nombre soit
décidé en fonction de la quantité de travaux et du budget disponible chaque année,
solution qui évitait le contrôle du nombre de fonctionnaires par le Parlement. Pour
la période d’avant les années 18603, nous ne pouvons pas indiquer l’ampleur de ce
phénomène. Les diurniști n’accomplissaient pas un service permanent4 -
caractéristique perçue dans l’époque comme un indice du fait qu’il s’agit de
fonctionnaire public -, ils répondaient aux nécessités du moment de l’institution
employeuse, mais, également, c’était une voie d’entrée dans la fonction publique.
Dans la seconde moitié du XIXe siècle, l’entrée dans les services publics par des
fonctions subordonnées supposait un pas en avant, et d’habitude elle permettait la
montée progressive dans la carrière, ascension influencée par les études, la
sympathie des supérieurs et par des mérites professionnels. À cette époque-là les
droits des fonctionnaires publics n’étaient pas si importants et le maintien dans la
fonction dépendait plus de la bienveillance des chefs et des changements
politiques que des qualités professionnelles et intellectuelles.
Dans les années 1930, l’hégémonie de la notion de fonctionnaire public
pour définir ceux travaillant dans les services publics a été concurrencée par celle
de salarié public. Dans un mémoire de 1936, portant sur le statut des
fonctionnaires, rédigé par un ou plusieurs membres des mouvements des agents de
l’État, les salariés publics étaient définis comme : « les individus qui sont
employés dans les services de l’État, des départements et des communes, des

1
Ibidem, p. 858-859.
2
Ibidem, p. 854.
3
Dans une première phase, la situation juridique des diurnişti a été relevée par les décisions des
Cours d’Appel. À la suite d’un procès de 1897 qui visait l’écrivain Ioan Slavici, secrétaire de la
commission des traductions, nommé seulement par décret ministériel et recevant des droits
financiers et un salaire à la journée on a mieux défini le statut de ce type de fonctionnaire. On a
établi que les diurnişti n’étaient pas fonctionnaires publics, indifféremment du caractère permanent
ou non permanent de la fonction qu’ils accomplissent. Apud Corneliu Rudescu et Gheorghe
Marghidan, Statutul funcţionarilor publici şi statutul salariaţilor comunali (Comentariu doctrinar
şi jurisprudenţial), Bucarest, 1947, p. 17.
4
Le Statut de 1946 a opéré un changement en distinguant le personnel permanent et le personnel
temporaire, mais en incluant dans la première catégorie les diurnişti, qui étaient employés dans
une fonction publique à caractère de permanence (par exemple les impiegaţi, sans que leur service
soit conditionné par la réalisation d’une activité précise ou pendant une durée de temps déterminée
par contrat). C. Rudescu, G. Marghidan, op. cit., p. 16.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 121

régies autonomes ou dans les services des institutions dépendantes de l’État »1.
Dans le même document on précisait à tort que « les lois en vigueur font la
différence entre les salariés et les fonctionnaires publics. La première notion
englobait tous ceux qui accomplissaient un service permanent - n’importe lequel -
payé par un budget public, et la deuxième notion visait seulement les salariés qui
déployaient un service intellectuel2 ». Une autre opinion consistait à considérer, et
ce n’est pas un jugement isolé, que tous ceux qui accomplissaient une fonction
politique ou élective n’étaient pas des fonctionnaires publics3.
Laissons cette fois-ci la parole à un représentant de l’autorité étatique.
Dans un discours tenu en 1937, P. Alexandrescu Roman, professeur au Centre de
formation des fonctionnaires publics et secrétaire général du ministère du Travail
et des Assurances sociales incluait les fonctionnaires publics dans la grande
catégorie des salariés correspondant à ceux qui « déploient une activité en
échange d’une rémunération … Vous faites partie donc de la grande famille, à
partir du salarié intellectuel en passant par le salarié manuel, de l’ouvrier de
l’usine à son supérieur technique, de l’artisan au médecin ou au ingénieur. Vous
êtes unis tous par le même noble et sain effort : le travail4 ».
Maintes fois, les fonctionnaires se sont démarqués les uns des autres dans
le but de légitimer leur statut ou leurs demandes. Dans les journaux qui
demandaient un meilleur statut social et professionnel pour les agents publics - la
presse des fonctionnaires -, pour capter le soutien de l’opinion publique, on a
essayé de montrer l’existence de deux groupes professionnels : les fonctionnaires
et les employés. L’employé était donc un individu qui gardait sa fonction sans
tenir compte des changements politiques, un serviteur de l’État qui devait être
indépendant de point de vue politique. On intégrait dans cette catégorie « les chefs
des services, des divisions, des bureaux, les sous-chefs, les contrôleurs, les
archivistes, les copistes ». D’autre part, « les ministres, les secrétaires généraux
des ministères, les préfets, les sous-préfets, les maires, les adjoints de sous-
préfecture, les commissaires de la police » étaient catégorisés comme des
fonctionnaires5. Dans un essai d’étude monographique, le directeur et le principal
signataire des articles du périodique Funcționarul, Th. Jerebie divisait les
fonctionnaires publics en trois catégories : les agents directs, les employés, les
agents auxiliaires6. La première catégorie de fonctionnaires publics était
représentée par le Roi, les ministres, les secrétaires généraux, les préfets, les

1
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 133, f. 1, r.
393.
2
Ibidem.
3
Ibidem.
4
P. Alexandrescu Roman, « Rostul şcoalelor de pregătire profesională a funcţionarilor publici »,
conférence, in Revista de Drept Public, 1937, p. 333.
5
Funcționarul, I, no 8, 16 octobre 1883, p. 1.
6
Theodor Jerebie, Funcţionarii. Studiu administrativ, Bucarest, 1892, p. 82.
122 ANDREI FLORIN SORA

directeurs de préfecture, les sous-préfets, les maires et leurs adjoints, les


commissaires de police1, agents d’État qu’on peut inclure dans la classe de ceux
qui exerçaient des fonctions politiques.
À partir de la fin du XIXe siècle, la distinction fonctionnaire/employé a
pris plus de consistance. Les clivages entre les différentes catégories de ceux qui
accomplissaient un service public se sont fortement accrus. Les années 1920 qui
coïncident à une croissance des revendications, à différents niveaux du personnel
des services de l’État, ont apporté de la part des autorités publiques et également
des fonctionnaires un plus grand désir de démarcation des différentes catégories
d’agents publics. Les employés et les petits fonctionnaires publics voulaient se
distinguer d’une manière plus évidente des hauts et des moyens fonctionnaires,
dans le but de mieux défendre leurs intérêts. Même si le socialisme et le
communisme n’ont gagné qu’une minorité de fonctionnaires, leur l’influence ne
doit pas être minimisée, elle se voit le mieux dans les formes d’association et
d’activité des petits fonctionnaires.
Dans le Vieux Royaume le statut des « auxiliaires » n’a pas posé des
difficultés notables, leur nombre n’était pas encore très important et ils
n’exerçaient pas une très forte pression, l’auxiliariat étant une forme d’emploi
pratiquée à l’entrée dans le service de l’État, avant que l’intéressé ne devienne
fonctionnaire avec tous les droits qui lui incombaient. Les auxiliaires n’avaient
pas droit à la pension, et le temps passé dans ce poste n’était pas pris en
considération comme ancienneté dans la fonction publique. Cependant, dans la
seconde moitié du XIXe siècle, être diurnist, contractuel, a été parfois un statut
désiré parce qu’il pouvait offrir une indemnité (diurna) supérieure au traitement
du fonctionnaire public, obligé à verser au budget des pensions et d’autres
contributions. À partir du début du XXe siècle, sur fond de crise économique et en
raison de la croissance de leur nombre au-delà des nécessités bureaucratiques, la
mobilité professionnelle des fonctionnaires contractuels a diminuée. Ils étaient les
premiers touchés par les licenciements et les diminutions du budget de l’État.
Entre les contractuels et les fonctionnaires ont toujours existé des différences
claires de statut, mais le clivage s’accentua graduellement, avec comme point
culminant la stabilité en fonction obtenue par les seconds, suite à la loi de 1923.
La loi du 19 juin 1923 a confirmé aux contractuels que dans leur cas l’interdiction
de la loi asupra cumulului dans la fonction publique ne s’appliquait pas. À la
différence des fonctionnaires publics, le payement des diurniști ne se réalisait pas
de la même source financière : les contractuels étant payés « par un fonds global
spécial soit voté supplémentairement soit réservé au Ministère pour des dépenses
spéciales et imprévues»2.

1
Ibidem, p. 83.
2
J. H. Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, p. 57.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 123

La Constitution de 1866 stipulait qu’aucune fonction publique ne pouvait


être créée autrement que par la loi1, clause qui se retrouvait également dans les
Constitutions de 1923 et de 1938. Pendant le Vieux Royaume on peut considérer
la nomination et le maintien dans la fonction publique comme liés au facteur
politique. La situation change progressivement, dans la Grande Roumanie la
stabilité n’est plus une demande, mais une réalité ; graduellement, on met en place
un processus de professionnalisation de la fonction et du service publics. La
distinction entre les grandes catégories de fonctionnaires publics de la fin du XIXe
siècle : d’une part, l’employé et le petit fonctionnaire, et de l’autre part, le moyen
et le grand fonctionnaire a évolué vers une plus grande polarisation de ces
catégories. Après la Première Guerre mondiale on aperçoit la croissance de
l’hétérogénéité du corps des fonctionnaires publics, ainsi qu’un plus grand clivage
entre les différentes catégories de ceux travaillant dans les services publics.
Les lois des années 1920 ont accentué la croissance de la demande pour la
fonction publique et la baisse de la force d’attrait du statut d’auxiliaire, qui était
accepté par les demandeurs d’un emploi comme quelque chose de temporaire, une
modalité pour entrer dans l’administration. On assiste à l’apparition d’autres types
de salariés, comme le fonctionnaire stagiaire ou celui qui n’a pas encore acquis la
stabilité dans la fonction. Dans beaucoup d’occasions, l’employeur n’était pas
assez clair dans la distinction entre le fonctionnaire public non stable et celui
journalier. L’obtention du titre de fonctionnaire public stable est devenue une
entreprise difficile à cause d’une très grande concurrence des jeunes et de la
stabilité dans les fonctions des anciens. Selon le statut de 1923 et les lois qui l’ont
complété, le candidat à une fonction publique devait réussir un examen de
capacité, après quoi il devenait fonctionnaire stagiaire pendant une année. Après
cette période, en fonction des mentions et des notes des chefs hiérarchiques, la
commission pour les propositions et les avancements devait examiner et proposer
s’il convenait de déclarer le fonctionnaire concerné comme définitif.

Combien de fonctionnaires ?
L’étude des effectifs de l’administration publique et des discussions
qu’elle a provoquées à différentes époques offre des pistes de recherche pour la
compréhension de l’établissement institutionnel et de son poids en Roumanie.
Durant toute la période 1866-1940, l’opinion publique et les acteurs politiques ont
accusé les gouvernements, de toute orientation, d’avoir augmenté artificiellement
le nombre de fonctionnaires pour récompenser leur clientèle. Le nombre de
fonctionnaires publics roumains est difficile à déterminer, principalement à cause
de l’évolution des catégories prises en compte d’une époque à autre.

1
Constituţiile române …, l’article 88 de la Constitution de 1866 (p. 55), l’article 93 de la
Constitution de 1923 (p. 84), l’article 46 de la Constitution de 1938 (p. 105).
124 ANDREI FLORIN SORA

Pendant le Vieux Royaume on a dénoncé le taux de fonctionnarisation


supérieur aux besoins bureaucratiques du pays. Les fonctionnaires ont été accusés
d’être un phénomène parasitaire et de représenter un système de plus en plus
clientéliste1. Dans une première étape, cette croissance du nombre des agents de
l’État a été déterminée par la création de nouvelles fonctions étatiques : l’État
éducateur, l’État unificateur de la nation, l’État protecteur de l’économie et de la
société2. Ce n’est qu’après la Première Guerre mondiale que l’administration
publique a rencontré des difficultés à assimiler tous les demandeurs d’emploi.
Dans l’entre-deux-guerres les gazettes roumaines parlaient d’une « saturation du
marché intellectuel » ou d’un « chômage intellectuel »3. Ces chiffres doivent être
traités avec réserve.
En 1863, dans les Principautés Unies, le nombre des fonctionnaires
publics, « du ministre au dernier employé », était de 16.764 individus4. Selon une
statistique de 1866, le « pouvoir administratif » comptait 12.915 agents5, chiffre
auquel s’ajoutait une partie des 45.433 militaires6.
Selon la statistique de 1902-1903 réalisée par la Direction de la Statistique,
qui nous paraît la plus fiable7 le nombre de fonctionnaires publics avait atteint

1
Elena Siupiur, Intelectuali, elite, clase politice moderne în Sud-estul european. Secolul XIX,
Bucarest, Dominor, 2004, p. 31.
2
Christophe Charle, Histoire sociale de la France au XIXème siècle, Paris, Seuil, 2000, p. 194.
3
Apud Antoine Roger, Fascistes, communistes et paysans. Sociologie des mobilisations
identitaires roumaines (1921-1989), Bruxelles, Éditions de l’Université Libre de Bruxelles, 2002,
p. 117.
4
Grigore Chiriţă, Societatea din Principatele Unite Române în perioada constituirii Statului
Naţional (1856-1866), Bucarest, Editura Academiei Române, 2004, p. 38n.
5
Le pouvoir administratif était composé par les fonctionnaires du ministère de l’Intérieur (3134
personnes), du ministère de l’Agriculture, du Commerce et des Travaux publics (424 personnes),
le ministère des Finances (1243 personnes), le ministère des Affaires étrangères (115 personnes),
le ministère de la Justice (2072 personnes), le ministère des Cultes et de l’Instruction publique
(2665 aux Cultes et 3562 à l’Instruction publique). Voir Ion Petrescu, Estractu din statistica
administrativă a României/Extrait de la statistique administrative de la Roumanie, Bucarest, 1866,
p. 22.
6
Ibidem.
7
Il est à remarquer que les auteurs de cet ouvrage avaient projeté une statistique pointue des
fonctionnaires publics, mais qui, faute d’un recensement, se sont contentés d’utiliser des données
extraites du Budget :
« Une statistique des fonctionnaires publics n’ayant jamais été faite chez nous, nous avons cru
qu’il serait intéressant de publier certaines données extraites des budgets de l’année 1902-1903.
Ces données ne doivent pas être considérées comme complètes, notre étude n’a porté que sur le
nombre de fonctionnaires et leurs traitements. Il serait utile de connaître le degré d’instruction des
fonctionnaires de chaque administration, en fonction des titres académiques et des certificats
scolaires, leur état civil (s’ils sont ou non mariés, ce fait ayant son importance, au point de vue du
service) ; leur âge par rapport à la place qu’ils occupent et par rapport aux titres et diplômes qu’ils
possèdent».
Statistica funcționarilor publici și a pensionarilor din România pe anul 1902-1903/Statistique des
fonctionnaires publics et des pensionnaires de Roumanie pendant l’année 1902-1903, Ministère
des Finances – Direction de la Statistique Générale des Finances, Bucarest, 1903, p. I.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 125

102.560 personnes, militaires exclus1, sur une population totale d’environ 6


millions d’habitants. Dans cette statistique « le personnel employé dans les
administrations publiques de la Roumanie » est divisé comme il suit : le personnel
des ministères; le personnel des administrations de l’État (les Chemins de fer, la
Caisse des Dépôts, la Caisse des Écoles, la Caisse de l’Église, les Services des
ports, etc.) ; le personnel des districts, des villes et des communes rurales.
En essayant de montrer « le développement excessif du fonctionnarisme »,
au début du XXe siècle Paul Negulescu entreprend une approche intéressante du
poids du nombre de fonctionnaires dans l’ensemble de la population. En éliminant
les illettrés, ainsi que ceux qui savaient lire et écrire, mais qui n’accomplissaient
pas les autres conditions, Negulescu arrivait au chiffre de 704.000 lettrés, parmi
lesquels il comptait seulement 557.000 Roumains, possible réservoir des
fonctionnaires. En écartant les femmes et les hommes qui ne jouissaient pas
encore des droits civils et politiques, Negulescu est arrivé au chiffre d’environ
300.000 Roumains, qui accomplissaient les conditions d’admission pour entrer
dans la fonction publique, parmi lesquels un tiers étaient déjà engagés dans le
service de l’État. Il considère ce chiffre comme « un pourcentage inquiétant »2.
Parmi les causes de cette inflation de fonctionnaires, Negulescu indique la gratuité
de l’enseignement secondaire3.
Un des plus importants matériaux concernant le nombre et la composition
du corps des fonctionnaires publics, par âge, sexe, etc. est la statistique de 1912,
portant sur les « professions » exercées par les Roumains4. Ayant comme source
les données recueillies sur « les listes des ménages » du recensement général de la
population réalisé en décembre 1912 et publié seulement dix ans plus tard en
français et en roumain, cet ouvrage était évalué par I. Teodorescu, le directeur
général de la Statistique du début des années 1920, comme « le premier travail en
Roumanie sur les professions»5.
D’après le recensement de 1912, les professions étaient structurées par le
type d’activité en quatre grandes catégories (« divisions »): la production des
matières premières (division A) ; l’industrie, les transports, le crédit (division B);
les services publics et les professions libérales (division C) ; la division D
comprenait « les personnes qui vivaient de leurs revenus, les domestiques, les

1
Cette statistique ne compte pas les 59.481 soldats, parmi les fonctionnaires, mais il le fait pour
les huissiers et les garçons de bureau, tout en reconnaissant leur particularité, Statistique des
fonctionnaires ... 1902-1903, p. I-III.
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, deuxième édition, Bucarest, 1906 [1904],
p. 158.
3
Ibidem, p. 162.
4
Statistica profesiunilor din România după recensământul general al populaţiunei din 1 ianuarie
1913 stil nou/Statistique des professions de la Roumanie d’après le recensement général de la
population du 1er janvier 1913, Ministère de l’Industrie et du Commerce, Direction générale de la
Statistique, Bucarest, 1923.
5
Ibidem, p. III.
126 ANDREI FLORIN SORA

ouvriers à la journée et toutes les personnes assistées » et les gens exerçant une
profession inconnue1. Le nombre des actifs2 était de 4.039.262 (55,8%) et celui
d’ « oisifs » (non actifs) de 3.195.657 (44,2%), la population totale de la
Roumanie arrivant à 7.234.919 personnes.
La division C3 comprenait trois classes : la force publique et l’armée, les
administrations publiques et les cultes, la justice, l’enseignement (y compris
l’enseignement privé) et les professions dites libérales, au total un nombre de
182.071 personnes, soit 4,6% des personnes actives ou 2,51% de la population4.
Dans la division C, les femmes étaient représentées par un pourcentage de 8%
(14.651 personnes). En 1913, le nombre des retraités enregistrés en Roumanie
était seulement de 9765 personnes5, chiffre proche de celui enregistré en 1903,
5.457 (« retraités civiles et ecclésiastiques) et 3169 retraités militaires6. Pour
l’année 1903, seulement 45% de retraités étaient des hommes alors que les
femmes (55%), étaient, dans la majorité des cas, des veuves de fonctionnaires7.
La force publique et l’armée (VIe classe) comptait au total 103.719
personnes dont 87.271 personnes formaient l’armée active de terre, 542 la marine,
9.953 la gendarmerie et les gardes frontières et 5948 la police. À cette classe
s’ajoutait l’administration publique (la VIIe classe) formée de 25.921
fonctionnaires de la Couronne, de l’État, des départements, des communes, de
l’Académie, de la Fondation Universitaire, y compris les fonctionnaires civils de
l’armée (sans inclure les fonctionnaires des Chemines de fer, de la Poste et du
Télégraphe, ni le corps didactique, ni les magistrats). Le dernier groupement de la
division C comprenait des emplois divers, étrangement regroupés : « Cultes,
justice, enseignement public et armée, professions dites libérales ». Dans cette
dernière classe on peut considérer que environ 35.000 personnes faisaient partie

1
La division D (202.451 personnes) incluait des catégories qui peuvent intéresser notre sujet.
Ainsi par groupes de professions la division D était répartie dans « 11.537 propriétaires de maisons
et loueurs de chambres meublés, 6.593 rentiers, 9765 pensionnaires, 113.294 domestiques, 10.384
ouvriers journaliers, 11.214 personnes entretenues ou secourues par des parents, les institutions de
bienfaisance, 23.113 étudiants et élèves, 3.036 détenus, 1.083 prostituées inscrites, 2.258
vagabonds et 10.174 chefs de famille sans profession déterminée (Statistique des professions … ,
p. XX).
2
D’après leurs « professions » ces quatre divisions étaient à leur tour subdivisées en douze classes
et cent trente et un groupes de professions.
3
On observe une certaine imprécision de cette statistique relative à l’opération d’une délimitation
plus claire entre emploi public et privé et à la hiérarchisation des emplois. Il n’y a pas de
distinctions entre les différentes fonctions publiques ni au moins entre les fonctions d’exécution et
celles de direction. Ces constats s’expliquent par le silence de la législation sur les catégories
professionnelles qui relèvent du service public et, également, par une faible auto-définition de la
part de ces catégories.
4
Statistique des professions …, p. V.
5
Ibidem, p. XX.
6
Ibidem, p. XXV-XXVI.
7
Ibidem, p. XXV.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 127

de la catégorie des fonctionnaires publics - tout de même avec un statut spécial -,


incluant: les magistrats, les greffiers et les huissiers, le corps enseignant dans les
établissements d’État, les fonctionnaires des sociétés culturelles, le personnel
médical, le clergé.
Nous avons compté parmi les fonctionnaires publics quelques catégories
d’employés encadrées par la statistique de 1912 dans la division « Transformation
et utilisation des matières premières » : les cheminots (24.129 personnes)1, « le
personnel de l’administration des Postes, des Télégraphes et des Téléphones
(6.818 dont 1919 personnes dans le département d’Ilfov, où la capitale du pays
était située ; la catégorie « les piqueurs, les cantonniers, balayeurs, garde
barrières » comptait 5141 personnes2. On ajoute aussi les employés et les
serviteurs des écuries communales (inclus dans la IVe classe3).
À cause du fait que la distinction emploi public/emploi privé n’est pas
assez claire, si on se réfère notamment au secteur tertiaire, nous ne pouvons pas
calculer d’une manière très exacte le nombre d’agents de l’État. D’après cette
statistique le nombre total de ceux employés dans les services publics s’élevait à
environ 185.000-200.000 personnes4, donc environ 2,70% du nombre total de la
population ou 4,82% de la population active.
Après la « Grande Guerre », une population et un territoire deux fois
supérieurs à la Roumanie de 1916, de concert avec un mouvement général vers la
conquête de plus de droits de la part des serviteurs de l’État et avec la progression
des attributions et de l’engrenage de l’État, ont conduit à l’accroissement des
effectifs de fonctionnaires. Une difficulté qui nous empêche d’inventorier
exactement le nombre réel d’agents publics est la tendance, présente avant 1916
mais qui s’est accentuée dans l’entre-deux-guerres, de faire la distinction, et de ne
pas l’indiquer dans les documents, entre les fonctionnaires rétribués « par l’État »
et ceux rétribués par les communes.
Dans la presse de l’entre-deux-guerres on a posé, plus fortement qu’avant
1916, la question du nombre d’agents de l’État. Dans leur effort de légitimation de
l’accroissement spectaculaire du nombre des agents de l’État, les associations des
fonctionnaires publics ont pris les effectifs des fonctionnaires du Vieux Royaume
en 1914 comme étalon, en le multipliant par 2,16 - chiffre représentant le
coefficient d’agrandissement territorial - ou même par 2,3 - chiffre représentant le
coefficient d’accroissement démographique de la population dans l’État roumain
en 1932 par rapport à la Roumanie de 19145. Le chiffre obtenu était censé
représenter le nécessaire de fonctionnaires pour la Grande Roumanie, même si cet
argument d’agrandissement territorial et démographique était arbitraire. En partant
1
Ibidem, p. XVI.
2
Ibidem, p. XVIII.
3
Ibidem, p. 34.
4
Plus exactement 189.141 personnes.
5
Revista Funcționarilor Publici, VII, no 3-4, 1933, p. 6 ; N. Ghiulea, op.cit., p. 73.
128 ANDREI FLORIN SORA

du coefficient de multiplication d’agrandissement territorial, Nicolae Ghiulea a


établi lui-aussi des comparaisons pour l’année 1914 et l’après-guerre entre le
nombre des salariés publics des ministères et des institutions autonomes, excluant
les Chemins de fer. D’après son calcul, pour l’année 1935, par comparaison avec
le Vieux Royaume il arrive à un excédent de plus de 30.000 fonctionnaires1. Ce
chiffre, s’il est correct, est sensiblement inférieur à celui enregistré en 1930, quand
uniquement pour les fonctionnaires des ministères - y compris ceux des services
locaux - l’excédent par rapport à la Roumanie de 1916, en partant du même
coefficient de multiplication a été calculé à plus de 33.000 fonctionnaires (90.334
en 1914, 228.340 en 1930, nombre excluant les fonctionnaires des Chemins de
fer)2. Le ministère qui enregistrait le plus grand surplus, en tenant compte de ce
coefficient de multiplication, était celui de l’Instruction publique où de 18.003
salariés en 1914 on est arrivé à 68.967 salariés en 19303. Après deux ans de crise
économique et de licenciements, au début de l’année 1932, le ministre des
Finances appréciait le surplus total des fonctionnaires publics à 50.000 individus4.
Le juriste Ioan V. Gruia expliquait la croissance du nombre d’agents de
l’État par des nécessités étatiques, provoquées par deux causes principales. En
premier lieu l’auteur identifiait : « la transformation générale des conceptions
politiques et sociales », en comprenant par celle-ci « l’interventionnisme de
l’État »5. La deuxième cause était la politisation et la clientélisation de
l’administration6. Dans un article paru dans la Revue des fonctionnaires publics le
le professeur Gheorghe Tașcă invoquait lui-aussi comme causes du grand nombre
des fonctionnaires publics le placement des sympathisants politiques, en ajoutant
l’aide accordée aux étudiants par l’État, par l’artifice de leur emploi dans les
services administratifs, nomination qui, en outre, se réalisait à la recommandation
de « l’officine électorale »7.
En 1929, le nombre total de fonctionnaires publics était d’environ 455.000
personnes, sans compter les contractuels8. Le personnel des ministères s’élevait à
241.054 individus9. Durant la Grande crise, en Roumanie, le nombre de
fonctionnaires ainsi que leur traitement ont diminué.

1
N. Ghiulea, op. cit., p. 82.
2
Revista Funcționarilor Publici, VIII, 3-4, 1933 p. 5-6.
3
Idem VII, no 3-4, 1932, p. 2.
4
Idem, VII, no 1-2, 1932, p. 27.
5
I. V. Gruia, « Problema reducerii numărului funcţionarilor publici », in Revista de Drept Public,
IV, 1929, p. 255.
6
« En poursuivant des buts politiques, les partis politiques ont créé des postes inutiles pour placer
leur clientèle », Ibidem, p. 254-255.
7
Revista Funcționarilor Publici, IX, no 1-2, 1934, p. 3.
8
I. V. Gruia, op. cit., p. 258.
9
Revista Funcționarilor Publici, VII, no 3-4, 1932, p. 3.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 129

Dans une sorte d’éditorial paru dans la Revista administrativă aux


premiers moments de la Grande crise, on réussit à bien condenser l’opinion des
fonctionnaires sur leur nombre et sur leur travail. On donne la parole à l’auteur de
cet article, P. Ioan:
« … On dit qu’il y a trop de fonctionnaires.
Et pourtant nous avons la pire administration possible. Les actes
administratifs restent plusieurs mois négligés et chaque chef se plaint qu’il n’a pas
assez d’employés.
Si on fait un calcul, on s’apercevra qu’il y a trop de fonctionnaires comme
nombre, mais peu si on apprécie leur travail …
… Nous avons la conviction que le nombre de fonctionnaires publics est
chez nous trop grand non seulement parce qu’il y a beaucoup de sinécures, mais
surtout parce que dans notre administration le travail n’est pas systématisé,
rationalisé … »1.
Notamment après 1900 l’administration a joué aussi un rôle de refuge,
pour les diplômés et également pour les sans diplôme. Pour l’entre-deux-guerres,
il est important de comprendre que la stabilité dans la fonction publique n’a pas
été la conséquence directe d’un traitement limité et d’une inflation dans la
fonction publique. La grande densité de salariés publics dénoncée par les
contemporains et par l’historiographie roumaine a été exagérée. Néanmoins, le
grand nombre de personnes travaillant dans la fonction publique ou de ceux
demandant un emploi à l’État est une réalité et un des plus importants défauts de
l’État. Si des phénomènes comme l’arbitraire administratif ou l’influence du
politique dans l’embauche ou le licenciement des fonctionnaires publics ont été
limités, la densité dans la fonction publique a persisté.

1
Revista administrativă, IX, no 4, 1er mars 1930, p. 2.
Chapitre IV

Serviteur d’État une profession ?

«… Les fonctionnaires sont l’État. Ils ne peuvent plus


être perçus comme des outils dociles, entièrement
conscients de leur vrai rôle dans l’État, ils doivent
rentrer dans la possession de leur mission qu’ils ont
perdue au détriment de tout gouvernement »
Ştefan Bosie1

La cristallisation d’une identité étatique, processus commencé bien avant


l’indépendance de la Roumanie (1878), la multiplication des attributions des
institutions étatiques et le développement de l’idée de service public ont conduit à
la croissance du nombre de fonctionnaires publics et du niveau de leur formation
intellectuelle. La fonction publique était très convoitée, elle a joué un rôle de
débouché pour presque toutes les catégories sociales, y compris les paysans.
D’autre part, la jeune classe politique, pourtant hétérogène, cherchait sa place
dans le nouveau cadre institutionnel roumain, tout en contribuant à la
consolidation des institutions privées et publiques.

Les conditions générales d’admission dans la fonction publique


La Constitution de 1866 n’a pas signifié seulement un nouveau régime
politique et un pas en avant dans le processus d’achèvement de l’État roumain,
elle a accentué le processus de démocratisation de la société. Par cet acte
fondamental, on affirmait encore une fois la fin des inégalités sociales et des
droits égaux pour tous. Les titres nobiliaires avaient été supprimés par la
Convention de Paris de 1858. L’article 10 de la Constitution prévoyait que: « Il
n’existe dans l’État aucune distinction de classe. Tous les Roumains sont égaux
devant la loi et tenus de contribuer tous aux charges et aux devoirs publics »2. Du
point de vue de l’admissibilité dans les dignités publiques, la loi fondamentale du
pays était contredite par la réalité et même par la législation en vigueur. À titre
d’exemple, notons que l’accès à certaines fonctions était possible seulement si le

1
Ştefan Bosie, Funcţionarii şi oligarhia, Craiova, [192-], p. 31.
2
« Constituţiunea din 1866 », art. 10, in Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Mona-Lisa Pucheanu,
Corneliu-Liviu Popescu, Constituţiile române – Texte. Note. Prezentare comparativă, Bucarest,
Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, 1993, p. 35.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 131

candidat possédait une fortune, pour lui servir comme gage à l’entrée dans une des
fonctions : caissier, comptable, percepteur et, jusqu’en 1867, sous-préfet. Dans le
Vieux Royaume ont persisté longtemps des dissimilitudes en ce qui concerne les
conditions générales d’admission dans la fonction publique, des directions d’un
même ministère ayant une politique de cadres différente.
Il y avait des fonctions qui facilitaient la montée dans la carrière et
d’autres qui pouvaient « bloquer » ou limiter cette progression ; elles
représentaient le sommet d’une certaine filière professionnelle. Ainsi, dans
l’entre-deux-guerres la fonction de chef d’arrondissement cesse d’être un
tremplin, et devient, dans les années 1930, la plus haute fonction à laquelle un
ancien notaire ou un petit fonctionnaire de l’administration locale peut espérer.
Sans doute le processus de modernisation se reflète-t-il dans les stratégies de
carrière dans la fonction publique. Celles-ci sont visibles, dans une première
étape, par le choix des études et surtout par le choix de la première fonction.
Jusqu’à la fin des années 1870, période qui correspond à la consolidation de l’État
roumain et de ses institutions, il s’agit plutôt des stratégies de carrière spécifiques
à l’époque antérieure. Dans ce système d’ancien régime, chaque classe sociale
était en « possession » d’un espace public et d’un champ d’emploi bien délimités.
Néanmoins, à partir des années 1870 on assiste au début d’une période de maturité
de l’administration roumaine, qui s’est accentuée dans l’entre-deux-guerres et se
caractérise par une tendance à la hiérarchisation, la spécialisation et la
rationalisation de l’administration et du service public.
Le fonctionnaire devait remplir des conditions générales concernant l’âge,
le niveau minimum d’études – différent d’une fonction à l’autre – et d’autres
conditions d’éligibilité (liées aux rapports du demandeur d’emploi auprès de
l’État) comme d’avoir accompli la loi de recrutement (avoir fait le service
militaire), de n’être pas failli non réhabilité. Pour d’autres fonctions, des
conditions liées à la possession d’une fortune ont été imposées. La croissance des
missions de l’État et l’inflation des demandeurs d’emploi dans l’administration
ont fait qu’à partir de la fin du XIXe siècle la condition de l’ancienneté et
l’exigence d’un cursus honorum se sont généralisées non seulement par rapport
aux fonctions techniques. Dans différents services ou institutions, les liens de
parenté ont été interdits. Tel était le cas pour les membres de la Cour des comptes,
où dès la première loi d’organisation, de 1864, on avait interdit les liens de
parenté jusqu’au quatrième degré1. Cette imposition des conditions d’admissibilité
et leur graduelle uniformisation pour l’ensemble des fonctionnaires publics
montrent l’accélération du processus de modernisation de l’appareil étatique
roumain. Pourtant, jusqu’à la dernière décennie du XIXe siècle, le concours et
l’examen concernaient peu de fonctions publiques. Comme l’avait montré pour le
1
Voir les lois d’organisation de la Cour des comptes dans Bogdan Murgescu, Mirela-Luminiţa
Murgescu, Ion Bucur, Andrei Florin Sora, Curtea de Conturi a României, 1864-2004. Culegere de
documente, Bucarest, 2004.
132 ANDREI FLORIN SORA

cas français Pierre Rosanvallon, en Roumanie aussi le concours assurait une


certaine égalité d’accès aux postes, selon les critères de mérite, le concours était
un producteur d’autonomie1.
À toute époque, les commentateurs avisés de la fonction publique ont
souligné l’importance du recrutement des fonctionnaires en vue de se doter d’une
administration fonctionnelle. Theodor Jerebie, un bon observateur de
l’administration publique de la seconde moitié du XIXe siècle note que: « En premier
lieu, sous peine de compromettre l’engrenage gouvernemental et même l’avenir du
pays, l’État est obligé de recruter ses fonctionnaires avec plus d’attention2 ».
Si on se réfère à l’âge de nomination dans la fonction publique et on
entreprend une comparaison entre le milieu du XIXe siècle et la fin du XIXe siècle
on observe quelques différences majeures. Ainsi, jusqu’à l’adoption des mesures
concernant la limitation de l’âge d’entrée dans nombreux services publics on
commençait à travailler à l’âge de 14-16 ans. Pour les jeunes hommes, travailler
dans l’administration publique est devenu une option, comparable à
l’apprentissage dans les maisons de commerce ou dans les ateliers industriels.
Dans le cas des fonctionnaires débutants de la Direction des Postes et des
Télégraphes (PTT), une décision ministérielle du 23 octobre 1871 demandait que
les aspirants accomplissent les conditions suivantes : Roumain par naissance ou
né de parents naturalisés, on devait apporter comme preuve un certificat de la
mairie ; avoir plus de 18 ans ; passer un examen vérifiant les connaissances
acquises par le candidat pendant les quatre classes gymnasiales3.
À la fin du XIXe siècle, au ministère de l’Intérieur on demandait que le
candidat soit roumain, qu’il ait moins 21 ans, avoir subi la loi de recrutement et de
bénéficier de tout droit civil et politique (Loi du 19 avril 1892, art. 22)4. À coté de
l’imposition de la limite d’âge dans nombreux services et postes publics, il était
clairement prévu que le candidat soit en mesure de satisfaire la loi sur le
recrutement et jouir ainsi de tout droit politique et civil. Ces conditions réussies
agissaient pour tenir aisément les femmes à distance de la majorité des fonctions
publiques. À la fin du XIXe siècle, il y avait peu de services publics ouverts aux
femmes. La demande d’avoir minimum 21 ans et l’obligation d’avoir fait le
service militaire ou la justification d’être exempté n’ont pas été reprises dans
d’autres ministères ou pour tous les services du ministère de l’Intérieur. Ainsi, le
candidat à un poste d’impiegat auxiliaire dans les PTT devait avoir au moins 16
ans et au maximum 28 ans5.

1
Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Éditions du Seuil, 1990, p. 82.
2
Theodor Jerebie, Funcţionarii. Studiu administrativ, Bucarest, 1892, p. 19.
3
Constantin N. Minescu, Istoria poştelor române. Originea, desvoltarea şi legislaţiunea lor,
Bucarest, [1916], p. 319.
4
MO, 19 avril/1er mai 1892, p. 411.
5
Décret 1559 d’avril 1894, apud C. N. Minescu, op. cit., p. 485.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 133

La loi du 1er juillet 1890, avec les modifications du 4 juillet 1891,


prévoyait que « personne ne peut être investi, avec traitement ou diurne, que dans
une fonction rétribuée par l’État, département, commune, ou n’importe quelle
institution publique ou de crédit, placée sous le contrôle de l’État» (art. 1) et « un
fonctionnaire public ne peut pas prendre à bail une entreprise ou une propriété
foncière de l’État, départementale ou communale » (art. 8)1. Les lois sur
l’organisation du ministère de l’Intérieur ont ajouté à ces interdictions que l’accès
à la fonction publique était interdit aux faillis non réhabilités (« faliţi
nereabilitaţi »), à ceux qui avaient fait l’objet d’une interdiction judiciaire, à ceux
qui avaient souffert une condamnation criminelle ou correctionnelle2. Les
fonctionnaires publics du ministère de l’Intérieur, ainsi que d’autres ministères,
n’avaient pas le droit de faire du commerce (Loi du 1er avril 1892, art. 24)3.
À l’époque, avoir accompli le service militaire était considéré comme une
qualité, une preuve de masculinité ainsi que de citoyenneté. Néanmoins les
données que nous avons recueillies prouvent qu’il y avait de nombreuses
possibilités de se soustraire au service militaire, mais qui, du point de vue légal
étaient mises sous la rubrique : « il accomplit la loi sur le recrutement ». À côté
des hommes exempts pour des motifs religieux ou en raison des « faiblesses »
physiques ou psychiques, les fils aînés ou les fils uniques des veuves, etc. étaient
également exempts. Par exemple, en 1899, parmi les neuf fonctionnaires du
bureau statistique, exceptant le chef du service, seulement deux avaient accompli
le service militaire4.
Le Statut de 1923 a uniformisé les conditions d’admission accordant le
droit d’être fonctionnaire public « sans distinction de sexe », aux citoyens
roumains majeurs (ayant plus de 21 ans), « capables de travailler du point de vue
de la santé et n’ayant souffert aucune condamnation honteuse»5. Le règlement
d’application de la loi prévoyait une dérogation par laquelle pendant cinq ans
depuis sa mise en application on pouvait nommer comme fonctionnaires stagiaires
des mineurs ayant au moins 18 ans6. Comme auparavant, le candidat (homme)
devait avoir accompli le service militaire et jouir des droits civiles et politiques.
Un acte législatif adopté en 1864, Statutul desvoltătoriu convenţiunei,
complétant la Convention de 1858, comportait la mention suivante : «à l’entrée en
fonction, tous les fonctionnaires publics sans exception sont obligés de jurer
1
Loi du 1er juillet 1890 sur le cumul dans les fonctions publiques, in Statutul funcţionarilor
publici, Bucarest, 1923, p. 67-68.
2
La loi mentionnait les délits suivants qui menaient aux condamnations correctionnelles :
contrefaçon, vol, fraude, abus, abus de confiance, faux témoignage, abus de pouvoir, détournement
des fonds, corruption, recouvrement des documents illégaux, destruction des sceaux, dissimulation
ou destruction volontaire des actes des dépôts publics ou confiés à un fonctionnaire public.
3
MO, 19 avril/1er mai 1892, p. 412.
4
ANIC, fonds Direcţia generală a Statisticii, ds. 1926/1899, f. 23 v.- 24 r.
5
Loi du 19 juin 1923, art. 5, in Statutul funcţionarilor publici, Bucarest, 1923, p. 4.
6
Règlement du 23 novembre 1923 visant l’application de la loi du 19 juin 1923, art. 6, in
Statutul... p. 23.
134 ANDREI FLORIN SORA

soumission à la Constitution et aux lois du pays et fidélité au Prince régnant »1.


Dans un pays ou la réglementation du statut de fonctionnaire public n’était pas
encore uniforme et où l’instabilité politique était un fait, la prestation d’un
serment à l’entrée dans le service public est devenue pour l’État une forme de
s’assurer la fidélité du nouvel employé. D’autre part, la cérémonie de prestation
d’un serment, devant le supérieur et un prêtre, après la signature du décret de
nomination par le chef de l’autorité/ministre ou même par le Roi, avait une valeur
symbolique pour le fonctionnaire, marquant son entrée au service de l’État. On
n’est pas loin de l’époque où la fonction publique assurait également un titre
nobiliaire à son bénéficiaire.
D’habitude, le serment de fidélité devait être prêté, par les fonctionnaires,
une fois dans la vie, au moment de l’entrée dans l’administration publique.
Toutefois, dans le Vieux Royaume, chaque nomination dans une autre fonction,
notamment dans celles qui assuraient à leur détenteur un grand prestige (le préfet)
était officialisée par le décret de nomination (princier/régal ou ministériel) et par
le serment2. Si le refus de prêter serment était considéré comme un refus
d’accomplir les devoirs d’agent public et même de citoyen, la non prestation de
serment à cause de l’indolence de l’administration ne privait pas le candidat du
statut de fonctionnaire public.
Le statut de 1923, avec l’ensemble des lois des années 1920 -1930,
prévoyaient comme condition générale d’admission dans la fonction publique
l’obligation de prêter le serment de fidélité au Roi et aux lois du pays3.

Le capital scolaire :
les études des fonctionnaires et l’enseignement public en Roumanie
Dans un article sur les élites culturelles, Jean-François Sirinelli observe:
« Dans les sociétés modernes de l’Europe industrialisée de la fin du XIXe siècle et
du XXe siècle, la compétence, essentielle au miroir social, est théoriquement à la
fois garantie et légitimée par le diplôme »4. Le décret de création de l’Université
de Iaşi (1860) attribue aussi un rôle à l’enseignement dans le progrès de l’État :
« Depuis, aucun jeune ne sera plus admis dans les fonctions publiques de l’État
s’il ne fait preuve des diplômes demandés en fonction du poste sollicité »5.

1
« Statutul desvoltătoriu convenţiunei du 7/19 août 1858 », in Constituţiile României ...., p. 12.
2
Une autre circonstance qui à certains moments a eu comme conséquence la prestation d’un
serment a été « provoquée » par l’arrivée au pouvoir d’un nouveau prince régnant. En 1866 le
« Pays », et notamment les fonctionnaires publics ont dû prêter deux fois serment de fidélité :
envers Philippe de Flandres qui a refusé le trône et envers Carol I.
3
Loi du 19 juin 1923, art. 6, in Statutul ..., p. 4.
4
Jean-François Sirinelli, « Les élites culturelles », in Jean-Pierre Rioux et Jean François Sirinelli
(dir.), Pour une histoire culturelle, Paris, Seuil, 1997.
5
Apud Vasile Puşcaş, Universitate, societate, modernizare. Organizarea şi activitatea ştiinţifică a
Universităţii din Cluj (1919-1940), deuxième édition, Cluj-Napoca, Eikon, 2003 [1995], p. 62.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 135

Conserver sa fonction, comme moyen de disposer d’un salaire et


bénéficier ensuite d’une pension de retraite, c’était toujours un enjeu des luttes
intergénérationnelles, à travers lesquelles se manifestait aussi une concurrence
entre deux formations intellectuelles différentes. Au milieu du XIXe siècle, pour
ceux qui voulaient se dédier à la fonction publique, il suffisait de savoir lire et
écrire. La place des fonctionnaires ayant une éducation élémentaire, formés dans
les années 1840 et 1850 a été prise par une génération plus avancée, ayant au
moins le cycle gymnasial qui, à son tour, verra sa position dans l’administration
menacée par l’arrivé d’une autre génération de jeunes qui avaient profité de
l’essor de l’enseignement supérieur en Roumanie. Pourtant, ce n’est qu’à la fin du
siècle qu’on adopte des conditions d’admission plus dures en ce qui concerne le
niveau d’études. Ce retard peut être expliqué autant par le réservoir assez limité de
la population capable de remplir les conditions d’études1, à la suite d’un
enseignement secondaire et universitaire encore faible, y compris le système de
bourses d’État, ainsi que par le contrôle des réseaux de clientèle et de la
politisation excessive de l’administration. Sans donner trop d’informations, le
Statut de 1923 mentionnait que pour « être nommé dans une fonction publique il
faut nécessairement passer un examen de capacité »2. Le règlement ajoutait que
« les examens seront soutenus par ministères … les programmes d’examen seront
fixés par une décision ministérielle suite à une étude de la commission sur les
nominations et les avancements dans le Ministère»3.
Pour les Roumains (au XIXe siècle), le fait de suivre une filière
universitaire n’était pas explicable par des raisons d’ordre professionnel, mais
plutôt par la volonté personnelle, pour laquelle la force de l’exemple d’autrui - les
autres jeunes de la même catégorie sociale, ethnique, etc. - ne doit pas être
minimisée. Le constat de Marie-Bénédicte Vincent conformément auquel « en
Allemagne, les titres universitaires ont une fonction sociale : ils servent à marquer
l’appartenance aux couches sociales supérieures définies comme cultivées
(gebildet) »4 s’applique aussi à la Roumanie, notamment dans le cas des candidats
à une Faculté de droit. Néanmoins, posséder un diplôme de Droit n'était pas
seulement un facteur de préséance, il légitimait aussi l’accès à beaucoup de postes
dans l’administration - l'employeur principal -, de la même manière que le statut
d'avocat était un tremplin pour la carrière politique.
À l’époque il était facile de comprendre que pour être admis en
administration et monter dans la carrière, les réseaux d’influence et la volonté des

1
En Roumanie, les conditions d’admission n’ont pas tenu compte toujours des réalités locales.
Maintes fois, les conditions imposées à l’entrée dans la fonction publique dans les pays
occidentaux ont été appliquées sans avoir en vue les limites de l’enseignement public roumain.
2
Loi du 29 juin 1923, art. 37, in Statutul ..., p. 11.
3
Règlement du 23 novembre 1923 …, art. 74, in Idem, p. 42.
4
Marie-Bénédicte Vincent, Serviteurs de l’État : les élites administratives en Prusse de 1871 à
1933, [Paris], Belin, 2006, p. 37.
136 ANDREI FLORIN SORA

chefs étaient des facteurs plus déterminants que les qualités intellectuelles et le
travail. Pourtant, tout au long de la période étudiée, il y a eu à tout échelon
administratif des fonctionnaires jouissant d’une formation intellectuelle supérieure
aux conditions d’accès dans la fonction.
Le changement des conditions d’admission dans les emplois publics
touchant au niveau de formation scolaire peut être saisi à travers trois périodes
distinctes. Nous avons identifié une première période qui va jusque dans les
années 1860, lorsque, à l’exception de quelques filières administratives et des
postes de responsabilité, lire, écrire et compter était suffisant. La seconde période
va jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale, et l’on observe une
hiérarchisation graduelle des fonctions publiques en étroite liaison avec le degré
d’instruction1. Toutefois, le diplôme universitaire reste l’apanage d’une minorité
qui trouve sans soucis, dès la vie étudiante, une place dans l’administration. En
troisième lieu, dans les années 1920-1930 la fonction publique est devenue un
véritable terrain de bataille pour ceux qui voulaient accéder à un emploi salarié, à
une certaine sécurité et nourrissant l’espoir de monter dans la carrière. Pendant
cette période, le nombre des titulaires d’un diplôme universitaire a connu une
forte croissance, ne pouvant plus assurer si aisément l’accès à une fonction
publique.
L’imposition et l’uniformisation, par le Statut de 1923, des conditions
d’admission et de stabilité ont contribué à l’ouverture de la fonction publique à
toutes les catégories sociales, aux hommes et aux femmes, l’évolution de
l’enseignement public jouant un rôle important dans ce processus. On peut dire
que le Statut s’inscrit dans la ligne novatrice tracée par la loi sur le suffrage
universel. Ces conditions d’admission, y compris l’obligation de passer un
concours, ont diminué l’importance du facteur relationnel et clientéliste. Pour la
Roumanie de l’entre-deux-guerres, on peut appliquer également le constat de
Marie-Bénédicte Vincent, constat établi pour la Prusse. Ainsi cet auteur pense que
« plus la prééminence sociale est contestée dans une société qui évolue vers la
démocratie, plus le corps doit se légitimer en mettant en avant le primat
d’expertise »2.
Il existe encore dans la Roumanie de l’entre-deux-guerres des attaques
contre les carences dans la formation intellectuelle des fonctionnaires publics,
associées avec la nécessité d’assurer une administration efficiente, en même temps
que l’unité de l’État. Il y avait des opinions qui contestaient même le rôle des
diplômes dans l’accession à une fonction publique. Mihail Manoilescu,
économiste et homme politique, notait: « Le titre universitaire est, surtout en

1
Dans la dernière décennie du XIXe siècle, Theodor Jerebie crayonnait le profil intellectuel et
moral idéal des fonctionnaires de la manière suivante : « érudits, au caractère fort, rigoureux dans
leur attitude, sages, actifs, bien coordonnés dans leurs activités, soumis, moralement parfaits et
patients». T. Jerebie, op. cit., p. 9.
2
M.-B. Vincent, op. cit., p. 170.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 137

Roumanie, à la disposition de n’importe quelle intelligence médiocre et il ne


suppose ni une assiduité intellectuelle trop grande ni un réel effort de travail. De
surcroît, ce titre ne garantit pas l’existence des qualités requises à un bon
fonctionnaire … d’autre part, il [le titre universitaire] provoque certainement un
sentiment d’infatuation et des prétentions exagérées qui font du fonctionnaire un
personnage incommode pour les chefs. »1
En conclusion à une étude sur le statut de 1923, George Alexianu se situe
dans le sillage de Titu Maiorescu et de sa théorie « des formes sans fond ». À la
différence de Mihail Manoilescu, George Alexianu sous-estime le niveau
d’instruction des fonctionnaires publics. Il considère que l’obtention des droits
professionnels, comme de la stabilité, devrait être accompagnée de conditions
préalables relatives à une meilleure formation intellectuelle: « Nous pensons que
ce régime [le Statut] était nécessaire, mais il constitue un saut très périlleux pour
notre évolution administrative. Compte tenu de la mentalité et de la culture de nos
fonctionnaires, nous arriverons ne plus voir où est la limite. Les fonctionnaires
publics deviendront tout-puissants, ils vont tyranniser les représentants du pouvoir
exécutif et ils deviendront un vrai malheur. Avant de recevoir des garanties, ce
serait mieux de compléter leur éducation et le degré de leur culture. »2
Un exemple concret concernant les limites de l’éducation des certaines
catégories des fonctionnaires publics est fourni par Constant Georgescu dans une
étude parue dans la Revista de Drept Public (Revue de droit public). En
inventoriant le niveau des études des fonctionnaires de la direction comptable du
ministère des Finances, C. Georgescu arrive à montrer les carences de la
formation intellectuelle dans un service qui normalement demandait au personnel
des études universitaires en économie. Cet article souligne: « en général les
fonctionnaires sont recrutés parmi les étudiants qui trouvent dans l’administration
un soutien financier pendant leurs études universitaires » et parmi les 176
fonctionnaires de la direction, seulement 12 avaient un diplôme d’études
supérieures, 21 étaient agrégés d’écoles commerciales, une centaine n’étaient que
bacheliers et étudiants en lettres, pharmacie, physique ou chimie. Au chapitre de
l’expérience, 158 des fonctionnaires avaient fait leur entrée dans la fonction après
1918, et 98 d’entre eux (56%) avaient moins de six mois d’ancienneté dans la
fonction. Une des raisons expliquant cette jeunesse du personnel résidait dans le
pantouflage des fonctionnaires, identifié par l’auteur par les mots suivants : « ces
étudiants ne restent pas dans l’administration, ils vont la quitter dès qu’ils
obtiennent leur titre universitaire parce qu’ils sont des oiseaux migrateurs »3. Et
pourtant, les données contenues dans cet article et les considérations de son auteur

1
Mihail Manoilescu, Memorii, vol. I, Bucarest, Editura Enciclopedică, 1993, p. 88.
2
George Alexianu, « Statutul funcţionarilor publici. Stabilitate şi inamovibilitate », in Revista de
Drept Public, I, no 4/1926, p. 557.
3
Constant Georgescu, « Pregătirea profesională a funcţionarilor publici », in Revista de Drept
Public, II, no 4/1927, p. 666-667.
138 ANDREI FLORIN SORA

ne reflètent que la situation d’une direction administrative assez particulière. Dans


les années 1920 l’industrialisation de la Roumanie s’est accélérée ; se développent
de grandes sociétés industrielles et d’exploitation du sol qui avaient besoin de
personnel instruit, de sorte que le pantouflage, ou la migration dans les entreprises
détenues par l’État, de ceux qui avaient une formation économique s’est
amplifiée. Les anciens fonctionnaires du ministère des Finances étaient en outre
préférés par ces entreprises parce qu’ils connaissaient bien l’engrenage
administratif et ils savaient où appeler pour recevoir des aides, légales ou non.
Notons que les contrats avec l’État représentaient, pour la plupart des grands
établissements industriels, une source de profit essentielle.
Dans l’entre-deux-guerres l’augmentation du nombre d’étudiants et de
ceux qui avaient fini une faculté n’a pas provoqué une modification rapide du
niveau d’instruction des fonctionnaires publics. Ce phénomène a été limité par des
facteurs comme la stabilité dans la fonction, obtenue suite au Statut de 1923, à
laquelle s’est ajouté le fait que les vieux fonctionnaires non titrés avaient l’atout
de l’expérience, jouissant déjà d’un réseau d’influence et bénéficiant de
dérogations aux conditions d’admission. Nous ne devons pas minimiser la
pression des associations des fonctionnaires contre le renouvellement de
l’administration publique, nous pouvons même parler d’une « gérontocratie
administrative ». Arrivé au pouvoir en novembre 1928, le PNT a fait exprimer son
désir de renouveau de l’administration, déclenchant des vagues de
mécontentement parmi les fonctionnaires. Le nouveau gouvernement a cherché à
son tour à imposer ses favoris, essai synonyme dans de nombreux cas avec l’effort
des Roumains de Transylvanie de percer les fonctions de l’administration centrale
détenues jusqu’à ce moment, dans un pourcentage écrasant, par ceux qui étaient
originaires du Vieux Royaume. Beaucoup de fonctionnaires de l’administration
centrale avaient un niveau d’instruction nettement inférieur à celui demandé pour
leurs fonctions. Pour se maintenir dans leurs postes, les fonctionnaires visés ont
invoqué leur ancienneté et l’expérience dans l’administration. Depuis le Statut de
1923, il n’était plus possible, comme dans la seconde moitié du XIXe siècle, que
le changement du gouvernement entraîne le renouveau du corps. Il fallait donner
un cadre légal, ce qui a été réalisé à travers plusieurs lois, notamment les lois du 2
août 1929 et du 3 janvier 1930. Même si beaucoup de fonctionnaires concernés
ont perçu leur rétrogradation ou licenciement comme une épuration, ce terme est
excessif. La rétrogradation dans une fonction inférieure, ou la mise en retraite ont
été amplifiés par la crise économique.
Dans un article paru dans le Revue des fonctionnaires publics, auquel nous
avons déjà fait référence, Gheorghe Taşcă insiste sur les conséquences négatives
de la percée des étudiants dans l’administration. Son discours n’a pas le même but
et la même finalité que celui tenu à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle
quand les vieux fonctionnaires voyaient dans les jeunes un véritable obstacle à
leur avenir. Taşcă estime que « l’entrée des étudiants dans l’administration
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 139

démoralise les serviteurs de l’État et engendre une atmosphère maladive ». Il


ajoute que « pour l’étudiant le travail dans l’administration n’est qu’un moyen
d’entretien. Il ne se dédie pas à son emploi. Il n’est pas préoccupé par celui-ci. Le
travail qu’il fait est superficiel. Il veut obtenir un titre universitaire dans le but
exprès d’échapper à un service qu’il méprise. S’il reste au service de l’État après
l’obtention de son diplôme, c’est une décision forcée »1.

Filières universitaires
En Roumanie, la grande majorité des titulaires d’un diplôme d’études
supérieures, aussi bien que les fonctionnaires diplômés, ont suivi une filière
juridique. Même dans la situation où ils possèdent déjà un diplôme autre que
juridique, de nombreux Roumains continuaient leur éducation afin d’obtenir un
diplôme universitaire en droit. La question de l’existence des cours de droit public
et particulièrement de sciences administratives, a été soulevée avec vigueur,
notamment à partir de la première moitié du XIXe siècle.
L’idée d’un enseignement des sciences administratives est bien visible au
XIXe siècle; il devient nécessaire aux besoins de la nouvelle entité étatique et
grâce à la force de l’exemple : les sciences camérales des universités allemandes
ou l’École d’Administration - avortée - imaginée en 1848 par Lazare Carnot. En
Valachie2 et en Moldavie3 des projets pour la création d’une école d’enseignement
supérieur en sciences juridiques qui puisse préparer en même temps les futurs
administrateurs ont existé dés les premières décennies du XIXe siècle. Au début
de son règne, à coté des facultés de lettres, sciences, droit et médecine, le prince
Alexandru Ioan Cuza demandait la création d’une « Faculté des Sciences
Économiques et Administratives »4.
Cette préoccupation de former des futurs administrateurs, ou au moins
d’assurer un enseignement élémentaire des sciences administratives, est toutefois
présente dans le cycle inférieur et secondaire et dans les deux facultés de droit.
Dans la seconde moitié du XIXe siècle, dans la IVe (dernière) classe de gymnase

1
Revista Funcţionarilor Publici, IX, no 1-2, 1934, p. 3.
2
En 1815, des connaissances de Droit ont été enseignées à l’École de Saint Sava par un certain
Nestor (Constantin C. Giurescu (dir.), Istoria învăţământului din România, Bucarest, Editura
Didactică şi Pedagogică, 1971, p. 217). La même école, à partir de 1838, organisait des cours de
droit civil (enseignés par Ştefan Pherekyde), droit judiciaire et criminel (C. Brăiloiu), droit
commercial (A. Racoviţă), droit romain (Constantin Moroiu). Le 8 janvier 1851, dans les locaux
de Saint Sava ont été inaugurés par le prince Stirbey les cours de la faculté juridique. Cf. « Cultura
juridică românească în ultimul secol », in Andrei Rădulescu, Pagini din istoria dreptului
românesc, Bucarest, 1970, p. 91 et Ovidiu Bozgan, Universitatea Bucuresti, Bucarest, Editura
Universităţii din Bucureşti, 1994, p. 7.
3
L’idée de la création d’une école de droit se retrouve dans le projet de Constitution d’Ionică
Tăutu (1822). En 1840, le prince régnant Mihail Sturdza a approuvé la création de trois facultés :
de philosophie, de théologie, et « des lois ». Istoria învăţământului din România, p. 218.
4
Apud V. Puşcaş, op. cit., p. 61.
140 ANDREI FLORIN SORA

une heure de cours hebdomadaire était accordée à l’enseignement du droit et de


l’éducation civique1. Le droit administratif pouvait même être enseigné à l’école
primaire ; dans ce but, en 1886 on a publié un manuel2, qui contenait notamment
des notions de culture générale. Même si dès le début de l’État roumain s’est
vivement posée la question de l’enseignement supérieur des sciences
administratives, que ce soit au sein d’une faculté ou d’une « grande école », pour
le résultat concret on a dû attendre.
L’histoire de l’enseignement supérieur du droit administratif roumain a de
nombreux points communs avec son équivalent français : une école privée,
beaucoup de projets avortés, des facultés de droit fortes et bien représentés dans la
préparation des jeunes élites administratives. Même si des projets ont existé, on
n’a pas suivi l’exemple de l’Allemagne et de la « cameralistique », la science
administrative de l’État. Et si cela n’était pas suffisant, la grande partie des
fonctionnaires et politiciens roumains qui ont fait leurs études supérieures à
l’étranger, ont choisi la France, particulièrement les facultés de droit.
L’École des Sciences d’État a été fondée au début des années 1870, par un
groupe des jeunes libéraux rassemblés autour de Pake Protopopescu et de Gogu
Cantacuzino. Il semble que les loges franc-maçonnes qui fonctionnaient depuis
quelques décennies en Roumanie, proches des loges françaises, n’aient pas été
étrangères à cette initiative. Cette école a fonctionné jusque dans les années 1940 ;
elle n’a pas disposé d’un siège propre, et l’établissement n’a pas été reconnu avec
pleins droits par l’État que dans les années 1920. Le modèle de cette école était
l’École Libre des Sciences Politiques de Paris. Le nom de l’établissement a été
modifié pour devenir l’École Supérieure de Sciences d’État.
Entre 1890-1892, à l’initiative du ministre des Finances Gr. G.
Cantacuzino, a fonctionné auprès de ce ministère une École de finances, créée
dans le but de fournir les futurs spécialistes de ce domaine. À l’exception de celle-
ci, jusqu’à la création en 1913 de l’Académie Commerciale de Bucarest, les
universités étrangères et les écoles secondaires de commerce roumaines ont été la
seule source de recrutement des fonctionnaires spécialisés dans le domaine des
sciences économiques (dans le ministère des Finances, de l’Économie, à la Cour
des comptes, etc.), une grande partie des postes qui demandaient un diplôme
universitaire étant occupés par ceux qui avaient fait le Droit. Par exemple, à la
Cour des comptes 68% du personnel de 1940, occupant des fonctions de direction
et de contrôle, étaient licenciés en droit3.

1
Istoria învăţământului din România, p. 218.
2
Ştefan G. Kimet, Mici cunoscinţi de Dreptulu Administrativu pentru usulu scoleloru primare
prelucratu dupe cei mai buni autori, Galaţi, 1886. En ce qui concerne le rôle de l’école dans la
construction de l’identité nationale dans le XIXe siècle voir l’étude de Mirela-Luminiţa Murgescu,
Între „bunul creştin” şi „bravul român”. Rolul şcolii primare în construirea indentităţii naţionale
româneşti (1831-1878), Iaşi, Editura A 92, 1999.
3
Andrei Florin Sora, Personalul Curţii de Conturi a României, in Bogdan Murgescu (dir.), Istoria
Curţii de Conturi a României (1864-2004), Bucarest, 2005, p. 339.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 141

Pour ce qui est de la science du droit administratif dans les territoires


intégrés à la Roumanie en 1918, territoires de l’ancienne Autriche-Hongrie, le
XIXe siècle a apporté un progrès évident de l’enseignement universitaire. En
Transylvanie, la première faculté juridique a été fondée en 1788 à Oradea, dans le
cadre de l’Académie locale1. Au milieu du XIXe siècle, à Sibiu, il existait une
Académie allemande de droit. En 1863 à Cluj a été créée une académie de droit,
devenue faculté à partir de 1872. Dans cet établissement, la langue
d’enseignement était le hongrois2. En Bucovine, l’Université de Cernăuţi a été
fondée en 1875, comprenant au début trois facultés : de droit, de philosophie (y
compris les sciences exactes) et de théologie gréco orthodoxe3.
Avant la loi de 1923 qui réglementait le statut des fonctionnaires publics,
il n’y avait pas en Roumanie d’institution supérieure de formation professionnelle
des fonctionnaires. Ainsi, jusqu’à la première promotion d’une telle école, le
diplôme d’une Faculté de droit ou des sciences d’État était suffisant (loi de 1925,
art. 361). Dans l’entre-deux-guerres il y avait des facultés de droit à Bucarest, Iaşi,
Cluj, Oradea (sous la forme d’une Académie de droit dépendant de l’Université de
Cluj) et à Cernăuţi. Il est important de noter que les facultés de droit roumain
assuraient les fondements des sciences économiques, financières, administratives ;
l’enseignement supérieur français leur servait de modèle. Au début des années
1920 des voix considéraient le Droit insuffisant pour assurer l’enseignement
requis aux futurs « serviteurs de l’État ».
Fonder des établissements supérieurs pour les sciences administratives
était considéré, par les politiciens autant que par les juristes, comme une nécessité.
On a posé également la question du changement des curriculums dans les facultés
de droit. Si les matières enseignées dans les facultés de droit avaient pour but de
former des magistrats et des avocats, la grande majorité des licenciés optaient
pour la fonction publique, dont l’enseignement était perçu comme déficitaire. Sur
l’ensemble de la période étudiée il y a eu des prises de position pour introduire
dans les facultés de droit plusieurs cours en sciences administratives et
financières, et assurer même une pratique professionnelle : contraindre l’étudiant à
passer une période auprès d’un bureau, cabinet d’avocats, etc. On a même
proposé, sans succès, la création dans le cadre de la Faculté de droit de deux
filières : « sciences d’État » et section juridique, chacune organisant séparément
un examen de licence4.
Dans les années 1920, dans les milieux politiques et juridiques ont été
proposés plusieurs projets concernant la création d’un établissement supérieur en
sciences administratives: une école indépendante, dans le cadre des facultés de

1
Istoria învăţământului din România, p. 217.
2
Lucian Nastasă, Itinerarii spre lumea savantă. Tinerii din spaţiul românesc la studii în
străinătate (1864-1944), Cluj-Napoca, Limes, 2006, p. 27.
3
Ibidem, p. 33.
4
C. Georgescu, op. cit., p. 681.
142 ANDREI FLORIN SORA

droit. En 1921, dans le Parlement a été débattu, sans aboutir, un projet de loi initié
par le ministre de l’Intérieur Constantin Argetoianu, portant sur la création d’une
École Supérieure de Droit Administratif1. Le projet de loi fut adopté par le Sénat
(le 17 juillet 1921)2, mais non pas par la Chambre des députés.
Une démarche importante, qui doit beaucoup au professeur de droit
administratif Paul Negulescu, a été la création en 1925 de l’Institut des Sciences
administratives. Professeur à la Faculté de droit de Bucarest et un de plus grands
juristes de l’époque, Paul Negulescu avait rédigé en 1921 un projet de loi sur la
création d’une école supérieure de sciences administratives et financières3. Paul
Negulescu, qui contrôlait aussi la Revue de droit public, a su collaborer avec le
pouvoir et notamment avec le roi Carol II, en s’assurant ainsi une forte position
dans la formation des fonctionnaires publics.
La création en 1928, à l’initiative de l’Institut des Sciences administratives
et notamment de Paul Negulescu, de l’École de documentation et des sciences
administratives, nom changé en celui de l’École supérieure des sciences
administratives, constitue une autre étape dans la longue démarche de l’édification
d’un enseignement des sciences administratives. Toutefois, cet établissement
n’était pas une institution d’État, mais une école privée. Même si elle a été
reconnue par l’État, ses diplômes ne conféraient aucun droit. L’École supérieure
des sciences administratives avait deux sections : la section de formation, destinée
aux fonctionnaires inférieurs, jusqu’au grade de sous-chef de bureau et une
section de spécialisation pour les fonctionnaires qui étaient déjà passés par la
section précédente et pour les chefs de bureau ou agents d’une position
équivalente4. Chacune assurait un enseignement de deux ans ; les cours ayant lieu
à la Faculté de droit, de l’Université de Bucarest, après le travail, de 19 heures à
21 heures5.

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administraţiei centrale (330), ds. 34/1921.
2
Ibidem, f. 8.
3
România administrativă, V, no 1, janvier 1924, p. 2.
4
Revista Funcţionarilor Publici, VII, 1-2, 1932, p. 10.
5
Dans la première section, on enseignait les matières suivantes: droit constitutionnel, droit
administratif, économie politique, finances publiques, droit civil, comptabilité publique et privée,
finances, psychologie, histoire, le français, l’allemand et le roumain. À l’exception du roumain et
de l’économie politique, ces matières étaient reprises dans la première année de la section « de
spécialisation » où on enseignait également : « la police scientifique », l’urbanisme, « la technique
de construction des villes », les voies de communication, la théorie générale du budget,
l’organisation, la méthodologie et la documentation administrative, etc. Par contre, la deuxième
année de la section de spécialisation était plus spécialisée, le fonctionnaire pouvant opter pour
deux branches : l’administration générale (criminologie et science pénitentiaire, médecine légale,
la « police scientifique », droit administratif) et l’administration financière (législation fiscale,
comptabilité publique et privée, « politique commerciale » et des notions de droit commercial et de
droit financier). Revista Funcţionarilor Publici, VII, 1-2, 1932, p. 10-11.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 143

La reconnaissance juridique de l’Institut et de l’École des Sciences d’État


a été réalisée par la loi administrative du 27 mars 19361. Cette loi accordait le
droit à cet Institut de former et de perfectionner des fonctionnaires publics
(administratifs). Dans la constitution de cet établissement, qui a été mis en
fonction en janvier 1937, les autorités étatiques ont eu un rôle significatif. Le
Centre de formation technique administrative des fonctionnaires publics était
structuré en quatre sections, correspondant au niveau de formation des
« étudiants »2. Les apprentis ne pouvaient être que des fonctionnaires du ministère
de l’Intérieur3. Le directeur de cet établissement, Paul Negulescu, voulait créer un
véritable centre d’instruction des fonctionnaires, qui complète les connaissances
apprises pendant l’enseignement classique. Les domaines étaient nombreux et
variés: à côté des cours sur le droit et l’histoire du droit (la technique
administrative, le droit administratif, le droit et la procédure pénale, le droit civil,
le droit international, etc.), on enseignait la comptabilité générale, l’histoire des
Roumains et de l’État national, la psychologie expérimentale, l’urbanisme,
l’hygiène rurale, la défense passive, l’allemand et le russe4. Néanmoins, P.
Alexandrescu Roman, professeur au Centre de formation technique administrative
et haut fonctionnaire public observait qu’« une école pour le perfectionnement du
personnel administratif n’est pas et ne peut pas être une université »5.
Il faut également tenir compte des efforts de certaines institutions
publiques et associations de fonctionnaires pour mettre en œuvre des cycles de
conférences à travers lesquelles les fonctionnaires puissent bénéficier d’une
instruction complémentaire et en même temps d’un cadre de socialisation
approprié.
Le développement institutionnel et la multiplication des attributions
administratives ont continué à accroître le besoin d’avoir un personnel instruit
dans des domaines qui demandaient une instruction particulière. Au niveau local,
les lois administratives ont accordé une place importante au notaire6. La loi de
1
Loi du 27 mars 1936, in Legea administrativă, Bucarest, 1937, p. 51-53 (art. 125, 129, 132).
Cette loi a été complétée par un règlement de fonctionnement (du 18 septembre 1936) du Centre
de formation technique administrative des fonctionnaires publics.
2
Il y avait des sections pour « la formation professionnelle des diplômés universitaires », pour
« ceux qui ont achevé le lycée, les écoles administratives et les écoles commerciales supérieures »,
pour le « perfectionnement des fonctionnaires sans titre universitaire » et pour les fonctionnaires
ayant un diplôme universitaire. Voir « Chronique des actualités », in Revista de Drept Public,
1937, p. 176.
3
P. Alexandrescu-Roman, « Rostul şcoalelor de pregătire profesională a funcţionarilor publici »,
in Revista de Drept Public, 1937, p. 339.
4
« Chronique des actualités » …, p. 176.
5
P. Alexandrescu-Roman, op. cit., p. 341.
6
Dans la première section, on enseignait les matières suivantes: droit constitutionnel, droit
administratif, économie politique, finances publiques, droit civil, comptabilité publique et privée,
finances, psychologie, histoire, le français, l’allemand et le roumain. À l’exception du roumain et
de l’économie politique, ces matières étaient reprises dans la première année de la section « de
144 ANDREI FLORIN SORA

1908 comportait, parmi les conditions d’admission des fonctionnaires, l’obligation


pour le futur notaire de posséder le diplôme d’une école spéciale. En outre, pour
être nommé dans cette fonction, le candidat devait passer un concours, le niveau
minimum d’études demandé étant les quatre années de l’école primaire. Ces
écoles prévoyaient un enseignement de six mois. Après la Première Guerre
mondiale, dans le Vieux Royaume seulement une école de notaires a été rouverte
(à Curtea de Argeş), tandis qu’en Transylvanie un tel établissement a été créé en
1921 à Făgăraş, mais ayant comme fondement juridique la loi hongroise XX de
1900 et un règlement de 19131. D’autres écoles de notaires ont commencé à
fonctionner à Lugoj à partir de 1924, comme conséquence directe des demandes
faites par l’Union générale des notaires communaux et d’arrondissement de
Roumanie2, ce qui fut aussi le cas dans la ville d’Arad3. Dans les écoles de
notaires de l’entre-deux-guerres l’enseignement durait dix mois, l’instruction
théorique étant continuée par une pratique de deux mois, une fois à l’entrée et une
fois à la sortie. Celui qui voulait devenir notaire devait passer un examen4.
Une autre école pour former des salariés publics a été celle de la ville
d’Oradea, destinée à former les futurs officiers de gendarmerie et les adjudants
chefs (plutonieri majori). À cette école, on donnait des cours autant pour les
gendarmes en exercice (pendant cinq mois et demi) que pour les aspirants à la
fonction de chef d’unité des gendarmes ruraux (şef de post), un enseignement
durant onze mois. On enseignait le droit administratif et constitutionnel, la
législation policière, le Code pénal, la procédure pénale, les officiers seuls
bénéficiaient de l’enseignement de la médecine légale et du droit international5.
Au moins au niveau de la législation, l’instruction des autres gardiens du maintien
de l’ordre n’a pas été oubliée: à la fin des années 1920 ont été jetées les bases
d’une « École de police scientifique »6. Cet établissement était divisé en trois

spécialisation » où on enseignait également : « la police scientifique », l’urbanisme, « la technique


de construction des villes », les voies de communication, la théorie générale du budget,
l’organisation, la méthodologie et la documentation administrative, etc. Par contre, la deuxième
année de la section de spécialisation était plus orienté, le fonctionnaire pouvant opter pour deux
branches : l’administration générale (criminologie et science pénitentiaire, médecine légale, la
« police scientifique », droit administratif) et l’administration financière (législation fiscale,
comptabilité publique et privée, « politique commerciale » et des notions de droit commercial et de
droit financier). Revista Funcţionarilor Publici, VII, 1-2, 1932, p. 10-11.
1
Ainsi, pour étudier à l’école de notaires de Făgăraş, le candidat devait faire preuve des huit années
d’école et d’une pratique administrative d’une année, disposition dont il pouvait toutefois, au cas
par cas, être exempté, Administraţia Română, III, no 5-6, mai-juin 1923, Cluj, p. 5-6.
2
Voir le cadre enseignant et les matières, Idem, IV, no 17, septembre 1924, Lugoj, p. 2.
3
Le programme des écoles de notaires de Făgăraş, Lugoj et Arad a été publié dans le MO, no 40 du
18 février 1926.
4
România administrativă, VII, no 7-8, juillet-août 1926, p. 148.
5
Ibidem.
6
Le règlement de fonctionnement de l’«École de police scientifique », son programme et les
matières enseignées, ont été publiés dans le MO, no 21, du 28 janvier 1930, p. 842-848.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 145

sections ayant chacune comme but d’instruire les fonctionnaires de police


supérieurs (rassemblés dans la première section, dite supérieure), inférieurs et les
gardiens de la paix. Pour se faire admettre dans la première section, il était
obligatoire d’avoir au moins le diplôme de licence, des dérogations étant pourtant
admises. Les séminaires enseignés étaient divisés en cours obligatoires (sciences
juridiques, droit policier, médecine légale, hygiène, cours pratiques) et facultatifs
(criminologie, sociologie, histoire des doctrines économiques, éducation physique
et des sports de combat et de défense, conduite automobile, tir, communications :
radio, télégraphe, téléphone)1.
La nécessité des établissements d’enseignement spécialisé pour toutes les
catégories de fonctionnaires publics s’est imposée dans l’entre deux-guerres aux
politiciens et au gouvernement, aussi bien qu’aux yeux des fonctionnaires.
L’exemple étranger, le courant révisionniste, de même que l’attention portée par
le PNL, dans les années 1920, et par Carol II, dans les années 1930, à
l’importance des fonctionnaires dans la « Grande Roumanie » ont influé sur la
formation d’un personnel bien instruit.

Les droits et les avantages des fonctionnaires


La stabilité, l’inamovibilité, la mutation
La stabilité dans le poste a été un des acquis de base du Statut de 1923,
bénéfice que les lois ultérieures ont cherché à limiter. Un fonctionnaire était
stabilisé en fonction de son ancienneté dans le poste ou par confirmation, après
une période de stage et l’évaluation favorable des supérieurs2. La stabilité dans le
poste était sanctionnée par concours. Après la nomination définitive dans un poste
donné, ce fonctionnaire ne pouvait plus être transféré, puni ou remplacé
arbitrairement ; un processus bureaucratique compliqué rendait difficile son
licenciement3. La stabilité a provoqué un blocage dans la fonction publique, en
permettant à des personnes réputées corrompues ou insuffisamment instruites de
bénéficier de la protection du droit. Lorsqu’un fonctionnaire, ayant obtenu la
stabilité dans le poste conformément à la loi, était nommé dans une fonction
inférieure pour diverses raisons, une réduction budgétaire par exemple, il
continuait à toucher la même rétribution qu’antérieurement et conservait en même
temps son grade hiérarchique4. Pour les fonctionnaires stables disponibilisés
étaient prévues des rétributions compensatoires.
1
Ibidem, p. 842.
2
En cas de suppression d’une institution publique, précisait le Statut de 1923, ces fonctionnaires
stables devaient être nommés dans des fonctions équivalentes à l’emploi antérieur.
3
Le ministère de l’Intérieur a essayé sans succès de démontrer que par le Statut et par la loi sur
l’organisation des ministères de 1929, après la suppression d’un service public, les fonctionnaires
de ce service perdaient leur statut. Dans le sillage de cette pensée, l’affectation dans un autre poste
signifiait une nouvelle nomination. Voir Jean H. Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici,
Bucarest, 1933, p. 151.
4
Ibidem, p. 144.
146 ANDREI FLORIN SORA

L’obtention de la stabilité par le Statut de 1923 a ouvert la voie à d’autres


revendications, dont la plus importante était l’inamovibilité. L’inamovibilité,
privilège recherché par tout agent de l’État, s’est imposée dans la Roumanie
moderne notamment chez les magistrats. George Alexianu voyait l’inamovibilité
comme « une mesure de protection créée au profit de l’État », pour s’opposer à la
politisation de la fonction publique et permettre aux fonctionnaires de mieux se
consacrer à leur carrière1. Il est intéressant de noter que même avant l’adoption du
statut de 1923, à part les magistrats, quelques fonctionnaires jouissaient de
l’inamovibilité, y compris des hauts fonctionnaires, du ministère de l’Intérieur ou
de celui des Cultes2.
La mutation signifiait la nomination d’un fonctionnaire dans un poste
équivalent, parfois dans une autre localité ou institution. La mutation pouvait se
réaliser à la demande du fonctionnaire ou dans « l’intérêt du service », cette
dernière disposition pouvant constituer une forme cachée, toutefois officielle, par
laquelle le pouvoir arbitraire du chef l’emportait. Si le premier type de mutation
demandait l’accord préalable de toute partie impliquée, celui fait « dans l’intérêt
du service » pouvait s’appliquer sans tenir compte de la décision du fonctionnaire,
à condition que la Commission pour les nominations et avancements donne
préalablement son accord. À la différence de la mutation, dans l’entre-deux-
guerres, d’habitude, l’avancement ne prévoyait plus la prise en charge par
l’administration publique des dépenses de déménagement et d’installation dans le
nouveau poste des fonctionnaires3.
Suite aux lois des années 1920, la distinction principale entre la mutation
et le fait de quitter un poste pour être nommé dans un autre consistait dans le fait
que dans la deuxième situation, le fonctionnaire pouvait perdre des privilèges
déjà acquis, dont la stabilité et l’inamovibilité4. De surcroît, les auteurs du Statut
de 1923 ont essayé, même si ce fut d’une manière incomplète, de se pencher sur
tout ce qui pouvait entraver l’activité administrative et l’organisation
bureaucratique. Établir des normes très précises concernant l’avancement dans
la fonction publique constituait autant une revendication des sociétés et des
associations de fonctionnaires publics que des facteurs politiques. Le Statut de

1
G. Alexianu, « Statutul funcţionarilor publici. Stabilitate şi inamovibilitate », p. 526.
2
Au milieu des années 1920 un procès à la Cour d’appel a fait couler beaucoup d’encre : le désir
du ministre de l’Instruction publique de faire renvoyer le directeur général de l’enseignement
primaire, P. Ghiţescu, ne pouvait pas se réaliser à cause du fait que le fonctionnaire jouissait de
l’inamovibilité. En conséquence, le pouvoir politique a eu recours à une mutation déguisée, en lui
donnant une délégation sans limite de temps pour enquêter sur l’état de l’enseignement primaire
sur l’ensemble du pays.
3
Voir le refus du sous-préfet de Făgăraş d’accorder des dépenses à titre de déménagement à
l’occasion de la nomination du notaire Şerban Dănilă dans le poste de chef d’arrondissement,
AJBv, fonds Prefectura Făgăraş - Serviciul administrativ. Subprefectul, ds. 1/1921, f. 2 r. v.
4
G. Alexianu, « Statutul funcţionarilor publici. Stabilitate şi inamovibilitate », p. 545.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 147

1923 a été une des premières lois par laquelle on a codifié et uniformisé
l’avancement par grade et classe1.
Le salaire
En 1900, dans son traité de droit administratif, Aurel Onciul caractérisait
les bénéfices des fonctionnaires de la manière suivante : « Comme récompense
pour leur service, on garantit aux fonctionnaires les moyens d’existence, non
seulement pendant qu’ils sont actifs, mais aussi en tant que pension, en
considérant un devoir social de donner à ceux qui ont investi leurs capacités dans
le service public les moyens de survivre bien après la fin de ce service»2 .
Dans l’introduction du projet de 1871 sur l’organisation du ministère de
l’Intérieur, Ion Ghica considérait que l’insuffisance du traitement des fonctionnaires
publics – qui dans son opinion n’assurait pas les moyens d’une vie paisible – nuisait
au fonctionnement des services publics3. La rétribution des fonctionnaires était
perçue comme une condition nécessaire d’une bonne administration : « on voit
toujours nos meilleurs fonctionnaires quitter l’administration pour aller là où ils sont
mieux payés … Lorsque les fonctionnaires de l’administration seront eux aussi bien
payés et leur statut réglé par une loi d’admissibilité et avancement, je suis sûr,
Messieurs les députés, que les abus et les manques d’aujourd’hui ne seront plus et
nous arriverons à avoir des fonctionnaires capables d’accomplir leur devoir tel que
le pays et le gouvernement ont le droit de le leur demander. »4
Le traitement précaire faisait que, en attendant le moment du paiement du
salaire, le fonctionnaire essayait de trouver d’autres moyens de s’en sortir, l’une
des possibilités était l’emprunt. La presse signale la pratique de prêt à intérêt chez
les fonctionnaires, parfois les supérieurs empruntaient de l’argent à leurs
subordonnés ou ils facilitaient l’accès à des usuriers (cămătari)5.
Les fonctionnaires luttaient pour un traitement plus grand, pour des
conditions meilleures de retraite, pour la reconnaissance de leur statut social. La
terminologie et les raisons invoquées pour obtenir ces droits et accroître leur
prestige étaient parfois surprenantes. Ainsi, pour justifier la nécessité de la retraite
à l’âge de 60 ans, dans une publication des fonctionnaires l’argument principal
était une statistique médicale qui prouvait que « ceux qui vivent longtemps sont
les agriculteurs et non pas les fonctionnaires »6.

1
Loi du 19 juin 1923, art. 41-48, Statutul…, p. 13-14.
2
Aurel Onciul, Dreptul administrativ român. Partea Generală, Vienne, chez l’auteur, 1900, p.
115.
3
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administrativă (2602), ds. 299/1871, f. 66 r.
4
Ibidem, f. 67 r.
5
Un exemple de ce genre est fourni par Constantin Bacalbaşa. Dans ses mémoires, il se rappelle
que dans sa jeunesse, pour survivre et finir la Faculté de droit, il a du travailler comme copiste
auprès du ministère de l’Instruction. Constantin Bacalbaşa, Bucureştii de altădată, vol. I, 1871-
1884, Bucarest, 1927, p. 235.
6
Funcţionarul Public, I, no 5, 24 septembre 1883, p. 1.
148 ANDREI FLORIN SORA

La baisse des salaires des fonctionnaires publics et de leur pouvoir d’achat


après la Première Guerre mondiale et au temps de la Grande dépression ont
provoqué la multiplication des revendications et des formes d’hostilité envers les
autorités publiques. Néanmoins, la législation a prévu des artifices par lesquelles
les fonctionnaires pouvaient augmenter leurs gains : le payement des heures
supplémentaires, décision prise à partir de 19201, des aides accordées pour le
loyer.
Pour beaucoup de fonctionnaires et leurs dirigeants, le Vieux Royaume ou
l’administration austro-hongroise furent perçus comme l’âge d’or des droits des
fonctionnaires et de l’administration. Dans un rapport rédigé en 1920 par les
agents de la Sûreté générale, on mentionnait que les fonctionnaires publics de
Bucovine étaient insatisfaits du retard dans le payement des salaires, situation
inhabituelle avant 19182. Un mémoire rédigé en 1935 par l’Association du
personnel des PTT soulignait qu’après 1918 « les PTT et son personnel voient
diminuer leur importance dans la vie de l’État … La Guerre et la période d’après-
guerre, avec leurs tourments inhérents, ont parachevé la destruction de l’équilibre
étatique, la salarisation n’étant plus décidée sur des critères normaux3». Presque
chaque catégorie de fonctionnaires se sentait délaissée par l’État, et considérait
que la rétribution était inférieure au coût de vie et ne correspondait pas aux efforts
réalisés4.
La loi des rétributions budgétaires de juin 1927 (Legea armonizării
retribuţiilor bugetare) a continué le long processus d’uniformisation des fonctions
publiques initié par le Statut de 1923, en établissant 36 types de traitements et de
catégories, toutes les fonctions étant répertoriées. Dans ses mémoires, son
principal auteur, l’économiste et homme politique Mihail Manoilescu rappelle les
rivalités que ce projet de loi a engendrées. Dans les débats parlementaires sur le
projet de loi visant l’harmonisation des salaires, les députés sont devenus les
partisans des diverses corporations et intérêts salariaux5. Manoilescu souligne
aussi son rôle de médiateur : « Mon combat n’était pas dirigé seulement contre les
libéraux [le principal parti d’opposition au gouvernement], mais contre chaque
catégorie des fonctionnaires. Tous les jours, je recevais des délégations qui
formulaient des prétentions exagérées jusqu’au ridicule. Chaque catégorie de

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administraţiei centrale (331), ds. 40/1921, f. 2.
2
ANIC, fond Ministerul de Interne. Direcţia Generală a Poliţiei (2349), ds. 2/1920, f. 98 r.
3
Idem, fonds Organizaţiile profesionale ale salariaţilor P.T.T. din România (2958), ds. 9/1935, r.
467, c. 707-708.
4
Dans un numéro d’une revue publiée par la direction du personnel du ministère de l’Intérieur, le
préfet Em. Cately, en se référant aux inspecteurs généraux administratifs, soulignait leur faible
traitement : « ils sont très mal rémunérés, bien qu’ils effectuent un travail surhumain sur l’autel de
la patrie ». Cette démarche était plutôt une manière de flatter ses supérieurs. Voir România
administrativă, VI, no 1 et 2, janvier et février 1925, p. 10.
5
M. Manoilescu, op. cit., vol. I, p. 87.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 149

fonctionnaires se croyait d’elle-même l’axe central sur lequel tournait l’État et


reposait l’existence de la Nation. »1
Huit ans après la promulgation de la loi de 1927, le professeur N. Ghiulea,
proche du PNT, observait : « la rétribution des fonctionnaires n’est établie par
aucune loi. Chaque Ministère présente sa propre grille de rétribution ». Cet auteur
comptait pas moins de 762 types de traitements2.
La faiblesse du traitement, qui ne tenait pas compte du coût de la vie, a été
un sujet de débat à toute époque. Presque tous les fonctionnaires, les hommes
politiques, les économistes, la presse ont montré le faible traitement et les
conditions de vie difficiles de la majorité des employés à l’État. La fonction
publique a toujours été dénoncée comme incapable d’assurer un niveau de vie
correspondant au prestige et au rôle dont elle était investie par l’État. Malgré cela,
la législation, surtout celle d’après la Grande Guerre, a assuré aux fonctionnaires
publics des bénéfices qui pour les fonctionnaires particuliers et les ouvriers étaient
de grands idéaux : la stabilité, le jour de travail de 7-8 heures, etc. Pour la période
de l’entre-deux-guerres, jusqu’en 1929, année où a été réalisée la stabilisation
monétaire, le salaire des fonctionnaires était établi en fonction du « salaire de
base »3, celui reçu en 1918, auquel s’ajoutait une indemnisation dite de cherté4.
Aux salaires des fonctionnaires, le Statut de 1923 ajoutait certains bénéfices
financiers, qui ne s’étaient appliqués jusque là qu’à certaines catégories d’agents
de l’État. La subvention, connue avant sous le nom de diurne, correspondant aux
indemnités de déplacement et de représentation, n’était pas seulement mieux
définie, on y ajoutait des indemnités de compensation du coût de la vie, pour la
mutation « dans l’intérêt du service » dans une autre localité, pour le loyer.
L’indemnité de loyer était établie en fonction de l’état civil du fonctionnaire et de
l’endroit où il exerçait5, les localités et les régions étant divisées en plusieurs
catégories selon le coût de la vie. Pour aider les fonctionnaires publics, ont été
créés des économats et des cantines. La législation prévoyait également le droit à
un congé, payé ou non payé, en cas de maladie ou pour études.
La crise économique, de la fin des années 1920 et du début des années 1930,
et la baisse des salaires, réalisée par les courbes de sacrifices, ont provoqué de vifs
mécontentements, même si le gouvernement essayait de limiter l’augmentation de
la cherté de la vie par une politique de déflation. La Grande crise a touché assez fort

1
Ibidem.
2
Nicolae Ghiulea, Organizarea Statului. Mijloace şi metode noui ..., Bucarest, 1935, p. 130.
3
Par la loi du 25 décembre 1929, « le salaire de base, les indemnisations de grade, d’ancienneté,
de cherté » ont formé « une seule rétribution du budgétaire », MO, no 288 du 25 décembre 1929,
p. 9820.
4
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 133, f. 4, r.
393.
5
Loi du 19 janvier 1923, art. 16, in Statutul …, p. 7.
150 ANDREI FLORIN SORA

la Roumanie : par les « courbes de sacrifice » les salaires des agents de l’État ont été
réduits trois fois successivement1. Dans les moments de crise économique, les
fonctionnaires ont été parmi les premiers qui souffraient des économies au budget
de l’État. Un article paru dans la Revue des fonctionnaires publics, rédigé par son
rédacteur en chef (I. Gh. Oprişan) mettait en cause la justesse des courbes de
sacrifice imposées aux fonctionnaires2. Notamment, pendant cette crise économique
les associations de fonctionnaires publics sont devenues d’une façon plus concrète
les défendeurs des droits de leurs membres. D’autre part, le pouvoir politique a fait
plus d’efforts pour améliorer leurs conditions de vie.
Le congé
Le congé reste dans toute la période étudiée un argument pour entrer dans
la fonction publique. Il pouvait être demandé pour d’autres motifs que la maladie
ou la nécessité d’un repos. Il était courant de solliciter un congé en cas de
concentration de troupes pendant les manœuvres militaires qui avaient lieu chaque
année pendant un mois, et où était rappelée une partie des réservistes3. Les
responsabilités des fonctionnaires partis en congé étaient prises par des collègues
du même service ou par ceux déplacés d’autres services. Le droit au congé annuel
n’a connu une réglementation uniforme que très tard, suite au Statut de 1923.
Pendant le congé, le fonctionnaire continuait à recevoir son salaire (le « salaire de
base ») ; dans le cas d’un congé de maladie qui dépassait trois mois, le salaire était
réduit à moitié ; après un congé de maladie d’une année sans interruption le
fonctionnaire était licencié4. Le congé d’études a été fixé par le règlement
d’application du Statut de 1923, mais ce droit du fonctionnaire était ancien. Le
fonctionnaire devait déposer une demande auprès de son chef direct qui donnait
son accord et le renvoyait pour l’approbation finale au service des cadres, au
ministre ou au secrétaire général du ministère.
La pension de retraite
Un des attraits principaux de la fonction publique était la possibilité du
fonctionnaire (ou de sa famille) de bénéficier d’une pension de retraite. Ce
traitement était perçu par les fonctionnaires non seulement comme un droit pour
lequel ils avaient contribué en versant chaque mois pendant le service une partie
de leur traitement, mais surtout un droit légitimé par les années de service au
bénéfice de l’État et des citoyens. Dans une brochure d’une association
rassemblant les retraités, on mentionnait : « notre vieillesse ne doit pas être
1
Loi du 31 décembre 1930 (sur la réduction des traitements des salariés publics).
2
Revista Funcţionarilor Publici, VI, no 11-12, 1931, p. 12.
3
Voir la demande de congé pour 35 jours à l’occasion de manœuvres militaires d’automne d’un
petit fonctionnaire du bureau statistique du ministère de l’Intérieur, ANIC, Direcţia generală a
Statisticii (430), ds. 1584/1890, f. 5.
4
Règlement du 23 novembre 1923 …, art. 51, in Statutul … , p. 35.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 151

assombrie par l’ingratitude de la génération qui nous succédera et à laquelle nous


avons donné la nation unie. »1
Le droit à pension avait été introduit pour la première fois dans les
Principautés par les Règlements organiques et concernait les fonctionnaires
publics qui avaient servi plus de 8, 16, 24 ans. D’après Paul Negulescu le droit à
pension accordé par les Règlements organiques, proportionnel au traitement reçu
pendant l’exercice, était une sorte de récompense, parce qu’on ne prévoyait aucun
prélèvement sur les traitements des fonctionnaires2. Plusieurs lois des années 1850
faisaient de la pension un droit, mais on a introduit aussi des retenues sur le salaire
(5% en 1852 pour un salaire supérieur à 200 lei par mois, 10% à partir de 18633).
Le régime des pensions en Roumanie a évolué suivant la politique des petits pas,
influencée aussi par les législations étrangères. Pour bénéficier de droit de
pension, on a imposé au fonctionnaire une contribution mensuelle versée à la
Caisse des Pensions, organisme national créé en 1868.
Dans la seconde moitié du XIXe siècle, une des lois les plus attendues par
les fonctionnaires, la loi pour les pensions des fonctionnaires civils et
ecclésiastiques, a été adoptée le 10 mai 1890, modifiée le 30 mai 18924. Pour jouir
des droits conférés par le statut de retraité, il fallait avoir passé un certain nombre
d’années dans le service public et avoir un certain âge (au moins 10 ans de service
et à partir de l’âge de 60 ans). En fonction de ces données était fixé le montant de
la pension5. La même loi fixait à 10% les retenues sur les salaires. Le service des
pensions fonctionnait auprès du ministère des Finances6. La veuve d’un
fonctionnaire ou d’un retraité pouvait recevoir, jusqu’à son remariage ou si elle
avait des enfants du fonctionnaire décédé, jusqu’à la majorité de ceux-ci, une
allocation, équivalente à la moitié de la pension de son époux. Cette loi ne
précisait pas le droit du mari d’une femme fonctionnaire aux droits de pension. Un
aspect novateur consistait dans le fait que le retraité qui avait encore une fonction

1
Chemare către toţi pensionarii civili din Capitală şi din ţară. Asociaţia solidară a pensionarilor
civili, [s.d.], p. 7, ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2349), ds.
16/1924, vol. I, f. 169 r. 169 v.
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. I, deuxième édition, Bucarest, 1906
[1904], p. 193.
3
Ibidem.
4
Des dispositions de cette loi devaient profiter tous ceux qui étaient dans le service de l’État, à
l’exception des fonctionnaires des Chemins de fer, des employés des PTT, des militaires et les
fonctionnaires civiles dans le service de l’armée. À ces catégories d’agents publics ont été données
d’autres lois, dont le contenu était similaire à celle du 10 mai 1890.
5
Loi du 10 mai 1890 sur la retraite des fonctionnaires civiles et ecclésiastiques, Codul General al
României, première édition, deuxième volume, Bucarest, 1904, p. 2365.
6
Les caisses de pensions départementales ont été créées sept ans plus tard, en 1897, la loi de 26
février 1897 prévoyant qu’elles devaient fonctionner auprès de chaque conseil communal et
départemental, Loi sur la création des caisses de pensions …, p. 3743-3749.
152 ANDREI FLORIN SORA

payée par l’État, était obligé de choisir entre la pension et la rémunération comme
fonctionnaire1.
Le Statut de 1923 mentionnait que l’âge de la retraite pour les
fonctionnaires était de 60 ans, sous réserve que les lois organiques de
fonctionnement de leurs institutions ne prévoient pas autre chose2, par exemple
dans le cas des prêtres. Une autre loi générale sur les retraites sera adoptée le 15
avril 1925 et concernait le fonctionnaire qui avait servi plus de 35 ans dans
l’administration ou celui qui avait plus de 57 ans d’âge (65 ans dans le cas des
« fonctionnaires ecclésiastiques»)3. Par la loi du 26 avril 1930, les fonctionnaires
qui avaient atteint l’âge de 57 ans ou ceux qui avaient servi au moins 30 ans dans
les services publics avaient le droit à une pension de retraite4. Cette modification
de la loi des pensions de 1925 faisait partie des mesures prises par le
gouvernement national-paysan afin de faire face à la crise économique. Plusieurs
catégories d’agents de l’État ou d’employés payés par le budget de l’État étaient
exceptés de cette loi : les militaires, les magistrats, les membres du Conseil
législatif, les membres et les procureurs de la Cour des comptes, le clergé, les
membres du corps enseignant, titulaires du poste (art. 2).

Des inégalités réelles ou imaginaires


Les sanctions
Les divers articles et traités de droit administratif de l’époque et l’opinion
générale donnaient du fonctionnaire une représentation de serviteur de l’État. Le
fonctionnaire devait servir les citoyens. George Alexianu renforce l’idée que « le
premier et le plus important devoir du fonctionnaire public est de se mettre à la
disposition du public, des administrés, afin de satisfaire les intérêts de ceux qui en
fait, par l’intermédiaire des impôts, le payent»5.
Les organismes qui jugeaient l’incompatibilité du candidat avec une
fonction publique étaient les commissions de discipline. Mais en Roumanie, il
fallait attendre des années pour qu’une infraction soit jugée. En outre, il n’était
pas rare de considérer qu’« un fonctionnaire qui s’était rendu coupable auparavant
d'injustices, mais réhabilité par un long parcours, caractérisé par une parfaite
intégrité morale, ne pouvait plus être perçu comme corrompu parmi les cadres

1
Loi sur la retraite des fonctionnaires civiles et ecclésiastiques …, p. 2369.
2
Loi du 19 juin 1923, art. 22, Statutul …, p. 8.
3
Loi générale des pensions du 15 avril 1925, art. 2, in Codul general de pensiuni, vol. XI-XII, p.
440-441.
4
MO, no 21, 26 avril 1929, p. 3034.
5
George Alexianu, « Observaţii asupra statutului funcţionarilor publici », in Revista de Drept
Public, no 1/1928, p. 79.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 153

administratifs »1. Le fonctionnement défectueux de la justice roumaine, sa lenteur,


ainsi que l’imprécision des lois ont fait que peu de condamnations contre les
fonctionnaires corrompus soient prononcées.
Le code pénal de 1864 (en vigueur à partir 1865) contenait des préciseras
sur l’abus de pouvoir et les infractions des fonctionnaires. Des réglementations
assez précises sur les sanctions disciplinaires ainsi que la présentation des motifs
qui pouvaient y conduire, tout cela est décrit par la première loi sur l’organisation
du « corps télégraphe postal » adoptée en 1871 et complétée par une décision
ministérielle du 8 juillet 18712. Par contre, cette situation ne se trouve pas bien
réglementée dans d’autres services administratifs. Un changement législatif
important concernant le statut professionnel des fonctionnaires publics s’est
produit suite aux lois du 19 avril et du 1er novembre 1892 du ministère de
l’Intérieur et à leur règlement d’application. Le règlement d’application de ces lois
contenait des stipulations fixant le contrôle, la discipline, et le congé des
fonctionnaires publics. On assiste ainsi à un processus d’uniformisation des
pratiques administratives, notamment dans l’administration locale. Auparavant,
chaque service du ministère de l’Intérieur avait ses propres règles, et l’arbitraire
des chefs était considéré comme un trait spécifique de l’administration roumaine.
Pour la première fois, par le règlement de 1892, dans le cadre des administrations
dépendant du ministère de l’Intérieur, autant le fonctionnaire supérieur que le
fonctionnaire accusé avaient le droit de connaître les abus dont ils pouvaient se
rendre coupables et les possibles sanctions. En théorie, on éliminait le pouvoir
discrétionnaire des supérieurs. Pour les abus dans la fonction ou dans la vie
privée, les insoumissions, les erreurs dans l’accomplissement des devoirs, les
sanctions étaient les suivantes: l’avertissement simple, par écrit ; l’avertissement
avec blâme, par écrit3, donné par le chef du service ; la censure, avec l’accord du
ministre, qui impliquait que le fonctionnaire ne soit pas rémunéré pour une
période allant jusqu’à 15 jours ; la suspension, avec l’accord du ministre, pour une
période de maximum trois mois et sans que le fonctionnaire reçoive son salaire
pendant la première partie de la période de suspension ; l’avertissement de
destitution, donné par le ministre ou par le préfet, qui suspendait le droit
d’avancement pendant un an et, comme punition administrative maximale, la
destitution. D’après l’exemple du ministère de l’Intérieur, qui n’a pourtant pas été
le premier qui les a imposées, des peines similaires ont été prévues aussi par les
lois visant l’organisation d’autres institutions. La codification et le processus
d’uniformisation des sanctions administratives qui pouvaient être infligées pour
abus et même pour comportement indécent aux fonctionnaires publics constituent
un trait et une preuve de la professionnalisation de la fonction publique.
1
Petre Alexandrescu, « O problemă de moralitate a funcţionarilor publici », in Revista de Drept
Public, no 1/1931, p. 102.
2
C. N. Minescu, op. cit., p. 317.
3
Le simple avertissement était donné au fonctionnaire coupable de faits répréhensibles dans sa vie
privée, comme de dettes « faites facilement ».
154 ANDREI FLORIN SORA

Le chapitre V du Statut de 1923, intitulé La discipline, a uniformisé les


sanctions et leur modalité d’application à tout fonctionnaire public. G. Alexianu
voyait dans cette réglementation une deuxième garantie pour la stabilité1. Les
sanctions prescrites par le Statut étaient semblables à celles établies à la fin du
XIXe siècle : le « blâme » verbal ou par écrit ; le « blâme » accompagné par la
perte du salaire pendant maximum quinze jours ; le retard ou le blocage de
l’avancement ; la mutation disciplinaire ; l’écart temporaire du service avec la
privation de salaire pendant six mois ; la mise en disponibilité ; la destitution2. Le
licenciement administratif (la destitution) signifiait que le fonctionnaire ne
pouvait plus jamais être réadmis dans l’administration. Par contre, la sanction de
mise en disponibilité laissait le droit de redevenir fonctionnaire, mais seulement
après deux ans de mise en disponibilité, et avec cette limite que la nouvelle
nomination devait se faire dans une fonction inférieure3.
Les peines disciplinaires établies par le Statut de 1923 étaient
accompagnées de garanties pour protéger les fonctionnaires contre l’arbitraire des
supérieurs. Une réglementation plus claire concernait l’application des sanctions
avant la présentation du cas devant le conseil de discipline, la réalisation d’une
enquête préalable qui devait inclure une première audition de l’inculpé et son
information de la nature des preuves qu’on apportait contre lui4. L’enquête ne
pouvait être réalisée que par un fonctionnaire ayant au moins le même grade5.
Excepté les deux premiers types de sanctions, décidées et appliquées par le
supérieur hiérarchique, les autres dépendaient de l’autorité des commissions de
disciplines6. Par la loi du 3 janvier 1930, modifiée en 1933, la « justice
disciplinaire », qui jugeait les incompatibilités et se prononçait sur les candidats à
la fonction publique, n’incombait plus aux commissions de discipline, mais aux
cours administratives. La loi de 1938 précisait mieux qui avait la compétence dans
tel ou tel jugement d’un fonctionnaire, la Cour administrative étant la seule qui
donnait son avis7.
La vie dans les bureaux
La littérature et la presse de l’époque ont dépeint dans des lumières sombres
les bureaux, le lieu de travail des fonctionnaires publics. Même bien avant 1866 on
observe l’effort de codification de la part des autorités étatiques des règles de

1
G. Alexianu, « Statutul funcţionarilor publici. Stabilitate şi inamovibilitate », p. 547.
2
Loi du 19 juin 1923, art. 51-52, in Statutul …, p. 15.
3
Ibidem, art. 56, p. 16.
4
Ibidem, art. 53-55, p. 15-16.
5
Le règlement du 23 novembre, art. 96, in Statutul …, p. 50.
6
Chaque ministère avait ses commissions de discipline, et dans le cas des fonctionnaires de
l’administration locale - dépendant du ministère de l’Intérieur - il y avait également des telles
commissions pour chaque département. Voir Statutul …, art. 114-117, p. 54 -56.
7
Jean H. Vermeulen, « La loi administrative roumaine de 1938 », in Revista de Drept Public, XII,
no 3-4, 1938, p. 550.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 155

conduite et de comportement dans les bureaux, ainsi que dans la société. Par
réglementation interne, chaque ministère, et parfois direction, imposait ses propres
règles de conduite, proches dans le contenu, mais différemment mises en pratique.
L’un des services administratifs qui jouissait de beaucoup d’attention de la
part des autorités étatiques était le service statistique1, où le niveau d’instruction
ainsi que le salaire étaient supérieurs aux autres services. Par une décision du 22
mai 1871, le ministre de l’Intérieur interdisait l’habitude de fumer dans la
chancellerie, donc dans les bureaux2. Dans un service où le nombre de
fonctionnaires étaient d’environ 12 personnes3, les mesures prises en 1899 par le
nouveau chef, Leonida Colescu, peuvent surprendre. En fait Colescu ne faisait
qu’appliquer les ordres intérieurs du ministre. Par un « ordre de service », soumis
à l’attention et signé par chaque employé à la Statistique, L. Colescu exigeait, de
la part de ses subordonnés, de « maintenir une parfaite propreté dans leurs
bureaux et de protéger le mobilier. On attire spécialement l’attention sur le fait
que l’habitude de faire couler l’encre sur le sol ainsi que celle de jeter les
cigarettes par terre doivent être supprimées»4. Quelques semaines plus tard,
Leonida Colescu complétait cet ordre par un autre : « En observant maintes fois
qu’il y a des fonctionnaires qui se détournent de leur travail, pour parler ou se
promener dans d’autres bureaux, on rappelle que l’absence du bureau pendant la
journée de travail sans un motif bien fondé est interdite pour chaque
fonctionnaire, et elle sera interprétée comme une absence non justifiée et
sanctionnée avec une peine pécuniaire. »5
Dans la grande partie des ministères et de l’administration locale, la
journée de travail était divisée en deux périodes : le matin et l’après-midi (de 9 à
12 heures et de 14 à 19 heures ou de 8 à 12 et de 14 à 18 heures) avec une pause

1
De 1859 à 1883, le service statistique a fonctionné comme « office », auprès du ministère de
l’Intérieur. En 1883 il a intégré le nouveau ministère de l’Agriculture, de l’Industrie et du
Commerce, en devenant à partir de 1886 un simple bureau auprès de la division de l’agriculture.
En 1892, on a créé la Direction de la Statistique générale, appellation changée en 1896 en celle de
Service de la Statistique générale, dépendant à partir de 1900 du ministère de l’Agriculture. Au
début du XXe siècle, auprès de chaque ministère ont été créés des bureaux de statistique, qui en
1919, jusqu’en 1921, ont été englobés dans le Service de la Statistique générale, qui avait changé
aussi de nom, en celui de la Direction générale de la Statistique. Cette direction dépendait, comme
auparavant, du ministère de l’Agriculture. Une nouvelle réorganisation, plus efficace, a eu lieu en
1925, quand on a créé l’Institut de Statistique générale de l’État, institution autonome auprès du
ministère du Travail, de la Santé et de la Protection sociale. De nouveaux changements se sont
produits suite à la loi sur l’organisation des ministères du 2 août 1929. Pour une présentation de
l’évolution des services de la statistique en Roumanie voir l’étude réalisée par E. C. Decuseară,
« Organizarea statisticii în România », in Revista de Drept Public, 1929, p. 533-558.
2
ANIC, fonds Direcţia generală a Statisticii (430), ds. 1165/1871, f. 11.
3
Idem, ds. 1862/1897, f. 36.
4
Idem, ds. 1926/1899, f. 48.
5
Ibidem, f. 71.
156 ANDREI FLORIN SORA

de deux heures pendant le déjeuner. En Bucovine, intégrée à la Roumanie en


1918, l’application d’un tel programme a engendré des mécontentements. Ils
étaient contre la pause de deux heures pendant le midi, qui fractionnaient leur
jour. Une des raisons était que pour la grande partie des fonctionnaires de
Bucovine le salaire n’étaient pas suffisant et qu’ils ne disposaient pas d’une
fortune personnelle. Ainsi, ils étaient obligés d’avoir d’autres sources de revenu,
donc d’autres métiers, parallèlement avec l’accomplissement de leurs attributions
de fonctionnaires publics1.
Par le Statut de 1923 la journée de travail était de 7 heures, exceptant les
dimanches et les fêtes légales2. Une des obligations consistait à avoir un registre
de présence. Pendant l’hiver le programme de travail était modifié, en renonçant
parfois à la pause. Ainsi, au ministère de l’Agriculture, de l’Industrie et des
Domaines, pendant l’hiver, à partir de novembre, la journée de travail était de
onze heures du matin jusqu’à six heures du soir « sans interruption, tous les jours,
exceptant les dimanches et les jours fériés »3. La nécessité d’inclure le programme
de travail dans ces règlements et les procès-verbaux des inspections faites par le
Ministère nous indiquent que dans les administrations départementales et
communales régnait non seulement une certaine lassitude de la part des
fonctionnaires, mais aussi une variété des pratiques administratives.
Dans une note de la Présidence du Conseil des ministres on rappelait aux
fonctionnaires du ministère de l’Intérieur de se présenter au travail le jour du 1er
janvier 19214. Par une note du 1er février 1921, la norme de travail dans les
ministères était établie à 204 heures par mois, sans tenir compte du nombre de
jours dans un mois5.
En 1923 une conquête importante des fonctionnaires a été l’obtention
d’une demande ancienne : la semaine anglaise, qui consistait à chômer le samedi
après-midi6. Pour une meilleure rentabilisation du travail, on a imposé aux
fonctionnaires des exigences qui concernaient également leur vie privée. En outre,
le Statut de 1923 prévoyait que les fonctionnaires devaient habiter dans la localité
où ils déployaient leur service7.
Les fonctionnaires publics ont essayé de se détacher d’autres catégories
professionnelles comme les ouvriers, les employés, les fonctionnaires particuliers.
Dans ce but, ils ont souligné les éléments qui les différenciaient de ceux-ci. Ainsi,

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia Generală a Poliţiei (2349), ds. 2/1920, f. 45 r.
2
Loi du 19 juin 1923, in Statutul…, art. 8, p. 5.
3
ANIC, fonds Direcţia generală a Statisticii, (430), ds. 1926/1899, f. 130.
4
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administraţiei centrale (331), ds. 40/1921, f. 1.
5
Ibidem, f. 2.
6
Règlement du 23 novembre, art. 17, in Statutul…, p. 26.
7
Loi du 19 juin 1923, in Statutul …, p. 5.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 157

les fonctionnaires publics déposaient une activité intellectuelle, leur travail était
très important pour l’avenir de la Nation et ils devaient affronter des maladies
spécifiques. Les fonctionnaires considéraient leur métier comme « une charge
considérable, beaucoup de soucis, responsabilités, un travail fatigant et des
sacrifices énormes »1.

Pour ou contre le pourboire


Il y a eu une multiplicité de raisons par lesquelles les fonctionnaires
expliquaient la généralisation de la pratique du pourboire. Il y avait des voix qui
accusaient la société roumaine dans son ensemble d’être le principal coupable.
Mais les traitements avaient été toujours considérés comme insuffisants pour
assurer la survie d’une famille et de permette au titulaire de n’importe quelle
dignité publique de se distinguer socialement. Dans un texte écrit dans les années
1920, Gheorghiu-Cirişianu synthétise les causes qui dans l’opinion des
fonctionnaires provoquaient la corruption, texte qui est aussi un essai de
déculpabilisation des fonctionnaires. L’auteur pensait que les fonctionnaires ne
seraient pas corrompus si les gouvernements étaient justes, facteur auquel
s’ajoutait la pauvreté provoquée par la guerre : « ces fonctionnaires sont devenus
corrompus pour couvrir leurs frais, c’est-à-dire ce que leur avait volé l’État … on
sait que la vertu s’arrête devant les besoins, d’autant plus quand le fonctionnaire
est entouré par 5-6 enfants qui lui demandent à manger et alors que son traitement
au nom duquel il fait son travail et dépense son énergie ne lui permet pas de
satisfaire d’une manière honnête cette nécessité vitale »2.
Dans un contexte de mécontentement général auquel s’ajoutaient les
difficultés financières de la grande majorité des fonctionnaires provoquées par les
courbes de sacrifice et la crise économique, dans les premiers mois de l’année
1932, le Parlement a discuté la question de la corruption dans l’administration. Le
projet du député national-paysan Ion Mihalache portait sur le contrôle des biens
des fonctionnaires publics tandis que le gouvernement ouvrait le débat sur un
autre projet de loi concernant l’obligation de justifier les biens obtenus pendant
l’exercice d’une fonction publique3. Dans le projet de loi du gouvernement, les
cours d’appel étaient chargées de la mission de décider dans le cas d’une
dénonciation ou d’une réclamation, si un fonctionnaire était ou non coupable de
bénéfices interdits.

1
Funcţionarul, XIV, no 677, 31 décembre 1895, p. 1.
2
D. A. Gheorghiu-Cirişianu, Funcţionarii şi pensionarii Statului – Probleme şi soluţii, [Ploieşti],
1925, p. 13-14.
3
Revista Funcţionarilor Publici, VII, no 3-4, 1932, p. 27.
158 ANDREI FLORIN SORA

La « moralité ». La pratique de « la recommandation » dans la


fonction publique
Le système des recommandations pour un poste est visible à tous les
niveaux de l’administration publique roumaine. Il y a eu des voix dans la presse,
parmi les politiciens, qui ont condamné ce système, mais en pratique il est resté
une constante de la période étudiée. Le fait que beaucoup de ces recommandations
ont été conservées au dossier personnel de l’individu concerné montre qu’il s’agit
bien d’un phénomène étendu et reconnu par les autorités étatiques. Il s’agit de
recommandations des anciens chefs hiérarchiques des homes politiques, des
notables locaux, etc. Ces recommandations pourraient avoir un caractère officiel.
Par exemple nous aurons trouvé la sollicitation écrite d’un ancien commis
(copist), auprès de la direction de la statistique, par laquelle il demandait au sous-
directeur du service « la délivrance d’un certificat qui atteste la qualité de ma
conduite »1. Son ancien chef a donné cours à sa demande, en rédigeant la
recommandation sur le verso de la requête.
Le fonctionnaire public était censé se donner en exemple pour la société et
témoigner de probité et de moralité, non seulement pendant le service2, mais aussi
dans sa vie privée. Pour être nommé dans certaines fonctions publiques, il fallait
fournir des preuves d’un bon comportement en société. Le « certificat de
moralité » pouvait consister aussi dans la recommandation d’une personne
appréciée dans la communauté et qui connaissait le candidat à la fonction
publique. En réalité, il ne s’agissait que de l’observation faite par le fonctionnaire
responsable de l’admission du candidat à un emploi dans l’administration,
mentionnée dans une rubrique de la fiche d’inscription intitulée « la moralité ». Le
« certificat de moralité » requis par la loi de 1923 était une demande
administrative à laquelle les services publics n’ont pas donné d’importance.
Toutefois, la loi de 1923 stipulait que « les fonctionnaires sont obligés de ne pas
compromettre la fonction et leur corps, ni par leur vie publique, ni par leur vie
privée»3. Là où il y avait des fiches de service, la moralité était une des questions
à remplir.
Dans quelques dossiers personnels datant des années 1930, et surtout
d’après 1938, nous avons trouvé un nouveau document demandé aux
fonctionnaires publiques : le « certificat de nationalité », qui devait attester de la
nationalité roumaine du fonctionnaire4.

1
ANIC, fonds Direcţia generală a Statisticii (430), ds. 1627/1892, f. 4.
2
Le règlement sur l’application de la loi du 19 juin 1923 stipulait que n’importe quelle sanction
disciplinaire appliquée à un fonctionnaire devait être inscrite sur la fiche qualificative, sur le futur
dossier personnel. Le règlement du 23 novembre 1923, art. 96, in Statutul …, p. 50.
3
Loi du 19 juin 1923 …, art. 11 in Statutul …, p. 5
4
Un tel exemple est celui du dossier personnel (cazier personal), enregistré avec le numéro 11115,
de Domokoş Anton, notaire communal à Leţ, dans le département de Trei Scaune, AJBv, fonds
Prefectura Braşov. Serviciul administrativ, ds. 16/1938, f. 5.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 159

Le fonctionnarisme a été considéré à certains moments comme la


conséquence directe de la modernisation et de l’évolution institutionnelle. Dans
son étude de 1892, Jerebie dédie un chapitre entier à « la plaie du
fonctionnarisme » en identifiant comme des facteurs propagateurs de celui-ci :
l’instruction précaire, les « protégés », le traitement réduit1. Manuel Guţan a bien
remarqué qu’au début du XXe siècle les fonctionnaires représentaient 20% du
nombre total de lettrés, constat qui « reflète la concentration massive des forces
intellectuelles du pays dans l’administration »2. Guţan trouve l’explication dans
l’attraction des traitements importants et sûrs et dans le fait que les fonctionnaires
ont préservé, sous différentes formes, leurs anciens privilèges. C’est également la
thèse de beaucoup de politiciens et observateurs du phénomène bureaucratique,
contemporains avec l’époque analysée.
Les réseaux d’influence et le népotisme sont considérés comme des tares
des sociétés traditionnelles autant que des modernes. Dans les premières
décennies de l’État roumain ces phénomènes sont perçus comme un malheur
apporté par la modernisation, pour devenir dans l’entre-deux-guerres un trait
négatif de la démocratie. Au-delà des discours politiques, le clientélisme et
l’entraide, en usant de biens matériels ou pas, sont intégrés au système étatique et
utilisés consciemment ou non par tout un chacun.
Jusqu’à un certain niveau dans le système administratif roumain du Vieux
Royaume, et notamment dans l’administration territoriale, le principe cujus regio,
ejus religio est applicable pour définir les rapports entre les supérieurs - des
notables et membres d’un des deux principaux partis politiques - et les
subordonnés. Cette particularité, même si elle ne disparaît pas, est beaucoup
moins visible après 1918. Dans l’administration roumaine de la seconde moitié du
XIXe siècle, et non seulement, les relations interpersonnelles occupent un rôle
central: connaître ses subordonnés c’est une démarche importante afin de se doter
d’un personnel soumis. Dans de nombreuses occasions, les politiciens devenus
hauts fonctionnaires se comportaient comme des nobles qui distribuaient des
charges rétribuées par l’État, en échange de leur fidélité envers eux, confondue
avec la fidélité envers l’État.
Les épurations administratives
En Roumanie comme en France, le mot « épuration » peut s’inscrire
facilement dans le groupe des mots qui « ont une mémoire et cette mémoire produit
des effets, dont il faut tenir compte »3. Le terme roumain, epuraţie, un néologisme

1
T. Jerebie, op. cit., p. 52.
2
Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, deuxième édition, Bucarest, Hamangiu,
2006 [2005], p. 225.
3
Alya Aglan et Emmanuelle Loyer, « Épuration, histoire d’un mot », in Marc Olivier Baruch (dir.)
Une poignée de misérables. L’épuration de la société française après la Seconde Guerre
mondiale, Paris, Fayard, 2003, p. 19.
160 ANDREI FLORIN SORA

emprunté à la langue française, est utilisé dans la seconde moitié de XIXe siècle
pour exprimer « des comportements jugés indésirables, en général dans le cadre
d’un bouleversement de système politique »1 et pour marquer la nécessité de
renouveler et réformer l’administration. Si on donnait une définition de l’épuration
on pourrait la considérer « au sens précis du terme, et d’un point de vue organique,
celle qui frappe des fonctionnaires et agents des services publics, parmi lesquels
nous pourrons ranger magistrats et militaires de carrière, et plus largement tous
ceux qui relèvent non seulement d’un statut mais aussi d’un état »2.
Parmi les raisons qui font qu’un nouveau régime choisit d’entreprendre
des épurations administratives il y en a deux qui semblent correspondre à celles
invoquées en France à la même époque, soulignées par Vincent Wright :
l’existence d’une pression des adhérents à un nouveau gouvernement et la volonté
du parti au pouvoir de contrôler l’appareil administratif3. Vincent Wright ajoute
une raison d’ordre symbolique de licenciement des fonctionnaires après chaque
changement de régime, « avertir ceux qui restaient que des actes hostiles ne
seraient pas tolérés »4. En se rapportant à la France, mais la remarque est valable
pour les autres pays également, Pierre Rosanvallon ajoute : « l’épuration, malgré
son coût en termes de désorganisation, apparaît à chaque fois comme le seul
moyen de maintenir l’administration dans son rôle de simple commis de la loi. »5
L’ampleur et les raisons des épurations administratives ont été révélées
notamment dans les revues des fonctionnaires. Les fonctionnaires publics
n’avaient pas d’autres possibilités de s’exprimer que la presse et les mémoires
officiels. On trouve des articles, dans lesquels on donne des solutions à ce
problème. La presse généraliste ne regardait pas avec sympathie le corps des
fonctionnaires et leur licenciement était considéré, sinon nécessaire au moins
comme usuel. Par contre, les publications des fonctionnaires, surtout celles
privées, affirmaient qu’ils voulaient combattre cette calamité, vue comme cause
des carences dans l’administration, mais perçue aussi comme génératrice de
problèmes sociaux. Graduellement, pour combattre et expliquer les malheurs du
système et le licenciement à chaque changement de gouvernement, les
fonctionnaires ont développé des interrelations, ont forgé des arguments et une
certaine conscience de groupe, en faisant ainsi les premiers pas dans la
professionnalisation de la fonction. Ils ont commencé à percevoir leur fonction
comme une profession, à côté des autres catégories professionnelles : « je suis
fonctionnaire, comme l’avocat, le médecin, le commerçant, l’agriculteur ou

1
Ibidem, p. 20.
2
Claude Goyard, « La notion d’épuration administrative », in Paul Gerbod (dir.), Les épurations
administratives, XIXe et XXe siècle, Genève, Droz, 1977, p. 4.
3
Vincent Wright, « Les épurations administratives de 1848 à 1885 », in P. Gerbod, op. cit., p. 72.
4
Ibidem, p. 71.
5
P. Rosanvallon, op. cit., p. 78.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 161

l’industriel, et, on ne peut pas supprimer cette profession. »1 Dans un autre article,
on soulignait que « nous [les fonctionnaires] n’appartenons pas aux partis, nous
n’appartenons à aucun individu, nous appartenons au pays, à l’État, que nous
servirons avec dévouement et soumission. »2
La réaction des fonctionnaires contre la politique des épurations se reflète
dans la parution de deux numéros d’une revue dont le titre ne laisse aucun doute,
Revista Funcţionarilor rămaşi în disponibilitate (La Revue des fonctionnaires
licenciés) où on pouvait lire l’affirmation suivante : « À la place du fonctionnaire,
on va nommer un aubergiste, des garçons de restaurant, un forgeron, un charron,
un barbier; on préfère des serveurs, des hommes de charge et des cuisiniers qui
ont servi ou qui se trouvent encore au service d’un grand devenu, par malheur et
sans que Dieu le sache, Député, Sénateur, Ministre, Préfet, Directeur de Police. »3
Beaucoup de ces fonctionnaires limogés avaient été auparavant des gagnants de
cette même coutume.
Le mécanisme de l’épuration administrative était lié à l’alternance au
pouvoir des conservateurs et des libéraux. Ce processus a déterminé aussi une
alternance des fonctionnaires à la fonction publique en général, surtout aux
fonctions les plus disputées. Cette observation peut être vérifiée par d’autres
sources, comme la presse, les annuaires administratifs, les dossiers sur la
nomination et le licenciement au ministère de l’Intérieur. Il est évident qu’il y
avait une sorte de mobilité professionnelle rattachée au climat politique. De
nombreux fonctionnaires sont restés dans leur poste, mais pour la plupart le fait
était conditionné par l’adhésion au parti politique au pouvoir. On doit souligner
que l’alternance au pouvoir n’était pas la seule cause du licenciement ou du
changement de fonction. Les relations interpersonnelles, l’aide mutuelle, le
népotisme représentent un complexe de facteurs, indispensables pour comprendre
le fonctionnement de l’administration roumaine et le statut des fonctionnaires
publics. La période étudiée se situe chronologiquement à quelques décennies
distance de l’époque à laquelle les boyards, arrivant dans les fonctions publiques,
employaient leurs parents, mais aussi leurs serviteurs.
Moldaves et valaques
L’union de la Moldavie et de la Valachie en 1859 a fait naître des
mécontentements de la part des moldaves, non satisfaits toujours par le
positionnement périphérique de l’ancienne capitale Iaşi par rapport à Bucarest.
Sur un autre plan, les moldaves se plaignaient de toucher une retraite inférieure à
celle des valaques. Dans une des premières études roumaines sur les
fonctionnaires, à neuf ans de l’union sous un seul prince des deux Principautés,
l’auteur affirmait que : « tous savent que les Roumains au-delà du Milcov

1
Funcţionarul, XVII, no 684, 18 février 1896, p. 1.
2
Idem, XVII, no 716, 27 octobre 1896, p. 3.
3
Revista Funcţionarilor rămaşi în disponibilitate, I, no 1, 1er mai 1896, p. 1.
162 ANDREI FLORIN SORA

[Moldavie] … touchent un droit de pension plus grand que les Roumains d'en
deçà du Milcov [Valachie] »1.
En 1867, huit ans après la réalisation de l’union de facto de la Moldavie et
de la Valachie, l’office statistique qui fonctionnait auprès du ministère de
l’Intérieur a demandé pour chaque département du pays la liste du personnel
employé par le ministère originaire d’une région historique différente de celle où
il exerçait son métier2. Cette requête visait seulement le personnel territorial du
ministère de l’Intérieur. En Valachie il y avait seulement six fonctionnaires
d’origine moldave, dont quatre dans le département de Braila. En Moldavie,
hormis les départements du sud de la Bessarabie, on comptait 14 fonctionnaires
originaires du sud de la rivière de Milcov (la rivière qui séparait les deux
anciennes principautés), y compris un directeur de préfecture. La surprise nous est
fournie par le sud de la Bessarabie et notamment par le département d’Ismail.
Malheureusement on n’a pas pris en compte également les fonctionnaires
originaires de l’ouest de Prut, mais seulement ceux de la Valachie. La liste pour le
département d’Ismail, qui paraît être rédigée en 1869, mentionnait 19
fonctionnaires originaires de Valachie, qui occupaient des postes de décision
comme directeur de préfecture (Nae Murgăşanu, de Craiova), sept policiers, cinq
agents de Douane3. Pour un autre département de l’ancien Boudjak sont
enregistrés seulement deux fonctionnaires provenant de Valachie : le préfet
Gheorghe Lehliu, et le « contrôleur »4.
Un rapport de 1869, adressé au ministère de l’Intérieur et rédigé par C. I.
Poteca, préfet du département d’Ismail, nous présente les difficultés de
l’administration roumaine dans des régions où les Roumains étaient minoritaires.
Le préfet soulignait que la grande majorité de la population du département était
« d’origine étrangère, ne connaît pas la langue du pays et pour ce motif
l’application des lois est difficile »5. Pour C. I. Poteca l’une des solutions
envisagées était l’instruction publique : l’arrivée en grand nombre des instituteurs
roumains, qui connaissent, de préférence, la langue russe6. Parce que dans ces
pays « le sentiment roumain est très faible », le préfet concluait que, « pour
familiariser ces populations étrangères avec la langue et les coutumes,
premièrement il faut que tous les fonctionnaires, du plus haut au plus petit, et dans
toutes les branches, soient choisis parmi les meilleurs Roumains, des hommes de
bonne foi, intelligents et honnêtes. Ils doivent être portés par une seule idée :
attirer au profit du gouvernement les sympathies et l’amour des habitants de ces

1
D. Marco, Funcţiunile şi soarta funcţionarului, Iaşi, 1868, p. 21.
2
ANIC, fonds Direcţia generală a Statisticii (430), ds. 1006/1867, f. 2.
3
Ibidem, f. 34 r.,v.
4
Ibidem, f. 11.
5
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administrativă (2602), ds. 211/1869, f. 4 r.
6
Ibidem.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 163

pays »1. La problématique ainsi que les solutions proposées par le préfet Poteca
seront reprises ultérieurement quand d’autres territoires allaient intégrer la
Roumanie. Il s’agit notamment des provinces où les Roumains étaient en minorité
et où il n’y avait pas une forte élite roumaine. Ce fut le cas pour la Dobroudja du
Nord en 1878, pour la Dobroudja du Sud en 1913, pour la Bessarabie en 1918 et,
à un autre niveau, des futurs départements de la Transylvanie : Ciuc, Odorhei Trei
Scaune.
L’expansion des regăţeni après 1918
La Roumanie moderne s’est créée par plusieurs unions, intégrations et
pertes des territoires habités par les Roumains. À l’exception de l’union de la
Valachie avec la Moldavie toutes les autres unions pour fonder l’État Roumain
ont été perçues plus au moins comme des gains territoriaux du Vieux Royaume.
Avec l’exception notable de l’essai de décentralisation au carrefour des années
1930, la Roumanie surprend par une inégalité géographique ou plutôt territoriale
de la fonction publique. Les années 1860 ont apporté certaines critiques des
moldaves contre Bucarest, c'est-à-dire contre les valaques. La Grande Union de
1918 a vu croître la pression des individus du Vieux Royaume pour accéder à des
dignités publiques dans les nouvelles provinces. Les autochtones de ces provinces,
les élites non roumaines - écartées du pouvoir politique mais ayant encore une
forte influence économique, culturelle et même démographique – mais aussi les
élites locales roumaines, qui se considéraient en droit d’occuper les positions
administratives et politiques locales se sont sentis dépouillés et volés par Bucarest
et les « regăţeni ». L’étude de l’origine géographique des membres du corps
préfectoral montrera les évolutions de ce problème et la prudence qu’on doit avoir
quand on prend au mot les pensées des Transylvains surtout qui ont critiqué
l’« invasion » moldo-valaque des fonctions publiques des nouvelles provinces. Il
semble que durant l’entière période mais d’une façon variable, Bucarest et par lui
le Vieux Royaume ont joué plutôt le rôle d’interface et d’agent de redistribution
des fonctionnaires administratifs. Après 1918 la force de pénétration des individus
du Vieux Royaume a été inversement proportionnelle avec la force de l’élite
locale et des connexions qu’elle avait déjà établies avec Bucarest, noyau central
de l’administration, de l’économie, de la haute société, etc. Le fait qu’en
Transylvanie l’élite roumaine locale avait occupé des positions privilégiées a
découlé aussi des relations personnelles établies, antérieures à l’année 1918, ainsi
que du lobbying fait avant et après 1918 par l’émigration transylvaine dans le
Vieux Royaume.
Pourtant, dans l’administration centrale de Bucarest, les Roumains
originaires du Vieux Royaume sont majoritaires. Par exemple, à la Haute Cour
des comptes, vingt-trois ans après la réalisation de la Grande Union, le personnel
est originaire notamment du Vieux Royaume, plus de la Valachie que de la
1
Ibidem.
164 ANDREI FLORIN SORA

Moldavie, et notamment de Bucarest et de ses environs. Nous avons inclus dans


cette analyse tous les employés, sauf le personnel auxiliaire. Il s’agit de la
direction et du personnel de contrôle de la Cour des comptes (le premier président,
cinq présidents, 25 conseillers), les magistrats, les conseillers contrôleurs et les
référendaires, le secrétaire général, au total 128 personnes, ainsi que le personnel
de la chancellerie et des archives (55 personnes). 55% des 182 employés de la
Cour des comptes en 1941, sur lesquels nous avons des données, étaient nés en
milieu urbain (notamment à Bucarest). Seulement 6,5% du personnel (12 sujets)
étaient nés dans d’autres provinces que la Moldavie, la Valachie et la Dobroudja
du Nord. En ce qui concerne la direction seul un sur 31 (six présidents et 25
conseillers) était né en dehors du Vieux Royaume : Mihai Boambă, originaire de
Transylvanie, de Brasov, mais qui s’était établi à Bucarest au début du XXe siècle.

Les femmes dans l’administration publique


Le silence des sources sur ce sujet est assez remarquable. L’histoire des
femmes fonctionnaires roumaines restant à être écrite, ce sous-chapitre essaie
d’offrir au moins une image de la complexité de ce sujet. Une certaine
insuffisance des archives de même que la « discrétion » de la presse quant à ce
sujet font que nous ignorons les dimensions du phénomène. La modernisation de
la société roumaine n’a pas entraîné une accélération du changement dans le statut
des femmes et l’obtention des droits civils et politiques par celles-ci.
Le Code civil roumain, en vigueur à partir du 1er décembre 1864, ayant
comme modèle le code napoléonien, maintenait l’inégalité entre les sexes : la
femme mariée était subordonnée à son époux, les actes qu’elle signait n’étaient
pas valables sans la signature de ce dernier, etc.1. Par une loi adoptée en avril
1932 on a abrogé ces articles de loi, valables encore dans le Vieux Royaume, en
réalisant ainsi la « levée de l’incapacité civile de la femme mariée » ; il était
précisé que le mariage ne limitait pas la capacité de la femme à exercer ses droits
civils 2.
La percée des femmes dans la sphère publique a été un long processus,
mené autant par le haut de la société, au niveau des élites, que par le bas. L’accès
des femmes à l’université3, même dans un pourcentage réduit, notamment dans le
cas des représentantes des élites du pays, a constitué une grande victoire pour
ceux et celles qui soutenaient l’émancipation par rapport au statut traditionnel de

1
Paraschiva Câncea, Mişcarea pentru emanciparea femeii în România, Bucarest, Editura Politică,
1976, p. 11.
2
MO, no 94, 20 avril 1932, p. 2656.
3
La première femme issue du cycle supérieur en Roumanie a été Maria Zaharescu, diplômée en
1884 de Lettres et Philosophie à l’Université de Bucarest. Une année plus tard, Maria Cuţarida est
devenue la première femme docteur en médecine, titre obtenu en France, et la première femme
médecin en Roumanie. P. Câncea, op. cit., p. 36.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 165

femmes dépendantes du point de vue légal de leur père ou époux, mères et


maîtresses de la maison. De l’autre côté, l’usage du travail des femmes dans les
petits emplois de l’industrie, du commerce ou dans l’administration a rendu
visibles les avantages d’une telle évolution et a rendu acceptable cette ouverture.
Néanmoins, les inégalités entre femmes et hommes dans le champ de
l’administration et l’arbitraire des chefs envers les premières n’ont pas cessé avec
la croissance de leur nombre dans l’administration.
Nous ne pouvons pas fournir avec précision des dates concernant l’entrée
des femmes dans chacune des branches de l’administration. L’entrée des femmes
dans la fonction publique est postérieure à celle des pays occidentaux. En même
temps, nous ne considérons pas qu’en Roumanie la féminisation eût été « d’abord
issue d’un souci d’économie dans la fonction publique d’État »1, comme cela a été
le cas en France et dans d’autres pays. Ce processus s’explique plutôt par deux
phénomènes interdépendants : l’évolution de l’enseignement concernant les
jeunes filles, y compris l’action philanthropique de quelques grandes familles
nobles à l’adresse des orphelines, et le développement des métiers qui faisaient
appel au travail féminin. On a créé ainsi un réservoir de femmes éduquées.
Ayant comme antécédent la présence des femmes dans les services publics
des pays occidentaux, ainsi que leur présence comme ouvrières dans la jeune
industrie roumaine - par exemple à la Régie des monopoles d’État -, à partir de
1880 les femmes font leur entrée dans les services publics classiques : les
bureaux2. Néanmoins, leur présence dans la sphère publique est plus ancienne.
Les femmes se sont spécialisées d’abord dans des « professions » spécifiques,
comme les sages-femmes ou l’enseignement (dans les écoles de filles). Vers la fin
du XIXe siècle les femmes réussissent à accéder à des postes ou à des emplois qui
n’étaient plus recherchés par les hommes. Il s’agissait de fonctions mal rétribuées
et qui en plus n’offraient pas de possibilités d’avancement, comme c’était le cas
des fonctions subalternes à la Direction des Postes et des Télégraphes.
À la différence des pays occidentaux, jusqu’aux années 1920 l’emploi des
femmes dans l’administration n’a pas trouvé un terrain favorable en Roumanie
pour deux raisons principales: il existait encore un réservoir d’hommes prêts à
travailler dans la fonction publique ; la salarisation inférieure des femmes n’était
pas encore un argument suffisant pour conforter les mentalités de l’époque
concernant la reconnaissance du travail.
Au-delà des spécificités de chaque pays, les similarités de la féminisation
et le synchronisme avec l’Occident sont parfois frappants. Retenons quelques
exemples. Delphine Gardey note que le changement du poids numérique des

1
Jean-Benoît Albertini, Réforme administrative et réforme de l’État en France. Thèmes et
variations de l’esprit de réforme de 1815 à nos jours, Paris, Economica, 2000, p. 28 ; D. Gardey,
La dactylographe et l'expéditionnaire, Histoires des employés de bureau, 1890-1930, Paris, Belin,
2002, p. 70.
2
P. Câncea, op. cit., p. 49.
166 ANDREI FLORIN SORA

femmes dans les bureaux se reflète dans l’imaginaire des contemporains par la
présence inhabituelle d’un bouquet de fleurs1, trait qui se trouve également dans
les notes de ceux qui avaient décrit la vie de bureau en Roumanie. Dans un récit
de l’entre-deux-guerres qui porte sur le refus d’un chef de bureau d’avoir des
subordonnés femmes, l’entrée des femmes dans la vie administrative est
accompagnée de la présence des fleurs au lieu de travail : des fleurs que la femme
fonctionnaire reçoit, qu’elle achète ou qu’elle offre au chef sévère2.
Dans les deux dernières décennies du XIXe siècle, pour des certaines
fonctions il était difficile de trouver du personnel instruit, employé conformément
aux conditions d’admission et qui accepte un salaire insignifiant. En outre, dans
l’administration centrale beaucoup de fonctionnaires étaient des étudiants, fait qui
limitait leur temps de travail. Dans les postes inférieurs de l’administration
centrale3, qui n’offraient pas la possibilité d’obtenir d’autres avantages, y compris
les profits illicites4, le déficit de fonctionnaires était assez important. Une solution
pour remplir ce déficit était d’employer des étudiants, mais cela présentait
plusieurs désavantages : les congés d’études, leur départ après la fin des études
pour un meilleur poste, etc. Une autre possibilité était d’employer de jeunes
femmes éduquées.
Dans son étude Sociologie des fonctionnaires, Jean-François Kesler
souligne que la féminisation de la fonction publique « correspond au
développement de l’État providence et de ses missions d’enseignement et de
santé, les tâches régaliennes de l’État-gendarme étant considérées comme
d’essence masculine. Cette féminisation de la fonction publique correspond aussi
à sa dévalorisation. La prolétarisation engendre la féminisation. C’est un
phénomène général … Les hommes abandonnent les emplois publics, de moins en
moins prestigieux et de moins en moins payés ; ils sont remplacés par les
femmes. »5 En Roumanie on doit tenir aussi compte du vivier de femmes ayant
fini au moins le cycle primaire et pour lesquelles être employé dans les services de
l’État était une chance non négligeable. Il s’agissait d’une option alternative
d’emploie supérieure à celle de femme de ménage, cuisinière, etc. Pendant le
Vieux Royaume la pénétration des femmes dans les services publics a été limitée
par la condition requise au futur fonctionnaire de satisfaire la loi sur le
recrutement et de jouir des droits politiques et civils.
1
D. Gardey, op. cit., p. 54.
2
Adrian Pascu, « Anti-feministul », in Domnul şef ... (schiţe din viaţa funcţionarilor), Editura
Adevărul, [1933], p. 26-40.
3
Dans les services de l’administration locale, les salaires étaient d’habitude moins importants que
ceux de l’administration centrale.
4
Par exemple, un poste inférieur comme celui de gardien (concierge) auprès des bureaux des
ministres ou des hauts fonctionnaires de l’administration centrale était mal payé, mais très
profitable du fait des pourboires.
5
Jean-François Kesler, Sociologie des fonctionnaires, Paris, Presses Universitaires de France,
1980, p. 22-23.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 167

La loi de 1882 sur l’organisation du corps télégraphe-postal1 prévoyait la


possibilité de « recevoir de jeunes filles âgées de 20-25 ans, qui avaient fait
preuve d’une bonne conduite et avaient fini le cycle secondaire ou l’école Elena
Doamna »2. Elles devaient entrer dans l’administration comme élèves aspirantes
et pouvaient avancer dans la hiérarchie du corps jusqu’à l’« officiant supérieur de
premier degré »3. Même si cette loi donnait explicitement le droit aux femmes de
travailler dans cette direction, elle imposait néanmoins des limitations. Les
femmes ne pouvaient monter dans la hiérarchie de la Direction des Postes et des
Télégraphes que jusqu’au niveau d’officiant de première classe, les législateurs
ajoutant : « en ce qui concerne les autres droits, il n’y a pas de distinctions entre
les hommes et les femmes »4. En outre, la présence des femmes n’a été admise
que dans les bureaux territoriaux.
La loi suivante, du 1er mai 1892, maintenait la limitation des femmes
d’être nommées dans une fonction au-delà de celle d’officiant de premier degré5.
Cette loi comprenait en outre une disposition très intéressante et à première vue
étrange: « les femmes du service télégraphe-postal sont considérées comme
personnel auxiliaire »6. En bref, étant auxiliaires les femmes n’étaient pas
considérées comme faisant partie du corps des fonctionnaires publics. La sécurité
de leur poste dépendait plus que d’autres de l’arbitraire des chefs. Pour le motif de
la limitation de la croissance abusive et non nécessaire des effectifs de
fonctionnaires, le gouvernement a limité le nombre de femmes dans certains
postes. Ainsi, on précisait que pour les officiants de troisième degré le nombre de
femmes devait être au maximum de 20 sur 1607. Néanmoins, en 1899 le nombre
de femmes employées à la direction des postes et des télégraphes avait atteint 299,
sur un total de 1.512 fonctionnaires8.

1
La loi de 1882 a décidé que les candidats ne pouvaient entrer dans le corps télégraphe-postal que
s’ils avaient le diplôme de baccalauréat, La loi de 1882 sur l’organisation du corps télégraphe-
postal, art. 13, apud C. N. Minescu, op. cit., p. 391.
2
Azilul Elena Doamna était une école internat créée en 1861 à l’initiative de Carol Davilla, effort
soutenu par Elena Cuza. Cette école était destinée à l’éducation des jeunes filles orphelines,
auxquelles se sont ajoutées des filles provenant des familles pauvres. À partir des années 1870,
dans cette école on enseignait des cours de tissage, aux machines de tissage modernes, cours
complétés par d’autres visant d’autres métiers. En 1879 les ateliers de cet établissement ont
constitué une école professionnelle, à laquelle en 1881 s’est ajoutée une École normale, où
pendant un cours de six mois on formait des institutrices. En 1885, cet établissement a intégré le
ministère des Cultes et de l’Instruction publique.
3
Loi de 1882 sur l’organisation du corps télégraphe-postal, art. 9, apud C. N. Minescu, op. cit., p.
390.
4
Ibidem, p. 391
5
Loi de 1892 sur l’organisation du corps télégraphe-postal, art. 14, C. N. Minescu, op. cit., p. 454.
454.
6
Ibidem, p. 455.
7
Ibidem, p. 452.
8
Ibidem, p. 511.
168 ANDREI FLORIN SORA

À coté de l’enseignement public, aux États-Unis et en Europe, le service


de la Poste, du Télégraphe et du Téléphone a été parmi les premiers qui ont fait
appel au travail des femmes. Au début du XXe siècle, le nombre des femmes
fonctionnaires en Roumanie variait entre 3.000 et 4.0001. Les femmes
fonctionnaires étaient présentes en plus grand nombre dans l’enseignement, dans
le système sanitaire, dans les bureaux des PTT et très peu ou pas du tout dans les
administrations centrales des ministères, établissements masculins par excellence.
En 1912, aux chemins de fer travaillaient 272 femmes comme employées et 63
comme ouvrières (1,39%), tandis que dans les services de la Poste, du Télégraphe
et du Téléphone le pourcentage des femmes avait atteint 12% (812 employées,
aucune ouvrière) du personnel total2. Ce dernier chiffre est encore très bas en
comparaison avec le nombre de femmes travaillant en 1912 dans l’enseignement
public et privé (professeurs, institutrices, etc.): 6.407 femmes (44,63%). Dans le
groupement intitulé « administration publique » le nombre de femmes avait atteint
744 (598 femmes dans le monde urbain dont une grande majorité dans les services
centraux bucarestois et 146 femmes dans le monde rural).
L’embauche massive des femmes n’est pas survenue qu’après la Première
Guerre mondiale. La pénétration des femmes dans la grande partie des services
administratifs ainsi que dans des fonctions proches du statut moyen (comme sous-
chef ou même chef de bureau) s’inscrivait dans un processus global de croissance
des droits des femmes. Les revendications portant sur les droits de travail des
femmes ont occupé une position secondaire parmi les revendications des
associations de femmes. L’obtention de droits politiques a été leur objectif
principal. Calypso Botez, l’une des dirigeantes des mouvements des femmes, ainsi
que présidente de l’Association générale des femmes fonctionnaires publics de
Roumanie, considérait que « le droit de vote donnait à la femme la possibilité de
faire ou de dicter des lois nécessaires pour elles» en ajoutant que le vote est une
« fonction sociale de solidarisation des membres sociaux »3.
Le mouvement international qui militait à accorder aux femmes des droits
égaux avec les hommes est devenu plus fort après 1918. Le rôle de la Première
Guerre mondiale dans l’accès des femmes à la fonction publique ne doit pas être
surévalué. Pendant la Guerre, les mouvements des femmes roumains ont continué
à militer auprès des autorités étatiques pour des droits civils et politiques : on
rappelle les mémoires adressés au Parlement en 1917 et au gouvernement,
mémoires qui ont engendré le projet d’initiative parlementaire du sénateur C.

1
P. Negulescu, op. cit., p. 157.
2
Statistique des professions …, p. 36.
3
Calypso Botez, « Drepturile femeii în Constituţia viitoare », in Constituţia României în
dezbaterea contemporanilor, conférence du 22 janvier 1922, Bucarest, Humanitas, 1990 [1923],
p. 128.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 169

Nacu par lequel on accordait des droits civils complets aux femmes1. En 1919,
une commission parlementaire avait rédigé un projet de loi électorale qui a
accordé des droits de vote aux femmes2. Ce projet n’a pas été adopté.
Après la fin de la grande conflagration mondiale, dans beaucoup de pays,
les femmes ont vu s’améliorer leur statut social et professionnel. En Roumanie, la
loi appelée à tort du « suffrage universel » ne les a pas incluses dans la vie
politique et les lois administratives de 1925 et de 1929 leur accordaient une
participation limitée3. Par contre, dans la définition du fonctionnaire dans le Statut
de 1923 les législateurs roumains mentionnaient que l’accès à la fonction publique
ne tenait pas compte du sexe. La forte pénétration des femmes dans
l’administration, même si encore dans des fonctions subordonnées, a connu un
essor considérable dans l’entre-deux-guerres, même s’il y avait encore des espaces
bureaucratiques où la présence des femmes était un sujet tabou, même dans les
petites fonctions. En 1925, le ministère de la Justice n’a pas accepté qu’un poste
d’adjoint de greffier IIIe classe – donc une petite fonction - au Tribunal de
Timişoara soit occupé par une femme, même si toutes les conditions
d’admissibilité étaient accomplies, y compris l’avis favorable de la Commission
pour les nominations et l’avancement4. L’appel en Justice, à la Haute Cour de
cassation, a donné raison à la fonctionnaire. Il est sûr que de nombreuses autres
femmes dans des situations pareilles n’ont pas réagi de cette façon, faute de
moyens financiers ou par méconnaissance de leurs droits.
Les droits que les femmes ont acquis par le Statut de 1923 et par d’autres
textes législatifs, ainsi que les droits acquis hardiment et jour après jour dans la
vie quotidienne, dans les bureaux, étaient menacés par la survivance d’une
mentalité masculine et patriarcale, visible aussi pendant les périodes de crise
économique. Ça a été le cas pour la Grande crise économique à la charnière des
années 1920 et 1930, quand en Roumanie, en suivant l’exemple donné par
d’autres pays, une des solutions envisagées pour contribuer à la sortie de crise a

1
Ibidem, p. 126.
2
Ibidem.
3
La loi d’unification administrative de 1925 prévoyait l’élection des femmes seulement dans les
conseils des communes urbaines. Cette stipulation est restée très limitée en pratique. Par la loi sur
l’administration locale de 1929, les femmes ont reçu le droit de voter et d’être élues à condition de
remplir une des conditions suivantes (en plus des conditions générales): avoir été fonctionnaire
d’État, département ou commune ; avoir au moins fini le cycle inférieur, veuve de guerre, décorée
pour l’activité pendant la guerre, ayant participé dans le comité directeur dans les sociétés pour les
droits des femmes reconnues par la Justice. En 1929, plusieurs femmes ont accédé à la fonction de
conseiller, trois femmes à celle de maire et une femme, Maria Pop - la première femme
parlementaire (sénatrice) en 1938 -, comme adjoint de maire dans une grande ville, à Craiova. Cf.
Ghizela Cozma, Femeile şi politica în România. Evoluţia dreptului de vot în perioada interbelică,
Cluj-Napoca, Presa universitară Clujeană, 2002, p. 105.
4
J. H. Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, p. 154-155.
170 ANDREI FLORIN SORA

été d’imposer des mesures restrictives concernant les femmes. Un projet de loi de
1932 prévoyait le licenciement des femmes fonctionnaires mariées avec des
« budgétaires »1.
Dans l’opinion d’un des défenseurs de la femme fonctionnaire, les motifs
qui pouvaient faire que leur travail soit préféré à celui des hommes étaient : la
ténacité, l’exactitude et la modestie, « leur envie de distractions éphémères est
moins habituelle chez les femmes que chez les hommes, l’habitude de fumer et de
boire est presque nulle »2. I. M. Dragomirescu dépeint d’une manière
journalistique la supériorité des femmes fonctionnaires, présentation qui nous
introduit dans le monde des bureaux ; pour lui les fonctions domestiques des
femmes étaient des atouts pour le service public : « les diverses occupations
ménagères de la femme ne l’emportent pas sur l’accomplissement de ses
obligations de travail, bureaucratiques, et leur discipline est une preuve … »3. La
femme fonctionnaire n’était pas exemptée des difficultés : elle devait « tenir à
distance son chef libidineux et pervers » ou tenir compte « des problèmes de sa
famille »4.
Une enquête réalisée au milieu des années 1930 sur un échantillon de 3528
jeunes filles, auquel pour une meilleure approche comparative, on a ajouté 407
garçons, est une source assez singulière qui nous aide à mieux comprendre
l’attrait des sujets filles pour la fonction publique. L’échantillon des filles
interviewées comprenait tous les niveaux de l’enseignement élémentaire et
secondaire5, de l’âge de 10 ans à 25 ans, les classes sociales les plus variées y
étant représentées6. Les questions posées aux sujets qui nous intéressent le plus
visaient le choix d’une profession7. Si à la réponse sur l’« occupation plaisante »
seulement quatre filles sur 3.528 ont déclaré souhaiter « être dactylographe,
fonctionnaire » et aucun garçon, parmi les activités déplaisantes « la vie de
bureau, de fonctionnaire, travailler à la commande dans des activités qui
n’entraient pas dans leur sphère d’intérêt » recueillaient 153 réponses parmi les

1
Ghizela Cosma, « Aspecte privind mişcarea feministă din România în perioada interbelică. Anii
’30 », in Ghizela Cosma, Virgiliu Țârău (dir.), Condiţia femeii în România în secolul al XIX-lea.
Studii de caz, Cluj-Napoca, Presa universitară Clujeană, 2002, p. 87.
2
I. M. Dragomirescu, Funcţionarul public (Perseverenţă şi devotament), deuxième édition,
Bucarest, 1930, p. 28.
3
Ibidem, p. 30.
4
Ibidem, p. 32.
5
« Enseignement complémentaire, écoles professionnelles, lycées de filles, écoles-pensions,
écoles commerciales, écoles normales, écoles de ménages, écoles auxiliaires, école pour les
mendiantes ».
6
Caterina Popovici, Aspiraţiile fetelor. Studiu de psiho-pedagogie feminină pe baza unei anchete
făcută în învăţământul supra-primar şi secundar-teoretic şi practic din România, 1937, p. 3-4.
7
Ibidem, p. 2.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 171

filles et 22 parmi les garçons1. À la rubrique « professions souhaitées », les filles


étaient attirées dans une proportion de 7,8% par le métier de fonctionnaire
(comptable, sténodactylo) tandis que 6,1% des garçons voulaient travailler comme
salariés publics (notaire communal, chef de gare). Les professions les plus
recherchées par les filles étaient dans l’enseignement secondaire, professionnel et
commercial (38,7% des réponses)2.
La féminisation de la fonction publique de l’entre-deux-guerres est visible
aussi dans l’effort des femmes de créer des formes associatives propres3.
Notamment dans les administrations centrales des ministères, les femmes
commencent à avancer dans la hiérarchie administrative et à être nommées dans
des postes autrefois interdits, mais pas encore dans des hautes fonctions. En
compensation, le pouvoir est détenu par les femmes dans les organisations
qu’elles fondent : l’Association des dactylographes d’État (dirigée dans les années
1930 par Elvira « ingénieur » Teodorescu) ou l’Association générale des femmes
fonctionnaires. Le rôle de ces organisations et de leurs dirigeantes dans la
constitution d’une identité des femmes fonctionnaires, de leur encouragement à
opter pour la fonction publique n’est pas négligeable. En 1922, l’accès des jeunes
filles dans les services administratifs a été encouragé par la création à Bucarest
d’une École de secrétaires, d’où en dix ans de fonctionnement sont sorties 1150
filles élèves, dont 400 obtinrent un emploi dans les services de l’État4.

1
Ibidem, p. 126-127.
2
Ibidem, p. 143.
3
Sur le territoire qui après la Première Guerre mondiale constituera la Roumanie, la fondation
d’organisations créées par les femmes fonctionnaires pour défendre leurs propres intérêts date de
la fin du XIXe. Ainsi, en Hongrie dès 1896 fonctionnait l’Union nationale des femmes
fonctionnaires (Nőtiszviselők Orszagos Egyesülete) qui entretenait des liens étroits avec l’Union
des féministes avec laquelle elle a fusionné en 1919. Voir Lőnhárt Tamás, Asociaţiile femeilor
maghiare din Transilvania în prima jumătate a secolului XX, in Ghizela Cosma, Virgiliu Țârău
(dir.), op. cit., p. 65-66.
4
G. Cosma, Aspecte …, p. 88-89.
Chapitre V

Vers une « communauté » des fonctionnaires

« ... Nous avons besoin d’un personnel bien documenté,


lié non seulement par les mêmes conceptions, idées ou
sentiments ; dans le sillage de la nouvelle époque
historique du temps présent, il est nécessaire de créer
une communauté d’intérêts. Le personnel administratif
nous apparaît comme une communauté théologique, qui
travaille pour un but déterminé et qui veut le bien de la
collectivité, en créant une communauté de sentiments et
de nouvelles idées …»
I. M. Dragomirescu 1

Le développement d’une conscience commune chez les fonctionnaires


publics, leur rassemblement dans de grandes associations a provoqué l’inquiétude
et le mécontentement des autorités étatiques, qui craignent que l’ordre public soit
menacé et leur pouvoir atteint. Bref, on peut considérer que deux forces
principales, interdépendantes, se situant en général sur des positions antagonistes,
ont participé au processus de cristallisation du corps des fonctionnaires publics : le
pouvoir étatique et les fonctionnaires. L’intervention de l’État était commentée
par un haut fonctionnaire, C. Z. Popazolu, de la manière suivante : « il dépend
beaucoup des gouvernements de former une catégorie saine et une couche
protectrice et isolante, le corps des fonctionnaires, séparant ainsi notre puissance
nationale des forces occultes et malveillantes, qui cherchent à nous affaiblir. »2 En
ce qui concerne les fonctionnaires, Popazolu pensait que : « on ne peut pas parler
de solidarité, les fonctionnaires publics ne se sont pas manifestés comme un corps,
on observe seulement des groupes isolés, agissant par des actions disparates, ayant
des tendances opposées, il n’y a que les parties d’un organisme et non pas
l’organisme tout entier. »3
Ce chapitre se propose de se pencher sur l’organisation des fonctionnaires
publics dans un corps social et professionnel, d’étudier les polarisations à
l’intérieur de cette entité, d’analyser leur image de soi, le travail d’auto-définition,
leur combat pour les droits financiers et professionnels.

1
I. M. Dragomirescu, Funcţionarul public (Perseverenţă şi devotament), deuxième édition,
Bucarest, 1930, p. 5-6.
2
C. Z. Popazolu, Funcţionarismul public sub raportul profesional, administrativ şi social
naţional, Bucarest, 1922, p. 18.
3
Ibidem, p. 16.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 173

Entre fractionnement et unité : avant et après le Statut de 1923


Le système politique et la législation du Vieux Royaume n’ont pas trop
favorisé la constitution d’un corps de fonctionnaires. Dans la première moitié du
XIXe siècle on observe que les agents administratifs étaient des boyards, les
employés dans l’administration (les petits fonctionnaires) étaient parfois leurs
serviteurs1. Notamment à partir du dernier tiers du siècle la fonction publique
commence à s’ouvrir à toutes les catégories sociales : le progrès de
l’enseignement et de la société en général, ainsi que la multiplication des missions
et des actions de l’État sont les causes les plus évidentes de cette ouverture. Des
formes d’association traditionnelles (la famille, la région, les relations
clientélistes), un niveau d’éducation assez bas (l’illettrisme dans la fonction
publique subsiste après 1866), la faiblesse des salaires empêchaient encore le
développement d’un esprit de corps. Néanmoins, un certain progrès se manifeste à
travers la constitution d’une identité et d’un front communs : journaux,
associations, bals des fonctionnaires ou autres formes de rassemblement
s’intensifient à partir des années 1880. L’ampleur des revendications et les formes
d’opposition envers l’État étaient directement proportionnelles avec des
revendications déjà acquises.
Pendant la période étudiée, on aperçoit des clivages entre diverses
catégories salariales et des rivalités géographiques parmi les fonctionnaires. On
peut saisir des oppositions et clivages parmi les salariés d’une même institution ou
parmi ceux qui partageaient le même statut social et professionnel. C’est le cas
des chauffeurs de la Poste, qui, dans un appel adressé au gouvernement,
demandaient plus de droits salariaux, soutenant cette demande en se rapportant
aux salaires de leurs collègues, les facteurs postaux. Le mécontentement des
chauffeurs a été déclenché suite à l’augmentation des salaires des facteurs
postaux, jusqu’au même niveau de salaire. Les chauffeurs considéraient qu’ils
faisaient un travail plus dur que les facteurs postaux, ils avaient acquis leur niveau
de salaire après de longues années de privation, « la jeunesse consommée à passer
les nuits dans la voiture, exposés aux intempéries, à la lumière faible de la
lampe»2.
Une forte dissension existe également entre les fonctionnaires de
l’administration centrale et ceux des administrations locales. Ce conflit, voire
cette concurrence, ne se rencontre pas seulement en Roumanie. Dans le cas de la
Prusse, Marie-Bénédicte Vincent constate : « ... Au total, la rationalisation de la

1
Sur ce sujet voir notamment Gheorghe Platon, Alexandru-Florin Platon, Boierimea din Moldova
în secolul al XIX-lea. Context european, evoluţie socială şi politică (Date statistice şi observaţii
istorice), Bucarest, Editura Academiei Române, 1995.
2
ANIC, fonds Organizaţiile profesionale ale salariaţilor P.T.T. din România (2958), ds. 5, r. 467,
c. 677.
174 ANDREI FLORIN SORA

gestion du personnel montre que l’administration prussienne rejoint le processus


européen de modernisation de l’État. Certes il persiste une opposition entre
l’administration centrale, plus rationnelle et plus neutre, et l’administration
provinciale, plus impliquée dans les conflits d’intérêts locaux. Mais l’émergence
de la culture bureaucratique touche l’ensemble des hauts fonctionnaires et tend à
les unifier à travers un esprit de corps aplanissant les différences de fonctions et
de localisations. Cette éthique déborde la sphère professionnelle pour toucher
aussi la vie quotidienne. »1
En quête de droits, les fonctionnaires (civils) se sont rapportés au statut
professionnel et social des militaires, en argumentant qu’ils accomplissaient des
tâches semblables et qu’ils avaient, tout comme les militaires, un grand rôle dans
l’organisation de la défense de l’État (notamment les policiers, les cheminots).
Pour beaucoup de fonctionnaires et théoriciens d’une administration moderne,
l’armée représentait un modèle institutionnel et humain. Nous avons rencontré
même l’utilisation métaphorique du terme armée avec les divers services
administratifs : « la deuxième armée du pays » pour définir les cheminots2 ou,
pour les postiers, « une armée d’ouvriers méritants et honnêtes de l’État »3. Dans
les années 1920-1930, les fonctionnaires « civils » ont essayé de montrer qu’ils
méritaient la même attention que les militaires : eux aussi avaient lutté dans la
Grande Guerre. Dans les dossiers de candidature à des fonctions variées ou dans
les demandes d’avancement, la qualité de soldat et celle d’invalide de guerre
étaient perçues, par les demandeurs d’un emploi, comme des atouts en vue de
l’embauche ou d’une promotion. On ne sait pas si en effet la nomination dans la
fonction publique tenait compte de cet aspect.
Une autre observation qui s’impose est que, pour la plupart, la direction de
ces organisations a été confiée à de hauts et moyens fonctionnaires ou à de hauts
officiers de réserve. À la tête des filiales locales des grandes associations ou des
petites sociétés nous rencontrons des personnes qui jouissaient de prestige au
niveau local, suite à leurs fonctions antérieures : des anciens magistrats, des
anciens chefs de la police4, des professeurs, des officiers de réserve.
Tout au long de cette période, et plus encore dans l’entre-deux-guerres, on
observe un phénomène visible également dans d’autres pays, connu en France
comme « échelle de perroquet » qui « consistait pour un corps à s’appuyer sur

1
Marie-Bénédicte Vincent, Serviteurs de l’État : les élites administratives en Prusse de 1871 à
1933, [Paris], Belin, 2006, p. 139.
2
Alexandru Vasilescu, A doua armată a ţării, fapte şi observaţii, Bucarest, 1916.
3
ANIC, fonds Organizaţiile profesionale ale salariaţilor P.T.T. din România (2958), ds. 9, r. 467,
c. 708.
4
Par exemple, l’Association des retraités du département et de la ville de Brasov était dirigée en
1937 par un ancien préfet de police et un ancien juge, ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia
generală a Poliţiei (2350), ds. 59/1937, f. 19 r.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 175

l’avantage obtenu par un corps voisin pour le réclamer à son tour »1. Ce
phénomène s’est manifesté également en fonction de la province : les
fonctionnaires demandaient des droits ou des privilèges obtenus auparavant par
leurs collègues d’une autre région de la Roumanie. Cette règle a été appliquée
notamment dans la Roumanie des années 1918-1925, quand il existait de grandes
disparités entre les territoires intégrés suite à la Grande Guerre et le Vieux
Royaume. On peut même parler de la jalousie des fonctionnaires des nouvelles
provinces envers les regăţeni. Ainsi, à l’occasion d’un congrès des retraités et des
fonctionnaires publics, tenu à Cernăuţi en 1931 et rassemblant plus de 1000
personnes de Bucovine, une personnalité locale, le professeur Grigore
Grigorovici, socialiste, affirmait : « Chez nous, en Bucovine, les fonctionnaires
ont comme seule source de survie le salaire, tandis que dans le Vieux Royaume
beaucoup de fonctionnaires possèdent de grandes fortunes. »2 Grigore Grigorovici
demandait le licenciement des fonctionnaires riches, donc de ceux du Vieux
Royaume. On ne doit pas douter du fait qu’il s’agit ici d’un discours
démagogique, dans le but d’obtenir le soutien électoral des fonctionnaires, autant
que d’une aversion à l’égard plutôt des regăţeni que des riches.
Le processus de cristallisation du corps des fonctionnaires publics prendra
consistance dans l’entre-deux-guerres et sera marqué par l’effort des associations
(de fonctionnaires) de constituer un front commun pour obtenir plus de droits. Les
débats de l’après-guerre dans le Parlement et dans la presse sur le statut des
fonctionnaires publics, ainsi que la loi de 1923 ont conduit à l’effacement des
rivalités et des clivages entre les différentes catégories de fonctionnaires. L’unité
des fonctionnaires opérée par le Statut a été préfigurée par leur effort antérieur de
convaincre l’opinion publique et les politiciens de la nécessité d’une telle loi. Au
lendemain de la Grande Guerre on observe l’essor des articles et des projets de loi
sur le futur statut des fonctionnaires publics. Plusieurs de ces projets ont été
rédigés par les organisations professionnelles des fonctionnaires. Dans un projet
de loi du Statut rédigé à l’occasion d’un congrès général des fonctionnaires on
affirmait ceci : « refuser aux fonctionnaires un statut qui les protège de
l’arbitraire, nier leur droit d’avoir une organisation corporative et de contrôler les
actes du pouvoir public dans les affaires qui les concernent, ce serait les priver des
droits civiques et publics. » 3

1
Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, Lille,
Presses Universitaires de Lille, 1989, p. 224.
2
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei, (2349), ds. 16/1924, vol. II, f. 24 v.
3
Congresul general al tuturor funcţionarilor publici din zilele de 18 şi 19 iulie 1920, Bucarest,
Curierul Judiciar, [1920], p. 5. ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din
România (2959), ds. 3, r. 393, c. 13.
176 ANDREI FLORIN SORA

La presse des fonctionnaires


La presse et la littérature ont peint l’image d’un fonctionnaire public qui
n’accomplit pas ses devoirs confiés par l’État, un serviteur des notabilités locales
ou du parti politique au pouvoir, quelqu’un qui ne mérite pas son salaire. À travers
les articles de presse, brochures et conférences publiques, les fonctionnaires, et
surtout leurs dirigeants, ont essayé de se construire une image plus positive,
proche de ce qu’ils pensaient ou ils voulaient être effectivement.
Les buts et les objectifs de ces revues sont faciles à déceler, qu’il s’agisse
de la presse revendicative ou de celle proche au gouvernement, la plus grande
partie de ces publications avait une fonction de porte-parole des organisations de
fonctionnaires. Parmi les objectifs poursuivis par ce type de presse on trouve la
volonté de contribuer à l’amélioration de la condition sociale et professionnelle
des fonctionnaires. À côté d’articles portant sur la législation, de nombreux
périodiques contiennent des renseignements sur le comportement des
fonctionnaires dans la société, au bureau. Ils publiaient également des fragments
d’œuvres littéraires, des poèmes, des poésies, parfois écrites par les fonctionnaires
eux-mêmes. Ces publications sont devenues des défenseurs actifs des
fonctionnaires, dont elles soutenaient la lutte pour de meilleurs salaires et
pensions de retraite, pour la stabilité de la fonction. En général, les rédacteurs et
signataires des articles étaient des fonctionnaires actifs. Si avant 1916 l’apparition
d’une revue représentait une étape préliminaire, qui devait conduire à la création
d’une association des agents de l’État, après 1918 le phénomène inverse est plus
habituel qui consiste dans la fondation d’une société et, seulement après, la
création d’une tribune, d’une « gazette ».
Pour l’époque d’avant 1918, nous pouvons ranger les périodiques dans
trois catégories : une presse contestataire, pas trop séditieuse1 ; des publications,
officielles ou non, proches du pouvoir, visant de régler notamment des questions
concernant la législation2 et une presse qui, sous le prétexte de son indépendance,
oscille entre critiquer le Pouvoir ou faire son éloge3. Après 1918, cette
classification change en cela que le fossé entre la presse contestataire et la presse
officielle (les bulletins des ministères) se creusera. L’espace intermédiaire sera
partiellement rempli par des publications qu’on peut qualifier de neutres, y
compris des publications appartenant aux associations des fonctionnaires publics,
mais qui étaient proches des autorités publiques. La presse décrite comme neutre a
cherché à ne pas faire du pouvoir un ennemi, mais (par contre) un partenaire4.
1
Revista Funcţionarilor remaşi în disponibilitate.
2
Curierul administrativ, Buletinul Societăţii funcţionarilor publici, Revista generală de
administraţie.
3
Funcţionarul, Administraţia publică, Revista funcţionarilor.
4
Revista administrativă, România administrativă, Revista Funcţionarilor Publici, Ardealul
administrativ.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 177

Certains articles de ces journaux ont fini par glorifier les actes des gouvernements
et les « grands du jour ». De l’autre côté, ils ont essayé aussi d’accomplir, au
moins en partie, leur mission de porte-parole des mécontentements des
fonctionnaires, en exposant notamment les manques législatifs.
Par presse contestataire on comprend notamment les périodiques proches
des cercles socialistes et même communistes. Il s’agit surtout de périodiques qui
ont une durée de vie limitée et des buts précis. L’influence des idées d’extrême
gauche ainsi que de celles d’extrême droite, les mouvements contestataires des
ouvriers et des employés, l’importance grandissante et le poids numérique des
membres des syndicats et d’autres formes d’association des salariés publics ont
conduit vers une plus forte valorisation de la force et de l’importance de la presse
écrite pour et par les fonctionnaires publics.
D’habitude, les premiers numéros contiennent un article-programme.
Ainsi, celui de la Revue des fonctionnaires licenciés a été énoncé dans le
deuxième numéro sous le chapeau « Que voulons-nous?» : « Nous voulons ne
plus être licenciés pour le motif ou pour le soupçon de ne pas partager une
certaine idée politique […] nous voulons défendre la classe des fonctionnaires
honnêtes contre leurs persécuteurs, nous voulons des lois pour la stabilité dans
toutes les fonctions, dans l’intérêt d’une meilleure administration, nous voulons
démasquer et blâmer ceux qui frappent les fonctionnaires compétents. »1 Étaient
envisagés également les méthodes « de la lutte » et les principes de la revue :
« Nous allons lutter avec la plume pour montrer et pour fouetter ceux qui nous ont
méprisé sans vergogne, qui nous ont remplacé avec les plus incapables
misérables, nous allons lutter avec la parole […] nous allons lutter avec le vote, et
nous n’allons pas reculer devant les difficultés futures. Nous sommes conscients
de nos droits et nous avons bien compris notre devoir. »2
Dans le numéro de présentation de la revue, avec le chapeau (Administraţia
Publică), dans l’article intitulé toujours « Que voulons-nous ? », on exprimait
l’objectif de la publication : « être l’organisme des intérêts des fonctionnaires
administratifs », améliorer leur statut par l’éducation, par l’assimilation des
connaissances nécessaires pour une profession, «être l’arme la plus efficace dans la
lutte pour l’existence, c’est par cela que nous devons commencer »3.
Parmi les publications indépendantes des fonctionnaires, l’hebdomadaire
Funcţionarul, paru entre 1883 et 1905, a eu une très longue existence et il n’a pas
été sans influence dans le milieu administratif4. Son sous-titre était
1
Revista Funcţionarilor remaşi în disponibilitate, I, no 2, 15 mai 1896, p. 1.
2
Ibidem.
3
Administraţia Publică, I, numéro programme, 10 juin 1903, p. 1.
4
Malheureusement, nous ne disposons pas d’informations sur le nombre des abonnés, voire sur le
nombre des exemplaires éditées. On peut mesurer l’influence de ce journal seulement par sa
publication régulière, ses débats avec la presse centrale (ses articles sont parfois commentés dans
diverses publications), les échos des leurs lecteurs (publiées dans la revue), mais ce dernier aspect
n’est pas toujours fiable. On ne sait pas si les recettes couvraient les frais, et si non, quel était
l’apport personnel de Theodor Jerebie, le directeur et le proprietaire du journal.
178 ANDREI FLORIN SORA

« Administration, Économie, Agriculture, Industrie, Commerce, Littérature et


Médecine populaire ». Le contenu des articles, le langage utilisé ont assuré à cette
revue la popularité parmi les fonctionnaires. Les objectifs initiaux étaient décrits
de la manière suivante : « tous les groupes d’intérêts qui vivent de leur travail et
de leur intelligence […] ont un organe spécial de publicité, utilisé pour
communiquer leurs idées, pour faire connaître les problèmes, pour développer leur
métier ou pour se défendre contre ceux qui font du mal. Seules les fonctionnaires
sont restés insensibles envers cette nécessité vitale. »1
Dans l’entre-deux-guerres, la presse portant sur les fonctionnaires et sur
l’administration publique a connu une grande diversification, le nombre et la
durée de ces périodiques a augmenté. Un des plus importants périodiques portant
sur les fonctionnaires publics a été la revue mensuelle România administrativă,
parue dès 1920, dont le siège était à Bucarest, au ministère de l’Intérieur et qui
était fabriqué à Chişinău. Elle contenait des articles sur la législation, les
problèmes généraux ou particuliers des fonctionnaires et de l’administration, des
pages de littérature, des conseils professionnels. Les auteurs étaient des
fonctionnaires du ministère de l’Intérieur. Même si les articles étaient rédigés
aussi par des moyens fonctionnaires, le comité directeur était composé presque
exclusivement de hauts fonctionnaires et d’universitaires2.
Après 1918 sont apparus des périodiques, à caractère régional,
représentant les intérêts des fonctionnaires publics des nouveaux territoires de
l’État roumain. Un tel cas est celui des publications de l’Association des
fonctionnaires publics d’« Ardeal, Crişana, Maramures et Banat » qui a fait
connaître ses doléances dans Revista administrativă, parue deux fois par mois de
1921 à 1931, démarche continuée à la fin des années 1930, par la publication de la
revue Ardealul administrativ.
Les fonctionnaires publics ont fait connaître leurs doléances dans les
grands journaux de l’époque, essayant ainsi d’obtenir plus de soutien de la part de
la population. Une telle situation s’est produite au début de l’année 1933, quand à
la suite d’une nouvelle réduction de salaires, la Société des fonctionnaires publics
a rédigé une déclaration de protestation par laquelle le comité directeur réaffirmait
sa critique contre la baisse des salaires sans que cette décision soit accompagnée
par d’autres réductions budgétaires. À la même époque, la Société des
fonctionnaires publics ainsi que d’autres sociétés dénonçaient les discriminations
entre certaines catégories de fonctionnaires que la loi de salarisation de 1927
plaçait sur une même échelle de traitement3.

1
Funcţionarul Public, I, no 1, 27 août 1883, p. 1.
2
Dans le numéro de novembre 1925, donc dans la sixième année de fonctionnement, nous avons
trouvé mentionné pour la première fois le comité de rédaction, la revue étant dirigée par Teodor C.
Marinescu, directeur général de la direction du personnel et par les directeurs Ion C. Nicolau et
Vasile C. Nicolau, tous travaillant au ministère de l’Intérieur.
3
Revista Funcţionarilor Publici, VIII, no 1-2, 1933, p. 3.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 179

L’associationnisme : les premières formes associatives


des fonctionnaires
Le droit d’association a été mentionné, en passant, dans la Constitution de
18661. Le rassemblement dans des organisations fortes et indépendantes a été
retardé par l’habilité avec laquelle les autorités étatiques ont limité des mouvements
susceptibles de constituer une menace à l’adresse de l’État, à la suite de l’incapacité
des fonctionnaires de penser et agir comme un corps. En caractérisant le
mouvement syndical français dans la fonction publique, Jean-Benoît Albertini
observe qu’il : « est tributaire jusqu’à la fin du siècle [XIXe], du lien entre l’État et
ses agents qui demeure fortement marqué par une tradition issue de la Révolution
excluant par nature tout rapport de négociation de type employeur-salarié mais au
contraire fondé sur le principe de la subordination absolue de l’agent à l’autorité
politique, incarnation de la volonté générale »2. Jusqu’au lendemain de la Première
Guerre mondiale, une telle subordination est bien observable aussi dans le cas
roumain. Les causes de cet état de choses en Roumanie sont multiples : une
législation et son faible respect dans la pratique qui n’ont fait que maintenir une
mentalité de type féodal, marquée par la survivance des fortes relations clientélaires,
parentales et amicales dans un pays censitaire, alimentant chez le fonctionnaire la
peur de perdre son emploi s’il n’obéissait pas à ses supérieurs.
À la différence du cas français où, dès février 1848, dans l’administration
publique se sont constitués des clubs politiques, phénomène perçu comme une
première manifestation du syndicalisme chez les fonctionnaires3, en Roumanie
leur rassemblement en « syndicats » semble très réservé au premier abord. Dans
les premières décennies de la création de l’édifice étatique roumain, on ne peut
pas parler d’une conscience commune chez les fonctionnaires publics.
L’étatisation, la rationalisation de l’administration, l’enseignement, etc. n’étaient
pas encore assez forts pour générer un melting-pot, une communauté des
fonctionnaires. La régionalisation subsistait encore, y compris parmi les
associations de fonctionnaires. Les formes associatives du personnel administratif
roumain étaient plutôt des associations mutuelles, des sociétés de secours et de
prévoyance. De surcroît, la dépendance des fonctionnaires envers des supérieurs
ou des personnes de haut parage restait très forte. La législation n’assure pas
encore la liberté d’action des fonctionnaires : licencier un fonctionnaire est à la fin

1
« Les Roumains ont le droit de s’associer, en se conformant aux lois qui règlent l’exercice de ce
droit », « Constituţiunea din 1866 », art. 27, Constituţiile române ..., p. 40.
2
Jean-Benoît Albertini, Réforme administrative et réforme de l’État en France. Thèmes et
variations de l’esprit de réforme de 1815 à nos jours, Paris, Economica, 2000, p. 28.
3
Marcel Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique en France, tome III, Les XIXe et XXe siècles,
rédigé par Michel Chabin, René Bidouze, Jean-Noël Lallement, Serge Salon, Paris, Nouvelle
Librairie de France, 1993, p. 109-110.
180 ANDREI FLORIN SORA

du XIXe siècle un processus administratif assez facile. À l’exception des


mouvements des postiers de l’administration centrale et des cheminots on ne peut
pas parler pour la période d’avant 1918 de précurseurs du syndicalisme1. Nous
pensons que l’ouverture au syndicalisme des cheminots et même des postiers était
due au fait que leur métier demandait une certaine spécialisation, ce qui rendait
difficile leur licenciement. En outre, leurs possibilités de carrière étaient assez
réduites. Ils jouissent également du poids du nombre.
D’habitude, pour être membre d’une de ces sociétés de fonctionnaires il
était obligatoire d’être employé dans des services publics. Certaines associations
recevaient comme membres seulement des employés d’une direction ou
institution ou d’un métier. Les dérogations ont été toujours possibles pour les
membres honoraires, mais qui ne jouissaient pas des mêmes droits que les
fonctionnaires en exercice. On a rencontré même le cas d’une société des
fonctionnaires qui a accordé le statut de membre aux « commerçants, retraités et
toute personne qui pratique une profession libérale »2. La qualité de membre
d’une telle « société » donnait le droit de recevoir des aides en cas de maladie,
d’infirmité, de licenciement et, en cas de décès, assistance et soutien matériel pour
la famille du fonctionnaire décédé. L’organisation de rencontres et de banquets
pour leurs membres et familles étaient des moyens efficaces pour la création d’un
esprit de corps.
La création de l’État, la modernisation de l’administration ont provoqué la
croissance du nombre de fonctionnaires qui ne se connaissaient pas entre eux,
originaires de différentes régions géographiques et couches sociales. Par
l’intermédiaire de soirées et de bals, d’excursions, les fonctionnaires de
l’administration centrale d’un ministère ou au moins d’un service socialisaient.
Les réunions de fonctionnaires pouvaient être une bonne occasion de mieux se
connaître, de tisser des liens et de gagner l’estime de leurs chefs. Avant 1930,
même les sociétés représentant les petits fonctionnaires comptaient comme
membres de la direction de hauts fonctionnaires. Le maintien de la hiérarchie
administrative dans la structure des sociétés des fonctionnaires est resté un trait
spécifique à toutes les époques.
Les premières organisations comptaient des fonctionnaires ayant un niveau
d’instruction supérieur à la moyenne. Le personnel enseignant semble figurer
parmi les premiers salariés publics à avoir fondé une telle organisation, Societatea
Corpului didactic (la Société du personnel enseignant), en 1879. Cette société,

1
Jeanne Siwek-Pouydesseau donne la définition suivante du syndicalisme: « le mouvement qui a
abouti à la constitution de groupements de défense des intérêts professionnels, en liaison ou en
parallèle avec le mouvement ouvrier – le terme ouvrier devant être pris dans son sens le plus large,
qui finit par rejoindre la notion de travailleur salarié ». J. Siwek-Pouydesseau, op.cit., p. 9.
2
Statutele Societăţei funcţionarilor publici din judetul Vâlcea sub numele de Concordia fondată în
anul 1895, Râmnicu Vâlcea, 1895, p. 5.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 181

ouverte « à tous les membres de l’enseignement de la Roumanie », avait comme


but de resserrer les liens entre les professeurs de gymnase, de lycée et les
instituteurs, d’accorder des aides financiers à ses membres et à l’édification des
écoles1.
Jusqu’au début du XXe siècle, l’objectif principal des sociétés de
fonctionnaires était de former des liens entre leurs membres : passer le temps libre
ensemble, des débats sur leur statut professionnel, etc., et l’entre-aide. Les
revendications d’ordre professionnel qui ont toujours préoccupé la grande partie
de leurs membres ont été limitées par le contrôle exercé autant au lieu de travail
qu’à l’intérieur de ces sociétés, par les hauts fonctionnaires. Les hauts et les
moyens fonctionnaires se situaient dans des positions dominantes même à
l’intérieur des sociétés qui déclaraient représenter les intérêts des petits
fonctionnaires. Cette infiltration est le résultat d’un triple calcul. Premièrement, il
s’agit de la volonté des politiciens, qui pouvaient se trouver dans de hautes
fonctions dans l’administration, d’obtenir du support électoral, dans un pays où on
appliquait le suffrage censitaire. Deuxièmement, les fonctionnaires avaient besoin,
à leur tour, d’un partenaire, pour obtenir plus de droits ou privilèges, même si
ceux-ci étaient destinés à une minorité. Troisièmement, le pouvoir espérait
contrôler et même subordonner les organisations de fonctionnaires, la présence
des hauts fonctionnaires étant une modalité d’atteindre ce but. Quand ce type de
défense de la part du pouvoir étatique a commencé à s’effondrer, situation due aux
changements politiques, économiques, sociaux et au contexte international, la
politique gouvernementale a imposé d’autres moyens de prévention. Néanmoins,
nous ne devons pas minimiser l’aversion des petits fonctionnaires publics à
l’égard des hauts fonctionnaires ou même de leurs supérieurs directs, appartenant
à la classe moyenne de la fonction publique.
L’imposition de conditions d’admission, la croissance du nombre des
demandeurs d’un emploi public, le fait que pour beaucoup ce travail était la seule
source de revenu et un meilleur niveau d’enseignement produiront dès la fin du
XIXe siècle des mutations dans la mentalité des fonctionnaires. Les objectifs
étaient les mêmes pour presque toutes ces associations : l’assistance et l’entre-
aide, resserrer les liens entre leurs membres, l’amélioration du statut
professionnel, l’éducation morale des sociétaires. En outre, ces associations ont
représenté une forme de défense contre les injustices, il y avait des organisations
de fonctionnaires qui accordaient à leurs membres assistance juridique. Cette
mission est décrite dans le périodique d’une de ces sociétés de la manière
suivante : « victimes de l’arbitraire des chefs, des intrigues des collègues, des
interventions politiques, ils [les fonctionnaires] ont cherché par leur association à
obtenir des garanties contre l’instabilité. Les associations syndicales des
fonctionnaires ont toujours demandé que le recrutement, les avancements, la

1
Statutele societăţii Corpul didactic din România cu cinci anexe, Bucarest, 1879, p. 8-9.
182 ANDREI FLORIN SORA

discipline, le licenciement soient réglementés par des règles fixes, précises et


uniformes qui ne tiennent pas compte de caprices et de faveurs. »1
Dans la Roumanie d’avant 1918, le phénomène de l’association dans des
sociétés qui défendent les intérêts des agents de l’État a connu un morcellement et
une dispersion. Graduellement, la radicalisation des mouvements des employés de
l’État a généré des polarisations fortes. On observe la formation des grandes
associations et même des « fédérations » d’employés de l’État, tous cherchant à
obtenir plus de droits pour leurs membres et plus d’influence.
À cause du danger socialiste et de la grande révolte paysanne de 1907, a
été adoptée la loi du 20 décembre 1909 contre les syndicats et les associations
professionnelles des fonctionnaires publics. Par cette loi, le gouvernement se
montrait soucieux que le fonctionnement et même la souveraineté de l’État ne
soient menacés à l’intérieur de l’organisme bureaucratique. Les fonctionnaires, les
employés et les ouvriers, n’importe quel « salarié de l’État, des départements, des
communes et des établissements publics » ne pouvaient être membres d’une
association professionnelle sans l’autorisation du ministère auquel ils
appartenaient, et ils n’avaient surtout pas le droit de grève2. Dans les archives,
nous avons trouvé des déclarations par lesquelles les « employés de l’État
devaient promettre qu’ils n’étaient pas et ils n’allaient pas devenir membres des
associations interdites ou de celles autorisées qui ne respectaient pas leurs
programmes »3. Par la même loi de 1909, en espérant limiter des contestations à
venir, par une sorte de compensation des éventuelles contestations, la liberté du
travail a été garantie. Avant 1918-1919, l’État a réussi à limiter et à contrôler les
mouvements et les demandes contestatrices des fonctionnaires publics. Pour le
retard d’une organisation efficace des fonctionnaires, l’auteur du mémoire de
novembre 1936 imputait à la législation en vigueur selon laquelle les
fonctionnaires devaient avoir l’approbation de leur chef pour se rassembler dans
des sociétés, qui, en outre se sont limitées seulement à accorder « aide mutuel »4.
Dans les premières années d’après la fin de la Première Guerre mondiale,
l’État roumain a été confronté à une vague de revendications et de
mécontentements de ceux qui considéraient que leurs efforts et privations pendant
la guerre devaient être enfin récompensés. La masse des fonctionnaires, très
hétérogène du point de vue du niveau d’instruction, affiliation politique et salaire,
a fait connaître ses revendications. La révolution russe et les autres mouvements
socialistes européens ont servi, tant aux contestataires qu’au gouvernement,

1
Revista Funcţionarilor Publici, IX, no 1-2, 1934, p. 5.
2
Codul general al României, vol. VII, supplément III, Bucarest, 1910, p. 59-60.
3
Nous avons rencontré des déclarations des employés dans le corps des sergents de la ville de
Turnu Severin, ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administraţiei centrale (330), ds.
4/1911, passim.
4
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 133, f. 7, r.
393, c. 807.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 183

comme exemples de ce qu’il pouvait se passer aussi en Roumanie. Les


fonctionnaires ne légitimaient pas seulement par des raisons économiques leur
activité contestatrice, mais aussi par le droit à une sorte de réparation morale de
leur effort pendant la Grande Guerre, y compris leurs activités sur le front.

Les associations des fonctionnaires après 1918 :


entre fractionnement et la constitution d’une confédération
Jusqu’au lendemain de la Grande Guerre, les fonctionnaires publics se
sont contentés de militer pour plus de droits, en présentant aux gouvernements des
mémoires et des projets de loi pour changer leur statut ou faisant connaître leurs
mécontentements dans la presse. La fin de la Première Guerre mondiale a marqué
la radicalisation des agitations contre le pouvoir, notamment à gauche. Les
mouvements des fonctionnaires publics se sont rapprochés de plus en plus des
organisations ouvrières. Il ne s’agissait pas seulement de l’application par les
fonctionnaires des stratégies utilisées par les ouvriers (les grèves) pour obtenir
plus de droits et privilèges, mais aussi de plus de liens, y compris des actions
communes. Faute d’études récentes, l’historiographie sur ce sujet reste tributaire
des recherches entreprises avant 1989, qui semblent trop évaluer l’influence
communiste dans tout mouvement syndicaliste.
Dans une période de recrudescence des mouvements contestataires - des
grèves des ouvriers et des certaines catégories des employés d’État - a été adoptée
la loi 26 mai 1921 sur les syndicats professionnels1. Pendant le communisme, on a
caractérisé la loi de 1921 comme limitée, mais « une mesure avec un caractère de
réforme »2. La loi du 26 mai 19213 précisait que les syndicats professionnels
étaient ouverts « à tout individu et aux personnes morales, qui exercent la même
profession, professions similaires ou voisines »4. D’après cette loi : « les syndicats
professionnels ont comme objet l’étude, la défense, elles participent à
l’affermissement des intérêts professionnels, sans poursuivre des bénéfices
[financiers] »5. Pour qu’il n’y ait pas d’ambiguïtés, cette loi précisait que le droit
1
MO, no 41, 26 mai 1921. Nous avons utilisé le texte de loi publié dans le Codul General al
României, vol. IX-X, 1919-1922, p. 603-612.
2
Ion Ştefan Baicu, « Noi măsuri legislative pe linia reglementării relaţiilor sociale impuse claselor
dominante de către proletariat în anii avântului revoluţionar (1918-1921) », in Ilie Ceauşescu,
Nicolae Petreanu, Ion Ştefan Baicu, Ioan Călin, Dumitru Rusu, Mişcarea muncitorească şi
legislaţia muncii în România, 1864-1944, Bucarest, Editura Ştiinţifică, 1972, p. 92.
3
Dans le chapitre XII, intitulé Dispositions transitoires a été précisé que les précédents formes des
syndicats « la breasla et la corporaţia créées par la loi sur l’organisation des métiers, du crédit et
des assurances ouvrières de 1912 sont supprimées ». La fonction de fournir des assurances sociales
aux ouvriers, confiée auparavant aux corporations, devait revenir aux Caisses d’assurances. Voir
Loi du 26 mai 1921, art. 1, in Codul General al României, vol. IX-X, 1919-1922, Bucarest, p. 611-
612.
4
Ibidem, art. 2, p. 603.
5
Ibidem.
184 ANDREI FLORIN SORA

de fonder des syndicats était également accordé aux professions libérales et à tous
les travailleurs [lucrători], salariés de l’État, des départements, des communes et
d’autres services publics. En ce qui concerne les fonctionnaires publics, on
mentionnait que les conditions demandées pour exercer le droit d’association
professionnelle des fonctionnaires publics devaient être précisées dans la future
loi sur le statut des fonctionnaires1. Le Statut de 1923 (par le chapitre VII, les
articles 24-32, de la loi sur le statut et les articles 53-66 du Règlement), adoptée
peu de temps après les grèves des fonctionnaires, a tracé les nouvelles normes, en
s’efforçant de maintenir le contrôle de l’État et limitant leur activité politique2. Le
droit d’association des fonctionnaires publics a été reconnu et garanti à condition
que ces formes de rassemblement aient des objectifs culturels, économiques et la
défense des intérêts professionnels3. Les associations des fonctionnaires publics
ne pouvaient ni discuter, ni prendre de résolutions à caractère politique4.
À la radicalisation politique, visible partout en Europe au lendemain de la
Grande Guerre, se sont ajoutées les demandes formulées par les fonctionnaires
roumains des nouvelles provinces intégrées en 1918, qui auparavant jouissaient
d’un statut social et professionnel supérieur aux fonctionnaires du Vieux
Royaume. En bénéficiant de capacités intellectuelles et souvent du soutien des
hommes politiques de la Transylvanie, les fonctionnaires roumains ont su
s’organiser très rapidement et établir des liens avec les organisations
professionnelles du Vieux Royaume. En Transylvanie et en Bucovine, les
fonctionnaires roumains qui avaient été actifs antérieurement dans
l’administration hongroise et autrichienne constituaient un groupe réduit, mais
assez homogène. Les liaisons antérieures, une culture administrative et une
formation intellectuelle différentes ainsi que l’opposition vis-à-vis des
fonctionnaires du Vieux Royaume ont joué un rôle important dans la fondation de
journaux et organisations.
Dès l’instauration de l’administration roumaine en Transylvanie, les
notaires communaux et les autres fonctionnaires roumains se sont organisés dans
des associations départementales et régionales. L’un des premiers organismes
unitaires des fonctionnaires roumains dans les territoires nouveaux a été la
Réunion des notaires communaux et d’arrondissement de Transylvanie, Banat et
des régions hongroises attachées. Celle-ci fonctionnait déjà en 1921 et a changé
son nom et son rapport géographique en devenant l’Union générale des notaires
communaux et d’arrondissement de Roumanie. Cette association comptait
également des fonctionnaires appartenant aux minorités ethniques. À la suite de
l’assemblée générale du 4 avril 1922, son présidium comprenait trois Hongrois sur
11 individus, dont un vice-président, alors que dans le conseil d’administration il
1
Ibidem, art. 3, p. 603.
2
Revista Funcţionarilor Publici, VI, 1931, no 11-12, p. 15.
3
Loi du 19 juin 1923, art. 24, in Statutul …, p. 8.
4
Ibidem, art. 26, p. 9.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 185

y avait plusieurs Hongrois et Allemands. À partir de 1921, cette association a


commencé à éditer la revue Administraţia română. En 1922, quelques numéros de
la revue ont été publiés en roumain et en hongrois.
La radicalisation du discours est perceptible aussi dans les appellations de
quelques organisations de fonctionnaires. Un tel essai, qui marque la rupture avec
un passé conciliant et timide de rassemblement est l’apparition juste après 1918,
des associations appelées Syndicats professionnels - nationaux des salariés d’État,
département et commune, groupés dans une Union générale. Chaque syndicat
avait son organisation propre et fonctionnait en conformité avec les statuts votés
dans leurs assemblées générales »1. L’usage en Roumanie du terme syndicat
n’était pas neuf, on le rencontre dès la fin du XIXe siècle pour désigner les
mouvements et les formes associatives des ouvriers et des contremaîtres du privé.
Même s’il existe des rassemblements des fonctionnaires appelés par leurs
membres du nom générique de syndicat, ceux-ci restent néanmoins des
phénomènes limités et fortement contrôlés par l’État. Pourtant, on ne peut pas
parler d’une véritable syndicalisation de la fonction publique. Apparemment,
l’État n’a pas reconnu ces organisations sous cette forme et composition.
Il est certain que les dirigeants des organisations des fonctionnaires ont
compris que l’action commune était nécessaire pour que leurs objectifs
s’accomplissent. Les organisations des fonctionnaires des nouvelles provinces
devaient tenir compte de ce que les autorités avec lesquelles il fallait négocier se
trouvaient à Bucarest. Un congrès général qui essayait de rassembler tous « les
fonctionnaires salariés d’État, département et commune sur l’ensemble de la
Roumanie » s’est tenu à Bucarest le 18 et le 19 juillet 1920. Son principal
organisateur a été l’Union générale des Syndicats professionnels - nationaux des
salariés d’État, département et commune, mais y ont participé également les
représentants de la Société des fonctionnaires publics et du Syndicat général des
Chemins de fer, organisations indépendantes. Le président du Congrès, Nicolae C.
Schina, un des plus connus défenseurs des droits des fonctionnaires a vivement
critiqué, y compris dans un télégramme adressé au Roi, les « mesures prises par le
gouvernement d’empêcher le Congrès, en faisant appel à l’armée, une mesure qui
ne respectait pas la Constitution ». On a critiqué aussi le ministre de l’Intérieur,
Constantin Argetoianu, qui avait appelé les fonctionnaires « paresseux et
fripons »2. Même si finalement la Police n’a pas réussi à empêcher ce congrès,
elle a au moins pu réduire son ampleur3. Toutefois, ces manifestations, ainsi que

1
« Proiectul de statut al funcţionarilor », in Congresul general al tuturor funcţionarilor publici din
zilele de 18 şi 19 iulie 1920, Bucarest, [1920], p. 12. Cette brochure se trouve aux ANIC, fonds
Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 3, r. 393.
2
« Télégramme à sa Majesté le Roi de la Roumanie », in Congresul general al tuturor funcţionarilor
publici din zilele de 18 şi 19 iulie 1920, Bucarest, Editura Curierul Judiciar, 1920, p. [44].
3
Le Congrès devait se tenir dans le centre de Bucarest, dans une grande salle (Eforie).
L’intervention de la police a provoqué le changement de la location avec la salle de la société
186 ANDREI FLORIN SORA

les grèves des fonctionnaires pendant l’été 19221 et en avril 1923 restèrent
limitées, elles ont eu un impact inférieur à ce qui s’est passé dans les pays
occidentaux dans la même période.
Au lendemain de la Première Guerre mondiale, une autre organisation
s’est efforcée de représenter les intérêts de tous les fonctionnaires publics :
l’Union générale des fonctionnaires, ayant son siège à Cluj2, devenue peu de
temps après l’Union générale des fonctionnaires et des retraités publics. Au-delà
de son nom, cette organisation, à l’instar des autres (l’Union des fonctionnaires
publics3), ne représentait, dans les années 1920, que les intérêts d’une minorité de
fonctionnaires. En 1922, à la direction de l’Union des fonctionnaires publics
étaient deux fonctionnaires appartenant aux minorités ethniques : Armin
Grunwald comme président et Alexandru Hirsch, président administrateur4.
Dans les années 1920 se sont développées également les organisations des
retraités. Il y avait le Cercle des retraités (Cercul pensionarilor), reconnu comme
personne morale en 1929, mais fonctionnant depuis 19025, l’Association solidaire
des retraités civils (Asociaţia solidară a pensionarilor civili)6, la Société centrale
des retraités publics (Societatea centrală a pensionarilor publici din ţară)7.
Les objectifs étaient presque les mêmes pour toutes les organisations des
fonctionnaires. Au-delà de cette effusion de mouvements associatifs des
fonctionnaires et des retraités, les années 1920 n’ont pas apporté la constitution
des véritables unions ou fédérations des salariés publics. Plus d’une décennie
après, pour expliquer l’insuccès des grèves des fonctionnaires de 1923, ainsi que

« Locomotiva » des cheminots, devenue dans les années 1920-1930 le lieu favori de rassemblent
des fonctionnaires, notamment dans le cas des mouvements antigouvernementaux.
1
À l’occasion des grèves déroulées pendant l’été 1922, Nicolae Schina, considéré instigateur
contre l’ordre public, a été licencié de la fonction publique.
2
Statutele Uniunei Funcţionarilor din România, [1922]. Cette brochure se trouve aux ANIC,
fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 3.
3
Cette organisation était forte en Transylvanie, ayant comme membres non seulement des Roumains,
mais également des minoritaires. Nous avons trouvé des fiches d’inscription dans l’organisation,
probablement de 1927, rédigées dans les langues roumaine, hongroise et allemande. ANIC, fonds
Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 34, r. 393, c. 184.
4
Statutele Uniunei Funcţionarilor din România, [1922], p. 10.
5
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2349), ds. 16/1924, vol. I, f.
114.
6
Dans les années 1920 à la tête de cette organisation était Gheorghe A. Drăghici, ancien procureur
général de Cour d’appel.
7
Un document interne issu de la direction de cette société (Présentation de la société, le 1er janvier
- le 31 décembre 1930) nous indique le chiffre de 1804 sociétaires en 1929 et 1020 en 1930. Cette
chute du nombre de sociétaires a eu comme principale cause la sécession de la section de Cernăuţi.
À la fin de l’année 1930 la structure de cette organisation rassemblant les retraités était la
suivante : le centre principal à Bucarest et des sections à Brăila, Călăraşi, Caracal, Câmpulung,
Ismail. Voir Dare de seama de la 1 ianuarie 1930 la 31 decembrie 1930, prezentată la adunarea
generală convocată la 1 sau 8 martie 1931, Bucarest, 1931, p. 3, ANIC, fonds Sindicatul
funcţionarilor de toate categoriile din România, (2959) ds. 16/1924, vol. I, f. 172 r.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 187

des grèves des ouvriers de 1920 et 1921, le mémoire de 1936, dont nous avons eu
l’occasion de parler, mettait en cause « le manque de dirigeants clairvoyants et
capables », « l’entrée dans une période de stabilité provisoire et relative » et même
une « défection » des chefs1. Le texte suggère qu’à partir de 1923, jusqu’à la crise
économique, seules les organisations des fonctionnaires qui n’avaient pas pris part
à la grève ont survécu 2.
Dès le début du XXe siècle, le personnel de la Société des Chemins de fer
a attiré l’attention des organes de Sûreté de l’État. Pour les autres sociétés, la
modalité d’organisation des cheminots était un bon exemple à poursuivre, alors
que pour l’État, elle était perçue comme une atteinte à sa sûreté. La grande partie
des salariés de la Société des Chemins de fer étaient encadrés dans la catégorie de
fonctionnaires publics, mais ils n’ont jamais formé un corps unitaire. Cette
diversité des salariés et des services administratifs représentait à une échelle
réduite le corps des fonctionnaires publics et de l’administration de la Roumanie
moderne. Une première tentative de rassemblement des fonctionnaires de la
Société des Chemins de fer s’est produite en 1919 par la constitution de l’Union
des Syndicats des ouvriers de Chemins de fer. La Fédération des associations et
des syndicats professionnels de la Société des Chemins de fer s’est constituée en
1930 par l’union de neuf associations3 du personnel de la Société des Chemins de
fer. Un acte, dit constitutif de cette fédération des cheminots, établi en mai 19324,
contient le nom et la profession des membres des organismes directeurs. Parmi les
quinze membres du comité et les neufs suppléants, à l’exception de deux
personnes (un médecin et un avocat) on comptait de petits et quelques moyens
fonctionnaires. Le président de la Fédération était Constantin Carcali (Carcalli)
avocat, ancien chef du service contentieux des Chemins de Fer, qui, on le
suppose, devait jouer un rôle d’interface avec le gouvernement. Il est intéressant
de noter que Constantin Carcali était un militant socialiste de longue date, même
membre du Parti Communiste Roumain et à partir de 1930 membre d’une loge
franc-maçonne5.
À la fin des années 1920, les mécontentements des membres de ces
associations envers leurs dirigeants se sont accrus. On critiquait l’assujettissement
à l’autorité étatique, le manque d’unité parmi les fonctionnaires. Dans cette
période s’est constituée l’Association générale des fonctionnaires publics (AGFP)
formée d’anciens membres des autres organisations. Elle allait devenir plus tard

1
Idem, ds. 133, f. 8, r. 393, c. 807-808.
2
Ibidem, f. 8, c. 808.
3
ANIC, fonds Federaţia asociaţiilor şi sindicatelor profesionale C.F.R. (2987), r. 471, l’acte
constitutif du 5 décembre 1930, ds. 1 (c. 263-264), le statut dans le ds. 2 (c. 267- 271)
4
Même si cet acte constitutif date de 1932 la Fédération était plus ancienne, Idem, ds. 6, r. 471, c.
294-c. 303.
5
Horia Nestorescu-Bălceşti, Enciclopedia ilustrată a Francmasoneriei din România, Bucarest,
PHOBOS, 2005, vol. I, p. 222.
188 ANDREI FLORIN SORA

un pôle à partir duquel sera fondé un grand rassemblement des fonctionnaires.


Ceux qui ont eu l’idée de fonder cette société étaient des fonctionnaires
supérieurs1 ; son premier conseil d’administration, issu de l’assemblée générale du
12 avril 1930 incluait dans sa grande majorité des directeurs de ministères et
inspecteurs généraux. Le président de la nouvelle association a été Stancu
Brădişteanu, licencié en théologie et droit, docteur en théologie, lettres et
philosophie à Berlin2, directeur général au ministère de l’Instruction publique et
des Cultes, ancien directeur de la Société des fonctionnaires publics. Stancu
Brădişteanu a été lui aussi membre d’une loge franc-maçonne, de 1922 à 19303.
En 1930, dans la dignité de maître vénérable de la loge Roumanie et de vice-
président actif du Conseil de l’ordre du Grand Orient de la Roumanie, Stancu
Brădişteanu a présenté sa démission de ce mouvement4.
La personnalité juridique de l’AGFP a été reconnue le 15 mai 1930. Les
buts poursuivis par cette association étaient : la défense des droits obtenus par le
Statut de 1923, des traitements qui assurent une existence paisible, une pension de
retraite égale au dernier salaire, contribuer à « élever le niveau professionnel,
culturel et moral de ses membres », « le développement du sentiment d’union et
de solidarité entre toutes les catégories des fonctionnaires publics »5. Toutefois, il
semble qu’en 1936 l’AGFP comptait seulement 600 membres6.
Pendant la crise économique on assiste à une radicalisation accentuée des
mouvements contestataires des salariés, y compris des fonctionnaires publics. On
observe même une multiplication des associations de fonctionnaires publics et de
retraités. Une partie de ces formes de rassemblement ne durèrent que peu de
temps, d’autres réussirent à bien s’organiser au niveau local ou même national. Ce
sont surtout les retraités qui ont fondé des organisations dirigées par des individus
jouissant de prestige et d’autorité dans la communauté, notamment d’anciens
hauts magistrats et officiers de réserve.
Le mécontentement des fonctionnaires et des retraités s’est amplifié à la
faveur des accusations de corruption contre les dirigeants du Parti National
Paysan et de leurs proches, ainsi qu’à cause de l’oubli par le gouvernement des
promesses faites avant d’obtenir le pouvoir. Lors d’un congrès des
« fonctionnaires retraités » qui a eu lieu le 9 mars 1930, les informateurs de la
Siguranţa (Sûreté de l’État)7 découvrirent la déception de ceux qui avaient espéré
1
Constantin A. Negulescu, Istoricul Federaţiei Generale a Asociaţiilor Profesionale de Salariaţi
Publici, Bucarest, 1936, p. 6.
2
H. Nestorescu-Bălceşti, op. cit., vol. I, p. 178.
3
Ibidem.
4
Ibidem.
5
Ibidem, p. 8.
6
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 133, f. 12, r.
393, c. 819.
7
Les associations et les rassemblements des fonctionnaires étaient surveillés par les organes de
Sûreté, par l’inspectorat général de la police, par la gendarmerie.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 189

une amélioration de leur statut social et professionnel suite à l’arrivée au pouvoir


d’un nouveau parti : « Les deux partis qui ont fusionné [le Parti National
Roumain et le Parti Paysan], qui forment aujourd’hui le gouvernement, ont
déclaré que par l’adoption de la loi administrative et la loi de la police on a
licencié seulement les outils du parti libéral, mais on ne tient pas compte du fait
que nous n’avons pas été enrégimentés dans ce parti, nous sommes les serviteurs
dévoués de l’État. Le gouvernement a été malhonnête quand il avait affirmé qu’il
désirait faire des économies, en achetant en revanche des voitures et faisant
augmenter le nombre des surnuméraires [diurnişti]»1.
Pendant l’entre-deux-guerres les organisations des agents publics, reconnues
ou non, ont été sous la loupe de la police et du service de renseignement et de
sécurité. Nous avons trouvé des rapports rédigés par Siguranţa et ses informateurs
même pour des organisations qui étaient proches du pouvoir. Carol II et avant 1938
les partis politiques ont essayé d’attirer à eux les fonctionnaires et leurs
associations. Mais d’autre part, le but était de ne pas affermir la force « syndicale »
des fonctionnaires. Sous le régime autoritaire de Carol II, de 1938 à 1940, le
contrôle exercé par les services de renseignements est devenu plus fort. Les
délations entre les membres n’ont pas manqué. Ainsi, Zaharia Strat, membre du
comité directoire du Blocul Pensionarilor publici de Iaşi a été enquêté comme
instigateur suite à une réclamation anonyme. Il avait pris la parole pendant une
séance du comité directoire en affirmant : « Nous avons de l’inflation » et dans un
rapport écrit il avait mentionné : « Nous vivons des moments difficiles »2. Pourtant,
ces motifs n’étaient pas suffisants pour condamner Zaharia Strat, nous pensons que
l’interrogation de celui-ci a été un moyen par laquelle la Siguranţa espérait obtenir
plus d’informations sur d’autres membres. Le résultat a été un mémoire rédigé par
Zaharia Strat, contresigné par le chef local de la Siguranţa, adressé au Premier
ministre3. Ce rapport ne contenait pas de véritables délations, seulement une vive
critique contre certains dirigeants de ce groupement, sans donner de noms, accusés
de vouloir seulement leur succès.
Même s’ils étaient de forts contestataires de la politique du gouvernement,
les membres des sociétés des fonctionnaires et retraités n’ont pas renoncé à la
tactique d’établir de bonnes relations avec les membres du parti au pouvoir. Les
sociétaires cherchaient encore le soutien parmi les politiciens gouvernementaux,
politique bénéfique aux deux parties. Ces « alliances » ne représentaient pas
seulement de simples tactiques, elles étaient imbriquées avec des liens personnels
ou des relations anciennes. Un tel exemple est celui de l’assemblée de l’Union des
fonctionnaires et des retraités publics de Cernăuţi, tenue le 22 mars 1931 dans la
maison du sénateur Dorimedont (Dori) Popovici. Même si le sénateur, ancien
1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2349), ds. 16/1924, vol. I, f. 137
r.
2
Idem, (2350), ds. 261/1939, f. 2.
3
Ibidem, f. 8-10.
190 ANDREI FLORIN SORA

ministre, était membre à partir de 1927 du Parti National Paysan1 et l’une des
figures politiques de la Bucovine, cette réunion n’a pas échappé à la police locale.
Le « président des retraités du pays entier », le général Gheorghe Mărdărescu, à la
retraite depuis le 1er octobre 1930, ancien ministre de la Guerre (1922-1926)2, qui
avait à cette époque-là des velléités politiques y était présent également. Si le
général Mărdărescu avait demandé que les « retraités publics ou militaires
reçoivent la pension de retraite en devise forte et l’augmentation du montant des
indemnisations de retraite en même temps et proportion avec celles des salaires »,
les sociétaires, en contrepartie, ont exprimé leur volonté d’obtenir pour lui une
place dans le conseil de la ville de Cernăuţi3. Cette réunion montre à la fois
l’importance des fonctionnaires et des retraités comme réservoir électoral et leur
appétit, et notamment celui de leurs dirigeants, pour obtenir des postes politiques.
L’une des possibilités des fonctionnaires et des retraités d’obtenir des
droits et des privilèges était de mener leur lutte sur le plan local ou d’envisager
des droits en faveur d’une minorité. Ainsi à la suite d’une réunion des
fonctionnaires de Chişinău, organisée le 15 juin 1925 par l’Association des
fonctionnaires publics, les autorités locales sont intervenues auprès des boulangers
afin de vendre du pain à prix préférentiel (32 lei le pain de deux kilos au lieu de
44 lei le pain de 1700 grammes)4, à la coopérative des fonctionnaires, qui le
distribue ensuite aux salarié publics.
Plusieurs dossiers conservés dans les Archives départementales de Brasov
nous aident à saisir l’activité d’une association locale des fonctionnaires publics,
filiale départementale d’une organisation nationale. Il s’agit de l’Association des
fonctionnaires administratifs du département de Brasov. Nous avons trouvé une
partie des procès-verbaux des séances de l’association5. Une première remarque
est que cette association, reconnue par les autorités centrales et locales, constituait
une autre forme de contrôle de la part de l’État. Les séances de l’association se
tenaient dans les locaux administratifs (à la Préfecture, dans la salle de séance de
la délégation du Conseil départemental), avant ou après le travail. Sa
subordination indirecte à la Préfecture était renforcée par le fait que le président
de l’association (ou à différentes périodes son président honorifique) était le plus
important fonctionnaire dans la Préfecture après le préfet et le sous-préfet : Ioan
Podea, secrétaire de la Préfecture6. Il apparaît que la principale tâche de cette
1
Ion Mamina, Ion Scurtu, Guverne şi guvernanţi (1916-1938), Bucarest, Silex, 1996, p. 227.
2
Ibidem, p. 205.
3
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2349), ds. 16/1924, vol. I, f. 182
r.
4
Ibidem, f. 107 v.
5
AJBv, fonds Prefectura Braşov. Serviciul administrativ, ds. 2/1935, passim.
6
La biographie d’Ion Podea est assez spectaculaire : émigré aux États Unis en tant que prêtre
missionnaire, suspecté de détournement de fonds, il revient après 1918 dans sa région natale, dans
le département de Brasov, où il a commencé une carrière dans la fonction publique, à la Préfecture.
Après 1944, il devient membre du Parti Communiste et il occupe plusieurs dignités publiques à
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 191

association était d’accorder des prêts à ses membres et notamment à sa direction.


On comptait comme membres quelques dizaines de personnes, y compris des
femmes. Auprès de l’association fonctionnait aussi une bibliothèque. Dans les
années 1935-1936 on y trouve comme membres de nombreux fonctionnaires
minoritaires. Parmi eux une personne d’origine juive, Moise Woessel, caissier à la
préfecture. Il a fait l’objet d’une poursuite judiciaire, étant emprisonné pour
détournement de fonds publics. La subordination à l’État et le contrôle que l’État
détenait sur l’organisation sont visibles par le fait que, pour récupérer rapidement
les pertes subies, le service financier et comptable de la Préfecture a sommé
l’Association de lui rendre la somme d’argent (1140 lei – une somme dérisoire)
que M. Woessel lui avait empruntée1.

La Société (générale) des fonctionnaires publics


La première société de fonctionnaires qui a acquis la personnalité
juridique, en 1883, est la Société des Fonctionnaires Publics, fondée en 1882 à
l’initiative des fonctionnaires du ministère des Finances. Son statut de 1882
prévoyait la possibilité d’avoir comme membres des fonctionnaires de l’État
(hommes et femmes), des départements, des communes et des institutions
publiques. Ultérieurement on a décidé des restrictions concernant l’admissibilité.
Par le statut de 1901, la condition obligatoire pour être membre était d’avoir un
salaire permanent payé par le budget de l’État, excluant ainsi les employés
journaliers (diurnişti). Par le statut de 1904, la qualité de membre était
conditionnée par l’âge : on devait avoir moins de 40 ans au moment de l’entrée
dans la société2. Ces exceptions ont contribué à la limitation de la représentativité
de cette organisation.
Les objectifs de la société étaient : aider les membres en cas de maladie, de
licenciement, d’infirmité ; aider la famille en cas de décès d’un de ses membres ;
de l’assister financièrement les veuves et les enfants mineurs au cas où ils ne
disposaient pas d’autres revenus. La société a eu aussi, surtout avant la Première
Guerre mondiale, le rôle de cadre principal de débats autour du statut
professionnel des fonctionnaires. L’activité et les affaires de la société étaient
confiées à un conseil d’administration siégeant à Bucarest, et à un conseil
auxiliaire qui fonctionnait en chaque chef-lieu de département3.

Brasov (devenue la ville de Staline) et dans la région Staline, y compris celle de secrétaire chargé
des problèmes culturels pour la région Staline. Il est l’auteur de plusieurs études historiques et
ethnographiques.
1
AJBv, fonds Prefectura Braşov. Serviciul administrativ, ds. 2/1935, f. 9.
2
Societatea Funcţionarilor Publici, 24 ani de activitate, 1 iulie 1882-31 decembrie 1905,
Bucarest, 1906, p. 4-5.
3
Statutele Societăţei Funcţionarilor Publici autorisată prin Înalt Decret Regal no 25, 8 iunie 1885,
Bucarest, 1885, p. 6.
192 ANDREI FLORIN SORA

Après la Première Guerre mondiale, la primauté de la Société des


fonctionnaires publics a été mise en question par l’apparition d’autres organisations
à caractère national. Une des méthodes pour les dirigeants de la Société de s’assurer
de l’influence parmi les fonctionnaires était le maintien de l’alliance et des bonnes
relations avec les autorités étatiques. Le statut de la société des fonctionnaires
publics était assez ambigu : il s’agissait d’une institution de droit public où l’État
jouissait de l’autorité, mais, toutefois d’un organisme autonome. L’influence des
autorités étatiques sur cette forme associative s’est intensifiée dans l’entre deux-
guerres. L’État a accordé des aides financiers à la Société des fonctionnaires
publics, dont l’exemption du payement des impôts1.
La Société des fonctionnaires publics était une institution bien organisée,
hiérarchisée, avec un personnel nombreux et relativement bien payé2. À partir des
années 1920, la Société s’est dotée d’une organisation proche de celle des
corporations professionnelles. Suite à la Loi sur l’organisation de la Société des
fonctionnaires publics, publiée dans le Moniteur officiel le 7 avril 1931, et à ses
statuts de 1932, la Société a été organisée au niveau local dans des comités
départementaux, en préservant ses organes centraux à Bucarest. Ces bureaux
locaux devaient avoir chacun entre 5 et 7 membres recrutés dans les
administrations financières, « les inspectorats industriels, commerciaux ou
miniers », les tribunaux, les préfectures, les mairies, les Chemins de fer3.
La coutume d’associer comme membres honorifiques et comme présidents
d’honneur des personnalités importantes, dont des membres de la famille royale, a
assuré à la Société des fonctionnaires publics une certaine ouverture dans les
cercles politiques. Cette entrée de leurs dirigeants dans les cercles de la haute
société n’a pas seulement assuré plus de prestige, à côté des contributions des
membres fonctionnaires, il y a eu également des dons et donations. Un des
présidents honorifiques, Alexandru G. Cantacuzino a enrichi la société avec un
immeuble à Sinaia et un autre à Bucarest. Nous rappelons aussi son imposant
siège central, le Palais de la Société des fonctionnaires publics bâti dans la Place
Victoria, d’après les plans de l’architecte Nicolae Mihăescu, détruit lors du
tremblement de terre de 19404. D’autres immeubles de la société destinés au repos
des fonctionnaires étaient à Ciucea et à Covasna. Les membres de cette société et
leurs familles sont arrivés à avoir leurs propres médecins et même leur clinique
propre5. Parmi les sources de revenu provenant des donations et des cotisations
1
Revista Funcţionarilor Publici, VII, no 1-2, 1932, p. 22.
2
En 1931 le nombre des employés payés était de 39 individus, leur salaire étant plus grand que
celui payé par l’État. Le directeur général de la société touchait en 1931 un salaire de 29.200 lei
par mois et un commis (impiegat) - il y avait 14 - 5000 lei par mois. Revista Funcţionarilor
Publici, VII, no 3-4, 1932, p. 22.
3
Revista Funcţionarilor Publici, VII, no 11-12, 1932, p. 9.
4
Narcis Dorin Ion, În căutarea Micului Paris, Bucarest, Tritonic, 2005, p. 28.
5
Le programme de la Clinique (ayant le siège dans la rue Buzesti, donc près du Palais de la
Société) était présenté dans les années 1930 à chaque numéro dans Revista Funcţionarilor Publici,
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 193

des membres, la Société des fonctionnaires publics a su augmenter son budget, en


louant à bail une partie de l’espace dans son « palais » Place Victoria.
Même si cette société s’est proclamée le défenseur et le porte-parole des
petits et des moyens fonctionnaires, les plus frappés par l’arbitraire des chefs et
bénéficiant dans la majorité des cas d’un traitement insatisfaisant, ceux-ci étaient
peu représentés dans le comité directeur. En 1932, la direction (qui avait comme
structure un président, deux vice-présidents, dix conseillers et trois censeurs)
comptait deux directeurs généraux du ministère des Finances, deux du ministère
de l’Intérieur, trois du ministère de l’Industrie et du Commerce, deux inspecteurs
généraux aux Chemins de fer avec la fonctions de sous-directeurs, un directeur
des ministères des Internes, du Travail et la Santé, des Finances et un directeur
dans la mairie de Bucarest1. Dans les années 1930, la Société des fonctionnaires
publics est entrée dans l’ombre, situation due notamment au fait qu’elle n’a pas su
ou n’a pas voulu devenir le véritable représentant des intérêts de tous les
fonctionnaires publics, et notamment des petits fonctionnaires, qui commençaient
dans cette période à lutter par tout moyen pour plus de droits. Le maintien de
bonnes relations avec le pouvoir a été l’autre cause de son déclin. Dans le sillage
du Statut de 1923, pour demander plus de droits il semblait nécessaire pour les
fonctionnaires de développer un autre type de discours plus radical et s’adressant
à la grande majorité des salariés publics. Les contacts assez réduits avec d’autres
organisations de salariés publics semblent avoir contribué aussi à la perte de
puissance de la Société des fonctionnaires publics. Nous ne pouvons omettre non
plus le conflit interne qui a provoqué le départ vers une organisation rivale d’une
des personnalités de la société, son président de 1921-1928, Stancu Brădişteanu.

Au-delà des différences : la longue marche pour constituer une seule


organisation des fonctionnaires
Au carrefour des années 1920 et 1930, dans une période d’instabilité
politique et économique marquée par la perméabilité des lois, le Statut lui-même a
commencé à être mis en question. Dans ces conditions s’est posée encore une fois
la nécessité d’une organisation qui puisse représenter et défendre les
fonctionnaires. Les dirigeants de la Société des fonctionnaires publics, la
principale forme associative des salariés publics, a été accusée par ceux qu’elle
devait représenter et par des organisations concurrentes de se pencher plus sur des
problèmes liés au crédit, à la philanthropie, au ravitaillement (par les magasins de
la société)2 et moins sur les véritables problèmes : le salaire très bas, l’insécurité

à la dernière page. Nous pouvons ainsi nous faire une opinion sur le type de maladies traités : il y
avait des docteurs pour les maladies internes, génito-urinaires, gynécologie, ORL aussi une femme
médecin pour les enfants.
1
Revista Funcţionarilor Publici, VII, no 9-10, 1932, couverture II.
2
C. A. Negulescu, op. cit., p. 6.
194 ANDREI FLORIN SORA

professionnelle. À la fin des années 1920, plusieurs organisations de


fonctionnaires, ainsi que d’anciens membres de la Société des fonctionnaires
publics, ont décidé de se rassembler dans une confédération1. Cette idée n’était
pas neuve2. L’artisan de la création d’un conglomérat des organisations
professionnelles des fonctionnaires a été l’Association générale des fonctionnaires
publics (AGFP). La nouvelle entité a pris le nom de Fédération générale des
associations professionnelles des fonctionnaires publics (FGF).
Si la naissance de l’AGFP n’a pas provoqué le souci des autorités
étatiques, la situation fut différente dans le cas de la FGF. Elle est créée le 19
octobre 1930, lors d’un congrès général de l’AGFP avec tous les salariés publics
de l’État, départements, communes et régies autonomes, réunion convoquée par
l’AGFP. Ce congrès a été l’acte de naissance d’une fédération composée
d’associations de défense des intérêts de toute catégorie de fonctionnaires publics.
Il y avait plusieurs sociétés qui rassemblaient des différentes catégories
d’employés des Chemins de fer, des associations de fonctionnaires des PTT, des
fonctionnaires administratifs, y compris l’Association générale des femmes
fonctionnaires publics de Roumanie3. Ultérieurement, d’autres organisations ont
adhéré à la Fédération4. En 1933, les associations et les syndicats des employés

1
De nos jours une fédération syndicale rassemble les organisations d’un même secteur d’activité
(par exemple l’éducation), alors que la confédération désigne une organisation nationale
regroupant des fédérations.
2
Un tel rassemblement avait été envisagé quelques années avant sous le nom de la Fédération des
sociétés et des associations des fonctionnaires.
3
La FGF rassemblait les suivantes organisations : des associations de employés de la SCFR – les
Chemins de fer roumains (l’Association générale professionnelle du personnel du personnel de la
SCFR « Unirea » ; l’Association professionnelle des fonctionnaires titrés et bacheliers de la
SCFR ; « Tracţiunea », association professionnelle des mécaniciens, des chefs des dépôts de
locomotives et des contrôleurs ; « Cercul focarilor », association professionnelle de la SCFR;
« Mişcarea », association professionnelle du personnel de mouvement de la SCFR ; « Staţia » ;
l’Association professionnelle des maîtres des ateliers de la SCFR ; l’Association professionnelle
du personnel du matériel roulant ; l’Association professionnelle « Nivel-Metru » de la SCFR ; la
Société « Expresul » CFR), l’Association de l’entier personnel des PTT (Asociaţia întregului
personal al PTT) ; l’Association des fonctionnaires « Cadre auxiliaire » ; l’Association générale
des fonctionnaires administratifs d’Ardeal et de Banat ; l’Union générale des notaires
communaux ; l’Association générale des fonctionnaires publics de Bessarabie ; la Société centrale
des fonctionnaires publics de Bucovine ; l’Association des fonctionnaires publics licenciés en droit
« Cernăuţi » ; l’Association générale des femmes fonctionnaires publics de Roumanie ;
l’Association générale du personnel sanitaire auxiliaire titré de Roumanie et la Société des
fonctionnaires publics de la Mairie de Bucarest. Cette liste est tirée de l’ouvrage de C. A.
Negulescu, op. cit., p. 11.
4
L’Association du personnel inférieur forestier, l’Association du personnel inférieur des voies (les
piqueurs et les cantonniers), la Fédération des conducteurs techniques ; l’Association des
fonctionnaires de la Coopération ; l’Association du personnel auxiliaire vétérinaire ; l’Union des
fonctionnaires communaux avec le siège à Cernăuţi, l’Association des « maîtres » civils de
l’armée ; l’Association des dactylographes publiques ; l’Association générale des fonctionnaires
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 195

des Chemins de fer ont fondé leur propre fédération, mais qui a conservé de
bonnes relations avec la FGF1. En 1936, de la Fédération des associations et des
syndicats des Chemins de fer2 comptait environ 20.000 membres, d’un total de
85.000 personnes à qui elle s’adressait3. Comme associations partenaires de la
FGF, le Mémoire de 1936 identifiait la Fédération des Chemins de fer,
l’Association des instituteurs, l’Association du clergé orthodoxe roumain et
comme association opposée, celle des fonctionnaires administratifs ayant des
titres universitaires4.
Lors des élections législatives de juin 1931, un des représentants des
fonctionnaires Nicolae Schina, a été élu député indépendant dans le département
d’Ilfov. D. V. Țoni, dirigeant de l’Association des instituteurs a été élu aussi
député en 1931, dans le département de Covurlui, de la part de l’Union Nationale.
D. V Țoni était habitué avec le mandat de parlementaire obtenu lors des élections
de 1922, de 1925 ou de 1927. Quelques années plus tard, un proche de la direction
considérait la présence de Nicolae Schina dans le Parlement un « succès moral,
[mais qui] n’a pas apporté à la Fédération et aux fonctionnaires l’avantage
attendu »5.
L’opinion de l’auteur du mémoire de 1936 (le dossier 133) selon lequel
« la masse des fonctionnaires administratifs et des agents n’a pas eu
d’organisations professionnelles »6 est fausse, mais sert d’argument pour montrer
la nécessité en 1936 d’une organisation militante. Il considère ensuite que la
Fédération ne gardait pas le contact avec les masses7. D’autres affirmations contre
les dirigeants faites dans cet exposé étaient de simples allégations, par exemple
l’idée que les chefs de la Fédération « se sont démasqués pour leur activité de
mettre la masse des fonctionnaires au service d’un coup d’État dictatorial »8.

du ministère des Finance, le services extérieurs, l’Association des préteurs ; etc. Voir ANIC, fonds
Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 133, f. 13, r. 393.
1
C. A. Negulescu, op. cit., p. 17.
2
La Fédération des Chemins de fer était composée par les associations et les syndicats du
personnel travaillant à la SCFR. Auparavant, ceux-ci avaient été organisés dans plusieurs
associations, des rassemblements en fonction de leur emploi et position dans cette grande
entreprise publique. Il y avait ainsi : les associations des fonctionnaires administratifs, des
médecins, des employés du trafic ferroviaire (impiegaţii de mişcare), du personnel d’entretien, des
mécaniciens, des chauffeurs des chaudières (fochişti) et des syndicats des ouvriers. La Fédération
de la SCFR était coordonnée par un comité central et par le congrès, composé par les présidents et
les délégués de tous les comités des cheminots, ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate
categoriile din România (2959), ds. 133, f. 9, r; 393, c. 809.
3
Ibidem.
4
Ibidem, f. 14, c. 821.
5
C. A. Negulescu, op. cit., p. 15.
6
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 133, f. 8, r.
393, c. 808.
7
Ibidem, f. 15, c. 822.
8
Ibidem, f. 16, c. 823.
196 ANDREI FLORIN SORA

Dans le même mémoire de 1936 est faite une observation intéressante,


vérifiée par la réalité. On analyse le pouvoir de la FGF et ses rapports avec les
autorités étatiques. Nous avons choisi de citer le paragraphe en entier:
« La Fédération générale est toutefois une organisation forte …
Il n’est pas sans intérêt de montrer que ce pouvoir, qui lui confère du
prestige devant le gouvernement et parmi les salariés publics, est différent de celle
de la Fédération de la SCFR, qui tire son autorité de son activité militante et
moins suite à son programme. La puissance de la Fédération générale ne réside
pas dans l’autorité de ses dirigeants, en général détestés pour leurs positions
conciliantes et pour leur passé critiquable. Elle n’est pas due non plus à la qualité
de ces dirigeants, des fonctionnaires supérieurs. La force de la Fédération générale
est essentiellement due à la capacité de celle-ci d’exposer sinon le désir d’agir
chez les masses pour l’action, au moins de bien défendre leurs intérêts d’ordre
professionnel»1.
Les congrès des fonctionnaires, organisés par différentes associations et
sociétés ou sous la « protection » de diverses institutions de l’État, représentent
une forme de cohésion professionnelle et sociale. Il semble qu’à la différence des
sociétés, ces congrès ne réussissent pas à constituer des solidarités assez fortes. La
période de l’entre-deux-guerres a apporté la généralisation des congrès. Il arrive
que les retraités de la fonction publique organisent ce genre de réunions, leur
premier congrès national datant du 8 novembre 19312, à Bucarest, dans le Palais
de la Société des fonctionnaires publics. Citons parmi leurs « doléances »: le
payement des pensions dans les délais prévus, le même traitement pour tous les
retraités, l’interdiction des faveurs dans le processus de payement des pensions, le
montant de la retraite fixé à 75% par rapport au dernier traitement, etc. On
retrouve également des objectifs impossibles comme « l’affranchissement de la
domination politicienne » ou « la révision des fortunes » 3.
La création de la FGF a conduit à la multiplication des congrès. Chaque
année elle organisait des congrès généraux, ainsi que des congrès régionaux.
L’expérience de leurs dirigeants à faire connaître leurs demandes devant le
gouvernement est surtout l’activité accomplie par son président Stancu
Brădişteanu ainsi que le grand nombre des organisations rassemblées ont fait que
dans les années 1930, la FGF est devenue, à côté de la Société des fonctionnaires
publics et de l’Union des fonctionnaires publics, plus qu’un partenaire de
discussion. L’État a essayé d’exercer un contrôle et l’influence en ce qui
concernait l’activité de ce grand rassemblement des fonctionnaires. Soucieux de
se construire une bonne image, le roi Carol II a reçu plusieurs fois les chefs des
organisations des fonctionnaires publics. Il faut tenir compte du fait que les
dirigeants des mouvements de fonctionnaires n’étaient pas rompus aux velléités
1
Ibidem, f. 10, c. 817
2
Le suivant congrès de retraités a eu lieu peu de temps après, le 25 janvier 1932.
3
Revista Funcţionarilor Publici, VI, 1931, no 11-12, p. 19.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 197

politiques, la direction de ces sociétés pouvant constituer un tremplin social et


politique. En Roumanie, on observe une situation opposée à celle constatée en
France à l’époque, où « l’incapacité du système dominant à intégrer des éléments
du système contestataire permit à ce dernier de se développer intégralement et
d’aller jusqu’au bout de sa logique »1.
La motion du congrès général des fonctionnaires publics tenu à Bucarest
entre le 6 et le 8 décembre 1935, donc une haute instance des fonctionnaires, met
en lumière des revendications qui, une fois accomplies, faisaient des
fonctionnaires un État dans l’État2. Il s’agissait aussi d’une tactique: demander
plus pour obtenir ce qu’on voulait. Au congrès de 1935 on a proposé qu’à
l’occasion de la rédaction du nouvel Statut des fonctionnaires publics, l’État
tienne compte de leurs propositions3. La première proposition sollicitait que le
futur statut concerne tous les salariés publics, y compris les fonctionnaires
communaux ruraux et le personnel de service4. On réclamait la stabilité, qui était
déjà un acquis des fonctionnaires, et même, dans certaines conditions,
l’inamovibilité qui, en outre, devait être mentionnée dans la Constitution. Ensuite,
les associations des fonctionnaires demandaient qu’elles soient cooptées dans les
commissions de discipline et dans celles qui faisaient les nominations et les
avancements. On estimait que : « de toute façon, il faut trouver la modalité qui
permette la représentation dans le Parlement du Corps des fonctionnaires publics,
afin de défendre leurs intérêts légaux et professionnels »5. On a décidé également
des mesures coercitives contre les fonctionnaires, comme la résolution de
« statuer » sur le contrôle des fortunes des fonctionnaires publics, en cas de fraude
prouvée les sanctions allant jusqu’à la confiscation6.
Les motions et les mémoires adressés aux autorités étatiques ont été suivis
par divers projets de réforme proposés par les sociétés des fonctionnaires. Un tel
projet de loi pour le statut des fonctionnaires publics a été adopté par la Fédération
lors du congrès général qui a eu lieu à Bucarest en octobre 19367 dans le contexte
de la mise en débat par le gouvernement libéral d’un nouveau projet de statut qui
devait remplacer celui de 1923. Les fonctionnaires publics, et notamment la FGF,
qui s’est arrogée de justesse le titre de représentant de leurs intérêts, ont apporté
de vives critiques à ce projet. Une des critiques était qu’il ne visait que les

1
J. Siwek-Pouydesseau, op.cit., p. 112.
2
« La motion du congrès général des fonctionnaires publics », congrès tenu à Bucarest le 6, 7 et 8
décembre 1935, Bucarest, [1936]. Cette brochure se trouve aux ANIC, fonds Sindicatul
funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 117.
3
Ibidem, p. 4-5.
4
Le Statut de 1923 n’incluait pas ces deux catégories de salariés publics dans le corps des
fonctionnaires publics.
5
« La motion du congrès général des fonctionnaires publics », [1936], p. 1.
6
Ibidem.
7
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 132, r. 393, c.
c. 775-794.
198 ANDREI FLORIN SORA

fonctionnaires administratifs, en maintenant ainsi les distinctions établies par la


loi de 19231. La FGF et les autres organisations affiliées étaient mécontentes de
n’avoir pas été prises par le gouvernement comme partenaire de discussions et de
n’avoir pas réussi à faire entendre leur voix. Les fonctionnaires mentionnaient le
précédent de 1923, quand le principal artisan du Statut, Vintilă Brătianu avait
consulté la Société des fonctionnaires publics2.
Au cours de la réunion d’une autre assemblée générale de la FGF, en
novembre 1936, on a décidé de demander au gouvernement un salaire minimum
de 2500 lei dans toute la fonction publique, sollicitation appliquée déjà au
personnel des Chemins de fer3. Un autre reproche à l’adresse des législateurs
visait le cumul, qui n’était pas définitivement supprimé par ce projet4. À cette
assemblée s’est constituée la confédération appelée le Front unique de lutte de
toutes les associations des fonctionnaires publics5. Cette forme de rassemblement
se proposait de former « un front commun de lutte pour tout ce qui concerne les
salariés publics »6. Dans cette nouvelle forme de rassemblement des
fonctionnaires, la FGF n’était plus qu’un membre parmi des organisations
représentant le clergé orthodoxe (Corpul preoţesc), les salariés des PTT, les
cheminots, les professeurs universitaires, les professeurs secondaires, les
instituteurs (les maîtres d’école), les salariés civils de l’armée, les secrétaires
d’arrondissement, les notaires communaux, etc.7. De cette organisation faisait
également partie l’Association des retraités publics, formation dirigée par Nicolae
Schina8. Le conseil de cette confédération était composé des présidents des
associations et des organisations qu’elle englobait.
Une première requête du Front unique relatif au projet de statut du
gouvernement consistait à maintenir le droit des associations professionnelles
d’intenter des actions en contentieux administratif afin d’obtenir l’annulation des
nominations, des avancements et des mutations illégales9. La Fédération
considérait que « les fonctionnaires ne pouvaient pas s’opposer aux illégalités et
aux injustices de manière individuelle, parce qu’ils craignaient leurs chefs et
n’avaient pas les moyens de mener à bien un procès»10. Une autre demande visait
la rédaction de tableaux normatifs concernant la salarisation pour tous les
fonctionnaires.

1
Idem, ds. 141 r. 394, c. 40.
2
Ibidem, c. 39.
3
Idem, ds. 130, r. 393, c. 768.
4
Idem, ds. 141 r. 394, c. 41.
5
C. A. Negulescu, op. cit., p. 36.
6
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2350), ds. 207/1937, f. 28.
7
C. A. Negulescu, op. cit., p. 38.
8
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2350), ds. 207/1937, f. 76.
9
ANIC, fonds Sindicatul funcţionarilor de toate categoriile din România (2959), ds. 141 r. 394,
c. 40.
10
Ibidem.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 199

Les rapports du Service de renseignement mentionnent que lors du


« congrès général extraordinaire des fonctionnaires publics de Roumanie »
convoqué par la FGF le 15 janvier 1939, dans la salle Marna de Bucarest, les
participants et les orateurs avaient affirmé leur attachement au FRN1.

Les missions des associations des fonctionnaires


Les associations des fonctionnaires publics ont eu pour fonction d’offrir
des aides matérielles et de contribuer à obtenir plus de droits sociaux et
professionnels et de privilèges pour les salariés. Elles étaient également des
espaces de sociabilité où on pouvait passer du temps ensemble et tisser des liens
avec les autres membres. Tout cela a contribué à la cristallisation d’une
communauté.
Le statut de la Société des Fonctionnaires Publics du département de
Vâlcea appelée Concordia, créée en 1895, mentionnait les objectifs principaux
poursuivis par la société : « l'association des fonctionnaires pour des distractions
utiles et pour combattre le mal », pour « ramasser de l’argent et pour augmenter
les dépôts bénévoles de ses membres » 2. Par le même document, le jeu de cartes
était interdit3. Une autre association, la Société des fonctionnaires communaux,
voulait contribuer au développement des connaissances de la science
administrative, la simplification et l’uniformisation du travail dans les bureaux et
la réalisation de procédures plus pratiques pour l’application des attributions
administratives4. Dans les Statuts de l’Association du personnel entier des PTT
(1919) parmi les objectifs figuraient : « l’éducation morale nationale et
l’amélioration de l’état matériel de ses membres ; l’amélioration de la formation
professionnelle du corps des PTT et le renforcement de l’esprit d’indépendance et
de solidarité » ainsi que l’objectif de « lutter pour l’obtention de nouvelles
revendications et de celles qui demandent l’intervention de l’association »5.
L’une des attributions initiales des sociétés des fonctionnaires publics a
consisté à fournir des aides financières à leurs membres, dans les moments
difficiles : en cas d’accident, en cas de meurtre. Dans les premières décennies du
XXe siècle cette mission a évolué vers la création des établissements financiers
créés par et pour les fonctionnaires. Dans l’entre-deux-guerres fonctionnait même
une banque des salariés publics (Banca Salariaţilor Publici), qui avait son siège
central à Bucarest. Dans une annonce publicitaire - parue sur la quatrième

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2350), ds. 207/1937, f. 164.
2
Statutele Societatei functionarilor publici din judetul Vâlcea …, 1895, p. 3.
3
Ibidem.
4
« Proectul Statutului Societatei Funcţionarilor Comunali », in Administraţia Publică, III, no 9, 15
15 janvier 1906, p. 2.
5
ANIC, fonds Organizaţiile profesionale ale salariaţilor P.T.T. din România (2958), ds. 1, r. 467,
c. 651- 652.
200 ANDREI FLORIN SORA

couverture d’une brochure sur la Société générale des retraités publics - étaient
présentés les buts de la Banque des Salariés Publics : prêter aux salariés et aux
retraités publics dans les meilleures conditions pour ceux-ci, ainsi que leur offrir
des assurances-vie, ainsi que sur les risques et les biens1.
Un autre exemple est donné par la création en 1929 dans la ville
universitaire de Cluj d’un foyer destiné aux filles des salariés publics, institution
fondée par l’Association des fonctionnaires administratifs de Transylvanie. Cet
établissement, dirigé par un comité composé de fonctionnaires (deux sous-préfets,
deux préteurs, deux notaires communaux), devait offrir une sorte de garantie
morale aux quarante filles des fonctionnaires administratifs, étudiantes à
l’Université, à l’académie commerciale ou au Conservatoire de Cluj, en assurant
pour une somme inférieure aux autres résidences universitaires et foyers, de
bonnes conditions et « le soin paternel »2.
Les rapports des organisations de fonctionnaires et de retraités du service
public avec le pouvoir (le gouvernement ou les pouvoirs locaux) ne touchent pas
seulement l’accomplissement de demandes générales. Le soutien politique de ces
organisations pouvait s’obtenir, nous l’avons vu, par la promesse de postes, même
dans le Parlement, ou par des donations accordées à ses organisations et
l’exemption d’impôts. Par exemple, en 1937, la mairie de la ville de Ploieşti a
accordé à la filiale locale du Blocul Pensionarilor un terrain de 812 mètres carrés,
afin de construire un foyer3.
Parfois, le statut des associations des fonctionnaires mentionnait des signes
d’identification de leurs membres : des symboles graphiques, des insignes, des
devises (« Tous pour un et Dieu pour tous »4), des drapeaux. Les sociétaires de
l’Association générale des fonctionnaires du Ministère des Finances, Les Services
Extérieurs) avaient le droit de porter un insigne – la Croix bleue avec le chiffre de
sa Majesté Royale Carol II, la Couronne Royale et les initiales de l’organisation5.
Les statuts de ces associations pouvaient inclure des règles de conduite à
l’intérieur de la société. Ainsi, dans le projet de statut de 1919 de l’Association du
personnel entier des PTT, parmi les devoirs de ses membres on demandait de
« mépriser le parti pris sous n’importe quelle forme et la délation, la jalousie et
autres tares sociales et professionnelles »6.
La presse et les associations de fonctionnaires, qui organisaient des fêtes
ou d’autres types d’activités, ont contribué à la cristallisation d’un esprit de

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2349), ds. 16/1924, vol. I, f. 176 v.
2
Revista administrativă, IX, no 13-14, 1er aout 1930, p. [169], note.
3
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia Generală a Poliţiei (2350), ds. 59/1937, f. 52.
4
Statutele Societatei « Peleşul » şi « Vârful cu dor » a Micilor Funcţionari, 1896, p. 3.
5
Statutele Asociaţiei Generale a Funcţionarilor din Ministerul de Finanţe Serviciile Exterioare,
Bucarest, 1937, p. 9.
6
ANIC, fonds Organizaţiile profesionale ale salariaţilor P.T.T. din România (2958), ds. 1, r. 467,
c. 652.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 201

groupe et au développement d’une sorte de solidarité entre les membres d’un


groupe de pairs. Michel Crozier observe que cette solidarité n’existe que dans une
perspective de résistance, dirigée contre les supérieurs, contre les groupes
concurrents et en même temps contre tout effort d’un ou plusieurs membres
d’imposer aux autres leur direction1. Dans le cas des fonctionnaires roumains, la
constitution d’un esprit de groupe a eu comme point de départ la solidarité décrite
par Crozier, mais il faut ajouter d’autres points communs, comme le prestige de la
fonction.
Néanmoins, l’organisation de fêtes, bals ou excursions n’ont pas été les
seules modalités d’expression des collectivités de fonctionnaires. On mentionne
aussi les cycles de conférences et les séminaires sur leurs missions dans l’État ou
même traitant de questions générales comme l’histoire et la civilisation, dont le
rôle était éducatif. Ces formes de rassemblement cherchaient également à se faire
connaître dans la communauté en organisant des fêtes ouvertes à tous. Ainsi, en
1937 auprès de la Société des retraités de service public de Iaşi (Blocul
Pensionarilor Publici), fonctionnait un chœur, composé par des hommes et de
femmes retraités.2
On peut se demander quelles ont été les causes qui ont fait que les hauts
fonctionnaires roumains ne se rassemblent pas dans des associations qui les
représentent. En outre, nous n’avons pas identifié des préfets en fonction qui
soient membres pleins des organisations des fonctionnaires. Dans les années 1920
il y a eu des préfets qui ont essayé de se rassembler dans des congrès. Les congrès
pouvaient constituer une première étape dans le processus de constitution d’une
association qui rassemble les préfets en fonction, ainsi que les anciens préfets. Un
tel congrès fut organisé à Iaşi le 3 février 1921 à l’initiative du préfet de Iaşi ;
seuls y ont participé les préfets de Moldavie, de Bucovine et de Bessarabie3.
La forte centralisation et le contrôle de l’État n’est pas un argument
expliquant l’absence en Roumanie d’une association des préfets, dans la mesure
où, dans d’autres pays plus centralisés, il existait de telles associations. En France
fonctionnait une association des préfets, tandis qu’en Prusse il y avait à la même
époque l’Association professionnelle des hauts fonctionnaires. En Roumanie la
fonction préfectorale était très politisée, le préfet titulaire - nous excluons les
militaires et les autres fonctionnaires délégués dans cette fonction - restait un
politicien local qui, au-delà des missions que l’État lui avait confiées, avait
comme but principal d’affermir son influence et celle de son groupe d’intérêts. La
fonction du préfet dépendait de changements du pouvoir et même de changements
au niveau de la direction du ministère de l’Intérieur. Néanmoins, des individus
nommés dans de hautes fonctions seulement pour des raisons politiques se
trouvaient dans tous les champs de l’administration.
1
Michel Crozier, Le Phénomène bureaucratique, p. 267-268.
2
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia generală a Poliţiei (2350), ds. 59/1937, f. 47.
3
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administraţiei centrale (331), ds. 84/1921, f. 1, 3.
202 ANDREI FLORIN SORA

Si les préfets n’étaient pas membres des organisations des fonctionnaires,


la situation diffère sensiblement dans le cas des autres membres du corps
préfectoral. Dans l’entre-deux-guerres, les chefs d’arrondissement ont formé leur
propre organisation à laquelle ont adhéré leurs adjoints : les préteurs et les
secrétaires d’arrondissement. Nous rappelons que dans cette période l’un des
(premiers) préteurs du département était délégué pour exercer également la
fonction de sous-préfet, délégation qui pouvait se prolonger sur plusieurs années.
On ne connaît pas avec exactitude la date de constitution de l’Association
générale des préteurs, on pense qu’elle fut créée au milieu des années 1920. Cette
organisation allait connaître une plus grande visibilité publique notamment
pendant les années de crise économique qui, en ce qui concerne les fonctions
préfectorales, coïncident également avec une instabilité législative. Toutefois, à la
différence des autres organisations des fonctionnaires, cette Association n’a
jamais rompu les bonnes relations avec le pouvoir. On peut parler aussi dans ce
cas d’une subordination implicite. Suite à la loi sur le statut des fonctionnaires
publics et des lois administratives des années 1920, les chefs d’arrondissement
avaient acquis la stabilité. Il restait à cette association à demander un salaire plus
élevé, qui prenne en compte la montée des prix et le coût de vie, et à condamner
les mutations arbitraires.
Un congrès de l’Association des préteurs fut convoqué à Bucarest entre le
30 octobre et le 1er novembre 1930, dans les locaux de la Préfecture d’Ilfov. Dans
la feuille de présentation du congrès, qui date de 26 septembre 1930, était
mentionné l’ordre du jour1 (plusieurs points autour desquels on devait débattre) et
un bref compte rendu sur la situation de l’administration du pays et plus
particulièrement sur le statut professionnel et social des membres de
l’Association2.

1
« L’ordre du jour du Congrès de l’Association générale des préteurs de la Roumanie, 1930:
1. Discours d’inauguration du Congrès.
2. L’état et le fonctionnement de l’Association des préteurs (rapporteur le premier préteur
Marin N. Paţac).
3. Proposition concernant la modification du statut.
4. Compléter le comité dirigeant.
5. La discussion sur le Budget.
6. Les attributions du préteur et la réorganisation de l’arrondissement.
7. Le statut moral et financier du préteur, en comparaison avec d’autres « chefs des
autorités ».
8. Le notaire au niveau de l’administration rurale.
9. Différents sujets d’ordre administratif.
10. La lecture des éventuelles études.
11. Des propositions.
(AJBv, fonds Prefectura Făgăraş. Biroul subprefectului, ds. 139/1930, f. 5).
2
« Le changement radical du système administratif exige un nouveau système de sauvegarde des
nos intérêts professionnels et spécifiques.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 203

Dans une Roumanie instable du point de vue politique il y avait, toutefois,


des fonctionnaires stables. Notamment, à partir du début du siècle, dans les postes
hautement placés ont fait leur apparition des fonctionnaires qui gardaient leur
fonction ou au moins des fonctions équivalentes à l’ancienne, pour une longue
période de temps. Cette situation était possible dans de nombreux espaces
administratifs, mais elle était plus habituelle dans la magistrature, dans des
directions qui jouissaient d’autonomie : les PTT, la SCFR, la Régie des
Monopoles de l’État, à la Cour des comptes, à la Cour de cassation. Dans l’entre-
deux-guerres, les conséquences du Statut de 1923 ainsi que la volonté du roi Carol
II de s’entourer de fonctionnaires qui lui soient d’abord loyaux, ont fait que dans
presque chaque ministère on pouvait retrouver de hauts fonctionnaires stables,
maintenus dans leurs postes ou des postes équivalents pour longtemps. Nous y
repérons donc une ressemblance avec le modèle des techniciens de l’Europe
occidentale.

Les fonctionnaires et la politique


Les quelques appréciations historiographiques sur la fonction publique en
Roumanie, de 1866 à 1940, tendent à simplifier trop la relation des fonctionnaires
publics avec le pouvoir/la politique, rapport caractérisé essentiellement par la
soumission des premiers. À notre avis, il serait plus juste de penser les
fonctionnaires publics - à l’exception des fonctionnaires journaliers et de certaines
catégories d’agents de l’État, proches du statut d’ouvrier - comme des
collaborateurs et même des associés du pouvoir politique. Il est certain qu’il existe
une pénétration de la fonction publique par le facteur politique et la limitation de
ce phénomène dans l’entre-deux-guerres constituera un fort signe de sa
professionnalisation. On peut parler ainsi d’une « coopération inégale» entre ces
deux acteurs, l’évolution du rapport fonctionnaires publics - pouvoir/
politiciens/élites étant déterminée par des facteurs politiques, économiques,
culturels, démographiques et extérieurs.

Nous voulons défendre ces intérêts d’une manière efficace et intense, et en accord parfait avec
d’autres catégories de fonctionnaires ; nous voulons travailler afin de promouvoir les intérêts
professionnels, chaque fonctionnaire doit devenir un modèle.
Ayant le sentiment du devoir de servir correctement les intérêts des malheureux, et en poursuivant
notre conscience, l’association des préteurs doit trouver les meilleures modalités et la force morale
de combattre les ennuis et les injustices.
Il est nécessaire que les prime-préteurs, les préteurs et les secrétaires d’arrondissement sachent ce
que notre association doit réaliser.
En conclusion, personne ne doit s’absenter de cette séance, parce que le futur de notre institution
est en jeu, et même notre existence. (AJBv, fonds Prefectura Făgăraş. Biroul subprefectului, ds.
139/1930, f. 5).
204 ANDREI FLORIN SORA

Dans la vision de Theodor Jerebie, contemporain avec le phénomène


étudié : « le fonctionnaire est obligé de soutenir tous les gouvernements et
personnes, fait qui amoindrit son autorité et conduit à la perte de son prestige …
ce n’est pas concevable que le fonctionnaire fasse de la politique en faveur d’un
gouvernement, il doit rester neutre en conservant sa liberté »1. La crainte d’une
déstabilisation de l’établissement étatique provoquée par les fonctionnaires
publics est devenue un « croque-mitaine » autant pour les gouvernants que pour
les défenseurs des droits des fonctionnaires. Le même Th. Jerebie affirme que
« les fonctionnaires peuvent causer au gouvernement beaucoup de mal (rău
simţitor), ils peuvent désorganiser, corrompre ou faire révolter la société. En
conséquence, le gouvernement doit détenir les moyens afin de prévenir ce mal »,
le licenciement de ceux qui troublaient l’ordre public étant une solution
envisageable2. Le revers de cette pensée était le suivant : « les fonctionnaires ne
sont pas seulement des serviteurs de l’État, mais également ses collaborateurs,
leur mission n’est pas d’être un outil. »3
Dans le régime électoral censitaire roumain, les fonctionnaires avaient une
position relativement forte. Du point de vue politique, ils ont constitué un moyen
de contrôle tant de la population que des processus importants dans la société, par
exemple les élections. Ils ont été aussi un instrument dans la lutte politique entre
les deux mouvements dominants du XIXe siècle: les conservateurs et les libéraux,
qui les ont traités comme une masse de manœuvre pour maintenir leur pouvoir
politique. Dans l’introduction d’un très riche article sur le statut des fonctionnaires
publics de 1923, le juriste George Alexianu définissait la période antérieure à la
promulgation de cette loi dans les termes suivants : « Une longue tradition
affermie surtout après l’Union a fait des fonctionnaires publics de véritables
prisonniers des hommes politiques. La vie administrative du pays était déterminée
par le parti politique au pouvoir. Le fonctionnaire était un instrument dans les
mains de ce parti. Il accomplissait son travail non pas dans l’esprit et la lettre de la
loi, mais selon le plaisir du chef politique, qui était l’homme du jour. »4
L’opinion publique de l’époque et l’historiographie ont accentué le
clientélisme des fonctionnaires et leur dépendance de la politique. Il y a eu des
licenciements abusifs à tous les niveaux de l’administration. Maintes fois à la
suite du changement du gouvernement, ils ont fait l’objet de licenciements, afin
d’employer à leur place des individus dévoués au nouveau régime. La fonction

1
Theodor Jerebie, Funcţionarii. Studiu Administrativ, Bucarest, 1892, p. 57.
2
Ibidem, p. 6-7.
3
Ibidem, p. 9.
4
George Alexianu, « Statutul funcţionarilor publici. Stabilitate şi inamovibilitate », in Revista de
Drept Public, no 4/1926, p. 519 ou la même citation dans le Statutul funcţionarilor publici,
Bucarest, Cultura Naţională, 1926, p. 5.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 205

publique a joué aussi le rôle d’une sorte de récompense accordée par les partis
politiques à leurs fidèles.
Parallèlement au processus de rationalisation de l’administration, devenu
visible notamment à partir des années 1860, le porte-parole et même les
fonctionnaires publics eux-mêmes ont saisi les avantages qui pouvaient être tirés
d’un mouvement politique qui défende leurs intérêts. À la veille de la Grande
Guerre, la stabilité dans la fonction était encore une vive demande, mais les
fonctionnaires se sont appropriés d’autres moyens qui leur ont permis la
survivance dans l’administration : l’éducation, une bonne connaissance des
réalités locales, l’insertion dans des réseaux d’influence. La politisation de
l’administration ne signifiait pas seulement l’éventuelle perte de la fonction au
moment où le parti était renvoyé du gouvernement. Elle pouvait constituer
également une chance pour obtenir un poste ou un avancement autrement
impossible soit en remplaçant un fonctionnaire licencié, soit par la nomination
dans des postes devenus vacants par mise à la retraite ou avancement, soit enfin
par un poste nouvellement créé.
La nature du système politique (le suffrage censitaire, l’alternative au
pouvoir, le fort clientélisme au niveau local) et la jeunesse du mouvement des
fonctionnaires ont fait que pendant le Vieux Royaume ceux-ci n’ont pas constitué
leurs propres organisations politiques. D’autre part, aucune formation politique
n’a réussi ou n’a assez essayé d’approcher, d’une manière très visible, les
fonctionnaires.
Dans l’entre-deux-guerres, le suffrage universel, la dégradation du statut
social des fonctionnaires et la croissance de l’autonomie dans les rapports avec les
supérieurs ont conduit vers une plus grande prise de conscience par les
fonctionnaires de leur force et de leur poids numérique. Si les fonctionnaires
publics n’avaient pas le droit d’être élus dans une fonction élective, ce n’était pas
le cas pour les anciens fonctionnaires, dans leur grande majorité des retraités.
Dans le contexte de la croissance des manifestations et des mouvements
des fonctionnaires et sous l’impact du suffrage universel, au début des années
1920, on assiste à l’intensification des efforts visant à la création d’une formation
politique qui défende les « serviteurs de l’État » de l’arbitraire des chefs, des lois
énoncées et même de la politisation de l’administration. Ces mouvements
politiques reposaient sur un fondement assez solide : les associations des
fonctionnaires publics, dont les représentants étaient ou avaient été membres des
sociétés des fonctionnaires. D’après nos sources, le premier essai des
fonctionnaires pour faire élire parmi eux de futurs députés qui défendent leurs
intérêts dans le Parlement roumain date de 1921, à Chişinău1. Un tel

1
Funcţionarul, Chişinău, V, no 11, 22 mai 1926, p. 1.
206 ANDREI FLORIN SORA

rassemblement politique de fonctionnaires publics et de retraités a été la Ligue


citoyenne (Liga cetăţenească), ayant comme président Nicolae Schina1, un ancien
magistrat, constituée en 1919-1920.
Une affiche parue dans un journal à l’occasion des élections législatives de
1926 faisait appel à tous les fonctionnaires, ainsi qu’à tout citoyen « lucide,
désireux de prospérité, d’ordre et de justice » de voter avec la liste de l’ « Union
citoyenne plus exactement l’Union des fonctionnaires, liste composée par
d’anciens fonctionnaires retraités, civils et militaires »2.
En 1937, les rapports des agents de la Sûreté générale contenaient des
informations sur l’essai de constituer une organisation politique forte qui défende
les droits des retraités : Uniunea Pensionarilor Publici din România (l’Union des
retraités du service public), dirigé par Nicolae Schina. En réalité, nous pensons
qu’il s’agissait d’une association de retraités, bien organisée au niveau local,
transformée en « organisation politique professionnelle » et qui restait proche de
l’Union des fonctionnaires publics. On peut parler plutôt d’une tactique de
Nicolae Schina et des autres anciens dirigeants des organisations des
fonctionnaires d’acquérir, encore une fois, un rôle politique. D’après les
informateurs de la Sûreté générale, en janvier 1938 les retraités avaient été reçus,
en audience par le nouveau Premier ministre Octavian Goga (28 décembre-10
février 1938), qui avait accepté que l’Union des retraités renvoie, aux futures
élections législatives, ses représentants dans le Parlement. Lors du congrès
régional - de Moldavie, de Bucovine et de Bessarabie - du 30 janvier 1938, les
dirigeants de l’Union des retraités, ont déclaré, plus ou moins publiquement, leur
attachement au gouvernement, et donc au Parti National Chrétien. Les
informateurs de la police ont indiqué le chiffre de 1000 participants3 à ce congrès,
auquel le ministre du Travail, Gheorghe Cuza, le fils de A. C. Cuza, un des
dirigeants du Parti National Chrétien, et le préfet de Iaşi, Titus Frangulea, ont
également participé. Gheorghe Cuza a pris la parole, en louant le gouvernement,
dont il était membre. Cette haute visite a eu le rôle d’apporter au gouvernement
plus de soutien et de montrer aux dirigeants de l’Union des retraités du service
public, que leur force politique était reconnue. Gheorghe Cuza a présenté aussi les
noms des représentants des fonctionnaires publics qui devaient déposer leur
candidature sur les listes du gouvernement aux prochaines élections législatives
qui devaient se tenir en mars 1938 : Nicolae Schina, D. V. Țoni et le professeur
Nisipeanu4.

1
Dans les années 1930, N. Schina a détenu la fonction de président de l’Association générale de
retraités, anciens fonctionnaires publics
2
Funcţionarul, Chişinău, V, 15 mai 1926, no 10, p. 3.
3
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia Generală a Poliţiei (2350), ds. 59/1937, f. 68 r.
4
Ibidem, f. 69 v.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 207

En février 1938, par un coup d’État, Carol II a dissous le Parlement élu en


décembre 1937 et a annulé également les élections législatives qui devaient se
tenir en mars 1938. Les partis politiques autres que le parti de gouvernement,
Frontul Renaşterii Naţionale (FRN), ont été interdits. Un nouvel Parlement ne
sera élu qu’en juin 1939, quand suite à la loi électorale de mai 1939, les femmes
ont reçu le droit de voter et d’être élues. Dumitru V. Țoni, ancien préfet, un des
dirigeants des mouvements des salariés publics, représentant de l’Association des
Instituteurs a été nommé à partir de mars 1938 sous-secrétaire d’État auprès du
ministère de l’Éducation dans plusieurs gouvernements du roi Carol II (du 30
mars 1938 à 7 septembre 1940).
Au congrès des salariés publics du 15 janvier 1939, tenu dans la salle
Marna, ceux-ci ont reçu la visite d’un de leurs, D. V. Țoni, devenu sous-secrétaire
d’État, grâce à ses liens parmi la classe politique, mais également suite à la force
de la FGF. Cette nomination peut être considérée comme une sorte d’invitation de
la part de Carol II adressée aux dirigeants des salariés publics à édifier un État
proche du modèle mussolinien. Le discours de V. Țoni est assez remarquable. Il
parle en sa double qualité de ministre et de dirigeant des salaries publics, des
instituteurs, n’oubliant de mentionner : « le Front de la Renaissance Nationale
n’est pas un parti politique », mais « un mouvement pour tous ceux qui se sentent
liés à cette Nation et Terre … tout Roumain doit être membre du Front de la
Renaissance Nationale, et surtout les fonctionnaires publics, parce que eux-mêmes
ont demandé les premiers cette chose»1 .
Lors de ce congrès a été votée une motion qui décidait :
« Tous les fonctionnaires publics ont le devoir, non seulement de s’inscrire
dans le Font, mais aussi d’être membres actifs et dévoués …
… Les associations professionnelles des salariés publics constituent à
partir d’aujourd’hui un seul corps, unitaires et solidaires, au service de sa Majesté
le Roi, de l’État et de la nation roumaine. »2
Les récompenses de la part du régime ne manquaient pas. Une note d’un
autre informateur ou agent du service de renseignement mentionnait que lors du
banquet tenu après le congrès3, Stancu Brădişteanu avait déclaré qu’aux
prochaines élections législatives la FGF aura cinq candidats, ayant leurs places
assurées4. S. Brădişteanu avait demandé également au Gouvernement que le

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia Generală a Poliţiei (2350), ds. 207/1937, f. 166-
167.
2
Ibidem, f. 164.
3
Ce banquet a été organisé dans le restaurant de la coopérative des fonctionnaires et des retraités
du service public.
4
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia Generală a Poliţiei (2350), ds. 207/1937, f. 176.
208 ANDREI FLORIN SORA

fonctionnaire public soit élu sans perdre sa qualité de fonctionnaire, pendant son
mandat il devait être considéré en congé1.
Dans le Parlement roumain de 1939, les partis politiques (dissous) ont été
remplacés par les catégories professionnelles. En théorie, personne ne représentait
les agents administratifs (les fonctionnaires publics de l’administration centrale et
des pouvoirs locaux). Néanmoins, Nicolae Schina s’est fait élire à Bucarest
comme député, représentant la catégorie « occupations intellectuelles »2 et
plusieurs représentants des salariés publics ont été élus au Sénat (D. V. Țoni,
Teodor Iacobescu, Mihai Carp, Grigore Orăşanu, etc.)3.

1
Ibidem.
2
Lista nominală a deputaţilor aleşi la 1 iunie 1939 cu arătarea profesiunii, stării civile şi a
domiciliului, 1939, p. 24.
3
Lista nominală a domnilor senatori cu arătarea categoriei, stării civile, profesiunii. Sesiunea 7
iunie, 1939.
Deuxième partie

Le corps préfectoral : législation, métier


Chapitre VI

L’évolution législative, 1864-1940

Dans les principautés médiévales de la Valachie (Ţara Românească) et de


la Moldavie, dès leur constitution au XIVe siècle, le prince régnant (domnitor)
exerçait son pouvoir non seulement au niveau de l’administration centrale, mais
aussi au niveau local par l’intermédiaire des dignitaires nommés par le prince et
dépendant de lui, qui avaient comme attributions la collecte des taxes et des
impôts, la défense du pays, la surveillance des routes, l’application des décisions
du prince et les procès. Néanmoins, dans les Principautés Roumaines un processus
de centralisation et de renforcement des institutions étatiques, analogue à celui des
pays de l’Europe Occidentale, n’a eu lieu que tardivement. Ce retard allait être
récupéré à partir de la deuxième moitié du XVIIIe siècle et notamment dans la
deuxième moitié du XIXe siècle par l’édification d’un cadre institutionnel et d’un
corpus de lois ayant comme modèle les pays occidentaux et tout spécialement la
France et la Belgique.

Les modèles de l’institution préfectorale roumaine


On peut établir un rapport de similarité entre le régime administratif
roumain et celui de la France du XVIIIe siècle. Par ailleurs, nous ne devons pas
écarter totalement la thèse d’Alexis de Tocqueville sur la continuité de
l’administration entre l’Ancien Régime et la période d’après 1789, et pour lequel
le préfet continuait l’intendant1. Les acquis révolutionnaires et les réformes
napoléoniennes ont modifié substantiellement les buts et le fonctionnement de ces
institutions administratives ; avant 1789, même en France, il n’y avait pas, au sens
strict du terme, de fonction publique, les principales charges de l’État étaient des
offices institués par le Roi2.
Les principes de liberté, égalité et fraternité n’ont pas été les seules valeurs
répandues en Europe par la France révolutionnaire. L’établissement d’un nouveau
cadre institutionnel et législatif, la promulgation de trois constitutions (la
Constitution de l’an I, la Constitution de l’an III et la Constitution de l’an VIII) et
celle du Code civil ont modifié substantiellement non seulement la France, mais
1
Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, Paris, Gallimard, 1981 [1856], p. 135.
2
Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 1990, p. 61.
212 ANDREI FLORIN SORA

aussi le droit européen. Au niveau de l’administration locale, les décrets


révolutionnaires de 1789 ont créé le département comme circonscription
administrative1, organisé sur le principe de l’élection et celui de la collégialité. La
loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) a réglé le fonctionnement et le
contrôle du pouvoir central au niveau local, même si elle s’est limitée à présenter
un nouveau schéma organisationnel et à désigner les agents chargés d’apporter à
la France l’unité, la stabilité et le respect des lois. Depuis son application, en plus
de deux cents ans, le concept de service public a évolué, mais cette loi a marqué le
système administratif européen, imposant une direction de développement de
l’administration territoriale, qui, dans le cas français, n’a été abandonnée que
pendant la Révolution de 1848. En bref, la loi du 28 pluviôse an VIII a confirmé
la division du pays en départements et en communes2. On a créé aussi une
circonscription administrative intermédiaire entre le département et la commune :
l’arrondissement, dirigé par un sous-préfet3.
L’article 3 de la loi du 28 pluviôse précisait, sans mentionner ses
attributions, que le « préfet sera seul chargé de l’administration »4. En confiant
l’autorité administrative dans le cadre du département seulement au préfet, la
volonté de Napoléon d’avoir un régime fort et centralisé était un fait accompli.
Durant le Consulat et l’Empire les attributions du préfet, qui d’ailleurs sur la
longue durée n’ont pas fait l’objet de changements radicaux, seront mieux définies
dans les circulaires de Napoléon et de ses ministres5 et, après 1815, dans des
décrets-lois, arrêtés ministériels etc.
Le préfet était le chef de l’administration départementale et l’agent du
gouvernement au niveau local : il devait transmettre et accomplir les ordres du
1
Même si le département est une création révolutionnaire, ce mot a été proposé par le marquis
d’Argenson dans l’ouvrage Considérations sur le gouvernement de la France, paru en 1764, où il
proposait un nouveau découpage du territoire en circonscriptions plus petites que les provinces,
nommées « départements », Jean-François Auby, Jean-Marie Pontier, Le département, Paris,
Economica, 1988, p. 7.
2
En 1790, 83 départements ont été créés, eux-mêmes divisés en districts. En 1811, sous l’Empire,
on comptait 130 départements, en 1815 leur nombre a baissé à 86. En 1860 la France
métropolitaine comptait 89 départements.
3
En 1800, le nombre d’arrondissements français était de 398.
4
Jean Amet, L’évolution des attributions des préfets de 1800 à nos jours, Paris, 1954, p. 15.
5
Ainsi par exemple de la circulaire du 21 ventôse an VIII du ministre de l’Intérieur, Lucien
Bonaparte, adressée aux premiers préfets : « Votre mission s’étend à toutes les branches de
l’administration intérieure. Vos attributions embrassent tout ce qui tient à la fortune publique, à la
prospérité nationale, au repos de vos administrés. Vous êtes appelés à seconder le gouvernement
dans le noble dessein de restituer la France à son antique splendeur et d’asseoir enfin ce
magnifique édifice sur les bases inébranlables de la liberté […] Si vous êtes fidèles aux principes
que je vous ai posés […] l’influence de vos travaux sera telle que, dans quelques années, le
voyageur, en parcourant votre département, dira avec émotion : ici administre un homme de
bien », cf. Jacques Régnier, Les préfets du Consulat et de l’Empire, 1907, cité par Jean Amet, op.
cit., p. 18.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 213

gouvernement; il avait des attributions de nature administrative, de maintien de


l’ordre et de police, d’animation politique, des attributions militaires (la
conscription). Le préfet était nommé par le Premier Consul, à partir de 1804 par
l’Empereur, et il était assisté par le Conseil général (dont la tâche était la
répartition des impôts) et par le Conseil de préfecture (surtout un tribunal chargé
du contentieux administratif). Ces conseils ne participaient en rien à
l’administration proprement dite. Le préfet était aidé par un secrétaire général.
Plus tard on a créé la fonction de chef de cabinet du préfet, distincte de la fonction
de secrétaire général de préfecture.
La fin de l’empire napoléonien et l’arrivée de Louis XVIII sur le trône de
la France n’ont pas été accompagnées par la suppression de l’institution
préfectorale qui est devenue un point fort du maintien du régime autoritaire ; tout
au contraire, elle a été mieux délimitée du point de vue juridique. Pendant le
Second Empire, deux textes constitutionnels, ayant pour but déclaré la
décentralisation, ont été promulgués : le décret du 25 mars 1852 complété par le
décret du 13 avril 1861, par lesquels on a étendu et mieux précisé les compétences
des préfets et des sous-préfets et on leur a donné plus de cohérence, autorité et
prestige1.
L’établissement de la IIIe République a eu comme effet la promulgation, le
10 août 1871, d’une nouvelle loi, dite de décentralisation, qui complétait une autre
loi du 10 juillet 1871. La loi de décentralisation affermissait le pouvoir du conseil
départemental, et précisait d’une manière plus claire le double rôle administratif
du préfet : organe du pouvoir central et organe du département. Cette loi
maintenait le préfet en tant qu’administrateur de droit commun conformément à
l’article 3 de la loi du 28 pluviôse an VIII ; le président du Conseil général était le
représentant du département, sans être son administrateur2. Suite à une autre loi du
5 avril 1884, le préfet n’a plus bénéficié de pouvoirs directs sur l’administration
communale.
Le décret-loi du 5 novembre 1926 a modifié et a complété les lois de 1871
et de 1884, en consolidant les pouvoirs et même le statut du préfet. À partir de
1935, on assiste à un renforcement de la tutelle administrative et, à la fin des
années 1930, les préfets recevaient plus d’attributions militaires et des attributions
concernant la défense nationale, prérogatives qui leur avaient été déjà confiées
pendant la Première Guerre mondiale.
Comme en France au début du XIXe siècle, dans la Roumanie du XIXe
siècle l’absence d’une loi qui codifie d’une manière précise les tâches des préfets
et des sous-préfets a été suppléée par des arrêtés ministériels, par des articles de
1
Le préambule de la loi de 1852 était le suivant : « on peut gouverner de loin, mais on
n’administre bien que de près », Bernard Le Clère et Vincent Wright, Les Préfets du Second
Empire, Paris, Armand Colin, 1973, p. 37.
2
J. Amet, op. cit., p. 87.
214 ANDREI FLORIN SORA

loi sur d’autres institutions étatiques ou par des décrets-lois qui leur ont accordé
des devoirs précis (le décret-loi du 21 avril 18671, les lois sur les contrats
agricoles du 28 mars 1872) et surtout les textes législatifs sur l’organisation des
communes et des départements.
En ce qui concerne l’exemple et les emprunts belges, nous rappelons que
la Constitution belge de 1831 a servi de source juridique au Principautés
Roumaines/Roumanie pour le projet de constitution de 1859 et pour la
Constitution de 1866 ; l’administration locale belge n’était pas inconnue aux
acteurs politiques roumains. Le principe d’autonomie locale et la structure de
l’administration étaient mentionnés dans la constitution de 1831 qui avait
consacré la division de la Belgique en neuf provinces et « l’autonomie des
provinces et des communes, en leur reconnaissant une vie propre et une
administration jusqu’à un certain point indépendante du gouvernement »2. Les
représentants du pouvoir central au niveau local, le gouverneur provincial et le
commissaire d’arrondissement, tous les deux nommés par le Roi, avaient moins
de prérogatives et d’autorité que les préfets et les sous-préfets français, ce qui est
un des aspects ayant éloigné les législateurs roumains du modèle belge.
L’administration locale roumaine a été édifiée en réalisant une symbiose entre
l’administration française et son homologue belge, qui, peu de temps après, s’est
estompée dans la faveur de la première.
Le choix et la préservation du modèle français ne s’expliquent pas
seulement par sa modernité en comparaison avec les anciennes réglementations
législatives roumaines sur l’administration locale, par le prestige de la France ou
par une certaine efficacité de ces institutions en France, mais aussi par le fait que
jusqu’à la loi de 1929, au-delà des buts déclarés, tous les gouvernements roumains
ont voulu centraliser le pouvoir pour mieux contrôler et mieux gouverner. La
législation sur l’administration publique française et notamment le régime des
agents du pouvoir central et leur contrôle sur le niveau local répondaient au mieux
à la volonté des hommes politiques et des politiciens roumains de bâtir un État
unifié et fort.

1
Par la loi du 21 avril 1867 les sous-préfets et les policiers ont reçu d’une manière provisoire des
attributions de juges de paix, notamment le droit de juger des affaires civiles. Cette loi, en vigueur
jusqu’en 1879, contredisait le principe de séparation des pouvoirs énoncé clairement par la
Constitution de 1866. Les sous-préfets ont accumulé la fonction de juge de paix suite aux manques
financiers nécessaires à la création de justices de paix, comme le prévoyait la loi judiciaire du 9
juillet 1865 (Ioan M. Bujoreanu, Colecţiune de legiuirile României vechi şi nuoi cîte s-au
promulgat pene la finele anului 1870, Bucarest, 1873, p. 799).
2
Eugène Bernimolin, Les institutions provinciales et communales en Belgique. Traité théorique et
pratique de la législation provinciale et communale. Ainsi que des lois électorales qui s’y
rattachent, Bruxelles, 1891-1892, tome premier, p. 74.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 215

Les agents du pouvoir central dans les Principautés Roumaines


au XVIIIe siècle et dans la première moitié du XIXe siècle. La
terminologie
Pour un meilleur profit économique et le maintien de la stabilité dans la
région, l’Empire des Habsbourg a introduit en Olténie (gagnée suite à la paix de
Passarowitz du 21 juillet 1718 et perdue en 1739)1, des principes administratifs
avancés : l’institution des fonctionnaires spécialisés et rétribués, la hiérarchie et la
division administrative, la responsabilité et la gestion des actes. Le décret impérial
autrichien du 22 février 1719, complété par d’autres actes émis la même année, a
réglé la structure administrative de l’Olténie. Ainsi, le nouveau territoire a été
organisé en province dirigée par un conseil, ayant son siège à Craiova, formé de
quatre conseillers et d’un président (ou ban)2, ayant des attributions
administratives, fiscales et judiciaires, sous le contrôle direct du commandant
militaire de la Transylvanie, résidant à Sibiu, qui a pris le titre de Principatus
Valachie Supremus Director3. Pour une administration plus efficace, l’Olténie
préservait son ancienne division en cinq départements (judeţ4), dirigés par un
vornic5, chaque département étant divisé en quatre cercles/arrondissements
(plasă), ayant à leur tête un ispravnic6.
Une démarche significative dans le processus de consolidation du pouvoir
central a été essayée par le prince phanariote Constantin Mavrocordat, en 1740
pour la Valachie, et en 1741 pour la Moldavie. Le changement de structure
administrative réalisé par le prince Mavrocordat dans les années 1740 faisait
partie d’un corpus de réformes sociales, économiques et juridiques qui visaient à
la croissance du pouvoir central, la rentabilisation du système fiscal, de l’autorité
du prince et pour un meilleur contrôle des ressources économiques du pays. Ces
changements ont été envisagés, afin de réduire l’autonomie des boyards et de
diminuer le grand nombre de familles exemptées du payement de l’impôt, ainsi
que de combattre la vénalité des agents publics, la coutume de l’achat des

1
En ce qui concerne l’Olténie sous domination autrichienne, voir Şerban Papacostea, Oltenia sub
stăpânire românească, Bucarest, Editura Enciclopedică, 1998 [1971].
2
Si au début tous membres de ce conseil étaient des boyards roumains, graduellement cette
instance va se germaniser. En 1726, trois membres sur cinq, y inclus le président étaient allemands
(Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, deuxième édition, Bucarest, Hamangiu,
2006 [2005], p. 92).
3
Ibidem.
4
Au début, le nom de judeţ a été employé pour désigner l’agent du prince régnant dans une
contrée, et cette division administrative a pris à son tour ce nom.
5
En 1732 à la tête des judeţe, le vornic roumain a été doublé par un (fonctionnaire) allemand, M.
Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 92.
6
Un arrondissement était composé de plusieurs villages, chacun dirigé par un pârcălab ou vătaf,
nommés au début par les propriétaires terriens, et quelque temps après directement par les autorités
autrichiennes.
216 ANDREI FLORIN SORA

fonctions, le démantèlement de l’autorité du prince. Une innovation législative,


qui a influencé pour beaucoup de décennies autant l’évolution de la noblesse (les
boyards) que le statut de l’agent étatique, a été l’imposition d’une règle par
laquelle la qualité de boyard dépendait de la fonction publique1 remplie au niveau
central ou local. Cette fonction était une sorte de titre nobiliaire, non héréditaire.
Constantin Mavrocordat était ouvert aux idées des Lumières, il possédait une
riche bibliothèque et, également, il avait en tête les changements administratifs
introduits en Olténie par les Autrichiens.
L’administration territoriale et les agents du pouvoir central ont fait l’objet
d’une réorganisation par l’uniformisation et la codification de la coutume et par de
nouveaux règlements et lois. Ainsi, dans chaque unité administrative territoriale
(judeţ en Valachie et ţinut en Moldavie)2 fonctionnait un ispravnic, représentant du
pouvoir central, recruté parmi les boyards de la première et la deuxième classe. Peu
de temps après, à la tête de chaque ţinut ou judeţ on a nommé deux ispravnici. En
lignes générales, ces « fonctionnaires » étaient chargés de veiller au maintien de la
justice, de protéger les pauvres des abus des agents fiscaux, de surveiller les
notables des villages dans la collecte des impôts3. Dans chaque département
fonctionnaient des troupes armées, subordonnées à l’ispravnic, ayant comme buts
de préserver l’ordre, de combattre les cambrioleurs, les révoltes et utilisées aussi à
lever les impôts. Même si les réformes de Constantin Mavrocordat prévoyaient le
fonctionnement d’un juge pour chaque département, l’implication de l’ispravnic
dans les affaires judiciaires n’a pas cessé. Quelques décennies plus tard, Alexandru
Ipsilanti (Ypsilanti), un autre prince phanariote a essayé de faire mieux fonctionner
l’administration. Ainsi, la Pravilniceasca Condică (1785), adoptée en Valachie,
mentionnait, une fois encore, que chaque département devait avoir un juge, même si
l’ispravnic ne perdait pas entièrement son rôle dans les affaires judiciaires.
Se servant du modèle introduit en Olténie, Constantin Mavrocordat a créé
les divisons de département, les futurs arrondissements : plai (pour les pays de
haute ou moyenne montagne) et plasă (dans les plaines) en Valachie et ocol en
Moldavie - unités administratives qui rassemblaient plusieurs villages. Les vătafi
de plai et zapcii4 en Valachie et les ocolaşi en Moldavie étaient directement

1
Au XVIIIe siècle il existait des dignités publiques liées à une fonction exercée ou pas ; les
fonctionnaires sans emplois bénéficiaient du titre conféré par une ancienne fonction.
2
Les divisions territoriales (judeţe et ţinuturi) sont attestées dès la fin du XIVe siècle et surtout à
partir du XVe siècle, sans qu’elles soient des entités précises. Au début, le nom de judeţ désignait
l’agent du prince dans une région. Pour plus d’informations voir Paul Negulescu, « Istoricul
judeţelor din România », in Revista de Drept Public, XVII, no 1-2/1942, p. 82-105.
3
Ovidiu Sachelarie et Nicolae Stoicescu (dir.), Instituţiile feudale în Ţările Române, Bucarest,
Editura Academiei R.S.R., 1988, p. 238.
4
Le mot zapciu est emprunté à la langue turque (zaptyie), alors que le mot vătaf est d’origine slave
slave (de l’ucrainien vataha et du polonais wataha). Le mot ispravnic est lui aussi d’origine slave,
russe. Voir Manuela Saramandu, Terminologia juridic-administrativă românească în perioada
1780-1850, thèse de doctorat, Université de Bucarest, 1986, p. 44, 49-50.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 217

subordonnés aux ispravnici, ayant à l’échelle de leur unité administrative les


mêmes attributions que leurs supérieurs1 : administratives, judiciaires et fiscales.
Il faut noter qu’ils ne bénéficiaient pas de traitement. Si le zapciu et l’ocolaş
étaient nommés par l’ispravnic, le vătaf de plai, dans la mesure où il avait aussi
des attributions militaires, était normalement nommé par le prince régnant2. À la
fin du XVIIIe siècle, Alexandru Ipsilanti a changé l’institution du zapciu, en se
donnant le droit de le nommer. Le zapciu a reçu aussi des tâches policières et le
droit de ramener les coupables en justice, le pouvoir d’être juge dans des petites
affaires judiciaires ; on a prévu également qu’il soit payé3.
Dans de nombreux projets de réforme rédigés par les Moldaves et les
Valaques dans la deuxième moitié du XVIIIe siècle et dans la première moitié du
XIXe siècle, le statut des agents étatiques et l’administration constituent des
thèmes importants censés résoudre beaucoup de problèmes et faire évoluer la
société4.
L’adaptation des idées novatrices sur le champ de l’administration et la
croissance du degré d’indépendance par rapport à l’Empire ottoman, directement
liée au désir de l’Autriche et de la Russie de s’assurer le contrôle de ces régions,
ont conduit à l’évolution institutionnelle des Pays Roumains. Une première étape
a été le rétablissement des princes autochtones. En ce qui concerne
l’administration locale, on rappelle les essais du prince valaque Grigore IV Ghica
d’améliorer le fonctionnement de l’administration. Dans ce but, par un acte du
3/15 août 1823 il avait réglementé les attributions des agents territoriaux (les
ispravnici, les sameşi5, les zapcii), démarche qui s’ajoutait à bien d’autres, dont
l’interdiction du trafic de fonctions publiques (un acte du 15/27 septembre 1822)
sous la menace de punitions physiques6, action qui n’a pas empêché l’essor de ce
phénomène.
Du point de vue administratif territorial, les Règlements organiques ont
maintenu la division des Principautés en judeţe en Valachie et ţinuturi en
Moldavie7 – qui n’ont pas reçu de personnalité juridique1 - dirigés par un
1
Ioan C. Filitti, Principatele Române de la 1828 la 1834. Ocupaţia rusească şi Regulamentul
organic, Bucarest, 1934, p. 117.
2
M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 109.
3
O. Sachelarie et N. Stoicescu, op. cit., p. 518.
4
En ce qui concerne les principales demandes concernant l’administration et les fonctionnaires
contenues dans les projets de réformes et les programmes politiques de cette période voir: M.
Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 130-131, 130n.
5
Fonctionnaire administratif qui avait des attributions fiscales dans le département: comptable,
cassier et responsable de la collecte des impôts.
6
M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 128.
7
En ce qui concerne ces unités administratives territoriales, leur nom remonte à l’époque
médiévale. On précise que si en Moldavie les ţinuturi et judeţe ont pris le nom de la plus
importante ville et seulement quatre ont pris leur nom d’après la rivière dont ils étaient traversés
(Cârligătura, Putna, Covurlui et Tutova), en Valachie on observe la situation inverse: seulement
deux départements ont pris le nom d’une ville (Brăila et Buzău) et les autres étaient nommés du
218 ANDREI FLORIN SORA

cârmuitor/ocârmuitor (en Valachie) ou un ispravnic administrativ (en Moldavie).


Sur le moment, le nombre de ces unités administratives est resté inchangé, mais
suite à la création, à l’initiative du général Kiseleff, d’une commission pour
chaque pays qui établisse une meilleure découpe du territoire, en Moldavie leur
nombre est tombé de 16 à 132. En Valachie sont restés 18 districts jusqu’au 1er
janvier 1845, quand on a supprimé le département de Saac, dont le territoire est
revenu aux départements de Prahova et de Buzău. En 1856, suite à la guerre de
Crimée, par l’incorporation du sud de la Bessarabie, le nombre de ţinuturi de la
Moldavie est monté à 16.
Les administrateurs du « département » (cârmuitor/ispravnic
administrativ) – un dans chaque unité administrative - étaient nommés pour trois
ans par le prince régnant parmi deux candidats proposés par le Conseil
administratif (Règlement organique de la Valachie, art. 352). Ils étaient
subordonnés au ministère de l’Intérieur, mais ils pouvaient recevoir également des
ordres des autres ministres (Règlement organique de la Valachie, art. 147). Il est
important de souligner que ces « préfets » n’étaient plus des simples agents du
prince régnant, mais des représentants du pouvoir exécutif au niveau local.
Pour un contrôle plus efficace on a maintenu la division des
« départements » en plaiuri et plăşi en Valachie, ocoale en Moldavie dirigés par
un sub-cârmuitor/subcârmuitor et respectivement par un privighetor de ocoale,
nommés, dans les deux pays, pour trois ans. En Valachie ce « fonctionnaire »
d’arrondissement était nommé par le prince, suite à la recommandation du Conseil
administratif parmi deux candidats choisis par les propriétaires du département et
le « préfet » (Règlement organique de la Valachie, art. 353)3, tandis qu’en
Moldavie il devait être propriétaire dans la circonscription et était choisi par les
dirigeants des villages (une sorte de maire, les vornicei) et le « préfet »
(Règlement organique de la Moldavie, art. 404). Ce système d’élection suivait le
modèle russe, il encourageait la nomination dans ces fonctions de propriétaires
terriens, de petits ou des moyens boyards de l’arrondissement concerné, bons
connaisseurs des problèmes locaux et insérés dans les réseaux locaux d’influence.
Une autre innovation était prévue dans le Règlement organique de la
Moldavie : il stipulait que si le « préfet » ne prenait pas de mesures pour résoudre
les problèmes constatés par le chef d’arrondissement, ce dernier pouvait faire
appel à la hiérarchie administrative en s’adressant directement au « ministre » des

nom de la rivière ou des montagnes. Pour Negulescu ce constat s’expliquait par le fait qu’en
Valachie la création des judeţe a été antérieure aux villes ; par contre, en Moldavie les villes
étaient plus vieilles que les ţinuturi. P. Negulescu, op. cit., p. 88-89.
1
Les villes avaient personnalité juridique.
2
Adrian Macovei, « Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei între anii 1832-1862 » (II),
in Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie ‘A. D. Xenopol’, XX, 1983, p. 173.
3
En 1851, une autre loi a changé la modalité de nomination des chefs d’arrondissement en
Valachie, selon laquelle ils étaient nommés par le gouvernement parmi quatre candidats proposés
par les propriétaires des terres, locaux.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 219

Affaires intérieures (Règlement organique de la Moldavie, art. 405). L’historien


du droit administratif Manuel Guţan considère que les Règlements organiques ont
voulu créer par l’institution du chef d’arrondissement « l’exécutant fidèle des lois
et des ordres des supérieurs hiérarchiques et d’autre part, le gardien des intérêts
autant des propriétaires que des paysans »1. À notre avis, ces fonctionnaires
d’arrondissement étaient plutôt une sorte de relais administratif, politique,
relationnel et même social. Cette fonction était un liant entre les petits notables
locaux et les grands boyards, assurant l’enrôlement des premiers dans les affaires
publiques. Les agents du pouvoir central au niveau local n’avaient pas de
juridiction dans les villes.
L’administration militaire russe n’a pas imposé seulement un cadre
législatif (les Règlements organiques), aussi limité fût-il, elle a également fait des
efforts pour que les lois et les réglementations soient appliquées. Si le contrôle de
l’administration centrale était plus facile à réaliser, le maintien des règles était
difficile à accomplir au niveau local où la fonction publique reste une source de
revenu illicite et de pouvoir. Dans cette période on voit se mettre en place un
contrôle plus étroit du centre qui va créer les instruments lui permettant une
appropriation plus efficace du territoire : l’envoi dans le territoire de
fonctionnaires du centre2. La croissance du nombre d’archives administratives, la
création des Archives Nationales et la conservation des archives constituent
d’autres éléments qui attestent de la constitution d’un appareil bureaucratique.
Dans la hiérarchie des rangs nobiliaires, la dignité publique de « préfet »
était assimilée en Moldavie à la cinquième classe ; ainsi la personne qui
remplissait cette fonction pouvait recevoir le titre de comite, ban ou spătar.
Les droits, les obligations, les charges et les attributions des agents du
pouvoir central au niveau local seront revus par diverses lois, réglementations et
circulaires ministérielles. Ainsi une circulaire de décembre 1840 émise en
Moldavie nous dévoile les attributions du chef d’arrondissement concernant la
situation sanitaire, les travaux agricoles, l’entretien et même la construction de
ponts et de chaussées, l’organisation des stocks (magazii de rezervă), la tutelle sur
l’administration des villages3. Une autre circulaire de juillet 1847 du ministre de
l’Intérieur de la Valachie pendant le règne de Gheorghe Bibescu décrivait les
devoirs du sous-dirigeant (subcârmuitor), parmi lesquels l’obligation d’habiter
l’arrondissement, de ne pas prendre des terrains en fermage4. En outre, cette
circulaire incluait comme devoir du chef d’arrondissement la mission de défendre
les intérêts des paysans, en agissant contre ceux qui abusaient des paysans.

1
Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Bucarest, All Beck,
2005, p. 29.
2
Un tel ordre a été donné au Conseil administratif par le général Kiseleff le 16 juillet 1831, qui a
dû envoyer des agents pour mettre en ordre et organiser les chancelleries des districts, y compris
les registres administratifs. M. Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, p. 156.
3
Ibidem, p. 157.
4
Ibidem.
220 ANDREI FLORIN SORA

L’administration locale ne pouvait pas manquer de figurer dans les


programmes de la révolution de 1848 dans les Pays Roumains. Le programme
rédigé par Mihail Kogălniceanu, intitulé Les aspirations du parti national de la
Moldavie, et inspiré de sources occidentales, offre le modèle de régime
administratif souhaité. Le pays continuait d’être divisé en départements (ţinuturi),
ayant à leur tête un administrateur (administrator) – dénomination plus
occidentale, mais pas introduite par Kogălniceanu – nommé par le prince régnant
et par un conseil départemental (sfat ţinutal) – une nouveauté –, des
arrondissements (ocoale), dirigés par un sous-administrateur (subadministrator),
nommé également par le prince, et des communes. Le département et la commune
devaient ainsi devenir des circonscriptions administratives ayant des institutions
propres et des membres de conseils locaux élus.
L’effort timide de codification, par la politique des petits pas, des
fonctions d’agent du pouvoir central au niveau territorial a continué dans les deux
pays après 1848. Le processus de codification et l’essai de centralisation, en
étendant le contrôle du « gouvernement » à tous les niveaux, étaient des
manifestations de l’ « étatisation » du pays – trait de la modernisation. En 1851,
en Valachie, le « gouvernement » a essayé de limiter le pouvoir des notables
locaux et de « nationaliser » l’administration publique locale par une loi qui
modifiait les modalités de recrutement du chef d’arrondissement (le
subcârmuitor), en décidant de faire lui-même les nominations, parmi quatre
candidats proposés par les propriétaires de l’arrondissement1.
En Moldavie, un arrêt du 7 avril 1852 du prince Grigore Alexandru Ghica
a voulu réglementer le processus d’admission, voire l’élection, des chefs
d’arrondissements (privighetori de ocoale). Une commission formée de boyards
devait vérifier si les candidats remplissaient les conditions d’admission et assurer
l’impartialité du processus d’élection. Les candidats à cette fonction devaient
satisfaire plusieurs conditions : d’âge (avoir au moins 25 ans), de fortune (des
propriétés immobilières d’au moins 10.000 lei), professionnelles (« connaître leur
métier ») et morales (n’avoir pas fait l’objet d’une condamnation pénale ou civile,
n’avoir pas été auparavant sanctionné disciplinairement par le licenciement d’une
autre fonction, ne pas être suspecté de questions immorales)2.
Ces essais des gouvernements des deux pays, continués les années
suivantes, de se doter d’une administration efficace ont été encouragés par la
Commission créée suite au Traité de Paix de Paris. Cette instance internationale a
accordé une attention spéciale aux fonctionnaires délégués qui devaient être un
relais entre le gouvernement et les villages. Sur ce sujet, la Commission,

1
Idem, Istoria administraţiei publice locale …, p. 32.
2
Adrian Macovei, op. cit. (III), in Anuarul Institutului de Istorie şi Arheologie ‘A. D. Xenopol’,
XXI, 1984, p. 210-211.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 221

composée des représentants des sept grandes puissances de l’époque,


recommandait que le gouvernement assume en exclusivité la décision de sélection
et de nomination de ses fonctionnaires, comme « une expression de l’unité et de la
hiérarchisation stricte de l’administration publique étatique »1. Dans les années
1850 et au début des années 1860 plusieurs projets de réformes de
l’administration locale, militant pour la décentralisation administrative, ont été
proposés par Barbu Catargiu en 1857, Vasile Boerescu (La Roumanie après le
Traité de Paris du 30 mars 1856, parue en 1859) et Ion Ghica (Reorganizarea
României. Partea întâi. Comuna, 1861).
La dénomination utilisée pour désigner le chef du département a été
changée au cours des années 1850 en celle d’administrator (administrateur). À
partir du début des années 1860, dans les actes administratifs, dans la presse et
dans l’ensemble de la population commence d’être employée la dénomination de
prefect (préfet), terme qui s’est maintenu jusqu’en 1949.
Le plus haut fonctionnaire dans l’arrondissement (sub-
cârmuitor/privighetor de ocoale) a vu aussi son nom remplacé dans les années
1850 par une dénomination moderne, sub-administrator (sous-administrateur) qui
reflétait une certaine occidentalisation de la société. La population employait
encore en un sens péjoratif l’ancien terme de zapciu, par lequel on voulait
souligner le caractère oppressif des sous-préfets envers les paysans. À partir de
1860 dans les dossiers administratifs, parallèlement avec l’emploi du terme préfet,
on a commencé à utiliser celui de sous-préfet pour désigner le principal agent du
pouvoir central au niveau de l’arrondissement. Dans la Dobroudja, acquise par la
Roumanie en 1878, jusqu’au début des années 1890 le chef d’arrondissement était
désigné du nom d’administrateur (d’arrondissement)2. En 1901, pour peu de
temps, on a essayé un changement dans l’administration territoriale par la création
du réviseur communal (revizor comunal) qui avait des attributions semblables à
celles du sous-préfet, fonction qui continuait d’exister. En 1904, l’ancien sous-
préfet est devenu inspecteur communal (inspector comunal), dénomination
changée encore une fois en 1908 en celle d’administrateur d’arrondissement
(administrator de plasă).
Évolution du nombre de départements
Année 1862 1880 1914 1920 1925
Nombre 33 32 34 76 71

1
M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale …, p. 52.
2
Le choix du gouvernement roumain de désigner autrement le chef d’arrondissement dans la
Dobroudja peut paraît étrange et l’explication n’en est pas évidente. Nous considérons que par la
dénomination d’administrateur, les autorités roumaines voulaient exprimer leur attention à l’égard
de cette nouvelle province, tout en soulignant, d’autre part, son statut particulier dans l’État
roumain.
222 ANDREI FLORIN SORA

Évolution du nombre d’arrondissements


A. 1864 1880 1882 1892 1896 1904 1905 1906 1908 1914 1925 1938
N. 163 167 119 227 116 406 1501 258 372 221 407 429

Dans l’entre-deux-guerres le chef d’arrondissement apparaît sous la


dénomination de préteur (pretor), dans les lois administratives de 1925, 1936,
1938 et premier préteur (prim-pretor)2 dans la loi décentralisatrice de 1929. Par la
loi de l’unification administrative du 14 juin 1925, la dénomination qui désignait
l’ancien directeur de préfecture a été remplacée par celle de sous-préfet. Pour
assurer une lecture facile du texte nous avons choisi d’utiliser plutôt la
dénomination de chef d’arrondissement pour désigner le sous-préfet/inspecteur
communal/administrateur d’arrondissement/préteur/premier préteur et d’employer
le moins possible celle de sous-préfet. En ce qui concerne le chef de la
chancellerie de la Préfecture nous avons préféré sa première dénomination, celle
de directeur de préfecture au lieu de celle de sous-préfet.

Conservatisme versus modernisation.


Essais et projets de réforme, 1859-1892
L’un des premiers décrets-lois sur l’administration locale après la
réalisation de l’unification administrative de la Moldavie et de la Valachie visait,
en 1861, une nouvelle fonction : celle de chef de la chancellerie de la préfecture,
une sorte d’adjoint du préfet3. Il est intéressant de souligner d’abord qu’en ce qui
concerne le préfet et le sous-préfet nous ne disposons pas d’un tel règlement,
constat qui s’explique simplement par le fait que seule la fonction de directeur de
préfecture était une création. Le directeur de la préfecture était le chef
hiérarchique de tous les fonctionnaires de la préfecture4 ; en outre, il devait mener

1
Loi du 1er avril 1905.
2
La dénomination de pretor tire son origine du latin (praetorius) où elle désignait la plus haute
fonction dans l’armée après celle de consul, ainsi qu’un haut magistrat élu. En Transylvanie, le
(proto) pretor est la traduction roumaine du chef de cercle administratif (föszalgabiró) sous le
régime hongrois. Il est intéressant de noter que le mot pretor dans l’espace roumain n’a survécu
que dans la République de Moldavie (l’ancienne Bessarabie) où il désigne le chef de
l’administration des arrondissements (sectoare) de la capitale Chişinău. Les pretori de la ville de
Chişinău sont des fonctionnaires publics, nommés par le Conseil de la ville, sur proposition du
maire ; ils sont les représentants du maire dans l’arrondissement.
3
Décret no 697 du 1861, in Colecţiune de legiuirile României …, p. 803.
4
« Le directeur de préfecture a le devoir d’observer le degré de discipline de ses adjoints et de tous
les employés de la chancellerie de la Préfecture, et pour n’importe quelle désobéissance de la règle
ou non accomplissement de leurs devoirs, le directeur expose au préfet ses constats et si la
situation ne s’améliore pas il présente au préfet un rapport par écrit, et si dans ce cas non plus le
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 223

à bien les devoirs du préfet dans son absence du chef-lieu du district ou en cas de
maladie. La fonction de directeur de préfecture était semblable à celle du
secrétaire général de préfecture en France. La création de cette nouvelle fonction
et l’étude de l’activité des préfets et des demandes faites par les ministres de
l’Intérieur de l’époque nous révèlent que les devoirs et même le statut des
membres de l’administration préfectorale ont été occidentalisés par l’adoption et
surtout l’adaptation du modèle français dans l’espace roumain. Ce phénomène a
été mis en place par la modification de la législation et par les administrateurs (les
ministres de l’Intérieur et certains membres de l’administration préfectorale).
Même si jusqu’en 1892, la Roumanie n’a pas connu de loi sur
l’organisation du ministère de l’Intérieur ou de lois qui se penchent exclusivement
sur la fonction de préfet et de sous-préfet, certains des devoirs de ces « serviteurs
de l’État » étaient esquissés dans d’autres actes législatifs et circulaires
ministérielles. Les attributions, les devoirs et même la conduite des agents du
pouvoir central ont été mieux précisés dans des circulaires du Premier ministre
Mihail Kogălniceanu1. Ainsi, en ce qui concerne notre étude de cas, dans une
lettre de janvier 1860, le Premier ministre de la Moldavie demandait aux préfets
de nommer comme dans les préfectures, les sous-préfectures et la police des
fonctionnaires ayant au moins une formation gymnasiale2.
Deux des lois qui ont réduit la nécessité d’une codification spéciale des
attributions des préfets et des sous-préfets ont été La loi des communes rurales et
urbaines (le décret no 394)3 et la Loi des conseils départementaux (le décret no
399), toutes les deux promulguées le 31 mars/12 avril 1864 et parues dans le
Moniteur officiel le 2/14 avril 1864, sous un gouvernement dirigé par Mihail
Kogălniceanu4.

préfet ne prend pas des mesures, le directeur peut rapporter au Ministère en lui présentant les abus
en question ». Colecţiune de legiuirile României …, p. 803-804.
1
De tels écrits administratifs de l’époque de Cuza peuvent être consultés dans l’ouvrage de Vasile
C. Nicolau, Priviri asupra vechii organizări a Moldovei, Bârlad, [1913], p. 243-251.
2
Cf. Nicolae Corivan, « Mihail Kogalniceanu şi organizarea administrativă a Moldovei în prima
sa guvernare din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza », in Studii şi articole de istorie, vol.
XII, 1968, p. 96.
3
La loi des communes rurales et urbaines de 1864 ne décrivait que la relation administrative entre
les agents du gouvernement et l’administration locale représentée par les maires et les conseils
communaux. Les membres du conseil d’une commune rurale devaient présenter leur démission au
sous-préfet et ceux d’une ville au préfet (art. 52). Le sous-préfet était un agent de médiation entre
les conseils des communes rurales et le Comité directoire (art. 70), Lege pentru comunele urbane
şi rurale a Principateloru-Unite Române, Bucarest, 1865.
4
Ces lois visant l’administration départementale et respectivement rurale avaient comme
fondement les projets de loi du 20 novembre/2 décembre 1861 et du 11/23 juin 1862, issus de la
Commission centrale.
224 ANDREI FLORIN SORA

Par la loi des conseils départementaux de 1864, même si le texte ne le


disait pas explicitement, le département recevait la personnalité juridique1,
conséquence implicite de l’existence d’un patrimoine du département2. Le conseil
départemental roumain et son organe exécutif, Comitetul permanent,
ressemblaient beaucoup au Conseil provincial et à la Députation permanente
belges, ainsi qu’au Conseil général français3. Manuel Guţan apprécie à juste
raison qu’« il est difficile de faire une délimitation stricte de l’influence française
ou de l’influence belge, en raison, d’une part, du fait que le législateur roumain
n’a pas toujours requis les sources, et d’autre part, du fait que, au moins en
matière de principes d’organisation de l’administration publique locale, le droit
belge est entièrement tributaire du droit français»4.
Le Conseil départemental était une autorité collégiale élective5 avec des
attributions délibératives6, alors que le Comité permanent était son organe
exécutif, formé de trois membres et trois suppléants élus pour une période de
quatre ans parmi les conseillers départementaux7. La loi sur les conseils
départementaux mentionnait également l’arrondissement, comme unité
administrative-territoriale, et le sous-préfet.
En ce qui concerne la loi sur les communes rurales, nous nous limitons à
faire seulement quelques remarques. À la tête de la commune rurale, qui jouissait
de personnalité juridique, il y avait un conseil et un maire, élus par les habitants
jouissant du droit de vote dans la commune. L’élection du maire des communes
rurales devait être approuvée par le préfet, pratique qui s’expliquait par le fait que
le premier était également agent du gouvernement. Dans les villes - les communes
urbaines – le processus d’élection était un peu plus compliqué, le maire était
nommé par le prince régnant parmi les trois premiers conseillers communaux qui
avaient réalisé le meilleur résultat.

1
La personnalité juridique du département sera expressément reconnue dans la loi sur
l’organisation des autorités administratives extérieures du ministère de l’Intérieur de 1892, et
ensuite par la loi des conseils départementaux du 31 mai/12 avril 1894.
2
M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale …, p. 129.
3
Dans le cas de la loi communale, son principal artisan M. Kogălniceanu avait indiqué très
clairement l’influence belge, Ibidem, p. 98-99.
4
Ibidem, p. 98.
5
L’élection pour le conseil départemental se réalisait sur la base du suffrage censitaire, en
respectant les conditions de la loi électorale du 2/14 juillet 1864, mais les électeurs de chaque
arrondissement étaient rassemblés cette fois-ci dans un seul collège électoral. Le nombre de
membres du conseil départemental a eu l’évolution suivante : par la loi de 1864 deux conseillers
pour chaque arrondissement leur nombre variant ainsi de 2 (pour le département d’Ismail) à 14
(pour les départements de Dolj Argeş, Iaşi, Râmnicu-Sărat, Prahova, Mehedinţi, Vâlcea,
Dâmboviţa), se fixant ultérieurement pour chaque département à 12 (1872), 24 (1883), 18 (1894),
élues sur quatre ans et demi, et renouvelés tous les deux ans.
6
M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale …, p. 85.
7
L’institution du Comité permanent a été transformée suite à la loi de 1894 en Délégation
départementale.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 225

Même si ces deux lois ne concernaient pas directement l’institution


préfectorale1, on imposait ainsi une certaine direction de développement du
système administratif local, caractérisé par la centralisation administrative et le
contrôle politique exercé par le gouvernement. Le préfet recevait le rôle d’organe
exécutif, étant seul chargé de l’exécution des actes du Conseil du département ou
du Comité permanent. Le préfet, agent (commissaire) du gouvernement auprès du
conseil départemental (La loi des conseils départementaux du 2 avril 1864, art. 3)
était le président du Comité permanent, ayant le droit de vote et, en cas de partage
des voix, le vote décisif. En cas de dissolution du conseil, jusqu’à la nomination
d’un nouveau comité directeur choisi par le nouveau conseil départemental, le
préfet restait le seul à administrer les affaires départementales (La loi des conseils
départementaux du 2 avril 1864, art. 108). La loi sur les conseils départementaux2
a interdit aux fonctionnaires des préfectures et des sous-préfectures d’être
membres du conseil départemental.
Les législateurs roumains ont préféré et soutenu - jusqu’à la loi
administrative du 3 août 1929 - le double rôle du préfet : agent (commissaire) du
gouvernement et chef de l’administration départementale décentralisée3. En ce qui
qui concerne le sous-préfet, il devait informer le Comité permanent sur les
irrégularités, les manques administratifs et les abus des administrations des
communes rurales, mais, en réalité, il répondait seulement devant le préfet.
La loi sur les conseils départementaux du 31 mars/12 avril 1872
affermissait le processus de centralisation : la relation des agents du pouvoir
central dans le territoire avec le Conseil départemental et le Comité permanent
était explicitement présentée, ce qui nous permet de mieux comprendre la place de
ces fonctionnaires dans le système administratif roumain. Un des principaux
changements que cette loi a apportés consistait dans la modification des modalités
de nomination des conseils départementaux : le système collégial unique de
l’arrondissement a été remplacé par celui des collèges électoraux, utilisé pour
l’élection des membres du Parlement.
Dans le règlement d’application de la loi on précisait pour la première fois
les devoirs et le fonctionnement de la chancellerie de la préfecture, comparables à
ceux du Comité permanent. Le personnel de la chancellerie, payé en égale mesure
par la Trésorerie et par le département, devait s’occuper des activités

1
La loi communale de 1864 a eu elle aussi une grande importance dans le processus de
développement institutionnel de la Roumanie : elle donnait la personnalité juridique aux
communes, créant les prémisses pour un régime d’autonomie locale dans un État moderne.
2
Loi du 2 avril 1864 sur les conseils départementaux, in Colecţiune de legiuirile României …, p.
866-876.
3
En France, ce problème a engendré de nombreux débats et modifications de lois qui ont limité le
pouvoir du préfet, notamment la loi du 10 août 1871, changements qui pourtant n’ont pas
influencé le statut de leurs homologues roumains.
226 ANDREI FLORIN SORA

d’administration générale et d’administration départementale1. Le directeur de


préfecture était chargé de gérer la préfecture et d’accomplir les obligations du
préfet en son absence. Un changement significatif visait le préfet qui cessait d’être
le président de l’exécutif du Conseil départemental, le Comité permanent, tout en
conservant en échange un rôle de commissaire du gouvernement auprès des deux
instances administratives et en restant le seul chargé de l’exécution de ces
décisions.
En ce qui concerne le sous-préfet, la loi de 1872 prévoyait qu’en plus des
attributions d’administrateur, policier et juge de paix, il était aussi responsable de
l’inspection des communes rurales en rapportant au Comité permanent, par
l’intermédiaire du préfet, les problèmes de son arrondissement, les améliorations,
les résultats de ses inspections dans les caisses communales et des contrôles des
registres de l’état civil2. La loi de 1872 transformait le sous-préfet en un agent de
surveillance et de transmission ; il n’exerçait aucun pouvoir administratif propre3.
Le processus de centralisation de l’administration locale, bien visible dans
la loi des conseils départementaux de 1872, a été accentué par la loi des
communes rurales et urbaines du 9/21 avril 1874, fait qui contrevenait aux
principes énoncés dans la Constitution. La loi de 18744 prévoyait que le maire des
communes rurales soit nommé parmi les conseillers, par le ministère de
l’Intérieur, sur proposition du préfet et dans les villes, le maire soit nommé parmi
les conseillers, par décret du prince, sur proposition du ministère de l’Intérieur
(art. 82)5. Dans la loi de 1874, le maire préservait son statut de délégué de
l’administration centrale, sous l’autorité du gouvernement, qualité prévue aussi
dans la loi des communes rurales et urbaines de 1864 (art. 88). En outre, le maire
était le seul désigné à administrer la commune, rurale et urbaine (La loi du 9 avril
1874, art. 81). Une fois les libéraux revenus au pouvoir, la législation communale
a été modifiée par la loi du 10/22 août 1876, qui était en grande partie un retour à
la loi de 1864. Les changements initiés par la loi de 1876 ont été achevés par la loi
de novembre 1882.

1
Règlement d’application de la loi sur les conseils départementaux, le 1/13 avril 1872, in
Appendice la Colecţiunea de legiuirile României Vechi şi nuoi, cîte s-au promulgatu de la 1
ianuarie anulu 1871 până la 1 ianuarie 1875 şi în continuare, Bucarest, 1875, p. 53.
2
Ibidem.
3
Christodul Suliotis, Elemente de drept constituţional, Bucarest, 1881, p. 66.
4
Loi sur les communes urbaines et rurales, décret du 5 avril 1874, promulgué le 9 avril 1874, in
Appendice ..., p. 149-151.
5
Dans la loi de 1864, le maire des communes rurales était choisi parmi les électeurs en même
temps que les membres du Conseil. La nomination du maire devait être approuvée seulement par
le préfet. Dans les villes, le maire était nommé par le prince parmi les trois conseillers qui avaient
obtenu les meilleurs résultats à l’élection.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 227

La loi libérale du 1/13 mars 1883 sur les conseils départementaux a mis fin
à l’ambiguïté existant au niveau départemental, en renforçant la décentralisation
administrative: à la tête du Comité permanent il y avait un président, désigné par
le prince régnant parmi les membres du Conseil, chargé, à la place du préfet, de
l’exécution des décisions du Conseil et du Comité. Le préfet restait commissaire
du gouvernement auprès du Conseil, mais son obligation principale était d’assister
le président.
Dans un des premiers traités de droit administratif roumains, outre les
attributions administratives et d’agent de police judiciaire, George D. Bildirescu
en rappelait une autre qui paraissait avoir échappé aux autres juristes de l’époque :
il s’agit des attributions du préfet dans l’ordre judiciaire, en ce qui concernait la
composition des listes de jurés et des listes de membres de la Chambre de
commerce1. Ainsi, dans cette « fonction », le préfet devait juger les contestations
relatives à l’inscription sur les listes en vue de la constitution des Chambres de
commerce, conformément aux articles 8 et 9 de la loi du 2 octobre 1864, de même
qu’il devait se prononcer sur les contestations visant les listes des jurés,
conformément à l’article 268 du Code de procédure pénale, qui lui donnait le droit
de juger cette question en première instance2.
Un texte législatif important qui n’a pas encore fait l’objet d’une recherche
juridique ou historique est la loi du 21 avril 1867, par laquelle les sous-préfets et
les policiers recevaient temporairement des attributions de juges de paix3,
notamment le droit de juger des affaires civiles. Cette attribution a été maintenue
jusqu’en 1879. Il est inutile de souligner que la loi du 21 avril 1867 contredisait le
principe de la séparation des pouvoirs, introduit dans les Pays Roumains avec les
Règlements organiques, un principe bien valorisé dans la Constitution de 1866.
Les essais d’organisation du ministère de l’Intérieur et surtout
d’administration territoriale, promues par Mihail Kogălniceanu, ont été continués
après 1866, mais de nombreux projets de loi et débats dans le Parlement ne se sont
pas concrétisés avant 1892. Comme dans la France de la même période ou dans
d’autres pays européens, la réorganisation de l’administration territoriale a été un
thème majeur de débat dans l’opinion publique et au sein des forces politiques.
Dans la période 1866-1892, les premiers ministres Ion Ghica, C. A. Rosetti,
Theodor Rosetti, le général George Manu (1890)4 ont initié des projets de
réformes concernant les administrations centrale et locale5.
1
George D. Bildirescu, Elemente de drept public şi administrativ, Craiova, 1895, p. 59.
2
Ibidem, p. 59.
3
On rappelle que les agents de l’administration centrale dans l’arrondissement détenaient des
compétences judiciaires bien avant 1867, accordées par Procedura condicii criminale (La
procédure criminelle) du prince Barbu Stirbey ou par la Code de procédure pénale de 1864.
4
M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale …, p. 150-151.
5
Pendant cette période, parallèlement au processus officiel de rédaction des projets de loi, nous
signalons aussi des projets de réforme rédigés par des notabilités locales, politiciens, juristes, une
pratique qui existait depuis la première moitié du XIXe siècle. Parmi ces essais on trouve le
228 ANDREI FLORIN SORA

Ion Ghica n’a pas détenu longtemps la fonction de chef du Conseil des
ministres de la Roumanie, fait qui ne l’a pas empêché d’être l’auteur de plusieurs
initiatives législatives ayant comme but la fondation d’un appareil étatique
moderne. Pendant le gouvernement de Ghica, du 15/27 juillet 1866 au 28
février/12 mars 1867, on a rédigé un projet de loi concernant le ministère de
l’Intérieur, un texte moderne dans sa conception et ses buts, par lequel on
établissait les fonctions et la structure de ce ministère1 et les attributions des
fonctionnaires publics. Ce projet n’abordait pas les conditions d’admissibilité ou
les sanctions appliquées aux fonctionnaires en cas d’infractions ou désobéissance
à la loi. En revanche, on accordait plus d’attention à la fonction de préfet, de sous-
préfet et de directeur de préfecture et à d’autres fonctions publiques. Le projet ne
précisait pas, mais ne niait pas non plus le double rôle du préfet (agent du
gouvernement et chef des autorités locales), en présentant d’une manière très
claire les nombreuses attributions du préfet dans sa qualité d’agent du pouvoir
exécutif - l’agent de tous les ministres et le gardien de tous les services publics.
Les attributions du préfet touchaient toutes les sphères de la vie publique
(art. 16-31): la police et l’ordre public, la salubrité et la propreté, l’administration
des biens des fonds publics, l’application de la loi, la moralité publique, le
développement de l’industrie et du commerce, la tutelle sur les Églises et les
prêtres. Ce projet contenait beaucoup d’éléments de modernité, dont l’article qui
mentionne que les décisions du préfet étaient obligatoires, mais qu’il était, d’autre
part, responsable de ses actes. Nous considérons que les initiateurs de ce projet
prévoyaient la bureaucratisation excessive du pays et la nécessité de nommer dans
cette fonction des hommes forts avec un champ d’action et de pouvoir étendus.
Ainsi, un article qui a été effacé précisait que: « toutes les questions d’ordre
administratif prévues par les lois sont résolues par le préfet sans qu’il fasse appel
au ministre. »2

mémoire du général Theodor Balş envoyé en 1867 au Conseil des ministres et à Carol I. Écrit en
français, le texte plaidait pour une plus grande indépendance dans l’administration locale, pour ce
que de nos jours on appelle déconcentration administrative. L’auteur se demandait comment il
était possible d’abandonner la Moldavie à la discrétion des préfets, des sous-préfets, des maires et
des tribunaux judiciaires, en proposant comme solution un gouverneur pour cette région. Mémoire
sur l’administration actuelle de la Moldavie, ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia
administrativă (2601), ds. 397/1867, passim.
1
Dans ce projet, le ministère de l’Intérieur était organisé en deux services et plusieurs directions :
le service central (la direction générale administrative – deux directions, la direction du service
sanitaire central, la direction du Télégraphe et de la Poste, la direction générale des prisons) et le
service extérieur (les préfectures, les sous-préfectures, la préfecture de la police de Bucarest, la
police des villes, auxquelles s’ajoutaient les établissements pénitentiaires et les centres de travaux
forcés et correctionnels et les services locaux du télégraphe et de la poste), ANIC, fonds Ministerul
de Interne. Divizia administrativă (2601), ds. 396/1867, f. 3 v.–4 r.
2
Ibidem, f. 6 v. – 8 v.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 229

Un seul article présentait la fonction de directeur de préfecture qui devait


recevoir une autorité plus limitée que celle prévue par le règlement de 1861, en
vigueur en 1867. Il restait chef de la chancellerie de la préfecture, remplaçant le
préfet en cas d’absence, mais tout en étant responsable de ses actions1. En outre,
le directeur de préfecture devait contresigner la correspondance et les actes du
préfet. En ce qui concerne le sous-préfet (art. 33-41), il devait seulement remplir
la fonction d’agent de transmission, de renseignement et de surveillance,
administrant l’arrondissement sous les ordres du préfet. Pourtant, comme le
préfet, le sous-préfet avait dans son arrondissement des attributions de police, il
participait à la collecte des impôts et accomplissait les demandes venant de la part
des juges2. Faire des inspections dans les communes et corriger les problèmes
devaient figurer aussi parmi les charges du sous-préfet.
Pendant un nouveau gouvernement dirigé par Ion Ghica (15 décembre
1870 – 11 mars 1871) on a proposé plusieurs projets de loi, y compris sur le
ministère de l’Intérieur, démarche continuée sans succès par le gouvernement
suivant dirigé par le conservateur Lascăr Catargiu. Par rapport au projet de 1867,
les attributions des préfets, des sous-préfets et des directeurs de préfecture étaient
presque les mêmes, à l’exception du fait que le préfet pouvait suspendre, en cas
d’infraction, n’importe quel fonctionnaire qui lui était subordonné, sous réserve
d’en rendre immédiatement compte au Ministère ; quant aux sous-préfets, aux
policiers et aux directeurs de préfecture, le préfet ne pouvait pas les suspendre
sans l’accord préalable du Ministère3.
Sous les gouvernements libéraux de 1876 à 1888, l’institution sous-
préfectorale a été un des sujets principaux dans deux projets de loi sur
l’organisation du ministère de l’Intérieur4, plutôt deux vaines tentatives de
changer les attributions et les devoirs du sous-préfet pour en faire un fonctionnaire
modèle. Le premier projet de loi, rédigé par le ministre de l’Intérieur, C. A.
Rosetti, a eu comme conséquence la réduction du nombre des sous-préfets de 167
à 119, à partir du 1/13 avril 18825. Six ans plus tard, en 1888, sous l’impact des
émeutes paysannes, le Premier ministre et le ministre des Affaires intérieures, le
conservateur Theodor Rosetti a cherché à changer d’une manière radicale la
fonction de sous-préfet. La démission de son gouvernement a rendu impossible la
promulgation d’un projet de loi qui prévoyait le remplacement des sous-préfets
par des chefs de canton (şef de canton) ou des commissaires d’arrondissement
(comisar de ocol), pour lesquels on aurait dû créer 400 postes ; leurs attributions
ne différaient pas trop, mais on codifiait mieux leurs devoirs et leur rôle dans
l’engrenage administratif.

1
Ibidem, f. 8 v.
2
Ibidem, f. 8 v., 18 r.
3
Idem, (2602), ds. 299/1871, f. 11 r.
4
D’autres projets sur l’organisation du ministère de l’Intérieur ont été débattus en 1868, 1871,
1874, 1878.
5
DAD, no 74, 11 mars 1882, séance du 10 mars 1882, p. 1190.
230 ANDREI FLORIN SORA

La législation sur les agents du pouvoir central dans le territoire au


cours de la dernière décennie du XIXe siècle : les lois de 1892

Longtemps attendues, la loi sur l’administration centrale du ministère de


l’Intérieur (du 19/31 avril 1892) et la loi sur l’administration territoriale du même
ministère ont accordé plus de stabilité et des droits pour les fonctionnaires, en
contribuant ainsi au processus de professionnalisation des fonctionnaires publics
et à la modernisation de l’appareil étatique. À partir de 1892, plusieurs lois et
modifications significatives des lois ont été adoptées, la grande partie d’entre elles
concernant la fonction de sous-préfet.
La loi du 1/13 novembre 18921 sur les « services extérieurs » du ministère
de l’Intérieur prévoyait que dans chaque département, les affaires générales de
l’État soient gérées par un préfet aidé par une administration constituée au niveau
de la préfecture formée d’un directeur, un chef de bureau, un archiviste, un
enregistreur et des copistes (art. 8-9) et par le personnel des sous-préfectures. Au
niveau de la division du département, l’arrondissement, figurait comme agent du
gouvernement un sous-préfet, aidé par un adjoint et un « archiviste - enregistreur -
copiste » (art. 10-12).
Par la loi visant l’administration extérieure de 1892, la place du préfet dans
la hiérarchie du ministère de l’Intérieur ainsi que dans l’administration territoriale et
sa subordination envers diverses institutions ont été bien précisées. Il était
subordonné au ministre de l’Intérieur et, en raison de ses attributions, également,
aux autres ministres. Le préfet était responsable de la préservation des droits de
l’État dans sa relation avec les citoyens, les départements, les communes et toute
personne juridique ; il avait l’obligation d’inspecter régulièrement les sous-
préfectures et les communes de son département ; il assumait la charge de publier et
de veiller à l’exécution et au respect de la loi. Une des obligations essentielles du
préfet consistant à maintenir l’ordre et la sûreté publique (art. 15-16)2, il disposait
du droit d’user de la force publique contre rébellions, émeutes, manifestations
bruyantes ou d’autres événements imprévus qui pouvaient menacer l’ordre public,
la sûreté de la population et des propriétés ; il devait rapporter sur ces problèmes au
ministre de l’Intérieur (art. 17). Le préfet avait en charge la police administrative et
préventive de son département, ayant aussi le droit d’instituer des règlements, s’ils
étaient approuvés par le ministre de l’Intérieur (art. 16).
La dignité de chef de l’administration départementale conférait au préfet
de vastes attributions, caractéristiques aux directions spéciales du ministère de
l’Intérieur ou aux autres ministères. Ainsi, le préfet avait aussi comme devoirs
l’inspection des routes nationales et départementales, la responsabilité de veiller

1
MO, no 169, 1/13 novembre 1892, p. 4905-4908.
2
Les attributions du préfet et du sous-préfet de maintenir l’ordre et la sûreté publique se sont
multipliées à la suite de la promulgation de la loi du 1er septembre 1893 sur la gendarmerie rurale.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 231

sur l’administration des biens des églises communales, l’administration des


hôpitaux, des asiles, des établissements charitables d’État ou privés et des écoles
publiques, autant d’institutions où il était qualifié pour faire des inspections. Il
devait intervenir en cas de calamités naturelles (inondations, incendies,
épidémies). Il était délégué par le ministère des Affaires étrangères à délivrer des
passeports, à l’exception des villes où il y avait un préfet de police (art. 25). En sa
qualité de représentant du gouvernement central, le préfet devait présider toutes
les cérémonies publiques et officielles dans le chef-lieu du département, à
l’exception des villes où étaient cantonnés des commandants de corps d’armées.
Dans la loi du 1er novembre 1892 on prévoyait de restreindre
l’indépendance des fonctionnaires publics, le préfet ayant le droit de veiller sur
tous les employés administratifs de l'État, du département, des communes et des
établissements d’utilité publique et rapportant immédiatement à l’autorité de
laquelle dépendaient ces fonctionnaires (art. 19).
L’institution du préfet a fait l’objet d’une reforme deux ans plus tard, en
1894, par la loi sur les conseils départementaux du 31 mai/12 avril 1894. À
l’intérieur de l’administration locale décentralisée le changement visait l’organe
exécutif du conseil départemental, le comité permanent. Un premier changement
concernait son nom, changé en Délégation départementale, ainsi que sa structure
et ses attributions. La Délégation départementale était composée de trois membres
et trois suppléants, dirigés par le doyen d’âge, tous élus pour deux ans parmi les
membres du Conseil. Cette instance avait son siège à la préfecture, le préfet étant
obligé d’y participer. On observe que la Délégation départementale recevait moins
d’attributions par rapport au Comité permanent, qu’elle remplaçait tout en gardant
néanmoins les attributions de contentieux électoral et de tutelle administrative en
matière fiscale et budgétaire1. En échange, le préfet redevenait le chef de
l’administration « décentralisée » du département. Il recevait également des
attributions délibératives en dehors des sessions du Conseil départemental ; en cas
de dissolution du Conseil, le préfet restait seul en charge de l’administration des
intérêts locaux du département jusqu’à l’installation d’une nouvelle délégation,
choisie par le nouveau Conseil2. Un autre changement réalisé par la loi sur les
conseils départementaux de 1894 consistait dans le fait que le Conseil perdait le
droit de nommer ses fonctionnaires.
Par la loi du 1/13 avril 1903 sur l’organisation de la police générale, à
l’exception de Bucarest et de Iaşi – où il y avait un préfet de police – sous les
ordres des préfets ont été mis les bureaux de police des communes urbaines3. En

1
M. Guţan, Istoria administraţiei publice locale …, p. 157.
2
Ibidem, p. 158.
3
Ibidem, p. 198.
232 ANDREI FLORIN SORA

ce qui concerne les communes rurales, la loi de 1904 précisait très explicitement
que les maires exerçaient leurs attributions policières sous le contrôle des préfets.
La fonction de directeur de préfecture était décrite en quatre articles
seulement (Loi du 1er novembre 1892, art. 26-28, art. 48). Ce fonctionnaire était le
chef de la chancellerie de la Préfecture et il devait remplacer le préfet en cas
d’absence de celui-ci1. À la différence des textes des lois antérieures, ce
fonctionnaire cessait d’être simultanément le chef de la chancellerie de la
Préfecture et le secrétaire du Comité permanent. Par la loi sur les conseils
départementaux de 1894, le caractère fort centralisateur opéré par les
conservateurs est aussi visible par le droit que le directeur de préfecture,
jusqu’alors seulement agent du gouvernement, prenait, sous l’artifice de la
délégation, en cas d’indisponibilité du préfet et dans les responsabilités de celui-ci
dans les affaires locales du département.
Les articles concernant la fonction de sous-préfet occupaient un espace
plus grand. En principe, le sous-préfet préserve son rôle d’exécution, mais dans
les cas de force majeure il pouvait prendre des mesures qu’il considérait utiles. Il
avait l’obligation de prendre des mesures garantissant la sûreté générale de son
arrondissement, la protection et la police des foires, des locaux publics et des
routes, l’intervention contre les rébellions, « les réunions séditieuses ou
bruyantes » ou contre d’autres événements qui auraient pu menacer l’ordre public.
A cette fin, il avait le droit d’ordonner l’intervention de la force armée cantonnée
dans son arrondissement. Comme officier de police et comme auxiliaire du
ministère public, le sous-préfet recevait des fonctions policières et judiciaires2 :
d’arrêter les personnes qui tombaient sous l’incidence du Code pénal et de
collaborer avec le tribunal. Comme le préfet, au niveau de son arrondissement, le
sous-préfet devait prendre des mesures en cas de calamités naturelles, et il avait le
droit d’inspecter les hôpitaux, les prisons, les institutions de bienfaisance, etc. Il
était en contact et à la disposition des agents techniques chargés de la construction
ou de l’entretien des routes. Le sous-préfet devait accomplir tous les ordres et les
instructions qu’il avait reçus de la part du préfet, pour l’application des lois et
l’exécution des mesures propres à l’administration, il devait informer le préfet sur
toutes les activités qui avaient eu lieu dans son arrondissement, préfet auquel il
présentait d’ailleurs des rapports mensuels.

1
Les devoirs incombant aux trois catégories d’agents de l’État dans le département ont été plus
explicitement présentés dans le Règlement d’application de cette loi (MO, no 171, 3/15 novembre
1892, p. 5033-5038).
2
Les attributions qu’avaient le sous-préfet de maintenir l’ordre et le contrôle qu’il exerçait sur les
communes rurales au nom de l’autorité centrale se sont renforcées avec la Loi de la gendarmerie
rurale du 1er septembre 1893. La gendarmerie rurale dépendait du ministère de l’Intérieur, du
ministère de la Guerre et du ministère de la Justice. À cette époque-là, au niveau de
l’arrondissement, les unités de la gendarmerie étaient subordonnées au sous-préfet.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 233

Les lois de 1892 sur le ministère de l’Intérieur et d’autres lois et


règlements sur les ministères et les institutions publiques établissaient des
conditions d’admissibilité pour les fonctionnaires publics qui démontraient une
certaine volonté des législateurs d’édifier un appareil étatique moderne et efficace.
La loi sur l’administration territoriale de 1892 mentionnait le niveau
minimum d’études requis du directeur de préfecture et du sous-préfet, mais non
du plus important agent de l’État au niveau local : le préfet. Ainsi, pour devenir
sous-préfet, il était obligatoire d’être diplômé d’une faculté de droit ou des
sciences de l’État. Cette condition était considérée par le député libéral C. I.
Stoicescu comme normale, vu le « progrès de civilisation que traverse le pays » et
de fait que « le nombre d’hommes aptes à être nommés dans l’administration a
augmenté»1.
Le préfet, le directeur de la préfecture et le sous-préfet étaient nommés par
décret royal, suite à la recommandation du ministre de l’Intérieur2.
La loi de 1892 a donné de la légitimité à la fonction de sous-préfet à une
époque où la question de leur suppression était envisagée, notamment par
l’opposition libérale (le programme de Iaşi de 1892). Le statut et l’importance dans
l’engrenage administratif du sous-préfet ont été confirmés : il pouvait être perçu
comme une sorte de préfet au niveau de l’arrondissement, il avait des devoirs
d’administrateur et de tutelle des communes de sa circonscription d’arrondissement,
mais sa fonction essentielle était celle d’agent de transmission, par accomplissement
des ordres du préfet et remontée d’informations vers celui-ci.

Supprimer les sous-préfets ou faire augmenter leur nombre ?


Si les fonctions de préfet et de directeur de préfecture ont connu une
relative stabilité jusqu’à la loi d’unification administrative de 1925, l’institution
du sous-préfet3 a fait l’objet de nombreux projets de réforme et de lois qui
posaient la question de sa suppression ; ces débats étaient contemporains avec les
discussions sur le même sujet en France4. Dans les deux pays, cette question a été

1
DAD, no 24, 31 mars 1892, séance du 20 mars 1892, p. 278.
2
Si le préfet était considéré comme haut fonctionnaire, dans le cas du directeur et du sous-préfet
on appliquait l’article 25 de la loi sur l’administration centrale du ministère de l’Intérieur par
lequel les fonctionnaires rétribués avec plus de 200 lei par mois étaient nommés par décret royal
(MO, 19 avril/1er mai 1892, p. 412).
3
Il nous semble utile de noter qu’en Roumanie, le département (judeţ) a fait l’objet sinon de
demandes de suppression au moins de rénovation, visant essentiellement la création d’unités
administratives plus grandes, les régions. De grandes juristes de l’entre-deux-guerres comme
Anibal Teodorescu considéraient le judeţ « en grande partie comme une création artificielle » (A.
Teodorescu, « Viitoarea organizare administrativă a României », in Constituţia României în
dezbaterea contemporanilor, Bucarest, Humanitas, 1990 [1923], p. 416).
4
Sur la question de la suppression des sous-préfets en France : Vida Azimi, « De la suppression
des préfets. Chronique d’une mort ajournée », in Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert (dir.),
234 ANDREI FLORIN SORA

envisagée pour des raisons d’économie budgétaire, en vue de la décentralisation


administrative du pays ou par ceux qui voyaient le sous-préfet comme inutile.
L’insécurité de la fonction de sous-préfet n’est pas due uniquement à la lutte
politique entre les libéraux et les conservateurs, mais essentiellement à la tentative
de certaines forces progressistes (non seulement des libéraux, mais aussi des
conservateurs), de combattre la corruption, le contrôle des élections par
l’intermédiaire de l’administration, d’une part, et, d’autre part, de faire de
l’administration un corps efficace et moderne. La modernisation de l’appareil
étatique et notamment de l’administration territoriale du ministère de l’Intérieur,
la moins avancée et la plus exposée à une image négative, a trouvé dans la
fonction de chef d’arrondissement un point d’application idéal. Au niveau local la
professionnalisation de cette fonction moyenne (diplôme universitaire en sciences
administratives requis, ancienneté, examen de capacité, la stabilité dans la
fonction) a donné le signal pour la professionnalisation des fonctions d’agent
d’État en bas de l’échelle (le notaire communal, l’adjoint de sous-préfet) et en
haut (le directeur de préfecture).
L’action législative qui devait exprimer la pensée des libéraux, revenus au
pouvoir en octobre 1895, était un projet de loi sur l’organisation de
l’administration locale (1896) ayant comme but la décentralisation administrative.
Parmi les libéraux il y avait des voix qui militaient pour accorder à
l’arrondissement la personnalité juridique, comme c’était le cas pour la commune
et pour le département, et pour la suppression des sous-préfets. Ce dernier point a
engendré des dissensions à l’intérieur du parti. Les élections approchaient et,
d’autre part, le gouvernement n’avait pas réussi à proposer une alternative
législative. Le Premier ministre libéral, D. A. Sturdza, observait : « Les sous-
préfets sont un élément inutile dans l’administration du pays. […] Par qui
pouvons-nous les remplacer ? Je ne crois pas qu’on puisse mettre quelqu’un
d’autre à leur place […]. Il faut penser comment organiser la commune et
l’administration supérieure, de manière à nous dispenser de cet intermédiaire
inutile et coûteux […] les préfets, les sous-préfets pourrissent dans leurs bureaux
et ils ne vont pas inspecter, conseiller, instruire. »1 Néanmoins, à ce moment, les
libéraux ont renoncé à la suppression des sous-préfets.
Le rapport de la commission de députés responsable de ce projet de 1896 a
exprimé la volonté de changer le régime de l’arrondissement qui jusque là «avait
comme but d’avoir dans le département d’autres agents directs du pouvoir central
à côté des préfets. Vous comprenez donc que nous parlons de cette institution
maudite des sous-préfets condamnée solennellement dans notre programme. »2

Serviteurs de l’État: une histoire politique de l’administration française (1875-1945), Paris, La


Découverte, 2000 p. 245-260.
1
DAD, 6 février 1896, no 21, séance du 31 janvier 1896, p. 198.
2
Présentation des motifs au projet de loi de l’organisation de l’administration locale, DAD, no 60,
25 avril 1896, séance du 19 avril 1896, p. 944.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 235

Par ce projet, le sous-préfet devait devenir un fonctionnaire au pouvoir limité à


celui d’agent de surveillance, nommé par le Conseil départemental, et non pas par
le ministre de l’Intérieur suite à la recommandation du préfet. Un pas en avant
dans ce projet échoué a été la tentative de constituer à Bucarest une Commission
supérieure de contrôle, destinée à contrôler l’activité des autorités administratives.
Ces actions législatives et les débats sur l’institution de la sous-préfecture n’ont eu
comme résultat que la diminution du nombre des sous-préfets de 226 à 119
individus.
Au début du XXe siècle, notamment pendant les gouvernements libéraux,
le sous-préfet et parfois aussi le préfet sont revenus dans les projets de réforme
législative. De nombreux membres libéraux se sont rappelé les stipulations du
Programme de Iaşi de 1892. En 1901, le ministre de l’Intérieur, le libéral P. S.
Aurelian, a initié un projet de loi pour limiter le nombre des sous-préfets à 96
personnes, en essayant de créer une autre fonction destinée à se charger des
attributions du sous-préfet : le chef de canton (şef de canton), ultérieurement
appelé réviseur communal (revizor comunal). Cette démarche n’a pas eu le succès
escompté. Recruté parmi les anciens sous-préfets, le réviseur communal a reçu des
attributions semblables à celles du sous-préfet, qui était maintenu. Le réviseur
communal n’était pas responsable d’un arrondissement précis et dans chaque
département, l’un d’entre eux accomplissait également la dignité de directeur de la
préfecture. Même si on voulait faire disparaître le sous-préfet, au moins comme
dénomination, une année plus tard on allait renoncer aux réviseurs communaux.
Une modification importante du système de l’administration territoriale a
été réalisée par la loi portant sur « l’organisation des communes rurales » du 1/14
mai 19041 modifiée le 1/14 avril 1905. L’intention du législateur était d’accroître
la stabilité de ce fonctionnaire, et même de le dépolitiser. On assiste à la
dégradation symbolique de la fonction de chef d’arrondissement, non seulement
au niveau des attributions, mais aussi en ce qui concerne son niveau professionnel,
et même son recrutement. Le nom de sous-préfet cessait d’exister, fait qui pour les
libéraux équivalait à l’accomplissement de l’un de leurs buts politiques (la
suppression de la fonction de sous-préfet), mais la plupart de ses attributions
allaient être reprises par un nouveau fonctionnaire, l’inspecteur communal
(inspector comunal). Et pourtant, l’institution en tant que telle ne changeait pas
essentiellement, l’inspecteur communal était en fait l’ancien sous-préfet roumain,
semblable au sous-préfet français. Il n’avait pas le droit d’administrer des
propriétés agricoles, ni même de posséder des propriétés dans son arrondissement
(Loi du 1/14 mai 1904, art. 189-190)2, faits qui s’expliquent par le souci du PNL

1
MO, no 26, le 1/14 mai 1904, p. 985-1009.
2
L’inspecteur communal ne pouvait pas occuper d’autre fonction publique et il n’avait pas le droit
d’exercer une autre profession ; on lui interdisait de pratiquer des activités commerciales, d’être
membre des conseils d’administration ou d’être censeur des sociétés commerciales, industrielles,
agricoles ou financières.
236 ANDREI FLORIN SORA

de limiter le nombre de notabilités locales qui pouvaient accéder à ces fonctions


publiques. La voie était enfin ouverte aux jeunes diplômés. En outre, l’inspecteur
communal n’avait pas le droit d’exercer des activités politiques, fait considéré
comme un délit d’abus de pouvoir. Une seule exception a été admise : son droit de
vote. L’inspecteur communal était obligé de faire des inspections dans les
communes, non pas une fois par mois comme avant, mais au moins deux fois par
mois. Une des attributions nouvelles mentionnées par la loi de 1904 concernait
son rôle d’agent statistique. En 1904, l’évolution législative était donnée par
l’imposition d’un concours de capacité, par l’interdiction que le chef
d’arrondissement participe à la vie politique (non respectée) et par la stabilité en
fonction des inspecteurs communaux, adoptée en 1905.
L’attribution principale de l’inspecteur administratif était le maintien de
l’ordre. Pendant la révolte paysanne de 19071, dans de nombreux arrondissements,
les préfets et les inspecteurs communaux n’ont pas su apprécier l’ampleur des
révoltes et ils n’ont pas réussi à étouffer les mécontentements dès leur début,
même s’ils pouvaient faire appel à la gendarmerie ou même à l’armée. Les
hommes politiques ont changé la fonction d’inspecteur communal en celle
d’administrateur d’arrondissement. Cette dénomination mettait l’accent sur son
attribution principale d’administrateur, perçue comme étant plus importante que
ses devoirs classiques de contrôle, et qu’il ne devait plus être un intermédiaire
entre le préfet et les maires des communes rurales. La loi mentionnait aussi que
l’administrateur était le délégué du procureur dans les enquêtes judiciaires.
Les administrateurs étaient nommés comme auparavant par décret royal,
mais cette fois-ci selon leur classification à l’examen, passé à l’entrée dans le
corps. Leur nombre avait monté à 393 personnes2 et ils étaient divisés en deux
classes3 (160 dans la première, 233 dans la deuxième) et distribués dans 372
arrondissements (les administrateurs de la première classe sans poste devaient être
délégués comme directeurs de préfecture). Le législateur a essayé de rendre cette
fonction accessible uniquement à ceux qui possédaient autant d’expérience
professionnelle que d’études. Un aspect négatif de la loi de 1908 a consisté en
cela que, si en 1904 c’était le ministère Public ou cinq électeurs de
l’arrondissement qui pouvaient rappeler en justice l’inspecteur communal, la loi
de 1908 fait monter leur nombre à dix4.
En 1911, à l’occasion de la discussion d’un nouveau projet de loi sur
l’administration locale, le ministre de l’Intérieur, le conservateur Alexandru
Marghiloman, s’est concerté avec les préfets sur l’avenir de la fonction de chef

1
À ce sujet voir Philip Gabriel Eidelberg, The Great Romanian Peasant Revolt of 1907. Origins of
a Modern Jacquerie, Leiden, 1974.
2
MO, no 22, 29 avril 1908, p. 934.
3
La loi de 1908 disposait que les administrateurs ayant passé au moins quatre ans dans le poste
appartenaient à la première classe.
4
MO, no 22, 29 avril, 1908, p. 934.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 237

d’arrondissement. Dans ce projet, le pouvoir de décision de l’administrateur


d’arrondissement était renforcé, son autorité étant étendue non seulement sur les
fonctionnaires administratifs et communaux, mais aussi sur les percepteurs, les
agents du service technique, du service sanitaire et vétérinaire, et cela d’une
manière différente du contrôle exercé auparavant par la Préfecture1. En
compensation, on proposait l’augmentation du traitement des chefs
d’arrondissement, considéré comme insuffisant, comparé à celui d’autres
fonctionnaires publics recrutés dans des conditions d’admission semblables, leur
inamovibilité, l’amélioration des conditions de travail, un logement et un secrétaire
archiviste à leur disposition. De plus, s’ils passaient en jugement, les chefs
d’arrondissement restaient en fonction au moins jusqu’à la sentence de la Justice2.
Les suggestions des préfets concernant la modification de « la loi des
communes » comprenaient des propositions différentes d’un département à
l’autre. Ainsi, certains préfets proposaient de revenir, pour l’administrateur
d’arrondissement, à l’ancien terme de sous-préfet, de lui donner des garanties de
stabilité et l’augmentation du salaire (le préfet de Ialomiţa)3. Nous avons
rencontré même des cas où les préfets soutenaient la suppression des
administrateurs (le préfet de Vaslui)4.
Au lendemain de la Grande Guerre les conditions d’admission à l’examen
pour devenir chef d’arrondissement étaient proches de celles qui seraient prévues
ultérieurement par la loi de l’unification administrative de 1925. En outre, dans les
deux cas il n’existait pas de rupture véritable avec la loi de 1908. Conformément à
une décision ministérielle du 3 janvier 1922 (parue le 6 janvier 1922 dans le MO)
les conditions d’admission pour « l’examen d’aptitudes et de capacité d'accès dans
la fonction d’administrateur d’arrondissement» étaient : « le diplôme, reconnu par
l’État, de docteur, licencié en droit ou en sciences d’État, docteur en médecine,
mais avec un stage de deux ans comme médecin d’arrondissement, ingénieur avec
au moins deux ans d'ancienneté dans l’administration publique ; capitaine ou
lieutenant récemment mis en réserve, bien noté par ses chefs hiérarchiques ;
ancien officier de gendarmerie rurale; les notaires communaux de première classe,
ayant au moins quatre ans d'ancienneté dans ce grade à condition d’avoir fini
l’école des notaires ». Les matières de concours étaient les suivantes : droit
constitutionnel et administratif, les différents lois et règlements spéciaux
d’administration, le droit et la procédure pénale, la procédure civile. L’épreuve
écrite pouvait consister en « une présentation sur des questions d’ordre
administratif ou financier » ou en rédaction d’un rapport à un supérieur, d’un
procès-verbal de constatation d’une infraction et d’inspection d’une commune
rurale5.
1
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administraţiei centrale (330), ds. 8/1911, f. 18 r.
2
Ibidem, f. 18 r., 18 v., 19 r.
3
Ibidem, f. 25
4
Ibidem, f. 77.
5
Idem (331), décision ministérielle no 438 du 3 janvier 1922, ds. 348/1922, f. 3 r., v., 4 r.
238 ANDREI FLORIN SORA

La conquête de la Grande Roumanie par la législation


du Vieux Royaume : la loi du 1925
La Constitution de 1923 représente un moment essentiel pour le nouvel
État, démontrant que du point de vue juridique la création d’un organisme
fonctionnel était possible. La même année, après un demi-siècle d’attente de la
part des « serviteurs de l’État », le 19 juin 1923 a été promulgué le statut des
fonctionnaires publics, en vigueur à partir du 1er janvier 1924. Finalement, le 14
juin 19251 a été promulguée la loi d’unification administrative. Un des objectifs
du gouvernement, considéré comme accompli par cette loi, a été la
décentralisation administrative. Par cette loi on voulait consolider l’appareil
bureaucratique roumain et créer une relation efficace centre-périphérie. La
solution envisagée a été de réaliser une déconcentration des pouvoirs, elle aussi
limitée. En fait, on voulait renforcer le contrôle de l’administration centrale, c’est-
à-dire de Bucarest, et des facteurs politiques du Vieux Royaume (Roi, Armée,
politiciens). Les sujets de notre recherche, les agents du pouvoir central dans le
territoire, représentaient pour les hommes politiques du Vieux Royaume une
institution-clé dans la construction d’un État Roumain fort. Nous avons
déjà montré que cette loi continuait la tradition administrative du Vieux Royaume,
même si les nouvelles dénominations de sous-préfet et préteur (pretor) étaient
originaires de Transylvanie.
Les signes du caractère décentralisateur de cette loi se lisaient dans la
modalité d’élection des conseils communaux et départementaux, trois cinquièmes
étant élus au suffrage universel, alors que les autres étaient membres de droit. Le
maire était élu par vote secret par le conseil communal pour une période de quatre
ans. Les limites de l’autonomie locales étaient fortes : les maires des municipes
(des grandes villes) devaient être confirmés par le ministère de l’Intérieur parmi
trois candidats sélectionnés par le Conseil local.
Le préfet gardait son statut et pratiquement les mêmes attributions que
celles existant dans la législation roumaine d’avant 1916. Ainsi, il était chef de
l’administration départementale (art. 11), nommé par décret royal, suite à la
recommandation du ministre de l’Intérieur. Son double rôle de représentant du
pouvoir central et de chef de l’administration départementale a été maintenu, la
première fonction étant considérée essentielle2, même si la loi de 1925 proclamait
la décentralisation administrative. Non par hasard, la loi précisait clairement que
le préfet faisait partie de la hiérarchie du ministère de l’Intérieur.

1
Contrairement à la pratique ancienne du Vieux Royaume, en 1925 on a réglementé dans une
seule loi tant l’organisation administrative du département que celles des communes rurales et
urbaines. MO, no 128, 14 juin 1925, p. 6850-6893.
2
Erast Diti Tarangul, Curs de drept administrativ, Cluj, 1947, p. 107.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 239

Même si la loi du 14 juin 1925 était considérée par l’initiateur comme


décentralisatrice, le préfet recevait un pouvoir décisionnel plus grand qui limitait
toute autonomie locale : il assistait non seulement aux séances du Conseil
départemental, comme auparavant, mais aussi aux séances des conseils municipaux
(art. 333). Le préfet, à côté de la Commission permanente (la Délégation
permanente), avait le droit de nommer, promouvoir et révoquer les fonctionnaires
départementaux (art. 334). Il veillait à l’application et à l’exécution des règlements
généraux et départementaux (art. 337). Durant l’entre-deux-guerres, les attributions
du préfet concernant l’observation et la surveillance de l’activité des institutions de
bienfaisance et d’assistance sociale, sans avoir le droit de se mêler dans leurs
affaires (art. 340), ont été maintenues. Un des principaux devoirs du préfet qui
conférait même le pouvoir de sa dignité, qui a suscité de nombreuses critiques
résidait dans sa qualité de chef de la police du département, dont la tâche était le
maintien de l’ordre et de la sûreté publique, avec le concours de la gendarmerie et
de la police, qui étaient sous ses ordres (art. 338). En cas de violation grave de
l’ordre public, il avait le droit de demander le concours de l’armée.
Le sous-préfet - l’ancien directeur de préfecture - était nommé aussi par
décret royal, « à la suggestion du ministre de l’Intérieur, suite à la
recommandation du préfet » (art. 353) et il avait comme devoir d’aider « le préfet
à l’accomplissement de ses attributions et de le remplacer dans son absence ; il
était également officier de police judiciaire et le préfet pouvait lui déléguer une
partie de ses attributions » (art. 354).
Dans le Parlement, le statut de chef d’arrondissement (pretor) a suscité de
nombreux débats plus que dans le cas des autres agents du gouvernement. On
remarque même une certaine nostalgie de certains députés à l’égard de
l’institution et de la personnalité de l’ancien chef d’arrondissement de la
deuxième moitié du XIXe siècle. Nous signalons le discours de Nicolae Iorga :
« Je suis fils d’un sous-préfet, d’un sous-préfet nommé après beaucoup de
requêtes des autorités … Le sous-préfet d’autrefois était lui le dirigeant. Il allait à
cheval, en uniforme de général d’administration, entouré par des soldats … Le
sous-préfet fondait des écoles, il cheminait l’arrondissement pour faire arrêter les
brigands – et ils étaient moins nombreux qu’à présent … Quand un sous-préfet
arrivait dans un village et il observait qu’il n’y avait pas d’école, il en fondait sous
sa responsabilité, ensuite il faisait un rapport auprès du ministère, et il nommait
l’instituteur. Le sous-préfet était aussi juge [de paix], rendant une meilleure justice
que celle que rendent, de nos jours, vos juges ambulants ; il connaissait
parfaitement son arrondissement, et des gens de confiance se fiaient à son
jugement».1 On remarque l’image idyllique qui va même à l’encontre de la
séparation des pouvoirs d’État (le sous-préfet comme juge), mais qui exprime la

1
DAD, no 106, 27 juin 1925, séance du 2 mai 1925, p. 3016.
240 ANDREI FLORIN SORA

crainte tardive des traditionalistes vis-à-vis de la professionnalisation de cette


dignité publique.
Dans le texte de la loi de 19251 on précisait que le préteur était directement
subordonné au préfet, qu’il devait accomplir les décisions du Conseil et de la
Commission départementale (delegaţia judeţeană) et toutes les autres charges
demandées dans les lois et les règlements (art. 356). En règles générales, les
responsabilités de la fonction de l’ancien administrateur sont restées presque
inchangées : chef de la police et officier de police judiciaire, chef de
l’administration de l’arrondissement. Dans cette dernière qualité, il avait comme
tâches de réviser les caisses des communes, de tenir les registres, de veiller à l’état
moral et matériel de la population, à l’hygiène et à la salubrité, aux conditions
économiques et culturelles des villageois etc. Un changement consistait dans le
fait que le préfet pouvait mandater le préteur, pour une période définie de temps,
avec une partie de ses attributions, situation qui s’explique par le fait que de
nombreux préteurs étaient nommés délégués comme directeurs de préfecture.
La dégradation symbolique et la limitation du pouvoir du chef
d’arrondissement passées par les lois de 1904 et 1908 ont continué après la
Première Guerre mondiale. Le préteur cessait d’être nommé par décret royal, il
était nommé par décision ministérielle (art. 361) suite à un concours national. Le
candidat à la fonction de sous-préfet (l’ancien directeur de préfecture) devait être
licencié en droit ou diplômé d’une École spéciale de formation professionnelle -
qui n’était pas encore créée - et avoir au moins cinq ans d’expérience, comme chef
d’arrondissement (art. 353). Dans le cas de la fonction de préteur la loi demandait
un certificat d’études de l’École spéciale de formation professionnelle et une
ancienneté de cinq ans comme notaire communal stable avec titre académique
(art. 361). Au-delà de la perte du prestige, un gain important de la loi de 1925 était
le fait qu’elle accélérait la professionnalisation de la fonction de chef
d’arrondissement. Le préteur était nommé dans son arrondissement par la décision
du préfet approuvée par le ministère, mais une fois cette nomination réalisée, il ne
pouvait plus être transféré d’une manière arbitraire, mais seulement en conformité
avec la législation en vigueur (art. 360). Un an après sa nomination dans la
fonction, à la suite d’une inspection favorable et avec l’avis du Conseil supérieur
administratif le préteur devait recevoir la stabilité. Une condition imposée au
préteur était d’habiter la résidence de l’arrondissement (art. 359).
Le texte de la loi de 1925 prévoyait pour la première fois des conditions
d’admissibilité pour les préfets. Le candidat à la fonction de préfet devait avoir
l’âge de plus de 30 ans et « le diplôme d’une école supérieure reconnue par
l’État » (dans la loi de 1929 – titre universitaire). Comme d’habitude, les
nouvelles conditions d’admissions dans ces fonctions publiques étaient limitées
par la présence dans le texte de la loi de dérogations. La loi du 14 juin 1925

1
MO, no 128, 14 juin 1925, p. 6850-6893.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 241

mentionnait que les préfets qui avaient détenu cette fonction pendant plus d’un an
n’étaient plus obligés d’être diplômés d’une université (art. 330). Par la loi de
1929, la fonction de préfet était ouverte aussi aux anciens députés et sénateurs
élus au moins dans trois législatures, sans qu’ils aient besoin d’autres conditions
(Loi du 3 août 1929, art. 269). Les incompatibilités de la fonction de préfet sont
restées celles d’avant 19161. Pourtant, dans ces cas il existait aussi la possibilité
d’obtenir la dérogation : le même article 331 accordait au Conseil supérieur
administratif la liberté d’annuler les éventuelles incompatibilités constatées2.
Pour une administration plus efficace au niveau du département et de
l’arrondissement, les législateurs roumains ont envisagé une relation plus étroite
entre les divers services, fonctionnaires et institutions locales. Dans ce but, par la
loi de 1925, le préfet devait organiser des réunions au moins une fois par an, dans
le chef-lieu de l’arrondissement, avec les maires, les notaires et les autres autorités
locales : le médecin-chef, le vétérinaire, l’ingénieur de département, etc. (Loi du
14 juin 1925, art. 343). À son tour, le préteur devait organiser de telles réunions
au moins une fois tous les deux mois (art. 365). Dans ces séances il fallait discuter
la modalité d’application des lois, les problèmes locaux, etc. Dans les lois
ultérieures, ces réunions administratives se sont institutionnalisées : on parle de la
Commission administrative (1929), titre changé en 1936 en celui de Conseil de la
préfecture.

Entre réforme et instabilité : la loi de 19293 et ses modifications


Par la création en 1929 des plusieurs pôles de pouvoir au niveau local (les
directorats ministériels et les associations départementales générales) le
gouvernement national paysan mettait en place la décentralisation de
l’administration publique. Cet essai de décentralisation était bien visible au
premier niveau administratif : le village constituait une entité administrative
territoriale, ayant une assemblée, un maire et un percepteur4. La commune rurale
ne cessait pas d’exister, mais était également prévue l’existence des communes
composées d’un seul village.
La fonction de préfet a subi des transformations importantes : la plus
grande partie de ses attributions étaient maintenues, mais, d’un autre côté, le
pouvoir de décision du préfet était limité par la création de Directorats
ministériels. Le préfet gardait encore le droit d’émettre des ordonnances pour
1
Il était interdit au préfet de détenir une autre fonction publique, de faire partie comme
administrateur ou censeur dans les conseils des sociétés civiles et commerciales, des associations
coopératives, ou des banques populaires du département (Loi de 1925, art. 331).
2
Par la loi du 12 décembre 1925, on créait le Conseil supérieur administratif, qui remplaçait le
Conseil administratif permanent (Loi du 28 mars 1908, avec les modifications du 20 janvier 1919).
3
MO, no 170, 3 août 1929, p. 6186-6254.
4
Ce changement n’a résisté que peu de temps: par la loi du 15 juillet 1931 on revenait à la formule
antérieure, ayant la commune comme entité administrative-territoriale.
242 ANDREI FLORIN SORA

réaliser les charges imposées par la loi, mais ses actes, avant d’être rendus publics
- et devenir ainsi applicables -, devaient être communiqués par l’intermédiaire des
Directorats ministériels au ministère de l’Intérieur (Loi du 3 août 1929, art. 280).
Un aspect novateur de la loi, mais qui limitait le pouvoir du préfet, était l’article
275 qui obligeait ce dernier à donner son concours pour mener à bien les décisions
du conseil et de son comité exécutif, la délégation du Conseil départemental.
Le préfet est resté le délégué du gouvernement dans le département et le
principal fonctionnaire politique. Il était responsable de la publication et la mise
en pratique des lois et des règlements généraux (art. 274), il surveillait toutes les
administrations du département etc. Le Parti National-Paysan n’a pas réussi
pourtant, ou plutôt ne l’a pas voulu, à déposséder le préfet de la fonction de chef
de la police du département.
Le président de la Délégation départementale est devenu un organe
exécutif, et il devait être distinct de la personne du préfet (l’agent du
gouvernement), comme il était prévu dans les lois antérieures. Le nouveau
responsable du département présidait le Conseil départemental, avec toutes les
attributions découlant de cette dignité, il était également le chef des services
administratifs départementaux, ayant le droit d’établir le champ d’activité des
fonctionnaires administratifs départementaux et le droit d’employer et de licencier
le personnel inférieur de l’administration au niveau du département (art. 256)1. La
fonction de préfet ne perdait pas trop son attraction, notamment par le rôle que le
préfet continuait de jouer dans l’organisation des élections parlementaires.
Néanmoins, au début de l’application de cette loi, plusieurs préfets ont manifesté
leur désir de démissionner de cette fonction et de déposer leur candidature comme
président du Conseil départemental. Ce fut le cas du préfet de Soroca, Gheorghe
Lupaşcu2. Une autre demande de candidature fut celle du premier préteur de
l’arrondissement de Făgăraş, Ion Şiandru3. Aucun des deux ne remplissait la
condition d’être licencié en droit ; en conséquence, ils demandèrent et ils obtinrent
une dispense de la part du ministère de l’Intérieur pour devenir présidents du
Conseil départemental (donc de la Délégation départementale).
Par la loi du 3 août 1929, le chef d’arrondissement, qui change alors
encore une fois son nom en celui de premier préteur (prim-pretor), était
subordonné autant au préfet qu’au président de la Délégation départementale. Il
était nommé par le ministre de l’Intérieur, à la suite du rapport du Directorat,
parmi les candidats déclarés réussis au concours d’admission. Il était aidé dans
l’administration de son arrondissement par un ou plusieurs préteurs (art. 285).
L’accès à la fonction de premier préteur était conditionné par le diplôme d’une

1
On peut observer des ressemblances de cette loi avec la législation hongroise (la distinction entre
le foispán et l’alispán) ainsi qu’avec la loi libérale de 1883, dans le Vieux Royaume.
2
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Direcţia Administraţiei şi Finanţelor locale (1375), ds.
84/1930, f. 31.
3
Idem, ds. 42/1931, f. 9.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 243

Faculté de droit et une expérience d’au moins trois ans de travail effectif dans
l’administration de l’État, du département ou de la commune (art. 286). Il gardait
ses attributions: de surveillance et de contrôle dans les communes de son
arrondissement, chef de la police et auxiliaire de la police judiciaire.
La fonction de sous-préfet était supprimée, mais la majeure partie de ses
attributions étaient transférées à un nouveau fonctionnaire, le secrétaire général du
département, qui était également secrétaire des séances du Conseil départemental
et de la délégation du Conseil. Comme conditions d’admissibilité il lui était
demandé un certificat de capacité, exigible de tout fonctionnaire public, un titre
universitaire, de préférence le diplôme de droit et d’avoir occupé pour une période
d’au moins trois ans la fonction de « chef de service » ; il était nommé par le
Conseil départemental, par scrutin secret et à la majorité absolue des membres
(art. 260). Au milieu des années 1930, en 1935, la fonction d’adjoint du préfet et
de chef de la chancellerie de la Préfecture revenait à son ancien nom, celui de
directeur de préfecture, mais seulement jusqu’en mai 1936, quand, une fois de
plus, ce fonctionnaire a été appelé sous le nom de sous-préfet.

La loi de 1936 - le retour aux traditions du Vieux Royaume


Le 27 mars 1936 une nouvelle loi administrative a été promulguée1, qui
peu de temps après a fait l’objet de deux modifications, le 6 avril et le 8 mai 1936.
Même si, en lignes générales, cette loi exprimait une fois de plus le retour aux
traditions administratives centralisatrices du Vieux Royaume2, il y avait quelques
innovations. Premièrement, les agents du pouvoir central dans le territoire et
notamment les préfets voyaient s’accroître leurs attributions dans des situations
d’urgence (dans la situation d’une invasion militaire, de guerres ou de calamités
naturelles). Deuxièmement, le processus de professionnalisation de la fonction
continuait, et il se manifestait en accordant (plus) de la stabilité dans la fonction
aux sous-préfets et aux préteurs. On prévoyait même la possibilité d’obtention de
l’inamovibilité des préteurs. Quant au préfet, il restait un fonctionnaire politique
et son pouvoir augmentait sensiblement. Le texte de la loi de 1936 ne mentionnait
plus l’arrondissement (plasa), qui est devenue une simple sous-division
administrative du département.
L’institution du préfet en est sortie renforcée, notamment en ce qui
concernait sa fonction de commissaire du gouvernement. On a confirmé et
consolidé les prérogatives du préfet comme chef de l’administration
départementale et sa tutelle sur les fonctionnaires. Il devait veiller sur la vie
sociale, politique, culturelle et économique de son département et le représentait

1
Legea administrativă şi regulamentul de aplicare a legii administrative, Bucarest, 1937.
2
À première vue, le processus de déconcentration administrative, par la création de centres de
pouvoir dans chaque département, était évident, mais cette loi avait pourtant un caractère
centralisateur.
244 ANDREI FLORIN SORA

dans les affaires judiciaires (Loi du 27 mars 1936, art. 86). Le préfet était aidé par
un conseil de préfecture, présidé par le préfet et composé des chefs des autorités
administratives locales (art. 91-95). À la différence des lois antérieures, le préfet
recevait de nouvelles tâches. Une de ses attributions visait, d’une manière précise,
les devoirs du préfet en ce qui concerne la défense du département et le
fonctionnement de l’administration pendant un conflit armé. Le préfet devait être
en liaison permanente avec chaque ministère, concernant des questions
spécifiques, et il avait l’obligation d’inspecter au moins deux fois par an le
fonctionnement des services territoriaux des ministères (à l’exception des services
des ministères de la Justice et la Guerre), rédigeant des rapports où il présentait
ses constats, mais également des mesures visant à améliorer le fonctionnement des
services (art. 85). Le même article 85 rappelait que le préfet devait être informé de
toute inspection qui avait lieu dans son département, sauf les directions
territoriales de la Justice et de la Guerre ; dans le cas où c’était le préfet même qui
l’avait demandé, il avait le droit d’assister à l’inspection et de mentionner ses
constats dans le procès-verbal.
La loi du 27 mars 1936 a créé des commissions départementales de
défense passive, présidées par le préfet, qui « dirige et contrôle la rédaction et
l’application des plans de défense du département et des communes, il coordonne
les mesures de défense passive … conjointement avec les autorités militaires ; il
propose pour le budget des sommes qu’il trouve nécessaires pour acheter le
matériel militaire de défense … il contrôle l’activité de distribution à la population
de moyens de protection, sous les ordres du ministère de l’Intérieur … » (art. 85).
Cette loi faisait la lumière dans la législation sur les institutions locales du
département : le conseil départemental et son organe exécutif, la Délégation
permanente. La Délégation permanente était composée de cinq membres,
rapporteurs, choisis par chaque commission1 du Conseil parmi ses membres2 (art.
77). La présidence du comité revenait à l’un de ces rapporteurs et non pas au
préfet, mais la présence du préfet ou de son remplaçant aux séances du Conseil
départemental ou de la délégation – qui se tenaient toutes les deux à la Préfecture -
était obligatoire (art. 78, art. 82). Le système des conseillers élus et de droit s’est
maintenu. Parmi les conseillers de droit devait figurer le dernier préfet, en
fonction pendant au moins six mois, qui bénéficiait de droit de vote délibératif
(art. 75). On remarque ainsi que la fonction de préfet assure, au moins pour une
période de temps, le maintien parmi les personnes influentes, les élites du

1
Les commissions étaient : la commission administrative, financière et de contrôle ; des travaux
publics ; économique ; des cultes et de l’enseignement ; sanitaire et d’assistance sociale (Loi du 27
mars 1936, art. 77).
2
La règle était d’avoir parmi les cinq membres de la Commission permanente au moins un
représentant des partis politiques de la minorité.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 245

département. On peut voir également dans cette tactique un nouvel essai de la part
du gouvernement d’intervenir dans les affaires des instances d’autonomie locale.
Par la loi de 1936, pour accomplir les responsabilités de suppléer le préfet
et de diriger les services administratifs de la préfecture a été réintroduite la
fonction de sous-préfet. Hormis ces attributions mentionnées dans les lois
antérieures (notamment de 1925), la loi du 27 mars 1936 soulignait très
clairement que le sous-préfet était fonctionnaire d’État, payé par le budget d’État
(art. 96) et que « en l’absence du préfet, le sous-préfet est en droit de le
remplacer », mais le ministère de l’Intérieur pouvait néanmoins déléguer comme
préfet un autre fonctionnaire (art. 98). Par cette dernière addition le gouvernement
libéral voulait être sûr que le pouvoir ne lui échappe pas, les sous-préfets et les
chefs d’arrondissement étant des fonctionnaires stables.
En ce qui concerne le chef d’arrondissement, pour être nommé dans cette
fonction il était obligatoire d’avoir un stage d’au moins trois ans comme secrétaire
de la Préture ou de notaire communal, mais on prévoyait que les licenciés en droit
qui avaient réussi l’examen de préteur avant la promulgation de cette loi puissent
être nommés directement dans cette fonction (art. 118). L’inamovibilité des agents
centraux de l’arrondissement, perçue dès la fin du XIXe siècle comme une
condition obligatoire pour une administration publique moderne, est devenue par
la loi du 27 mars 1936, au moins en théorie, un fait accompli. On mentionnait que
le préteur, dont l’ancienneté était supérieure à cinq ans dans la fonction, pouvait
demander une inspection de la commission des nominations et promotions du
ministère de l’Intérieur. S’il recevait l’avis favorable de cette commission le
préteur devenait inamovible (art. 122). D’autre part, la stabilité des préteurs est
sortie renforcée : ceux devenus stables – comme le prévoyait la loi de 1929 - ne
pouvaient plus être transférés d’office que seulement suite au rapport bien motivé
du préfet (art 124). Par la loi de 1936, tous les chefs d’arrondissement en fonction
étaient stables, ce qui annulait l’article de la loi de 1929 qui n’accordait la stabilité
qu’après un an de fonction et avec l’avis favorable du Conseil supérieur
administratif.
Dans la question de la stabilité et des mutations administratives, le sous-
préfet bénéficiait des mêmes droits que le préteur. Les sous-préfets devaient être
recrutés parmi les préteurs inamovibles et diplômés et ils étaient nommés par
décret royal, à la suite de la recommandation du ministère de l’Intérieur, « les
actuels directeurs de préfecture pouvaient être nommés sous-préfets s’ils étaient
munis d’un diplôme d’études supérieures ou s’ils étaient des anciens officiers
actifs, au moins capitaines, sans leur exiger dans ce cas-ci les conditions prévues
par cet article (art. 117).
La loi du 27 mars 1936 prévoyait que les chefs d’arrondissement aient
droit à un logement de fonction, à l’éclairage, au chauffage et à un aide de
246 ANDREI FLORIN SORA

transport (art. 119). Pour toute fraude découverte dans son arrondissement au
détriment d’un service public, le préteur, en plus de son traitement, avait le droit
de toucher une prime de minimum 5% des montants récupérés par les
administrations publiques (art. 121).

Un autoritarisme caché. La fin de la démocratie ?


Par la loi administrative du 14 août 19381, le préfet conservait ses
attributions antérieures, notamment le maintien de l’ordre et la surveillance
publique ; il était subordonné au résident royal. Il faut souligner que ce type
d’administration et la subordination du préfet avaient été envisagés dans les lois
antérieures par les attributions accordées aux inspecteurs (généraux)
administratifs.
À la perte par le préfet d’une partie de ses pouvoirs et de son prestige dans
la loi de 1938 s’ajoute le fait qu’il est devenu – par la même loi - un fonctionnaire
de carrière et, au niveau du département, il conservait le statut de représentant du
gouvernement (art. 97), chef hiérarchique de tous les fonctionnaires extérieurs du
ministère de l’Intérieur (art. 99). La dégradation symbolique de la fonction du
préfet est bien observable aussi dans la modalité de nomination dans cette
fonction. Ainsi, le préfet pouvait être recruté parmi les préteurs titulaires d’un titre
universitaire et du diplôme du Centre de formation technique administrative,
ayant au moins six ans d’ancienneté dans la fonction de préteur ou de sous-préfet.
Une autre condition requise des candidats consistait à avoir exercé leurs fonctions
antérieures (de préteur ou de sous-préfet) avec distinction. Par le décret du général
Antonescu du 21 septembre 19402 les prérogatives du préfet étaient celles d’avant
1938, le préfet avait une double fonction : représentant du gouvernement, et
notamment du ministère de l’Intérieur, et chef de l’administration départementale
(art. 2). Les conditions d’admissibilité restaient inchangées, il était nommé par
décret royal à la suite d’un rapport du ministère de l’Intérieur ; il ne pouvait être
remplacé ou révoqué que par décret royal (art. 4).
Néanmoins, la grande partie des changements de 1938 qui ont visé
l’institution du préfet n’ont pas été appliqués. On peut parler d’une loi « gelée »,
suite à l’application de la législation demandée par l’état de siège et d’autres lois
restrictives. La soumission du préfet au résident royal était forte, mais le préfet
conservait également le contact total avec le ministre de l’Intérieur, auquel
s’ajoutait le contrôle du ministère de la Guerre. À la tête des Préfectures on été
placés comme préfets délégués des militaires, et notamment de hauts officiers
d’active, des chefs de garnisons militaires cantonnées dans le département.
1
Constantin Gr. C. Zotta, Legea administrativă, Bucarest, Cugetarea, 1939.
2
MO, no 221, 22 septembre 1940, p. 5530-5532.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 247

L’habitude de nommer comme préfets d’anciens militaires est l’un des traits de
l’administration territoriale roumaine et elle a plusieurs causes : l’armée était un
réservoir des grandes capacités intellectuelles, la grande majorité des hauts
officiers jouissaient d’une bonne origine sociale, la carrière des armes donnait du
prestige, préséance, garantie politique et, pourquoi pas, comme l’avait bien
observé Marie-Bénédicte Vincent un gage de bonne santé1. La militarisation des
élites administratives n’est pas présente seulement dans le cas roumain, elle est
très forte aussi dans le cas de la Prusse avec laquelle on peut facilement établir
plusieurs analogies. Ainsi, tout comme en Roumanie, en Prusse : « L’armée étant
considérée comme le premier pilier de la monarchie, la qualité d’officier de
réserve sert surtout de garantie politique. Le serment de fidélité des fonctionnaires
est calqué sur celui des officiers qui place l’individu dans un rapport d’obéissance
directe au souverain. Les fonctionnaires ayant obtenu la qualité d’officier avant
l’entrée dans l’administration n’ont ensuite plus à apporter la preuve de leur
loyalisme.»2
Dans la loi administrative de 1938, le Conseil de préfecture n’était pas
mentionné, il cessait de fonctionner.
Le préteur était considéré lui aussi fonctionnaire de carrière. Il préservait
ses attributions qui découlaient de sa fonction de représentant du gouvernement
dans l’arrondissement et du chef de la police. On remarque que, à la suite de la loi
de 1938, le pouvoir effectif du préteur s’est sensiblement renforcé, puisqu’on lui
accordait le concours de tous les services de l’État, et aussi des administrations
locales.
En 1929 les anciens sous-préfets sont devenus préteurs, secrétaires de
conseils départementaux et beaucoup d’entre eux ont été assimilés dans les
directorats ministériels dans des postes semblables, conformément à leur grade.
Le rétablissement de cette fonction, sous le nom de directeur de préfecture changé
encore une fois en celui de sous-préfet, ainsi que la création d’une fonction
nouvelle, celle de secrétaire de préfecture ont mis pour quelque temps fin à ce
bouleversement au niveau de l’administration territoriale. Dans la loi
administrative de 1938, la fonction de sous-préfet était supprimée, fait qui, comme
à la fin des années 1920, n’a pas conduit au licenciement des titulaires de ce poste.
Ils bénéficiaient de stabilité. Pour qu’ils bénéficient encore de droits salariaux, le
budget d’État a créé 71 nouveaux postes de préteurs, dotés du même salaire que
celui qu’ils percevaient comme sous-préfets, « ces salaires, étant considérés
comme des droits personnels, ne seront payés qu’aux titulaires, et en cas de
vacance, ils seront considérés comme des postes de préteurs de première classe,

1
Marie-Bénédicte Vincent, Serviteurs de l’État : les élites administratives en Prusse de 1871 à
1933, [Paris], Belin, 2006, p. 76.
2
Ibidem, p. 76-77.
248 ANDREI FLORIN SORA

rétribués comme tels. En conséquence, dans chaque département, on va créer une


circonscription plus petite avec la résidence notamment dans le chef lieu du
département, afin que ces nouveaux préteurs soient, en cas de nécessité, des
adjoints des préfets. »1 Ces changements législatifs ont conduit à une situation
assez particulière : nous avons rencontré le statut de « sous-préfet délégué
préteur »2. Les postes de direction, autres que celui de préfet, ne disparaissaient
pas : pour les années 1938 et 1939 on rencontre la fonction de chef de la
chancellerie du préfet ; leurs titulaires accomplissaient des attributions des sous-
préfets. Dans cette fonction on retrouve d’ailleurs les anciens sous-préfets. Par le
décret du 21 septembre 1940, enfin l’institution du sous-préfet et du Conseil de
préfecture furent refondées. Le sous-préfet a reçu des attributions supérieures à
celles qu’il exerçait antérieurement, devenant ainsi un véritable adjoint du préfet.

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne, p. I, (754), minute avec numéro d’enregistrement, ds.
12/1939, f. 32.
2
Ibidem, f. 14 r.
Chapitre VII

Le métier : l’activité et les devoirs officiels des


membres de l’administration préfectorale

« Dans l’administration n’importe quelle méthode est


bonne ou mauvaise, non pas en raison de ses principes,
mais en raison des individus qui l’appliquent, en tenant
compte du fait s’ils sont du point de vue moral bons ou
mauvais ».
C. Z. Popazolu, 19221

Si dans le chapitre antérieur nous avons présenté chronologiquement


l’évolution de la législation sur les membres du corps préfectoral, le présent
chapitre explore les devoirs moins perceptibles de ces fonctionnaires. Si dans ces
pages le principal acteur est le chef d’arrondissement, cette situation n’est pas due
seulement au fait que du point de vue administratif son travail est le plus
important, mais aussi parce que l’activité exercée par celui-ci est à la base de
l’activité administrative du préfet. S’agissant du directeur de préfecture/sous-
préfet, son activité est moins visible dans les archives. Ce fonctionnaire se
consacrait plutôt aux paperasses, à rédiger les notes et les adresses de la Préfecture
aux Sous-préfectures et à l’administration centrale, il s’occupait aussi du
recrutement des fonctionnaires de la Préfecture.

Le maintien de l’ordre dans le monde rural


Le chef d’arrondissement roumain était directement attaché au préfet, son
supérieur direct, mais il était plus qu’un agent de transmission, d’information, de
surveillance et d’exécution. Notamment dans la deuxième moitié du XIXe siècle,
le chef d’arrondissement (sous-préfet jusqu’en 1904) avait de nombreuses
attributions et son autorité était grande parmi les paysans. Au XIXe siècle, le chef
d’arrondissement assurait le maintien de l’ordre public, il surveillait le respect des
contrats agricoles et les conflits générés par eux, il faisait le travail de l’officier de
police judiciaire. Son devoir de maintien de l’ordre figurant parmi ses attributions

1
C. Z. Popazolu (directeur du service vétérinaire dans le cadre du ministère de l’Agriculture et des
Domaines), Funcţionarismul public sub raportul profesional, administrativ şi social-naţional,
extrait de la revue Démocratie, Bucarest, 1922, p. 36.
250 ANDREI FLORIN SORA

officielles, il était aussi responsable de l’observation de l’activité politique dans


son unité administrative, et non seulement pendant les élections, d’où son devoir,
implicite, non mentionné, d’agent électoral du parti politique au gouvernement.
Tout au long de la période étudiée, pour des motifs qui ont varié au cours
du temps, être chef d’arrondissement est resté une fonction souhaitée, cherchée et
attractive. Pour s’y maintenir, ou même se faire remarquer il fallait faire un
compromis entre l’accomplissement de ses attributions officielles et acquérir le
soutien des notables locaux et du supérieur, le préfet. Même s’il avait acquis sa
stabilité, le chef d’arrondissement devait éviter de se faire détester par ceux qui
détenaient le pouvoir. Dans la Roumanie des chefs d’arrondissement stables –
statut obtenu à partir de 1905 –, le transfert non souhaité dans un autre
département ou pire une autre province (de l’Olténie en Bessarabie ou dans le
Quadrilatère par exemple), apportait beaucoup d’ennuis. Dans l’entre-deux-
guerres, l’origine sociale et le statut social de ces fonctionnaires ont souffert une
chute réelle de sorte que ce transfert était aussi redouté que le licenciement dans la
deuxième moitié du XIXe siècle, au moment du changement de gouvernement.
Jusqu’au début du XXe siècle, beaucoup de chefs d’arrondissement étaient
recrutés parmi des gens jouissant d’une relative stabilité financière et de sources
de revenu autre que leur salaire. Dans l’entre-deux-guerres le salaire était la
source principale, sinon exclusive, de revenu, et le transfert dans un autre
département engendrait d’habitude des nouvelles dépenses.
Le chef d’arrondissement devait d’une part être en contact direct avec la
population, la contrôler et représenter l’administration centrale dans le territoire, et,
d’autre part, informer le préfet et le ministre sur les problèmes de son
arrondissement. Comme le préfet, il était vu comme un symbole de l’État. Une des
fonctions principales du sous-préfet était de surveiller la population, notamment
l’opposition politique, et d’en informer le préfet, tout en étant sous l’autorité directe
du ministre de l’Intérieur. Pour cette raison, il était obligé d’inspecter au moins une
fois par mois les communes de son arrondissement1. Notamment après 1918, la
communication (l’envoi et l’échange de notes et de rapports) entre le chef
d’arrondissement et le Ministère se réalisait essentiellement par l’intermédiaire de la
Préfecture. Cette circulation de l’information, ayant au centre le Préfet, était une
décision de l’administration centrale afin de rentabiliser son activité, une tentative
de rationalisation de l’administration. Néanmoins, même en 1934 les préteurs
n’avaient pas cessé d’envoyer par voie directe des informations au Ministère. Cette
pratique peut traduire de mauvais rapports entre le préfet et le chef
d’arrondissement, la méconnaissance des règlements administratifs ne pouvant être
un argument : une circulaire ministérielle envoyée aux préfets leur demandait

1
Le nombre de communes dans un arrondissement variait entre 30 et presque une centaine.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 251

d’enjoindre aux premiers préteurs de ne plus s’adresser directement au Ministère,


mais par l’intermédiaire de la Préfecture, pour éviter la correspondance inutile1.
Devant l’opinion publique un chef d’arrondissement se distinguait par la
répression des délits et surtout la chasse aux voleurs. Cette mission judiciaire était
un aspect important de l’activité de ces fonctionnaires, même dans l’entre-deux-
guerres, surtout pour ceux qui administraient les arrondissements proches de
Bucarest. L’incapacité d’empêcher les brigandages, même s’ils n’étaient pas très
graves, pouvait constituer une importante accusation à l’adresse du chef
d’arrondissement. Parfois cette accusation était le prétexte idéal pour licencier les
fonctionnaires indésirables pour les préfets (surtout avant 1905) ou pour demander
leur transfert (dans les années 1920 et 1930). Notamment dans la deuxième moitié
du XIXe siècle, peu de temps après la nomination des nouveaux préfets, ceux-ci
proposaient le licenciement ou le transfert des chefs d’arrondissement, sous le
prétexte qu’ils n’avaient pas suffisamment lutté contre le fléau nommé
brigandage. En 1866, le nouveau préfet de Prahova, Theodor Văcărescu
condamna un sous-préfet pour n’avoir pas lutté contre les voleurs et pour n’avoir
pas contrecarré les épidémies2. Il obtint son licenciement et à la place de celui-ci
fut nommé l’un des proches du préfet.
Arrêter des brigands connus ou des assassins coupables de crimes avec un
grand écho dans la presse constituait pour les sous-préfets la preuve de leur
compétence et la condition nécessaire pour que leur prestige augmente. Ainsi,
Florian Predescu, inspecteur communal de l’arrondissement Slobozia-Clinceni,
dans ses notices biographiques envoyées à la rédaction de l’Almanach
Administratif mentionnait parmi ses mérites professionnels son activité contre les
contrebandes, les vols, les assassinats3. Il n’est pas le seul qui fasse acte de ces
réussites.
Par la création de la gendarmerie rurale, l’État est devenu plus visible dans
les régions rurales. Les unités de la gendarmerie rurale ont été mises à la
disposition des sous-préfets. Des conflits sont apparus entre les préfets et les chefs
d’arrondissement d’une part, et les commandements départementaux des
gendarmes et la Direction générale de la Gendarmerie d’autre part. Les chefs
d’arrondissement se confrontaient souvent aux chefs des unités de gendarmes
subordonnées qui obéissaient également au chef de la compagnie de gendarmes
du département4.

1
ANIC, fonds Ministerul de Interne, p. I (754), ds. 309/1934, f. 2.
2
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia comunală (318), ds. 566/1866, f. 113 r. v., f. 119-122
r. v.
3
Almanahul administrativ ilustrat pe anul 1905, deuxième édition, Bucarest, Editura Revistei
„Administraţia Publică”, 1904, p. 141.
4
Sur ce sujet voir le rapport confidentiel du préfet de Dolj adressé au ministre de l’Intérieur I. I. C.
Brătianu, AJD, fonds Prefectura judeţului Dolj, ds. 13/1907, f. 75.
252 ANDREI FLORIN SORA

Après 1918, beaucoup de membres de l’administration préfectorale vont


se faire gloire de leur qualité de combattants dans la Première Guerre mondiale,
et, si c’était le cas, des invalidités souffertes dans la guerre. Ce fut le cas
d’Alexandru Vasilescu (né à Tecuci, en Moldavie, en 1889) capitaine actif
invalide, nommé au lendemain de la Grande Guerre comme préteur à Săcele1, en
poste encore en 19282.
Le nouveau préfet du département d’Ilfov, Emanoil Culoglu, ancien
premier procureur, entreprit en 1884 une inspection dans l’arrondissement de
Sabar dirigé par I. N. M. Perieţeanu qui fut le sujet de nombreuses réclamations.
La conclusion de la visite fut que la situation générale de l’arrondissement était
déplorable. La mauvaise administration consistait dans les observations
suivantes : les registres des communes n’étaient pas en ordre, le désordre régnait
dans les actes de la comptabilité communale, les routes n’étaient pas en bon état,
les fossés étaient insalubres, la loi de la police communale n’était pas respectée,
les locaux des mairies et des écoles étaient malpropres ; le sous-préfet n’avait pas
réussi à arrêter les brigands, il n’avait pas fait ses inspections mensuelles, il avait
maintenu un maire en fonction même si celui-ci avait été suspendu par le préfet, il
ne collaborait pas avec les autres institutions (le Parquet)3. Le préfet demanda et
obtint le licenciement du sous-préfet Perieţeanu. À sa place, à la suite de sa
recommandation, fut nommé le sous-préfet Constantin Popescu transféré de
l’arrondissement de Snagov, à la place duquel on nomma C. Iancovescu,
commissaire de première classe à la Police de Bucarest4.
Notamment avant 1908, le sous-préfet et son bureau fonctionnaient
d’habitude dans la mairie de la commune rurale, chef-lieu de l’arrondissement.
Maintes fois il s’agit des locaux impropres, situation qui a forcé l’administration à
trouver des espaces publics qui à première vue ne semblaient pas destinés à cette
activité. Un tel cas est celui de la sous-préfecture de Siretul de Jos, dans le
département de Roman, qui en 1867 était logé dans les immeubles d’un ancien
monastère5. La loi de 1908 a imposé aux départements l’obligation de construire
des locaux pour l’administration des arrondissements. Dans une meilleure
situation se trouvaient les arrondissements qui englobaient le chef-lieu du
département, la Sous-préfecture/Préture étant logée d’habitude dans les locaux de
la Préfecture ; en plus, le chef d’arrondissement habitait dans la plus importante
ville du département, et il avait l’occasion de se faire observer plus facilement par
ses supérieurs et les notables. Ces arrondissements étaient les plus cherchés par

1
Le dossier personnel de Vasilescu (une seule feuille cartonnée), AJBv, fonds Prefectura judeţului
Braşov. Serviciul administrativ, ds. 1/1923, f. 70.
2
Le dossier personnel de Vasilescu, Idem, ds. 4/1928, f. 2 r, v. – 5r., v.
3
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administraţiei centrale (320), ds. 6/1884, f. 108 r., v.,
109 r., v.
4
Ibidem, f. 110 et f. 113.
5
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administrativă (2601), ds.77/1867, f. 131 r.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 253

les prétendants. En outre, dans l’entre-deux-guerres on a institué la pratique de


déléguer le fonctionnaire de cet arrondissement comme directeur de la
préfecture/sous-préfet.

Le sous-préfet comme juge de paix, 1867-1879


Par la loi du 21 avril 18671, à cause des manques financiers qui rendaient
difficile la création de justices de paix, comme le prévoyait la loi judiciaire du 9
juillet 1865, là où il n’existait pas de tribunal, le sous-préfet recevait aussi des
attributions de justice. Les sous-préfets devaient se subordonner au ministère de la
Justice et aux Tribunaux départementaux. Même si cette charge nouvelle avait été
conçue par les autorités publiques et perçue par les sous-préfets comme
temporaire, leur rôle de juge fut annulé dès 1879. En outre, en 1875 plusieurs
justices de paix (celles de troisième classes), qui fonctionnaient normalement et
qui disposaient de personnel, ont été elles aussi supprimées sous prétexte
d’économie budgétaire2.
Dans les dossiers de l’administration centrale du ministère de l’Intérieur3
on observe la résistance des sous-préfets à l’égard de leurs attributions de juge de
paix. Par l’intermédiaire des préfets, les sous-préfets ont exprimé leur
mécontentement, en expliquant au Ministère que le temps accordé à
l’accomplissement des attributions judiciaires les empêchait de s’occuper de leurs
devoirs de base : l’administration et le maintien de l’ordre. On suppose que les
conflits avec les procureurs et les chefs de tribunaux départementaux et la
mauvaise connaissance que les sous-préfets avaient des lois ont pesé beaucoup sur
la décision de ne pas accepter de bonne volonté ces attributions qui, d’autre part,
pouvaient leur apporter plus de prestige et surtout d’influence.
Les deux articles de loi ne rendaient pas assez claire la manière de mettre
en pratique ces nouvelles attributions. On savait en outre que la circonscription
des justices de paix pour les communes rurales était identique à celle des sous-
préfectures ; le siège des justices de paix des communes rurales devait être placé
dans les chefs-lieux d’arrondissement.

1
« Loi visant à charger provisoirement les sous-préfets et les policiers avec des attributions de
juges de paix », Décret du 21 avril 1867.
art. 1 Jusqu’à la nomination des juges de paix, les sous-préfets et, dans les villes, les policiers ont
la compétence d’exercer leur attributions, en jugeant sans ou avec appel au tribunal, conformément
aux lois en vigueur, civiles ou pénales.
art. 2 Pour Bucarest et Iaşi, on va créer des justices de paix, conformément à la loi, et ayant accès
aux fonds des tribunaux policiers qui restent supprimés.
(Colecţiune de legiuirile României vechi şi nuoi cîte s-au promulgat pene la finele anului 1870,
Bucarest, 1873, p. 799).
2
ANIC, fonds Ministerul de Interne. Divizia administrativă (2602), ds. 131/1875, f. 1 r., v., 2 r.,
v., 10 r.
3
Idem, (2601, 2602), ds. 399/1867, ds. 76/1872, ds. 131/1875.
254 ANDREI FLORIN SORA

À cette époque-là un nombre restreint de sous-préfets avaient une


formation juridique, il y en avait peu parmi eux qui aient achevé leurs études au
lycée. En outre, pour le début des années 1860 nous avons trouvé beaucoup de
juges qui n’avaient pas le diplôme d’une Faculté de droit.
Nous avons déjà fait l’observation que cette loi contredisait le principe de
séparation des pouvoirs, établi par la Constitution de 1866. Son caractère insolite
vient aussi du fait qu’au moins dans les premiers mois de son application, aucune
autorité ne savait comment l’appliquer. Sur l’adresse du ministère de l’Intérieur de
Bucarest de nombreuses demandes sont arrivées de la part des fonctionnaires
territoriaux, dans lesquelles ils exprimaient leur totale incompréhension de cette
question. Parfois, les fonctionnaires de l’administration de Bucarest eux-mêmes
étaient incertains quant aux modalités d’application de cette loi et, à leur tour, ils
demandaient le conseil du ministère de la Justice.
Une semaine après la publication de cette loi, en tenant compte du fait
qu’à partir du 1er avril dans la ville d’Olteniţa on avait supprimé également le chef
de police, le préfet du département d’Ilfov demandait au Ministère s’il pouvait
donner des attributions de juge de paix au maire de la ville1. La même question
était posée par le préfet de Dorohoi2 et par celui d’Olt3. La réponse fut claire :
« donnez ces charges seulement au sous-préfet de l’arrondissement »4. Nous
rappelons que, normalement, les chefs d’arrondissement n’avaient aucune autorité
dans les communes urbaines. Les préfets et les sous-préfets firent auprès du
ministère de l’Intérieur une autre proposition : lorsque le sous-préfet n’était pas
disponible il devait être remplacé par son adjoint dans sa fonction de juge de
paix5. Le ministère de l’Intérieur transmit cette demande au ministère de la Justice
qui répondit négativement6.
Les sous-préfets déclaraient ne pas avoir de temps libre pour exercer les
attributions de juge de paix et ils reconnaissaient aussi leur mauvaise
connaissance de la législation. Ils ajoutaient que même dans l’accomplissement de
leurs attributions classiques (administratives, financières et de maintien de l’ordre)
ils se heurtaient à des difficultés, de sorte qu’ils ne désiraient pas les attributions
de juge de paix7. En 1875, quand d’autres justices de paix furent supprimées, il y a

1
Idem, (2601), ds. 399/1867, f. 4.
2
Ibidem, f. 6.
3
Ibidem, f. 82
4
Minute, Ibidem, f. 5.
5
Ibidem, f. 26, f. 33.
6
Ibidem, f. 35.
7
On donne comme exemple la lettre d’un sous-préfet dans le département de Buzău: « les travaux
de la chancellerie de la Sous-préfecture sont surchargés parce que dans cet arrondissement il y a
beaucoup de paysans moşneni qui ont possédé auparavant des terres en commun et il y a entre eux
de nombreux procès sur des questions de propriété ou pour dettes ». Ibidem, f. 33.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 255

a eu des sous-préfets qui refusèrent de recevoir la chancellerie de la Justice de


paix, donc d’assumer ce devoir1.
Dès le début de l’application de la loi du 21 avril 1867, le personnel du
ministère de la Justice a montré son mécontentement en ce qui concernait
l’exercice par les chefs d’arrondissement des responsabilités de juge de paix. En
outre, le chef d’arrondissement devait répondre, pour les décisions prises dans sa
qualité de juge de paix, devant les magistrats du Tribunal départemental, situation
qui n’a conduit qu’à l’intensification des divergences entre ces deux autorités. Le
ministère de la Justice accusait les sous-préfets de ne pas accorder de temps à
leurs devoirs de juge, même si ceux-ci consacraient deux jours par semaine à
juger les procès. C’était le cas dans l’arrondissement d’Ocolul, dans le
département de Dolj, où deux jours par semaine ne suffisaient pas : en mai 1872
les procès étaient programmés jusqu’en août 18732.
Les tensions et les conflits entre le Tribunal départemental et les sous-
préfets continueront à un niveau plus haut, entre les hauts fonctionnaires de ces
deux ministères. Lors des débats que la loi du 21 avril 1867 a suscités, nous avons
identifié une première forme d’unité du corps des membres de l’administration
préfectorale : les préfets ont défendu leurs subordonnés contre les reproches des
magistrats. En outre, entre les magistrats et les membres de l’administration
territoriale, la communication était difficile au niveau départemental. Si le
procureur d’un Tribunal départemental était insatisfait de l’activité d’un sous-
préfet comme juge de paix, il déposait une plainte auprès du ministère de la
Justice, qui à son tour informait et demandait une solution au ministère de
l’Intérieur. Celui-ci informait le préfet sur la sollicitation du procureur
départemental. S’il considérait la plainte fondée le préfet demandait au sous-préfet
de modifier son comportement, ou au moins il lui communiquait les
mécontentements des magistrats envers lui3. Dans peu de cas, les plaintes des
magistrats déterminaient le transfert ou le licenciement des sous-préfets. La
relation entre les représentants du ministère de la Justice et ceux du ministère de
l’Intérieur est restée tendue jusqu’à l’annulation totale de cette attribution par la
loi sur les justices de paix de 1879. Néanmoins, à partir des années 1870 beaucoup
de magistrats allaient choisir d’entrer dans l’administration comme sous-préfets,
directeurs de préfecture et sous-préfets, renouvelant ainsi ce corps, en lui
apportant une bonne connaissance de la législation.

1
Idem (2602), ds. 131/1875, f. 29.
2
Idem, ds. 76/1872, f. 7 r., v.
3
Une telle plainte fut par exemple portée contre le sous-préfet de l’arrondissement de Topologul,
Ibidem, f. 10, 11.
256 ANDREI FLORIN SORA

L’administration et les paysans dans le Vieux Royaume


Notre but n’est pas d’exposer ici la situation économique et sociale du
paysan roumain ou bien, au contraire, celle des boyards et des fermiers. Les
études de Marcel Emerit1 et de Daniel Chirot2 offrent des pistes concernant
l’évolution de la paysannerie roumaine et de leurs rapports avec les boyards.
Philip Eidelberg nous fait découvrir le monde rural à la veille de la révolte de
19073. Les contrats agricoles et les divergences entre les communautés paysannes
et les propriétaires terriens ont fait l’objet de plusieurs études4. Quant à nous, les
pages suivantes vont esquisser le rôle des chefs d’arrondissements dans les
contrats agricoles, tel que révélé par des fonds archivistiques, ainsi que la fonction
du préfet de contrôleur intéressé. Tous les deux avaient le rôle d’être des
médiateurs entre les propriétaires terriens et les paysans.
Le gouvernement était représenté dans le monde rural par le sous-préfet (le
chef d’arrondissement), le maire (avant 1908), le notaire communal (à partir de
1908) et le gendarme. Parmi les attributions du chef d’arrondissement figurait
celle de veiller au progrès de l’économie et à l’état matériel et social des paysans.
En ce qui concerne les contrats agricoles, ce fonctionnaire avait plutôt un rôle
ambigu : il devait servir les intérêts des grands propriétaires, il devait veiller à
l’application de la loi, il était obligé d’obéir aux ordres du préfet, ce qui parfois ne
signifiait pas respecter la loi, il devait tenir compte de ses propres intérêts. À la
différence du sous-préfet, le préfet avait un intérêt plus grand à ce que les contrats
agricoles agrandissent les bénéfices des grands propriétaires terriens. D’habitude,
le préfet était lui-même un grand propriétaire terrien dans le département où il
exerçait cette fonction, et son cercle d’amis et des parents incluait des possesseurs
d’exploitations agricoles. En outre, même pendant le Vieux Royaume le préfet
était plus que le sous-préfet un fonctionnaire politique, qui alternait maintes fois
cette fonction avec celle de député et de sénateur. Ainsi, dans un pays où le droit
de vote dépendait d’un cens élevé, le soutien des grands propriétaires terriens était
celui qui comptait le plus, quelques dizaines de votes pouvant décider l’élection
d’un sénateur ou d’un député5. Dans un discours au Parlement, le député libéral
Anastase Stolojan dévoilait l’implication dans les élections des chefs
1
Marcel Emerit, Les paysans roumains depuis le traité d’Andrinople jusqu’à la libération des
terres (1829-1864). Étude d’histoire sociale, Paris, 1937.
2
Daniel Chirot, Schimbarea socială într-o societate periferică. Formarea unei colonii balcanice,
Bucarest, Corint, 2002 (la première edition: Social Change in a Peripheral Society. The Creation
of a Balkan Colony, New York, San Francisco, London, 1976).
3
Philip Eidelberg, The Great Romanian Peasant Revolt of 1907. Origins of a Modern Jacquerie,
Leiden, 1974.
4
Gheorghe Cristea, Contribuţii la istoria problemei agrare în România. Învoielile agricole (1866-
1882). Legislaţie si aplicare, Bucarest, Editura Academiei R.S.R., 1977 ; Ion Ilincioiu, Ţăranii,
pămîntul şi moşierii în România, 1864-1888, Bucarest, Editura Politică, 1982.
5
Cf. Zigu Ornea, Junimea şi junimismul, vol. I, Bucarest, Minerva, 1998, p. 288.
SERVIR L’ÉTAT ROUMAIN. LE CORPS PRÉFECTORAL, 1866-1940 257

d’arrondissement dans le département de Gorj. Hormis leur ingérence dans les


élections, le sous-préfet était d’habitude un électeur dans le premier collège,
même si sa fortune ne lui donnait pas en réalité ce droit. Une condition requise par
le parti de gouvernement pour obtenir la fonction de sous-préfet et d’autres
fonctions moyennes au niveau local était d’avoir la qualité d’électeur dans le
premier collège, qui s’obtenait en déclarant, avec l’accord du percepteur, un
revenu supérieur à celui réel1. Payer plus d’impôts rendait son vote plus important
et lui réservait plus de chances d’obtenir ou de se maintenir dans une fonction
publique.
Dans la deuxième moitié du XIXe siècle, plus de 80% de la population de
la Roumanie vivait en milieu rural et l’agriculture constituait la principale source
de vivre et le principal revenu. Jusqu’à la loi agraire de 1921, et même après, la
Roumanie a fait l’objet de fortes tensions concernant une nouvelle redistribution
de la terre. De surcroît, la question de l’affermage était censée empêcher le
développement d’une agriculture moderne et productive. De nombreux débats ont
eu comme sujet les moyens d’amélioration du statut des paysans. Le suffrage
universel était perçu comme un desideratum impossible à cause de cette masse de
paysans illettrés, pauvres et incontrôlables.
Les contrats agricoles étaient des conventions entre un propriétaire foncier
et des paysans, qui d’habitude ne possédaient pas de terrain agricole. Les paysans
recevaient de la part du propriétaire foncier une petite superficie agricole et
parfois de l’argent en contre partie de leur engagement de travailler les terres de
ce dernier, à l’aide ou non de leurs propres animaux et machines agricoles. Les
propriétaires imposaient plus de jours que la loi n’admettait et ils demandaient aux
paysans de labourer leurs terres avant leurs propres terres. Les lois sur les contrats
agricoles (18/30 mars 1866, avril 1872, mai 1882, 1893) prévoyaient pour les
pouvoirs locaux et les agents du gouvernement la fonction d’arbitre. La loi du
7/19 avril 18722 stipulait clairement la possibilité des fermiers et des propriétaires
fonciers de bénéficier du soutien militaire (le principe manu militari) afin de
contraindre les paysans à accomplir leurs obligations. Cette exécution forcée a
généré un état