DOSSIER

FISCALITÉ

A quoi sert vraiment

l’impôt ?
HERVÉ LEHÉRISSEL*

L La fiscalité, en France comme ailleurs – et sans

doute plus qu’ailleurs – est devenue un
instrument à tout faire. Sa finalité originelle,
financer la dépense publique, est perdue de vue
parce que la décision budgétaire, en suivant sa
propre logique politique, tend à s’affranchir de
la contrainte fiscale. Sa fonction de régulation
de l’activité est illusoire dans les pays à fort
européenne et de la mondialisa-
tion : la fiscalité devient l'outil
privilégié d'intervention.

Toutes ces finalités sont-elles

légitimes ? Sont-elles de même
niveau ? Sont-elles compatibles ou
concurrentes ?

RÉHABILITER LA
FINALITÉ BUDGÉTAIRE

déficit public. Son rôle incitatif est rarement

efficace et parfois ambigu, par exemple en
L 'impôt est avant tout destiné à
financer les dépenses publiques.
C'est la seule justification que lui
matière de protection de l’environnement. donnent les textes constitutionnels,
à commencer par la Déclaration
L’interventionnisme fiscal n’est pas condamnable des droits de l'homme et du
en soi, ni nécessairement voué à l’échec, mais citoyen de 1789 :
exige prudence et transparence. « Article 13 - Pour l'entretien de la
force publique, et pour les dépenses
d'administration, une contribution
commune est indispensable ; elle doit

L 'impôt a-t-il pour finalité

unique le financement des
dépenses publiques, ou doit-il éga-
financer les dépenses publiques,mais
aussi pour contribuer à la régulation
de l'économie, procéder à une
être également répartie entre les
citoyens, en raison de leurs facultés.

lement contribuer à la réalisation
d'autres objectifs ? Ce débat tradi-
tionnel paraît s'être éteint. Face aux
Sociétal tenants de la neutralité de l'impôt,
l'interventionnisme fiscal s’est
N° 33
imposé comme une évidence : la
3e trimestre fiscalité est là, non seulement pour
2001
* Avocat, associé de Andersen Legal.
redistribution sociale, encourager
les comportements écologiques...
Cette évolution est certainement
liée au dépérissement des autres
outils de régulation traditionnels
des Etats, du fait de la construction
Article 14 - Les citoyens ont le droit
de constater, par eux-mêmes ou par
leurs représentants, la nécessité de la
contribution publique, de la consentir
librement, d'en suivre l'emploi, et d'en
déterminer la quotité, l'assiette, le
recouvrement et la durée. »
Aujourd’hui, pourtant, cette évi-
dence semble bien oubliée. En

6

premier lieu, la pratique durable, aujourd'hui, réhabiliter la finalité
dans différents pays et notamment budgétaire de l'impôt.
en France, de déficits colossaux
des finances publiques a réduit la LE DÉCLIN DE LA
portée du rôle budgétaire de NEUTRALITÉ FISCALE
l'impôt. Elle a puissamment
contribué à affranchir la décision
budgétaire de la prise en compte
des contraintes fiscales. En effet,
D ès lors qu'une dépense sup-
plémentaire est à financer,
le choix des modalités du prélève-
dès lors qu'elle peut être financée ment correspondant devrait être
par le déficit, la dépense n'a plus opéré d'abord en fonction de son
de lien mécanique avec l'impôt. impact économique. L'impôt se
Elle peut être arbitrée en fonc- nourrissant de l'économie, un Tré-
tion du jugement porté sur sa sor public normalement soucieux,
seule utilité publique supposée, et non seulement de ses responsabi-
non en comparant cette utilité lités,mais simplement de sa richesse
avec la destruction de richesse future, devrait veiller à réduire
privée (et donc la « désutilité »)
que représente l'impôt.
autant que possible l'impact
négatif inévitable
C'est seulement a En Europe, et du prélèvement sur
posteriori, du fait des notamment en France, l'activité.
limites internes et ex-
la régulation
ternes que rencontre Or,le poids de cette
le déficit public, que la conjoncturelle par la considération dans
relation entre dépense fiscalité est restée un la décision fiscale
et impôt se trouve est en nette régres-
pur discours – le
rétablie, les recettes sion. De très grands
fiscales devant être niveau des impôts progrès avaient été
ajustées à la dépense, résultant uniquement accomplis au milieu
c'est-à-dire augmen- du XXe siècle avec
des limites de
tées. notamment l'intro-
l’acceptable par la duction de la taxe
C e t t e d é m a r c h e société civile. sur la valeur ajou-
quelque peu primitive tée, qui a mis un
retarde l'émergence de politiques terme aux distorsions écono-
publiques de qualité, qui devraient miques considérables résultant
intégrer la contrainte de compé- des impôts sur la consommation
titivité du pays et utiliser les en cascade pratiqués antérieure-
progrès des techniques d’aide à ment. Mais, depuis une vingtaine
la décision pour mesurer et d'années (en France du moins), mi-
comparer systématiquement nimiser les inconvénients écono-
l'utilité de la dépense et la miques de l'impôt n'apparaît plus
désutilité de son financement. comme une priorité.Ainsi ont pu
L'indépendance complète de la se développer des formes de pré-
recette et de la dépense était au lèvement entraînant une destruc-
départ un principe de droit bud- tion de richesse sans commune
gétaire, conçu pour éviter les mesure avec le produit fiscal ob-
gaspillages (la nécessité de la tenu.L'expérience de l'impôt sur la
dépense publique doit être fortune est à cet égard instructive,
établie indépendamment des de même que la pratique de taux
capacités du pays à la financer).Ce marginaux très élevés d'imposition
principe a été retourné par une des revenus.
trop longue pratique du laxisme
budgétaire : il est devenu, en se Plus récemment, la restriction
vulgarisant, une source de progressive de l'avoir fiscal au
confusion intellectuelle et de détriment des seules sociétés a
moindre efficacité. Il faut donc, illustré cette dérive. Cette mesure
A QUOI SERT VRAIMENT L’IMPÔT ?
met un terme à la neutralité de
l'impôt au regard des différents
types de structures que peuvent
adopter les entreprises (surcroît
d'imposition pour les chaînes
longues de détention). Corrélati-
vement, l'avoir fiscal est maintenu
intact pour les particuliers, alors
que les contraintes de neutralité
et de logique fiscale sont ici moins
lourdes.
LES FINALITÉS
ÉCONOMIQUES : UN
BILAN TRÈS INÉGAL
I l paraît certes légitime que l'Etat
mette la fiscalité au service de
la régulation de l'économie. Mais
tout interventionnisme doit être
jugé sur son bilan. Or, dans ce do-
maine, la sophistication excessive
des intentions semble avoir perverti
le sens pratique.
Tout d’abord, le mythe de la
régulation conjoncturelle globale
par la fiscalité occupe inutilement
le terrain des idées. Pour qu'un
commencement d'expérimentation
ait lieu, il faudrait qu'un gouverne-
ment décide de baisser les impôts
en bas de cycle, ou d'ajuster leur
augmentation en haut de cycle,
en fonction des besoins de régu-
lation conjoncturelle. L'expé-
rience en cours aux Etats-Unis
sera intéressante à cet égard. En
Europe, en revanche, cette régula-
tion conjoncturelle est restée un
pur discours – notamment en
France, où le niveau des dépenses
publiques résulte uniquement de
l'utilité publique supposée de la
dépense (quand ce n'est pas, plus
simplement, des dernières pro-
messes électorales), et celui des
impôts des limites de l'acceptable
par la société civile. De plus, là
encore, la pratique de déficits
publics élevés vide largement de Sociétal
contenu la notion de régulation
N° 33
conjoncturelle par l’impôt, puis-
qu'une telle régulation pourrait 3e trimestre
tout simplement résulter du 2001
pilotage du déficit.
7
DOSSIER
Quant aux incitations fiscales
ponctuelles, liées à tel ou tel com-
portement, diverses expériences
montrent qu’elles peuvent réussir
lorsque l'avantage est significatif
(défiscalisation des investisse-
ments outre-mer en 1986, régime
des quirats en 1995).Elles montrent
aussi que ces succès font peur,
et conduisent généralement à
remettre en cause des dispositifs
jugés trop avantageux. L'idéal
implicite de nos politiques de-
meure, en définitive, la mesure
fiscale incitative ciselée pour être
inefficace. Les techniques optimales
à cet égard sont les suivantes : une
incitation à objet très
large, un effet limité
Dans la redistribution
et variable dans le
temps, et un plafon- fiscale telle que nous
nement en valeur la pratiquons, la
absolue de l’avantage
performance est
accordé. De telles
mesures permettent mesurée par le volume
d'alimenter les dis- prélevé sur les
cours électoraux,
« plus favorisés »,
sans priver le Trésor
de ressources. et non par le volume
redistribué aux
Il y a cependant des
« moins favorisés ».
exceptions. Ainsi, la
politique fiscale menée
par les gouvernements successifs en
faveur du développement du
capital-risque (SCR1 et FCPR2 ) a
doté notre pays d'un des régimes
les plus incitatifs au monde, même
s'il est parfois excessivement
complexe. Les pouvoirs publics
ont ainsi contribué à corriger
1
Sociétés de une faiblesse traditionnelle de la
capital-risque. France.
2
Fonds
communs de
Mais cet exemple montre aussi les
placement à limites de la mesure incitative
risque. ciblée. Elle a permis un frémisse-
ment certain du capital-risque en
France, mais le dispositif, pour être
plus efficace, nécessiterait notam-
Sociétal ment une amélioration structurelle
de l'environnement réglementaire
N° 33
et fiscal français. La comparaison
3e trimestre des expériences nationales montre
2001 que les pays qui ont tiré le plus de
bénéfices économiques de leurs
politiques fiscales sont ceux qui
8
ont procédé à des ajustements
structurels plutôt qu'à des mesures
incitatives ciblées.
LA REDISTRIBUTION EST-
ELLE UNE FIN EN SOI ?
L a finalité sociale de l'impôt a
pris une importance croissante
au fil des années : la redistribution
apparaît aujourd'hui comme l'alpha
et l'oméga de toute politique
fiscale. Elle tend même, dans le
discours des politiques et des
médias, a devenir la finalité princi-
pale de l'impôt. Corrélativement,
la simulation destinée à mesurer
l'impact de la me-
sure projetée selon
les catégories so-
ciales est devenue
l'ingrédient princi-
pal, voire unique, de
la décision fiscale.
Est bonne la me-
sure qui favorise
les catégories so-
ciales modestes. On
comprend que cette
vision engendre une
extrême perplexité
lorsqu'on met en
chantier des ajuste-
ments structurels tels que la
baisse de taux marginaux jugés
excessifs…
La redistribution sociale est-elle
une finalité normale de l'impôt ? Il
est permis d'en douter. Tout
d'abord, au plan des principes, une
telle conception constitue une
sorte d'attentat intellectuel aux
droits fondamentaux du contri-
buable. Le principe d'égalité devant
l'impôt peut s'incarner dans des
acceptions diverses (égalité des
prélèvements, égalité des sacrifices
justifiant la progressivité...), mais
suppose que l'objet de l'impôt soit
de financer des actions utiles à la
collectivité, et pas uniquement
d'appauvrir les uns pour enrichir
les autres. Le fondement même du
consentement à l'impôt se trouve
intellectuellement détruit si la
finalité même de l'impôt est de
FISCALITÉ
corriger la position sociale du
contribuable.
Certes, ces contradictions ne
sont plus ressenties aujourd'hui,
tant est forte l'adhésion aux
concepts de la redistribution. Elles
n'en contribuent pas moins, de
manière souterraine, à détruire
les fondements mêmes de l'impôt.
Par ailleurs, la redistribution fiscale
telle que nous la pratiquons
obscurcit sa propre finalité. Elle
tend à mesurer la performance
sociale d'une politique en fonction
du volume prélevé sur les « plus
favorisés », et non en fonction du
volume redistribué aux « moins
favorisés » (la France est en haut
du classement pour le prélèvement,
mais non pour la redistribution aux
plus pauvres, qui est plus impor-
tante aux Etats Unis) – sans parler
de l'effet durable sur les compor-
tements, qui n'est ni mesuré ni
étudié. Or une politique sociale
devrait se juger sur les bénéfices
concrets procurés aux « moins
favorisés », et non sur le volume
redistribué.
En France, en réalité, la finalité
sociale de l'impôt en cache une
autre. Si les prélèvements sur les
plus riches sont sans cesse accrus
sans amener d'amélioration véri-
table de la situation des plus
pauvres, ce ne peut être par per-
pétuel accident. Si la finalité sociale
est aussi omniprésente, est-ce à
cause de ses mérites propres, ou
pour sa capacité à faire reculer
les limites de l'acceptabilité des
prélèvements ?
Sortir de ce piège intellectuel
n’implique pas qu’on renonce à
améliorer la situation des plus
démunis, bien au contraire. C'est
en remettant leur situation au
cœur de la décision, au lieu de
l'idéal de la « redistribution en
soi », que la France pourra pro-
gresser à la fois dans l'efficacité
de ses politiques sociales et dans
la maîtrise de ses prélèvements.

LA FISCALITÉ
ÉCOLOGIQUE : UNE
VOCATION AMBIGUË
L a véritable nouveauté, dans le
domaine de l’interventionnisme
fiscal, est l’apparition de la finalité
écologique, avec notamment la
taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) et la taxe sur
l'énergie, pour l'instant avortée en
raison de la censure du Conseil
constitutionnel.
Là encore, on ne voit pas d'objec-
tion fondamentale à mettre l'impôt
au service de finalités écologiques.
C'est même une véritable cure de
jouvence, pour cette très vieille
discipline qu'est la fiscalité, que
d'avoir enfin trouvé une assiette
« condamnable », que l'on peut
donc taxer,non sur le mode du mal
nécessaire, mais sur celui du bien
en soi. Sur le plan technique, en
revanche, la finalité écologique
conduit la fiscalité à s'intéresser de
nouveau à des assiettes physiques,
complexes à mesurer et à contrôler,
et qu'elle avait peu à peu abandon-
nées par souci d'efficacité.
Mais la principale innovation de ce
nouveau type de fiscalité est son
caractère en principe « biodégra-
dable ». Dissuasif par nature, l'impôt
écologique doit, s'il réussit, voir
son assiette régresser à mesure de
l'adoption de comportements et
de techniques moins polluantes.
L’idée est, a priori, vertueuse et
séduisante. Hélas, ses premières
réalisations suscitent de forts
doutes sur sa cohérence, voire
sur sa finalité véritable.
Tout d'abord, la théorie dite du
« double dividende », chère aux
promoteurs de l'impôt écologique,
conduit à affecter les ressources
ainsi collectées, non pas à des
actions en faveur de l'environne-
ment, mais au financement par le
budget général d'autres actions, en
faveur de l'emploi. Le résultat est
paradoxal : l'écotaxe a d'abord
abouti à supprimer des crédits
disponibles pour l'environnement,
puisque la TGAP s'est substituée
en partie à des taxes perçues
antérieurement. D'autre part,
cette non-affectation est en
contradiction flagrante avec le
caractère biodégradable de l'éco-
taxe : si elle finance des actions
nécessaires indépendamment du
degré de pollution, que se passera-
t-il lorsque les recettes déclineront
du fait de l'adoption de meilleurs
comportements environnemen-
taux ? Faudra-t-il supprimer les
actions financées, même si elles
demeurent nécessaires, ou inven-
ter des recettes de substitution ?
Ainsi, la théorie du « double divi-
dende » porte un coup sévère au
caractère novateur, vertueux et
séduisant de l'écotaxe.
D'autre part, comme l'a relevé
(et sanctionné) le Conseil consti-
tutionnel, une tendance apparaît,
dans la mise en œuvre, à choisir
des assiettes en réalité sans
rapport avec la pollution, ou du
moins qui ne varient pas en
fonction du caractère plus ou
moins polluant des comporte-
ments et techniques. Le projet de
taxe sur l'énergie, annulé en
décembre dernier, ne permettrait
en aucune manière aux contri-
buables d'alléger la charge fiscale
en polluant moins, et n’établit
même aucune distinction entre
les sources d'énergie en fonction
de la pollution qu’elles engendrent.
Le rapprochement de ces deux
« maladies infantiles » de l'écotaxe
fait naître un doute. Si l'on affecte
la recette à des dépenses perma-
nentes, et non à l'environnement,
tout en s'efforçant de retenir
des assiettes indépendantes des
comportements polluants, ne
serait-ce pas parce que le but
ultime recherché est autre que la
réduction de la pollution ? La
finalité écologique serait-elle, elle
aussi, une ruse destinée à reculer
les limites d'acceptabilité des
prélèvements par la société civile,
à la faveur de l'adhésion spontanée
A QUOI SERT VRAIMENT L’IMPÔT ?
des citoyens à l'objectif de défense
de l'environnement ?
IMPÔT OPTIMAL
OU IMPÔT PUNITIF ?
T oute réflexion sur la « bonne »
fiscalité doit donc soigneuse-
ment distinguer deux questions :
quelle est la finalité de l’impôt en
tant que telle ? Et quel est le mode
de taxation optimal du point de
vue de l’intérêt collectif ?
La seule véritable finalité de
l'impôt demeure le financement
des dépenses publiques.
Seule la nécessité de couvrir ces
dépenses peut justifier, sur le
plan moral, que la collectivité
impose aux citoyens le sacrifice
d'une partie de la richesse qu'ils
produisent ; et, en termes de
gestion collective, que le pays
accepte les désutilités écono-
miques lourdes que représente
l'impôt.
Contester ou relativiser la finalité
budgétaire de l'impôt c'est,au fond,
faire de l'impôt une fin en soi, une
sorte d'acte sacrificiel. Certes, nul
ne revendique ouvertement cette
approche, mais elle est bel et bien
présente, telle une image sublimi-
nale, dans de nombreux discours
et commentaires. L'impôt ne doit
pas être la continuation, par des
moyens plus pacifiques, d’une
guerre, perdue sur le terrain de
l’affrontement politique, contre
l'ordre social des sociétés libres.
Exprimer des réticences de prin-
cipe à la limitation du fardeau fiscal,
indépendamment de tout besoin
budgétaire précis,c’est révéler une
conception guerrière et fort peu
démocratique des relations entre
société civile et société politique.
Sociétal
En revanche,dans la mise en œuvre
N° 33
du prélèvement public, les gouver-
nements ne sauraient s'interdire 3e trimestre
de rechercher un optimum collectif. 2001
Ils doivent, d'abord, rechercher la
neutralité fiscale, en minimisant les
9
 FISCALITÉ
DOSSIER

dégâts économiques de l'impôt.
C'est à la fois l'intérêt du pays
(pour préserver la création de
richesses) et celui de l'Etat (pour
sauvegarder ses recettes futures).
La France, on l’a vu, a encore des
progrès à faire dans ce domaine.
VERS UNE
DÉONTOLOGIE DE
L'INTERVENTIONNISME
soient économiques, sociales ou
écologiques), elles ne soulèvent
pas d’objection de principe. Mais
elles supposent l'observation
d'une certaine déontologie.
Tout d'abord, une exigence d'hu-
milité. La société et l'économie
sont complexes et mouvantes. Les
démarches mécanistes, qui mettent
la fiscalité au service d'objectifs
théoriques simples, mais ignorent
souvent à des résultats fort
éloignés de ceux qu’ils visaient.
La recherche d’une gestion pu-
blique de qualité et d'un interven-
tionnisme « vertueux » devrait
être le chantier prioritaire des res-
ponsables publics. Elle suppose la
capacité de modéliser, puis de
mesurer le résultat de l’action. Le
rituel rapport au Parlement sur les
dépenses fiscales appartient à la
préhistoire d’une évolution qui

Q uant aux inter ventions

fiscales positives (qu'elles
le contexte et les comportements
d'adaptation, aboutissent le plus
reste à accomplir.

Les cotisations sociales

sont-elles des impôts ?
Les cotisations sociales ont d’abord été les
contreparties d’une assurance ou d’une
prestation. Mais leur évolution au cours
des dernières décennies leur donne de
plus en plus le caractère d’impôts
supplémentaires sur les revenus du travail.
Cotisations sociales et impôts constituent deux
catégories juridiques assez largement distinctes,
même si le cas de la CSG jette le trouble sur la
netteté de la frontière. Les impôts et taxes sont
perçus par le fisc et le Trésor public, selon des
règles données pour leur établissement et leur
recouvrement. Les cotisations sociales sont
prélevées par les Urssaf et les Assedic selon
d’autres règles.
Les cotisations sociales et les impôts ont cependant
un caractère commun, celui d’être obligatoires.
Dès lors que quelqu’un poursuit une activité et en
retire un revenu, il n’échappe, sauf à se mettre en
opposition à la loi et à encourir des sanctions, ni
au paiement de cotisations sociales sur ce revenu
Sociétal d’activité ni au paiement de l’impôt sur le revenu.
N° 33
Le caractère obligatoire des cotisations sociales
3e trimestre suffit-il à les ranger, du point de vue économique,
2001 dans la même catégorie que les impôts ? Une
cotisation sociale sur les salaires ou les revenus
d’activités non salariées a-t-elle les mêmes effets
économiques qu’un impôt sur le revenu du travail ?
On ne peut répondre à cette question sans prendre
en compte les contreparties auxquelles les
cotisations donnent droit.
Si le fait d’acquitter une cotisation sociale donnait
accès à une assurance que le travailleur aurait
souscrite de toutes façons, ou à des prestations d’une
valeur équivalente à celle de la cotisation, l’ensemble
constitué de la cotisation et de sa contrepartie
n’aurait pas d’effet économique : en réponse à
l’imposition de la cotisation, assortie de sa contre-
partie, le travailleur diminuera simplement sa
consommation libre d’assurance ou diminuera sa
consommation libre du produit objet de la
prestation. La cotisation ne devrait ainsi pas être
considérée comme équivalente à un impôt.
L’obligation d’assurance existe pour protéger la
société de l’imprévoyance de certains ou de la
situation d’aléa moral dont d’autres pourraient
être tentés de profiter : par exemple, ne pas
s’assurer contre le risque d’être en vie et sans
ressources au vieil âge, en pensant pouvoir
compter la compassion de la société ou l’assis-
tance de l’Etat.
En 2001, force est de constater que les cotisations
sociales en vigueur en France ne répondent pas à

10
 A QUOI SERT VRAIMENT L’IMPÔT ?

Deuxième exigence, la transpa-
rence des objectifs. C'est une
condition fondamentale d'effica-
cité, car l'incitation fiscale
s'adresse à des êtres doués
d'intelligence et non à des
choses. Les comportements
d'adaptation et d'optimisation,
dans une société libre, auront
toujours raison des mesures
fiscales empreintes d'arrière-
pensées. La transparence est
d'ailleurs, dans le domaine fiscal,
une sorte de clé universelle :
après tout, aucune finalité
imaginable de l'impôt ne peut
être a priori exclue. Les hommes
sont libres et peuvent décider
comme ils l’entendent des
objectifs qu'ils lui assignent.
Encore faut-il que ces objectifs
soient réels et sincères, et ne
servent pas seulement à dissimu-
ler les efforts d'une « sphère
publique » anonyme pour ac-
croître son emprise sur la
s o c i é t é e t l e vo l u m e d e s
richesses qu'elle prélève sur le
travail des citoyens. ●

cette description et ne sont, pour l’essentiel, ni plus
ni moins que des impôts sur le revenu du travail.
Ceci ressort de l’analyse des quatre grands
« risques » qu’elles sont censées couvrir : maladie,
famille, chômage et retraite.
Les cotisations à l’« assurance » maladie ne donnent
pas réellement accès à une assurance, puisque celle-
ci est désormais systématiquement octroyée aux
résidents, sans condition de cotisation et à des
conditions de remboursement souvent plus avanta-
geuses pour les non-cotisants (couverture maladie
universelle). Les cotisations maladie sont par ailleurs
proportionnelles (et même progressives compte tenu
des ristournes sur les bas salaires), alors que les
prestations n’ont pas de lien avec le revenu. C’est
donc bien à un impôt que l’on a affaire.
Les cotisations « famille »,proportionnelles au revenu
d’activité (progressives au bas de l’échelle des
salaires), financent des prestations qui n’augmentent
pas avec ce revenu. Au contraire, une partie de plus
en plus importante, et aujourd’hui prépondérante,
des prestations familiales sont attribuées sous
conditions de ressources. On peut donc ranger les
cotisations « famille » dans la catégorie économique
des impôts sur le revenu du travail.
L’analyse des cotisations « chômage » et « retraite »
est un peu plus délicate et son résultat plus nuancé.
Les indemnités versées par le régime d’assurance
chômage progressent en effet avec le salaire soumis
à cotisation. Mais elles comportent aussi une partie
fixe substantielle. Surtout, les cotisations ne tiennent
pas compte de la probabilité d’être au chômage,
laquelle décroît sensiblement en fonction du niveau
de qualification et donc largement de la position dans
l’échelle des revenus. La formule de calcul est donc
très éloignée de celle que donnerait le calcul d’une
prime d’assurance. Les cotisations « chômage » sont
donc largement des impôts.
Les cotisations « retraite », qu’il s’agisse de la
retraite de la Sécurité Sociale ou des régimes
complémentaires, sont a priori les plus proches de
la prime d’assurance, rendue obligatoire simplement
pour que les impécunieux ou les égoïstes ne se
retrouvent pas à la charge de la collectivité dans
leur vieil âge. Les pensions servies dépendent en
effet positivement des cotisations payées pendant
la durée de vie active, et de manière plus claire
encore pour les régimes complémentaires fonc-
tionnant par points.
Il existe toutefois une redistribution non négligeable,
en raison de l’existence de pensions minimales, ou de
réversions sous conditions de ressources, et plus
encore du fait que les règles de liquidation sont loin
de respecter les conditions de neutralité actuarielle.
Surtout, les droits acquis sont verrouillés dans un
système dont on est sûr que le rendement futur sera
au mieux médiocre, compte tenu des perspectives
démographiques françaises,et qui sera soumis d’autre
part à un aléa important, venant de l’incertitude sur
les modes qui seront retenus dans le futur pour
traiter les déficits des régimes.La « valeur » des droits
à pension acquis en contrepartie des cotisations n’est
ainsi pas connectée de manière étroite aux cotisa-
tions, qui constituent une forme d’hybride entre
l’assurance obligatoire et l’impôt pur et simple.
Au terme de cette brève analyse, on se rend compte
que la question de l’assimilation des cotisations
sociales à des impôts, sur le plan économique, n’a
pas de réponse théorique et absolue, mais dépend
des situations d’espèce. Il y a quarante ans, en
France, les cotisations étaient calculées sur un
salaire plafonné, leur versement conditionnait
l’accès aux prestations, et celles-ci n’étaient pas
distribuées sous conditions de ressources. La
notion de prime d’assurance obligatoire avait une
certaine validité, comme celle de salaire indirect.
Aujourd’hui, les cotisations sont largement des Sociétal
impôts supplémentaires sur le revenu du travail, et
N° 33
tout particulièrement sur le travail qualifié.
3e trimestre
2001
Didier MAILLARD

11