FISCALITÉ

DOSSIER

dégâts économiques de l'impôt.
C'est à la fois l'intérêt du pays
(pour préserver la création de
richesses) et celui de l'Etat (pour
sauvegarder ses recettes futures).
La France, on l’a vu, a encore des
progrès à faire dans ce domaine.
VERS UNE
DÉONTOLOGIE DE
L'INTERVENTIONNISME
soient économiques, sociales ou
écologiques), elles ne soulèvent
pas d’objection de principe. Mais
elles supposent l'observation
d'une certaine déontologie.
Tout d'abord, une exigence d'hu-
milité. La société et l'économie
sont complexes et mouvantes. Les
démarches mécanistes, qui mettent
la fiscalité au service d'objectifs
théoriques simples, mais ignorent
souvent à des résultats fort
éloignés de ceux qu’ils visaient.
La recherche d’une gestion pu-
blique de qualité et d'un interven-
tionnisme « vertueux » devrait
être le chantier prioritaire des res-
ponsables publics. Elle suppose la
capacité de modéliser, puis de
mesurer le résultat de l’action. Le
rituel rapport au Parlement sur les
dépenses fiscales appartient à la
préhistoire d’une évolution qui

Q uant aux inter ventions

fiscales positives (qu'elles
le contexte et les comportements
d'adaptation, aboutissent le plus
reste à accomplir.

Les cotisations sociales

sont-elles des impôts ?
Les cotisations sociales ont d’abord été les
contreparties d’une assurance ou d’une
prestation. Mais leur évolution au cours
des dernières décennies leur donne de
plus en plus le caractère d’impôts
supplémentaires sur les revenus du travail.
Cotisations sociales et impôts constituent deux
catégories juridiques assez largement distinctes,
même si le cas de la CSG jette le trouble sur la
netteté de la frontière. Les impôts et taxes sont
perçus par le fisc et le Trésor public, selon des
règles données pour leur établissement et leur
recouvrement. Les cotisations sociales sont
prélevées par les Urssaf et les Assedic selon
d’autres règles.
Les cotisations sociales et les impôts ont cependant
un caractère commun, celui d’être obligatoires.
Dès lors que quelqu’un poursuit une activité et en
retire un revenu, il n’échappe, sauf à se mettre en
opposition à la loi et à encourir des sanctions, ni
au paiement de cotisations sociales sur ce revenu
Sociétal d’activité ni au paiement de l’impôt sur le revenu.
N° 33
Le caractère obligatoire des cotisations sociales
3e trimestre suffit-il à les ranger, du point de vue économique,
2001 dans la même catégorie que les impôts ? Une
cotisation sociale sur les salaires ou les revenus
d’activités non salariées a-t-elle les mêmes effets
économiques qu’un impôt sur le revenu du travail ?
On ne peut répondre à cette question sans prendre
en compte les contreparties auxquelles les
cotisations donnent droit.
Si le fait d’acquitter une cotisation sociale donnait
accès à une assurance que le travailleur aurait
souscrite de toutes façons, ou à des prestations d’une
valeur équivalente à celle de la cotisation, l’ensemble
constitué de la cotisation et de sa contrepartie
n’aurait pas d’effet économique : en réponse à
l’imposition de la cotisation, assortie de sa contre-
partie, le travailleur diminuera simplement sa
consommation libre d’assurance ou diminuera sa
consommation libre du produit objet de la
prestation. La cotisation ne devrait ainsi pas être
considérée comme équivalente à un impôt.
L’obligation d’assurance existe pour protéger la
société de l’imprévoyance de certains ou de la
situation d’aléa moral dont d’autres pourraient
être tentés de profiter : par exemple, ne pas
s’assurer contre le risque d’être en vie et sans
ressources au vieil âge, en pensant pouvoir
compter la compassion de la société ou l’assis-
tance de l’Etat.
En 2001, force est de constater que les cotisations
sociales en vigueur en France ne répondent pas à

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 A QUOI SERT VRAIMENT L’IMPÔT ?

Deuxième exigence, la transpa-
rence des objectifs. C'est une
condition fondamentale d'effica-
cité, car l'incitation fiscale
s'adresse à des êtres doués
d'intelligence et non à des
choses. Les comportements
d'adaptation et d'optimisation,
dans une société libre, auront
toujours raison des mesures
fiscales empreintes d'arrière-
pensées. La transparence est
d'ailleurs, dans le domaine fiscal,
une sorte de clé universelle :
après tout, aucune finalité
imaginable de l'impôt ne peut
être a priori exclue. Les hommes
sont libres et peuvent décider
comme ils l’entendent des
objectifs qu'ils lui assignent.
Encore faut-il que ces objectifs
soient réels et sincères, et ne
servent pas seulement à dissimu-
ler les efforts d'une « sphère
publique » anonyme pour ac-
croître son emprise sur la
s o c i é t é e t l e vo l u m e d e s
richesses qu'elle prélève sur le
travail des citoyens. l

cette description et ne sont, pour l’essentiel, ni plus
ni moins que des impôts sur le revenu du travail.
Ceci ressort de l’analyse des quatre grands
« risques » qu’elles sont censées couvrir : maladie,
famille, chômage et retraite.
Les cotisations à l’« assurance » maladie ne donnent
pas réellement accès à une assurance, puisque celle-
ci est désormais systématiquement octroyée aux
résidents, sans condition de cotisation et à des
conditions de remboursement souvent plus avanta-
geuses pour les non-cotisants (couverture maladie
universelle). Les cotisations maladie sont par ailleurs
proportionnelles (et même progressives compte tenu
des ristournes sur les bas salaires), alors que les
prestations n’ont pas de lien avec le revenu. C’est
donc bien à un impôt que l’on a affaire.
Les cotisations « famille », proportionnelles au revenu
d’activité (progressives au bas de l’échelle des
salaires), financent des prestations qui n’augmentent
pas avec ce revenu. Au contraire, une partie de plus
en plus importante, et aujourd’hui prépondérante,
des prestations familiales sont attribuées sous
conditions de ressources. On peut donc ranger les
cotisations « famille » dans la catégorie économique
des impôts sur le revenu du travail.
L’analyse des cotisations « chômage » et « retraite »
est un peu plus délicate et son résultat plus nuancé.
Les indemnités versées par le régime d’assurance
chômage progressent en effet avec le salaire soumis
à cotisation. Mais elles comportent aussi une partie
fixe substantielle. Surtout, les cotisations ne tiennent
pas compte de la probabilité d’être au chômage,
laquelle décroît sensiblement en fonction du niveau
de qualification et donc largement de la position dans
l’échelle des revenus. La formule de calcul est donc
très éloignée de celle que donnerait le calcul d’une
prime d’assurance. Les cotisations « chômage » sont
donc largement des impôts.
Les cotisations « retraite », qu’il s’agisse de la
retraite de la Sécurité Sociale ou des régimes
complémentaires, sont a priori les plus proches de
la prime d’assurance, rendue obligatoire simplement
pour que les impécunieux ou les égoïstes ne se
retrouvent pas à la charge de la collectivité dans
leur vieil âge. Les pensions servies dépendent en
effet positivement des cotisations payées pendant
la durée de vie active, et de manière plus claire
encore pour les régimes complémentaires fonc-
tionnant par points.
Il existe toutefois une redistribution non négligeable,
en raison de l’existence de pensions minimales, ou de
réversions sous conditions de ressources, et plus
encore du fait que les règles de liquidation sont loin
de respecter les conditions de neutralité actuarielle.
Surtout, les droits acquis sont verrouillés dans un
système dont on est sûr que le rendement futur sera
au mieux médiocre, compte tenu des perspectives
démographiques françaises, et qui sera soumis d’autre
part à un aléa important, venant de l’incertitude sur
les modes qui seront retenus dans le futur pour
traiter les déficits des régimes. La « valeur » des droits
à pension acquis en contrepartie des cotisations n’est
ainsi pas connectée de manière étroite aux cotisa-
tions, qui constituent une forme d’hybride entre
l’assurance obligatoire et l’impôt pur et simple.
Au terme de cette brève analyse, on se rend compte
que la question de l’assimilation des cotisations
sociales à des impôts, sur le plan économique, n’a
pas de réponse théorique et absolue, mais dépend
des situations d’espèce. Il y a quarante ans, en
France, les cotisations étaient calculées sur un
salaire plafonné, leur versement conditionnait
l’accès aux prestations, et celles-ci n’étaient pas
distribuées sous conditions de ressources. La
notion de prime d’assurance obligatoire avait une
certaine validité, comme celle de salaire indirect.
Aujourd’hui, les cotisations sont largement des Sociétal
impôts supplémentaires sur le revenu du travail, et
N° 33
tout particulièrement sur le travail qualifié.
3e trimestre
2001
Didier MAILLARD

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