Fiscalité et défiscalisation

Par M. GUIHI BANDE ANGE

Introduction

Les finances publiques recouvrent l’étude des charges, ressources et comptes

des administrations publiques. C’est la discipline qui étudie les finances des
personnes publiques notamment les ressources et les dépenses de ces personnes.
Il s’agit en gros de l’argent public ; comment il s’acquiert et comment les
personnes qui en bénéficient le dépense. Dans le cadre de ce module, il ne s’agit
pas de traiter des finances publiques dans leur globalité mais d’aborder la
question des ressources publiques notamment l’impôt qui constitue la base de
tout processus de fiscalisation.

Les Finances publiques et l’impôt

Les finances publiques appellent aux notions de politique budgétaire ou

politique de la dépense et de politique fiscalité. La politique budgétaire
conditionne la politique fiscale en ce sens que la fiscalité doit fournir des
ressources pour la politique budgétaire. Dans le budget que ce soit celui de l’État
ou celui de ces démembrements, il ne peut exister de dépenses s’il n’y a pas de
ressources pour les finances. Cela dit, l’impôt, en tant que ressource permanente,
est incontournable dans les finances publiques et d’ailleurs c’était la seule
source de financement dans l’État gendarme.

Ainsi, un cours qui porte sur la fiscalité

Fiscalisation, fiscalité et défiscalisation

Fiscalisation

Fiscalité
Défiscalisation

CHAPITRE PREMIER : LA NOTION D’IMPÔT

La fiscalité peut être appréhendée comme un fait politique et social, comme une
invention de l’homme car liée intimement à l’évolution de la société dans laquelle
il vit. L’homme se retrouve au centre de toute sorte de prélèvements, lesquels
constituent un impôt. L’impôt est l’objet du Droit fiscal et il ne peut y avoir de
Droit fiscal sans prélèvement revêtant le caractère fiscal. Ces prélèvements sont
plus ou moins obligatoires évoluant dans un système hétérogène où tous les
prélèvements ne sont pas des impôts. Il existe diverses terminologies qui achèvent
de mettre le doute sur la qualification fiscale de ces prélèvements. Lorsque le mot
impôt est utilisé, le doute disparait, en revanche, lorsqu’on a des concepts tels que
taxe, redevance, taxe parafiscale… le doute persiste. De là, il convient de
distinguer l’impôt des autres prélèvements fiscaux et l’impôt des prélèvements
non fiscaux (section 2). Avant, nous mettrons en exergue la complexité même de
l’appréhension de l’impôt ou du phénomène fiscal (section 1).

Section 1 : La complexité de l’impôt

Il sera question de présenter les problèmes soulevés par l’impôt (Paragraphe 1),
puis la définition de l’impôt (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les problèmes soulevés par l’impôt

L’impôt soulève une multiplicité de problèmes. Néanmoins, dans le cadre de ce

cours nous traiterons essentiellement des problèmes humains (A), politiques (B)
et économiques (C).

A. Problèmes humains
Tout individu paie des impôts ou supporte indirectement le poids des impôts tout
au long de sa vie. L’impôt étant une charge, il est souvent considéré comme une
frustration ; il sera plus facilement accepté si le contribuable en perçoit l’utilité,
en admet le principe et participe à la fixation de son montant au moins par
l’intermédiaire de ses représentants. Payer l’impôt est un devoir qui est affirmé
par l’article 27 de la constitution. Enfin le contribuable doit avoir le sentiment que
l’impôt est réparti équitablement. Cette idée de justice fiscale est très importante,
même si souvent elle n’est qu’une façade.

B. Les problèmes politiques

Il n’y a pas d’État véritable sans impôts et ; inversement ; pas d’impôts sans État.
L’histoire de l’impôt nous apprend que la forme et la puissance d’un État, sont
très souvent étroitement liées à l’impôt. Il existe également des liens entre l’impôt
et les régimes politiques. Le droit de consentir à l’impôt est à l’origine du régime
parlementaire britannique.

Il existe également un lien entre l’impôt et certains évènements politiques. Par

exemple entre l’impôt et les guerres ; l’impôt est parfois la sanction des vaincus
(appelé parfois tribut), c’est aussi un moyen de financer la guerre. Le principe de
la légalité de l’impôt est une des garanties de la liberté politique des citoyens, mais
l’impôt est aussi l’expression du rapport des forces politiques et sociales, qui
s’affrontent à un moment donné (principe de légalité de l’impôt = impôt doit être
voté par le parlement). Le choix entre différentes techniques fiscales résulte de
choix politiques.

C. Les problèmes économiques

Créé pour financer les charges publiques, l’impôt a ; avant tout ; une finalité
financière, mais il est déterminé par la situation économique. En effet, il n’y a pas
d’impôt sans richesse imposable, c’est-à-dire sans surplus et sans échange. Le
niveau de développement d’un pays, le type d’économie ont une influence sur le
système fiscal. Déterminé par l’économie l’impôt es également un moyen d’agir
sur l’économie tant au niveau des structures que de la conjecture. Cette distinction
appelle la définition de la notion d’impôt et celle des autres prélèvements
obligatoires fiscaux et non fiscaux.

Paragraphe 2 : Définition de l’impôt

L’impôt a connu une évolution dans sa définition. Nullement définit par les textes
fiscaux ni par le juge des impôts, la doctrine classique en a proposé une première
définition de laquelle découlent des critères (A) avant que celle-ci ne connaisse
une nouvelle acception (B).

A. Les critères classiques de l’impôt

De l’approche classique, il ressort divers critères de l’impôt (1), qui se trouvent
limités dans le fond (2).

1. Les critères de la définition classique de l’impôt

C’est Gaston Jèze alors Professeur de Droit qui au 19ème et 20ème siècle a fourni
la définition du mot impôt. Selon lui : « l’impôt est une prestation pécuniaire
requise des particuliers par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en
vue de la couverture des charges publiques ». De cette définition, apparaissent
deux critères principaux à savoir ceux relatifs aux modalités de l’impôt et à la
finalité. Au regard des modalités de l’impôt, on note la forme pécuniaire de
l’impôt, la régularité de l’impôt et l’autorité de l’impôt. La forme pécuniaire de
l’impôt signifie que l’impôt est avant tout payé en argent. C’est un principe que
l’impôt soit payé en numéraire plutôt qu’en nature. Ensuite, la régularité de
l’impôt ramène à l’idée selon laquelle l’impôt doit être perçu conformément à la
loi. Autrement dit, l’impôt est régulièrement 30 perçu dans le respect de la légalité
et dans une période bien définie. Dans ce sens, un impôt peut être valable ou
prélevé cette année et ne plus l’être l’année suivante. Cette régularité rime avec la
périodicité de l’impôt. La règle en la matière est, au regard des finances publiques,
le principe d’annualité. Ainsi, l’impôt est annuel, en témoigne l’annexe fiscale
joint à la loi de finance chaque année. Enfin, l’autorité de l’impôt est le dernier
critère grâce auquel celui-ci peut être appréhendé comme la manifestation de la
puissance publique. À la vérité, c’est le critère qui permet à l’État de créer
l’obligation fiscale de manière unilatérale, sans concertation. Le contribuable doit
payer même s’il dispose de moyens de contestation ou des voies de recours. Au
titre des critères relatifs à la finalité de l’impôt, Gaston JÈZE disait : « il y a des
dépenses, il faut les couvrir. ». Ainsi, la première finalité de l’impôt est de couvrir
les charges publiques. À cet effet, l’État et les Collectivités territoriales sont les
seules entités capables de prélever l’impôt pour financer les dépenses publiques
en faisant fonctionner les services publics. Certes, ces entités publiques procèdent
toutes au prélèvement de l’impôt, néanmoins, il est évident que les dépenses
publiques de l’État ne sont pas forcément identiques aux dépenses des
Collectivités territoriales, cela en raison de la distinction de leur personnalité
juridique. En tout état de cause, l’État dispose d’une fiscalité distincte de celle des
collectivités territoriales. On en déduire donc l’existence d’une fiscalité nationale
regroupant les impôts nationaux et d’une fiscalité locale composée d’impôts
locaux. L’autre finalité de l’impôt c’est d’être prélevé sans contrepartie c’est-àdire
que le contribuable doit savoir et comprendre que payer l’impôt est un devoir
collectif, le conduisant à participer de manière citoyenne à la solidarité sociale en
payant l’impôt. Cette œuvre de participation du contribuable ne donne pas lieu à
une récompense directe. C’est un devoir pour lui de faire fonctionner les services
publics en ne refusant pas de payer l’impôt. Il ne doit pas dire « je n’ai besoin de
rien, je n’ai donc rien à payer ». Cette finalité extirpe de l’impôt une conception
individualiste qui ruinerait le système fiscal pour faire assoir une conception
collective ou solidaire. Les critères dégagés par Gaston Jèze au 19ème et 20ème
siècle, bien que posant les bases de l’impôt, s’avèrent aujourd’hui quelque peu
dépassés avec l’évolution de la société et des exigences des contribuables en
relation avec la rentabilité de l’impôt.

2. Les limites des critères de la définition classique de l’impôt

Les critères doctrinaux de la notion d’impôt sont de plus en plus à relativiser au
niveau de la forme pécuniaire de l’impôt, de son autorité, de la contrepartie
indirecte et de sa finalité concernant la couverture des charges publiques. Il
faudrait ajouter à ceux-ci que Gaston Jèze a manqué de définir ou de déterminer
le détenteur du pouvoir fiscal. Concernant la forme pécuniaire on 31 retient que
l’impôt reste dominé par cette forme mais cette forme cohabite avec des formes
de payement en nature comme la dation en paiement. Le contribuable est autorisé,
dans les cas particuliers, à payer l’impôt en nature. C’est le cas par exemple des
héritiers qui peuvent payer les droits de succession en donnant en nature les
œuvres d’art héritées de la succession. Sur les limites de l’impôt, de plus en plus
l’acte unilatéral fait place à des procédés de négociation aboutissant parfois à des
accords entre l’administration fiscale et les contribuables. À titre d’exemple on
peut citer : la transaction par laquelle l’administration fiscale accepte une
réduction de créance moyennant le paiement d’une partie sur le champ ou encore
la remise gracieuse par laquelle le contribuable obtient de l’administration fiscale
une réduction de la dette fiscale. En ce qui concerne la contrepartie directe qui
n’existe pas lorsque le contribuable paye l’impôt, on remarque que l’impôt est
affecté à des dépenses précises contrariant le principe de non affectation. Avec ce
principe, le contribuable ne peut pas demander à ce que son impôt serve à financer
telle ou telle dépense. Or, aujourd’hui, on enregistre certains impôts affectés à
certaines dépenses. Pour ce qui est de la couverture des charges publiques, l’impôt
remplie une finalité budgétaire c’est-à-dire qu’il est censé servir au budget du
point de vue de son financement. Cette finalité est dépassée car l’impôt a des
finalités extrabudgétaires qui sont essentiellement économiques politiques ou
sociales. Pour illustrer, on peut instituer un impôt, alléguer son taux pour contenter
ses contribuables ; pour les encourager, les inciter ou encore les décourager.
Gaston JÈZE a manqué de définir le détenteur du pouvoir fiscal, ce qui met sa
définition de l’impôt dans une situation précaire de légalité institutionnelle. C’est
une imprécision grave de conséquences d’autant plus que le pouvoir fiscal se
retrouve sans maître. C’est une imprécision que viendra corriger la Constitution
de 1958 en France de laquelle s’inspirent les Constitutions africaines dont celle
de la Côte d’Ivoire.

B. La définition moderne de l’impôt

Si l’impôt existe depuis l’antiquité, c’est surtout à partir du 16éme siècle, qu’il
constitue pour les États, l’essentiel de leurs ressources servant à financer les
dépenses publiques. C’est donc par rapport au budget que les auteurs ont coutume
de définir l’impôt. Le sens moderne de l’impôt est proposé par Lucien MEHL et
Pierre BELTRAME dans leur ouvrage intitulé Sciences et techniques fiscales.
Selon ces auteurs l’impôt est « une prestation pécuniaire requise des personnes
physiques ou morales de droit privé et éventuellement de droit public, d’après leur
faculté contributive par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie
déterminée, en vue de la couverture des charges publiques de l’État et des autres
collectivités territoriales ou de l’interventionnisme de la puissance publique ».

De cette approche, il en découle des critères de la définition moderne de l’impôt

(1) et la précision du détenteur du pouvoir fiscal (2).

1. Les critères de la définition moderne de l’impôt

• Une prestation pécuniaire
Pour se procurer les biens et services nécessaires à sa mission l’État, a le choix
entre plusieurs procédés. Il peut choisir la réquisition des biens et des personnes :
c’est le système des corvées ou du travail forcé. Par rapport à ces techniques, le
prélèvement en argent apparaît comme un progrès car il permet au contribuable
de disposer de sa personne et de ses biens, de s’organiser comme il l’entend à
charge de payer l’impôt. C’est pourquoi on parle souvent du caractère libéral de
l’impôt. Exceptionnellement, l’impôt peut être payé en nature.

• Une prestation accentuée sur les facultés contributives

• Une prestation requise par la contrainte

Le consentement à l’impôt est l’un des fondements de l’impôt. Ce consentement
n’est pas donné individuellement par chaque contribuable mais par leurs
représentants c’est-à-dire par les députés votant la loi fiscale. L’impôt est imposé
unilatéralement par l’État. En ce sens, les contrats fiscaux ne sont pas de véritables
contrats (quasi-contrats). L’administration peut recourir à la contrainte, en cas de
refus de payer ses impôts, cet élément de contrainte permet de distinguer de
l’impôt tout autre prélèvement non forcé, par exemple l’impôt est différent d’un
fond de concours ; l’impôt est également différent de l’emprunt, lequel suppose
l’accord de deux volontés le souscripteur étant libre d’accepter ou non le contrat
; et enfin l’impôt est différent d’une cotisation syndicale retenue à la source, tant
que l’adhésion au syndicat reste libre.

• Une prestation sans contrepartie

L’absence de contrepartie directe permet de distinguer l’impôt de l’emprunt en ce

sens que pour ce dernier la contrepartie est constituée par le remboursement du
capital et le versement des intérêts.

• La finalité financière et autres finalités de l’impôt

Le premier objectif de l’impôt est de couvrir les dépenses de l’État. Cet objectif
est affirmé depuis l’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du
citoyen, cette obligation est reprise par l’article 28alinéa 6 de la charte africaine
des droits de l’homme et des peuples, qui prévoit le devoir de s’acquitter des
contributions fixées par la loi pour la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la
société. L’impôt a d’abord des objectifs économiques : il permet la transformation
des structures économiques, en favorisant les investissements. L’impôt peut
également agir sur la conjecture économique. 33 L’impôt peut avoir des objectifs
sociaux. En effet, il permet de réaliser une redistribution de la richesse entre les
particuliers et assurer un certain nivellement des revenus et fortunes. C’est aussi
un moyen de santé publique, par exemple avec la taxation du tabac.
L’interventionnisme fiscal va à l’encontre de la finalité financière, c’est-àdire le
rendement de l’impôt. En effet, les exonérations fiscales constituent un manque à
gagner pour l’État. À la limite, les objectifs économiques et sociaux peuvent faire
disparaitre l’impôt c’est le cas par exemple des impôts dissuasifs, qui sont conçus
pour ne pas être perçus. L’interventionnisme fiscal porte également atteinte au
principe de l’égalité devant l’impôt et à la juste répartition des charges entre les
contribuables. L’impôt est moyen de répartition des charges publiques en fonction
des facultés contributives des citoyens. Le principe de l’égalité de tous devant les
charges publiques a été affirmé par l’article 13 de la DDHC. Dès lors, la
contribution est commune, ce qui exclut l’exemption de l’impôt d’une certaine
catégorie de la population. La détermination des facultés contributives des
citoyens pose en pratique un certain nombre de problèmes. La constitution
française a inspiré plusieurs constitutions africaines dont celle de la Cote d’Ivoire
qui détermine le détenteur du pouvoir fiscal, sa compétence ou attribution sans
oublier que cette détermination dégage une portée.

2. Le détenteur du pouvoir fiscal

En vertu de l’article 101 alinéa 13 de la Constitution du 8 novembre 2016 modifiée
par la loi n°2020-348 du 19 mars 2020 qui dispose que : « la loi fixe l’assiette, le
taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature », seule la
loi crée et prévoit le mode de recouvrement de l’impôt. On le voit, le constituant
a clairement désigné le pouvoir législatif comme détenteur du pouvoir fiscal. En
complément de cet article, le constituant défini clairement le Parlement comme
étant l’institution qui a compétence pour consentir l’impôt. À cet effet, l’article
93 de ladite Constitution dispose que : « le Parlement vote la loi et consent l’impôt
». Cette disposition signifie que le principe du consentement à l’impôt, à l’origine
des finances publiques et arraché de haute lutte au pouvoir exécutif, est resté dans
le domaine de compétence exclusif du Parlement. Les deux articles, 93 et 101, de
la Constitution posent donc le principe de la légalité de l’impôt en plus de définir
le détenteur du pouvoir fiscal. Toutefois, l’impression supposée des termes
utilisés par l’article 101 limite ce pouvoir fiscal. 34 Il est évident qu’à la lecture
de l’article 101, on déduit le critère juridique de l’impôt selon lequel toutes les
règles essentielles attachées à l’impôt doivent impérativement émaner de la loi.
En d’autres termes, la légalité de l’impôt doit être admise et constituer un principe
fondamental. Ce principe gouverne toute la politique et la technique fiscale. De
plus, l’article 93 définit le principe politique selon lequel le législateur édicte la
règle contenue dans les termes « consent à l’impôt ». Cela signifie que le
Parlement en tant que représentant du peuple, traduit son consentement en
légitimant l’impôt. En clair, la légitimation de l’impôt par Parlement traduit la
ferme volonté du peuple à contribuer à la survie et au bon fonctionnement de
l’État. La portée des critères de définition des articles 93 et 101 s’analyse
également dans l’emploi des mots « imposition de toute nature ». Ces concepts
semblent évasifs et laissent libre cours à toute sorte d’interprétation. En effet,
l’exécutif s’appuyant sur l’imprécision de ces concepts peut créer des taxes et des
redevances auxquelles on ne reconnait pas le caractère d’impôt. À ce sujet, le
Conseil constitutionnel français a lui-même été moins rassurant dans sa tentative
d’éclaircissement de ces notions. Selon lui « sont rangés dans cette catégorie tous
les prélèvements n’appartenant pas à d’autres catégories identifiables ». On le
voit, le Conseil constitutionnel procède par voie d’élimination sans réellement
préciser des caractéristiques propres à l’impôt. Dans tous les cas, il faut faire
l’effort de distinguer l’impôt de tout prélèvement, certains sont dits fiscaux,
d’autres obligatoires et non fiscaux.

Section 2 : Impôts et autres prélèvements obligatoires

Paragraphe 1 : Les notions voisines de l’Impôt

A. Impôt et taxe
Ces deux prélèvements ont des caractères communs ; les taxes comme les
impôts sont perçues au profit de l’État, des CL et des EPA. Ils sont institués par
le législateur selon l’article 101 de la constitution qui dispose que la loi fixe les
règles concernant le taux et les modalités de recouvrement des impositions de
toute nature. Les deux prélèvements doivent faire l’objet d’une autorisation
annuelle donnée par la loi de finances. Enfin taxe et impôts sont soumis au
même régime juridique et au même contentieux. Le premier critère de
distinction est la qualification légale c’est-à-dire le nom donné par le législateur,
ce critère n’est pas fiable parce que le législateur qualifie d’impôt un certain
nombre d’impôts notamment la TVA. Le véritable critère de distinction est le
fondement de la taxe à savoir l’existence d’un service rendu, l’impôt est perçu
sans contrepartie directe. Par contre la taxe est perçue à l’occasion d’un service
rendu, c’est-à-dire pour une prestation offerte par l’administration à l’usager.
Celui qui utilise le service paie la taxe. Exemple : les droits d’inscription dans
les universités publiques.

Toutefois, il arrive que la taxe soit perçue pour un service simplement offert,
même si l’usager ne recourt pas à ce service. Exemple : la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères. Le dernier critère est le montant de la taxe, il n’est pas en
rapport avec le prix réel du service rendu, elle est le plus souvent inférieur au
prix du service rendu mais la taxe peut être supérieure au service rendu quand
l’usager est tenu de la payer sans recourir au service. En finances publiques, les
taxes sont rangées dans la catégorie des recettes non fiscales.

Au sens strict, la taxe se définit comme une somme perçue lors de la fourniture
d’un service. Les taxes sont parfois considérées comme l’équivalent du prix
payé pour utiliser un service d’autant plus qu’elle peut être exigée aussi bien sur
les usagers effectifs du service que sur les usagers potentiels. On remarquera que
le traitement juridique des taxes avec toutes ses caractéristiques n’est pas
fondamentalement différent de celui de l’impôt. Et qu’abusivement des impôts
sont appelés taxes et des taxes appelées impôts. C’est le cas de la TVA qui est
un impôt indirect.

B. Taxe et redevance
Comme la taxe, la redevance est perçue à l’occasion d’un service rendu,
contrairement à la taxe le montant de la redevance est équivalent à la valeur du
service rendu, La redevance est une catégorie de prélèvements non obligatoires
non fiscaux perçue généralement sur l’usager effectif du service en contrepartie
d’un service rendu. C’est cette équivalence qui constitue le critère de distinction.

Cette distinction est importante car les deux prélèvements ne sont pas soumis au
même régime juridique. La redevance relève de la compétence du
gouvernement, sa perception n’est pas soumise à l’autorisation annuelle de la
LF, et enfin la redevance n’est due que lorsque le service est effectivement
rendu.

En effet, la loi organique N°2014-336 du 05 Juin 2015 définit les redevances

comme étant des rémunérations perçues par voie réglementaire pour des services
rendus. Ce sont des organismes publics qui ont la possibilité d’instituer des
prélèvements pécuniaires sur les usagers pour financer leur service. Exemple :
Les droits d’inscription pour bénéficier des œuvres universitaires, pour profiter
de la piscine municipale ou visiter le musée national. Avec la redevance, le droit
est perçu sur l’usager effectif du service et ce droit perçu est affecté
effectivement à l’entretien, la promotion, la protection du service.

En principe, il doit y avoir un lien entre le montant de la redevance et la valeur

du service rendu c’est-à-dire que ces deux doivent être équivalant. Le montant
de la redevance est généralement encadré au plan juridique par l’État. En
France, le Conseil d’État a insisté sur le critère d’équivalence ou de
proportionnalité entre le montant payé par l’usager et le coût de revient du
service puisque la personne publique est sensée rendre des services gratuits ou
quasi gratuits. Le Conseil d’État français a assoupli ce critère car il voudrait
qu’on tienne compte des taux d’amortissement et des coûts futurs dans la
détermination du montant. Les redevances peuvent être instaurées par décret, par
arrêté, par délibération de l’assemblée délibérante des collectivités territoriales.

Paragraphe 2 : Les taxes parafiscales et les cotisations sociales

Avec l’évolution du temps ayant engendré l’accroissement ou l’augmentation

des besoins de l’État, plusieurs types de prélèvements sont opérés en marge de
l’impôt. Parmi ces prélèvements, on a les taxes parafiscales (A) et les cotisations
sociales (B).

A. Les taxes parafiscales

Nous exposerons la définition (1) et les finalités (2) des taxes parafiscales

1. Définition
La loi organique de 2014-335 du 5 juin relative aux lois de finances en fournit
une définition. Les taxes parafiscales sont souvent qualifiées d’impositions
quasi-fiscales. Elles sont des prélèvements obligatoires doublement affectés.
D’une part ; à une personne autre que l'État, les collectivités territoriales et les
établissements publics administratifs, d’autre part, affectées aux établissements
publics à caractère industriel commercial ou à une entreprise publique. Elles
sont perçues dans un intérêt économique ou social. On les distingue de l’impôt
par le caractère spécialisé de leur finalité c’est-à-dire l’intérêt économique et
social. De plus par leur définition, on devine leur bénéficiaire qui sont
notamment des organismes privés excluent du bénéfice du prélèvement fiscal.
Les taxes parafiscales peuvent être levées par l’exécutif (pouvoir règlementaire)
aussi par le législatif (la loi) alors que l’impôt relève exclusivement de la loi. Le
lien entre le législatif et l’exécutif en matière de taxe parafiscale apparait au
niveau de l’assiette, les règles de liquidation et de recouvrement, la durée, les
taux qui sont fixés par voie règlementaire alors que la perception doit être
préalablement autorisée par la loi de financement.
 En règle générale, les taxes parafiscales sont recouvrées par l’État et placées
sous contrôle public au regard de la nature des organismes bénéficiaires et de la
nature même de la taxe parafiscale (argent public). Ce contrôle exercé sur les
taxes parafiscales est celui du contrôle financier de l’État et de la cour des
comptes. Le critère la taxe parafiscale est donc sa double affectation. Elle est
affectée à un but d’intérêt économique ou social, c’est un but spécialisé mais à
caractère collectif, par exemple l’organisation de certaines professions, la
formation professionnelle la recherche scientifique, l’environnement. La taxe
parafiscale est affectée à un organisme autre que l’État, les CT et les EPA.
Ainsi, elle est affectée à des EPIC, à des sociétés d’État et dans certains cas à
des sociétés à participation financière publique. L’intérêt général poursuivi par
la taxe justifie son caractère obligatoire.

2. La finalité des taxes parafiscales

Ces taxes constituent un des moyens d'intervention de l'État dans le domaine
économique et social. Ex : elle permet d'associer les professionnels à
l'organisation d'une profession. Elle est généralement intégrée dans le prix des
produits vendus et sa charge se trouve ainsi répercuté sur le consommateur. Elle
peut être créée par le parlement ou par le gouvernement, mais sa perception doit
être autorisée chaque année par la loi de finances. Une catégorie particulière de
prélèvements obligatoires est constituée par les cotisations sociales

B. Les cotisations sociales

Nous aborderons successivement la définition (1) et les finalités (2).

1. Définition
Les cotisations sociales sont des prélèvements obligatoires non fiscaux. Les
pensions de retraite, les prestations d’assurance santé sont des cotisations
sociales c’est-à-dire les apports des personnes en activité ou de leurs employeurs
à des institutions créées à cet effet. C’est une catégorie importante de
prélèvements obligatoires non fiscaux d’autant plus que les bénéficiaires des
prestations sont prélevés à la source sans leur consentement.

2. Finalité
Ces prélèvements sont reversés aux institutions de sécurité sociale publique ou
privée. Dans les cotisations sociales, il existe une contrepartie directe
individuelle pour celui qui paye à la différence de l’impôt. De plus, même si les
institutions de cotisation sociale sont règlementées par la loi, l’exécutif est
fortement représenté. En France par exemple, il n’y a pas de consentement du
législateur d’autant plus que les cotisations sociales ne sont pas soumises à la
démocratie politique et donc du principe constitutionnel régissant le système
fiscal. Les cotisations sociales sont définies dans un cadre légal relevant en
grande partie de la loi. Ainsi les principes relatifs aux règles d’assiette et de
recouvrement de détermination des assujettis à l’obligation de cotiser, des
principes fondamentaux de sécurité sociale sont précisés par la loi.

En revanche, le taux et les modalités d’application des cotisations relèvent du

pouvoir réglementaire. Les cotisations perçues sur les assujettis et les adhérents
sont exclusivement destinées au financement de la sécurité sociale de ces
bénéficiaires. Les cotisations sociales diffèrent de l’impôt par la contrepartie
qu’elle comporte. Leur participation au profit d’organismes de droit privé ou de
droit public les distingue des taxes parafiscales. On pourrait ajouter que leur
montant est fixé et perçu en fonction non pas des risques encourus mais la
capacité contributive des adhérents.
CHAPITRE 2 : LA TECHNIQUE FISCALE

Le droit fiscal est relativement qualifié de matière autonome. Cette autonomie

s’illustre par la technique propre à la matière fiscale. Celle-ci concerne donc les
éléments constitutifs de l’impôt et les opérations liées à l’exécution de l’impôt.

Section 1 : Les éléments constitutifs de l’impôt

Les éléments constitutifs de l’impôt sont mis en exergue par la définition selon
laquelle tout impôt atteint une matière imposable en la personne d’un contribuable
à l’occasion d’un évènement ou d’une situation qui constitue le fait générateur
dudit impôt.

Paragraphe 1 : La matière imposable

Il convient, pour la saisir, de définir la matière imposable (A), d’une part, et

d’autre part, d’évoquer la question de sa recherche (B)

A. Définition de la matière imposable

La matière imposable est l’élément ou la richesse économique dans laquelle

l’impôt prend directement ses sources. Cette matière est très diversifiée. Il peut
s’agir de biens meubles ou immeubles, de services, des revenus, etc…Mais elle
doit être recherchée et identifiée en adoptant certains procédés.

B. La recherche de la matière imposable

La matière imposable est recherchée selon deux procédés principaux. Le premier

est le procédé de recensement selon lequel l’administration procède elle-même à
la recherche de la matière imposable en se déplaçant sur les lieux du contribuable
c’est-à-dire le lieu pouvant permettre de cerner la matière imposable, par exemple
pour des biens immeubles, l’administration doit connaitre la situation
géographique du bien. Le second est celui de la déclaration. Dans la déclaration,
ce n’est pas l’administration qui procède à la recherche de la matière imposable.
C’est, au contraire, le contribuable lui-même qui est habité par un esprit de
civisme fiscal procède à la déclaration de la matière imposable. Dans ce cas de
figure, c’est la bonne foi du contribuable qui est mise à l’épreuve. Ainsi, le défaut
de la déclaration de bonne ou de mauvaise foi engage la responsabilité du
contribuable et peut entrainer le paiement par ce dernier d’une pénalité dont
l’impôt du peut être majoré d’une pénalité. Exemple : le propriétaire lui-même
doit déclarer le bien et ses caractéristiques, et ce, en fournissant toutes les
informations susceptibles de faciliter l’identification de la matière imposable.
C’est ce système qui est en vigueur en Côte d’Ivoire. Ces procédés de recherche
de la matière imposable permettent de constituer la base imposable ou l’assiette.

Paragraphe 2 : La base imposable ou l’assiette

Elle consiste à identifier la quantité ou le montant chiffré de la matière à imposer.

L’assiette est l’ensemble des opérations ayant pour but, d’une part, de rechercher
la matière imposable et, d’autre part, de déterminer la base d’imposition. On a
parfois tendance à faire la confusion entre la matière imposable et la base
imposable. La base imposable est celle encore appelée l’assiette fiscale. Cette
assiette fiscale comprend trois éléments qui sont la matière imposable, les
personnes imposables et le fait générateur.

A. La matière imposable

La matière imposable peut être définie comme le montant chiffré relatif à

l’élément sur lequel repose l’impôt. Exemple : Un bien meuble étant la matière
imposable à la TVA, la base imposable étant le prix de vente. On remarquera que
la matière imposable en tant qu’élément de l’assiette a souvent une matière
économique à partir de laquelle est déterminée la base imposable. C’est même
l’indicateur de la ressource ou de l’opération à atteindre.

B. Les personnes imposables

Le second élément qui compose l’assiette fiscale concerne les personnes

imposables. Les personnes imposables doivent être préalablement connues et faire
l’objet d’un démembrement c’est-à-dire d’un comptage afin de mesurer la matière
imposable et de calculer l’impôt à payer. Par exemple, pour un impôt agricole dû
sur le bétail, le contribuable est tenu de compter le nombre de tête et de préciser
le type de bétail. Il existe plusieurs vocables pour désigner la personne imposable.
Ce sont l’assujetti, le redevable, contribuable, etc…Au-delà de cette
dénomination multiple, la personne imposable peut être une personne physique,
une personne de droit public ou de droit privé. Il faut préciser que la personne
imposable peut être expressément définie par le législateur, c’est la personne
imposable de droit, soit celle qui supporte effectivement l’impôt qui n’est pas
connu d’office, la personne imposable de fait. Et le collecteur d’impôts qui est la
personne qui procède à la collecte de l’impôt à la place de l’administration et qui
le reverse à la suite à celle-ci.

C. Le fait générateur

Le fait générateur est la situation, le phénomène, l’évènement, l’opération ou

l’acte qui crée les conditions d’existence de la dette fiscale. C’est ce fait
générateur qui fixe le régime juridique. L’existence de la matière imposable ne
crée pas en elle-même la dette fiscale, il faut, en plus, que certaines conditions
soient remplies pour que la créance fiscale naisse au profit du trésor. C’est le fait
générateur qui engendre l’impôt sans le rendre exigible car l’exigibilité de l’impôt
est le droit qui fait valoir le trésor à partir d’un moment donné auprès du redevable
pour obtenir le paiement immédiat de l’impôt. Le fait générateur peut être
constitué par l’écoulement d’une année d’exploitation ou d’activité ou encore la
clôture de l’exercice d’une entreprise. Exemple : En fin d’année d’exercice
l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux / L’emploi ou le recrutement
d’un fonctionnaire. La détermination précise du fait générateur présente un intérêt
évident car elle permet d’apprécier la nature de l’impôt et la loi applicable dans le
temps et dans l’espace. En effet, c’est le fait générateur qui définit le champ
d’application de l’impôt car la nature de cet impôt lui est souvent fonction. De
plus, avec le fait générateur on peut préciser et limiter la territorialité de l’impôt
c’est-à-dire savoir dans quel territoire cet impôt est appliqué. Le fait générateur
fixe la date à laquelle il convient de se placer pour déterminer la législation fiscale
applicable relativement aux modalités d’assiette et aux tarifs de recouvrement. Si
l’apparition du fait générateur fait naître la créance d’impôt, elle n’a pas en
générale pour effet de créer d’emblée une obligation de paiement à l’encontre de
la personne imposable, cette obligation apparait avec l’exigibilité. C’est le fait
générateur qui rend l’impôt exigible c’est-à-dire qui fixe le moment à partir
duquel le trésor public peut réclamer le payement de l’impôt. Même si l’exigibilité
et le fait générateur peuvent coïncider surtout en matière de TVA, il n’en est pas
toujours ainsi car le fait générateur est un élément du champ d’application de
l’assiette fiscale tandis que l’exigibilité concerne plus le recouvrement. Section 2
: Les opérations liées à l’exécution de l’impôt Il s’agit des opérations d’assiette,
de liquidation et de recouvrement de l’impôt. Ces opérations entre dans la
technique fiscale qui est l’étude des procédés d’établissement de l’impôt. Ces
procédés permettent de l’aménager et de l’agencer au mieux des impératifs de
justice et de rendement. À cet effet, trois problèmes méritent qu’on leur accorde
un certain intérêt. D’abord, le problème de l’assiette (Paragraphe 1) qui pousse à
s’interroger sur ce sur quoi doit porter l’impôt. Ensuite, le problème de la
liquidation (Paragraphe 2) qui pose la question du calcul de l’impôt. Et enfin, le
problème du recouvrement (Paragraphe 3) qui pose la préoccupation du comment
l’impôt doit-il être perçu.

Paragraphe 1 : Le problème de l’assiette de l’impôt

Asseoir l’impôt c’est déterminer ses bases, son fait générateur, rechercher et
décider quelle sera la matière sur laquelle cet impôt sera établi et donc
indirectement au moins définir qui sera contribuable. La solution à toutes ces
questions relève du domaine de la loi. Cependant, dans le cadre précis de l’assiette
de l’impôt, deux questions doivent être posées. La première qui porte sur fond est
celle relative à la matière choisie. C’est le problème de la détermination de la
matière imposable qui renferme les questions d’évaluation de cette matière. La
seconde qui, quant à elle porte sur la forme, concerne les moyens retenus pour
atteindre la matière imposable. Elle désigne clairement l’évaluation de cette
matière imposable.

A. L’évaluation de la matière imposable

Deux procédés généraux d’évaluation de la matière imposable peuvent être

utilisés. Il s’agit de l’évaluation automatique et de l’évaluation directe ou réelle.
A ces deux, il faudrait ajouter l’évaluation administrative.

1. L’évaluation automatique

L’évaluation automatique comprend la méthode indiciaire (a) et la méthode

forfaitaire (b).

a. La méthode d’évaluation indiciaire

La méthode indiciaire consiste à fixer la valeur de la matière imposable par

référence à un indice c’est-à-dire un signe apparent et extérieur visible et facile à
observer qui renseigne approximativement sur la matière imposable. Cette
méthode simple est utilisée pour détecter les contribuables qui minimisent leurs
revenus. Par exemple, le recours au signe extérieur de richesse (véhicule de luxe,
bateau de plaisance, chevaux de course, chien de garde, jet privé, grande
plantation…,) permet au fisc de déterminer le revenu minimum de certains
contribuables qui, pour des raisons diverses dissimulent certains biens ou en
déclare un symboliquement. D’un point de vue juridique, cette méthode renvoie
à la notion de présomption. Les signes extérieurs définis ou fixés par le législateur
permettent soit de déterminer directement une base forfaitaire d’imposition soit
de contrôler la base déclarée par le contribuable, laquelle ne peut être inférieure à
celle résultant des signes extérieurs. Cette méthode fondée sur le standing du
contribuable est aujourd’hui utilisée à fortiori pour sanctionner les manquements
flagrants et présumés à la loi fiscale.

b. La méthode d’évaluation forfaitaire

La méthode forfaitaire, dans le langage courant le forfait s’oppose au devis qui

lui est basé sur l’estimation précise du prix. Le forfait quant à lui est généralement
défini comme une somme fixée à l’avance d’une manière invariable. En droit
fiscal, le forfait est un procédé qui permet à l’administration d’évaluer la matière
imposable à partir d’un élément connu et considéré comme entretenant un rapport
étroit et constant avec la matière imposable. Cette méthode consiste précisément
à déterminer une base d’imposition rapprochée et simplifiée ou directement le
montant de l’impôt généralement en accord avec le contribuable. Dans ce cas, on
parle de diverses formes de forfait tel que le forfait individuel ou conventionnel
qui est établi et discuté pour chaque contribuable sur la base d’une déclaration
souscrite par ce dernier. On peut dire que la fixation du forfait est le résultat d’une
entente entre le fisc et le contribuable après discussion. Ce type de forfait est assez
approximatif car il constitue en général un régime de faveur selon l’opinion. Mais,
pour l’administration ce forfait lui permet d’éviter les coûts exorbitants qu’exigent
les procédures de contrôle de certaines activités. Exemple : Les activités
d’alimentation générale et les activités comme la mécanique, la coiffure, la
couture. En plus du forfait conventionnel, il y a le forfait légal selon lequel la loi
même fixe le revenu à partir de certaines données. Pour le législateur, certains
éléments sont suffisants pour établir l’impôt et fixer forfaitairement et de manière
indiscutable la matière imposable. Le forfait collectif qui concerne une catégorie
de contribuable est très proche de l’évaluation administrative car on n’exige
aucune formalité ni déclaration du contribuable.

2. L’évaluation directe ou réelle

Elle est encore appelée la déclaration contrôlée et fait appel au civisme du

contribuable en qui le fisc est sensé avoir une certaine confiance car c’est lui qui
fournit toutes les informations de l’imposition qu’il va supporter. Au début, cette
évaluation était le fait de l’administration elle-même qui recherchait les éléments
de l’imposition. Mais, aujourd’hui, la méthode s’est généralisée et concerne plus
le contribuable qui agit sous le contrôle de l’administration. On part du principe
que le contribuable connait mieux les éléments de sa situation fiscale et que de
toutes les façons l’administration aurait eu du mal à les évaluer toute seule sans la
contribution du contribuable. Dans cette évaluation, l’administration impose un
volume de travail important au contribuable qui n’y est pas toujours favorable.
Exemple : Faire appel à des experts pour la détermination de la base d’imposition
ce qui revient cher au contribuable. Les déclarations ne sont pas toujours sincères
et comporte des risques de fraude fiscale.

3. L’évaluation administrative

C’est celle qui est opérée unilatéralement par l’administration en appliquant des
règles et techniques appropriées selon les catégories d’impôt. On y a recours dans
trois cas. D’abord, lorsque le contribuable n’est pas en mesure de calculer par lui-
même le montant d’impôt. Ensuite, lorsque le contribuable n’a pas fait de
déclaration et enfin lorsque l’administration veut le sanctionner. Bien évidemment
l’évaluation administrative qui est un procédé unilatéral comporte des risques
arbitraires et souvent donne des résultats approximatifs. En cas de contestation, il
appartient au contribuable d’apporter la preuve contraire.

B. La critique des différentes méthodes d’évaluation

L’évaluation en docimologie (l’étude de l’évaluation en pédagogie) peut être

appliquée au droit fiscal. L’évaluation ne se distingue pas par ses résultats car
comme en pédagogie une évaluation n’est jamais totalement objective d’autant
plus qu’il existe plusieurs éléments à prendre en compte dans l’attente des
résultats. Par exemple, dans le système fiscal ivoirien, le régime de forfait ou de
l’impôt synthétique est toujours décrié, le contribuable ne sachant pas pourquoi il
est soumis à l’impôt synthétique. Les critères qu’il retient ne sont pas ceux de
l’administration ou parfois les critères de l’administration ne correspondent pas
toujours à la réalité de la matière imposable d’un contribuable donné. Au total,
l’évaluation de l’assiette de l’impôt qui correspond à l’évaluation de l’ensemble
fiscal reste toujours approximative.

Paragraphe 2 : La liquidation

La liquidation ou le calcul de l’impôt du consiste à appliquer à la base

d’imposition un ensemble de règles qui forme le tarif de l’impôt. L’élément
essentiel de ce tarif est le taux et on parle de barème lorsqu’il y a plusieurs taux.
Le taux de l’impôt n’intervient pas lorsque le montant de l’impôt est
forfaitairement déterminé c’est-à-dire qu’en cas de forfait retenu pour le paiement
de l’impôt, il n’y a pas lieu de faire intervenir le taux. La liquidation permet de
prendre connaissance du montant de l’impôt qui devra être prélevé et celle-ci
s’effectuera par la fixation du taux. De ce qui précède, il convient d’analyser les
composantes du tarif fiscal et d’exposer les différents taux applicables. Mais, en
plus la liquidation obéit à certaines procédures.

A. Les composantes du tarif fiscal

Le tarif fiscal comprend l’abattement, l’exonération, la décote, les majorations et

minorations d’impôt, les techniques de personnalisation d’impôt.

1. L’abattement

L’abattement est une diminution de la base imposable brute permettant d’obtenir

la base imposable nette. Cet abattement peut concerner un montant déterminé ou
proportionnel à la base imposable. En général, l’abattement est considéré comme
une déduction tenant compte d’une catégorie de contribuables.

2. Les exonérations

Les exonérations consistent à obtenir une non-imposition de certains revenus,

actes ou opérations ou même de certaines personnes qui devraient être
normalement imposées. Elles peuvent être totales ou partielles, permanentes ou
temporaires suivant des fondements divers à savoir la faiblesse du revenu, la
considération de la situation subjective de la personne imposée ou simplement
pour des facilités d’administration. De là, on retient que les exonérations sont des
décharges d’impôt.

3. La décote

La décote est un mécanisme de réduction qui s’opère à la base sur le montant d’un
impôt, généralement de façon dégressive au redevable de sommes peu
importantes pour éviter que l’on ne passe sans transition de l’absence d’impôt au
paiement d’un impôt plein. La décote ressemble à une réduction d’impôt c’est-à-
dire une diminution de l’impôt due par le redevable et décidée par le législateur à
des fins d’incitation ou d’orientation des comportements. Le procédé de remise
est tout aussi proche de la décote et de la réduction. La remise est une diminution
du montant de l’impôt due, décidée par l’administration fiscale suite à une
demande du contribuable. Elle ne concerne que certains types d’impôts et les
impôts comme les droits d’enregistrement ne peuvent faire l’objet de remise. La
demande gracieuse concerne la suppression ou la réduction des pénalités fiscales
ou des impôts. Autrement dit, tout contribuable peut demander à l’administration
fiscale soit de supprimer soit de réduire des pénalités fiscales ou des impôts. La
décision de remise totale ou partielle d’imposition ne peut être prise que par le
directeur régional ou départemental des services fiscaux ou le Directeur Général
des impôts. L’importance de ces décisions réside dans le fait d’éviter un
contentieux lourd et couteux, compliqué et dont l’efficacité n’est pas toujours
garantie.

4. Les majorations et minorations d’impôt

La majoration d’impôt est une augmentation de l’impôt dû à titre de sanction

appliquée au contribuable récalcitrant ou fautif. Ici, l’administration fiscale peut
infliger des majorations d’autant plus que le contribuable est reconnu de mauvaise
foi. Ainsi une majoration de 40% de l’impôt à payer s’ajoute-t-elle aux intérêts de
retard si l’administration fiscale établit la mauvaise foi du contribuable. Cette
majoration peut être portée jusqu’à 80% si les opérations du contribuable
présentent un caractère frauduleux. En règle générale, l’administration fiscale a
recours à la technique de la majoration d’impôt pour sanctionner les cas
d’omission, de dissimulation ou de retard dans la déclaration fiscale. Quant aux
minorations d’impôt, elles tiennent compte de la situation personnelle du
contribuable notamment de ses charges de famille pour appliquer une réduction
ou diminution de l’impôt. Il peut arriver que l’administration fiscale félicite des
contribuables correctes de bonne foi par la technique de la minoration d’impôt. 5.
Les techniques de personnalisation de l’impôt La personnalisation de l’impôt
implique la prise en compte des charges de famille, elle tend à rechercher la justice
sociale, un des buts de la fiscalité moderne. Ces charges de famille peuvent être
entendues au sens large et au sens strict. En réalité, la fiscalité moderne tient
compte des facultés contributives, effectives des citoyens. Par exemple, Un
célibataire sans enfant ne saurait être imposé à égalité avec un jeune homme marié
ayant deux enfants en charge ou encore une femme mère seule de 10 enfants à
plus de charge qu’une mariée avec un enfant.

B. Les taux

Les taux de l’impôt sont les pourcentages à appliquer à la base d’imposition pour
trouver le montant de l’impôt dû au fisc. Cette base d’imposition constitue la base
de calcul. Les taux peuvent être proportionnels ou progressifs.

1. Les taux proportionnels

Les taux proportionnels sont des taux constants applicables à la base d’imposition.
Ceux sont des taux qui demeurent constant même lorsque la base imposable
s’accroît. Ainsi, selon Philippe MARCHESSOU et GROSCLAUDE, l’impôt
progressif applique un taux constant à l’assiette, par conséquent quelle que soit la
valeur de l’assiette la pression fiscale restera identique puisque le taux sera le
même. C’est un taux qui réalise une justice arithmétique. L’adoption des taux
proportionnels a été instituée par rapport aux impôts de capitation. Cet impôt jugé
injuste par le passé l’est encore aujourd’hui. C’est pourquoi l’utilisation des taux
proportionnels est dépassée surtout pour les impôts sur le revenu. En effet, l’impôt
concerne la part vitale des revenus alors que ce revenu diminue face au coût de la
vie. Malgré ces critiques notamment en ce qui concerne son injustice, les taux
proportionnels sont défendus par l’école libérale qui se fonde sur l’égalité de tous
devant l’impôt.

2. Les taux progressifs

Les taux progressifs sont des taux croissants qui s’appliquent à la matière
imposable. Le taux des impôts progressifs augmente par tranche au fur et à mesure
que la valeur de la base d’imposition augmente ; autrement dit, plus celle-ci
augmente plus les tranches les plus élevées seront lourdement taxées. L’adoption
de ces systèmes de taux progressifs repose sur une considération économique
selon laquelle la valeur d’usage d’un bien diminue avec la quantité de ce bien.
Autrement dit, au-delà d’un certain montant, le revenu est moins indispensable.
Cette partie de ce fait peut supporter une taxation plus lourde. C’est ce que MEHL
et BELTRAME traduisent par « la capacité contributive croit plus vite que le
revenu. Les premières branches de celui-ci sont destinées à satisfaire les besoins
que l’on peut regarder indispensable dans un contexte sociologique. Les tranches
suivantes correspondent simplement à l’utile puis à l’agréable et au superflu. On
est donc en droit d’affecter aux différentes tranches de revenu, un coefficient qui
croit en raison inverse de leur utilité. La progressivité à l’égard du revenu apparait
alors comme un moyen de réaliser la proportionnalité aux facultés contributives
» Il y a deux sortes de progressivité à savoir la progressivité globale et la
progressivité par tranche. La progressivité globale est la plus simple mais la moins
utilisée. C’est celle qui prend en compte l’entièreté de la matière imposable. La
progressivité globale entraine une augmentation du taux applicable sur l’ensemble
du revenu. Cette augmentation de taux peut entrainer aussi des inégalités c’est-à-
dire que celui qui a un revenu plus important au départ peut se retrouver avec un
revenu net moins important à l’arrivée. Exemple : Le célibataire sans enfant qui
gagne un million au départ peut se retrouver avec moins d’un million à l’arrivée.
En raison de ces inégalités observées avec la progressivité globale, le choix est
vite fait pour la progressivité par tranche. Dans la progressivité par tranche, le tarif
de l’impôt fait un découpage de la matière imposable en tranches successives qui
sont atteintes chacune d’un taux différent et croissant. C’est le cas du calcul du
taux en matière d’IGR. En effet, l’article 251 du CGI prévoit des tranches
successives en fonction de montants successifs équivalents à des taux différents
et croissants. Exemple : Entre trois cent un millions (301.000.000) et cinq cent
vingt-cinq millions (525.000.000) FCFA, le taux est de 10%. Entre un million
trois cents cinquante et un mille (1.351.000) et deux millions deux cent cinquante
mille (2.525.000) 65 FCFA, le taux est de 25%. Entre sept millions cinq cent un
mille (7.501.000) FCFA et au-dessus, le taux est de 60%. Dans cette progressivité
par tranches, le Code Général des Impôts en Côte d’Ivoire prévoit même des taux
majorés pour les contribuables divorcés ou veufs n’ayant pas d’enfants à leur
charge et n’étant pas dans l’un des cas énumérés à l’article 249 du même code.
Des deux types de progressivité c’est-à-dire globale et par tranches, la
progressivité globale est décriée en raison de ces effets trop brusques, injustes et
économiquement dangereux. Elle est donc à l’abandon de nos jours et intéresse
peu les fiscalistes. Cette progressivité n’incite pas à la création de revenu.
Exemple : Pour un revenu brut de 100.000f l’impôt sera 10.000f et le revenu sera
90.000f. Pour un revenu brut de 101.000f l’impôt sera de 101.000f x
20%/100=20.200f et le revenu net sera de 80800f. Avec cet exemple, on remarque
les effets pervers particulièrement injustes de la progressivité globale. Pour toutes
ces raisons, la progressivité par tranches est partout préférée et est utilisée par le
système fiscal ivoirien. En effet, en soumettant les différentes tranches du revenu
à des taux différents, la progressivité par tranche établit une certaine égalité entre
les revenus de montants différents. En réalité, cette progressivité ménage les effets
économiques pervers.

C. Les procédures de liquidation

La liquidation de l’impôt peut être le fait de l’administration fiscale, du

contribuable ou d’une tierce personne.

1. La liquidation par le fisc

La liquidation de l’impôt incombe à titre principal à l’administration fiscale.

Plusieurs cas matérialisent cette liquidation qui peut intervenir à partir d’une
déclaration du contribuable ou d’un élément fourni par lui. En effet, les différents
textes fiscaux prescrivent des obligations déclaratives à la charge des
contribuables qui doivent intervenir dans des délais légaux. Exemple : La
déclaration de l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux doit intervenir
chaque année dans les trois mois qui suivent la clôture de l’exercice de
l’entreprise. Ces obligations subsistent quelles que soient les circonstances et ne
cèdent pas devant la force majeure inventée par le contribuable. En revanche, ces
obligations cèdent devant la force majeure tel que la maladie du contribuable,
l’état de santé de l’entreprise avec destruction de la comptabilité par un incendie
non provoqué ou encore le défaut de déclaration confié à un tiers. Le défaut de
déclaration ou déclaration irrégulière entraîne des conséquences sur le
contribuable qui peut être soumis la taxation d’office. La liquidation par
l’administration fiscale peut aussi se faire en cas de taxation d’office. Ici,
l’administration fiscale peut en principe évaluer librement la base imposable selon
les informations recueillies qu’elle recoupe avec d’autres informations obtenues
par l’exercice du droit de communication surtout lorsque le contribuable
s’abstient de faire une déclaration à laquelle il est astreint normalement. La
taxation d’office est un mécanisme redoutable d’autant plus qu’elle met la
pression sur le contribuable de déclarer dans les délais. La liquidation par
l’administration fiscale peut se faire sur la base de l’évaluation faite par elle-
même. Lorsque cette évaluation lui incombe, dans ce cas, l’administration
procède au recensement de tous les éléments nécessaires à cette évaluation.

2. La liquidation par le contribuable ou le redevable

Cette liquidation concerne les impôts et taxes indirectes telles que la TVA. Des
délais légaux sont prévus par les textes et généralement définis dans le calendrier
fiscal. Ainsi le contribuable doit-il liquider son impôt, en faire la déclaration et en
payer le montant. C’est le cas de l’impôt minimum forfaitaire sur les professions
industrielles et commerciales. Pour cet impôt, la loi fiscale prévoit le paiement du
solde qui doit intervenir dans un délai précis sans avertissement de la part de
l’administration.

3. La liquidation par un tiers

Dans le cas de la liquidation pas un tiers, le contribuable n’intervient ni dans les

opérations d’assiette ni opérations de liquidation et de recouvrement de l’impôt
car il est en dehors du circuit et ne peut exercer aucune influence. C’est le cas de
l’ITS. Dans ce type de liquidation, les risques de fraude sont réduits. La
liquidation par un tiers est particulièrement prisée par l’État qui en est le grand
bénéficiaire d’autant plus que l’entreprise se substitue à l’ensemble des salariés.
Ce mode de liquidation améliore considérablement le taux de recouvrement. En
revanche, les entreprises sont moins heureuses à l’idée de devoir supporter des
charges de gestion parfois plus élevées en raison de l’établissement périodique
des retenues et de leurs versements.

Section 3 : Les principes juridiques du droit fiscal

Plusieurs principes juridiques ont été élaborés pour encadrer l’imposition de

manière générale, en raison de sa sensibilité et de son lien direct avec le citoyen.
Ces principes ont pour but non seulement de protéger les droits du citoyen mais
aussi pour assurer la suivie financière des personnes publiques. Il faut donc
concilier les deux pour que l’impôt puisse contribuer à la satisfaction de l’intérêt
général. Ces principes peuvent être classés en deux groupes, les principes
protecteurs du citoyen (Paragraphe 1) et les principes protecteurs de
l’administration (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les principes protecteurs du citoyen

Il s’agit du principe de la légalité de l’impôt (A), du principe du consentement à

l’impôt (B) et de la liberté fiscale (C).

A. Le principe de légalité de l’impôt

Ce principe tire son origine du principe de consentement à l’impôt. Ce principe a

été très tôt élaboré dans le but de protéger le citoyen des impositions sans limite
et de toute nature. Désormais, il est établi que le citoyen consent à l’impôt par
ses représentants au Parlement (article 43). Ce principe est rappelé à l’article
101 de l’impôt qui dispose que « la loi fixe l’imposition de toute nature ». Ces
différentes dispositions se retrouvent dans presque toutes les Constitutions
africaines de la colonisation française. Exemple : Burkina Faso (article 101 du 2
juin 1991. Cet article est l’homologue de l’article 71 de la Constitution
française. Il ressort de ces articles que seul le Parlement est habilité dans le
cadre de la loi de finances ou de toute autre loi en matière financière à créer, à
modifier ou supprimer un impôt. De même, les règles d’assiette, de calcul et de
recouvrement relèvent de la compétence du Parlement. Autrement dit, cette
autorisation législative de l’impôt a pour but d’en fixer les règles, d’en autoriser
chaque année la perfection d’entrainer l’obligation pour l’administration fiscale
d’en effectuer le recouvrement.

B. Le principe d’annualité de l’impôt

Ce principe procède de deux autres principes qui sont celui du consentement à

l’impôt et celui de l’annualité budgétaire.
Selon le principe de l’impôt, la perception des impôts doit être autorisée pour
une année et cette année correspond à l’année civile en Côte d’Ivoire. C’est
pourquoi le projet de loi de finances est toujours presqu’accompagné d’une
annexe fiscale. Celle-ci donne une description des impôts et des différentes
modifications intervenues et arrêtées (exonération, exemption). Ce principe
concerne uniquement l’autorisation donnée par le Parlement et non la validité
dans le temps des dispositions fiscales qui demeurent applicables tant qu’un
texte nouveau n’est pas intervenu pour les modifier ou les supprimer ou encore
les abroger. Ce qui signifie que le principe n’interdit pas le recouvrement de
l’impôt au-delà de l’année.

Le principe de liberté fiscale

Ce principe s’entend non seulement de la liberté individuelle, de la liberté du

commerce et de l’industrie. Cette liberté est une liberté constitutionnelle. En
effet, l’impôt ne doit pas être un instrument de limitation des libertés
individuelles notamment de la liberté d’entreprendre et pourtant les différentes
procédures du Droit fiscal donnent l’impression que l’impôt n’encourage pas la
liberté d’entreprendre. On le voit, le Droit fiscal ne porte pas atteinte à priori à la
liberté de gestion de l’entreprise d’autant plus que l’entrepreneur gère son
entreprise librement tout en étant responsable des charges fiscales à payer.

Paragraphe 2 : Les principes protecteurs de l’administration

Au nom de ces principes, on peut citer le principe de nécessité de l’impôt (A),

de territorialité (B), le principe de la non rétroactivité de la loi fiscale (C).

A. Le principe de nécessité

Comme les autres principes, le principe de nécessité découle de la volonté de la

puissance publique d’assurer le fonctionnement des charges publiques par
l’impôt. Si le citoyen consent l’impôt, il faut que l’impôt serve en retour le
citoyen. C’est pourquoi il doit aider à l’entretien et au fonctionnement des
services publics. L’impôt est nécessaire pour l’État, mais aussi pour le citoyen.
Le principe de nécessité de l’impôt fait du consentement à l’impôt un devoir
pour tout citoyen en vertu de l’article 27 de la Constitution ivoirienne. L’article
14 de la constitution du Burkina Faso du 2 Juin 1991 est plus précis sur la
nécessité de l’impôt. Il dispose que : « pour l’entretien de la force publique et
pour les dépenses de l’administration, une contribution commune est
indispensable »

Ce caractère indispensable et nécessaire de l’impôt fonde la légitimité du

contrôle fiscal et la répression de la fraude.

Le principe de territorialité

On abordera sa signification (1) avant ses finalités (2).

1. Signification

La loi fiscale est exécutoire sur le territoire national, elle s’applique à toutes les
personnes qui habitent le pays et régit tous les biens meubles et immeubles
situés sur ce territoire. Ainsi, Ce principe définit l’application de la loi fiscale
dans l’espace. Cet espace relève de la compétence d’un État qui y exerce sa
souveraineté fiscale. Il s’agit d’abord de l’espace national définit par les limites
territoriales.

Cependant, le pouvoir fiscal exercé au plan national peut s’étendre au-delà des
frontières nationales et inversement pour concerner un territoire supranational
sur lequel, par des conventions, l’État exerce son pouvoir fiscal.

2. L’exception

Le principe de la territorialité doit s’effacer devant la supériorité des traités et

accord internationaux sur la loi, ce qui résulte de l’Article 123 Constitution
2016.

• Les zones franches

Il s’agit de zones délimitées souvent dans les ports à l’intérieur desquelles,
certaines marchandises sont importées en franchise de douane, puis réexportées
après un traitement éventuel.

• Les immunités diplomatiques

La pratique internationale admet à titre de réciprocité, l’exonération fiscale des

résidences et agents diplomatiques ainsi que l’octroi de franchises personnelles
et réelles en matière de droit de douane. C’est ce qu'on appelle la valise
diplomatique.

Les inconvénients du principe de la territorialité des lois fiscales

Certains États appliquent le principe de la personnalité des lois fiscales, c’est-à-

dire que leurs nationaux sont soumis aux lois de leurs pays d’origine, même s’ils
vivent à l’étranger. Le droit personnel de certains impôts (impôts sur le revenu)
combiné au le principe de la territorialité peut avoir pour conséquence qu’une
même personne, ou une même richesse soit soumise à deux impositions :
l’imposition locale et l’imposition nationale. À l’inverse, la rigidité de
l’imposition territoriale risque de faciliter l’évasion fiscale en amenant le
contribuable à localiser ailleurs ses biens imposables dans un autre État.

1- Le principe de la non rétroactivité de la loi fiscale

C’est un principe de portée générale définit par le civil, il constitue l’un des
fondements essentiels de la sécurité juridique. Mais, ce principe ne s’applique
pas de manière systématique en matière fiscale en raison des relations entre le
Droit fiscal et le droit budgétaire. La loi fiscale est nécessairement rétroactive
pour ce qui concerne les impôts directs dans la mesure où c’est la loi de finances
initiale qui fixe les tarifs ou taux d’imposition applicables aux revenus acquis au
cours de l’année qui vient de s’écouler. Le principe de l’annualité budgétaire
rend quasiment inévitable la rétroactivité de la loi fiscale en matière
d’imposition directe.
CHAPITRE 3 : LA FISCALISATION : LA LOI DE FINANCES

SECTION 1 : La notion de loi de finances

Il s’agit d’une part, de distinguer la loi de finances des notions qui lui sont
voisines (paragraphe 1) et, d’autre part, de montrer les catégories de lois de
finances (paragraphe 2)

Paragraphe : loi de finances et notions voisines

A. Lois sur les finances et lois de finances

Les lois de finances sont celles adoptées chaque année et comprennent la loi de
finances initiale, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement. Quant
aux lois sur les finances, elles peuvent être des lois organiques ou des lois
ordinaires adoptées par le parlement et qui n’ont pas une durée de vie limitée à
un an comme les lois de finances. C’est le cas de la loi organique de 1959 et la
loi organique n°2014-336 du 5 juin 2014 relative aux lois de finances.

B. Lois de finances et budget

Ces deux notions se côtoient dans la terminologie des finances publiques. Le

pouvoir financier, c'est le pouvoir de prévoir les dépenses et les recettes pour
une période de temps limitée. Cette période est l'année civile. Cette prévision
se fait dans le cadre de ce qu'on appelle un budget. La notion de budget De
manière générique, le budget est un acte de bonne gestion pour toute
personne juridique a fortiori pour la personne publique qui gère les fonds
publics d’autant qu’il consiste à prévoir des dépenses et des recettes dans le
cadre de la réalisation d’une activité. Pour l’État les personnes publiques
comme l’État, le budget est un document de référence de gestion active des
fonds publics. À ce titre, le budget n'est pas seulement un acte de gestion. Il
est également un acte politique et même démocratique en ce qu’il est élaboré,
conçu et n'est adopté, voire voté que par les organes spécialement habilités à
agir que sont les décideurs ou gouvernants (et 41 des élus précisément par
une assemblée délibérante représentative des citoyens et démocratiquement
élue comme le parlement pour ce qui concerne le budget de l'État) et les
Conseils des collectivités territoriales pour les collectivités territoriales. Il est
la traduction financière des choix de société exprimés par les gouvernants
pour le compte du peuple représenté au parlement qui, seul a compétence
pour l’adopter. Par exemple, le budget de l'État est adopté par le parlement et
constitue un acte législatif : une loi particulière appelée loi de finances.
Celle-ci intervient pour encadrer la liberté et le pouvoir discrétionnaire des
gestionnaires est des décideurs politiques dans leur action de définition des
actions ou politiques publiques. Si le budget est à la fois un acte juridique,
politique, économique et de gestion, il n’en demeure pas moins à la fois un
acte de prévision et un acte d'autorisation.

– Un acte de prévision : En cette qualité, le budget permet d’assurer la

prévision des dépenses et des recettes pour l'année budgétaire à venir et
devant faire l’objet d’autorisation budgétaire antérieurement. C’est pourquoi,
le budget est un acte d’autorisation.

- Un acte d'autorisation : En adoptant le budget, le parlement, autorise la

réalisation des opérations qui y figurent. Autrement dit, elle autorise,
l'exécution des dépenses et le recouvrement des recettes par l'exécutif de
l'institution. C'est à dire pour l'État, par le gouvernement, par les ministres.
Autrement dit, le budget exprime le partage des compétences entre le
parlement et l'exécutif. Cette autorisation doit être préalable. Elle doit en
principe précéder les opérations d'exécution. Cette règle constitue une
nécessité juridique. On dit que le budget est un acte-condition. La sanction de
cette règle consiste que si le budget n'est pas voté (adopté) en temps voulu,
dans l'impossibilité » pour l'exécutif d'assurer l'engagement des dépenses
pour le recouvrement des recettes.
La distinction budget/Loi de finance

Au niveau des finances de l’État précisément du budget de l’État, la

distinction loi de finances et budget est apparente. En effet, dans les textes 42
législatifs relatifs aux finances publiques, les deux notions sont employées à
savoir la loi organique du 31 décembre 1959, fille de l’ordonnance française
du 2 janvier 1959. Elles ont été reprises dans la loi organique relative aux lois
de finances du 5 juin 2014 (LOLF) notamment les articles 2 et 7 de la LOLF.
Ainsi l’article 2 dispose clairement que : « Les lois de finances déterminent
pour un exercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et des
charges de l'État ». Et l’article 7 de compléter en ces termes que : « La loi de
finances contient le budget de l’État pour l’année civile. Le budget décrit les
recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de finances ». On
voit bien que les deux notions sont non seulement distinctement employées
mais que le budget est un élément de la loi de finances dont il fait partie
intégrante. Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont
présentées comme pour toute loi sous la forme d'articles. Il s'agit par exemple
de dispositions fiscales, ou encore de dispositions qui peuvent concerner les
finances des collectivités territoriales. Le budget est un document comptable,
chiffré, des dispositions prises dans le cadre de la loi de finance. Au niveau
des finances locales, la notion de lois de finances n’existe pas. Seule celle de
budget est utilisée comme c’est le cas de la loi n°2003-489 du 26 décembre
2003 portant régime financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales
ainsi que la loi°2020-885 du 21 Octobre 2020 portant régime financier des
collectivités territoriales et des districts autonomes qui ne prend en compte
que le financier des collectivités territoriales et des districts. Pour tout dire,
les lois de finances constituent un acte législatif qui « autorise les recettes et
les dépenses budgétaires » et le budget, un document comptable qui « décrit
 les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de finances », en
vertu de l’article 7. La loi de finances existe en trois catégories.

Paragraphe 2 : Les catégories de loi de finances

Le titre II de la LOLF est relatif au contenu et à la présentation des lois de

finances. Sont lois de lois de finances, la loi de finances de l’année ou loi de
finances initiale, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.

A. La loi de finances initiale ou loi de finances de l’année

La loi de finances initiale (LFI) est la première loi de finances de l'année. Elle
doit être adoptée par le parlement d'ici le 31 décembre pour l'année suivante. Par
exemple, la loi de finances pour 2018 doit être votée pour le 31 décembre 2017.

B. Les lois de finances rectificatives (LFR).

On les appelle aussi « collectifs budgétaires ». Ce sont des lois de finances qui
modifient en cours d'année, lorsque cela est nécessaire des dispositions, des
choix qui avaient été prévus par la loi de finance initiale. Dans le courant de
l'année 2008, lois de finances rectificatives ont été prévues. L'une d'entre elle
concerne des mesures pour répondre à la crise financière actuelle (celle-ci n'a
pas encore été adoptée). Il est également question qu'un projet de loi de finances
rectificatives pour 2017 soit discuté par le parlement en début d'année prochaine
pour adapter le budget 2009 aux nécessités liés à la crise. Il peut y avoir aucune
LFR ou plusieurs dans une même année.

C. La loi de règlement (LR)

Les LFI et LFR prévoient des recettes et des dépenses. Mais la loi de règlement
n'est pas un acte de prévision. Elle ne prévoit pas les recettes ou les dépenses.
Elle constate les résultats de l'exercice de l'année civile écoulée. C'est également
un texte voté par le parlement. En découle les réalisations effectives et les
résultats effectifs de l'année. L’analyse du contexte général des finances
publiques permet d’examiner la question de l’élaboration de la loi de finances et
de son exécution.

Section II : La préparation du projet de loi de finances

La préparation du projet de loi de finances obéit à certaines étapes. On a, tout

d’abord, l’initiative de l’élaboration de de la loi de finances (Paragraphe 1)
ensuite, il y a la question du financement de la loi de finances (Paragraphe 2) qui
passe nécessairement par la prévision des recettes et des dépenses (Paragraphe
3).

Paragraphe I : L’initiative de l’élaboration de la loi de finances

En matière d’élaboration des lois, il existe un principe constitutionnel de

l’initiative concurrente du parlement et du président République (A). Cependant
en matière financière, cette initiative est exclusivement gouvernementale (B)
pour diverses raisons (C).

A. Le principe de l’initiative concurrente du parlement et du président de la

république

En vertu du principe de l’initiative concurrente l’initiative de la loi appartient à

la fois au parlement qu’à l’exécutif. C’est une compétence partagée. En ce sens,
l’alinéa premier de l’article 74 de la constitution du 8 novembre 2016 dispose
que « Le président de la République a l’initiative des lois concurremment avec
les membres du parlement. ». Le texte de loi à l’initiative des membres du
parlement prend la dénomination « proposition de loi » tandis que le texte
l’initiative est de l’exécutif, on parle de « projet de loi ». Ainsi, tout texte peut
concurremment provenir du parlement sous forme de proposition de loi ou du
gouvernement sous forme de projet de loi. Cependant, il en va différemment en
matière financière dans laquelle l’initiative gouvernementale est exclusive. 16
 B. L’exception de l’initiative gouvernementale exclusive en matière
financière

L’initiative de l’élaboration des textes budgétaires appartient au seul

Gouvernement. Les lois de finances sont toujours des projets de lois émanant du
gouvernement. (Articles 110,111 et 112 de la constitution du 8 novembre 2016).

C. Les raisons de l’initiative gouvernementale exclusive

Cette exclusivité de l’initiative Gouvernementale se justifie par des

considérations techniques, politiques et pratiques. L’élaboration du projet de
budget requiert des compétences techniques dont les parlementaires sont
généralement dépourvus. La loi de finances est, en effet, la traduction chiffrée
de la politique que mène le Gouvernement et il est légitime qu’elle soit élaborée
par celui-ci. En CI, c’est le Ministre de l’Économie et des Finances (MEF) qui
est chargé par délégation du Président de la République d’établir le projet de loi
de finances, de la présenter au parlement d’en exposer les motifs et d’en soutenir
la discussion. La préparation du projet de loi de finances c’est-à-dire du projet
de budget, est le processus budgétaire regroupant toutes les opérations
d’évaluation et d’ajustement des recettes et des dépenses, telles que régies par
les lois et les règlements financiers. De manière générale, la préparation du
projet de budget met, certes, en évidence les questions de la détermination de
l’organe compétent, mais aussi celles des éléments du budget, de leur évaluation
et de la procédure de préparation du projet de budget.

Paragraphe II : Le financement de la loi de finances

Le budget comprend deux parties. Une partie décrivant les recettes (A) et une
partie les dépenses (B).

A. Les recettes budgétaires

Elles comprennent les ressources permanentes (1) et les ressources non

permanentes (2).
 1. Les ressources permanentes

Elles sont composées de recettes fiscales (a) et de recettes non fiscales (b).

a. Les recettes fiscales

Les recettes fiscales sont les impôts et taxes et tout prélèvement obligatoire
ayant une nature fiscale. Selon le code général des impôts, les ressources fiscales
sont principalement subdivisées en 02 grands groupes. On a d’une part, les
impôts directs (Impôt Général sur le Revenu) et d’autre part, les impôts indirects
(TVA). Mais on dénombre d’autres classifications qui distinguent les impôts
analytiques des impôts synthétiques, les impôts progressifs des impôts
proportionnels etc.

b. Les recettes non-fiscales

Les recettes non-fiscales peuvent être subdivisées en ressources non-fiscales

internes et en ressources non-fiscales externes. Les recettes non fiscales internes
sont, selon l’article 12 de la loi organique du 05 Juin 2014 les produits
provenant de la cession des actifs, les taxes administratives, les redevances et les
taxes parafiscales. On peut y ajouter les revenus domaniaux, les fonds de
concours, les dons et legs et les produits divers. Quant aux ressources non
fiscales externes, elles sont composées de l’emprunt et de l’aide publique au
développement et rentrent dans la catégorie des ressources non permanentes de
l’État.

2. Les ressources non permanentes

Elles englobent l’emprunt (1) et l’aide publique au développement (2).

a. L’emprunt

L’emprunt est un acte juridique, notamment un contrat de type particulier,

portant sur une prestation pécuniaire versée, en principe, à titre volontaire, qui
donne lieu, au remboursement d’un capital et au remboursement d’intérêts qui
rémunère le service financier rendu par le souscripteur. C’est donc un acte
extrêmement contraignant, susceptible de compromettre la gestion financière de
l’État. La Côte d’Ivoire a, plusieurs fois eu recours ces dernières au financement
par emprunt obligataire national et international. Le recours à l’emprunt soulève
la question du poids écrasant du service de la dette, les sommes empruntées
auxquelles il faut ajouter les intérêts consentis doivent être remboursés dans le
délai prévu par le contrat.

b. L’aide publique au développement

Composée essentiellement de l’aide extérieure bilatérale et multilatérale

octroyée par les bailleurs de fonds internationaux publics et privés. C’est
l’ensemble des flux de prêts (à faible taux d’intérêt) et de dons des États dits
industrialisés vers les États sous-développés. Elle englobe les aides non
remboursables et les aides remboursables consenties à des conditions plus
favorables que celles du marché financier. Elle peut être en nature, en personnel
ou revêtir un caractère financier. On distingue entre l’aide publique multilatérale
(octroyée par des organismes internationaux : Banque Mondiale, FMI, Union
Européenne…) et l’aide publique bilatérale, club de Paris, club de Londres).

B. Les dépenses publiques

Les dépenses publiques sont composées de dépenses ordinaires (1) et de

dépenses en capital (2).

1. Les dépenses ordinaires

Ce sont les dépenses liées au service de la dette, les dépenses de fonctionnement

et les dépenses de transfert. Chaque année, l’État budgétise le service de la dette
afin de procéder à son remboursement en tenant compte de l’échéancier signé
avec les créanciers. Le service de la dette est composé du capital dû plus les
intérêts.

2. Les dépenses en capital

Ce sont les dépenses d’investissement consistant à la réalisation d’équipements
publics. Leur montant est fonction des projets inscrits ou retenus dans le
programme d’investissement public. En plus de ces deux catégories de dépense,
il faut ajouter les dépenses des comptes spéciaux du trésor qui sont des prêts et
avances que l’État peut faire aux entreprises.

Paragraphe III : L’étape de la prévision des dépenses et des recettes

L’élaboration du document budgétaire exige le recensement de nombreuses

informations stratégiques (A) qui permettent une meilleure évaluation des
éléments du budget (B).

A. Le recensement d’informations

Le recensement des informations, en prélude à l’élaboration du document

budgétaire, découle de la multitude des contraintes de la préparation du budget.
En effet, les autorités budgétaires doivent nécessairement insérer leurs choix
budgétaires dans le contexte économique international (1) et national (2).

1. Les contraintes de l’environnement international

L’environnement international est un indicateur essentiel à l’élaboration du

document budgétaire. Un environnement international marqué par une forte
inflation, une hausse des cours du pétrole ou une dépression sur le marché des
matières premières ne peut être ignoré par les acteurs budgétaires. Le
dynamisme de l’activité économique internationale peut, en effet, se révéler
favorable ou non aux importations et exportations de l’État et subséquemment
aux FP. La réalité de l’environnement international permet alors de mieux mener
l’évaluation des ressources à inscrire au projet de budget.

2. Les exigences de l’environnement national

Elles sont d’ordre politique et économique. Au niveau politique, il est indéniable

que la préparation du projet de budget ne peut être démarquée des choix
politiques opérés au sein de l’État. On privilégie telle ou telle dépense en
fonction des objectifs fixés dans le programme de Gouvernement. De même, le
montant des prélèvements fiscaux dépend de l’orientation de la politique
nationale ou du volume des activités économiques à mener. Dans la même
logique, le dynamisme des groupes de pression peut influencer négativement ou
positivement les choix budgétaires. Au niveau économique, le projet de budget
prend obligatoirement en compte l’activité économique antérieure à son
élaboration. Il prend également en compte les indicateurs économiques et
sociaux du moment. Dans cette hypothèse, le cadrage macroéconomique
distingue entre :

a- Le secteur réel. Ici les indicateurs d’activités analysés sont notamment le

taux de croissance, le solde du commerce extérieur et la consommation
des ménages.
b- b- Le secteur financier. Il repose sur l’évaluation de l’équilibre du Trésor
Public, le service de la dette.
c- Le secteur extérieur. Il indique l’équilibre des échanges à travers
l’examen de la balance des paiements.
d- Le secteur monétaire. Il indique la situation des avoirs extérieurs nets qui
permet d’avoir une idée de l’équilibre de la monnaie. Les indicateurs
sociaux pris en compte sont notamment l’inflation et le chômage. Au-delà
de cette analyse de la situation économique du moment, il est également
fait une projection macroéconomique sur la base de la conjoncture
nationale. Toutes ces informations recueillies favorisent une meilleure
appréciation des ressources et des charges à inscrire au projet de budget.
B. L’évaluation des composantes du budget

Le projet de budget ne peut être élaboré sans l’évaluation de son contenu c’est-
à-dire de ses composantes qui sont les recettes et les dépenses publiques.

1. L’évaluation des recettes publiques

Deux techniques permettent d’évaluer les recettes publiques : les méthodes
d’évaluation automatique et la technique de l’évaluation directe.

a. Les méthodes d’évaluation automatique

Ce sont la méthode de la « pénultième année » et la méthode du « tantièmes de

majoration ». La méthode de la « pénultième année » consiste à inscrire comme
produit probable de l’exercice budgétaire à venir le montant des recettes
obtenues du dernier exercice budgétaire connu. Cela signifie que l’on prend pour
appui le résultat de l’avant-dernier budget par rapport au budget préparé, d’où
son appellation de règle de la « pénultième année ». Par exemple, pour évaluer
le montant des recettes pouvant figurer au budget de 2012 en cours de
préparation, l’on s’appuie sur les recettes obtenues au cours de l’exercice
budgétaire de 2010. Cette méthode, parce qu’elle ne prend pas en compte
l’accroissement probable de la matière imposable ou les risques de récession
économique, aboutit généralement à des résultats peu fiables. C’est pourquoi,
elle est complétée par une méthode de correction par majoration ou « tantièmes
de majoration ». Cette technique consiste à ajouter aux prévisions résultant de la
pénultième année une 16 majoration égale à la moyenne des accroissements de
recettes constatés au cours des 5 années précédentes. Ces méthodes
d’évaluations automatiques ne sont plus utilisées. Elles font place aux méthodes
d’évaluation directe jugées plus souples.

b. La méthode d’évaluation directe

Face à la faillite de la méthode de la pénultième année, c’est une méthode

nouvelle liée aux méthodes de la prévision économique. Elle consiste à évaluer
les recettes en prenant appui sur les résultats les plus récents fournis par la
direction des douanes, la direction des impôts, la direction de la prévision et des
services du trésor. En effet, cette méthode repose sur certains éléments : les
résultats les plus récents du rendement fiscal, les variables intervenues en
matière de dépenses publiques, la croissance du PIB…
2. L’évaluation des dépenses publiques Il existe plusieurs techniques
d’évaluation des dépenses publiques. Loin d’effectuer un choix unique entre
toutes ces méthodes la CI s’est forgée une expérience particulière à travers une
évaluation multiforme de ses dépenses publiques. a. Les techniques d’évaluation
des dépenses publiques On distingue entre la méthode d’évaluation directe et les
méthodes d’évaluation scientifiques.

-La méthode d’évaluation directe C’est une méthode d’évaluation dite «

automatique » ou « mécanique ». Elle concerne la technique des « services votés
» et des « mesures nouvelles ». Elle consiste à prendre pour base d’évaluation
les crédits inscrits au budget 16 antérieurement exécutés auxquels sont ajoutées
les charges nouvelles issues de mesures nouvelles. En effet, les services votés
constituent le minimum de dotation que le Gouvernement juge incompressible et
indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les
conditions approuvées l’année précédente par l’Assemblée Nationale. Les
crédits concernés représentent plus de 90% des charges de l’État. Les services
votés concernent à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses en
capital. Pour les dépenses de fonctionnement, les services votés sont égaux aux
crédits actualisés de l’année écoulée c'est-à-dire diminués des inscriptions non
renouvelables. Pour les dépenses en capital ils correspondent aux autorisations
de programmes de l’année précédente. Quant aux mesures nouvelles, elles
concernent les charges nouvelles qui s’ajoutent aux services votés et qui devront
être inscrites au budget au cours de l’année à venir. Elles résultent des nouveaux
choix du Gouvernement.

- Les méthodes d’évaluation rationnelle et scientifique

La dépense publique a plusieurs fonctions. R. MUSGRAVE en distingue trois :

allocation (production de biens et services fournis gratuitement), redistribution
(transferts aux secteurs économiques et prestations sociales), et régulation
(assurer la stabilité économique). Mais, en raison du caractère limité des
ressources publiques et du caractère obligatoire des services votés (dépenses
obligatoires ; exemple des dépenses de fonctionnement), l’on est contraint de
faire un choix des dépenses. Les méthodes d’évaluation rationnelle et
scientifique permettent d’effectuer des choix de dépenses en tenant compte des
objectifs et des moyens en fonction des ressources disponibles en vue d’un
maximum d’efficacité pour un minimum de coût. Cette 16 méthode a vu le jour
aux USA sous l’appellation Planning Programming, Budgeting System (PPBS).
Elle a connu plusieurs adaptations. Il y a le Management by objectives (MBO).
C’est une méthode participative qui consiste à fixer des finalités au niveau
central en laissant le soin aux gestionnaires de fixer leurs objectifs propres. Les
finalités, les objectifs et les ressources disponibles font par la suite l’objet de
coordination. Il y a également le Budget Base Zéro (BBZ). Le budget base zéro
s’oppose à la procédure classique d’établissement du budget qui consiste à
considérer comme acquis les crédits budgétaires de l’année précédente. Dans
cette méthode, les responsables font des propositions qui sont soumises à
l’analyse. Par la suite des choix sont faits en fonctions des priorités retenues. En
France, la méthode du PPBS été adaptée sous la dénomination de
Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). La CI a initialement opté pour la
technique américaine du PPBS, avec l’élaboration de plans quinquennaux et de
lois de programmes triennales. Cette rationalisation des choix budgétaires
consiste à : -Déterminer les objectifs en termes généraux à atteindre à long
terme, -préciser ces objectifs en action ainsi que les catégories de personnes
concernées. C’est la planification des dépenses publiques, -analyser les moyens
pour atteindre ces objectifs et à les regrouper en programme. C’est la
programmation des dépenses publiques, -à choisir entre les programmes
proposés, les dépenses à inscrire chaque année dans la loi de finances. C’est la
budgétisation des dépenses publiques. 16 Entre l’indépendance et 1980, la CI a
adopté 4 lois portant Plan de développement économique et social. Ce fut la
période d’essor de la planification et de la programmation. À partir de 1980, le
plan a connu un déclin en raison des difficultés à faire des projets à long terme et
du non-respect des lois de programmes triennales. Mais, loin d’avoir rompu
avec la méthode de la planification, les plans nationaux se sont se sont imbriqués
dans les Programmes d’ajustements structurels.

c. La particularité ivoirienne de l’évaluation des dépenses.

En Côte d’Ivoire, les techniques utilisées pour évaluer les dépenses sont
fonctions des catégories de dépenses concernées. Certaines dépenses de
fonctionnement, en raison de leur caractère extrêmement contraignant, font
l’objet d’une évaluation directe. C’est le cas des dépenses de personnel, des
dépenses d’abonnement, des dépenses relatives à la dette publique... Les autres
dépenses de fonctionnement font l’objet de délégation de crédit et sont évaluées
selon la technique de la table rase ou du BBZ). En effet, les administrateurs de
crédits sont libres de reconduire ou non les crédits antérieurs de leur ministère
dans la répartition des enveloppes plafonds qui leur sont fixées. Quant aux
dépenses d’investissement, la méthode utilisée se rapproche de celle du BBZ.
Chaque année la direction du plan élabore en association avec le ministère des
finances et les ministères concernés un Programme triennal d’Investissement
Public (PIP) qui permet à l’exécutif de sélectionner les projets d’investissement
et les montants financement.

C. Les étapes de la préparation du projet de budget

Dans le processus de préparation du budget, plusieurs acteurs interviennent. Ce

sont essentiellement : la Direction Générale du Budget et des Finances ; la
Direction Générale de l'Économie (Direction de la Conjoncture et de la
Prévision Économique) ; la Direction Générale du Plan ; le Bureau National
d'Études Techniques et de Développement ; l'Institut National de la Statistique;
la Société Nationale de Développement Informatique; les Directions des
Affaires Administratives et Financières des Ministères, Direction générale de la
Douane ; Direction générale de la des impôts ; Direction générale du Trésor et
de la Comptabilité publique. Ils sont chargés de l’exécution de plusieurs
opérations qui sont les suivantes (décret n° 2013-461 du 19 juin 2013
déterminant le processus annuel d’élaboration du budget de l’État) :
L’élaboration du programme d’investissement public L’élaboration du cadrage
macroéconomique à moyen terme ; L’élaboration du cadrage budgétaire à
moyen terme ; L’élaboration du document de programmation budgétaire et
économique pluriannuelle La lettre de cadrage du Premier Ministre
L’élaboration du document de programmation des dépenses Le débat
d’orientation budgétaire La tenue des conférences budgétaires avec les DAAF ;
Les arbitrages budgétaires par la Direction Générale du Budget et des Finances ;
- Le vote de l'avant-projet de budget.

1. L'élaboration du Programme d’investissement public (PIP)

L’élaboration du PIP est le fruit de l’œuvre collaboratif de la Direction du plan

du Ministère des finances et les ministères concernés. L’adoption du PIP se fait
selon une procédure bien déterminée. D’abord, on rappelle les objectifs
généraux et sectoriels retenus à moyens terme par le Gouvernement en matière
d’investissement et les stratégies à mettre en place. Ensuite, on procède à la
sélection des projets. Celle-ci passe par une mise en cohérence des propositions
de projets avec les grandes orientations du Gouvernement. Enfin, sur
présentation du ministre des finances, le Conseil des ministres approuve le choix
des projets retenus et les montants des financements. Les projets retenus figurent
pour la première année du programme au budget de la même année. Après cela
suit l’élaboration du cadrage macroéconomique.

2. L’élaboration du cadrage macroéconomique à moyen terme

La Direction Générale de l'Économie élabore les estimations macroéconomiques

pour l'année en cours au plus tard fin mars, en relation avec l'Institut National de
la Statistique. Elle effectue ensuite les projections pour les prochaines années
(sur au moins trois ans), esquissant les grandes tendances en matière de
croissance économique. Ces projections sont basées sur les estimations de
l'année en cours et les grandes orientations du Gouvernement en matière de
politique économique et sociale. Le taux de croissance économique prévisionnel
déterminé dans le cadrage macroéconomique permet d'effectuer les prévisions
de recettes fiscales qui sont ensuite examinées avec les Régies Financières. Le
Gouvernement peut apporter des ajustements ou donner de nouvelles
orientations en fonction de l'évolution de la situation sociopolitique et
économique.

3. L'élaboration du cadrage budgétaire à moyen terme

Élaboré par la Direction Générale du Budget et des Finances, le Cadrage

Budgétaire est un tableau d'équilibre qui met en cohérence les engagements de
l'État et les ressources mobilisables qui se composent des recettes intérieures
(fiscales et non fiscales) et des concours extérieurs (prêts et dons projets, appuis
budgétaires...). Le cadrage budgétaire est donc la représentation synthétique du
budget qui se compose des grandes masses de ressources d'une part et des
grandes masses de dépenses (tenant compte des priorités économiques et
sociales du Gouvernement, ainsi que les engagements extérieurs) d'autre part. il
est élaboré à moyen terme au plus tard fin avril. Le Gouvernement approuve les
choix de dépenses et le niveau de ressources mobilisables. Cette validation
ouvre ainsi la voie à la répartition des enveloppes entre les ministères,
Institutions.

4. L’élaboration du document de programmation budgétaire et économique

pluriannuelle (DPBEP)

Le DPBEP est élaboré par le Ministre de l’économie et des finances au pour une
période minimale de trois ans. Son élaboration intervient au plus tard mi-mai.
Sur la base d'hypothèses économiques précises et justifiées, le DPBEP évalue
d’une part le niveau global des recettes attendues de l'État, décomposées par
grande catégorie d'impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées
par grande catégorie de dépenses. D’autres part, il évalue également l'évolution
de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en
détaillant en particulier les catégories d'organismes publics notamment les
collectivités décentralisées, les établissements publics à caractère administratif
et les organismes de protection sociale. Ensuite le DPBEP prévoit la situation
financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement,
les concours que l'État peut leur 16 accorder puis fixe enfin les objectifs
d'équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des
dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité.
C’est est l’instrument de programmation pluriannuelle glissante pour l’ensemble
des recettes et des dépenses qui se compose de deux partie dont une présente les
recettes attendues décomposées par grandes catégories d’impôts et de taxes et
une autre partie consacrée aux dépenses budgétaires décomposées par grandes
catégories de dépenses. Il comprend ainsi : *Le cadrage macroéconomique à
moyen terme ; *Le cadrage budgétaire à moyen terme ; *Le Tableau des
Opérations financières prévisionnel à moyen terme de l’État ; *La situation
financière des entreprises publiques ; *L’évolution de la dette du secteur public ;
*Les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en
application des dispositions du pacte convergence, de stabilité, de croissance et
de solidarité.

5. La lettre de cadrage du premier ministre

La lettre de cadrage du Premier Ministre préparée par la DGBF intervient au

plus tard la 1ère semaine du mois de juin. Elle communique aux Ministères,
Institutions et aux Collectivités Décentralisées les enveloppes budgétaires qui
leur sont allouées. Ces enveloppes budgétaires sont ensuite reparties par ces
acteurs selon leurs propres besoins qui tiennent compte elles-mêmes des
orientations données par le Gouvernement. Ces priorités doivent être contenues
dans les enveloppes communiquées. Les besoins complémentaires non couverts
par ces dotations peuvent être exprimés. Ces besoins feront l'objet d'un examen
lors des 16 conférences budgétaires. La ventilation des crédits par les DAAF est
transmise à la Direction Générale du Budget et des Finances par voie
électronique grâce au Système Intégré de Gestion Budgétaire (SIGBUD).
Peuvent alors commencer les conférences budgétaires.

6. L’élaboration du document de programmation pluriannuelle des dépenses

(DPPD)

Le DPPD, élaboré sur la base du DPEBP par chaque ministre sectoriel en

collaboration avec les ordonnateurs et responsables de programme, est
l’instrument budgétaire sectoriel pluriannuel. Ils présentent l’évolution
budgétaire des programmes sur une période minimale de trois (3) ans. Ce sont
des documents de programmation sectoriel qui comportent de manière précise
des informations sur la performance et l’évaluation des coûts des différents
programmes à mettre en œuvre. Ils sont donc des documents qui constituent les
supports de présentation à titre indicatif des crédits des programmes du
ministère concerné, des résultats cibles poursuivis par les objectifs et les
indicateurs de mesure de la performance de chaque politique publique. C’est
également des documents qui offrent aux Parlement une première estimation de
l’évolution de la situation budgétaire et des besoins de crédits du gouvernement
avant le vote du projet. Cette phase se substitue à la phase de détermination des
enveloppes budgétaires. Les DPPD constituent des documents qui traduisent les
objectifs globaux définis dans le cadrage budgétaire en objectifs sectoriels. Les
crédits budgétaires sont alloués aux ministères, Institutions et Collectivités
Décentralisées suivant le principe de la justification au premier franc. À cet effet
Les conférences internes des ministères et des institutions courant le mois de
juin.

7. La tenue du Débat d’orientation budgétaire (DOB)

Le DOB est une nouvelle procédure instituée par la LOLF dans la phase
d’élaboration du projet de loi de finances. Elle consiste à informer les députés et
sénateurs sur les grandes lignes de la politique budgétaire qu’il envisage pour
l’année N+1 dans le but d’obtenir de ceux-ci leur avis. C’est donc une
sollicitation d’avis sur les orientations budgétaires et financières envisagées pour
l’année suivante. Aux termes de la LOLF, le DOB porte sur le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle accompagné des
documents de programmation pluriannuelle des dépenses adoptés en conseil des
ministres, l’état d’exécution physique et financière à mi-parcours du budget en
cours et les Projets annuels de performance. L’article 55 de la LOLF dispose in
fine que « Ces documents sont publiés et soumis à un débat d'orientation
budgétaire au Parlement au plus tard à la fin du deuxième trimestre de l'année ».
Cette procédure obligatoire permet désormais aux parlementaires de participer à
l’élaboration du projet de loi de finances. C’est aussi une occasion pour le
Parlement de contrôler. Toutefois, il ne donne pas lieu à un vote. Cette
procédure intervient au plus tard fin juin.

8. Les conférences budgétaires, ministérielles et l’arbitrage

Les conférences budgétaires, élargies au BNETD et à la Direction Générale du

Plan et à la Société Nationale de Développement Informatique, permettent
d'examiner les propositions de répartition des enveloppes réalisées par les
ministères, Institutions et Collectivités Décentralisées. Elles ont pour objet : De
vérifier le respect des orientations données dans la lettre de cadrage du Premier
Ministre ; De s'assurer que toutes les unités administratives sont dotées (y
compris les structures nouvellement crées) ; De s'assurer de la prise en compte
des engagements antérieurs non encore dénoués (exemple : reliquat marché,
DENO) ; De s'assurer que les opérations ponctuelles (achats d'ordinateurs, de
meubles...) de la gestion précédente ne sont pas systématiquement reconduites ;
D’analyser les justifications des demandes éventuelles de crédits
complémentaires. Il débute en juillet et prend fin au plus tard mi-août. Après ces
conférences, le MEF arrête une esquisse de budget qu’il transmet aux différentes
institutions et ministères pour la tenue des conférences ministérielles. Aux cours
de ces conférences, le MEF rencontres les présidents d’institutions et les
ministres sectoriels pour recueillir leur avis sur l’esquisse du budget élaboré et
l’analyse des points non abordés. Aux termes de ces conférences, la Direction
Générale du Budget et des Finances fait une synthèse des demandes
complémentaires et effectue des modifications appropriées lors des arbitrages.
Ceci permet d'arrêter les montants des crédits alloués à l'ensemble des
structures. Un avant-projet de budget est alors édité et présenté au Ministre en
charge du Budget. Celui-ci, après un arbitrage, arrête le niveau global du projet
de budget.

9. Le vote de l’avant-projet de budget

Une fois l’avant-projet est élaboré, le MEF le transmet pour un vote en Conseil
des ministres. Il intervient au plus tard la première quinzaine du mois de
septembre. Le Conseil édite le projet de loi de finances à la mi-septembre. Suit
enfin la transmission du projet de loi de finances au bureau de l’Assemblée
nationale par le gouvernement avant l’ouverture de la session ordinaire du mois
d’octobre. Commence alors la phase politique.

Section III : L’adoption du projet de loi de finances

Le volet politique de l’élaboration de la loi de finances concerne l'adoption du

projet de loi de finances par le Conseil des ministres (Paragraphe 1) ainsi que
l'examen et le vote de la loi de finances par l'Assemblée Nationale (Paragraphe
2).

Paragraphe I : L'adoption du projet de loi de finances par le conseil des ministres

Le Conseil des ministres adopte le projet de budget sous la forme d’un projet de
loi de finances auquel est annexé de nombreux documents. Il est présenté par le
ministre chargé du budget sous la forme d’une communication en conseil des
ministres.

A. L’approbation du projet de loi de finances par le conseil des ministres

L'adoption du projet de budget par le Conseil des ministres suppose que toutes
les priorités de la politique nationale ainsi que les différentes observations du
Gouvernement relatives aux cadrages macroéconomique et budgétaire aient été
prises en compte. Cette caution du Gouvernement aux services techniques en
charge de la préparation du budget marque la fin (ou presque) de l'intervention
du Pouvoir Exécutif dans le processus d'élaboration du budget. Du point de vue
de la technique législative le projet de budget se présente sous la forme d’un
projet de loi : c’est le projet de loi de finances. Le projet de loi de finances ainsi
validé est transmis au parlement dès l'ouverture de sa session ordinaire qui est la
session budgétaire conformément aux dispositions de l'article 112 de la
Constitution 2016. La présentation du projet s’effectue selon certaines règles.

B. La présentation du projet de loi de finances

Contrairement à une application stricte du principe de l’unité budgétaire, le

projet de loi de finances comprend le Budget général (de fonctionnement et
d’investissement des services publics administratifs), les budgets annexes et des
opérations financières extrabudgétaires (les comptes spéciaux). Conformément à
l’article 35 de la loi organique, le projet de loi de finances est accompagné de
plusieurs documents et de tableaux et rapports explicatifs qui offrent une analyse
détaillée des mesures financières prévues par le projet de budget. En effet celui-
ci fait une présentation générale et sous forme de chiffres totalisés. Il s’agit du
rapport économique et financier ;du plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé
de l'exécution du budget de l'État ;du document de programmation budgétaire et
économique pluriannuelle (DPBEP) ;des documents de programmation
pluriannuelle des dépenses (DPPD) ; d’annexes relatives aux comptes spéciaux
du trésor ;d’un rapport relatif à l’exécution des opérations d’investissement au
cours de l’année précédente et l’échelonnement des paiements issus des
autorisations de programme ; d’annexes explicatives développant pour l’année
en cours et l'année considérée, par programme ou par dotation, le montant des
crédits présentés par nature de dépense. Ces annexes sont accompagnées du
projet annuel de performance de chaque programme qui précise : la présentation
de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme, des
coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les
années à venir mesurés par des indicateurs de performance ; la justification de
l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure ;
l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;
par catégorie d'emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par
l'État et la justification des variations 16 par rapport à la situation existante ;
développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant
des recettes et des dépenses ventilées par nature. Au titre des comptes de prêts et
d'avances, les annexes contiennent un état de l'encours et des échéances des
prêts et avances octroyés. Au titre des budgets annexes, ces annexes explicatives
sont accompagnées du projet annuel de performance de chaque programme,
dans les conditions prévues au 1e'alinéa ; comportant un état développé des
restes à payer de l'État établi à la date du dépôt du projet de loi de finances ;
comportant un état développé des restes à recouvrer ; indiquant le montant, les
bénéficiaires et les modalités de répartition des concours financiers accordés par
l'État aux autres administrations publiques ; contenant un état développé de
l'encours et des échéances de service de la dette de l'État et de la stratégie
d'endettement public avec les indications minimales suivantes : la justification
de l'emprunt ; les plafonds d'endettement et de garantie ; la structure de
portefeuille des nouveaux emprunts ; les termes indicatifs des nouveaux
emprunts ; indiquant la soutenabilité de la dette publique pour les quinze années
à venir conformément au règlement portant cadre de référence de l'endettement
public et de gestion de la dette publique présentant les tableaux suivants : Un
tableau des recettes ; Un tableau matriciel croisé de classifications fonctionnelle
et économique Quant aux budgets annexes, ils sont accompagnés d’un rapport
économique et financier de l’activité de l’exercice budgétaire précédent.

Paragraphe II : L'adoption du projet de loi de finances par le Parlement

(Assemblée Nationale et Senat)

(Articles 110, 111, 112 de la Constitution du 8 novembre 2016 modifiée par la

loi constitutionnelle du 19 mars 2020. Le projet de loi de finances est d’abord
examiné avant de faire l’objet d’un vote. La primauté de l’Assemblée Nationale
dans l’examen du projet de loi de finances L’article 110 alinéa 2 dispose que «
le projet de loi de finances est soumis en premier à l’Assemblée nationale ». De
cette disposition, il en résulte que, l’examen du projet de loi de finances est
effectué d’abord par la Commission des Affaires Économiques et Financières de
l’Assemblée Nationale (AN) en première lecture (A) puis en assemblée plénière
(B).

A. L’examen du projet de loi de finances

1. L’examen du projet de loi de finances par la commission des finances

l’Assemblée Nationale

Le projet de loi de finances est soumis à la Commission des Affaires

Économiques et Financières (CAEF) de l'Assemblée Nationale qui procède à
une analyse globale du projet ainsi qu'à une analyse spécifique du budget de
chaque ministère et institution. La Commission des finances est prévue par
l’article 14 de la résolution n°005 a du 27 juillet 2018 portant règlement de
l’Assemblée nationale. Elle est saisie par le Président de l’Assemblée Nationale
de tous les projets ou propositions de loi ayant une incidence financière avant
d’être présentés en assemblée plénière. Les députés non membre de la
Commission peuvent assister aux travaux de la Commission et même participer
aux débats. Mais, ils n’ont pas de droit de vote. Les travaux de la Commission se
déroulent en présence du Commissaire du Gouvernement. Il est chargé de
défendre le projet de loi de finances devant la Commission comme l’autorise
l’article 83 de Constitution. Le commissaire du Gouvernement commence les
travaux de la Commission en présentant l’exposé des motifs du projet de loi de
finances. Ensuite, des débats sont engagés sur l’exposé des motifs et plus tard
sur le dispositif légal. À la fin des travaux, un rapport est rédigé, approuvé par la
Commission, puis transmis à l’AN. Cet examen préalable en commission est
essentiel pour les travaux en plénière, mais aussi pour le jeu démocratique. En
effet, la couverture médiatique dont elle fait souvent l’objet permet aux acteurs
politiques et à l’opinion publique en générale de juger la politique
Gouvernementale.

2. L’examen du projet de loi de finances en Assemblée plénière (article

109 et 110)

La discussion du projet de loi de finances en assemblée plénière porte sur le

texte présenté par la Commission des finances du Parlement. Toutefois, à la
demande du Gouvernement, la Commission doit porter à la connaissance des
députés les points sur lesquels il y a désaccord avec le Gouvernement. Après la
présentation des travaux de la commission, le ministre en charge du budget
rappelle le contexte économique et politique dans lequel le projet de Loi de
finances a été préparé, présente la politique économique et financière du
Gouvernement et expose les objectifs et le contenu des principales dispositions
du projet de loi de finances. Ces différents exposés donnent lieu à un débat
général, puis le projet de budget est examiné dans ses différents articles avant
d'être voté dans les limites d'amendement et de délai prévues par la Constitution.

C. Le vote du projet de loi de finances

Des délais (2) et des règles strictes sont imposés pour le vote du projet de loi de
finances (1). Aussi bénéficient-ils de droit d’amendement (3).
 1. Le vote proprement dit (article 63 LOLF)

En matière de vote du projet de la loi de finances, il est fait exigence au

Parlement de ne procéder de façon concomitante à la discussion et à l’adoption
des deux parties (art. 44 LOLF) de la loi de finances. La première partie se
compose de recettes budgétaires et de ressources de trésorerie de l'État, des
plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, des
charges de chaque catégorie de comptes spéciaux du Trésor ainsi que le plafond
d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Elle « fixe donc les limites de la
faculté de dépenser et le tableau d’équilibre » (MÉDÉ, Finances publiques).
Ainsi, la seconde partie de la loi de finances de l'année consacrée aux dépenses
ne peut être mise en discussion devant le Parlement avant l'adoption de la
première partie (Art. 62 LOLF). En ce qui concerne le budget général, les
recettes font l’objet d’un vote d’ensemble. Le vote est unique et inclut tout à la
fois les impôts, les taxes, le produit d’amendes, les rémunérations des services
rendus et redevances, les fonds de concours, les dons et legs, les revenus des
domaines et des participations financières, les produits divers. Les dépenses font
l’objet d’un vote par programme et par dotation. Concernant les budgets annexes
et les comptes spéciaux du trésor, le vote des crédits se fait par budget annexe et
par compte spécial du Trésor. Quant aux recettes, elles font l’objet d’un vote
d’ensemble par budget annexe et par compte spécial du Trésor.

2. Les délais stricts imposés

En vertu de l’article 112 alinéa 1 de la Constitution du 08 novembre 2016, le

Gouvernement est astreint de déposer le projet de loi de finances avant la fin de
la session ordinaire. (1er jour ouvrable du mois d’avril et dernier jour ouvrage
du mois de décembre conformément à l’article 94 de la constitution). Les
députés saisis en première lecture ont 40 jours pour examiner le projet de loi de
finances. Si à l’expiration de ces 40 jours, les députés n’ont pas pu se prononcer,
ils sont dessaisis au profit des sénateurs dans un délai de 15 jours. En cas de
retard imputable au Parlement, c'est-à-dire, si au bout des 70 jours, les députés et
les sénateurs n’ont pas voté le projet, celui-ci peut être mis en vigueur par
ordonnance. Dans ce cas, le Président de la République saisit le Parlement
convoquée en session extraordinaire dans un délai de quinze jours. Si le
parlement n'a pas voté le budget à la fin de cette session extraordinaire, le
budget est établi définitivement par ordonnance. En cas de retard imputable au
Gouvernement, c'est-à-dire, si le projet de loi de finances n'a pu être déposé en
temps utile pour être promulgué avant le début de l'exercice, le Président de la
République demande d'urgence Parlement l'autorisation de reprendre le budget
de l'année précédente par douzième provisoire.

3. Les restrictions au droit d’amendement des parlementaires

L’article 107 alinéa 1 de la Constitution reconnaît un droit d’amendement aux

membres du Parlement. Il dispose que « les membres du Parlement ont le droit
d'amendement ». Mais ce droit est limité à l’alinéa 2. Cet article prévoit que «
les propositions et amendements déposés par les membres de l'Assemblée 16
nationale ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique, à moins qu'ils ne soient accompagnés d'une proposition
d'augmentation de recettes ou d'économies équivalentes ». Sont également
interdits en vertu de l’article 40 de la loi organique, les cavaliers budgétaires (les
dispositions étrangères à la loi de finances). Ainsi, tout comme le parlement ne
peut partager l'initiative de la loi de finances contrairement aux autres lois, elle
ne peut proposer d'amendements à la loi de finances sans se heurter aux
dispositions de l'article 107 précité, si ces derniers sont de nature à réduire le
niveau des recettes où à augmenter celui des dépenses. Au-delà de son pouvoir
d'amendement limité, le Parlement est confiné dans un délai de soixante-dix
jours pour se prononcer ou se voir dessaisir de sa compétence budgétaire si elle
ne finit pas par voter la loi de finances lors d'une session extraordinaire
convoquée non par son Président mais par le chef de l'exécutif. Cette possibilité
peu démocratique d'établissement du budget méconnaît aux citoyens leur droit
de consentir l'impôt. Elle donne lieu à une ordonnance portant budget et non à
une loi de finances. Cela n'est pas de nature à faciliter les relations entre les
pouvoirs exécutif et législatif. Elle soulève enfin la problématique de l'exercice
de l'autorité budgétaire. Les questions budgétaires ont souvent fait l’objet
d’adoption d’ordonnances budgétaires n’est respectée quant à l’adoption de ces
ordonnances budgétaires qui apparaissent donc comme des ordonnances sans
fondement constitutionnel. Il est important de souligner, en outre, qu’en dehors
de cet état de fait, des pouvoirs spéciaux dévolus au Gouvernement viennent
atténuer davantage la compétence du Parlement. 16 D’abord, il y a les
ordonnances prévues à l’article 106 de la Constitution. Selon cet article « le
Président de la République peut, pour l'exécution de son programme, demander
au parlement l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité,
des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Il en découle que sur
le fondement de cet article, des mesures peuvent être prises par l’exécutif dans le
domaine budgétaire au détriment des dispositions de la loi de finances. Ensuite,
il y a les services votés, les crédits évaluatifs, les Comptes spéciaux du trésor,
les fonds spéciaux, les transferts et virements de crédits, les dépenses imprévues
qui limite la portée de l’autorisation budgétaire donnée par le parlement. De
même, les décrets d'avances par un arrêté du Ministre de l'Économie et des
Finances ou par une décision du Directeur Général du Budget et des Finances
peuvent modifier l’autorisation donnée par le parlement à travers le vote de la
loi de finances. La loi de finances, une fois votée, doit être exécutée.
CHAPITRE IV : LA DÉFISCALISATION

SECTION 1 : La notion de défiscalisation

Principe :

Le principe de la réduction d'impôt consiste à réduire le montant de l'impôt à

payer. C'est-à-dire que l'avantage fiscal obtenu vient impacter directement le
montant de l'impôt dû quel que soit la tranche marginale d'imposition du
contribuable. Les trois grands principes de la défiscalisation que sont la
réduction d’impôt, le crédit d’impôt et la déduction d’impôt

Section 2 : le processus de défiscalisation

Paragraphe 1 : La défiscalisation contre la loi fiscale : la fraude fiscale

Paragraphe 2 : La défiscalisation avec la loi fiscale

A. L’application stricte de la loi

B. L’interprétation de la loi
C. Le contournement de la loi

Paragraphe 3 : la défiscalisation sans la loi fiscale

- L’abstention fiscale

Section 3 : les avantages de la défiscalisation

Paragraphe 1 : Les avantages pour le contribuable

Les contribuables qui s’orientent vers les questions de défiscalisation veulent

faire des économies. Ils entendent faire des économies sur leurs différentes
contributions fiscales. Cela, soit il s’agit pour eux de s’orienter vers des secteurs
où ils feront beaucoup de bénéfices en étant moins imposés soit ils utilisent des
politiques d’optimisation fiscales pour alléger les charges liées à leur domaine
d’activité.
En tout état de cause, l’objectif est de payer moins d’impôt tout en continuant de
développer son activité.

Paragraphe 2 : Les avantages pour l’État

- L’interventionnisme
- L’encouragement à l’investissement