L'essentiel Des Institutions de L'union Européenne

13e édition
À jour du Fonds européen

de stabilisation financière (FESF)
et des nouveautés institutionnelles 2011
Jean-Claude
L’essentiel
Zarka
des
I nstitutions
Union
de l’
Européenne
Cette collection de livres présente de manière synthétique,
rigoureuse et pratique l’ensemble des connaissances que l’étudiant
doit posséder sur le sujet traité. Elle couvre :
– le Droit et la Science Politique ;
– les Sciences économiques ;
– les Sciences de gestion ;
– les concours de la Fonction publique.
Catalogue général adressé gratuitement

sur simple demande :
Gualino éditeur
Tél. 01 56 54 16 00
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© Gualino éditeur, Lextenso éditions 2011

33, rue du Mail 75081 Paris cedex 02
ISBN 978 - 2 - 297 - 01892 - 0
ISSN 1288 - 8206
PRÉSENTATION
Cet ouvrage a pour objet de présenter les Institutions de l’Union européenne et a pour
ambition de faire mieux comprendre le fonctionnement de ces institutions en développant
successivement de façon synthétique et structurée :
• les traités européens et la construction européenne (Chapitre 1) ;
• les acteurs institutionnels de l’Union européenne : le Conseil européen (Chapitre 2) ; le
Conseil (Chapitre 3) ; la Commission européenne (Chapitre 4) ; le Parlement européen
(Chapitre 5) ; la Cour de justice (Chapitre 6) ; la Cour des comptes (Chapitre 7) ; les institu-
tions de l’Union économique et monétaire (Chapitre 8) ; les autres organes de l’Union
européenne (Chapitre 9) ;
• les actes juridiques de l’Union européenne : les différentes sources du droit de l’Union
européenne (Chapitre 10) ; les principes applicables aux actes juridiques de l’Union
(Chapitre 11).
Le livre tient compte des évolutions les plus récentes de la construction européenne (crise de
l’euro, création du Fonds européen de stabilisation financière, débats sur le « gouvernement
économique » de l’Union européenne, décision du Conseil européen de décembre 2010
d’engager une réforme « limitée » du Traité de Lisbonne...) et intègre notamment la compo-
sition de la nouvelle Commission « Barroso II » qui a reçu l’investiture officielle du Parlement
européen, le 9 février 2010.
Le nouveau fonctionnement des institutions de l’Union européenne à la suite de la ratification
du Traité de Lisbonne est également présenté au sein de chaque chapitre.
4 L’ESSENTIEL DES INSTITUTIONS DE L’UNION EUROPÉENNE
Ainsi conçue, cette présentation synthétique et pratique du Droit des institutions de l’Union
européenne s’adresse à un vaste public : étudiants en Licence et Master Droit, étudiants des
Instituts d’études politiques, étudiants des autres filières (Histoire, AES, IUP, IAE, IPAG, École
de commerce...), candidats aux concours de la Fonction publique nationale, territoriale et
communautaire, candidats aux concours d’entrée à l’ENM et au CRFPA, et plus largement
tout citoyen intéressé par la construction européenne et désireux de mieux comprendre les
enjeux relatifs à l’avenir de l’Union européenne.
SOMMAIRE
Présentation 3
Chapitre 1 – Les Traités européens et la construction
européenne 13
1 – L’Acte unique européen 14
2 – Le Traité de Maastricht 16
■ L’élargissement du champ de compétence de l’Europe communautaire 18
■ L’accroissement des compétences du Parlement européen 18
■ La coopération des États membres en matière de justice et d’affaires
intérieures (JAI) 18
■ La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) 19
■ La citoyenneté européenne 20
■ L’Union économique et monétaire (UEM) 21
3 – Le Traité d’Amsterdam 22
4 – Le Traité de Nice 23
■ L’extension limitée des votes à la majorité qualifiée 24
■ La composition de la Commission européenne 24
■ La repondération des voix au Conseil de l’Union européenne 24
■ Les « coopérations renforcées » 25
5 – Le Traité de Lisbonne 26
6 – Les grandes dates de la construction européenne 30
1
Les acteurs institutionnels de l’Union
européenne
Chapitre 2 – Le Conseil européen 39
1 – La présidence du Conseil européen 40
2 – La composition du Conseil européen 41
3 – Les réunions du Conseil européen 41
4 – Les modalités de vote au sein du Conseil européen 42
5 – Les compétences du Conseil européen 43
■ Les compétences concernant l’euro 43
■ Les compétences concernant la politique étrangère et de sécurité
commune 43
■ Les compétences en matière de politique générale 43
■ Les compétences en matière institutionnelle 44
Chapitre 3 – Le Conseil 45
1 – La composition du Conseil 45
2 – L’organisation du Conseil 46
■ Le Conseil des affaires étrangères 46
■ Le Conseil des affaires générales 46
3 – Les compétences du Conseil 47
■ Les compétences en matière budgétaire 47
■ Les compétences en matière monétaire et financière 48
SOMMAIRE 7
■ Les compétences dans le domaine des relations extérieures 49

■ Les compétences dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité
commune 49
4 – Les modalités de vote au sein du Conseil 50
■ Le vote à l’unanimité 50
■ Le vote à la majorité simple 50
■ Le vote à la majorité qualifiée 51
■ Le compromis de Luxembourg 52
Chapitre 4 – La Commission européenne 53

1 – La composition de la Commission européenne 54
2 – La désignation des membres de la Commission européenne 55
3 – Le statut des membres de la Commission européenne 56
■ La Commission Barroso II 58
■ La présidence de la Commission européenne 61
■ Les présidents de la Commission européenne 62
4 – L’organisation et le fonctionnement de la Commission
européenne 64
■ L’organisation de la Commission européenne 64
■ Le fonctionnement de la Commission européenne 64
5 – Les compétences de la Commission européenne 65
■ La Commission européenne, organe moteur de l’Union 65
■ La Commission européenne, gardienne de la légalité européenne 67
a) La Commission et la transposition des directives 67
b) La Commission et le droit de la concurrence 67
c) La Commission et le Pacte de stabilité et de croissance 68
d) La Commission et les clauses de sauvegarde 70
■ La Commission européenne, organe d’exécution du droit de l’Union

européenne 70
a) Les pouvoirs d’exécution délégués 70
b) L’exécution du budget de l’Union européenne 71
c) La gestion des fonds européens 71
■ La Commission et les relations extérieures 72
Chapitre 5 – Le Parlement européen 75

1 – L’élection des membres du Parlement européen 76
2 – Le nombre de parlementaires européens 77
3 – Le statut des membres du Parlement européen 77
4 – L’organisation et le fonctionnement du Parlement européen 78
■ Les commissions 79
■ Les groupes politiques 79
■ Les élections européennes de juin 2009 80
5 – Les compétences du Parlement européen 82
■ Les attributions budgétaires du Parlement européen 82
■ Les pouvoirs de contrôle politique du Parlement européen 84
a) La censure 84
b) Les autres modes de contrôle 85
■ Les attributions législatives du Parlement européen 88
a) La procédure de consultation simple 88
b) La procédure législative ordinaire 88
c) La procédure d’approbation 90
Chapitre 6 – La Cour de justice 91

1 – Le rôle de la Cour de justice 91
2 – La composition de la Cour et le statut de ses membres 92
3 – Le fonctionnement de la Cour de justice 94
SOMMAIRE 9
4 – Les recours devant la Cour de justice 95

■ Les recours préjudiciels 95
■ Les recours en annulation 96
■ Les recours en carence 96
■ Les recours en manquement 97
■ Les recours en responsabilité extra-contractuelle 98
5 – Les domaines d’intervention de la Cour de justice 99
6 – Le Tribunal 99
■ La composition et l’organisation du Tribunal 100
■ Les compétences du Tribunal 100
7 – Les Tribunaux spécialisés 101
Chapitre 7 – La Cour des comptes 103

1 – La composition et le fonctionnement de la Cour des comptes 104
2 – Les compétences de la Cour des comptes 104
Chapitre 8 – Les institutions de l’Union économique

et monétaire 107
1 – Le système européen de banques centrales et l’Eurosystème 108
2 – La Banque centrale européenne 108
■ Les ressources de la BCE 108
■ Les organes de la BCE 109
■ Le fonctionnement de la BCE 111
■ La BCE et la stabilité des prix 111
■ Les interventions de la BCE sur les taux d’intérêt 112
■ L’évolution de l’euro depuis 1999 113
■ La BCE et la coopération internationale 114
■ Les critiques adressées à la BCE 114
3 – L’Eurogroupe 115
■ La composition de l’eurogroupe 115
■ Le rôle de l’Eurogroupe 116
■ Les réunions de l’Eurogroupe 117
4 – Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) 117
5 – Vers un gouvernement économique de l’Union européenne 118
Chapitre 9 – Les autres organes de l’Union européenne 123

1 – Les comités consultatifs 124
■ Le Comité économique et social (CES) 124
■ Le Comité des régions 125
2 – La Banque européenne d’investissement (BEI) 126
■ Les objectifs de la Banque européenne d’investissement 126
■ Les organes de la Banque européenne d’investissement 127
■ Les ressources de la Banque européenne d’investissement 128
3 – Les agences européennes 129
2
Les actes juridiques de l’Union européenne
Chapitre 10 – Les différentes sources du droit de l’Union
européenne 133
1 – Les sources non-écrites 133
■ La jurisprudence 133
■ Les principes généraux du droit 134
a) Les principes de droit international 134
b) Les principes généraux du droit déduits de tous les systèmes juridiques
nationaux 135
c) Les principes du droit communautaire 135
d) Les droits fondamentaux 136
SOMMAIRE 11
2 – Les sources écrites 138

■ Le droit primaire 139
■ Le droit dérivé 141
a) Le règlement 142
b) La directive 143
c) La décision 145
d) La recommandation et l’avis 146
e) Les actes innomés 146
f) La hiérarchie des normes européennes établie par le Traité
de Lisbonne 147
Chapitre 11 – Les principes applicables aux actes juridiques

de l’Union 149
1 – Le principe d’immédiateté 149
2 – Le principe d’applicabilité directe 150
■ L’effet direct du droit originaire 151
a) Les dispositions du droit originaire à « effet direct plein » 151
b) Les dispositions du droit originaire à « effet direct limité » 152
c) Les dispositions du droit originaire dépourvues d’effet direct 152
■ L’effet direct du droit dérivé 153
3 – Le principe de primauté 153
4 – Le principe de subsidiarité 155
Bibliographie 159
Les Traités européens
et la construction CHAPITRE
européenne
L’Acte unique européen, signé en février 1986, a constitué la première modifica-
1
tion substantielle des traités fondateurs des Communautés européennes. Le traité
de Maastricht, signé en 1992, a créé l’Union européenne. Il a été modifié ultérieu-
rement par les traités d’Amsterdam et de Nice. L’entrée en vigueur du traité
de Lisbonne, le 1er décembre 2009, est venue marquer l’aboutissement du
processus de révision des traités européens.
« Rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions (...). Les institutions
peuvent, si elles sont bien construites, accumuler et transmettre la sagesse des générations succes-
sives » (Jean Monnet, Mémoires, 1976).
L’Union européenne apparaît comme la dernière avancée dans l’effort de construction euro-
péenne engagé en mai 1950 avec la célèbre Déclaration Schuman qui allait conduire à la création
de la Communauté européenne du charbon et de l’acier. L’Union européenne est entrée en
vigueur le 1er novembre 1993, après la difficile ratification, par les douze États membres, du
Traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.
C’est effectivement le Traité de Maastricht qui a créé « l’Union européenne ». Il a été précédé de
l’adoption de l’Acte Unique européen, étape fondamentale sur la voie de l’Union européenne.
Jusqu’à l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, l’Union européenne regroupait notamment
deux Communautés européennes : la Communauté européenne de l’énergie atomique
(EURATOM) instituée par le Traité de Rome du 25 mars 1957 et la Communauté européenne
(CE), nom donné à l’ancienne Communauté économique européenne (CEE) mise en place par le
Traité de Rome.
Avec le Traité de Lisbonne de 2007, la Communauté européenne disparaît et l’Union européenne,
qui s’y substitue intégralement, est dotée de la personnalité juridique. Cela permettra à l’Union
européenne de conclure des traités internationaux en tant que telle et de renforcer son rôle sur
la scène mondiale. Les précédents traités communautaires avaient toujours refusé d’accorder expli-
citement à l’Union européenne la personnalité juridique. L’Union européenne, qui comptait 15
États membres (Belgique, Allemagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Danemark,
Espagne, Finlande, Grèce, Irlande, Portugal, Royaume-Uni et Suède) depuis le 1er janvier 1995, a
franchi, le 1er mai 2004, une étape historique en accueillant dix nouveaux membres issus pour la
plupart de l’ex-Europe communiste. Elle est ensuite passée de 25 à 27 États membres, en
janvier 2007, avec l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. Les institutions de l’Union euro-
péenne demeurent un « objet politique non identifié » selon la formule de Jacques Delors. En
effet, l’Union européenne est une organisation politique d’un type totalement inédit. Le système
décisionnel de l’Union européenne se caractérise notamment par l’absence de séparation véritable
des pouvoirs exécutifs et législatifs. L’Union européenne, qui se présente comme une commu-
nauté de droit, est dépourvue de Constitution formelle (le projet de Constitution européenne
ayant été abandonné). Cette Union ne constitue pas un État, même si les ressortissants des États
membres bénéficient d’une citoyenneté européenne. Elle n’est pas non plus un État fédéral ou
une confédération.
Comme nous le verrons par la suite, l’Union européenne a incontestablement un niveau d’intégra-
tion nettement supérieur à celui d’une confédération, mais inférieur toutefois à celui d’un État
fédéral.
Pour la Cour constitutionnelle allemande, l’Union issue du traité de Lisbonne demeure un simple
« regroupement d’États » (arrêt du 30 juin 2009) ou encore une « association d’États souverains ».
1 L’Acte unique européen

L’Acte unique a été signé les 17 et 28 février 1986 à Luxembourg et à La Haye et est entré en
vigueur le 1er juillet 1987. Il s’est inspiré des travaux du Comité Dooge qui fut chargé de présenter
des propositions sur les questions institutionnelles et la coopération politique. Ce comité ad hoc a
été constitué à la suite du Conseil européen de Fontainebleau de juin 1984.
L’Acte unique a permis incontestablement de redonner vigueur à la construction européenne qui
connaissait, à l’époque, une période « d’europessimisme ». Comme on a pu l’écrire, l’Acte unique
doit sa dénomination au fait « qu’il réunit dans le même instrument des dispositions relatives à la
Communauté économique et à la coopération politique, préfigurant la future Union européenne
qui devra couvrir l’ensemble du spectre de l’intégration et de la coopération » (Robert Toulemon).
En effet, ce texte « composite » comporte à la fois des dispositions relatives à la coopération poli-
tique en matière de politique étrangère et des modifications aux Traités de Rome et de Paris. Il
s’efforce de concilier les stratégies de l’intégration et de la coopération.
CHAPITRE 1 – Les Traités européens et la construction européenne 15
L’Acte unique européen, qui a constitué la première modification importante des traités fonda-
teurs de la Communauté européenne, est venu apporter des améliorations institutionnelles non
négligeables. Il a institutionnalisé l’existence du Conseil européen, qui est un vecteur efficace de
la construction européenne. Il a étendu le champ d’application du vote à la majorité qualifiée au
sein du Conseil des ministres. Il a instauré une procédure de « coopération » entre le Parlement
européen et le Conseil, procédure destinée à associer plus étroitement l’Assemblée européenne
au processus normatif. Il a attribué également à l’Assemblée un pouvoir de codécision dans
certaines hypothèses. Il généralise le principe de la délégation des compétences d’exécution par
le Conseil à la Commission européenne. Il prévoit l’instauration d’une juridiction de première
instance adjointe à la Cour de justice.
L’Acte unique européen a cherché à relancer l’activité communautaire en prévoyant notamment la
réalisation effective d’un grand marché intérieur pour le 31 décembre 1992. Ce marché intérieur
est défini comme « un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des
marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du
Traité ». Dans le but de permettre une nouvelle impulsion politique et économique de la construc-
tion de l’Europe, la Commission européenne avait rédigé, en 1985, un Livre Blanc contenant les
279 propositions de directives nécessaires à l’achèvement du marché unique.
L’Acte unique procède aussi à une extension du champ d’action communautaire. Il élargit les
compétences de la Communauté aux domaines de la recherche, de l’environnement, du dévelop-
pement technologique, de la politique régionale et de la politique sociale.
D’autre part, l’Acte unique présente des dispositions nouvelles relatives à la coopération euro-
péenne en matière de politique étrangère.
Enfin, cet « instrument institutionnel » qu’est l’Acte unique européen comporte des dispositions
concernant la capacité monétaire de la Communauté, c’est-à-dire la coopération dans le domaine
de la politique économique et monétaire. À cet égard, il annonce l’Union économique et moné-
taire du Traité de Maastricht, Traité qui institue une politique économique et monétaire commune.
La création d’un espace de libre circulation des personnes a été décidée par un groupe pionnier
d’États de l’Union européenne. L’Accord de Schengen, signé en 1985 par la France, l’Allemagne
et les trois pays du Benelux, puis étendu aux autres États membres, à l’exception de la
Grande-Bretagne et de l’Irlande, est entré progressivement en application depuis 1995.
Il assure le libre franchissement des frontières intérieures. En contrepartie, les États doivent remplir
une série d’obligations portant sur le renforcement des frontières extérieures, l’amélioration de la
coopération judiciaire et policière, ainsi que la création d’une base de données informatique,
appelée Système d’information Schengen (SIS), laquelle recense notamment les personnes
recherchées.
Depuis le 21 décembre 2007, l’Espace Schengen sans contrôles aux frontières s’est élargi à huit
États d’Europe centrale (les États Baltes, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la
Hongrie, la Slovénie) ainsi qu’à Malte. Depuis le 12 décembre 2008, la Suisse, qui n’est pas
membre de l’Union européenne, fait également partie de l’Espace Schengen.
La plupart des « Quinze » ont souhaité limiter l’immigration des ressortissants des nouveaux États
membres. Les pays riches d’Europe occidentale, qui redoutent un afflux d’immigrés, ont imposé
dans les négociations d’adhésion une période transitoire de 7 ans maximum avant la mise en
œuvre de la « libre circulation des personnes » dans l’Union européenne.
Seuls trois des États membres (Royaume-Uni, Irlande, Suède) ont ouvert sans limite leur marché du
travail dès le 1er mai 2004. En mai 2006, trois autres États (Espagne, Portugal, Finlande) ont pris la
décision de les rejoindre. La France, la Belgique, le Luxembourg et le Danemark ont décidé, quant
à eux, d’ouvrir partiellement et progressivement leur marché du travail aux ressortissants de la
Pologne, de la République Tchèque, de la Slovaquie, de la Hongrie, de la Slovénie, de la Lituanie,
de l’Estonie et de la Lettonie.
En décembre 2010, la France et l’Allemagne ont décidé de bloquer pour des raisons de sécurité
l’entrée à court terme de la Bulgarie et de la Roumanie dans l’espace Schengen sans frontières,
marquant ainsi une volonté de mieux maîtriser désormais l’élargissement de l’Union européenne.
2 Le Traité de Maastricht
Le Traité de Maastricht sur l’Union européenne, qui est un texte long comportant 17 protocoles et
33 déclarations, est venu modifier et compléter les traités antérieurs, notamment le Traité
de Rome de 1957 et l’Acte unique européen. Le Traité avait lui-même prévu dans son titre VII
(article 48) qu’une conférence intergouvernementale (CIG) devait intervenir afin d’examiner un
certain nombre de questions. Cette CIG qui avait vocation à compléter et à aménager le Traité
de Maastricht en fonction de l’expérience acquise depuis son entrée en vigueur, le 1er janvier
1993, a abouti à un échec quasi-complet.
La structure du Traité de Maastricht, qui constitue une nouvelle phase dans le processus d’unifica-
tion, est complexe. Elle est révélatrice de l’hostilité de plusieurs États à accepter des abandons de
souveraineté dans les domaines régaliens.
Le Traité de Maastricht, qui marque la fin de la « méthode communautaire » suivie depuis les
années 1950, repose sur trois piliers d’importance inégale :
– la révision des trois traités communautaires : les Traités CEE, CECA et EURATOM (Titres II, III et
IV) ;
– la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) (Titre V) ;

– la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI) (Titre VI).
L’Union européenne est constituée par ces trois piliers.
Le premier pilier est le pilier originel. Il est régi par le droit européen sous le contrôle de la Cour
européenne de Justice de Luxembourg. Il est notamment constitué par la Communauté euro-
péenne (CE). Notons que le Traité de Maastricht a ainsi remplacé la CEE (Communauté écono-
mique européenne) par la CE. Ce premier pilier comprend également l’Union économique et
monétaire. C’est le pilier spécifiquement communautaire. En revanche, les deux autres piliers fonc-
tionnent sur une simple base intergouvernementale. Cela signifie que les matières qu’ils englobent
ne sont pas « communautarisées ». Il n’y a donc pas de délégation de souveraineté sur ces ques-
tions. Une communautarisation partielle et progressive (sur cinq ans) du troisième pilier sera
prévue par la suite par le Traité d’Amsterdam signé le 2 octobre 1997.
Le titre premier du Traité de Maastricht regroupe les « dispositions communes » aux trois piliers. Il
indique que le Traité sur l’Union européenne « marque une nouvelle étape dans le processus
créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions
sont prises le plus près possible des citoyens ». Il précise aussi que « l’Union est fondée sur les
Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopération instaurées
par le présent Traité. Elle a pour mission d’organiser de façon cohérente et solidaire les relations
entre les États membres et entre leurs peuples ». Le Traité sur l’Union européenne détermine les
différents objectifs de l’Union : la promotion d’un progrès économique et social équilibré et
durable, le renforcement de la protection des droits et intérêts des ressortissants des États
membres par l’instauration d’une citoyenneté de l’Union, le développement d’une coopération
étroite dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, le maintien intégral et le dévelop-
pement de l’acquis communautaire, l’affirmation de l’identité de l’Union sur la scène
internationale.
Le Traité de Maastricht institue une Union européenne qui présente deux volets essentiels : d’une
part l’Union politique et d’autre part l’Union économique et monétaire, qui est la consécration du
processus d’intégration économique commencé en 1951 avec l’instauration, à l’initiative de Robert
Schuman, ministre français des Affaires étrangères, de la Communauté européenne du charbon et
de l’acier.
■ L’élargissement du champ de compétence de l’Europe

communautaire
Les nouvelles matières qui entrent désormais dans le champ d’intervention de la Communauté
sont la politique industrielle, les grands réseaux transeuropéens de transport, la protection des
consommateurs, l’éducation, la formation professionnelle, la culture, et la santé publique.
Par ailleurs, le Traité de Maastricht introduit « le principe de subsidiarité » afin de garantir une
meilleure répartition des prises de décision entre les niveaux communautaire, national et régional.
Mais ce principe, hérité de la théologie augustinienne, ne s’applique pas dans les matières où la
compétence communautaire est déjà exclusive.
■ L’accroissement des compétences du Parlement européen

Le Traité permet l’extension du rôle législatif de l’Assemblée de Strasbourg et renforce son
contrôle sur le budget communautaire. Il introduit aussi un vote d’approbation par le Parlement
européen pour la désignation de la Commission européenne.
■ La coopération des États membres en matière de justice et d’affaires

intérieures (JAI)
Cette coopération concerne la politique de l’asile, les règles régissant le franchissement des fron-
tières extérieures des États membres, la politique de l’immigration et la politique à l’égard des
ressortissants de pays tiers, la lutte contre la toxicomanie, la lutte contre la fraude de dimension
internationale, la coopération judiciaire en matière civile et pénale, la coopération douanière et la
coopération policière en vue de la prévention et de la lutte contre le terrorisme, le trafic de drogue
et d’autres formes graves de criminalité internationale. Cette coopération renforcée des États
membres dans le domaine de la justice et des affaires intérieures est la conséquence de l’établisse-
ment d’un espace européen sans frontières intérieures.
La création d’un mandat d’arrêt européen (qui avait été prévue au Conseil européen de Tampère
en octobre 1999) a marqué une étape essentielle dans l’édification d’un espace judiciaire euro-
péen. À la suite des attentats de Madrid de 2004, l’Union européenne, qui dispose de plusieurs
organes compétents en matière de lutte contre le terrorisme (Europol, Eurojust), s’est dotée d’un
coordinateur pour la lutte contre le terrorisme.
Europol, l’Office européen de police, a pour mission d’aider les 27 à coopérer plus efficacement
dans la prévention et la lutte contre le crime international organisé, en particulier le terrorisme. Il
cherche à centraliser toutes les informations relatives au terrorisme afin de permettre l’échange de
données entre pays.
Eurojust est, quant à lui, l’organe européen chargé de renforcer la coopération judiciaire. Basé à
La Haye comme Europol, il regroupe policiers et magistrats nationaux.
■ La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

Selon l’article B du Traité de Maastricht, « l’Union se donne pour objectif d’affirmer son identité
sur la scène internationale, notamment par la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécu-
rité commune, y compris la définition à terme d’une politique de défense commune, qui pourrait
conduire le moment venu, à une défense commune ». Le Traité de Maastricht vient ici prolonger
l’Acte unique européen qui avait, dans son Titre III, formalisé la « coopération européenne en
matière de politique étrangère ». Les objectifs ambitieux de la PESC sont les suivants :
– la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l’indépendance de
l’Union ;
– le renforcement de la sécurité de l’Union et de ses États membres sous toutes ses formes ;
– le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale ;
– le développement et le renforcement de la démocratie et de l’État de droit ;
– la promotion de la coopération internationale.
Selon l’article 16 du Traité de Maastricht, « les États membres s’informent mutuellement et se
concertent au sein du Conseil sur toute question de politique étrangère et de sécurité présentant
un intérêt général, en vue d’assurer que l’influence de l’Union s’exerce de la manière la plus effi-
cace par la convergence de leurs actions ». Ils « œuvrent de concert au renforcement et au déve-
loppement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux
intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les
relations internationales » (article 11 du Traité de Maastricht, article 24 du TUE).
Les instruments de la PESC étaient au nombre de deux : la « coopération systématique » entre les
États membres pour la conduite de leur politique et la mise en œuvre graduelle d’« actions
communes » dans les secteurs où les États membres ont des intérêts importants en commun.
Force est de reconnaître que la PESC est demeurée balbutiante dans ses aspects diplomatiques
comme dans son volet militaire. Le conflit bosniaque a été à cet égard très significatif. La règle
de l’unanimité a été source de blocage. La réforme de la PESC était l’un des enjeux essentiels de
la Conférence intergouvernementale (CIG) chargée de moderniser les institutions communautaires.
La France avait suggéré que l’Union européenne se dote d’un haut représentant pour la
PESC. Lors du Conseil européen d’Amsterdam de juin 1997, il a été décidé de faire du secrétaire
général du Conseil des ministres de l’Union européenne le Haut représentant pour la PESC. Ce
« Monsieur PESC », qui était chargé de personnifier la diplomatie européenne, était assisté dans
sa tâche par « une unité de planification de la politique et d’alerte rapide ». Lors du sommet
de Cologne de juin 1999, les chefs d’État et de gouvernement des Quinze ont, pour la première
fois, affirmé clairement leur volonté de bâtir ensemble une défense commune.
La PESC a essuyé un camouflet à l’occasion de la crise irakienne, laquelle a souligné les divisions
de l’Europe en opposant le couple franco-allemand (la « vieille Europe » selon l’expression du
secrétaire américain à la Défense, Donald Rumsfeld), hostile à la démarche américaine face à
l’Irak, à huit dirigeants de pays de l’Union européenne (Royaume-Uni, Espagne, Italie, Portugal,
Danemark) et de pays candidats (République Tchèque, Hongrie, Pologne) qui ont rendu public, le
30 janvier 2003, un appel pour réaffirmer l’importance de la relation transatlantique avec les
États-Unis.
La Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, la Slovaquie, la Slovénie, la Bulgarie, la Roumanie, qui ont été
invitées à entrer dans l’Union européenne, se sont également rangées derrière Washington dans
la crise irakienne en signant, en février 2003, une lettre en faveur de la campagne des États-Unis
contre Bagdad.
Pour sa première mission militaire, l’Union européenne a pris le relais de l’OTAN, le 31 mars 2003,
en Macédoine avec une force de maintien de la paix de 350 soldats.
En juin 2003, l’opération « Artémis » dans la région de Bunia en République démocratique du
Congo a été la première opération militaire de l’Union européenne menée hors de l’Europe.
Contrairement à la mission européenne de maintien de la paix en Macédoine (opération
Concordia), Artémis n’a pas eu recours au soutien logistique de l’OTAN. En septembre 2003, les
casques bleus de la mission des Nations Unies pour le Congo (MONUC) ont pris la suite des
1 850 militaires d’Artémis.
■ La citoyenneté européenne
Elle comporte le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et européennes pour les
citoyens de l’Union résidant dans un pays membre dont ils ne sont pas les ressortissants. Ces
derniers bénéficient également de la protection diplomatique et consulaire de n’importe lequel
des États de l’Union européenne dans un État tiers où leur propre pays ne serait pas représenté.
Ils ont le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Ils disposent
par ailleurs d’un droit de pétition devant le Parlement européen et de la faculté d’adresser des
plaintes à un médiateur nommé par le Parlement européen. La mise en place d’une citoyenneté
européenne va dans le sens du fédéralisme. Cette citoyenneté de l’Union, qui vient concurrencer
les citoyennetés nationales, apparaît comme l’innovation « constitutionnelle » majeure du Traité

de Maastricht.
■ L’Union économique et monétaire (UEM)

Elle se caractérise par la création d’une monnaie européenne unique, l’euro, gérée par une
Banque centrale européenne indépendante. C’est le Conseil européen de Madrid des 15 et
16 décembre 1995 qui a décidé que l’appellation de cette monnaie serait l’euro. Le passage à la
monnaie unique, qui constitue la dernière phase de l’UEM, est intervenu en 1999. Les douze
premiers pays qualifiés pour l’euro (Belgique, Allemagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas,
Autriche, Espagne, Finlande, Irlande, Portugal, Grèce) sont parvenus à satisfaire aux cinq critères
de convergence économique, critères précisés dans les protocoles annexés au Traité
de Maastricht :
– un budget déficitaire inférieur à 3 % du Produit intérieur brut (PIB) ;
– une dette publique brute n’excédant pas 60 % du PIB ;
– une inflation ne dépassant pas de plus de 1,5 % celle des trois pays de l’Union européenne
obtenant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix ;
– des monnaies respectant pendant deux ans au moins les marges normales de fluctuation
prévues par le système monétaire européen (SME) ;
– des taux d’intérêt à long terme ne dépassant pas de plus de 2 % celui des trois États membres
ayant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.
Le « Pacte de stabilité et de croissance » prolonge les effets des critères de convergence puisqu’il
contraint les États participant à la monnaie unique européenne à maintenir, après le 1er janvier
1999, les déficits publics dans les mêmes limites que celles constatées avant l’entrée dans l’Euro.
Les pays qui ne le respectent pas s’exposent à des sanctions et peuvent obtenir moins facilement
des prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI).
Le Traité de Maastricht interdit par ailleurs toute solidarité financière au sein de la zone euro.
Cette clause a été introduite dans le traité à la demande de l’Allemagne, qui ne souhaitait pas
être placée dans l’obligation de payer pour l’indiscipline budgétaire des pays du sud de l’Union
monétaire.
On notera que deux États membres de l’Union européenne disposent d’un statut dérogatoire
particulier. Le Royaume-Uni, comme le Danemark, bénéficient d’une clause d’exemption (« opting
out ») qui leur permet de passer à la monnaie unique au moment de leur choix, à condition qu’ils
respectent simultanément les cinq critères de convergence. Le 28 septembre 2000, le Danemark a
refusé par référendum d’adhérer à l’Union monétaire.
Le net rejet par la Suède, le 14 septembre 2003, de l’euro a montré que la devise européenne
n’avait pas encore réussi son examen de passage dans tous les États membres de l’Union
européenne.
Les nouveaux pays membres de l’Union européenne n’adopteront l’euro que lorsqu’ils auront fait
la preuve de leur capacité à respecter les « critères de Maastricht ». Avant de rejoindre la zone
euro, ils devront également intégrer le « mécanisme de change européen II (MCE II) » qui
constitue en quelque sorte la salle d’attente de l’adhésion à la monnaie européenne.
En avril 2006, les ministres des finances de la zone euro ont indiqué vouloir appliquer strictement
les critères d’adhésion à l’euro et renoncer à toute interprétation « politique » des conditions
d’adoption de la devise européenne. La Slovénie est entrée dans la zone euro le 1er janvier 2007.
En janvier 2008, Chypre et Malte ont intégré à leur tour la zone euro. En janvier 2009, ils ont été
rejoints par la Slovaquie qui est entrée comme eux dans l’Union européenne en 2004. Enfin,
l’Estonie a adopté l’euro le 1er janvier 2011, l’ancienne république soviétique devenant le
dix-septième État membre de la zone euro.
Le Traité de Maastricht n’a pas envisagé la possibilité pour un pays de sortir de la zone euro et n’a
donc pas organisé de procédure de retrait volontaire de la zone euro. « L’euro est une autoroute
sans voie de sortie » pour reprendre la formule d’Yves Thibault de Silguy, ancien commissaire
européen aux affaires économiques et monétaires.
De nombreux experts mettent en évidence le gigantesque coût que pourrait représenter, pour un
État, la décision de se retirer de la zone euro.
3 Le Traité d’Amsterdam
Adopté en juin 1997 par les chefs d’État et de gouvernement des Quinze puis signé le 2 octobre
1997, le Traité d’Amsterdam est entré en vigueur le 1er mai 1999. Ce Traité, qui est l’aboutisse-
ment de deux années de négociation, représente une nouvelle étape dans la construction euro-
péenne après le Traité de Maastricht. Toutefois, lors du Conseil européen d’Amsterdam, en
juin 1997, les Quinze ne sont pas arrivés à s’entendre sur la réforme des institutions européennes.
Jacques Delors a parlé de « fiasco ». Aucun résultat n’a été obtenu sur la réduction du nombre des
commissaires européens et sur la réforme de la pondération des voix au Conseil des ministres,
deux questions qui dominaient la CIG.
Quelques progrès ont été toutefois enregistrés :
– la communautarisation d’un certain nombre de politiques – qui relevaient jusque-là de la coopé-
ration intergouvernementale – en matière de sécurité intérieure et de justice (politique d’asile,
visas, immigration...). Notons que le Traité révisé ne communautarise pas la coopération poli-
cière et la coopération judiciaire en matière pénale ;
– les « coopérations renforcées » : le Traité révisé permet aux États membres qui le veulent d’aller
de l’avant sans attendre les retardataires, sous certaines conditions très strictes ;
– la simplification de la procédure de codécision et l’élargissement du domaine de la codécision ;
– le Traité d’Amsterdam, qui modifie le Traité sur l’Union européenne et le Traité instituant la
Communauté européenne, prévoit également le renforcement de la politique sociale et la créa-
tion d’une politique de l’emploi. Le Traité d’Amsterdam consacre la promotion d’un niveau
d’emploi élevé comme un des objectifs de l’Union européenne. Il intègre le Protocole social
auquel tous les États membres de l’Union ont désormais souscrit ;
– le Traité d’Amsterdam vient aussi renforcer les droits du citoyen européen. Aux termes du Traité,
« l’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de
l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit, principes qui sont
communs aux États membres ». En cas de violation de ces principes par un État membre, ce
dernier peut faire l’objet de sanctions. L’Union européenne peut prendre les mesures nécessaires
pour combattre « toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la reli-
gion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle ». Le Traité d’Amsterdam
favorise l’application du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes dans le
domaine de l’emploi ;
– le Traité d’Amsterdam comporte des dispositions qui ont pour objectif de rendre la PESC plus
efficace (création d’un « Haut représentant pour la PESC », définition de « Stratégies
communes ») ;
– enfin, le Traité d’Amsterdam procède à une renumérotation des articles du Traité sur l’Union
européenne et du Traité instituant la Communauté européenne.
On soulignera que les pays membres de l’Union reconnaissent les faiblesses du Traité d’Ams-
terdam qui compromet les progrès de l’Europe politique. La France, la Belgique et l’Italie ont d’ail-
leurs obtenu l’annexion au Traité d’une « déclaration » dénonçant ses insuffisances. En juin 1998,
au Conseil européen de Cardiff, l’Allemagne s’est ralliée à la position de ces trois États, position
selon laquelle il ne peut pas y avoir d’élargissement de l’Union sans une réforme préalable des
Institutions européennes.
4 Le Traité de Nice
Le 11 décembre 2000, à Nice, les Quinze ont obtenu, à l’arraché, un accord minimal sur la
réforme des institutions européennes.
Cet accord définit le cadre institutionnel nécessaire pour rendre possible l’entrée dans l’Union des
pays candidats à l’adhésion. De l’avis général, cet accord inachevé est insuffisant pour garantir que
l’Union européenne puisse prendre efficacement des décisions à 27 membres. Le Traité de Nice a
été signé par les ministres des Affaires étrangères des quinze États membres de l’Union euro-
péenne le 26 février 2001 et est entré en vigueur le 1er février 2003.
■ L’extension limitée des votes à la majorité qualifiée

La fiscalité, la Sécurité sociale, la culture, la santé ou l’éducation resteront des questions traitées à
l’unanimité des États membres car, sur chacun de ces sujets, certains pays membres ont tenu à
conserver un strict droit de veto.
Le Traité de Nice prévoit toutefois le passage à la majorité qualifiée pour la coopération judiciaire
en matière civile, à l’exception des aspects touchant au droit de la famille.
Pour certains chapitres sensibles (contrôle aux frontières extérieures, libre circulation et séjour des
ressortissants des États tiers), l’application de la majorité qualifiée ne devait intervenir qu’en 2004.
■ La composition de la Commission européenne

Les « grands pays » ont accepté de perdre leur second commissaire en 2005.
Le Traité de Nice a prévu que la composition de la Commission de Bruxelles sera plafonnée
lorsque l’Union européenne comptera 27 pays membres. Le président de la Commission sera par
ailleurs élu à la majorité qualifiée par les États membres. Le Traité de Nice renforce ses pouvoirs.
■ La repondération des voix au Conseil de l’Union européenne

Le Traité de Nice prévoit une nouvelle échelle de répartition des voix allant de 3, pour Malte, à 29,
pour les quatre « grands pays ». L’Espagne et la Pologne se voient reconnaître un poids quasi
équivalent (27 voix chacun) de celui des quatre « grands » – Allemagne, France, Royaume-Uni,
Italie – mais disproportionné avec leur population. Les « petits » États membres ont obtenu qu’un
accord ne pourrait pas être pris sans l’aval de 14 États sur 27.
Le Traité de Nice instaure une nouvelle clause selon laquelle les votes au Conseil devront, pour
être validés, représenter 62 % de la population totale de l’Union européenne. C’est à la
demande d’un pays membre que cette vérification aura lieu. Une déclaration annexée au Traité
de Nice précise que cette nouvelle pondération des voix ne s’appliquera qu’à partir du 1er janvier
2005.
■ Les « coopérations renforcées »

Les Quinze ont facilité le mécanisme des « coopérations renforcées » car le Traité de Nice vient
supprimer le droit de veto qui donnait la faculté à un État membre de s’opposer à une coopéra-
tion renforcée. Il ne faut plus désormais que huit pays membres de l’Union pour lancer une
coopération contre une majorité qualifiée dans le système institué par le Traité d’Amsterdam.
Le Conseil européen de Nice a également abordé un certain nombre de sujets concernant
« L’Europe des citoyens ». Les Quinze ont notamment signé la Charte des droits fondamentaux
de l’Union européenne qui, pour la première fois, vient réunir les droits civils et politiques, les
droits économiques et sociaux, ainsi que les droits dits de la « troisième génération ».
Les règles prévues par le Traité de Nice

(pondération des voix au Conseil, répartition des sièges
au Parlement européen par état membre)
Voix au Députés au
Conseil Parlement
de l’Union européen
Allemagne 29 99
France 29 72
Italie 29 72
Royaume-Uni 29 72
Espagne 27 50
Pologne 27 50
Roumanie 14 33
Pays-Bas 13 25
Belgique 12 22
Grèce 12 22
Hongrie 12 22
Portugal 12 22
République tchèque 12 22
Autriche 10 17
——————————————————————————————
------------------------------------------------------------------------------------------
——————————————————————————————————————
------------------------------------------------------------------------------------------
Bulgarie 10 17
Suède 10 18
Danemark 7 13
Finlande 7 13
Irlande 7 12
Slovaquie 7 13
Lituanie 7 12
Chypre 4 6
Estonie 4 6
Lettonie 4 8
Luxembourg 4 6
Slovénie 4 7
Malte 3 5
Total 345 736
Majorité qualifiée 255
Minorité de blocage 91
5 Le Traité de Lisbonne
Premier traité à avoir été négocié depuis que l’Europe, élargie en 2004 et 2007 aux pays d’Europe
centrale, aux pays Baltes, à Malte et à Chypre, a atteint sa nouvelle dimension continentale, le
Traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009 après avoir été ratifié par tous les
États membres de l’Union.
Moins ambitieux que la Constitution européenne adoptée le 18 juin 2004 par le Conseil européen
de Bruxelles, ce nouveau traité européen maintient néanmoins ses grandes avancées institution-
nelles destinées à faciliter les décisions dans l’Union européenne, comme l’extension du champ
d’application de la majorité qualifiée.
Ce texte signé à Lisbonne, le 13 décembre 2007, comporte en effet la reprise d’une très grande
partie de la substance de la Constitution européenne. Ainsi, l’attribution d’une « personnalité
juridique unique » à l’Union européenne est maintenue. On retrouve également l’abandon de la

fameuse structure en piliers issue du Traité de Maastricht ainsi que la suppression de la dualité
Communauté/Union ou encore la clause de défense mutuelle garantissant « aide et assis-
tance » à un État membre qui ferait l’objet d’une agression armée sur son territoire.
D’autres dispositions novatrices de la Constitution européenne, comme l’introduction d’un droit
d’initiative citoyenne permettant à un million de citoyens d’inviter la Commission à soumettre
une proposition dans un domaine donné, sont elles aussi préservées.
Mais le nouveau traité ne fait qu’amender les traités existants alors que la Constitution euro-
péenne remplaçait tous les traités européens antérieurs par un texte unique. Il se borne effective-
ment à amender le Traité sur l’Union européenne (TUE) ainsi que le Traité instituant la Commu-
nauté européenne (Traité CE), lequel est rebaptisé « Traité sur le fonctionnement de l’Union »
(TFUE). Le Traité Euratom (TCEEA) subsiste, quant à lui, en tant que traité spécifique. Ces trois
traités (TUE, TFUE, TCEEA) sont d’ailleurs complétés par 37 protocoles et explicités par 65
déclarations.
D’une manière générale, le Traité de Lisbonne s’attache à écarter tous les éléments de la Constitu-
tion européenne qui étaient censés conférer à l’Union européenne les attributs d’un
« super-État ». Ainsi, aucun article ne vient mentionner les symboles de l’Union (drapeau, hymne,
devise), même si ces derniers continueront naturellement à exister et conserveront leur statut
actuel. L’objectif ici recherché a été d’apaiser les inquiétudes des États comme les Pays-Bas et le
Royaume-Uni, convaincus que leurs citoyens sont largement hostiles à toute manifestation d’un
« super-État européen ». Mais pour marquer leur insatisfaction, seize États membres (ceux qui
avaient ratifié la Constitution européenne sauf la Finlande et l’Estonie) ont adopté une déclaration
annexée au Traité de Lisbonne dans laquelle ils rappellent leur attachement à ces symboles.
Les expressions « loi » et « loi-cadre européenne », qui figuraient dans la Constitution européenne,
sont également abandonnées au profit des traditionnels règlements, directives et décisions.
En revanche, le Traité de Lisbonne reconduit la procédure de retrait volontaire de l’Union qui figu-
rait dans le projet de Constitution européenne, une procédure absente des traités européens
fondateurs. Cette « clause de sortie » donne la possibilité aux États membres de se retirer volon-
tairement de l’Union européenne s’ils le désirent.
D’autre part, à la demande de la France, la référence à « la concurrence libre et non faussée »
disparaît de la liste des « objectifs de l’Union ». L’affirmation de cette notion par la Constitution
européenne avait été dans notre pays un des arguments des partisans du « non » pour la rejeter.
Mais un protocole additionnel nº 6 affirme que le marché intérieur « comprend un système garan-
tissant que la concurrence n’est pas faussée ».
La France a également obtenu que le « Traité simplifié » précise que « l’Union contribue à la
protection de ses citoyens », une idée qui n’apparaissait ni dans le Traité de Nice, ni dans la
Constitution européenne.
Autre changement, la Charte des droits fondamentaux adoptée au Conseil européen de Nice
en décembre 2000, qui constituait la seconde partie de la défunte Constitution européenne,
n’est pas reprise in extenso dans le traité. Toutefois, l’article 6 du TUE précise que « l’Union recon-
naît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte (...), laquelle a la même valeur
juridique que les traités ».
Le Royaume-Uni et la Pologne ont cependant obtenu une dispense d’application de la Charte qui
fait l’objet d’un protocole additionnel. Le 29 octobre 2009, la République tchèque a également
obtenu cette même dispense d’application de la Charte qu’elle demandait pour ratifier le Traité
de Lisbonne, levant ainsi un obstacle majeur à son entrée en vigueur.
Le fait que la Charte des droits fondamentaux ne s’applique pas dans tous les États membres est
loin d’être un simple détail car il empêche désormais de parler de valeurs communes au sein de
l’Union européenne. Il s’agit donc là d’un recul manifeste de l’esprit européen que l’on peut
juger regrettable.
Un protocole sur les services d’intérêt économique général, demandé par les Pays-Bas avec le
soutien des Français, souligne « l’importance des services d’intérêt général » et met l’accent sur les
« valeurs communes » de l’Union en ce domaine.
En matière de défense, le Traité de Lisbonne a prévu la création d’une Agence européenne de
défense qui, en réalité, a été mise place de façon anticipée depuis janvier 2005, et introduit le
mécanisme de coopérations structurées, permettant à des États qui le veulent d’aller plus loin
en matière de défense commune.
Par ailleurs, même si les quatre « critères de Copenhague » (identité européenne, statut démo-
cratique, respect de l’acquis communautaire, économie de marché viable et « capacité d’absorp-
tion » de l’Union européenne) adoptés en juin 1993 et imposés aux pays candidats à l’adhésion à
l’Union européenne ne sont pas mentionnés explicitement dans le Traité de Lisbonne, une réfé-
rence aux critères d’entrée dans l’Union a été ajoutée. Le nouveau texte indique que « les critères
d’éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte ».
Le nouveau système de vote à la double majorité (55 % des États membres représentant 65 %
de la population) introduit par la Constitution européenne pour l’adoption des textes au Conseil
de l’Union européenne est maintenu. Il remplacera en 2014 le mécanisme complexe de pondéra-
tion des voix en vigueur depuis le Traité de Nice du 26 février 2001. C’est pour permettre un
accord avec la Pologne que l’entrée en vigueur du vote à la double majorité au sein du Conseil a
été reportée de 2009 au 1er novembre 2014.
Autre concession faite à Varsovie, il a été décidé que, jusqu’au 31 mars 2017, un État-membre
aura la possibilité d’invoquer le compromis de Ioannina. Ce compromis, qui tire son nom d’une
réunion informelle des ministres des Affaires étrangères à Ioannina, en Grèce, en 1994, permet à
un groupe d’États proches de la minorité de blocage, sans toutefois l’atteindre, de demander le
réexamen d’une décision adoptée à la majorité qualifiée au Conseil.
La présidence du Conseil européen : le Conseil européen doit élire à la majorité qualifiée un
Président pour une durée de deux ans et demie. Ce Président du Conseil européen, dont le
mandat sera renouvelable une seule fois, ne peut pas exercer en même temps un mandat
national. Il est chargé de préparer et d’animer les sommets européens.
L’élargissement du champ d’application de la majorité qualifiée : la majorité qualifiée
devient la règle pour une quarantaine de nouvelles matières, dont la coopération judiciaire et poli-
cière, l’éducation ou la politique économique. L’unanimité reste la règle pour la défense, la poli-
tique sociale, la fiscalité ou la révision des traités.
Le Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité : il doit remplir
les fonctions exercées jusque-là par le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité
commune et par le Commissaire européen aux relations extérieures. Cette dénomination de
« Haut représentant » a été préférée à celle, plus ambitieuse, de « ministre des Affaires étran-
gères » qui figurait dans la Constitution européenne.
Mais ce Haut représentant a les mêmes prérogatives que celles prévues dans le Traité constitu-
tionnel européen.
Désigné pour cinq ans, ce responsable chargé d’incarner la politique européenne, qui dispose d’un
service diplomatique propre (« service européen pour l’action extérieure »), a vocation à donner
davantage de visibilité à l’action extérieure des 27.
Il dirige le Conseil des ministres des Affaires étrangères et est également vice-président de la
Commission européenne.
Le renforcement des pouvoirs du Parlement européen et des Parlements nationaux :
comme dans la Constitution européenne, le Parlement de Strasbourg se voit reconnaître un
pouvoir de codécision dans de nombreux domaines comme la justice et les affaires intérieures. Il
devient le véritable co-législateur de l’Union aux côtés du Conseil des ministres. La codécision
devient la « procédure législative ordinaire ».
Par ailleurs, les pouvoirs du Parlement européen sont étendus en matière de révision des traités. Il
obtient le droit d’initier une procédure de révision des traités et son accord est nécessaire pour ne
pas réunir une Convention.
Le contrôle exercé par les Parlements nationaux de l’application du principe de subsidiarité est plus
poussé que dans la Constitution européenne. Les Parlements nationaux bénéficient d’un méca-
nisme d’alerte précoce renforcé pour contester des projets de législation européenne. La période
qui leur est accordée pour examiner un texte passe de six à huit semaines.
Les Parlements nationaux, qui deviennent partie prenante du processus institutionnel européen,
doivent désormais être informés de toute demande d’adhésion à l’Union européenne.
Enfin, le droit matériel de l’Union européenne se trouve enrichi puisque de nouvelles politiques
et actions de l’Union européenne apparaissent : l’aide humanitaire (art. 214 du TFUE), le tourisme
(art. 195 du TFUE), l’énergie (art. 194 du TFUE), la protection civile (art. 196 du TFUE). D’autre part,
certains domaines sont élargis avec par exemple l’espace qui est ajouté à la recherche et au déve-
loppement technologique (art. 179 du TFUE) ou encore la dimension territoriale qui vient
compléter la cohésion économique et sociale (art. 174 du TFUE).
6 Les grandes dates de la construction européenne

– 9 mai 1950 : Déclaration de Robert Schuman. Dans cette déclaration historique, le ministre fran-
çais des Affaires étrangères appelle à la mise en commun des productions de charbon et d’acier
de la France et de l’Allemagne, au sein d’une organisation ouverte aux autres pays d’Europe ;
– 18 avril 1951 : signature du Traité de Paris. Six États (Allemagne, Belgique, France, Italie,
Luxembourg, Pays-Bas) créent la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). La
CECA s’est éteinte en juillet 2002 après 50 années de bons et loyaux services. Elle a été à la fois
l’embryon et le creuset de l’Union européenne actuelle ;
– 25 mars 1957 : signature par les Six (Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas)
du Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne (CEE ou Marché
commun) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA), dite EURATOM ;
– 5 janvier 1958 : entrée en vigueur du Traité de Rome et mise en place des institutions (Conseil
des ministres, Commission, Assemblée parlementaire européenne) ;
– 1er juillet 1968 : réalisation de l’Union douanière entre les Six ;
– 1er janvier 1973 : premier élargissement de la CEE. Les Six deviennent Neuf avec l’adhésion du
Royaume-Uni, du Danemark et de l’Irlande ;
– 7-10 juin 1979 : première élection au suffrage universel direct du Parlement européen ;
– 1er janvier 1981 : les Neuf deviennent Dix avec l’adhésion de la Grèce ;
– 1er janvier 1986 : les Dix passent à Douze avec l’arrivée de l’Espagne et du Portugal ;
– 17 février 1986 : signature de l’Acte unique européen, entré en vigueur le 1er janvier 1987, qui
élargit les compétences de la CEE en vue de la réalisation d’un marché unique à l’horizon 1993 ;
– 7 février 1992 : signature du Traité de Maastricht sur l’Union européenne qui prévoit le passage
à la monnaie unique au plus tard le 1er janvier 1999 ;
– 1er janvier 1993 : entrée en vigueur du Marché unique ;
– 1er novembre 1993 : entrée en vigueur du Traité de Maastricht. La CEE devient l’Union euro-
péenne (UE) ;
– 1er janvier 1995 : les Douze deviennent Quinze avec l’adhésion de l’Autriche, la Finlande et la
Suède ;
– 26 mars 1995 : entrée en vigueur de la Convention de Schengen, instaurant la levée des
contrôles des personnes aux frontières des États membres de l’Espace Schengen ainsi qu’une
coopération renforcée entre justices et polices ;
– 2 octobre 1997 : signature du Traité d’Amsterdam qui devait renforcer l’intégration
européenne ;
– 1er janvier 1999 : l’euro devient la monnaie officielle des pays participants à l’Union écono-
mique et monétaire (UEM) ;
– 11 décembre 2000 : signature du Traité de Nice ouvrant la voie à l’élargissement ;
– 1er janvier 2002 : mise en circulation des pièces et des billets en euros ;
– 1er mai 2004 : élargissement historique de l’Union européenne, qui passe de 15 à 25 membres
avec l’adhésion de la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, les
trois Républiques baltes (Lituanie, Lettonie, Estonie), Chypre et Malte ;
– 29 octobre 2004 : signature à Rome du Traité établissant une Constitution pour l’Europe qui
sera ratifié par 18 pays membres de l’Union (l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, Chypre,
l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxem-
bourg, Malte, la Slovaquie, la Slovénie, la Bulgarie et la Roumanie) ;
– 20 février 2005 : l’Espagne est le premier des « 25 » à ratifier par référendum la Constitution
européenne, qui sera rejetée par la France (le 29 mai 2005) et par les Pays-Bas (le 1er juin 2005) ;
– 3 octobre 2005 : début des négociations d’adhésion de la Turquie, définies comme « un
processus ouvert, dont le résultat ne peut être garanti à l’avance » ;
– 1er janvier 2007 : la Roumanie et la Bulgarie entrent dans l’Union européenne. L’UE compte
désormais 27 États membres et a étendu ses frontières jusqu’à la Mer noire. Avec près de
487 millions d’habitants, l’Union constitue le troisième ensemble de population au monde,
derrière la Chine et l’Inde ;
– 13 décembre 2007 : signature du Traité de Lisbonne modifiant le Traité sur l’Union européenne
et le Traité instituant la Communauté européenne ;
– 14 décembre 2007 : création du « comité des sages ». Ce groupe de réflexion a pour mandat
« d’anticiper et de faire face aux difficultés à long terme de l’Union » à l’horizon 2020-2030 ;
– 21 décembre 2007 : l’Espace Schengen s’élargit à 9 nouveaux États membres (l’Estonie, la
Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Slovaquie, la Slovénie et
Malte). Cet élargissement à l’Est étend la libre circulation des personnes à un espace de
3,6 millions de km2 en Europe ;
– 1er janvier 2008 : Chypre et Malte deviennent les 14e et 15e membres de la zone euro, laquelle
représente plus de 70 % du PIB de l’Union européenne. Par ailleurs, la Slovénie est le premier
État issu de l’élargissement à l’Est à accéder à la présidence de l’UE et cela pour six mois ;
– 12 juin 2008 : l’Irlande rejette par référendum la ratification du Traité de Lisbonne ;
– 20 juin 2008 : le Conseil européen appelle à la poursuite du processus de ratification du Traité
de Lisbonne ;
– 9 septembre 2008 : l’Union européenne propose à l’Ukraine d’élaborer un accord d’association
à l’horizon 2009 ;
– 12 octobre 2008 : réunion à Paris d’un sommet extraordinaire de l’Eurogroupe, avec la partici-
pation du Premier ministre britannique, pour sauver les banques européennes ;
– 7 mai 2009 : lancement à Prague par l’Union européenne du « partenariat oriental » qui vise à
resserrer ses liens politiques et économiques avec six ex-Républiques soviétiques (Géorgie, Biélo-
russie, Ukraine, Moldavie, Azerbaïdjan et Arménie) ;
– 18-19 juin 2009 : le Conseil européen de Bruxelles décide que les garanties données à l’Irlande
sur le Traité de Lisbonne seront inscrites dans un protocole additionnel au prochain Traité euro-
péen, lequel sera en principe le traité d’adhésion de la Croatie ou de l’Islande. En
décembre 2008, l’Irlande s’était engagée à organiser un nouveau référendum sur le Traité
de Lisbonne et avait en échange obtenu des Vingt-Sept des garanties sur sa souveraineté, en
particulier en matière de fiscalité et de politique étrangère ;
– 2 octobre 2009 : deuxième référendum irlandais, cette fois-ci positif, sur le Traité de Lisbonne ;
– 29 octobre 2009 : le Conseil européen a accepté d’accorder au président tchèque Vaclav Klaus
la dérogation qu’il demandait pour son pays à la Charte européenne des droits fondamentaux.
C’était la condition qu’il avait posée pour signer l’instrument de ratification du Traité
de Lisbonne ;
– 1er décembre 2009 : entrée en vigueur du Traité de Lisbonne ;
– 2 mai 2010 : les dirigeants européens ont mis en œuvre un plan d’aide à la Grèce financé par la
zone euro et le FMI ; un mécanisme inédit depuis le lancement de l’euro. Le dispositif a été
alimenté par des prêts de partenaires de la Grèce au sein de la zone euro et du FMI, selon une
proportion de deux tiers, un tiers ;
– 7 juin 2010 : lancement du Fonds européen de stabilisation financière (FESF ou EFSF en anglais)
qui instaure une solidarité financière entre les États membres. Il a été créé pour trois ans et doté
de 450 milliards d’euros ;
– 17 juin 2010 : les dirigeants de l’Union européenne ont accepté de faire examiner au niveau
européen à partir de 2011 leurs projets de budgets nationaux au printemps de chaque année,
avant qu’ils ne soient adoptés par leurs Parlements. Ils ont aussi décidé de rendre public les
résultats des tests de solidité des grandes banques européennes ;
– 28-29 octobre 2010 : les dirigeants de l’Union européenne ont donné leur accord à un change-
ment « limité » du traité de Lisbonne, réclamé par la France et l’Allemagne, visant à créer un
filet de sécurité permanent pour les pays de l’Union monétaire qui seraient en grande difficulté,
comme la Grèce au printemps 2010. « Les chefs d’État et de gouvernement sont d’accord sur la
nécessité d’établir un mécanisme permanent de gestion des crises pour sauvegarder la stabilité
de la zone euro », a déclaré le président du Conseil européen ;
– 17-18 décembre 2010 : les dirigeants de l’Union européenne ont confirmé la création d’un
« mécanisme européen de stabilité » (MES) qui entrera en vigueur en 2013. Ils ont effectivement
approuvé les modalités d’une réforme des traités destinée à pérenniser le Fonds européen de
stabilisation financière (FESF) qui avait été lancé en mai 2010 afin d’éviter une contagion de la
crise grecque à l’ensemble de la zone euro ;
– 1er janvier 2011 : l’Estonie a obtenu, en juin 2010, l’accord des ministres européens des
finances pour adopter la devise européenne à compter du 1er janvier 2011. L’Estonie, qui a
adhéré à l’Union européenne en 2004 après sa séparation de l’URSS en 1991, est devenue le
17e pays à adopter l’euro, et le premier État balte à entrer dans la zone euro.
PARTIE 1
Les acteurs institutionnels
de l’Union européenne
Chapitre 2 Le Conseil européen 39

Chapitre 3 Le Conseil 45
Chapitre 4 La Commission européenne 53
Chapitre 5 Le Parlement européen 75
Chapitre 6 La Cour de justice 91
Chapitre 7 La Cour des comptes 103
Chapitre 8 Les institutions de l’Union économique et monétaire 107
Chapitre 9 Les autres organes de l’Union européenne 123
Il convient dans cette première partie de présenter le système institutionnel de l’Union euro-
péenne. Nous étudierons l’ensemble des institutions et des organes de l’Union, laquelle Union
dispose d’un nouveau « cadre institutionnel » avec le Traité de Lisbonne. Ce traité est venu trans-
former le fameux « triangle institutionnel » (Commission, Conseil, Parlement) en « un quadrangle
du fait de l’institutionnalisation du Conseil européen » (Jean-Claude Gautron).
Le Conseil européen est « l’organe d’impulsion politique ».
Le Conseil est l’institution représentant les États membres.
La Commission européenne est l’organe moteur de l’intégration européenne. Elle est l’institution
supranationale.
Le Parlement européen est la voix des peuples des États membres.
La Cour de justice est la gardienne du droit de l’Union européenne. Elle a joué un rôle capital en
matière d’extension des compétences des Communautés.
La Cour des comptes est la gardienne de l’orthodoxie financière.
La Banque centrale européenne est seule habilitée à autoriser l’émission de l’euro. Elle constitue
avec les banques centrales nationales des États membres de la zone l’euro « l’Eurosystème ».
Le Comité économique et social est l’Assemblée consultative des partenaires économiques
et sociaux de l’Union.
Le Comité des régions a vocation à garantir la représentation des collectivités infra étatiques au
niveau communautaire et à les faire participer à l’élaboration des politiques communautaires.
La Banque européenne d’investissement a pour rôle de soutenir le développement équilibré de
l’Union européenne.
PARTIE 1 – Les acteurs institutionnels de l’Union européenne 37
Le fonctionnement institutionnel de l’Union européenne

dans le cadre du Traité de Lisbonne
Le Conseil européen CHAPITRE
Le Conseil européen, qui est né de la pratique, a un rôle d’impulsion politique. Le

2
Conseil européen est le centre politique de l’Union européenne. Il détermine les
grandes orientations de l’Union.
Le Conseil européen, qui est une structure intergouvernementale, a été créé lors du sommet
de Paris des 9 et 10 décembre 1974. Depuis cette date, le rôle de cette institution n’a cessé de
croître dans le fonctionnement des Communautés. C’est sur une proposition du président Valéry
Giscard d’Estaing qu’il a été décidé de tenir régulièrement des « sommets » rassemblant les chefs
d’État (France) ou de gouvernement. Les chefs d’État ou de gouvernement de la Communauté
« ont (...) décidé de se réunir, accompagnés des ministres des Affaires étrangères, trois fois par
an et chaque fois que nécessaire, en Conseil de la Communauté et au titre de la coopération poli-
tique » (point 3 du communiqué final du sommet de Paris de 1974). Cet organe, qui n’était pas
prévu par les textes fondateurs, a vu son existence consacrée par l’Acte unique européen de
1986 (article 2). Ensuite, le Traité sur l’Union européenne a fait du Conseil européen l’organe
central de l’Union, le gouvernement politique de l’Union. Avec le Traité de Lisbonne de 2007, le
Conseil européen est enfin élevé au rang d’institution.
En réalité, cet organe de l’Union européenne est vite devenu une instance investie d’une mission
d’arbitrage indispensable. En effet, on le sait, le Conseil européen a eu à se saisir de très
nombreux dossiers épineux. Ainsi, par exemple, à Fontainebleau, en 1984, le problème de la
fameuse contribution britannique au budget des communautés est venu sur la table du Conseil
européen, qui parvint à trouver une solution. De même, en 1992, à Édimbourg, les douze respon-
sables gouvernementaux de la Communauté ont eu à faire face à la crise consécutive au refus des
Danois de ratifier le Traité de Maastricht. Le Conseil européen a aussi été à l’origine de progrès
décisifs dans la construction de l’Europe comme notamment l’élection au suffrage universel direct
de l’Assemblée parlementaire et l’adoption du système monétaire européen (SME). C’est le
Conseil européen de Madrid, en décembre 1995, qui a décidé du scénario de passage à la

monnaie unique. Ce faisant, le Conseil européen apparaît clairement comme la clé de voûte de
la construction européenne. Il est aussi l’organe essentiel d’inspiration et d’orientation dans le
domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
D’autre part, le Conseil européen est parvenu à développer des relations avec d’autres acteurs de
l’Union européenne comme la Commission. Enfin, on rappellera que la création récente du
Conseil européen est présentée par certains observateurs comme « un recul de l’intégration
communautaire au profit de l’interétatisme classique » (Mario Bettati).
Il conviendra ici d’étudier successivement la présidence du Conseil européen, sa composition
restreinte, ses réunions, les modalités de vote au sein du Conseil européen et les fonctions du
Conseil européen qu’il ne faut pas confondre avec le Conseil de l’Union européenne.
1 La présidence du Conseil européen

Jusqu’à l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le Conseil européen était présidé par l’État
membre qui assurait pendant six mois la présidence de l’Union européenne.
L’un des grands apports du Traité de Lisbonne de 2007 est précisément de mettre fin à ce système
de la rotation semestrielle en instaurant la fonction permanente de président du Conseil euro-
péen élu, par le Conseil européen, à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi,
renouvelable une fois. Ce président est chargé de présider et d’animer les travaux du Conseil
européen.
Il a vocation à représenter l’Union européenne « à son niveau », c’est-à-dire au niveau des chefs
d’État ou de gouvernement. Le Traité de Lisbonne précise qu’il devra « œuvrer pour faciliter la
cohésion et le consensus au sein du Conseil européen ».
Il assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières
relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du
Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Il assure
également le dialogue avec les autres institutions européennes.
Il doit aussi remettre un rapport au Parlement européen après chaque Conseil européen.
« Lorsque la situation l’exige, le président convoque une réunion extraordinaire du Conseil euro-
péen » (art. 15 du TUE). « Si un développement international l’exige, le président du Conseil euro-
péen convoque une réunion extraordinaire du Conseil européen afin de définir les lignes stratégi-
ques de la politique de l’Union face à ce développement » (art. 26 du TUE).
CHAPITRE 2 – Le Conseil européen 41
Le président du Conseil européen ne peut pas exercer de mandat national. Par contre, le Traité
de Lisbonne n’a pas prévu d’incompatibilité entre les fonctions de président du Conseil européen
et l’exercice d’une autre fonction européenne. Cette situation pourrait peut-être permettre un jour
la désignation d’un président unique de l’Union européenne, coiffant la présidence du Conseil
européen et la présidence de la Commission de Bruxelles.
En cas d’empêchement ou de faute grave, le Conseil européen peut mettre fin au mandat du
président du Conseil européen. Cette décision est prise par le Conseil européen à la majorité
qualifiée (art. 15 du TUE).
Le Premier ministre belge Herman Van Rompuy a été choisi, le 19 novembre 2009, par les
« Vingt-sept », pour devenir le premier président fixe du Conseil européen. Il a un rôle de « prési-
dent chairman » comme disent les Anglo-Saxons. Le sommet de Bruxelles consacré à la crise
grecque du 11 février 2010 a été le premier Conseil européen convoqué par Herman Van
Rompuy.
2 La composition du Conseil européen

Le Traité de Lisbonne innove en indiquant que le Conseil européen n’est composé que des seuls
chefs d’État ou de gouvernement alors que jusqu’ici les ministres des Affaires étrangères en
étaient membres de droit. Par contre, le président de la Commission continue à participer aux
travaux du Conseil européen. Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la
politique de sécurité participe également à ces réunions.
Lorsque l’ordre du jour l’exige, les membres du Conseil européen peuvent décider d’être assistés
chacun par un ministre. Le président de la Commission peut, quant à lui, décider d’être assisté
par un membre de la Commission si l’ordre du jour l’exige (art. 15 du TUE).
L’ancien président de la Commission européenne, Jacques Delors, a souvent utilisé le Conseil
européen pour lancer des initiatives majeures. Ainsi, le « paquet Delors 2 », adopté au sommet
d’Édimbourg de décembre 1992, avait déterminé les grandes lignes du financement de l’Union
pour les années 1992-1993.
3 Les réunions du Conseil européen

Le Traité de Lisbonne a prévu que le Conseil européen se réunit deux fois par semestre sur convo-
cation de son président (art. 15 du TUE).
Jusqu’en 2002, les conseils européens étaient organisés dans l’État qui exerçait la présidence
semestrielle de l’Union européenne. Depuis l’élargissement de l’Union européenne à 25, les
réunions du Conseil européen se tiennent en principe à Bruxelles. Depuis juin 2002, les conclu-
sions du Conseil européen sont préparées par le Comité des représentants permanents des États
membres (COREPER), sous la supervision du Conseil des Affaires générales.
En France, les réunions du Conseil européen sont notamment préparées par le Secrétariat général
des affaires européennes (SGAE), qui est un service du Premier ministre, et le ministre des Rela-
tions extérieures, avec l’assistance de la représentation permanente de la France à Bruxelles.
Les chefs d’État de pays n’appartenant pas à l’Union européenne sont souvent invités à rencontrer
le Conseil européen en marge de ses travaux. Cela a été le cas, par exemple, du président améri-
cain Georges W. Bush qui a eu une première prise de contact avec l’ensemble des dirigeants euro-
péens lors du Conseil européen de Göteberg, en juin 2001. Par ailleurs, le secrétaire général de
l’ONU a été invité au sommet de Bruxelles du 17 février 2003 par la présidence grecque.
4 Les modalités de vote au sein du Conseil européen

Le Conseil européen se prononce par consensus, sauf dans les cas où les traités en disposent
autrement (article 15, paragraphe 4, du TUE).
Selon l’article 235 du TFUE, il statue à la majorité simple pour les questions de procédure ainsi que
pour l’adoption de son règlement intérieur.
Lorsque le Conseil européen se prononce par un vote, son président et le président de la Commis-
sion n’y prennent pas part. Chaque membre du Conseil européen peut recevoir délégation de vote
d’un seul des autres membres (art. 235 du TFUE).
Certaines décisions relatives à une affaire urgente peuvent être adoptées au moyen d’un vote par
écrit lorsque le président du Conseil européen propose de recourir à cette procédure. Le vote par
écrit peut avoir lieu lorsque tous les membres du Conseil européen ayant le droit de vote accep-
tent cette procédure (article 7 du règlement intérieur du Conseil européen qui a été adopté en
décembre 2009).
Le règlement intérieur du Conseil européen précise que ce dernier peut décider de rendre publics
les résultats des votes.
Avec le Traité de Lisbonne de 2007, le Conseil européen est devenu une institution de l’Union
européenne à part entière dont les actes sont susceptibles de faire l’objet d’un contrôle exercé
par la Cour de justice de l’Union européenne. Cette dernière peut désormais, sur demande de
l’État membre concerné, se prononcer sur la légalité d’un acte adopté par le Conseil européen
lorsqu’il a été identifié un risque clair de violation grave par cet État membre de certaines valeurs
(respect des droits de l’homme, respect de la dignité humaine...).
CHAPITRE 2 – Le Conseil européen 43
5 Les compétences du Conseil européen

Le Conseil européen est l’organe dirigeant de l’Union. Le Traité de Maastricht, qui reprend le texte
de la Déclaration solennelle de Stuttgart de 1983, lui a conféré un rôle moteur dans le fonctionne-
ment de l’Union européenne. Le Conseil européen aborde les grands dossiers qui touchent direc-
tement les États membres de l’Union et arbitre sur les questions qui n’ont pas trouvé une solution
au niveau du Conseil de l’Union européenne. Son champ d’intervention est donc très large et inté-
resse la totalité des activités de l’Union européenne.
■ Les compétences concernant l’euro

C’est le Conseil européen qui décide à la majorité qualifiée si les conditions requises pour le
passage à la monnaie unique sont satisfaites. Le 2 mai 1998, à Bruxelles, le Conseil européen a
arrêté officiellement la liste des premiers États qualifiés pour l’euro (Belgique, Allemagne, France,
Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Espagne, Finlande, Irlande et Portugal). Le Conseil euro-
péen a établi cette liste des pays « in » en prenant en compte plusieurs éléments : les rapports de
la Commission européenne et de l’institut monétaire européen (IME) sur la situation de conver-
gence de l’Union, le rapport du Conseil Écofin, et l’avis du Parlement européen. En juin 2010, le
Conseil européen a autorisé l’Estonie à rejoindre à son tour, à partir du 1er janvier 2011, la zone
euro qui compte depuis cette date 17 États membres.
■ Les compétences concernant la politique étrangère et de sécurité

commune
Il détermine les objectifs et définit les orientations générales de la politique extérieure et de sécu-
rité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense. Plus
généralement, le Conseil européen intervient sur tous les problèmes d’actualité internationale.
Dans ce domaine, il a adopté de très nombreuses déclarations de principe.
■ Les compétences en matière de politique générale

Depuis le Traité d’Amsterdam, le Conseil européen intervient dans le domaine de l’emploi.
Chaque année, il examine la situation de l’emploi dans l’Union et adopte à ce sujet des conclu-
sions, sur la base d’un rapport annuel conjoint de la Commission et du Conseil.
Il intervient également dans le domaine de la politique économique. Sur la base d’un rapport du
Conseil, il débat d’une conclusion sur les grandes orientations des politiques économiques (GOPE)
des États membres et de l’Union. C’est précisément sur la base de cette conclusion que le Conseil
va ensuite adopter une recommandation déterminant les grandes orientations en la matière.
■ Les compétences en matière institutionnelle

S’il « n’exerce pas de fonction législative » (art. 15 § 1, TUE), le Conseil européen se voit confier
par le Traité de Lisbonne de nouvelles compétences : décider des « passerelles » de passage de
l’unanimité vers la majorité qualifiée au Conseil ; désigner le président du Conseil européen et le
Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ; proposer, à
l’élection du Parlement européen, le candidat à la présidence de la Commission ; établir le
système de rotation permettant de choisir les membres de la Commission ; ou encore fixer la liste
des formations du Conseil autre que celles prévues par les traités.
Le Conseil CHAPITRE
Le Conseil est l’institution qui représente les États membres. Il exerce conjointe-
3
ment avec le Parlement européen les fonctions législative et budgétaire. Il est
constitué par les ministres des États membres. Il tient une centaine de sessions
par an.
Le Conseil de l’Union européenne assure la représentation et la défense des intérêts des pays
membres. Par une décision du 8 novembre 1993, le Conseil a décidé de porter le nom de
« Conseil de l’Union européenne ».
Le Conseil de l’Union européenne connu aussi sous le nom de Conseil des ministres est un organe
collégial qui dispose d’un pouvoir normatif. Il occupe une place privilégiée dans le processus déci-
sionnel de l’Union européenne. Lors de l’adoption de son nouveau règlement intérieur, le
6 décembre 1993, il s’est lui-même proclamé « législateur communautaire ». Le Conseil des minis-
tres, qui définit les politiques communes, se réunit périodiquement à Bruxelles ou à Luxembourg. Il
s’agit aussi d’une instance intergouvernementale qui présente une nature hybride ; il est à la fois
exécutif et législatif.
Après avoir examiné la composition « à géométrie variable » du Conseil, on étudiera l’organisa-
tion, les compétences et les modalités de vote au sein du Conseil.
1 La composition du Conseil
Le Conseil des ministres est formé par les représentants des États membres. Ces derniers doivent
être de niveau ministériel et habilités à engager les gouvernements des États membres. Les
membres du Conseil de l’Union n’ont pas la faculté de se faire représenter par un haut
fonctionnaire.
Des États fédéraux comme l’Allemagne ont la possibilité de se faire représenter au Conseil de
l’Union européenne par un ministre appartenant à un gouvernement régional.
2 L’organisation du Conseil
La qualité des ministres varie selon les questions traitées par le Conseil. Initialement, le Conseil
était uniquement composé des ministres des relations extérieures. Mais aujourd’hui, il existe 9
formations différentes du Conseil de l’Union européenne.
Le nombre des formations du Conseil a varié suivant les époques. De 22 dans les années 1990, il
a été réduit à 9 en juin 2002 (Affaires générales et Relations extérieures ; Affaires économiques et
financières ; Justice et Affaires intérieures ; Emploi, Politique sociale, Santé et Consommateurs ;
Compétitivité ; Transports, télécommunication et énergie ; Agriculture et pêche ; Éducation,
jeunesse et culture).
Parfois, deux formations du Conseil peuvent s’associer. Il est arrivé que les ministres des Affaires
étrangères et de l’Agriculture soient convoqués ensemble pour traiter des questions agricoles
dans les relations commerciales internationales, en particulier dans le cadre de l’Organisation
mondiale du commerce (OMC).
Le Traité de Lisbonne de 2007 mentionne deux formations du Conseil.
■ Le Conseil des affaires étrangères

Il élabore l’action extérieure de l’Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil européen
et assure la cohérence de l’action de l’Union européenne. Cette formation du Conseil, qui réunit
tous les ministres des Affaires étrangères de l’Union, est présidée par le Haut représentant de
l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ce Haut représentant est le prési-
dent d’une des formations du Conseil (Conseil des affaires étrangères) dont la durée du mandat
(cinq ans) dépasse celle des autres présidents des autres formations du Conseil (dix-huit mois).
■ Le Conseil des affaires générales

Il assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil. Il prépare les réunions du
Conseil européen et en assure le suivi en liaison avec le président du Conseil européen et la
Commission.
Les autres formations sectorielles du Conseil doivent faire l’objet d’une décision adoptée par le
Conseil européen à la majorité qualifiée (art. 236, TFUE).
CHAPITRE 3 – Le Conseil 47
La préparation des travaux du Conseil continue d’être assurée par le Comité des représentants
permanents des gouvernements des États membres (COREPER) ; une enceinte stratégique où
siègent les ambassadeurs des États membres auprès de l’Union européenne.
Selon la déclaration nº 9 du Traité de Lisbonne, la présidence des formations du Conseil, à l’excep-
tion de celle des affaires étrangères, est assurée par des groupes prédéterminés de trois États
membres pour une période de 18 mois. Les groupes sont composés par rotation égale des États,
en tenant compte de leur diversité et des équilibres géographiques au sein de l’Union
européenne.
Chaque membre du groupe assure à tour de rôle, pour une période de six mois, la présidence de
toutes les formations du Conseil, avec l’assistance des autres membres du groupe, sur la base d’un
programme commun. Par conséquent, la présidence semestrielle qui disparaît au niveau du
Conseil européen n’est pas supprimée au niveau du Conseil des ministres (à l’exception, on l’a
vu, du Conseil des affaires étrangères).
Cependant, la déclaration nº 9 du Traité de Lisbonne a prévu que « les membres du groupe
peuvent convenir entre eux d’autres arrangements ».
Enfin, le Traité de Lisbonne a prévu l’obligation pour le Conseil de siéger en public lorsqu’il déli-
bère et vote ; une innovation qui va dans le sens de la démocratisation de l’Union européenne.
À cet effet, chaque session du Conseil est divisée en deux parties, consacrées respectivement aux
délibérations sur les actes législatifs de l’Union et aux activités non législatives (art. 16, TUE).
3 Les compétences du Conseil

Le Conseil est investi d’une mission de coordination des actions de l’Union européenne et des
États membres. Le Conseil assure la coordination des politiques économiques générales des États
membres et dispose d’un pouvoir de décision. Il est compétent pour adopter les directives et les
règlements ; actes juridiques qui constituent les éléments essentiels du droit dérivé.
■ Les compétences en matière budgétaire

Le Conseil de l’Union partage avec le Parlement européen le pouvoir de décision en matière
budgétaire. Il élabore le projet de budget et adopte le budget définitif avec le Parlement euro-
péen. Notons que dans le cadre du Traité CECA, le Conseil de l’Union ne détenait pas un
pouvoir normatif. Il devait en effet s’effacer au bénéfice de la Commission européenne et se
contentait de donner des avis.
■ Les compétences en matière monétaire et financière

Le Traité de Maastricht lui a attribué des pouvoirs essentiels dans le domaine de la politique moné-
taire. « Le jour de l’entrée en vigueur de la troisième phase (de l’Union économique et monétaire),
le Conseil, statuant à l’unanimité des États membres ne faisant pas l’objet d’une dérogation, sur
proposition de la Commission et après consultation de la BCE, arrête les taux de conversion
auxquels (les) monnaies sont irrévocablement fixées et le taux irrévocablement fixé auquel l’écu
(ancienne dénomination de l’euro) remplace ces monnaies ».
Le Conseil des ministres, statuant à la majorité qualifiée, « peut formuler les orientations générales
de politique de change ». Il le fait « soit sur recommandation de la Commission et après consulta-
tion de la BCE, soit sur la recommandation de la BCE ». Ces orientations « n’affectent pas l’objectif
principal (de la BCE), à savoir le maintien de la stabilité des prix ».
Par ailleurs, le Conseil contrôle l’action et le fonctionnement du Système européen de banques
centrales. Il importe aussi de relever que la Commission européenne et la BCE doivent chacun
remettre au Conseil de l’Union européenne un rapport sur le degré de préparation de chaque
État à l’euro. Sur la base de ces deux rapports, le Conseil des ministres de l’Union, statuant sur
proposition de la Commission européenne, doit évaluer si chaque pays membre présente les
conditions requises pour participer à la monnaie unique et doit transmettre ses conclusions au
Conseil européen.
D’autre part, l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise dans son
deuxième paragraphe que « lorsqu’un État membre connaît des difficultés ou une menace
sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels
échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous
certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre concerné ». Cependant,
la clause de « no bail-out » dans les traités interdit clairement aux États membres de prendre à leur
charge les engagements financiers d’un gouvernement national (article 125 du TFUE). Cette clause
de « no bail-out » (pas de renflouement) interdit à l’Union européenne de se porter garant de la
dette de l’un des pays membres de la zone euro.
En créant un fonds d’urgence de 750 milliards d’euros pour soutenir des pays européens en crise,
l’Union européenne a « de facto » modifié le traité de Lisbonne, a estimé le secrétaire d’État fran-
çais aux Affaires européennes, Pierre Lellouche, dans un entretien publié le 28 mai 2010 par le
quotidien britannique Financial Times : « C’est un énorme changement » car « c’est expressément
interdit dans les traités par la célèbre clause de non-renflouement ».
Le Conseil européen d’octobre 2010 a ouvert la voie à une révision limitée du traité, sans toutefois
toucher à l’article 125 TFUE (clause de « no bail-out »), pour permettre le maintien du fonds
intergouvernemental mis en place en mai 2010, avec la garantie des États de la zone euro. L’Alle-
magne a fait valoir que le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe n’avait accepté ce Fonds euro-
péen de stabilisation financière (FESF) qu’à la condition qu’il soit temporaire et seulement
parce que la stabilité de l’ensemble de la zone euro était menacée. Selon Berlin, seule une modifi-
cation du traité de Lisbonne, qui interdit actuellement le sauvetage d’un pays membre en difficulté
financière, est de nature à rendre acceptable l’institutionnalisation du FESF aux yeux des juges
allemands.
■ Les compétences dans le domaine des relations extérieures

Le Conseil de l’Union joue un rôle majeur dans le domaine des relations extérieures. Il est à l’ori-
gine de l’ouverture de négociations internationales et de la conclusion de conventions. Il est seul
compétent pour conclure les accords commerciaux et d’association. Le Conseil donne des instruc-
tions à la Commission européenne, qui négocie ces accords.
■ Les compétences dans le domaine de la politique étrangère

et de sécurité commune
Le Conseil de l’Union européenne prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en
œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Le Traité de Lisbonne a créé le poste de Haut représentant de l’Union pour les affaires étran-
gères et la politique de sécurité. Désigné, à la majorité qualifiée, par le Conseil européen, avec
l’accord du président de la Commission, ce responsable remplit les fonctions exercées jusqu’ici par
le Haut représentant pour la PESC et par le Commissaire européen aux Relations extérieures. Il
veille à la cohérence de l’action extérieure de l’Union européenne. Il doit contribuer par ses propo-
sitions à l’élaboration de la PESC et assurer la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil
européen et le Conseil.
Il doit aussi représenter l’Union européenne pour les matières relevant de la PESC.
Il a vocation à conduire au nom de l’Union le dialogue politique avec les tiers et à exprimer la posi-
tion de l’Union européenne dans les organisations internationales et au sein des conférences inter-
nationales (art. 27, TUE).
Notons que « lorsque l’Union a défini une position sur un thème à l’ordre du jour du Conseil de
sécurité des Nations unies, les États membres qui y siègent demandent que le Haut Représentant
soit invité à présenter la position de l’Union » (art. 34, TUE).
Dans l’accomplissement de son mandat, le Haut représentant de l’Union pour les affaires étran-
gères et la politique de sécurité s’appuie sur un service européen pour l’action extérieure, lequel
travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé de
fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission
ainsi que du personnel détaché des services diplomatiques nationaux.
La Britannique Catherine Ashton, commissaire au commerce international dans la première
Commission Barroso, a été désignée à ce poste de Haut représentant de l’Union pour les affaires
étrangères et la politique de sécurité, le 19 novembre 2009, par les « Vingt-sept ». Elle a en
quelque sorte succédé à l’Espagnol Javier Solana qui avait été choisi, en juin 1999, pour être le
premier « Monsieur PESC » de l’Union européenne et qui occupa cette fonction pendant dix ans.
Son action s’est surtout concentrée sur les opérations de gestion de crise : « nous avons lancé
vingt-trois missions sur tous les continents, avec plus de 70 000 personnes déployées, des mili-
taires, des civils, des policiers, des juristes et des coopérants » (entretien de Javier Solana au
journal Le Monde du 3 décembre 2009).
4 Les modalités de vote au sein du Conseil

Chaque membre du Conseil de l’Union européenne peut recevoir délégation de vote d’un seul des
autres membres (art. 239 du TFUE). Au sein de ce Conseil, les décisions peuvent se prendre soit à
la majorité simple des États, soit à l’unanimité, soit à la majorité qualifiée. Il convient également de
faire état du fameux compromis de Luxembourg négocié par le général de Gaulle en 1966.
■ Le vote à l’unanimité
Les délibérations du Conseil sont adoptées en l’absence de vote négatif. Ce mode de votation
reste réservé à des sujets sensibles comme la fiscalité, la protection sociale, ou l’adhésion de
nouveaux États.
Le Traité de Lisbonne de 2007 introduit une « clause passerelle » permettant au Conseil européen
d’adopter une décision autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans un domaine ou
dans un cas où l’unanimité était initialement requise. C’est ce que prévoit l’article 48 § 7 premier
alinéa du TUE qui ne s’applique pas toutefois aux décisions ayant des implications militaires ou
dans le domaine de la défense.
■ Le vote à la majorité simple

Les décisions sont adoptées dès lors qu’elles parviennent à recueillir la moitié des voix plus une. Ce
mode de votation est aujourd’hui rarement utilisé. Il est prévu par exemple pour la détermination
des limites et des conditions dans lesquelles la Commission européenne peut obtenir des
informations et procéder à des vérifications. C’est aussi à la majorité simple que le Conseil va
apporter des modifications à son règlement intérieur.
■ Le vote à la majorité qualifiée

Depuis l’adoption de l’Acte unique européen, la procédure de la majorité qualifiée est très large-
ment utilisée. Les Traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice ont chacun étendu le champ
d’application de cette procédure. Enfin, avec le Traité de Lisbonne, le vote à la majorité qualifiée
devient le mode de prise de décision ordinaire au sein du Conseil. La majorité qualifiée devient la
règle pour une quarantaine de nouvelles matières, dont notamment la coopération judiciaire et
policière. Notons que la Grande-Bretagne a obtenu une dérogation sur la coopération judiciaire
et policière. Elle peut ne pas appliquer les textes portant sur l’immigration, l’asile et la sécurité
intérieure. Mais dans ces domaines, elle ne peut pas empêcher des « coopérations renforcées »
de se mettre en place.
La prise de décision à la majorité qualifiée, laquelle distingue l’Union européenne de toute autre
organisation internationale, repose sur une pondération des voix des États membres qui reflète
leur poids politico-économique au sein de l’Union.
Le Traité de Nice a prévu une nouvelle pondération des voix au sein du Conseil.
Comme on l’a vu, la grille de pondération accorde par exemple 29 voix à l’Allemagne, à la France,
à l’Italie et au Royaume-Uni (voir tableau p. 25-26). La majorité qualifiée ne pourra pas être réunie
si la moitié des pays membres s’y oppose. Le Traité de Nice introduit également un « filet démo-
graphique » qui donne la possibilité à tout État membre de demander de vérifier que la majorité
qualifiée représente au moins 62 % de la population de l’Union européenne.
De son côté, le Traité de Lisbonne a repris le système de vote à la double majorité introduit par
la Constitution européenne pour l’adoption des textes au Conseil de l’Union européenne. Ce
dernier peut prendre une décision dès lors qu’elle obtient l’accord d’au moins 55 % des États
représentant au moins 65 % de la population de l’Union.
Toute minorité de blocage doit être composée d’au moins quatre États membres.
Mais l’entrée en vigueur de cette règle de la « double majorité », qui renforce le poids des États les
plus peuplés, a été reportée au 1er novembre 2014.
Entre novembre 2014 et mars 2017, tout État membre pourra demander que l’on vote selon les
règles du système de Nice qui limite la capacité de décision de l’Union européenne.
Par ailleurs, jusqu’au 31 mars 2017, un État membre aura la possibilité d’invoquer le compromis
de Ioannina, lequel permet à un groupe d’États proches de la minorité de blocage, sans toutefois
l’atteindre, de demander le réexamen d’une décision adoptée à la majorité qualifiée au Conseil.
Ce mécanisme de « Ioannina », qui fut en vigueur de 1995 à 2004, donne la possibilité à une
minorité d’États de geler temporairement une décision européenne, et donc de ralentir le
processus décisionnel.
■ Le compromis de Luxembourg
Les États membres conservent en fait un « droit de veto » s’ils jugent que leurs intérêts vitaux sont
en jeu. C’est du reste le principe de ce qu’il est convenu d’appeler le « compromis de Luxem-
bourg » (du 30 janvier 1966) qui est en réalité une conséquence de la souveraineté de chacun
des États membres :
« 1. Lorsque, dans le cas de décision susceptible d’être prise à la majorité sur proposition de la
Commission, des intérêts très importants d’un ou plusieurs partenaires sont en jeu, les membres
du Conseil s’efforceront, dans un délai raisonnable, d’arriver à des solutions qui pourront être
adoptées par tous les membres du Conseil dans le respect de leurs intérêts et de ceux de la
Communauté, conformément à l’article 2 du Traité.
2. En ce qui concerne le paragraphe précédent, la délégation française estime que, lorsqu’il s’agit
d’intérêts très importants, la discussion devra se poursuivre jusqu’à ce que l’on soit parvenu à un
accord unanime.
3. Les six délégations constatent qu’une divergence subsiste sur ce qui devrait être fait au cas où
la conciliation n’aboutirait pas complètement.
4. Les six délégations estiment néanmoins que cette divergence n’empêche pas la reprise normale
des travaux de la Communauté ».
Ce fameux compromis de Luxembourg imposé par le président de Gaulle en 1966 et accepté par
les partenaires de la France a profondément affecté le fonctionnement de la Communauté durant
les vingt années suivantes. De nombreux blocages dans la définition de la politique européenne
sont imputables à ce système, lequel n’a jamais été formellement remis en cause.
Un État peut dans certains cas être tenté d’invoquer ce compromis de Luxembourg qui n’est pas
mentionné dans les traités. Rappelons que la France menaça de se prévaloir du compromis
de Luxembourg, en 1993, à la fin de la négociation du cycle de l’Uruguay.
La Commission CHAPITRE
européenne
La Commission de Bruxelles est l’organe exécutif de l’Union européenne. Elle joue
4
un rôle essentiel dans la préparation et l’exécution de la politique européenne.
Elle est la gardienne de la légalité européenne.
La Commission européenne est issue de la fusion des exécutifs des trois Communautés réalisée en
1965. Elle est l’organe essentiel de l’Union, le véritable moteur de l’Union européenne. Cette insti-
tution originale a vocation à accomplir « une mission générale d’initiative » selon l’expression de la
Cour de justice. Elle mobilise les États membres et l’opinion publique européenne sur les objectifs
de l’Union européenne.
La Commission se trouve « au cœur du système institutionnel de l’Union européenne ». Elle est à
la fois l’instance chargée de l’exécution des décisions européennes et l’instance qui veille à la
bonne application du droit de l’Union européenne. Elle dispose du droit d’initiative en matière
législative. C’est à la Commission qu’il appartient de présenter au Conseil de l’Union européenne
des propositions de réglementation.
Elle adopte de très nombreuses décisions qui s’imposent aux pays membres. On a d’ailleurs l’habi-
tude de stigmatiser la « technocratie de Bruxelles », les dérives bureaucratiques de la Commission
qualifiée d’« aréopage technocratique » par le général de Gaulle. On critique également son
« irresponsabilité » politique.
La Commission européenne est un organe supranational qui a vocation à incarner « l’intérêt
général de la Communauté » pour reprendre la formule utilisée par le Traité de Maastricht. Cet
organe permanent est « le conservatoire de l’esprit européen ». La Commission a élaboré en
1985 le célèbre « Livre blanc » qui énonce les mesures à appliquer pour l’achèvement du marché
unique.
Le leadership de la Commission a été toutefois remis en cause par le Traité de Maastricht sur
l’Union européenne qui ne lui a octroyé qu’un rôle secondaire dans les domaines de la PESC et
de l’UEM.
Avec le Traité d’Amsterdam de 1997, la Commission de Bruxelles a obtenu de facto une capacité
d’initiative accrue. En effet, la création de nouvelles politiques, telles que l’emploi et la santé, ainsi
que l’intégration dans le Traité des accords de Schengen élargissent ses domaines d’intervention.
Enfin, le Traité de Lisbonne a conforté la place de la Commission dont le monopole d’initiative est
confirmé. Ses pouvoirs sont renforcés dans le domaine de la gouvernance économique.
Ce chapitre a pour objet de décrire la composition de la Commission, la désignation des membres
de la Commission, le statut des membres de la Commission, l’organisation et le fonctionnement
de la Commission, et les compétences de la Commission.
1 La composition de la Commission européenne

La Commission européenne comprend actuellement 27 membres, dont le président, et a son siège
principal à Bruxelles. Elle compte un seul commissaire par État membre. Elle peut comporter des
vice-présidents parmi ses membres. Ces vice-présidents ont un rôle essentiellement honorifique.
Jusqu’en octobre 2004, la France, l’Italie, l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Espagne, qui sont les
cinq « grands » États, disposaient chacun de deux commissaires. Les autres pays membres en
nommaient respectivement un.
En France, la coutume voulait que l’un des deux commissaires européens soit choisi au sein de la
majorité gouvernementale et l’autre dans l’opposition.
Le Conseil européen de Nice de décembre 2000 a cherché à réduire le nombre des commissaires
afin que la Commission ne devienne pas pléthorique à la suite du processus d’élargissement. Les
« grands pays » ont effectivement accepté de perdre leur second commissaire en 2005. Les
« petits pays », quant à eux, ont obtenu de conserver chacun leur commissaire dans la Commis-
sion tant que l’Union européenne ne dépassera pas 27 membres.
Comme le Traité de Nice, le Traité de Lisbonne a prévu de réduire le nombre de commissaires
pour renforcer l’efficacité de la Commission. Il a ainsi prévu qu’en 2014 celle-ci serait constituée
d’un nombre de commissaires correspondant aux deux tiers du nombre d’États membres (18
commissaires pour une Union européenne comptant 27 États), sauf décision contraire du Conseil
européen (art. 17 du TUE).
Mais, lors du Conseil européen de décembre 2008, les Vingt-Sept ont renoncé à cet acquis majeur
du Traité de Lisbonne en décidant que l’Irlande, comme tout autre État membre, conservera un
CHAPITRE 4 – La Commission européenne 55
commissaire de sa nationalité au sein du Collège. Cette décision a été réaffirmée par le Conseil
européen de Bruxelles de juin 2009. C’était notamment le prix à payer pour obtenir que Dublin
accepte d’organiser un deuxième référendum sur le Traité de Lisbonne.
2 La désignation des membres de la Commission

européenne
Depuis le Traité de Maastricht, la constitution de la Commission européenne est le résultat d’un
processus qui fait intervenir l’Europarlement en amont comme en aval. Le Traité de Lisbonne est
venu encore renforcer l’influence du Parlement dans la procédure de désignation de la Commis-
sion européenne.
Le Traité de Lisbonne renforce effectivement le rôle du Parlement européen en ce qui concerne
l’élection du président de la Commission européenne. En effet, lors du choix du président de la
Commission, le Conseil européen va proposer un candidat « en tenant compte des élections au
Parlement européen ».
L’article 17-7 du Traité sur l’Union européenne prévoit que ce président désigné par le Conseil
européen des chefs d’État et de gouvernement devra être « élu » par le Parlement européen « à
la majorité des membres qui le composent ». On rappellera qu’avec le Traité de Nice une majorité
simple suffisait.
Si le Parlement européen ne vote pas à la majorité des membres qui le composent en faveur du
Président de la Commission européenne, désigné par le Conseil européen, ce dernier, statuant à
la majorité qualifiée, propose dans le délai d’un mois un nouveau candidat qui devra être élu par
le Parlement européen selon la même procédure.
Le Conseil, en accord avec le président de la Commission désigné, adoptera ensuite la liste des
futures commissaires, sur la base des suggestions faites par les États membres et selon un
« système de rotation strictement égale entre les États membres permettant de refléter l’éventail
démographique et géographique de l’ensemble des États membres ».
Enfin, comme c’était déjà le cas avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le président et les
commissaires seront soumis collégialement à un vote d’approbation du Parlement européen. Le
haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est soumis
comme les autres membres de la Commission à ce vote d’approbation du Parlement européen.
C’est sur la base de cette approbation que la Commission est nommée par le Conseil européen,
statuant à la majorité qualifiée (art. 17 du TUE).
S’agissant de la désignation des commissaires, on notera que, pour la première fois, le président
de la Commission dispose d’une marge de manœuvre pour écarter des propositions de
nomination. Pour la première fois également, des critères sont introduits pour le choix des
commissaires qui doivent être choisis « en raison de leurs compétences générales et de leurs enga-
gements européens et parmi les personnalités offrant toutes garanties d’indépendance ».
3 Le statut des membres de la Commission européenne

Initialement, la durée du mandat des commissaires était seulement de quatre ans. Le Traité
de Maastricht a allongé à cinq ans le mandat des membres de la Commission européenne afin
de le calquer sur la durée de législature de l’Assemblée de Strasbourg. Le mandat des commis-
saires européens est renouvelable. Toutefois, il est incompatible avec l’exercice de toute autre
fonction nationale ou européenne.
Le mandat peut prendre fin avant son terme légal en raison du vote d’une motion de censure qui
entraîne la démission collective de la Commission européenne. Il peut également s’interrompre à
la suite d’une démission volontaire ou d’un décès. On notera qu’une procédure de démission
d’office peut être prononcée par la Cour de justice à la demande du Conseil de l’Union euro-
péenne ou de la Commission elle-même.
Une fois nommés par leurs gouvernements respectifs, les commissaires européens ne sont pas, à
Bruxelles, les représentants de leurs pays. En effet, ils ne sont tenus de rendre des comptes qu’au
Parlement européen.
Ils bénéficient des privilèges et immunités consacrés par le Protocole sur les privilèges et immunités
des Communautés européennes.
« Les commissaires européens doivent avoir une pleine indépendance politique et économique » a
déclaré l’ancien Président de la Commission européenne, Jacques Santer, le 3 mars 1999, en
présentant les nouveaux codes de conduite concernant les commissaires européens. Le premier
code de conduite fixe des règles précises de comportement pour les commissaires européens. Le
deuxième définit les règles devant gérer les relations entre les commissaires et les services dont ils
ont la responsabilité. Ces deux codes de déontologie font partie intégrante de la réforme de
l’administration lancée en 1995 par le président de la Commission de Bruxelles.
Les codes de conduite fixent les règles suivantes :
– les commissaires ne peuvent exercer « aucune activité professionnelle, qu’elle soit rémunérée ou
non » ;
– ils « ne peuvent exercer aucun mandat d’élu, pas même au niveau local » ;
– si les commissaires ont la possibilité d’accepter des fonctions honorifiques (dans des fondations,
les domaines artistique, caritatif ou l’enseignement), ils sont tenus de veiller à ce que celles-ci ne
puissent « en aucun cas entraîner le moindre risque de conflit d’intérêt » ;
– les commissaires doivent également établir une déclaration d’intérêts financiers qui « s’étend aux
participations détenues par le conjoint du commissaire ». Ils sont aussi tenus de « déclarer les
activités professionnelles de leur conjoint » ;
– d’autre part, les commissaires ne peuvent accepter de cadeau d’une valeur supérieure à
150 euros.
Dès sa première réunion, les 16 et 17 juillet 1999 à Aartselaar, dans la banlieue d’Anvers, la
Commission Prodi a d’emblée insisté sur le « code de conduite ». Afin de rompre avec les prati-
ques qui ont entraîné la chute de la Commission Santer, le code de conduite, que l’équipe
de Jacques Santer avait adopté sous la pression, a été durci. Désormais, les commissaires euro-
péens devront, dans l’année suivant la cessation de leur fonction, demander à un comité
d’éthique l’autorisation d’accepter un emploi rémunéré. Les commissaires européens devront
également assister à toutes les réunions de la Commission de Bruxelles et les possibilités de
combiner une mission avec un congé seront strictement contrôlées. Le 29 septembre 1999, le
vice-président de la Commission européenne chargé de la réforme administrative, Neil Kinnock, a
annoncé la fin des « privilèges surannés » comme l’exemption de TVA et d’accises dont bénéfi-
ciaient les commissaires européens. Ces exonérations concernaient les vins, cigarettes et carbu-
rants mais également certains autres biens. Les membres de l’exécutif bruxellois pourront bénéfi-
cier de certaines exemptions mais « dans le strict cadre de leurs fonctions officielles » a expliqué
Neil Kinnock. S’agissant des immunités diplomatiques des fonctionnaires de la Commission, elles
seront limitées aux actes accomplis dans le cadre de leurs fonctions officielles.
La première Commission Barroso a souhaité fonder elle aussi son action sur de « solides bases
éthiques ». Comme l’avait fait en 1999 la Commission Prodi, la Commission présidée par José
Manuel Barroso a adopté, lors de sa première réunion à Bruxelles, le 20 août 2004, un code de
conduite qui détermine les règles éthiques auxquelles seront soumis les commissaires européens,
en application des traités. Dans la lettre adressée à chaque commissaire au moment de la distribu-
tion des portefeuilles, le 12 août 2004, José Manuel Durao Barroso a insisté sur le respect du code
de conduite mis en œuvre par son prédécesseur, un code qui rappelle aux membres du collège
que l’intérêt de l’Union doit l’emporter sur toute autre considération nationale ou personnelle. Il
s’agit en particulier d’éviter des éventuels conflits d’intérêt, comme le cas de la commissaire à
l’agriculture, la Danoise Mariann Fischer Boel, propriétaire d’une exploitation agricole dans son
pays. En l’espèce, le service juridique de la Commission a jugé qu’il n’y avait pas de conflit
d’intérêt. En revanche, parce qu’elle a siégé au conseil de surveillance d’une dizaine de grandes
entreprises, la commissaire à la concurrence, Neelie Kroes, a dû déléguer certains dossiers au cours

de son mandat et cela conformément à l’avis formulé par le service juridique de la Commission.
■ La Commission Barroso II
Le nouvel exécutif européen est entré en fonction le 10 février 2010, avec plusieurs mois de retard
sur le calendrier, le mandat de la première commission Barroso s’étant achevé le 1er novembre
2009. Les commissaires ont dû au préalable se soumettre à des auditions au Parlement européen,
en janvier et février 2010. Ces auditions, instaurées en 1999 par le Traité d’Amsterdam, sont
toujours l’occasion pour les députés européens d’afficher leur autorité face aux 27 capitales, qui
ont choisi les commissaires européens, et face au président de la Commission, qui a réparti les
portefeuilles. Le nouveau collège a ensuite obtenu l’investiture du Parlement européen, le
9 février 2010, à une très large majorité (488 votes pour, 137 votes contre et 72 abstentions).
La Bulgare Roumiana Jeleva, laquelle avait été pressentie pour gérer le portefeuille de l’Aide
humanitaire, a été soupçonnée d’irrégularités financières. Malmenée lors de son audition devant
le Parlement européen, Roumiana Jeleva a finalement renoncé, le 19 janvier 2010, au poste qui
lui était proposé, jetant ainsi une ombre sur les débuts de la nouvelle équipe de José Manuel
Barroso. La Bulgarie a alors proposé en remplacement la candidature de Kristalina Georgieva
pour siéger à la Commission. Cette ancienne vice-présidente du Groupe de la Banque mondiale a
su montrer devant les eurodéputés sa parfaite maîtrise des dossiers au point de s’imposer, selon
certains observateurs, comme l’une des futures têtes de proue de la Commission Barroso II. Cela
n’a pas été le cas par contre de la vice-présidente de la Commission qui occupe le nouveau poste
de Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Catherine
Asthon, dont l’audition n’a pas convaincu les parlementaires européens.
Cette Commission Barroso II, qui marque un net rééquilibrage des portefeuilles au profit des pays
d’Europe de l’Est, est nettement dominée par la droite, reflétant ainsi les rapports de force politi-
ques actuels sur l’échiquier européen. Elle compte treize conservateurs, neuf libéraux, cinq socia-
listes et deux non-inscrits. Treize commissaires sur vingt-sept ne siégeaient pas dans la commission
sortante (Michel Barnier, Günther Oettinger, Laszlo Andor, Connie Hedegaard, Dacian Ciolos,
John Dalli, Maria Damanaki, Stefan Füle, Kristalina Georgieva, Johannes Hahn, Maire
Geoghegan-Quinn, Janusz Lewandowski, Cecilia Malmström). Les commissaires reconduits chan-
gent de responsabilités. Il y a neuf femmes contre huit précédemment. M. Barroso a aussi
nommé sept vice-présidents (contre cinq dans la précédente Commission) : Catherine Asthon,
Viviane Reding, Joaquin Almunia, Siim Kallas, Neelie Kroes, Antonio Tajani et Maros Sefcovic.
Faire sortir l’Europe de la crise économique est la principale tâche assignée par José Manuel
Barroso à sa nouvelle équipe de commissaires. M. Barroso a effectivement mis l’accent sur l’éco-
nomie tout en dosant assez subtilement la répartition des postes entre régulateurs et libéraux.
L’ancien ministre français de l’agriculture, Michel Barnier, favorable à la régulation, a obtenu le
portefeuille stratégique du marché intérieur, y compris les marchés financiers. Il a donc la haute
main sur les services financiers, qui en Europe sont concentrés dans la City de Londres. Il s’agit là
d’un succès pour la France qui n’a jamais occupé cette fonction dont l’importance a crû avec la
crise et la faillite de l’autorégulation financière. À noter toutefois que pour rassurer Londres, qui
perçoit la France comme étatiste et interventionniste, M. Barroso a décidé de nommer un Britan-
nique (Jonathan Faull) à la tête de la Direction générale du marché intérieur.
Le commissaire au marché intérieur pilote les politiques touchant à la libre circulation des biens,
des services et des capitaux en Europe. Il a vocation à jouer un rôle essentiel dans la réforme de
la régulation et de la supervision financière qui a déjà conduit à la mise en place, depuis le
1er janvier 2011, de trois nouvelles autorités européennes de supervision financière : l’Autorité
bancaire européenne, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, et
l’Autorité européenne des marchés et valeurs mobilières. Ces nouvelles instances font désormais
partie avec le Comité européen du risque systémique, qui a été institué en décembre 2010, du
nouveau système européen de surveillance financière.
Michel Barnier doit composer avec le libéral belge Karel de Gucht, au commerce, ainsi qu’avec le
Finlandais Olli Rehn, un autre libéral, qui a hérité de l’important portefeuille des Affaires économi-
ques et monétaires. Ce fidèle du président de la commission, qui était chargé de l’élargissement
dans la première commission Barroso, doit veiller à la réduction des déficits budgétaires des États
membres de l’Union, lesquels ont explosé avec la crise financière. Lors de son audition devant les
députés européens, Olli Rehn a annoncé son intention de renforcer la coordination économique
dans l’Union européenne.
Autre fidèle de M. Barroso, le socialiste espagnol Joaquin Almunia, qui s’est imposé à Bruxelles
comme un défenseur exigeant du Pacte de stabilité et de croissance, abandonne les affaires
économiques et financières pour piloter la concurrence ; un poste très redouté par les entreprises
européennes comme par les gouvernements de l’Union. Comme on le sait, les portefeuilles écono-
miques sont toujours les plus convoités car c’est dans ce domaine que les États européens ont
délégué le plus de prérogatives à la Commission de Bruxelles.
Les autres socialistes obtiennent les postes suivants : affaires extérieures (pour la Britannique
Catherine Ashton), emploi et affaires sociales (pour le Hongrois Laszlo Andor), pêche (pour la
Grecque Maria Damanaki) et administration (pour le Slovaque Maros Sefcovic).
La Commission Barroso II confie par ailleurs à des femmes deux innovations importantes. La
ministre de l’Environnement danoise, Connie Hedegaard, qui a été largement impliquée dans la
préparation de la conférence de Copenhague sur le climat de décembre 2009, occupe le poste
inédit de commissaire européen chargé du climat. Pour son second mandat, la Néerlandaise
Neelie Kroes abandonne, quant à elle, la concurrence pour la société de l’information (économie
numérique).
Enfin, comme José Manuel Barroso l’avait promis, le portefeuille de la « justice et des affaires inté-
rieures » a été scindé en deux : la libérale suédoise Cecilia Malmström prend la direction du
« ministère de l’Intérieur européen » tandis que la Luxembourgeoise Viviane Reding est chargée
de la justice et des droits fondamentaux. Le 15 octobre 2010, la Commission a renoncé à lancer
une procédure d’infraction contre la France pour discrimination, et cela contre l’avis initial
de Viviane Reding qui avait brandi la menace de telles poursuites contre Paris en raison de sa poli-
tique à l’égard des Roms.
Les 27 membres de la commission Barroso II (2010-2014)

Vice-présidents
- Catherine Ashton (Grande-Bretagne, socialiste) : haute représentante de l’Union pour les
affaires étrangères et la politique de sécurité.
- Joaquin Almunia (Espagne, socialiste) : concurrence.
- Neelie Kroes (Pays-Bas, libérale) : stratégie numérique.
- Viviane Reding (Luxembourg, conservatrice) : justice, droits fondamentaux et citoyenneté.
- Antonio Tajani (Italie, conservateur) : industrie et entrepreneuriat.
- Siim Kallas (Estonie, libéral) : transports.
- Maros Sefcovic (Slovaquie, socialiste) : relations interinstitutionnelles et administration.
Commissaires
- Michel Barnier (France, conservateur) : marché intérieur, services.
- Olli Rehn (Finlande, libéral) : affaires économiques et monétaires.
- Karel De Gucht (Belgique, libéral) : commerce.
- Günther Oettinger (Allemagne, conservateur) : énergie.
- Laszlo Andor (Hongrie, socialiste) : emploi, affaires sociales et inclusion.
- Connie Hedegaard (Danemark, conservatrice) : action pour le climat.
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- Dacian Ciolos (Roumanie, conservateur) : agriculture et développement rural.
- John Dalli (Malte, conservateur) : santé et politique des consommateurs.
- Maria Damanaki (Grèce, socialiste) : affaires maritimes et pêches.
- Stefan Füle (République tchèque, socialiste) : élargissement et politique européenne de
voisinage.
- Kristalina Georgieva (Bulgarie, conservatrice) : coopération internationale, aide humanitaire et
réaction aux crises.
- Johannes Hahn (Autriche, conservateur) : politique régionale.
- Maire Geoghegan-Quinn (Irlande, libérale) : recherche et innovation.
- Janusz Lewandowsk (Pologne, conservateur) : programmation financière et budget.
- Cecilia Malmström (Suède, libérale) : affaires intérieures.
- Andris Piebalgs (Lettonie, conservateur) : développement.
- Janez Potocnik (Slovénie, libéral) : environnement.
- Algirdas Semeta (Lituanie, conservateur) : fiscalité et union douanière, audit et lutte
antifraude.
- Androulla Vassiliou (Chypre, libérale) : éducation, culture, multilinguisme et jeunesse.
■ La présidence de la Commission européenne

Le président de la Commission est nommé pour un mandat de cinq ans renouvelable. Avant le
Traité de Maastricht, il était désigné pour un mandat de deux ans également reconductible.
Le Traité d’Amsterdam a conforté l’autorité du président de la Commission sur ses collègues en
précisant que « la Commission remplit sa mission dans le respect des orientations politiques défi-
nies par son président ». Le Traité de Nice a lui aussi renforcé les pouvoirs du président de la
Commission qui est devenu le véritable chef de la Commission. Il peut désormais modifier la répar-
tition des portefeuilles entre les commissaires en cours de mandat. C’est aussi à lui qu’incombe de
désigner les vice-présidents et non plus à la Commission dans son ensemble. Le Traité de Lisbonne
précise que le président de la Commission nomme des vice-présidents, autres que le Haut repré-
sentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, parmi les membres de
la Commission. Il peut également demander à un membre de la Commission de présenter sa
démission.
Cela étant admis, malgré cette présidentialisation manifeste de la Commission, le rôle de son
président ne saurait être assimilé à celui d’un chef de gouvernement dans un régime de type
parlementaire.
À côté de leurs fonctions administratives, certains présidents de la Commission comme Walter
Hallstein ou Jacques Delors ont joué un rôle politique essentiel.
■ Les présidents de la Commission européenne

Depuis 1958, onze personnalités se sont succédé à la tête de la Commission :
– Walter Hallstein (Allemagne) 1958-1967 ;
– Jean Rey (Belgique) 1967-1970 ;
– Franco Maria Malfatti (Italie) 1970-1972 ;
– Sicco Mansholt (Pays-Bas) 1972-1973 ;
– François-Xavier Ortoli (France) 1973-1977 ;
– Roy Jenkins (Royaume-Uni) 1977-1981 ;
– Gaston Thorn (Luxembourg) 1981-1985 ;
– Jacques Delors (France) 1985-1995 ;
– Jacques Santer (Luxembourg) 1995-1999 ;
– Romano Prodi (Italie) 1999-2004 ;
– José Manuel Barroso (Portugal) 2004...
On retiendra que Jacques Delors a été, durant sa présidence de la Commission, à l’origine de
plusieurs initiatives importantes dont notamment l’Acte Unique européen et, en 1989, le rapport
sur l’Union économique et monétaire (UEM). Jacques Delors a imposé comme objectif la réalisa-
tion d’un véritable marché intérieur, un « Grand marché » qu’il a lié à une célèbre date butoir,
celle du 31 décembre 1992. Cet objectif, approuvé par le « Sommet » de Milan, en juin 1985,
fut repris par le Traité du 17 février 1986 connu sous le nom d’Acte unique qui est entré en
vigueur le 1er juillet 1987. Romano Prodi, qui n’a pas souhaité laisser à la Convention sur l’avenir
de l’Europe l’exclusivité du débat institutionnel, a présenté en décembre 2002 une Constitution
très politique pour l’Europe, préconisant une répartition des compétences conduisant l’Union
européenne à agir selon les principes de subsidiarité et de proportionnalité.
La crise irakienne est « incontestablement la première épreuve de la grande Europe », a constaté
le 12 mars 2003, Romano Prodi, en regrettant que les Européens aient été dans l’incapacité de
trouver une position commune sur ce dossier.
Son successeur, José Manuel Barroso, a considéré de son côté qu’il n’y a pas de contradiction
entre intégration européenne et atlantisme : « L’idée selon laquelle on est moins pro-européen si
on est pro-américain manque de fondement ».
Face au message de défiance des citoyens européens, qui considèrent Bruxelles comme une
machine bureaucratique qui légifère de façon excessive, il a préconisé « l’autorégulation » et a
annoncé le retrait de 68 projets législatifs européens, jugés « contraires à la stratégie
de Lisbonne » ; des projets de directive qui étaient, depuis des années, sur la table du Parlement
ou du Conseil des ministres. Il a également pris l’initiative de la création d’un Fonds européen
d’ajustement à la mondialisation (FEM), susceptible d’aider les salariés touchés par les restructura-
tions et a lancé un vaste train de mesures destinées à lutter contre le réchauffement climatique.
José Manuel Barroso, qui a eu à affronter trois référendums négatifs pendant son mandat (le
double non franco-néerlandais de 2005 à la Constitution européenne et le non irlandais de 2008
au Traité de Lisbonne), a cependant été critiqué pour son libéralisme, sa pratique institutionnelle
effacée et pour le manque de réactivité de la Commission dans la gestion de la crise financière
de l’automne 2008. À en croire certains observateurs, il a fait de la Commission un simple secré-
tariat du Conseil des ministres et du Conseil européen.
Réunis en sommet à Bruxelles, le 18 juin 2009, les Vingt-sept ont néanmoins apporté leur soutien
à une reconduction à la tête de la Commission européenne de José Manuel Barroso, lequel a
présenté au Conseil européen son « programme » pour les cinq ans à venir. Mais M. Barroso n’a
pas été juridiquement désigné : le Conseil européen ayant décidé de laisser le Parlement européen
nouvellement élu maître du calendrier. Finalement, le 16 septembre 2009, José Manuel Barroso,
qui était le seul candidat à se présenter devant les eurodéputés, a obtenu un large soutien du
Parlement européen pour un second mandat de cinq ans (382 votes pour, 219 contre et 117
abstentions). Il convient de remarquer que ce score dépasse la majorité absolue (369) des
eurodéputés.
Dans une déclaration lue à l’occasion de la présentation de sa nouvelle Commission, le
27 novembre 2009, José Manuel Barroso a souligné qu’il avait pris soin de composer le collège
pour qu’il soit en mesure de mener l’Union européenne « vers une reprise durable et vers une
économie de marché plus verte et plus efficace ». « Dans cinq ans, je veux que cette Commission
ait joué un rôle clé pour faire passer l’Europe de la crise économique à une économie compétitive
qui fournisse croissance durable et prospérité à tous nos citoyens pour les nombreuses années à
venir. C’est notre tâche numéro un », a-t-il déclaré.
4 L’organisation et le fonctionnement de la Commission

européenne
■ L’organisation de la Commission européenne
La Commission qui regroupe plus de 25 000 agents permanents est la plus grande institution en
nombre de l’Union européenne. 80 % de ses effectifs se répartissent entre 23 Directions Géné-
rales (« DG »), qui peuvent être comparées à des directions administratives de ministères, et 14
services décentralisés ; 20 % de son personnel travaille dans les services de traduction et
d’interprétation.
Chaque commissaire européen est responsable d’une ou de plusieurs « DG », laquelle gère un
secteur d’activité spécifique (agriculture, environnement, concurrence...). Chaque commissaire est
assisté d’un cabinet formé de plusieurs collaborateurs regroupés sous la direction d’un chef de
cabinet.
En pratique, ce sont les « DG » qui préparent les propositions législatives de la Commission. Ces
propositions ne pourront toutefois acquérir un statut officiel que lorsqu’elles seront « adoptées »
par le Collège.
Notons que des organes subsidiaires ont été créés à l’initiative de la Commission européenne. Ils
sont chargés de mettre en œuvre ses décisions.
Le juge communautaire a admis cette pratique non prévue dans les Traités tout en la réglemen-
tant de façon restrictive. L’organe subsidiaire ne peut pas être doté d’un pouvoir propre d’appré-
ciation discrétionnaire. Il doit simplement bénéficier de pouvoirs d’exécution « nettement
délimités ».
La Commission dont le siège se trouve à Bruxelles dispose également de Représentations dans
chaque État membre de l’Union européenne ainsi que de Délégations dans les États en voie
d’adhésion et les pays tiers.
■ Le fonctionnement de la Commission européenne

En règle générale, la Commission européenne se réunit une fois par semaine – le mercredi – sous
l’autorité de son président qui joue un rôle politique majeur. Elle se réunit aussi chaque fois que
son président ou ses membres le jugent nécessaire. C’est le président qui convoque la Commis-
sion et qui arrête le projet d’ordre du jour de chaque séance. Le secrétaire général de la Commis-
sion européenne assiste le président de la Commission dans la préparation des travaux des
commissaires.
La Commission européenne fonctionne collégialement. Les décisions de la Commission sont adop-

tées à la majorité simple. Les votes sont tenus secrets. Le juge communautaire a affirmé que le
principe de collégialité postule « que tous les membres du collège (sont) collectivement responsa-
bles, sur le plan politique, de l’ensemble des décisions arrêtées ». Pour que la Commission euro-
péenne puisse siéger valablement, la majorité de ses membres doivent être présents.
La Commission européenne utilise la procédure écrite. Avec ce système, les membres de la
Commission reçoivent communication d’une proposition écrite. Si, passé un certain délai, ils
n’opposent pas d’objection, la proposition est considérée comme étant adoptée.
La Commission s’autorise à habiliter un ou plusieurs de ses membres à prendre en son nom
et sous son contrôle « des mesures de gestion ou d’administration clairement définies ». C’est ce
qu’indique l’article 21 du règlement intérieur de la Commission européenne. Le juge communau-
taire admet la légalité de ces délégations et contrôle les modalités de leur mise en œuvre.
5 Les compétences de la Commission européenne

La Commission de Bruxelles est à la fois une instance d’initiative, la « gardienne des Traités » et
l’agent d’exécution de l’Union européenne.
■ La Commission européenne, organe moteur de l’Union

Elle est un organe d’impulsion du droit de l’Union européenne. Elle dispose du quasi-monopole du
pouvoir de proposition, pouvoir qui lui donne la faculté d’orienter les débats et qui a toujours été
perçu comme une « pierre angulaire de l’équilibre institutionnel ». La Commission européenne fixe
en toute liberté le contenu de ses propositions. Grâce à ce pouvoir de proposition qui est loin
d’être une prérogative mineure, la Commission européenne participe à la formation des actes du
Conseil et du Parlement européen.
Lorsque le Conseil statue sur proposition de la Commission, il ne peut, sauf exception prévue par
les traités, amender la proposition que statuant à l’unanimité (art. 293 du TFUE). « Tant que le
Conseil n’a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures
conduisant à l’adoption de l’acte de l’Union » (art. 293 du TFUE). Cela confère un réel pouvoir de
négociation à la Commission européenne.
Le droit d’initiative de la Commission lui permet de soumettre ses propositions de loi au Conseil et
au Parlement européen, et de décider ainsi des sujets qui doivent être traités par les États
membres et le Parlement européen. Un acte législatif de l’Union européenne ne peut, sauf excep-
tion prévue par les traités, être adopté que sur proposition de la Commission.
On remarquera qu’il existe un certain nombre d’exceptions au monopole d’initiative de la

Commission européenne. Ainsi, en matière de politique monétaire, elle partage son droit d’initia-
tive avec la Banque centrale européenne (BCE) et les États membres.
Dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de l’espace de sécurité,
de liberté et de justice, la Commission partage son droit d’initiative avec les États membres. En
revanche, le droit d’initiative de la Commission européenne est exclusif dans le cadre des politi-
ques communes.
Certaines institutions ont la faculté de solliciter la Commission européenne afin que celle-ci fasse
usage de son pouvoir d’initiative. Le Conseil peut demander à la Commission de procéder à
toutes études qu’il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs, et de lui soumettre
toutes propositions appropriées (art. 241 du TFUE).
Le Parlement européen peut aussi demander à la Commission de lui soumettre « toute proposition
appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la
mise en œuvre des traités » (art. 225 du TFUE). Mais la Commission européenne n’a pas l’obliga-
tion de satisfaire ces demandes du Conseil et du Parlement européen dans la mesure où la Cour
de justice de l’Union européenne estime qu’elle dispose d’un entier pouvoir d’appréciation dans ce
domaine.
La Commission européenne détient aussi certaines compétences normatives générales. Elle peut
adresser des directives aux États membres en ce qui concerne le régime des entreprises publiques
et des entreprises auxquelles les États « accordent des droits spéciaux ou exclusifs ».
La Commission européenne possède un pouvoir général d’initiative. Ce pouvoir reconnu à la
Commission par le juge communautaire se traduit par des suggestions qui peuvent revêtir des
formes multiples (documents de travail, mémorandums...).
D’autre part, il appartient à la Commission de prendre « les initiatives de la programmation
annuelle et pluriannuelle de l’Union pour parvenir à des accords interinstitutionnels » (art. 17-1,
TUE).
Enfin, le traité de Lisbonne a créé un droit d’initiative citoyenne qui cherche à établir un lien entre
la Commission et les citoyens européens : « des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au
moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative
d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposi-
tion appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de
l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités » (art. 11-4, TUE). Cette procédure d’ini-
tiative citoyenne indirecte permettra d’« européaniser » certaines questions. Mais la Commission
n’a pas l’obligation de présenter une proposition législative car l’article 11-4 du TUE n’institue
qu’une simple invitation à agir.
■ La Commission européenne, gardienne de la légalité européenne

La Commission européenne est la « gardienne des Traités ». Elle est chargée de surveiller l’applica-
tion des Traités et du droit dérivé. La Commission de Bruxelles peut elle-même s’informer auprès
des pays membres et des entreprises et engager des vérifications.
La Commission européenne est compétente pour prendre des sanctions contre des entreprises en
cas de non-respect de certaines dispositions du droit de l’Union européenne. Elle a notamment le
pouvoir d’infliger des amendes à des sociétés qui méconnaîtraient le principe de libre concurrence.
a) La Commission et la transposition des directives

Les pays membres de l’Union européenne sont responsables de ce qu’il est convenu d’appeler la
« transposition » des directives européennes. Ils doivent effectivement les transposer dans leur
droit national et il appartient à la Commission de s’assurer qu’ils s’acquittent bien de cette
responsabilité.
En pratique, la Commission préfèrera rappeler à l’ordre de manière informelle l’État retardataire
avant de lancer contre lui une « procédure d’infraction ». Pour inciter les pays membres de
l’Union à exécuter leurs obligations, elle publie régulièrement l’état des directives transposées par
chaque pays.
Mais si les États membres ne se conforment pas à leurs obligations, la Commission peut les
contraindre à agir, avec l’appui de la Cour de justice de l’Union européenne si nécessaire
(art. 258, TFUE).
b) La Commission et le droit de la concurrence

La Commission, qui est investie par les traités du rôle délicat de « gendarme » de la concurrence,
doit vérifier que toute entente illicite ou aide gouvernementale à une entreprise ne vienne pas
fausser la concurrence au sein du marché unique et léser le consommateur.
Les traités définissent strictement le cadre dans lequel les aides publiques à une entreprise en diffi-
culté peuvent être autorisées. Sont incompatibles avec le marché commun, sauf dérogations
prévues par les Traités, « les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous
quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant
certaines entreprises ou certaines productions ». Selon les Traités, toute aide étatique est interdite
sans l’autorisation préalable de la Commission.
Cette dernière interprète toutefois de « manière large » la notion d’aide d’État. Ainsi en 2003, elle
a été amenée à examiner la compatibilité du plan français de sauvetage du groupe industriel
Alstom avec les règles européennes en matière d’aide d’État.
Après avoir rejeté, dans un premier temps, le plan de sauvetage conçu en août 2003 par l’État
français, les actionnaires et les Banques, la Commission a finalement entériné le second plan de
sauvetage d’Alstom après une négociation serrée avec le gouvernement français.
La Commission européenne est compétente pour déclarer nulles certaines conventions conclues
entre deux ou plusieurs entreprises lorsque ces conventions ne respectent pas le droit de la
concurrence. Elle va agir soit de sa propre initiative, soit à la suite de plaintes. Elle a le pouvoir de
faire constater les manquements commis par les États membres.
Elle peut être amenée à saisir la Cour de justice pour faire condamner les violations par un État
membre de ses obligations conformément à la procédure du recours en manquement instituée
par l’article 258 du TFUE (ex-art. 226 du Traité CE). Cette procédure comporte deux phases : une
phase administrative et une phase contentieuse. C’est la Commission qui va ouvrir la procédure en
demandant à l’État incriminé d’apporter des précisions sur le manquement constaté. Si la Commis-
sion juge celles-ci insuffisantes, elle devra rendre un avis motivé ; avis qui déterminera le délai dans
lequel l’État en cause doit prendre les mesures nécessaires pour pallier son manquement. Lorsque
son avis motivé n’est pas suivi d’effet, la Commission européenne a le pouvoir de saisir la Cour de
justice de l’Union européenne. On notera que la Cour de justice a estimé que l’ouverture de la
procédure d’infraction relevait de l’appréciation souveraine de la Commission (Aff. 247/87, Star
Fruit Company SA c/Commission).
c) La Commission et le Pacte de stabilité et de croissance

La Commission surveille l’évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique
dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Lorsque le déficit public d’un État
membre dépasse la limite de 3 % du PIB fixée par le Pacte de stabilité, la Commission a l’obliga-
tion de lancer contre ce pays une procédure d’infraction pour « déficit excessif ».
Elle doit lui demander d’adopter des mesures correctrices afin de réduire son déficit d’au moins
0,5 point de PIB par an. En l’absence d’un retour à la normale, le Conseil de l’Union européenne
a le pouvoir de prononcer une sanction allant jusqu’à l’amende. L’État en infraction a l’obligation
de constituer un dépôt non rémunéré dont le montant se trouve plafonné à 0,5 % du PIB. Il peut
cependant échapper aux sanctions financières s’il parvient à justifier de « circonstances exception-
nelles » résultant d’un ralentissement économique sévère ou d’un événement imprévu.
En mars 2005, les ministres des Finances des États membres de l’Union européenne sont parvenus
à un accord politique sur un assouplissement du pacte. Les réformes structurelles ainsi que les
dépenses consacrées à la recherche et à l’aide au développement, tout comme celles découlant
de la réunification allemande, seront prises en considération, permettant aux États présentant des
déficits excessifs de bénéficier de circonstances atténuantes.
Cependant, en dépit de cette réforme du Pacte de stabilité et de croissance, la question du

respect par les États membres du fameux critère du « déficit public » a continué de diviser la
Commission et les pays membres de l’Union européenne.
Le Traité de Lisbonne a renforcé le rôle de la Commission qui pourra directement adresser un avis
à l’État dans lequel elle estime qu’il existe un déficit excessif ou qu’un tel déficit risque de se
produire. De plus, la reconnaissance du déficit se fera désormais sur proposition de la Commission
européenne. Le Conseil ne pourra s’écarter de cette proposition qu’en statuant à l’unanimité
(art. 126, TFUE).
Notons que la Commission peut lancer une procédure en déficit excessif à l’encontre du
Royaume-Uni. Cet État, qui n’est pas membre de la zone euro, doit respecter le Pacte de stabilité
et de croissance comme les autres pays membres de l’Union européenne. Cependant, la Commis-
sion européenne ne peut lui infliger une sanction financière pour avoir dépassé la limite autorisée.
Les critères du Pacte de stabilité et de croissance ont été temporairement écartés en raison de la
crise économique mondiale. Toutefois, le 11 novembre 2009, la Commission a demandé à neuf
États membres – dont la France, l’Allemagne et l’Espagne – de ramener d’ici à 2013 leur déficit
public en dessous de 3 % du PIB. Le 3 février 2010, elle a approuvé le plan établi par la Grèce
pour réduire son déficit budgétaire. La Commission a également entamé une procédure d’infrac-
tion contre ce pays qui n’a pas communiqué les chiffres réels de sa dette publique et a décidé de
le placer sous une surveillance étroite d’une ampleur inédite afin de s’assurer qu’il prendra les
mesures qui s’imposent pour résoudre sa crise budgétaire.
Le Conseil européen d’octobre 2010 a donné son aval à un durcissement du pacte de stabilité qui
prend toutefois ses distances avec les suggestions faites par la Commission Barroso et la BCE : les
sanctions financières à l’encontre d’un pays membre, en cas de dépassement de la limite des 3 %
de PIB de déficit public, ne seront pas automatiques, ce qui laisse une marge de manœuvre aux
États membres pour contrôler politiquement le processus.
Mais, pour la première fois, un État membre pourrait être contraint à effectuer un dépôt bancaire
bloqué à titre préventif, s’il a une conduite considérée comme dangereuse (dans le cas où son
déficit est sur une pente trop ascendante, par exemple) et ce avant même qu’il ait dépassé le
plafond européen de déficit public de 3 % du PIB. Il aura alors six mois pour rectifier le tir avant
d’être sanctionné.
Les sanctions s’appliqueront aussi aux pays dont la dette dépasse 60 % et qui ne la réduisent pas
assez vite.
d) La Commission et les clauses de sauvegarde

La Commission européenne est compétente pour contrôler l’application des « clauses de sauve-
garde » ; clauses qui permettent aux pays membres de suspendre, pour un temps limité, l’exécu-
tion de leurs obligations. Dans de nombreuses hypothèses, elle a le pouvoir de décider si un État
membre est autorisé ou non à déroger aux normes européennes. C’est le cas par exemple, « en
cas de difficultés ou de menace grave de difficultés dans la balance des paiements d’un État
membre ». La Commission européenne ne permet les dérogations aux règles européennes que
lorsqu’elle les considère comme indispensables.
■ La Commission européenne, organe d’exécution du droit de l’Union

européenne
La Commission européenne est un organe d’exécution du droit de l’Union européenne. La
Commission est chargée de l’application des politiques communes. Elle met en œuvre les actes
législatifs adoptés par le Parlement européen et le Conseil. La Commission, qui est l’organe
exécutif de l’Union, gère également les crédits budgétaires qui sont destinés aux interventions de
a) Les pouvoirs d’exécution délégués

Comme on le sait, le Conseil a créé des comités, composés de représentants des États membres,
chargés d’assister la Commission dans l’exercice des compétences d’exécution qu’il lui a conféré.
L’existence de cette procédure de « comitologie », laquelle a été codifiée initialement par une
décision du Conseil du 13 juillet 1987, et modifiée le 28 juin 1999 puis le 17 juillet 2006, a
témoigné de la volonté des États d’encadrer le pouvoir d’exécution de la Commission.
Le traité de Lisbonne a maintenu la possibilité de la comitologie. L’article 291 du TFUE précise que
le Parlement européen et le Conseil peuvent par la procédure législative ordinaire déterminer les
modalités de contrôle de la Commission dans l’exercice de la fonction d’exécution.
Le traité de Lisbonne est également venu créer une catégorie particulière d’actes : les actes délé-
gués (art. 290, TFUE). La Commission européenne peut se voir déléguer par le législateur euro-
péen – Parlement européen et Conseil – « le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée
générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif ». Les
actes législatifs, qui peuvent déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législa-
tifs de portée générale, viennent délimiter explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la
durée de la délégation de pouvoir. Les éléments essentiels d’un domaine ne peuvent pas faire
l’objet d’une délégation de pouvoir.
Cette délégation peut être retirée par le Parlement européen ou par le Conseil. D’autre part, l’acte
délégué ne pourra entrer en vigueur que si, dans le délai fixé par l’acte législatif, le Parlement
européen ou le Conseil ne formule pas d’objections.
Ce mécanisme prévu à l’article 290 du TFUE permet d’éviter au législateur de l’Union d’entrer
dans le détail de la législation pour se concentrer sur les grandes orientations.
b) L’exécution du budget de l’Union européenne

La Commission exécute le budget de l’Union en coopération avec les États membres, sous sa
propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués, conformément au principe de la bonne
gestion financière (art. 317, TFUE).
La Commission européenne, qui participe à la procédure budgétaire, est chargée de la perception
des recettes du budget de l’Union européenne. La Commission européenne établit le bilan de
l’année écoulée, décrivant « l’actif et le passif de l’Union » et le transmet au Conseil et au Parle-
ment (art. 318, TFUE). Elle élabore également un projet de budget qui opère la synthèse des états
prévisionnels des dépenses de chacune des institutions européennes. Cet avant-projet sert de
document de travail au Conseil.
c) La gestion des fonds européens

La Commission est chargée de gérer les fonds structurels qui sont les principaux instruments finan-
ciers de la politique régionale de l’Union.
Plus précisément, la politique régionale repose sur trois fonds structurels (FEDER, FSE, Fonds de
cohésion) dont la Commission assure la gestion :
– le Fonds européen de développement régional (FEDER) : ce fonds structurel contribue à garantir
la cohésion économique et sociale entre les régions ;
– le Fonds social européen (FSE) : il a été institué en 1957 par le Traité de Rome « afin d’améliorer
les possibilités d’emploi des travailleurs dans le marché intérieur et de contribuer ainsi au relève-
ment du niveau de vie » ;
– le Fonds de cohésion, quant à lui, vise à financer les réseaux transeuropéens de transport, et en
particulier les projets prioritaires d’intérêt commun définis par l’Union européenne. Il a été créé
par le traité de Maastricht et s’adresse en priorité aux États membres les moins prospères de
l’Union, ceux dont le Produit intérieur brut est inférieur à 90 % de la moyenne européenne.
On notera l’adoption le 7 avril 2009 par le Conseil du règlement nº 284/2009 destiné à faciliter
l’intervention de ces trois fonds structurels (JOUE L 94 du 8 avril 2009).
La Commission, qui détermine les conditions et les règles applicables au financement des
dépenses relevant de la politique agricole commune (PAC), gère également le Fonds européen
agricole pour le développement rural (FEADER) et le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).
Le FEADER finance les programmes de développement rural des États membres. Le FEAGA
(ex-FEOGA section garantie) finance, quant à lui, les paiements directs aux agriculteurs et les
mesures destinées à réguler les marchés agricoles.
C’est aussi à la Commission qu’incombe la gestion du Fonds européen de développement (FED)
qui est le principal instrument financier pour la mise en œuvre de la coopération entre l’Union
européenne et les pays ACP (Pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique). Le FED ne fait pas
partie du budget européen.
Par ailleurs, la Commission européenne est chargée de gérer le Fonds européen d’ajustement à la
mondialisation (FEM) ; un fonds de solidarité créé par le règlement nº 1927/2006 du Parlement
européen et du Conseil du 20 décembre 2006, lequel règlement a été modifié par le règlement
nº 546/2009 du 18 juin 2009. Le FEM apporte une aide individuelle aux salariés qui subissent les
conséquences négatives de la mondialisation par la perte de leurs emplois.
Enfin, la Commission assure directement la gestion de certains programmes de l’Union euro-
péenne comme le célèbre programme d’échanges universitaires ERASMUS qui a été lancé en
1987 ou encore le programme Leonardo Da Vinci pour l’enseignement et la formation
professionnels.
■ La Commission et les relations extérieures

La Commission exerce certaines responsabilités en matière de relations extérieures.
Elle peut être amenée à faire des recommandations au Conseil pour l’ouverture de négociations
d’accords internationaux. Elle est chargée de la négociation des accords sur la base d’un mandat
arrêté par le Conseil. Elle va authentifier les textes des accords par une signature avant la conclu-
sion formelle du traité.
La Commission a aussi le pouvoir de conclure des « accords administratifs ».
S’agissant des accords entre l’Union et des pays tiers ou organisations internationales, la Commis-
sion, ou le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité
lorsque l’accord envisagé porte exclusivement ou principalement sur la politique étrangère et de
sécurité commune, présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant
l’ouverture des négociations et désignant, en fonction de la matière de l’accord envisagé, le négo-
ciateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union (art. 218, TFUE).
À l’exception de la PESC, la Commission a vocation à représenter l’Union européenne à l’extérieur

et dans l’ordre interne. Elle défend les intérêts européens dans des enceintes commerciales multi-
latérales comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC). La Commission assure la liaison
avec les organes de l’ONU et les institutions spécialisées des Nations unies (art. 220, TFUE).
Elle participe avec le Conseil de l’Union européenne à l’exercice du droit de légation (droit d’accré-
diter et d’envoyer des représentants).
Le Parlement européen CHAPITRE
L’Europarlement, qui est élu au suffrage universel direct, est doté de pouvoirs
5
législatifs et d’un pouvoir de contrôle politique.
Il représente les peuples des États membres de l’Union européenne.
Le Parlement est la première institution mentionnée par le Traité de Rome. À l’origine, les textes
parlaient non pas du « Parlement européen » mais de « l’assemblée » et de ses « pouvoirs de déli-
bération et de contrôle ». Mais, dès 1962, l’Assemblée des Communautés a eu l’audace de
changer unilatéralement sa dénomination et a pris le nom de « Parlement européen ». Il a toute-
fois fallu attendre l’Acte unique européen de 1986 pour que cette appellation soit juridiquement
officialisée.
Le Parlement européen est l’unique institution internationale dont les membres sont élus démocra-
tiquement au suffrage universel direct. Il joue un rôle d’impulsion politique essentiel en adoptant
de sa propre initiative des résolutions. Il formule des propositions destinées à permettre le renfor-
cement de l’Union européenne. Il entretient également des rapports avec les Parlements élus
démocratiquement. Il s’exprime sur tous les grands dossiers internationaux. D’une manière géné-
rale, le Parlement européen, qui n’était au départ qu’une assemblée consultative, a connu une
trajectoire ascendante. La présence à Strasbourg de nombreux lobbies est très significative de la
montée en puissance du Parlement dans le processus décisionnel de l’Union européenne.
L’Acte unique européen puis surtout le Traité de Maastricht ont considérablement augmenté les
prérogatives de cette institution qui exerce un contrôle démocratique sur l’ensemble de l’activité
communautaire. L’Assemblée de l’Union européenne participe à l’exercice du pouvoir normatif.
Le Traité de Maastricht a conféré au Parlement européen un pouvoir de codécision dans des
secteurs importants comme celui du marché intérieur. Le Traité de l’Union européenne a indénia-
blement renforcé son rôle législatif. Mais force est de reconnaître que ce dernier restait limité. On
soulignera que le Parlement européen, qui cherche toujours à renforcer ses prérogatives, a obtenu
largement satisfaction, en juin 1997, au sommet d’Amsterdam. En effet, en élargissant à nouveau

le champ de la codécision, le traité révisé fait du Parlement européen un « vrai législateur ».
En réalité, à chaque étape importante de la construction européenne, l’institution strasbourgeoise
est parvenue à élargir ses prérogatives. C’est encore le cas avec le Traité de Lisbonne de 2007 qui
étend une nouvelle fois le champ d’application de la procédure de codécision, laquelle confère au
Parlement européen les mêmes pouvoirs que le Conseil dans l’adoption des directives et règle-
ments européens.
Le Parlement européen siège à Strasbourg. C’est en effet à Strasbourg que se tiennent les douze
sessions plénières du Parlement européen. C’est le Conseil européen d’Édimbourg qui a définitive-
ment tranché la question du siège du Parlement européen. Cependant, c’est à Bruxelles que se
réunissent les commissions parlementaires et les groupes politiques. Des sessions extraordinaires
peuvent être aussi tenues à Bruxelles. Le secrétariat général du Parlement européen est, lui, situé
à Luxembourg. Force est de reconnaître que cette situation de « nomadisme » complique forte-
ment le fonctionnement de l’Assemblée de l’Europe.
L’attribution définitive du siège de l’Assemblée européenne à Strasbourg a été intégrée dans le
Traité d’Amsterdam qui confirme le Traité d’Édimbourg.
Nous étudions ci-après successivement : l’élection des membres du Parlement européen, le
nombre de parlementaires européens, le statut des députés européens, l’organisation et le fonc-
tionnement de l’Assemblée de Strasbourg et les compétences du Parlement européen.
1 L’élection des membres du Parlement européen

Le Parlement européen est élu au suffrage universel direct depuis juin 1979 et cela conformément
aux principes déjà affirmés par les Traités de Rome. C’est le 20 septembre 1976 que le Conseil de
l’Union européenne a adopté l’Acte portant élection des représentants à l’Assemblée au suffrage
universel direct. Cette élection a remplacé la désignation des représentants par les parlements
nationaux ; désignation qui se faisait selon les modalités fixées par chaque pays membre.
Les eurodéputés sont élus au suffrage universel direct dans le cadre de chaque État.
On soulignera que le Traité d’Amsterdam a prévu que l’Assemblée de l’Union européenne pourra
élaborer une « procédure uniforme » pour l’élection au suffrage universel de ses députés ou, à
défaut, instituer des « principes communs » à tous les pays membres.
C’est ainsi qu’une décision du Conseil des 25 juin et du 23 septembre 2002, qui a modifié l’Acte
de 1976, a notamment prévu que les députés européens sont élus « au scrutin, de liste ou de vote
unique transférable, de type proportionnel ». Les États peuvent déterminer un seuil minimal pour
CHAPITRE 5 – Le Parlement européen 77
l’attribution des sièges qui ne doit pas être fixé au niveau national à plus de 5 % des suffrages
exprimés.
2 Le nombre de parlementaires européens

Lors des élections européennes de juin 2009, 736 sièges de députés européens étaient à pourvoir
et cela conformément aux dispositions du Traité de Nice de 2001.
Avec le Traité de Lisbonne, le seuil minimum de parlementaires européens par État membre a été
fixé à 6 parlementaires tandis que le seuil maximum a été déterminé à 96 parlementaires avec un
plafonnement à 750 députés plus le président du Parlement.
Le Traité de Lisbonne a également prévu que la composition du Parlement sera révisée tous les
cinq ans, pour tenir compte des évolutions de population, sur la base d’un principe dit de
« proportionnalité dégressive ».
Enfin, notons que le Conseil européen de décembre 2008 s’est autorisé à modifier la répartition
des députés européens en passant du « chiffre plafond » de 751 (prévu par le Traité de Lisbonne)
à 754 eurodéputés.
3 Le statut des membres du Parlement européen

Le mandat des parlementaires européens est représentatif et non impératif ; ce qui garantit
évidemment leur indépendance. Les eurodéputés sont élus pour cinq ans. La qualité d’eurodéputé
est incompatible avec celle de membre d’un Parlement national (décision du Conseil du 25 juin et
du 23 septembre 2002 modifiant l’Acte portant élection des représentants au Parlement européen
au suffrage universel direct).
L’Acte du 20 septembre 1976 a également prévu que les députés du Parlement européen n’ont
pas le droit d’exercer les fonctions suivantes : membre du gouvernement d’un État, membre de la
Commission, membre de la Cour de justice ou greffier, membre de la Cour des comptes, membre
du Comité économique et social, membres de comités ou organismes créés en vertu ou en appli-
cation des traités constitutifs en vue de l’administration de fonds communautaires ou d’une tâche
permanente et directe de gestion administrative, membre du Conseil d’administration, du Comité
de direction ou employé de la BEI, fonctionnaire ou agent en activité des institutions européennes
ou des organismes spécialisés qui leur sont rattachés.
Les députés européens bénéficient de privilèges et immunités fixés par un Protocole de 1965.
Ainsi, dans son article 9, ce protocole sur les privilèges et immunités pose le principe de l’irrespon-
sabilité des parlementaires européens pour leurs opinions ou votes durant l’exercice de leurs
fonctions. De même, il est interdit d’apporter toute restriction aux déplacements des eurodéputés
se rendant au lieu de réunion de l’Assemblée ou en revenant. Pendant la durée des sessions du
Parlement européen, les représentants disposent d’une immunité qui correspond en fait à une
double protection : irresponsabilité et inviolabilité. L’autorisation du Parlement est requise pour
l’engagement de poursuites judiciaires. Le Parlement est compétent pour lever cette immunité qui
n’est pas susceptible d’être invoquée dans le cas de flagrant délit.
Le Traité d’Amsterdam a donné au Parlement européen le pouvoir de fixer le statut et les condi-
tions générales d’exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec
l’approbation du Conseil statuant à l’unanimité. Le 28 septembre 2005, le Parlement européen a
d’ailleurs pris une décision portant adoption du statut des députés au Parlement européen qui a
notamment fixé l’indemnité parlementaire à 38,5 % du traitement de base d’un juge à la Cour
de justice.
À cette indemnité (environ 7 000 euros bruts mensuels) financée par le budget européen
et soumise à l’impôt communautaire, s’ajoutent plusieurs autres indemnités versées par le bureau
de l’Europarlement qui, elles, ont vocation à financer certaines dépenses liées à l’exercice du
mandat parlementaire.
Ce nouveau régime de rémunération s’est appliqué pour la première fois au Parlement européen
élu en juin 2009. Jusqu’ici les parlementaires européens étaient rémunérés par les Parlements de
leurs États d’origine.
4 L’organisation et le fonctionnement du Parlement

européen
Le Parlement européen tient une session annuelle. Il se réunit de plein droit le second mardi de
mars. En fait, chaque mois, le Parlement européen va tenir une période de session hebdomadaire
du lundi au vendredi. Le Parlement européen peut également siéger en sessions extraordinaires. Il
peut être convoqué exceptionnellement à la demande d’une majorité de ses membres, du Conseil
de l’Union européenne ou de la Commission européenne.
Le Parlement européen est compétent pour désigner en son sein son président et son bureau. Le
bureau du Parlement est composé du président, de quatorze vice-présidents, et de cinq questeurs
qui sont chargés de responsabilités administratives et financières concernant directement les parle-
mentaires et qui disposent d’une voix consultative. Comme les autres membres du bureau, le
Président du Parlement européen est élu pour deux ans et demi. Le bureau du Parlement désigne
le secrétaire général du Parlement qui assure la direction des services du Parlement.
La conférence des présidents, qui réunit les présidents des groupes politiques et le président du
Parlement, détermine l’organisation des travaux du Parlement et l’ordre du jour des sessions.
■ Les commissions
Le Parlement européen comporte vingt commissions permanentes qui préparent les travaux en
sessions plénières (commission des affaires étrangères, commission du développement, commis-
sion des budgets...). De plus, le Parlement européen a la faculté de créer des commissions tempo-
raires qui seront chargées de problèmes spécifiques. Ces commissions ne peuvent être instituées
pour une période supérieure à 12 mois, sauf prolongation. Le système d’interception ÉCHELON
en 2000 ou encore le problème du changement climatique en 2007 ont fait l’objet de commis-
sions de ce type. Enfin, l’Europarlement a le pouvoir d’instituer des commissions d’enquête à la
demande d’un quart de ses membres.
Ces commissions d’enquête ont vocation à examiner « les allégations d’infraction ou de mauvaise
administration dans l’application du droit de l’Union, sauf si les faits allégués sont en cause devant
une juridiction et aussi longtemps que la procédure juridictionnelle n’est pas achevée » (art. 226
du TFUE).
Le Traité sur l’Union européenne ajoute que « l’existence de la Commission temporaire d’enquête
prend fin par le dépôt de son rapport ». On notera que le règlement intérieur du Parlement euro-
péen avait déjà attribué à l’Assemblée la faculté de constituer des commissions d’enquêtes.
D’autre part, le règlement du Parlement européen indique que ce dernier peut créer des commis-
sions parlementaires mixtes avec les parlements de pays associés à l’Union européenne ou de pays
avec lesquels des négociations d’adhésion sont engagées. Enfin, il est permis au Parlement euro-
péen de créer des délégations interparlementaires qui entretiennent des rapports avec les parle-
ments d’autres États et avec des organisations internationales.
Le Parlement européen fixe librement son règlement intérieur comme son ordre du jour, ce qui est
révélateur de l’autonomie évidente dont il bénéficie.
■ Les groupes politiques

Les eurodéputés siègent en groupes politiques transnationaux. Ils se regroupent non par nationa-
lité mais en fonction de leurs options politiques. Pour constituer un groupe politique, il faut au
minimum 20 députés européens originaires d’au moins six États membres de l’Union européenne.
Les groupes politiques sont représentés par leurs présidents respectifs à la Conférence des Prési-
dents. En séance plénière, le président d’un groupe politique doit exposer les positions de son
groupe sur les questions traitées.
Le Traité de Maastricht sur l’Union européenne a reconnu un rôle important à ces groupes politi-
ques plurinationaux qui possèdent leur propre secrétariat. Ils sont importants en tant que « facteur
d’intégration au sein de l’Union. Ils contribuent à la formation d’une conscience européenne et à
l’expression de la volonté publique des citoyens de l’Union ». Le Traité de Nice a prévu que le
Conseil de l’Union européenne déterminera à la majorité qualifiée, en codécision avec l’Europarle-
ment, le statut des partis politiques au niveau européen.
Depuis le 4 novembre 2003, les formations politiques européennes bénéficient d’une base légale
(règlement CE nº 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relatif au
statut et au financement des partis politiques au niveau européen).
■ Les élections européennes de juin 2009

À l’issue des élections européennes de juin 2009, qui ont été caractérisées par une abstention
massive, en légère progression par rapport à 2004, le Parti populaire européen (PPE) conserve
largement sa place de premier groupe à Strasbourg. Ce parti, qui regroupe les conservateurs et
les chrétiens-démocrates européens, obtient 265 sièges. Le PPE se place devant l’Alliance progres-
siste des socialistes et des démocrates (S&D, 184 sièges) issue du Parti socialiste européen (PSE),
lequel PSE est sorti réellement affaibli des élections européennes de juin 2009. Avec 84 sièges,
l’Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (ALDE) demeure le troisième groupe poli-
tique le plus important au sein du Parlement européen. Le groupe des Verts progresse par
rapport au scrutin de 2004 et se retrouve au coude à coude avec un nouveau groupe, le groupe
antifédéraliste des Conservateurs et Réformistes européens (ECR) qui dispose de 54 sièges. Le
groupe de la Gauche unitaire européenne (GUE, 35 sièges) dépasse de peu celui de l’Europe
pour la liberté et la démocratie (EFD/ELD, eurosceptiques). Enfin, les députés non inscrits sont au
nombre de 27.
En vertu d’un accord passé entre le PPE et le PSE, le socialiste espagnol Josep Borrell a assuré la
présidence de l’Assemblée pendant la première moitié de la législature issue des élections euro-
péennes de juin 2004, puis a laissé la place à un conservateur du PPE, l’allemand Hans-Gert Potte-
ring, en 2007. Cet accord a été reconduit en 2009 et a permis à l’ancien premier ministre polonais
Jerzy Buzek, candidat du PPE, de succéder, le 14 juillet 2009, au social-démocrate allemand
Hans-Gert Pöttering.
Ces deux grands partis (PPE et PSE) s’étaient déjà partagé la présidence de l’Assemblée entre 1979
et 1999. Aux termes d’un accord en vigueur depuis plusieurs législatures, les socialistes du PSE et
les conservateurs du PPE alternent au perchoir de l’Assemblée de Strasbourg tous les deux ans et
demi : la première moitié du mandat de cinq ans est généralement exercée par un socialiste, la
seconde moitié par un démocrate-chrétien. En revanche, en juillet 1999, le PPE et les libéraux se
sont mis d’accord pour se partager la présidence (de cinq ans) de l’Assemblée européenne ; le
président du groupe libéral, l’Irlandais Pat Cox, devant succéder à la centriste française Nicole
Fontaine pour la seconde moitié du mandat. Cet accord entre les chrétiens-démocrates et les libé-
raux a été présenté comme un « accord constitutif » pour le partage de la présidence et non pas
comme une « coalition politique ».
Toutefois, force est de reconnaître que cet accord est venu bouleverser les données traditionnelles
du jeu parlementaire européen. Le pacte conclu entre les libéraux et les conservateurs vient tran-
cher avec la logique consensuelle qui prévalait jusqu’ici pour la désignation des candidats au
perchoir.
Avec cette rupture de l’alliance historique entre le PSE et le PPE, le Parlement européen s’était,
pour la première fois de son histoire, scindé idéologiquement entre une majorité et une opposi-
tion, même si aucun des deux blocs ne disposait de la majorité absolue. Mais en pratique, de
1999 à 2004, c’est au gré des dossiers que les alliances ont pu se conclure. En effet, d’une
manière générale, les libéraux ont gardé une certaine liberté de voter sur les textes. Ils ont voté
avec les sociaux-démocrates, les Verts et les communistes sur les questions de société mais avec
le PPE et la droite souverainiste sur les questions économiques.
Par ailleurs, on soulignera que le Parlement européen est le plus grand employeur d’interprètes du
monde compte tenu de l’existence de vingt-trois langues officielles. Pour chaque réunion,
trente-trois à trente-cinq interprètes sont requis. En effet, le 3 septembre 2001, le bureau du
Parlement européen a décidé de maintenir le multilinguisme intégral après l’élargissement de
La composition du Parlement européen élu en 2009
5 Les compétences du Parlement européen

Nous examinerons successivement les compétences budgétaires, les pouvoirs de contrôle politique
et les attributions législatives du Parlement européen.
■ Les attributions budgétaires du Parlement européen

Le Parlement européen dispose de compétences importantes en matière budgétaire même s’il
n’est pas compétent – à la différence des Parlements nationaux – pour voter annuellement les
recettes du budget.
Le Parlement européen est habilité à rejeter globalement le budget. En 1980 et en 1985, le

budget a été rejeté par le Parlement qui a donc exigé l’établissement d’un nouveau projet de
budget. Un système de douzièmes provisoire fut mis en place en attendant l’adoption du budget.
Le Parlement européen détient un pouvoir de contrôle budgétaire a posteriori. C’est la fameuse
procédure de « décharge » à la Commission européenne de l’exécution du budget.
Le 17 décembre 1998, le Parlement européen n’a pas accordé la décharge à la Commission euro-
péenne sur l’exécution du budget général des Communautés pour l’exercice 1996. Il a effective-
ment rejeté, par 270 voix contre 225 et 23 abstentions, la décharge budgétaire qui devait cons-
tater la bonne exécution du budget 1996 de l’Union. L’Europarlement a sanctionné la
Commission de Bruxelles pour sa mauvaise gestion dans des affaires de fraude et d’irrégularités.
C’est ce refus de décharge qui a conduit à la grave crise européenne de 1999, une crise sans
précédent dans l’histoire de la construction européenne. L’Europarlement avait déjà refusé
d’accorder la décharge, en 1984, pour l’exercice 1982 ; mais l’affaire s’était arrêtée là.
Le Parlement européen peut demander à entendre la Commission européenne sur l’exécution des
dépenses ou le fonctionnement des systèmes de contrôle financier. La Commission doit mettre
tout en œuvre pour donner suite aux observations des parlementaires européens. Elle doit faire
un rapport sur les mesures prises à la lumière de ces observations et notamment sur les instruc-
tions données aux services chargés de l’exécution du budget.
Le Traité de Lisbonne de 2007 accroît les pouvoirs budgétaires du Parlement européen en suppri-
mant la distinction entre les « dépenses obligatoires » (essentiellement les dépenses agricoles qui
représentent environ 60 % du budget) et les « dépenses non obligatoires » (toutes les autres
dépenses). Le Conseil et le Parlement détermineront désormais, dans le cadre de la procédure
législative ordinaire, la totalité des dépenses. La procédure budgétaire est nettement simplifiée
avec une seule lecture par institution et un calendrier plus resserré.
La procédure budgétaire annuelle prévoit effectivement que le budget est adopté après une seule
lecture au Conseil et au Parlement européen, avec, en cas de désaccord, un Comité de concilia-
tion chargé d’approuver un projet commun. Cependant, si un accord est intervenu au sein du
Comité entre les représentants du Parlement et ceux du Conseil, mais que ce dernier le rejette, le
Parlement européen pourra statuer définitivement à la majorité des trois cinquièmes en reprenant
tout ou partie des amendements adoptés par lui en première lecture. Dans le cas où il ne parvien-
drait pas à confirmer un de ses amendements à cette majorité, le budget sera adopté sur la base
de l’accord du Comité de conciliation. Enfin, dans l’hypothèse d’un rejet du projet commun du
Comité par le Conseil et le Parlement ou dans le cas d’une approbation par le Conseil et d’un
rejet par le Parlement, un nouveau projet de budget devra être présenté par la Commission
européenne.
■ Les pouvoirs de contrôle politique du Parlement européen

Le Parlement européen dispose d’un important pouvoir de contrôle politique sur la Commission
européenne et le Conseil de l’Union européenne. Le Parlement participe à la désignation des
membres de la Commission européenne. Cette désignation doit être approuvée par le Parlement
européen par un vote d’investiture. C’est le Traité de Maastricht qui a institué cette procédure
d’investiture qui est de nature à renforcer la légitimité démocratique de la Commission
de Bruxelles.
a) La censure
L’Assemblée a le pouvoir d’adopter une motion de censure à l’encontre de la Commission euro-
péenne. La censure est le plus important des pouvoirs dont disposent les députés européens pour
assurer le contrôle démocratique de l’Union européenne. Contrairement à l’Assemblée nationale
en France, les eurodéputés ont la possibilité d’exercer ce droit sans risquer que leur Assemblée ne
fasse l’objet d’une dissolution. Pour être recevable, une motion de censure doit être déposée
auprès du président du Parlement européen par au moins un dixième des eurodéputés. Elle doit
également être motivée. En cours de mandat de la Commission, le Parlement européen peut
renverser la Commission européenne à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la
majorité des membres qui le composent. Cette procédure, qui s’inspire des techniques du parle-
mentarisme, était déjà prévue par le Traité de Rome. Jusqu’à présent, aucune motion de censure
n’a pu conduire au renversement de la Commission européenne.
Si la motion de censure est adoptée, la Commission européenne doit démissionner
collectivement. Il n’est pas possible de sanctionner un commissaire européen individuellement,
son comportement dans l’exercice de ses fonctions étant imputable à l’institution tout entière. La
Commission censurée gère les affaires courantes jusqu’à ce qu’une nouvelle Commission soit dési-
gnée. Depuis l’élection de l’Europarlement au suffrage universel direct, en 1979, plusieurs motions
de censure ont été présentées. Mais aucune n’a pu être adoptée. Les deux premières motions de
censure furent déposées le 15 février 1990 et le 11 juillet 1991 par le Groupe des droites euro-
péennes. Ces motions, qui concernaient la politique agricole commune, n’ont recueilli respective-
ment que 16 et 8 voix. Le 17 décembre 1992, une nouvelle motion fut déposée par le député vert
Paul Lannoye afin de censurer la Commission pour ses positions prises dans les négociations du
GATT. Cette motion de censure a obtenu 96 voix. Le 20 février 1997, une motion de censure
présentée par le socialiste belge José Happart, qui contestait la gestion du dossier de la « vache
folle » par Bruxelles, n’a pu obtenir que 118 voix. Enfin, le 11 janvier 1999, une motion de
censure a été déposée par le groupe des indépendants pour l’Europe des Nations (IEDN). Cette
motion, déposée à l’initiative de l’eurodéputé Hervé Fabre-Aubrespy, a été signée par
soixante-neuf représentants des huit groupes politiques du Parlement de Strasbourg. Ces derniers
soutenaient que l’exécutif bruxellois portait une responsabilité dans des cas de fraudes et de
mauvaise gestion du budget européen. Comme les précédentes, cette motion de censure, qui
avait obtenu le soutien d’eurodéputés de diverses nationalités et appartenances politiques, fut
repoussée. Mais la censure n’a été rejetée que par 293 voix contre 232 et 27 abstentions, soit
moins de la majorité absolue de 314 voix.
C’était la première fois qu’un texte de censure parvenait à obtenir un score aussi important. La
Commission européenne est sortie très affaiblie de cette épreuve. Les eurodéputés ont alors
décidé la création d’un comité d’experts indépendants « chargé d’examiner la façon dont la
Commission décèle et traite les cas de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme ». En
mars 1999, la Commission Santer a été amenée à démissionner collectivement à la suite de la
publication du premier rapport de ce comité qui a stigmatisé les dérives généralisées de la
gestion de l’exécutif européen.
De la même manière qu’il a contraint en 1999 la Commission à démissionner, le Parlement euro-
péen a obligé en octobre 2004 le président de la Commission José Manuel Barroso à revoir la
composition de son équipe. José Manuel Barroso, dont la Commission risquait de ne pas être
investie par le Parlement européen, a cédé aux eurodéputés et a demandé, le 27 octobre 2004,
un report du vote d’investiture par l’Assemblée européenne. La menace d’un vote négatif a effec-
tivement conduit le président de l’exécutif bruxellois à demander un délai d’un mois pour
présenter une nouvelle équipe. Cette décision a constitué incontestablement une autre grande
victoire de l’institution strasbourgeoise.
Enfin, le 8 juin 2005, le Parlement européen a nettement rejeté une motion de censure déposée le
12 mai 2005 par 66 députés eurosceptiques contre la Commission et visant plus particulièrement
le président de la Commission lui-même. Cette motion fut dénoncée par tous les groupes
politiques.
b) Les autres modes de contrôle

Le Parlement exerce aussi un contrôle politique au moyen de questions orales ou écrites que les
eurodéputés vont soumettre à la Commission, au Conseil de l’Union européenne ou encore au
Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ces questions
interviennent à l’occasion de chaque période de session du Parlement européen. Le Parlement
européen a organisé un « temps des questions » sur le modèle de celui établi à la Chambre des
Communes.
S’agissant de la politique étrangère et de sécurité commune, le Parlement européen peut aussi
formuler des recommandations à l’attention du Haut représentant de l’Union pour les affaires
étrangères et la politique de sécurité. Il procède deux fois par an à un débat sur les progrès
réalisés dans la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la poli-
tique de sécurité et de défense commune. Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étran-
gères et la politique de sécurité informe le Parlement européen de l’évolution de la politique étran-
gère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune. « Il veille à ce
que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération » (article 36 du TUE).
D’autre part, le contrôle politique du Parlement européen intervient par l’examen des nombreux
rapports que la Commission européenne doit adresser au Parlement européen (rapport annuel
sur l’activité du Conseil de l’Union européenne, rapport sur chaque Conseil européen, rapport
annuel sur la mise en œuvre du budget).
Par ailleurs, le Parlement européen peut constituer, on l’a déjà dit, une « commission
d’enquête ». En juillet 1996, l’Assemblée de Strasbourg a mis en place une commission
d’enquête parlementaire pour rechercher les responsabilités dans la propagation du virus ESB
(l’épizootie d’encéphalopathie spongiforme bovine). Plus récemment, en juin 2007, la crise de la
compagnie d’assurances « Équitable Life » a donné lieu à la création par le Parlement européen
d’une commission d’enquête.
Le Parlement européen a également le droit de recevoir des pétitions. Dans son article 227, le
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) stipule que « tout citoyen de l’Union
ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État
membre, a le droit de présenter à titre individuel ou en association avec d’autres personnes, une
pétition au Parlement européen sur un sujet relevant des domaines d’activité de l’Union et qui le
ou la concerne directement ». La pétition doit porter sur un sujet relevant du droit de l’Union
européenne et faire référence à un acte juridique. Elle peut aussi porter sur un principe du droit
de l’Union européenne ou sur un des objectifs de l’Union.
Une commission parlementaire des pétitions est chargée d’instruire les requêtes envoyées à
l’Assemblée de Strasbourg. Cette commission des pétitions, qui a été mise en place en 1987,
reçoit environ 1 500 pétitions par an. La protection de l’environnement, le respect des droits de
l’homme figurent au nombre des thèmes qui font fréquemment l’objet de pétitions.
Le Parlement européen procède à la nomination d’un médiateur qui est habilité à recevoir des
plaintes. Celles-ci peuvent émaner de « tout citoyen de l’Union ou de toute personne physique
ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre et relatives à des cas de
mauvaise administration dans l’action des institutions, organes ou organismes de l’Union, à
l’exclusion de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’exercice de ses fonctions »
(art. 228 du TFUE).
Lorsque le médiateur vient à constater un cas de mauvaise administration, il saisit l’institution

concernée qui dispose d’un délai de 3 mois pour répondre. Il transmet ensuite un rapport au
Parlement de Strasbourg et à l’institution concernée. Le plaignant est également informé du
résultat de l’enquête du médiateur.
Le médiateur européen a en quelque sorte pour mission d’être un contrepoids à l’administration
et à la bureaucratie européenne. Il doit travailler en collaboration avec la Commission des pétitions
du Parlement européen. Ce médiateur, qui est élu pour cinq ans, va procéder aux enquêtes et
rédiger un rapport pour le Parlement européen. Il présente chaque année un rapport au Parlement
européen sur les résultats de ses enquêtes.
On remarquera que si la faculté pour le Parlement européen de recevoir des pétitions existait déjà,
avant le Traité de Maastricht, et cela dans le règlement intérieur du Parlement, il en va différem-
ment pour l’institution du médiateur que l’on doit au Traité de Maastricht. Le médiateur a le
même rang qu’un juge de la Cour de justice de l’Union européenne.
C’est le Parlement européen qui détermine le statut du médiateur européen ainsi que les condi-
tions générales d’exercice de ses fonctions après avis de la Commission et avec l’acceptation du
Conseil statuant à la majorité qualifiée. Le médiateur peut être déclaré démissionnaire par le juge
communautaire, à la demande du Parlement de Strasbourg, s’il ne remplit plus les conditions
nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou s’il est l’auteur d’une faute grave. Il doit exercer ses
fonctions en toute indépendance.
L’actuel médiateur est le Grec Nikiforos Diamandouros, ancien médiateur national de la Répu-
blique grecque. Il a succédé, en avril 2003, à Jacob Söderman et a été réélu le 20 janvier 2010.
En 2007, le médiateur a reçu 3 211 plaintes, 303 ayant nécessité l’ouverture d’une enquête.
L’augmentation des plaintes adressées au médiateur témoigne, selon Nikiforos Diamandouros, de
la vitalité de la démocratie dans l’Union européenne.
Ce dernier a précisé, en décembre 2004, que sa mission consistait à promouvoir la Charte des
droits fondamentaux de l’Union européenne et à permettre aux citoyens européens de bénéficier
d’une bonne et « courtoise » administration.
Enfin, le Parlement européen a le pouvoir de recourir à la Cour de justice dans l’hypothèse où la
Commission européenne ou le Conseil de l’Union européenne s’abstenait de statuer. Cette possi-
bilité du « recours en carence », qui reste rare en pratique, existait déjà dans le Traité de Rome.
C’est à la demande du Parlement européen que le juge communautaire a été amené à constater
la carence du Conseil à propos de l’adoption d’une politique commune des transports (arrêt du
22 mai 1985, Parlement/Conseil, Aff. 13/83).
De plus, dans un jugement du 22 mai 1990, la Cour de justice a reconnu au Parlement le droit
d’accéder à la Cour en vue d’obtenir l’annulation d’un acte qui porterait atteinte aux prérogatives
parlementaires. Le Traité de Maastricht est venu constitutionnaliser en quelque sorte cette jurispru-
dence. Le Traité de Nice a ensuite conféré à l’Europarlement le pouvoir de saisir la Cour de justice
dans les mêmes conditions que la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne ou
les États membres pour qu’elle puisse se prononcer sur les recours pour incompétence, violation
des formes substantielles, violation du Traité ou du droit dérivé, ou détournement de pouvoir. Le
Traité signé à Nice le 26 février 2001 a permis également au Parlement européen de saisir la Cour
de justice de la compatibilité d’un accord international avec le Traité.
■ Les attributions législatives du Parlement européen

Les compétences législatives de l’Assemblée s’exercent selon plusieurs procédures. Mise en place
par l’Acte unique de 1986, la procédure de coopération, qui octroyait au Parlement européen un
droit de veto suspensif et un pouvoir d’amendement, a été supprimée par le Traité de Lisbonne.
Depuis le Traité d’Amsterdam, elle ne concernait que quelques décisions prises dans le cadre de
l’Union économique et monétaire (UEM).
a) La procédure de consultation simple

En tant qu’organe consultatif, le Parlement européen donne des avis sur les projets d’actes juridi-
ques. Cette consultation du Parlement européen par le Conseil de l’Union européenne présente
un caractère obligatoire dans certaines hypothèses prévues par les traités. En l’absence d’avis de
l’Assemblée européenne, le Conseil de l’Union européenne n’est pas habilité à prendre une déci-
sion. La Cour de justice sanctionne le non-respect de cette procédure de l’avis consultatif obliga-
toire. Elle considère que le Conseil de l’Union européenne, avant de statuer, doit avoir épuisé
« toutes les possibilités d’obtenir l’avis préalable du Parlement ». Cela étant précisé, l’avis consul-
tatif obligatoire n’a pas pour effet de lier le Conseil de l’Union européenne et cela à la différence
de « l’avis conforme ». Cette procédure n’est pas modifiée par le Traité de Lisbonne.
b) La procédure législative ordinaire

La procédure de codécision, instaurée par le Traité de Maastricht, et dorénavant appelée procé-
dure législative ordinaire, s’inspire des rapports qui s’établissent dans le cadre de la procédure
législative allemande entre le Bundesrat et le Bundestag. Cette procédure figurait déjà dans le
projet de Traité du Parlement européen, le fameux projet Spinelli adopté à une très large majorité
par le Parlement européen, le 14 février 1984.
Cette procédure, qui cherche à mettre le Parlement européen sur un pied d’égalité avec le
Conseil, a été simplifiée depuis le Traité d’Amsterdam. Elle donne la possibilité à l’Europarlement
de s’opposer au vote du texte par le Conseil de l’Union européenne, à l’issue de deux lectures et
d’une tentative de conciliation.
Il appartient à la Commission de présenter une proposition au Parlement et au Conseil. Le Parle-
ment européen vote en première lecture et à la majorité simple un avis sur le texte. Le Conseil de
l’Union européenne, saisi du texte éventuellement amendé par les députés européens, va arrêter
une position commune.
Le Parlement européen doit se prononcer en seconde lecture sur cette position commune et peut
à nouveau l’amender.
La procédure de conciliation sera ouverte dans le cas où le Conseil décide de ne pas retenir les
amendements adoptés en seconde lecture par le Parlement européen. Un comité de conciliation,
qui associe les membres du Conseil ainsi qu’un nombre équivalent d’eurodéputés, a pour objectif
de trouver un compromis. En cas de désaccord persistant, la proposition d’acte est réputée non
adoptée.
Depuis le Traité de Maastricht, la procédure de codécision s’applique notamment pour la plupart
des matières concernant le marché intérieur, la santé, la culture et la protection des
consommateurs.
Le Traité d’Amsterdam a procédé à l’extension du champ d’application de la procédure de codéci-
sion (politique sociale, transports, lutte contre la fraude, citoyenneté européenne...). En faisant de
cette procédure la règle quasiment générale, le Traité d’Amsterdam a renforcé la responsabilité de
l’assemblée de Strasbourg.
Le Traité de Nice, quant à lui, est venu également étendre la procédure de codécision à de
nouvelles matières. Il a notamment prévu l’extension de cette procédure à la coopération judiciaire
civile et à la politique industrielle.
Le Traité de Lisbonne signé en décembre 2007 a encore étendu le champ d’application de la
procédure de codécision, laquelle devient la « procédure législative ordinaire » (art. 294, TFUE).
Elle s’applique aux nouveaux domaines de compétence de l’Union européenne (notamment
l’espace, le sport, la propriété intellectuelle et la protection civile).
Cette procédure entraîne l’application de la majorité qualifiée au sein du Conseil et de la codéci-
sion au sein du processus d’adoption d’un acte législatif par le Parlement européen et le Conseil.
Lorsque la procédure législative spéciale s’applique, le Conseil se prononce soit à l’unanimité,
soit à la majorité qualifiée, après consultation ou approbation du Parlement européen.
c) La procédure d’approbation
Avec le Traité de Lisbonne, la procédure « d’avis conforme », qui confère au Parlement européen
un véritable droit de veto, est désormais appelée « procédure d’approbation » et étendue. L’Acte
unique européen de 1986 avait réservé cette procédure à deux secteurs : les accords d’association
et les accords d’adhésion.
Le Traité sur l’Union européenne signé à Maastricht en février 1992 a largement étendu l’applica-
tion de cette procédure, qui donne un réel pouvoir de blocage au Parlement européen, aux
domaines suivants :
– certaines dispositions relatives au statut du Système européen des Banques Centrales (SEBC) ;
– la création du fonds de cohésion (instrument financier mis en place en mai 1994 pour aider les
pays membres les moins favorisés à développer leurs infrastructures) ;
– l’organisation, les objectifs et les principes applicables aux fonds structurels ;
– la procédure électorale uniforme pour le Parlement européen ;
– la conclusion de certains accords internationaux (accords créant un cadre institutionnel spéci-
fique en organisant des procédures de coopération, ou ayant des implications budgétaires nota-
bles, ou impliquant une modification d’un acte adopté selon la procédure de codécision).
Le Traité de Maastricht a précisé que « l’avis conforme » est toujours rendu à la majorité des
suffrages exprimés à l’Assemblée de Strasbourg, sauf dans le cas de l’adhésion de nouveaux États
membres.
Le Traité d’Amsterdam a accordé, quant à lui, aux eurodéputés une procédure « d’avis conforme »
sur les sanctions applicables à un État membre en cas de violation grave des droits fondamentaux.
Ce même Traité a remplacé la procédure d’avis conforme par la procédure de codécision dans le
domaine des dispositions qui facilitent l’exercice du droit de séjour et de circulation des citoyens
Le Traité de Lisbonne a confirmé l’avis conforme préalable à l’adoption du « cadre financier
pluriannuel » des dépenses budgétaires de l’Union européenne (art. 312 du TFUE). Il accorde
également le droit d’approbation au Parlement européen pour un certain nombre d’accords inter-
nationaux. L’Europarlement doit aussi approuver l’usage par le Conseil de la « clause de flexibi-
lité », laquelle clause permet une action de l’Union en l’absence de base juridique (art. 352 du
TFUE).
La Cour de justice CHAPITRE
La Cour de justice assure le respect du droit européen. Elle a joué un rôle décisif
6
dans le développement de ce droit.
Elle est l’instance juridique suprême de l’Union européenne.
L’existence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a fait de la Communauté

européenne une « Communauté de droit » selon l’expression qu’utilisait l’ancien président de la
Commission européenne, Walter Hallstein. Créée à l’origine par le Traité CECA, la Cour de
justice des Communautés européennes (CJCE) est devenue l’organe juridictionnel commun aux
trois Communautés européennes. Avec le Traité de Lisbonne de 2007, la « CJCE » a changé de
« dénomination » et est devenue la « Cour de justice de l’Union européenne », laquelle
comprend plusieurs juridictions : la Cour de justice, le Tribunal et les tribunaux spécialisés dans
certaines matières.
1 Le rôle de la Cour de justice

La Cour de justice, qui siège à Luxembourg, a vocation à garantir le respect du droit de l’Union
européenne. Elle assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des Traités. Elle
est compétente de plein droit dans tous les cas prévus par les Traités. On soulignera qu’aucune
acceptation de compétence des États membres n’est nécessaire.
De plus, « les États membres s’engagent à ne pas soumettre un différend relatif à l’interprétation
ou à l’application du présent Traité à un mode de règlement autre que ceux prévus par celui-ci ».
Par conséquent, le juge communautaire est titulaire d’une compétence exclusive.
La Cour, qui est à la fois une juridiction administrative et une juridiction judiciaire, est dotée de
compétences diversifiées. Elle remplit une fonction consultative en rendant des avis sur la
compatibilité des accords externes avec le Traité sur le fonctionnement de l’Union. Elle remplit
également une fonction juridictionnelle.
En vertu de l’article 267 du TFUE (ex-234 du Traité CE), la Cour de justice interprète le droit de
l’Union européenne sur renvoi préjudiciel des juridictions nationales, auxquelles ses décisions
s’imposent. Cet article, qui est à l’origine d’une « révolution silencieuse » selon l’expression
de Renaud Dehousse, lui permet d’assurer l’uniformité de l’application du droit dans l’Union.
La Cour de justice a joué un rôle considérable dans le développement du droit européen et s’est
progressivement imposée comme « la Cour suprême d’une fédération européenne potentielle »
(Philippe Moreau Defarges). En effet, par sa jurisprudence, la Cour européenne de Justice participe
pour une part importante à l’établissement d’un « système juridique communautaire de type
fédéral ». Il convient ici d’insister sur deux grands arrêts de la Cour de justice qui datent des
années soixante : l’arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963 (Aff. 26/62) et l’arrêt Costa c/ENEL
du 15 juillet 1964 (Aff. 6/64).
Dans l’arrêt Van Gend en Loos, le juge communautaire a estimé que « (...) le Traité CEE constitue
plus qu’un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre États contractants (...) ».
D’après cette décision de 1963, la Communauté constitue « un nouvel ordre juridique de droit
international dont les sujets sont non seulement les États membres mais leurs ressortissants ».
Ensuite, dans son arrêt Costa c/ENEL, le juge communautaire a affirmé qu’« à la différence des
Traités internationaux ordinaires, le Traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré
au système juridique des États membres (...) ».
Dans ces premières grandes décisions, le juge communautaire a inauguré une méthode d’inter-
prétation dite systématique. Selon cette méthode, le juge se réfère au système global des Traités
pour préciser le sens de chaque disposition particulière. La Cour de justice pratique également
l’interprétation dite téléologique ou encore finaliste. Cela signifie que le juge communautaire
interprète les dispositions des Traités en fonction des objectifs qu’elles doivent réaliser, en fonction
de leur finalité. C’est la méthode la plus souvent utilisée par la Cour.
La Cour de justice privilégie les méthodes systématique et téléologique au détriment de l’inter-
prétation littérale. Comme on a pu l’écrire, cette juridiction internationale, qui joue un rôle fonda-
mental dans le processus d’intégration, se rapproche aussi des cours constitutionnelles
européennes.
2 La composition de la Cour et le statut de ses membres

La Cour de justice de l’Union européenne est formée d’un juge par État membre ainsi que d’avo-
cats généraux. Les avocats généraux jouent le rôle des « commissaires du gouvernement » auprès
CHAPITRE 6 – La Cour de justice 93
du Conseil d’État français. Ils sont chargés de présenter publiquement, en toute impartialité et en
toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires soumises à la Cour de justice, en
vue d’assister celle-ci dans l’accomplissement de sa mission. En principe, leurs conclusions sont
publiées en même temps que l’arrêt de la Cour.
La Cour de Luxembourg n’est pas tenue de suivre les conclusions de son avocat général.
Les juges, comme les avocats généraux, sont nommés d’un commun accord pour six ans par les
gouvernements des États membres de l’Union européenne. Ils doivent être reconnus pour leurs
compétences et offrir toutes les garanties d’indépendance. Le Traité de Lisbonne a prévu qu’un
« comité des sages » (composé d’anciens membres de la Cour, du Tribunal ou des juridictions
suprêmes des États membres) sera chargé de rendre un avis en vue de la désignation des
membres de la Cour (art. 255, TFUE). Le mandat des membres de la Cour peut être reconduit. Il
est d’ailleurs très courant que les juges exercent deux mandats.
Un renouvellement partiel – qui porte sur huit juges – intervient tous les trois ans ; ce qui a le
mérite de garantir une certaine permanence dans la composition de la Cour européenne
de Justice. Les juges désignent parmi eux, pour un mandat de trois ans, le président de la Cour
de justice. Le mandat de ce dernier est renouvelable.
Avant l’entrée en vigueur du Traité de Nice, les Traités ne formulaient aucune exigence quant à
l’origine nationale des membres de la Cour de justice. Toutefois, on constatait, en pratique, que
chaque juge était ressortissant d’un État de l’Union européenne. Cette « règle non écrite » avait
l’avantage de permettre la représentation de tous les systèmes juridiques de l’Union. Le principe
de la nomination d’un juge par État membre a été clairement inscrit dans le Traité de Nice.
Avant d’entrer en fonction, les membres de la Cour de justice prêtent serment en séance publique
et prennent l’engagement d’accomplir leurs activités en pleine impartialité et en toute conscience
et de s’abstenir de divulguer le secret des délibérations.
Les textes s’efforcent de garantir l’indépendance des juges communautaires. Les fonctions de juge
ou d’avocat général sont incompatibles avec l’exercice d’un mandat politique, d’une charge admi-
nistrative ou d’une activité professionnelle. Les membres de la Cour doivent s’engager à refuser
certaines nominations à l’issue de leur mandat.
Plusieurs pratiques se sont développées dans le but de favoriser l’impartialité des magistrats. Ainsi,
en principe, le président de la Cour européenne de Justice ne confiera pas à un juge une affaire
qui met en cause l’État dont il est originaire. Dans le même ordre d’idée, on s’abstiendra d’attri-
buer à un magistrat des questions préjudicielles posées par les juridictions de son pays d’origine.
Les membres de la Cour européenne de Justice jouissent de privilèges et d’immunités. Ils bénéfi-
cient d’une immunité de juridiction pour les actes accomplis durant l’exercice de leurs fonctions.
Cette immunité, qui est plus large que celle des fonctionnaires et agents de l’Union, peut être
levée par la Cour européenne de Justice siégeant en séance plénière.
Les juges et avocats généraux ne peuvent être relevés de leurs fonctions ou déclarés déchus de
leur droit à pension que s’ils ont cessé de répondre aux conditions requises ou de satisfaire aux
obligations qui découlent de leurs charges.
La Cour de justice nomme son greffier, par vote à bulletin secret, pour un mandat de six ans qui
est renouvelable. Le greffier doit prendre l’engagement d’exercer ses fonctions en pleine impartia-
lité et en toute conscience et de ne rien divulguer du secret des délibérations. Il a la responsabilité
des archives de la Cour et de la publication du Recueil des arrêts et des ordonnances. Il est chargé
d’assurer l’administration générale de la Cour sous l’autorité du président.
3 Le fonctionnement de la Cour de justice

La Cour de justice peut se réunir en trois types de formations de jugement.
Elle peut siéger en formation plénière (vingt-sept juges). C’est du reste la procédure obligatoire
lorsqu’un État membre ou une institution de l’Union européenne qui est partie à l’instance le
demande. Cette formation de jugement s’imposera lorsque l’affaire soumise aux juges présentera
une importance exceptionnelle.
Sinon, la Cour de justice va siéger en formation restreinte, c’est-à-dire en chambres composées de
trois ou cinq juges. Les présidents des chambres à trois juges sont élus pour un an tandis que les
présidents des chambres à cinq juges sont élus pour trois ans.
Le Traité de Nice a permis une réorganisation de la Cour de justice en instituant « une grande
chambre » composée de treize juges et présidée par le président de la Cour. Lorsqu’un État
membre ou qu’une institution partie à l’instance le demandera, la Cour siégera en « grande
chambre ». Ce sera également le cas pour les affaires particulièrement importantes.
La procédure devant la Cour de justice présente plusieurs caractéristiques. Il s’agit d’une procédure
mixte comportant une phase écrite et une phase orale. C’est aussi une procédure contradictoire.
En effet, toute partie mise en cause a la possibilité de présenter ses arguments. Enfin, la procédure
présente un caractère inquisitoire.
Les parties doivent être obligatoirement représentées devant la Cour de justice. Les institutions et
les États membres sont représentés par un agent nommé pour chaque affaire. En ce qui concerne
les autres parties, la représentation est assurée par un avocat appartenant à un barreau d’un des
États membres.
Les décisions de la Cour de Justice prennent la forme d’arrêts ou d’ordonnances. Les arrêts de la
Cour sont rédigés en plusieurs phrases. Ils sont l’expression de la décision de la Cour de justice. Ils
ne peuvent être assortis d’opinion dissidente.
4 Les recours devant la Cour de justice

Plusieurs recours peuvent être portés devant la Cour de justice : les recours préjudiciels, les recours
en annulation, les recours en carence, les recours en manquement, et les recours en responsabilité
extra-contractuelle.
■ Les recours préjudiciels

La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour statuer « à titre préjudiciel » sur
l’interprétation des Traités (TUE et TFUE). Elle est également compétente pour statuer « à titre
préjudiciel » sur la validité et l’interprétation non seulement des actes adoptés par les institutions,
mais aussi (depuis le Traité de Lisbonne) ceux émanant des organes ou organismes de l’Union
européenne (art. 267 alinéa 1er du TFUE).
Lorsqu’à l’occasion d’un litige, un juge national se trouve confronté à une disposition communau-
taire, il peut, pour pouvoir rendre son jugement, renvoyer cette question pour interprétation
devant la Cour de justice.
Notons que la juridiction nationale a l’obligation de surseoir à statuer et de saisir le juge commu-
nautaire lorsque les décisions qu’elle rend ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel. Le
juge national est lié par les conclusions de la Cour européenne de Justice. « Le mécanisme de
renvoi préjudiciel institue donc un véritable dialogue entre juge national et juge communautaire »
(Renaud Dehousse). Cette fameuse technique du renvoi préjudiciel de l’article 267, TFUE
(ex-art. 234, TCE) connaît une utilisation très importante. De 1952 à 1994, plus de 8 600 recours
ont été intentés devant la Cour européenne de Justice. Parmi ces recours, on recense 2 900
demandes préjudicielles provenant de tribunaux nationaux.
Cette importante procédure du renvoi préjudiciel a largement permis à la Cour de garantir l’unité
d’interprétation du droit communautaire. Elle est pour une part importante à l’origine de l’essor
considérable du rôle de la Cour européenne de Justice. Les renvois préjudiciels sont à l’origine de
nombreux grands arrêts de droit communautaire.
Avec le Traité de Lisbonne, la Cour de justice de l’Union européenne acquiert une compétence
préjudicielle générale dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice.
S’agissant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la compétence de la Cour

de Luxembourg pour statuer à titre préjudiciel devient obligatoire. Elle cesse d’être subordonnée
à une déclaration de chaque État membre reconnaissant cette compétence et indiquant les juridic-
tions nationales pouvant la saisir. Le domaine de la police et de la justice pénale entre désormais
dans le droit commun et toutes les juridictions ont la faculté de saisir la Cour de justice de l’Union
européenne. Mais cette pleine compétence ne sera applicable que cinq ans après l’entrée en
vigueur du Traité de Lisbonne.
Le Traité de Lisbonne a également prévu une procédure préjudicielle accélérée qui est applicable
lorsqu’une question préjudicielle est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction
nationale concernant une personne détenue. Dans cette hypothèse, la Cour de Luxembourg doit
statuer dans les plus brefs délais (art. 267 alinéa 4 du TFUE).
■ Les recours en annulation

Les recours en annulation s’inspirent très nettement du recours pour excès de pouvoir existant en
droit administratif français. La Cour de justice de l’Union européenne contrôle la légalité des actes
législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la BCE, autres que les recommandations
et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des
effets juridiques à l’égard des tiers (art. 263, TFUE, ex-art. 230, Traité CE). De plus, dans les deux
mois qui suivent leur publication ou leur notification, « la Cour est compétente pour se prononcer
sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des Traités ou de
toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un État
membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission ».
Par ailleurs, dans les deux mois qui suivent leur publication ou leur notification, toute personne
physique ou morale « peut former (...) un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou
qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la
concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution » (art. 263, TFUE). On
soulignera que le Traité de Lisbonne innove en permettant aux particuliers de saisir la Cour
d’actes réglementaires les concernant directement et ne comportant pas de mesures d’exécution.
« L’institution dont émane l’acte annulé (...) est tenue de prendre les mesures que comporte l’exé-
cution de l’arrêt de la Cour de justice » (art. 266, TFUE, ex-art. 233, Traité CE).
■ Les recours en carence

« Dans le cas où, en violation des Traités, le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil,
la Commission ou la Banque centrale européenne s’abstiennent de statuer, les États membres et
les autres institutions de l’Union peuvent saisir la Cour de justice en vue de faire constater cette
violation » (art. 265, TFUE, ex-232 du Traité CE). On notera que le Traité de Lisbonne vient élargir
le champ d’application de l’article 232 du Traité CE puisque le recours en carence s’appliquera
désormais à la BCE, au Conseil européen ainsi qu’aux « organes et organismes de l’Union ».
L’institution dont l’inertie illégale est constatée doit avoir été préalablement invitée à agir. Le
recours en carence n’est pas recevable si l’institution défaillante n’a pas été préalablement invitée
à agir. Lorsque, à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de cette invitation, l’institution
incriminée n’a pas pris position, le recours juridictionnel peut être intenté dans un nouveau délai
de deux mois.
D’autre part, toute personne physique ou morale peut saisir la Cour de justice pour faire grief à
l’une des institutions de l’Union d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recomman-
dation ou un avis. L’institution, dont la défaillance a été établie, devra prendre les mesures que
comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour européenne de Justice.
■ Les recours en manquement

Ce type de recours permet à la Cour de justice de l’Union européenne de déclarer qu’un État
membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du Traité et du droit dérivé.
La Commission européenne et tout État membre de l’Union peuvent prendre l’initiative de former
un recours en manquement. La Commission de Bruxelles joue un rôle essentiel dans le cadre de
cette procédure, un rôle « d’arbitre ». Il appartient effectivement à « la gardienne des Traités » de
rendre un avis motivé, après que l’État incriminé ait été mis en mesure d’assurer sa défense.
Lorsque le manquement d’un État membre est reconnu par le juge communautaire, l’État en
question a l’obligation de prendre les mesures prévues par l’arrêt de la Cour européenne
de Justice.
Le Traité sur l’Union européenne a permis au juge communautaire de faire condamner l’État
membre récalcitrant au paiement d’une astreinte ou d’une somme forfaitaire. C’est la Commission
européenne qui a le pouvoir de saisir la Cour de justice pour qu’elle prononce les sanctions finan-
cières dans l’hypothèse où l’État membre ne s’est pas conformé aux prescriptions contenues dans
l’arrêt de la Cour.
Cette possibilité de sanctions n’existait pas dans le dispositif initial qui donnait simplement compé-
tence au juge communautaire pour reconnaître que l’État avait manqué à l’une de ses obligations.
L’ancien article 171 du Traité de Rome affirmait : « Si la Cour de justice reconnaît qu’un État
membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent Traité, cet État
est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour de justice ». C’est
la fréquente inertie des pays membres de l’Union dans l’exécution des arrêts de la Cour de justice
qui est à l’origine de la modification de l’article 171 CEE par le Traité de Maastricht.
Pour la première fois de son histoire, la Cour de justice a rendu, le 4 juillet 2000, un jugement qui
contraint un État membre – en l’occurrence la Grèce – au paiement d’une astreinte financière
pour obtenir que ce pays applique le droit communautaire. Le jugement de la Cour a condamné
la Grèce à verser la somme de 20 000 euros par jour jusqu’à ce qu’elle exécute un arrêt rendu le
7 avril 1992.
Dans son arrêt du 12 juillet 2005, la Cour de Luxembourg a condamné, pour la première fois, un
État membre (la France), à la fois à une astreinte et à une amende forfaitaire compte tenu de son
manquement grave et persistant au droit communautaire.
Avec le Traité de Lisbonne, le mécanisme des sanctions pécuniaires (somme forfaitaire et/ou
astreinte) en cas de non-exécution d’un arrêt en manquement est renforcé. Notons également
que la Cour de justice pourra désormais infliger, dès le stade du premier arrêt en manquement,
des sanctions pécuniaires en cas de non-communication à la Commission des mesures nationales
de transposition d’une directive (art. 260, TFUE).
■ Les recours en responsabilité extra-contractuelle

Le juge communautaire peut être saisi en responsabilité extra-contractuelle. La Cour de justice est
compétente pour connaître des litiges relatifs à la réparation des dommages visés à l’article 340
(art. 268, TFUE, ex-art. 235, Traité CE). « En matière de responsabilité non contractuelle, l’Union
doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les
dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions »
(art. 340, TFUE, ex-art. 288, Traité CE).
Dans la pratique, le juge communautaire paraît considérer que la responsabilité de l’Union euro-
péenne ne peut être engagée que pour faute lourde. La Cour européenne de Justice exige que
l’on soit en présence « d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle supérieure de droit
protégeant les particuliers » (CJCE, arrêt du 2 décembre 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schöppens-
tedt/Conseil). La Cour de justice exige également que l’institution européenne en cause ait
« méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s’imposent à l’exercice de ses pouvoirs »
(CJCE, arrêt du 4 octobre 1979, K. s Arkady). Si la responsabilité de l’Union est établie, la Cour de
justice la condamnera à la réparation du dommage.
Selon l’article 270 du TFUE (ex-art. 236, CE), « la Cour de justice est compétente pour statuer sur
tout litige entre l’Union et ses agents dans les limites et conditions déterminées au statut des fonc-
tionnaires de l’Union et le régime applicable aux autres agents de l’Union ».
5 Les domaines d’intervention de la Cour de justice

Avec le Traité de Lisbonne, la compétence de la Cour de Luxembourg s’étend au droit de l’Union
européenne à moins que les traités en décident autrement.
La Cour, qui voit ses compétences renforcées en matière de Liberté, Sécurité et Justice, pourra
désormais statuer sur des recours concernant les visas, l’asile, l’immigration, et les autres politiques
liées à la circulation des personnes. En ces matières, la Cour peut être aujourd’hui saisie par toutes
les juridictions nationales. Elle sera désormais compétente pour se prononcer sur des mesures
d’ordre public dans le cadre de contrôles transfrontaliers.
D’autre part, la Cour de justice de l’Union européenne s’est vue reconnaître une compétence
limitée en matière de PESC. Au titre de l’article 275 du TFUE, la Cour pourra désormais connaître
de recours concernant la légalité des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou
morales prises par le Conseil (interdictions de visa, gels d’avoir...).
Par ailleurs, la Charte des Droits fondamentaux de l’Union européenne, qui acquiert la même
valeur juridique que les traités, intègre « le bloc de constitutionnalité » sur lequel la Cour peut se
prononcer. Toutefois, la Charte n’est pas opposable à plusieurs États membres de l’Union euro-
péenne (Royaume-Uni, Pologne et République tchèque).
On rappellera que le Traité d’Amsterdam a permis à tout individu de saisir la Cour pour des actes
des institutions qu’il estime contraires aux droits fondamentaux.
Notons également que l’article 269 du TFUE a prévu la création d’un droit de recours pour un État
membre de l’Union sanctionné par ses pairs pour violation ou risque de violation grave et persis-
tante des droits fondamentaux, afin de faire vérifier la régularité de la procédure suivie dans le
cadre de l’article 7 du TUE.
6 Le Tribunal
La Cour de justice est assistée d’une juridiction de première instance. En effet, un Tribunal (autre-
fois nommé Tribunal de première instance, TPI) a été institué par une décision prise par le Conseil,
le 24 octobre 1988 et a été installé le 1er septembre 1989. La mise en place de ce Tribunal, qui
était réclamé par la Cour de justice et qui a été créé en application de l’Acte unique européen de
1986, a eu pour objectif de réduire la charge de travail des membres de la Cour de justice.
■ La composition et l’organisation du Tribunal

Le Tribunal compte un juge par pays membres (art. 19 du TUE). Ses membres sont nommés dans
les mêmes conditions que ceux de la Cour de justice. Son président est désigné pour un mandat
de trois ans renouvelable par les membres du Tribunal. À l’exception du président, les membres
du tribunal peuvent être appelés à exercer les fonctions d’avocat général dans certaines affaires.
Ce tribunal, qui siège en principe en chambre de trois ou cinq juges, a son propre greffier et son
personnel. Son règlement intérieur est soumis à l’approbation du Conseil.
■ Les compétences du Tribunal

Initialement, le Tribunal ne pouvait connaître que certaines catégories de recours : ceux des
personnes physiques et morales en matière de concurrence, ou encore ceux des fonctionnaires
contre leurs institutions. Une décision du Conseil de l’Union du 8 juin 1993, complétée en 1994,
est venue étendre la compétence du tribunal à la totalité des recours intentés par des personnes
physiques ou morales.
Avec le Traité de Nice, ce Tribunal est devenu compétent pour connaître des questions préjudi-
cielles dans des matières spécifiques déterminées par le statut de la Cour de justice. Il est aussi
devenu le juge de droit commun pour l’ensemble des recours directs à l’exception du recours en
manquement.
Depuis 2004, il est également compétent pour les recours formés par les États contre tous les
actes de la Commission, et contre les actes du Conseil en matière d’aides d’État.
Le Traité de Lisbonne a encore étendu les compétences du Tribunal qui sera désormais compétent
pour connaître tout recours formé contre les décisions des tribunaux spécialisés.
Les décisions rendues par le Tribunal sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en cassation
devant la Cour de justice. Le pourvoi contre la décision du Tribunal n’a pas en principe
d’effet suspensif et est limité aux seules questions de droit.
Lorsqu’il est fondé, la Cour de justice annule la décision du Tribunal et peut, soit renvoyer l’affaire
pour jugement devant le Tribunal, soit statuer elle-même définitivement sur le litige dans l’hypo-
thèse où l’affaire est en l’état d’être jugée.
La possibilité de former des pourvois contre les décisions du Tribunal présente l’intérêt d’améliorer
la situation du justiciable qui s’adresse à la justice européenne.
Enfin, les décisions du Tribunal peuvent faire l’objet devant la Cour de justice d’un réexamen lors-
qu’elles concernent des recours formés contre des décisions des tribunaux spécialisés ou des
questions préjudicielles en cas de risque sérieux d’atteinte à l’unité ou à la cohésion du droit de

7 Les Tribunaux spécialisés

Selon l’article 257 du TFUE, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la
procédure législative ordinaire, peuvent instituer des tribunaux spécialisés adjoints au Tribunal qui
seront chargés de connaître en première instance de certaines catégories de recours formés dans
des matières spécifiques.
Le Parlement européen et le Conseil statuent par voie de règlements soit sur proposition de la
Commission européenne et après consultation de la Cour de justice, soit sur demande de la Cour
de justice et après consultation de la Commission européenne.
Les membres de ces tribunaux spécialisés sont nommés par le Conseil, statuant à l’unanimité,
et sont choisis parmi des personnes présentant toutes les garanties d’indépendance et possédant
la capacité requise pour l’exercice de fonctions juridictionnelles.
Notons que le règlement portant création d’un tribunal spécialisé détermine les règles relatives à la
composition de ce tribunal et précise l’étendue des compétences qui lui sont attribuées.
Les décisions des tribunaux spécialisés sont susceptibles de faire l’objet d’un pourvoi limité aux
questions de droit ou, lorsque le règlement portant création du tribunal spécialisé le prévoit, d’un
appel portant aussi sur les questions de fait, devant le Tribunal.
En 2005, un Tribunal de la fonction publique communautaire (TFP), qui exerce les compé-
tences du Tribunal en matière de fonction publique, a été créé. Ses décisions peuvent faire l’objet
d’appel devant le Tribunal. Le TFP fait actuellement partie des tribunaux spécialisés prévus par le
Traité de Lisbonne.
Enfin, pour terminer ce chapitre, on soulignera que le nombre d’arrêts rendus en 2009 a été l’un
des plus élevés dans l’histoire de la Cour de justice. La Cour a clôturé 543 affaires en 2009, ce qui
représente une augmentation très nette par rapport à 2008 (495 affaires clôturées en 2008). Il
convient également d’observer que le nombre d’affaires préjudicielles introduites en 2009 est le
plus élevé jamais atteint (302 affaires).
La Cour des comptes CHAPITRE
Elle vérifie la légalité et la régularité des recettes et des dépenses de diverses insti-
7
tutions européennes.
Elle est la gardienne de l’orthodoxie financière.
C’est le Traité de Bruxelles du 22 juillet 1975 qui a créé la Cour des comptes, et cela, à la
demande du Parlement européen. Ce Traité, qui est entré en vigueur le 1er juillet 1977, a réformé
la procédure budgétaire ; il a renforcé les pouvoirs budgétaires de l’Assemblée de Strasbourg.
La Cour des comptes européenne est venue remplacer la Commission de contrôle CEE-CEEA et le
Commissaire aux comptes CECA. La Cour des comptes est devenue une « institution » de l’Union
européenne avec le Traité de Maastricht de 1992. Son statut a été encore renforcé avec le Traité
d’Amsterdam de 1997 qui est venu élargir sa mission de contrôle.
Enfin, le Traité de Lisbonne de 2007 lui reconnaît clairement la qualité d’institution et cela à la
différence du Traité constitutionnel européen. Elle figure désormais dans la liste générale des
institutions.
La Cour des comptes européenne a vocation à examiner les comptes de la totalité des recettes et
des dépenses de l’Union (art. 287 du TFUE). Elle est chargée d’éplucher les centaines de milliers
d’opérations financières des États membres et de leurs institutions. Elle fait état de toutes les
remarques qui lui paraissent opportunes sur la gestion des finances de l’Union dans son rapport
annuel.
La Cour des comptes, qui n’est pas une « juridiction », dispose de pouvoirs très étendus. Elle a son
siège à Luxembourg.
Après avoir examiné la composition et le fonctionnement de la Cour des comptes, nous traiterons
des pouvoirs de la Cour.
1 La composition et le fonctionnement de la Cour

des comptes
La Cour des comptes est composée d’un ressortissant de chaque État membre qui sont nommés
pour six ans par le Conseil après consultation du Parlement européen. Le mandat des membres
de la Cour des comptes est renouvelable.
Le Président de la Cour des comptes est élu par ses pairs pour un mandat de trois ans qui est
également renouvelable. Il veille au bon fonctionnement des services ainsi qu’au bon déroulement
de l’activité de la Cour et représente cette dernière à l’extérieur, notamment pour ce qui concerne
les relations avec les autres institutions de l’Union.
Depuis janvier 2008, le président de la Cour des comptes de l’Union européenne est le Portugais
Victor Manuel da Silva Caldeira qui a succédé à l’Autrichien Hubert Weber. L’ancien président de
la Cour, Bernhard Friedmann, aimait à se considérer comme « l’ultime avocat » du contribuable
européen.
Les membres de la Cour des comptes européenne bénéficient d’un statut qui s’inspire de celui des
membres de la Cour de justice. Les juges de la Cour doivent être choisis parmi des personnalités
appartenant ou ayant appartenu dans leurs pays respectifs aux institutions de contrôle externe ou
possédant une qualification requise pour cette fonction (art. 286 du TFUE).
Les juges de la Cour doivent exercer leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général
de l’Union. Ils ne représentent pas l’État dont ils sont les nationaux. Les membres de la Cour ne
peuvent exercer aucune autre activité professionnelle rémunérée ou non. La cessation des fonc-
tions peut intervenir à la suite d’une démission volontaire ou d’une démission d’office. Dans les
deux hypothèses, le juge sera remplacé pour la durée du mandat restant à courir. Les juges de la
Cour des comptes européenne bénéficient des dispositions du protocole sur les privilèges et
immunités applicables aux membres de la Cour de justice.
Le fonctionnement de la Cour est régi par un principe de collégialité. La Cour des comptes adopte
ses avis et ses rapports annuels à la majorité de ses membres.
La Cour des comptes établit son règlement intérieur, lequel est soumis à l’approbation du Conseil.
Elle emploie environ huit cents fonctionnaires européens.
2 Les compétences de la Cour des comptes

Cette institution, qui apparaît comme « la conscience financière de l’Europe », contrôle la légalité
et la régularité de l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Union européenne. Elle examine
CHAPITRE 7 – La Cour des comptes 105
également les comptes de tout organisme créé par elle. Elle s’assure « de la bonne gestion finan-
cière ». La Cour des comptes fournit au Parlement de Strasbourg et au Conseil « une déclaration
d’assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations
sous-jacentes ». Elle est consultée sur tout projet de l’Union européenne dans le domaine budgé-
taire et financier. La Cour des comptes assiste le Conseil et le Parlement européen dans leurs fonc-
tions de contrôle de l’exécution du budget. Elle est associée à la procédure de décharge à la
Commission européenne que vote l’Assemblée de Strasbourg. Mais si la Cour des comptes euro-
péenne est responsable du contrôle externe du budget général de l’Union, le contrôle interne,
quant à lui, incombe au contrôleur financier de chaque institution.
En dépit de sa dénomination, la Cour des comptes européenne n’est pas dotée de pouvoirs juri-
dictionnels. Elle n’est pas habilitée à poursuivre judiciairement les infractions qu’elle peut être
amenée à découvrir à l’occasion de ses contrôles.
Le contrôle a lieu sur pièces. Au besoin, il peut avoir lieu sur place auprès des institutions de
l’Union européenne et des États membres.
La Cour des comptes européenne établit un rapport annuel après la clôture de chaque exercice ;
rapport qui est transmis aux autres institutions européennes et dont la publication constitue, à
n’en pas douter, l’atout maître de la Cour de Luxembourg. Ce célèbre rapport, qui est publié au
Journal officiel de l’Union européenne, est toujours sérieusement analysé par le Parlement euro-
péen et le Conseil de l’Union. Il précise les domaines où des améliorations sont nécessaires.
L’Assemblée de Strasbourg tient compte de ce rapport lorsqu’elle donne à la Commission euro-
péenne décharge de l’exécution du budget. Dans son rapport annuel relatif à l’exécution du
budget européen pour l’exercice 2009, la Cour des comptes européenne a estimé que les
comptes de l’Union européenne sont « fiables », mais que l’argent dépensé en 2009 par la
Commission, en particulier pour les politiques d’aides aux régions défavorisées de l’Union euro-
péenne, ne l’a pas toujours été à bon escient.
Par ailleurs, la Cour des comptes européenne peut aussi adopter des rapports spéciaux sur toute
question particulière à son initiative ou sur demande d’une autre institution européenne.
Certains des rapports de la Cour des comptes de l’Union européenne ont contribué aux accusa-
tions de mauvaise gestion d’eurodéputés envers la Commission européenne et conduit au dépôt,
en janvier 1999, d’une motion de censure contre l’exécutif communautaire ; une motion de
censure repoussée par l’Europarlement.
Le Traité de Nice a donné la possibilité à la Cour des comptes européenne de créer en son sein
des chambres en vue d’adopter certaines catégories de rapports.
Le Traité d’Amsterdam lui a permis d’intenter des recours en annulation en vue de la sauvegarde
de ses prérogatives. La Cour devra apporter la preuve d’un intérêt à agir.
Le Traité d’Amsterdam a aussi amélioré les pouvoirs d’investigation de la Cour qui peut se livrer à
des vérifications auprès de tout organisme national ou communautaire et de toute personne
physique ou morale gérant des fonds communautaires. Il s’agit de permettre à la Cour des
comptes européenne de lutter plus efficacement contre la fraude au détriment du budget de
l’Union. La Cour peut contrôler les fonds communautaires gérés par des organes externes, y
compris la BEI, qui est l’institution financière de l’Union européenne.
Les actes de la Cour des comptes européenne ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annu-
lation devant la Cour de justice.
Les institutions
de l’Union économique CHAPITRE
et monétaire
La Banque centrale européenne (BCE) est responsable de la stabilité de l’euro. Elle
8
agit de concert avec le Système européen de banques centrales (SEBC), lequel
coexiste actuellement avec l’Eurosystème qui est le système européen des
banques centrales limité à la zone euro. L’Eurogroupe réunit les ministres des
Finances des États de la zone euro.
Depuis que l’Union économique et monétaire est entrée dans sa phase finale, celle de la monnaie
unique, deux institutions ont été mises en place : le Système européen de banques centrales
(SEBC), qui n’est pas doté de la personnalité juridique, et la Banque centrale européenne (BCE).
Le statut de la Banque centrale européenne et le statut du Système européen de banques
centrales ont été adoptés à l’origine dans le cadre d’un protocole annexé au Traité de Maastricht
sur l’Union européenne (protocole nº 3).
Il importe de signaler qu’une « institution provisoire » avait été mise en place, le 1er janvier 1994,
pour préparer la dernière étape de l’UEM. Il s’agissait de l’Institut monétaire européen (IME) qui a
disparu dès la création de la Banque centrale européenne. Cette dernière a repris les fonctions de
l’IME.
Avec le Traité de Lisbonne, la BCE se voit accorder le statut d’institution et l’appellation Eurosys-
tème, qui est l’autorité monétaire de la zone euro, est consacrée. De plus, le Traité de Lisbonne
renforce le poids de l’Eurogroupe, l’instance informelle des pays membres de la zone euro.
Enfin, en 2010, l’Union européenne a mis en place le Fonds européen de stabilité financière
(FESF) pour endiguer la crise de la dette souveraine des pays de la zone euro.
1 Le système européen de banques centrales

et l’Eurosystème
Le Système européen de banques centrales (SEBC) est composé de la Banque centrale européenne
et des banques centrales nationales des États membres, que ces derniers participent ou ne partici-
pent pas à l’Union économique et monétaire (UEM). Le Système européen de banques centrales
est dirigé par les organes de décision de la Banque centrale européenne. Il a essentiellement
pour fonction de définir et de mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union, de conduire les
opérations de change, de détenir et de gérer les réserves officielles de change des États membres
et de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. Le SEBC semble s’inspirer du
modèle de la Bundesbank allemande, la Buba.
« La déclaration d’indépendance du SEBC n’est rédigée avec autant de clarté dans aucun autre
statut de banque centrale, pas même la Bundesbank », a déclaré Alexandre Lamfalussy qui a
présidé l’Institut monétaire européen (IME) jusqu’en 1997. En effet, l’article 7 des statuts du
SEBC interdit à ses dirigeants d’accepter ou de solliciter des instructions du pouvoir politique.
L’Eurosystème rassemble, quant à lui, la Banque centrale européenne et les banques centrales des
États ayant adopté l’euro. Il est l’autorité monétaire de la zone euro. Selon l’article 282 du TFUE,
« la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales des États membres dont la
monnaie est l’euro, qui constituent l’eurosystème, conduisent la politique monétaire de l’Union ».
L’Eurosystème coexistera avec le SEBC tant qu’il y aura des pays membres de l’Union européenne
ne faisant pas partie de la zone euro.
2 La Banque centrale européenne

Avec le Traité de Lisbonne de 2007, la BCE, qui ne figurait pas dans la partie institutionnelle des
précédents traités européens, devient une des institutions de l’Union européenne. Elle est désor-
mais mentionnée dans la liste générale des institutions. Les dispositions institutionnelles la concer-
nant sont regroupées dans l’article 282 du TFUE.
■ Les ressources de la BCE

Elle possède un capital et des ressources propres. Son capital n’est pas souscrit par les États
membres. Il est détenu par les banques centrales nationales selon une clé de répartition faisant
intervenir la part de l’État membre dans la population de l’Union et dans le produit intérieur brut
CHAPITRE 8 – Les institutions de l’Union économique et monétaire 109
de celle-ci. Des ajustements sont opérés tous les cinq ans et chaque fois qu’un nouvel État adhère
à l’Union européenne.
Le 16 décembre 2010, la BCE a décidé de lancer la plus forte augmentation de capital de son
histoire pour faire face aux difficultés de la zone euro. De 5,76 milliards d’euros, le capital de la
BCE sera porté à 10,76 milliards et cela en plusieurs étapes jusqu’à la fin de l’année 2012. Les
11 pays de l’Union européenne qui n’ont pas adopté la monnaie unique participeront à cette
augmentation de capital de grande ampleur.
Les États sont les uniques actionnaires de la BCE par le biais de leurs banques centrales nationales.
La Bundesbank, la banque centrale allemande, est le premier actionnaire de la BCE, la Banque
de France arrive en seconde position.
■ Les organes de la BCE

Les organes de décision de la Banque centrale européenne sont au nombre de deux : le Conseil
des gouverneurs et le directoire. Le directoire est composé d’un président, d’un vice-président et
de quatre autres membres. Le Traité de Lisbonne prévoit que les membres du directoire de la BCE
ne seront plus nommés d’un commun accord des chefs d’État et de gouvernement sur recomman-
dation du Conseil, mais par le Conseil à la majorité qualifiée, toujours après consultation du Parle-
ment européen et du Conseil des gouverneurs de la BCE. Les membres du directoire doivent avoir
la nationalité d’un État membre ainsi qu’une autorité et une expérience professionnelle dans le
domaine bancaire ou monétaire. Leur mandat est d’une durée de huit ans et n’est pas renouve-
lable, ce qui renforce leur indépendance.
Le directoire est l’organe d’administration de la Banque centrale européenne. Il met en œuvre la
politique monétaire conformément aux orientations et aux décisions arrêtées par le Conseil des
gouverneurs. Il donne les instructions nécessaires aux banques centrales nationales. Jusqu’à
présent, les « grands États » de l’Euroland (France, Allemagne, Italie, Espagne) sont parvenus à
imposer leur présence permanente au sein du directoire.
Le Conseil des gouverneurs se compose des membres du directoire de la Banque centrale euro-
péenne et des gouverneurs des banques centrales nationales des États membres dont la monnaie
est l’euro (art. 83 du TFUE). Chaque membre dispose d’une voix. Le Conseil des gouverneurs est
l’organe de décision monétaire. Il prend ses décisions à la majorité simple des membres présents.
Il est un organisme collégial dans lequel la voix du président de la BCE ne pèse pas plus que celle
de n’importe quel autre membre. Il se réunit à huis clos généralement le premier et le troisième
jeudi de chaque mois à Francfort. À l’issue de chaque réunion de début de mois est organisée
une conférence de presse au cours de laquelle la politique du Conseil des gouverneurs est
commentée par le président de la BCE. La Banque de Francfort se distingue des autres grandes
Banques centrales dans la mesure où les minutes (comptes rendus) des débats ne sont pas
publiées.
Le Conseil des gouverneurs arrête les orientations et prend les décisions nécessaires à l’accomplis-
sement des missions confiées au système européen de banque centrale (SEBC). Il détermine par
consensus et non par vote le niveau des taux d’intérêt directeurs. Il définit la politique monétaire
On remarquera que l’on a prévu une coopération entre la BCE et les autres institutions : le Prési-
dent du Conseil et un membre de la Commission peuvent participer sans voix délibératives aux
réunions du Conseil des gouverneurs de la BCE. Le Président de la BCE est invité à participer aux
réunions du Conseil lorsque celui-ci délibère sur des questions relatives aux objectifs et aux
missions du SEBC. La BCE adresse un rapport annuel sur les activités du SEBC et sur la politique
monétaire de l’année précédente et de l’année en cours au Parlement européen, au Conseil et à
la Commission, ainsi qu’au Conseil européen. Le président de la BCE présente ce rapport au
Conseil et au Parlement européen.
L’ancien président de la BCE, Wim Duisenberg, qui a fait remarquer que le Traité de Maastricht
prévoyait que le président de la Banque centrale européenne soit auditionné au moins une fois
par an devant le Parlement européen, avait pris l’engagement de se rendre quatre fois dans
l’année devant les eurodéputés. En revanche, il a refusé de publier les minutes des réunions du
conseil des gouverneurs du système européen de banques centrales (SEBC).
Un troisième organe de direction de la BCE, le Conseil général de la Banque centrale euro-
péenne, a été créé de manière transitoire compte tenu du fait que tous les pays membres de
l’Union européenne ne participeront pas nécessairement en même temps à la monnaie unique. Il
regroupe le président, le vice-président du directoire de la Banque centrale européenne et les
gouverneurs des banques centrales de tous les États membres. Les autres membres du directoire
ont le droit de participer, sans droit de vote, aux réunions du Conseil général.
Le Conseil général de la Banque centrale européenne n’est pas doté d’un pouvoir décisionnel dans
le domaine de la politique monétaire. Il joue essentiellement un rôle consultatif. Il est chargé
d’examiner la situation des États qui ne remplissent pas les conditions économiques et financières
requises pour passer à la phase finale de l’UEM, la phase de la monnaie unique. Il doit faire
rapport au Conseil afin que ce dernier soit en mesure de décider, le cas échéant, qu’ils peuvent
participer à la troisième phase de l’UEM.
■ Le fonctionnement de la BCE
La BCE émet des recommandations et des avis. Elle prend aussi des décisions et des règlements
qui sont soumis au contrôle du juge européen par la voie du recours en carence, du recours en
annulation ou du recours préjudiciel.
La Banque centrale européenne est indépendante par rapport aux gouvernements des pays
membres et aux institutions européennes. Ce principe général d’indépendance a été confirmé par
le TFUE qui rappelle que « les institutions, organes, et organismes de l’Union ainsi que les gouver-
nements des États membres respectent cette indépendance » (art. 282 TFUE). Ce traité a égale-
ment ajouté à ce principe général celui de l’indépendance financière de la BCE.
Comme les banques centrales nationales, la Banque centrale européenne est dotée de la person-
nalité juridique. Elle a vocation à mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union européenne.
Elle est seule habilitée à autoriser l’émission de l’euro. La BCE est compétente pour fixer les taux
d’intérêt de la zone euro. Elle met également en œuvre la politique de change et est chargée
d’en assurer la gestion quotidienne.
L’article 123-1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne « interdit à la Banque
centrale européenne (BCE) et aux banques centrales des États membres (...) d’accorder des décou-
verts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux adminis-
trations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres
organismes ou entreprises publics des États membres ». « L’acquisition directe, auprès d’eux, par
la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales, des instruments de leur
dette est également interdite », indique également l’article 123-1 du TFUE.
■ La BCE et la stabilité des prix

La BCE a pour mission essentielle de « maintenir la stabilité des prix ». Elle va s’acquitter de cette
mission au moyen d’une politique de taux d’intérêt destinée à déjouer les risques d’inflation.
Le Traité de Maastricht sur l’Union européenne n’a pas chiffré le niveau de l’inflation recom-
mandé. La BCE a repris le niveau retenu par les banques centrales allemande et française.
Pour la Banque de France et pour la Bundesbank (la « Buba »), les prix sont stables lorsque l’aug-
mentation des prix à la consommation ne dépasse pas 2 % par an.
La BCE a choisi d’adopter une définition précise, « quantitative » de la stabilité des prix. Elle est
définie comme « une progression sur un an de l’indice des prix à la consommation harmonisée
(IPCH) inférieure à 2 % dans la zone euro ».
En décembre 2010 et pour la première fois depuis l’automne 2008, la hausse des prix a dépassé le
seuil sacro-saint de 2 %. Cette accélération de l’inflation dans la zone euro a mis en position déli-
cate la BCE dont le président se félicite régulièrement du bilan « modèle » de son institution. En
effet, depuis la création en 1998 de la Banque de Francfort, l’inflation moyenne en zone euro
ressort à 1,97 %.
■ Les interventions de la BCE sur les taux d’intérêt

Pour la première fois depuis sa création, la BCE a annoncé, le 8 avril 1999, une baisse d’un
demi-point de son principal taux directeur, le taux de refinancement ou « Refi », ramené de 3 %
à 2,5 %. Les deux taux qui encadrent le Refi ont aussi été abaissés : le taux de facilité de dépôt,
considéré comme le taux plancher, est passé de 2 % à 1,5 % alors que le taux plafond (facilité de
prêt) a été ramené de 4,5 % à 3,5 %. La baisse des taux « doit permettre de mieux exploiter le
potentiel de croissance de l’économie de la zone euro » a déclaré le président de la BCE. De
nombreux analystes ont vu dans cette décision, qui a été accueillie avec enthousiasme dans les
milieux politiques et financiers européens, la preuve que la philosophie monétaire de la BCE se
démarquerait de celle de la Bundesbank. À en croire ces experts, la décision audacieuse de la
Banque de Francfort marquait la naissance d’une politique monétaire pragmatique qui ne serait
pas sans rappeler celle de la Réserve fédérale américaine.
Le 4 novembre 1999, pour la première fois de son histoire, la BCE a procédé à un resserrement
monétaire. Pour lutter contre les risques d’inflation dans la zone euro, elle a relevé son principal
taux directeur d’un demi-point. Entre novembre 1999 et octobre 2000, elle a relevé à plusieurs
reprises son principal taux directeur afin de lutter contre le risque d’inflation et de faiblesse de
l’euro. Elle a également baissé plusieurs fois le « REFI » (4 fois en 2001 et en 2002, 2 fois en
2003) dans le but de soutenir la croissance en Europe. D’une manière générale, les « années
Duisenberg » (1998-2003) ont été marquées par une polémique quasi permanente avec les États
membres de la zone euro et les marchés financiers sur la politique de taux d’intérêt de la Banque
de Francfort. Alors que la Réserve fédérale américaine a mis en œuvre une politique agressive de
baisse des taux d’intérêt face au ralentissement de l’activité économique, réduisant à sept reprises
au cours de l’année 2002 son principal taux directeur, la BCE a été critiquée pour son inertie
et ses tergiversations.
La BCE a justifié sa politique monétaire en faisant valoir que la mission qui lui est attribuée par le
Traité de Maastricht est d’abord de garantir la stabilité des prix, puis soutenir les politiques
conduites dans l’Union européenne. En dépit de la réussite du lancement de l’euro, la BCE
présidée par Wim Duisenberg a eu des difficultés à imposer sa crédibilité et est apparue divisée,
le premier président de la Banque de Francfort recherchant un « consensus introuvable » entre les

défenseurs de l’orthodoxie monétaire et les tenants d’une approche plus souple.
Depuis la nomination, le 10 septembre 2004, d’un président de l’Eurogroupe, le président de la
BCE, Jean-Claude Trichet, a observé avec inquiétude les tentatives d’émancipation des pays
membres de la zone euro. « En ce qui concerne la monnaie, je suis à l’évidence M. Euro » s’est
empressé de préciser, le 11 septembre 2004, le successeur de Wim Duisemberg qui avait
lui-même lancé, en 1999, un retentissant : « M. Euro, c’est moi ». Avec cette mise au point,
M. Trichet a souhaité rappeler qu’il entendait rester le porte-parole de l’euro, notamment en
matière de taux de change.
Entre décembre 2005 et juillet 2008, la BCE a relevé plusieurs fois son principal taux d’intérêt
compte tenu des risques inflationnistes dans la zone euro. Par contre, ce taux, qui détermine en
temps normal le niveau du crédit, a été réduit à de nombreuses reprises par la Banque de Francfort
depuis la crise financière mondiale, tombant de 4,25 % en octobre 2008 au niveau inédit de 1 %
en mai 2009.
■ L’évolution de l’euro depuis 1999

Depuis janvier 1999, date de son introduction (à 1,17 dollar), l’euro n’a cessé de baisser pour
atteindre son cours le plus bas en septembre 2000 (à 0,82 dollar). Il ne reviendra à parité avec le
dollar qu’en juillet 2002 et ne retrouvera son cours de lancement qu’en mai 2003. Depuis le
dernier trimestre 2004, la devise européenne fluctue dans une fourchette comprise entre 1,18 et
1,60 dollar.
Elle s’est imposée comme une devise internationale d’investissement et de marchés aux côtés du
dollar et du yen. Elle est, depuis 2004, la première devise mondiale sur les marchés obligataires.
Sa part dans le libellé des échanges internationaux est croissante, grâce en particulier à son rôle
dominant dans les échanges de l’Union européenne avec son voisinage. L’euro est devenu la
deuxième monnaie mondiale. 40 États ont établi un lien monétaire officiel avec la devise euro-
péenne, et ses mouvements face au dollar se retrouvent dans les propres variations de la livre ster-
ling, mais également dans celles des devises du Canada, de l’Australie ou d’Amérique latine.
À en croire les experts, l’une des principales faiblesses de la devise européenne réside dans
l’absence d’une politique de change officielle ainsi que dans l’absence d’une politique écono-
mique coordonnée.
Par ailleurs, l’un des principaux reproches adressés à la monnaie unique européenne est précisé-
ment d’être unique, avec une seule et unique politique de taux d’intérêt, et cela alors que les
situations des États sont très différentes à l’intérieur de la zone euro.
En mai 2010, les inquiétudes à propos de la dette grecque ont déclenché une attaque en règle
des marchés contre l’euro qui avait déjà surmonté de nombreux chocs dans sa courte histoire
(éclatement de la bulle Internet, explosion du prix du pétrole, guerre en Irak, crise des subprimes,
crise financière de l’automne 2008...). Le risque de contagion de la crise grecque a réellement mis
l’euro en danger. Jamais, depuis sa création, la devise européenne n’avait connu une telle
épreuve.
En mars 2010, le président de la BCE, Jean-Claude Trichet, a qualifié l’idée d’une expulsion d’un
pays de la zone euro d’« hypothèse absurde ». Le Président de l’Eurogroupe s’est lui aussi dit
opposé à l’idée, évoquée par l’Allemagne, de prévoir à l’avenir un mécanisme permettant
d’exclure de la zone euro un pays jugé trop laxiste en matière budgétaire. Jean-Claude Trichet a
su dépasser l’orthodoxie monétaire dans sa gestion du dossier de la dette souveraine européenne.
Il a « convaincu le Conseil des gouverneurs de jeter par-dessus bord l’un de ses dogmes et a
obtenu de pouvoir racheter sur le marché secondaire (...) les obligations d’États de la zone euro
attaquées par les marchés afin de casser la spéculation » (Jean Quatremer). Il a appelé les
membres de la zone euro à créer une « fédération budgétaire ».
■ La BCE et la coopération internationale

La BCE participe aux réunions organisées dans le cadre de différents forums internationaux. Elle
participe aux réunions du G 8 et du G 20 et dispose d’un représentant permanent au Fonds
monétaire international (FMI) à Washington avec statut d’observateur. Ce représentant de la BCE
assiste en tant qu’observateur à toutes les séances du directoire exécutif du Fonds monétaire inter-
national portant sur les questions monétaires et européennes.
■ Les critiques adressées à la BCE

Comme on le sait, il a très souvent été reproché à la Banque de Francfort de privilégier la lutte
contre l’inflation et de ne pas se préoccuper de la croissance et du taux de chômage des États
membres. Cette critique récurrente explique le rejet, le 5 juillet 2005, par le Parlement de Stras-
bourg, du rapport annuel sur les activités de la BCE. C’était d’ailleurs la première fois de son
histoire que le Parlement européen a ainsi refusé d’apporter son soutien à la BCE en sanctionnant
sa politique monétaire jugée trop défavorable à la croissance. Notons qu’il a été suggéré par
certains de modifier les statuts de la BCE afin d’inclure dans ses missions la nécessité de veiller à
l’emploi et à un haut niveau d’activité.
Au risque de perdre, selon certains, sa crédibilité, la BCE a pris une mesure inédite dans sa jeune
histoire en décidant, en mai 2010, d’acheter des obligations d’État en grande difficulté
budgétaire, Grèce, Portugal et Irlande principalement. Entre le 10 mai et le 18 juin 2010, elle a
ainsi acquis pour 47 milliards d’euros d’emprunts.
Le patron de la Bundesbank, la banque centrale allemande, Axel Weber n’a pas hésité à critiquer
publiquement cette décision controversée de la BCE de racheter la dette publique des pays en
difficulté de la zone euro. C’est d’ailleurs la première fois, depuis 1999, qu’un gouverneur critique
ainsi une décision de la Banque de Francfort. Jusqu’ici chacun assumait la politique décidée en
commun, même s’il était mis en minorité. En agissant ainsi, Axel Weber a d’ailleurs transgressé
un principe imposé par Berlin lors de la négociation du traité de Maastricht, celui du secret des
délibérations de la BCE.
Le 17 octobre 2010, le président de la BCE, Jean-Claude Trichet, a défendu la nécessité de pour-
suivre le programme de rachats d’obligations publiques et a ainsi répondu à Axel Weber qui a
contesté ce programme. Axel Weber venait de suggérer un abandon progressif de ces mesures
d’aide exceptionnelle aux banques de la zone euro adoptées au plus fort de la crise grecque. Le
2 décembre 2010, la BCE a annoncé qu’elle poursuivrait son programme de rachat de dettes
européennes, aussi longtemps que nécessaire.
Le total des achats d’obligations publiques par la BCE s’est élevé en décembre 2010 à 72 milliards
d’euros. Ce programme de rachats de titres de dettes d’État a conduit la BCE, le 16 décembre
2010, à augmenter son capital de 5 milliards d’euros.
3 L’Eurogroupe
■ La composition de l’eurogroupe
L’Eurogroupe ou Conseil de l’euro, qui a été mis en place à la demande de la France, regroupe
les ministres des Finances des pays de la zone euro. Il se réunit chaque mois avant la réunion du
Conseil des ministres de l’Économie et des finances des États membres (Écofin).
Selon un protocole (nº 3) annexé au Traité de Lisbonne, les ministres des États de la zone euro
élisent, à la majorité, un président pour deux ans et demi.
En donnant une existence légale à l’Eurogroupe, créé en 1997, et en consacrant le principe de la
présidence stable dont il s’était doté depuis septembre 2004, le Traité de Lisbonne renforce consi-
dérablement son autorité, même s’il rappelle que ses réunions sont informelles. Pour la première
fois, l’Eurogroupe est reconnu par un Traité européen.
Les pays participant à l’euro indiquent l’ordre du jour des réunions de l’Eurogroupe.
Les pays « out », dûment prévenus, pourront faire savoir que tel ou tel point est une « question »
d’intérêt commun devant être traitée par le Conseil Écofin qui regroupe les ministres des Finances
des États membres.
Le président de la Banque centrale européenne est régulièrement invité à assister aux réunions de
l’Eurogroupe.
Réélu, le 18 janvier 2010, pour un quatrième mandat à la tête de l’Eurogroupe, Jean-Claude
Juncker (à la fois Premier ministre et ministre des Finances du Luxembourg) a déclaré souhaiter
améliorer la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro en inventant « une
procédure d’analyse et de surveillance de ces politiques analogue à celle existant déjà pour les
politiques budgétaires ».
■ Le rôle de l’Eurogroupe
Cet organe non décisionnel, qui n’avait pas été prévu par le Traité de Maastricht, doit permettre
aux ministres de la zone euro de « se réunir entre eux de façon informelle pour discuter de ques-
tions liées aux responsabilités spécifiques qu’ils partagent en matière de monnaie unique ».
Il s’agit de permettre aux pays de la zone euro d’ajuster la préparation de leurs budgets et d’har-
moniser leurs politiques macro-économiques.
La France a toujours préconisé la création d’un contrepoids de nature politique face à la Banque
centrale européenne, instance exclusivement technocratique.
C’est la vieille idée d’un « gouvernement économique » dont l’Eurogroupe devrait être l’embryon.
Comme l’explique Dominique Strauss-Kahn, ancien ministre français de l’Économie, le Conseil de
l’euro est « né du double refus d’un fédéralisme budgétaire impossible et d’une indifférence
dangereuse aux exigences de la coopération (...) » (D. Strauss-Kahn, « Longue vie au Conseil de
l’euro », La Tribune, 4 juin 1998).
Pour la France, l’Eurogroupe doit servir à élaborer un bon « policy mix », la meilleure harmonie
possible entre la politique monétaire unique conduite par la BCE et les politiques budgétaires qui
relèvent de la compétence des pays « in ». Pour l’Allemagne, l’Eurogroupe doit être un lieu
d’échanges d’idées en particulier en matière de réforme structurelle.
Le Traité de Lisbonne souligne la nécessité de « développer une coordination sans cesse plus
étroite des politiques économiques dans la zone euro » et de « prévoir des dispositions particu-
lières pour un dialogue renforcé entre les États membres dont la monnaie est l’euro, en attendant
que l’euro devienne la monnaie de tous les États membres de l’Union ».
■ Les réunions de l’Eurogroupe

L’Eurogroupe s’est réuni pour la première fois au niveau des chefs d’État et de gouvernement, en
octobre 2008, pour discuter d’une réponse commune à la crise financière.
Le 25 mars 2010, un deuxième sommet des chefs d’État et de gouvernement des pays membres
de la zone euro s’est tenu à Bruxelles. Il a entériné l’accord conclu par la France et l’Allemagne sur
un mécanisme d’aide financière à la Grèce ; un dispositif qui associe des prêts de pays de la zone
euro et des prêts du FMI.
Le 7 mai 2010, les chefs d’État et de gouvernement de la zone euro ont validé le plan d’aide à la
Grèce déclenché le 2 mai 2010 par leurs ministres des finances. Les pays de la zone euro ont tous
été appelés à mettre des fonds à la disposition de la Grèce via des prêts bilatéraux ; leur contribu-
tion étant déterminée en fonction de leur poids au capital de la BCE.
Alors que le président de l’Union européenne, Herman Van Rompuy, a estimé, le 16 novembre
2010, que la zone euro jouait « sa survie », les ministres de l’Économie et des Finances des pays
de la zone euro se sont dits prêts le même jour à voler au secours du secteur bancaire irlandais.
Le 21 novembre 2010, après que l’Irlande ait officiellement demandé l’aide de la zone euro, les
ministres des Finances de l’Eurogroupe ont eu une conférence téléphonique afin d’approuver le
principe d’une activation du FESF ainsi que du Mécanisme européen de stabilisation financière
(MESF), lequel permet à la Commission européenne d’emprunter jusqu’à 60 milliards d’euros,
avant de s’entretenir avec l’ensemble de leurs collègues de l’Union.
4 Le Fonds européen de stabilité financière (FESF)

Il a été mis en place le 7 juin 2010 par les pays membres de la zone euro pour une durée de trois
ans. Il a vocation à permettre à des pays de la zone euro d’emprunter, en cas de difficultés, des
capitaux sur les marchés avec la garantie des autres États membres de la zone euro. Il est
déclenché en cas de difficultés d’un État membre à rembourser les échéances de sa dette, en
échange d’un strict programme de consolidation budgétaire.
Doté d’une capacité d’emprunt de 440 milliards d’euros, le FESF fonctionne comme une banque
dont les États de la zone euro seraient les actionnaires.
Nouvel emprunteur, il a été crédité en septembre 2010, d’un « triple A », la meilleure note
possible, par les trois principales agences de notation financière (Standard & Poor’s, Moody’s et
Fitch).
Basé à Luxembourg, il est dirigé depuis le 1er juillet 2010 par l’Allemand Klaus Regling, un ancien
haut fonctionnaire à la Commission européenne.
Une fois la demande officielle d’aide du FESF formulée par l’État en difficulté, une mission
conjointe, composée d’experts de la Commission européenne, de la BCE et du FMI va se rendre
sur place afin d’établir un programme d’aide adéquat. Ce dernier, baptisé « mémorandum », qui
détermine les conditions des prêts, doit ensuite être approuvé par une décision de l’Eurogroupe
prise à l’unanimité.
Le Fonds européen de stabilité financière peut prêter à plusieurs États en même temps si ces
derniers appartiennent à la zone euro. Mais il ne peut agir seul, sans l’aide de ses deux bras
armés qui sont la Commission européenne et le Fonds monétaire international (FMI). La Commis-
sion de Bruxelles peut prêter jusqu’à 60 milliards d’euros, tandis que le FMI peut prêter jusqu’à
250 milliards d’euros, ce qui représente une capacité de prêt totale de 750 milliards d’euros.
Le FESF a été déclenché le 28 novembre 2010 pour la première fois au profit de l’Irlande. Cette
procédure du FESF n’a pas été appliquée à la Grèce car elle n’existait pas encore à l’époque de la
crise grecque.
La première émission obligataire du FESF a été un succès. Cette opération destinée à alimenter le
plan d’aide à l’Irlande est intervenue le 25 janvier 2011. Le directeur du FESF, Klaus Regling, a
parlé d’un « tournant » dans la crise des dettes souveraines.
Le « Mécanisme européen de stabilité » (MES), qui sera intégré au traité européen, succédera
en 2013 au Fonds européen de stabilisation financière. Le Conseil européen de décembre 2010,
qui s’est refusé à augmenter le volume du FESF ou à créer des obligations garanties à l’échelle de
l’Union (eurobonds), a effectivement confirmé la création d’un « mécanisme européen de stabi-
lité » (MES), version européenne du Fonds monétaire international (FMI). Ce MES sera calqué
pour l’essentiel sur le modèle du FESF.
« Les États membres de la zone euro sont autorisés à créer un mécanisme de stabilité qui sera
activé si cela s’avère indispensable pour garantir la stabilité de l’euro dans son ensemble », ont
convenu les Vingt-Sept.
5 V e r s u n go u v e r n e m e n t é c o n o m i q u e d e l ’ U nion
européenne
La crise de la dette grecque a révélé en 2010 les carences de la gouvernance économique au sein
de l’Union européenne. L’ébauche d’un gouvernement économique de l’Union européenne a
d’ailleurs été l’un des principaux thèmes du Conseil européen réuni à Bruxelles le 11 février
2010. À l’issue de ce sommet, le président Sarkozy a affirmé que les dirigeants de l’Union
avaient accepté à l’unanimité l’idée d’un gouvernement économique des 27 proposé par la
France et l’Allemagne. Mais si l’Allemagne s’est ralliée à l’idée défendue par Paris d’un
gouvernement économique européen, la chancelière allemande a souhaité que celui-ci soit

constitué à 27 et pas seulement comme le souhaitait la France au niveau des 16 pays membres
de l’Eurogroupe.
En juin 2010, Berlin est d’ailleurs parvenue à imposer que le gouvernement économique de
l’Europe ait pour cadre l’Union et non la seule zone euro. C’est uniquement « en cas de néces-
sité » que les dirigeants de la zone euro se réuniront pour décider de mesures qui ne concernent
qu’eux, et sans créer de « secrétariat permanent », comme l’avait proposé le président Sarkozy.
L’Allemagne a refusé d’exclure les pays non membres de l’euro car elle considère que les
problèmes de gouvernance économique concernent l’ensemble du marché intérieur. D’autre part,
elle craint toujours qu’un gouvernement économique de la zone euro ne vienne porter atteinte à
l’indépendance de la BCE. On rappellera à ce propos que l’idée d’un gouvernement économique
européen a longtemps été contestée par Berlin qui y voyait une tentative de Paris de remettre en
cause l’indépendance de la BCE pour influer sur ses décisions concernant les taux d’intérêt.
Il appartiendra aux chefs d’État et de gouvernement de coordonner les politiques économiques et
budgétaires. La Commission sera chargée, quant à elle, d’examiner les projets de budget natio-
naux avant leur adoption formelle par les gouvernements et les Parlements nationaux. Les projets
de budgets nationaux devront être examinés par l’Union européenne au printemps de chaque
année avant qu’ils ne soient votés.
Cette initiative, appelée « semestre européen », permettra que les politiques économiques et
budgétaires des États de l’Union soient « surveillées pendant une période de six mois chaque
année, afin de détecter toute incompatibilité et tout déséquilibre naissant », ont souligné, le
7 septembre 2010, les ministres des Finances dans un communiqué. Le « semestre européen » a
été inauguré en janvier 2011.
Comme le proposait la déclaration franco-allemande de Deauville du 18 octobre 2010, le Conseil
européen de décembre 2010 a décidé de lancer une révision limitée du traité de Lisbonne afin de
pérenniser le Fonds européen de stabilisation financière (FESF) au-delà de 2013. Incontestable-
ment, cette pérennisation du FESF marque un pas décisif vers un gouvernement économique
européen. La zone euro disposera de l’équivalent d’un « FMI européen ».
Le Conseil européen des 28-29 octobre 2010, qui a approuvé les recommandations du groupe de
travail Van Rompuy sur la gouvernance économique, a par ailleurs décidé de renforcer le Pacte de
stabilité et de croissance. Les sanctions, qui ne seront pas automatiques, seront plus rapides, Outre
les dépassements de déficit, les dépassements de dette (60 %) seront sanctionnés. Avant même
l’atteinte des seuils, l’État membre s’engageant sur une mauvaise pente sera désormais contraint
de faire un dépôt bancaire bloqué préventif.
Mais le Conseil européen a quasiment écarté l’idée de suspendre les droits de vote au Conseil des
ministres d’un pays en violation grave du pacte de stabilité. Cette proposition de Berlin de créer
une sanction « politique » a suscité beaucoup d’opposition.
Enfin, lors du Conseil européen du 4 février 2011, l’Allemagne et la France ont proposé un
« pacte de compétitivité » visant à renforcer la discipline et la coordination économiques au sein
de la zone euro, une initiative très influencée par Berlin qui voit dans ce projet la condition pour
renforcer le Fonds européen de stabilisation financière (FESF). Le « pacte » envisagé, qui prévoit
que les pays de la zone euro doivent suivre des objectifs communs, notamment en matière de
système de retraite, de politique salariale ou sur la dette publique, avec des plafonds contrai-
gnants, a été contesté par plusieurs pays de l’Union européenne. La Belgique, l’Autriche ou
encore l’Irlande ont considéré que leur « modèle » était menacé. Le Luxembourg, le Portugal et la
Belgique, qui ont des politiques d’indexation automatique des salaires, refusent d’y renoncer. Un
sommet spécifique à ce sujet doit réunir les dirigeants de la zone euro en mars 2011.
Les membres du directoire de la BCE

et leurs responsabilités (au 1er avril 2011)
• Jean-Claude Trichet (France), Président de la BCE
– Communication, audit interne et secrétariat et services linguistiques.
• Vitor Constancio (Portugal), Vice-président
– Administration et stabilité financière.
• José Manuel Gonzalez Paramo (Espagne)
– Billets, opérations de marchés et études et recherche.
• Jürgen Stark (Allemagne)
– Questions économiques, systèmes d’information et statistiques.
• Gertrude Tumpel-Gugerell (Autriche)
– Ressources humaines, budget et organisation, systèmes de paiement et infrastructure de
marché et Target 2-Titres.
• Lorenzo Bini Smaghi (Italie)
– Relations internationales et européennes, affaires juridiques et projet de nouveau site de
la BCE.
Le Système européen des banques centrales

Les autres organes CHAPITRE
de l’Union européenne
Les comités consultatifs – La Banque européenne d’investissement (BEI) –
9
Les agences européennes
Avec le Parlement européen, les comités consultatifs représentent la logique démocratique au

sein du système institutionnel de l’Union européenne.
Les comités consultatifs ont pour objectif de donner la possibilité aux partenaires sociaux et aux
collectivités territoriales d’être consultés et d’exprimer leur avis sur la mise en œuvre de la politique
européenne. Le Comité économique et social (CES), qui siège à Bruxelles, associe les représentants
des forces syndicales et des intérêts socioprofessionnels à l’élaboration des normes et des politi-
ques de l’Union.
Cet organisme, dont la composition est très large, émet, en moyenne, cent soixante-dix avis
chaque année. Toutefois, malgré la qualité de ses avis, son rôle dans la prise de décision commu-
nautaire demeure limité. On soulignera que, depuis 1974, cette « assemblée des citoyens au
travail » a manifesté, à plusieurs reprises, l’ambition de devenir le « Conseil économique et social
de la Communauté ».
Le Comité des régions, quant à lui, associe les collectivités infra-étatiques à la construction euro-
péenne. Il siège aussi à Bruxelles et a tenu sa première réunion en mars 1994. Cet organisme,
qui apparaît comme le porte-parole des régions et des collectivités locales, a permis d’enclencher
une dynamique. Il contribue à stimuler la coopération inter-régionale. Il a fait du fameux principe
de subsidiarité un motif essentiel de ses avis. Le Traité d’Amsterdam lui a conféré une autonomie
organisationnelle.
Il convient également de signaler l’existence de la Banque européenne d’investissement (BEI)
qui tient une place particulière. Elle a la personnalité juridique. Cette institution est chargée de
soutenir « le développement équilibré » de l’Union européenne. Cet organisme sans but lucratif a
pour priorité d’assurer le financement des réseaux d’infrastructure transeuropéens. Le siège de la
BEI qui regroupe les États membres de l’Union européenne, est à Luxembourg. Elle est parfois
présentée comme la « Banque mondiale » de l’Union européenne par référence à la BIRD. Depuis
1990, elle a prêté plus de 21 milliards d’euros dans les pays candidats à l’adhésion. Enfin, les
agences européennes, qui sont des organismes de droit public européen possédant la personna-
lité juridique, interviennent dans pratiquement tous les domaines d’activité de l’Union
européenne.
Dans ce chapitre, nous étudierons successivement les comités consultatifs, la Banque européenne
d’investissement, et les agences européennes.
1 Les comités consultatifs

■ Le Comité économique et social (CES)
Sa composition s’inspire de celle du Conseil économique et social français qui est devenu le
« Conseil économique, social et environnemental » depuis la révision constitutionnelle de 2008.
Le CES a été créé par les Traités de Rome. C’est le plus ancien des organismes consultatifs associés
aux institutions européennes. Ce comité qu’on appelle également « l’autre Assemblée euro-
péenne » est composé de représentants des organisations d’employeurs, de salariés et d’autres
acteurs représentatifs de la société civile, en particulier dans les domaines socioéconomique,
civique, professionnel et culturel (art. 300 du TFUE).
Ses membres sont nommés par le Conseil après consultation de la Commission européenne. Le
Traité de Lisbonne fixe le nombre de membres du CES à un maximum de 350.
Le Comité économique et social désigne parmi ses membres son bureau et son président. Les
membres de cet organe purement consultatif, qui associe au fonctionnement de l’Union euro-
péenne divers milieux sociaux professionnels, ne sont pas liés par « un mandat impératif ». Ils
reçoivent des indemnités fixées par le Conseil statuant à la majorité qualifiée. Leur mandat est
renouvelable. Avec le Traité de Lisbonne, ce mandat passe de quatre à cinq ans et s’aligne sur
celui de député européen.
Le Comité économique et social donne des avis aux institutions de l’Union européenne, notam-
ment dans le cadre de la procédure législative.
Il est consulté par le Parlement européen, le Conseil ou par la Commission dans les cas prévus par
les traités. Il peut être consulté par ces institutions dans tous les cas où elles le jugent opportun
(article 304 du TFUE). Le CES est invité à rendre un avis par le Parlement européen, le Conseil ou
par la Commission, avant l’adoption d’un grand nombre d’actes relatifs à l’environnement, au
CHAPITRE 9 – Les autres organes de l’Union européenne 125
développement régional, au domaine social, au marché intérieur, à l’éducation, à la protection des

consommateurs, et à l’environnement.
Il peut également prendre l’initiative d’émettre un avis dans le cas où il le juge opportun.
■ Le Comité des régions

Il a été institué par le Traité de Maastricht. En effet, le Traité de Rome ne reconnaissait que les
États comme partenaires des institutions de l’Europe. C’est l’Allemagne qui a préconisé la constitu-
tion d’un Comité des régions ; la France comme le Royaume-Uni y étaient hostiles. Le Comité des
régions doit aussi sa création aux initiatives du Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE).
Effectivement, cette association européenne a milité énergiquement pour que le Conseil de
l’Union et la Commission de Bruxelles reconnaissent les collectivités territoriales comme partenaires
officiels. Cet organisme sans pouvoir de décision a été présenté comme un simple « gadget » par
les adversaires de Maastricht.
Le Comité des régions est composé de représentants des collectivités régionales et locales qui sont
soit titulaires d’un mandat électoral au sein d’une collectivité régionale ou locale, soit politique-
ment responsables devant une assemblée élue (art. 300 du TFUE).
Les différents membres du Comité sont nommés sur proposition des pays membres par le Conseil.
Le Traité de Lisbonne prévoit que le nombre de membres du Comité ne doit pas dépasser 350.
Toujours selon le Traité de Lisbonne, la durée du mandat, qui est renouvelable, passe de quatre à
cinq ans. Les membres du Comité des régions exercent leurs fonctions en pleine indépendance,
dans l’intérêt général de l’Union.
Le Comité désigne son président et son bureau. Il se réunit en sessions plénières plusieurs fois par
an. Les travaux de l’Assemblée plénière sont préparés par plusieurs commissions permanentes. Le
Traité d’Amsterdam, qui a étendu les compétences du Comité des régions, lui a permis d’élaborer
son règlement intérieur sans avoir à obtenir l’approbation du Conseil statuant à l’unanimité.
« Le Comité des régions est consulté par le Parlement européen, le Conseil ou par la Commission
dans les cas prévus par les traités et dans tous les autres cas, en particulier lorsqu’ils ont trait à la
coopération transfrontière, où l’une de ces institutions le juge opportun » (art. 307 du TFUE).
Il est obligatoirement consulté dans de nombreux domaines directement liés aux responsabilités
des collectivités locales (éducation, formation professionnelle, culture, santé publique...), par la
Commission, le Conseil ou, depuis le Traité de Lisbonne par le Parlement européen.
Lorsqu’il l’estime nécessaire, le Comité des régions est compétent pour émettre des avis de sa
propre initiative.
Enfin, avec le Traité de Lisbonne, le Comité des régions obtient le droit de saisir la Cour de justice
de l’Union européenne en cas de violation du principe de subsidiarité en ce qui concerne les textes
pour lesquels il est obligatoirement consulté. Il obtient aussi le droit de saisir la Cour de justice
pour défendre ses propres prérogatives.
2 La Banque européenne d’investissement (BEI)

La BEI a pour mission d’aider la réalisation de projets européens, privés ou publics. Les conventions
de Yaoundé et de Lomé ainsi que plusieurs accords d’association sont venus accroître les compé-
tences de cette institution financière qui est dotée de la personnalité juridique.
La BEI a été créée par le Traité de Rome du 25 mars 1957 instaurant la CEE et par un protocole
annexe qui détermine son statut. La Banque européenne d’investissement a été qualifiée, en
1976, « d’organisme communautaire institué et doté de la personnalité juridique » par la Cour de
justice. Dans un arrêt de 1988, le juge communautaire a reconnu l’autonomie fonctionnelle et
institutionnelle de la BEI en affirmant que cette reconnaissance « n’a pas pour conséquence de la
détacher totalement des Communautés ».
Pour la Cour européenne de Justice, « la position de la Banque est donc ambivalente » (CJCE,
arrêt du 3 mars 1988, Commission c/BEI, Aff. 85/86, Rec. p. 1320).
Nous étudierons successivement les objectifs, les différents organes et les ressources de la BEI qui
est aujourd’hui la première institution financière internationale au monde.
■ Les objectifs de la Banque européenne d’investissement

Cette banque a pour mission de contribuer au « développement équilibré et sans heurt du Marché
commun » dans l’intérêt de l’Union. Elle a vocation à financer, sous la forme de prêts ou de
garanties, des projets de développement dans les régions défavorisées de l’Union, des projets
visant à la modernisation ou la conversion d’entreprises, et des projets d’intérêt commun pour
plusieurs États membres. C’est le cas en particulier des grandes infrastructures de communication
comme Eurotunnel. C’est également le cas des grandes infrastructures de télécommunications. La
Banque européenne d’investissement facilite le financement de programmes d’investissement en
liaison avec les interventions des fonds structurels et des autres instruments financiers de l’Union
européenne.
La BEI participe également à la mise en œuvre de la politique de coopération de l’Union avec les
États tiers. La Banque intervient dans les pays ACP (États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique)
ainsi que dans les pays d’Europe centrale. Elle a aussi la possibilité d’intervenir dans les pays d’Asie
et d’Amérique latine. Le Traité de Maastricht a étendu le champ géographique des interventions

de la BEI.
La politique de l’emploi, introduite par le Traité d’Amsterdam, est notamment financée via des
prêts de la BEI.
La BEI s’est efforcée de coller aux priorités de l’Union européenne en finançant en particulier de
nombreux projets pour développer les énergies renouvelables.
Les projets de financement sont majoritairement orientés vers le développement régional. Dans le
cadre de l’initiative de Lisbonne, laquelle cherche à doter l’Union européenne d’une économie
plus compétitive, la BEI a participé au financement de réseaux d’information et de communication.
Elle a consolidé sa place de première source externe de financement dans les pays membres de
l’Union.
Depuis 2000, la BEI, qui est l’une des principales institutions financières européennes, finance
davantage des projets de recherche et de développement que des projets d’infrastructure.
À la demande des ministres des Finances de l’Union européenne réunis à Nice en septembre 2008,
la BEI a renforcé son soutien aux PME en Europe.
Avec la crise financière mondiale apparue en 2008, la Banque de Luxembourg a été très sollicitée.
Les États membres de l’Union européenne lui ont demandé d’augmenter le volume de ses prêts
dans l’Union.
En 2009, la BEI a augmenté le volume total de ses prêts pour le porter à 79 milliards d’euros, ce
qui représente une hausse de 37 % par rapport à 2008.
Le président de la BEI, Philippe Maystadt, a souligné que la Banque européenne d’investissement
essaie de « donner la priorité à des projets pouvant être mis en œuvre rapidement tout en s’inscri-
vant dans le long terme » (entretien au journal Les Échos, 6 avril 2009).
■ Les organes de la Banque européenne d’investissement

La BEI est un organisme fortement structuré. Elle est gérée par un Conseil des gouverneurs qui a
d’importants pouvoirs, un Conseil d’administration et un comité de direction.
Le Conseil des gouverneurs est composé d’un ministre par État membre (qui est généralement le
ministre des finances). Cet organe joue un rôle prépondérant. Il prend les directives générales rela-
tives à la politique de crédit de la Banque. Le Conseil des gouverneurs, qui est l’instance suprême,
veille aussi à l’exécution des directives.
Le Conseil d’administration de la BEI est composé de vingt-six membres et de seize suppléants.
Leur mandat est renouvelable. Les membres du Conseil d’administration sont choisis parmi les
personnalités qui offrent toutes garanties d’indépendance et de compétence. Les administrateurs
ne sont responsables qu’envers la Banque européenne d’investissement. En cas de vacance, les

membres du Conseil d’administration sont remplacés pour la durée de leur mandat restant à
courir.
Chaque membre du Conseil d’administration dispose d’une voix. En règle générale, les décisions
sont adoptées à la majorité simple des membres ayant voix délibératives. Le quorum nécessaire à
la validité des délibérations du Conseil d’administration est déterminé par le règlement intérieur de
la Banque européenne d’investissement.
Cet organe dispose d’une compétence exclusive en ce qui concerne les opérations financières.
C’est lui qui prend par exemple les décisions relatives à l’octroi de garanties et de prêts ou
encore à la conclusion d’emprunts.
Enfin, le Comité de direction, quant à lui, est chargé de la gestion des affaires courantes de la
Banque européenne d’investissement. Il a pour tâche d’assurer la préparation et l’exécution des
décisions du Conseil d’administration. C’est le cas en particulier pour ce qui concerne la conclu-
sion d’emprunts et l’octroi de crédits et de garanties. Le Comité de direction est composé d’un
président et de huit vice-présidents désignés pour une période de six ans par le Conseil des
gouverneurs sur proposition du Conseil d’administration. Leur mandat est renouvelable. Le Prési-
dent ou, en cas d’empêchement, un vice-président, doit assurer la représentation de la Banque
européenne d’investissement en matière judiciaire ou extra-judiciaire.
Par ailleurs, il importe de signaler l’existence d’un comité de vérification composé de trois
membres et de trois observateurs désignés par le Conseil des gouverneurs en raison de leur
compétence pour un mandat de trois ans. Ce comité a pour fonction de vérifier chaque année la
régularité des opérations et des livres de la Banque européenne d’investissement. « Il confirme que
le bilan et le compte de profits et pertes sont conformes aux écritures comptables et qu’ils reflè-
tent exactement, à l’actif comme au passif, la situation de la Banque ». Ce comité est directement
responsable devant le Conseil des gouverneurs.
Depuis juin 2000, la BEI et le Fonds européen d’investissement (FEI) forment ensemble le « Groupe
BEI ». La BEI est devenue l’actionnaire majoritaire du FEI. Ce fonds, qui a été créé en 1994,
accorde des garanties financières aux banques qui soutiennent des investissements novateurs.
■ Les ressources de la Banque européenne d’investissement

La BEI possède plusieurs catégories de ressources qui garantissent son indépendance par rapport
aux États membres.
La BEI dispose de son capital (100 milliards d’euros) qui est souscrit par les États membres selon
une clé de répartition reposant sur le PIB de chacun. Le Conseil des gouverneurs a le pouvoir, en
statuant à l’unanimité, d’augmenter ce capital.
La Banque européenne d’investissement se procure aussi une part importante de ses ressources
avec les emprunts qu’elle peut émettre sur les marchés financiers. Par ailleurs, la Banque a pu
disposer des fonds empruntés par la Commission européenne au titre du Nouvel instrument
communautaire (NIC) ou des emprunts Euratom. La BEI est le premier emprunteur mondial sur les
marchés internationaux des capitaux.
3 Les agences européennes

Ces agences spécialisées et décentralisées de l’Union européenne, distinctes des institutions, sont
créées par un acte de droit dérivé en vue de remplir une tâche de nature technique, scientifique
ou de gestion spécifique.
Trois agences interviennent dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune
(PESC) : l’Agence européenne pour la défense (EDA), l’Institut d’études de sécurité (ISS), et le
Centre satellitaire de l’Union européenne (EUSC).
Trois agences interviennent dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière
pénale (CPJP) : l’Office européen de police (EUROPOL), le Collège européen de police (CEPOL) et
l’Unité de coopération judiciaire européenne (Eurojust). Notons d’ailleurs que les compétences
d’Eurojust pourront désormais être renforcées (art. 85, TFUE). Un Parquet européen pourra égale-
ment être mis en place à partir d’Eurojust (art. 86, TFUE).
Parmi les nombreuses agences dites « de régulation » mises en place pour répondre à des besoins
spécifiques, figurent, par exemple, l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) ou encore
l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA).
Signalons également l’existence des agences exécutives, qui sont créées pour une durée déter-
minée et affectées à la gestion d’un ou de plusieurs programmes communautaires. L’agence
exécutive pour la recherche (RAE), qui a été créée en décembre 2007, appartient à cette catégorie
d’agence.
Après une communication de 2002, la Commission européenne a proposé, en 2005, un accord
interinstitutionnel pour un encadrement des agences européennes de régulation afin de déter-
miner les conditions concernant leur création, leur fonctionnement et leur contrôle. Mais cette
initiative n’a pas pu aboutir. Dans sa communication présentée le 11 mars 2008 et intitulée
Agences européennes – Orientations pour l’avenir, la Commission a estimé que « le moment est
venu de rouvrir le débat sur le rôle des agences et sur leur place dans le système de gouvernance
de l’Union européenne ».
Compte tenu de la banalisation du recours aux agences comme mode de fonctionnement institu-
tionnel de l’Union européenne, certains évoquent un phénomène d’« agenciarisation » (Rapport
d’information du Sénat du 7 octobre 2009 « sur l’évaluation de l’activité des agences
européennes »).
PARTIE 2
Les actes juridiques de l’Union
européenne
Chapitre 10 Les différentes sources du droit de l’Union européenne 133

Chapitre 11 Les principes applicables aux actes juridiques de l’Union 149
Il s’agit ici de rendre compte des actes que prennent les institutions de l’Union européenne. On
s’interrogera successivement sur les diverses sources du droit de l’Union européenne, qui est un
droit largement prétorien, ainsi que sur les principes applicables aux actes juridiques de l’Union.
Les différentes sources
du droit de l’Union CHAPITRE
européenne
La jurisprudence – Les principes généraux du droit – Le droit primaire –
10
Le droit dérivé
L’ordre juridique de l’Union européenne dispose de ses propres sources de droit qui sont diverses.
Le droit de l’Union européenne résulte à la fois de sources écrites et de sources non-écrites. Les
sources du droit de l’Union européenne se caractérisent également par leur hiérarchisation. C’est
la jurisprudence et non les traités qui est venue fixer la hiérarchie des sources du droit européen.
1 Les sources non-écrites

Nous étudierons la jurisprudence et les principes généraux du droit qui sont les deux sources
non-écrites du droit de l’Union européenne.
■ La jurisprudence
La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne constitue une source importante du
droit de l’Union européenne. On doit notamment à la Cour européenne de Justice les principes de
l’applicabilité directe et de la primauté du droit communautaire sur le droit national qui sont les
piliers sur lesquels repose l’ordre juridique communautaire.
Les arrêts du juge de Luxembourg ont pris une importance considérable dans la formation du droit
européen. La Cour de justice fait appel, on l’a dit, à des méthodes d’interprétation audacieuses et
utilise largement les principes généraux du droit soit pour remédier à certaines lacunes du droit
européen soit pour interpréter certaines dispositions écrites. Le juge communautaire, qui est
confronté aux lacunes des traités constitutifs qu’il est chargé d’interpréter, exerce une véritable
fonction « législative » et contribue au développement du droit communautaire. On a souvent
l’habitude d’évoquer le pouvoir quasi normatif de la Cour de Luxembourg. En raison de son rôle
fondamental on a même pu qualifier la Cour européenne de Justice de « gouvernement des

juges ».
■ Les principes généraux du droit

La jurisprudence de la Cour européenne de Justice s’est fréquemment fondée sur les principes
généraux du droit qui ont une valeur supérieure au droit dérivé et aux accords que l’Union
conclut avec des pays tiers, seule ou conjointement avec les États membres. Il y a plusieurs catégo-
ries de principes généraux du droit.
a) Les principes de droit international
La Cour de justice de l’Union européenne fait appel à certains principes de droit international
public. On peut citer notamment le principe de droit international (qui) s’oppose à ce qu’un État
refuse à ses propres ressortissants le droit d’avoir accès à son territoire et d’y séjourner (CJCE,
arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn/Home Office), le principe de territorialité, le principe de
l’effet utile ou encore le principe « Pacta sunt servanda » qui signifie que les traités internationaux
sont obligatoires pour les parties.
Le juge communautaire a aussi consacré le principe coutumier du « changement fondamental de
circonstances » de nature à entraîner la suspension ou la caducité d’un traité (CJCE, arrêt du
16 janvier 1998, Racke). Cela étant admis, le juge du Kirchberg n’accepte pas tous les principes
de droit international public. Il a écarté ceux qui lui semblaient ne pas être compatibles avec la
nature juridique et la structure institutionnelle des Communautés.
Ainsi, la Cour européenne de Justice considère que le principe selon lequel une violation substan-
tielle d’un Traité multilatéral par l’une des parties autorise une partie atteinte par la violation à
suspendre son application du Traité ne peut s’appliquer à l’ordre juridique communautaire. En
effet, dans un arrêt du 13 novembre 1964 (Commission/Luxembourg et Belgique), le juge commu-
nautaire a estimé que ce principe, qui est du reste repris par la Convention de Vienne sur le droit
des traités, n’était pas conciliable avec les exigences propres au Droit européen car, selon lui, le
Traité de Rome ne permet pas aux États membres de se faire Justice eux-mêmes. Toujours au
nom de la spécificité de l’ordre juridique communautaire, la Cour de justice a eu également l’occa-
sion de rejeter d’autres principes de droit international : les principes sur la réciprocité (arrêt du
29 février 1976, Commission/Italie) et sur l’utilisation de l’estoppel (arrêt du 16 octobre 1980,
Boizard/Commission).
CHAPITRE 10 – Les différentes sources du droit de l’Union européenne 135
b) Les principes généraux du droit déduits de tous les systèmes juridiques

nationaux
Dans cette catégorie de principes qui sont communs à l’ensemble des ordres juridiques nationaux,
il faut citer par exemple :
– le principe de la sécurité juridique (CJCE, arrêt du 13 décembre 1967, Neumann/Frankfurt
Main, Aff. 17/67, Rec. p. 571) ;
– le principe de bonne foi (CJCE, arrêt du 22 mars 1961, SNUPAT/H. A., CECA, Aff. 42/59, Rec.
p. 103) ;
– le principe du respect des droits de la défense (CJCE, arrêt du 10 mars 1970, Commission/
Italie, Aff. 7/69, Rec. p. 111 ; arrêt du 15 juillet 1960, Von Lachmüller/Commission, Aff. jtes 43/
59, 45/59 et 48/59, Rec. p. 935) ;
– le principe de l’égalité des administrés devant la réglementation (CJCE, arrêt du 21 juin
1958, Hauts Fourneaux et Aciéries belges/CECA, Aff. 8/57, Rec. p. 225) ;
– le principe de la continuité du service public européen (CJCE, arrêt du 3 juillet 1986,
Conseil/Parlement, Aff. 34/86, Rec. p. 2155) ;
– le principe de précaution qui a été consacré par le Tribunal de première instance des Commu-
nautés européennes (TPI, 28 janvier 2003, Laboratoires Servier, Aff. T-147/00, Rec. II-85).
Notons que ce principe a été introduit en droit français par la « loi Barnier » du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l’environnement.
La Cour de justice est incitée à recourir aux principes communs aux droits des États membres en
matière de responsabilité extra-contractuelle de l’Union. En effet, selon l’article 340 du TFUE
(ex-288 CE) « en matière de responsabilité non contractuelle, l’Union doit réparer, conformément
aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses
institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions ». C’est du reste le seul cas d’auto-
risation expresse de recours aux principes généraux du droit.
c) Les principes du droit communautaire

Il s’agit des « principes déduits de la nature des Communautés européennes, de l’économie du
système établi par les traités et des objectifs qu’ils assignent aux institutions » :
– le principe de solidarité entre les États membres (CJCE, arrêt du 7 février 1973, Commis-
sion/Italie, Aff. 39/72, Rec. p. 101). Ce principe sert de fondement au transfert de souveraineté
des pays membres de l’Union dans le domaine de la politique commerciale ;
– le principe d’unité. Il connaît de multiples applications dans la construction du marché unique ;
– le principe de liberté. Il est étroitement lié aux principes d’égalité et d’unité : libre circulation
des marchandises (CJCE, arrêt du 1er juillet 1969, Commission/Italie, Aff. 24/68, Rec. p. 193 ;
arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral/Bundesmonopolverwaltung für Brantweinn, Aff. 120/78,
Rec. p. 649) et des personnes (CJCE, arrêt du 28 octobre 1975, Rutili/Min. de l’Intérieur, Aff. 36/
75, Rec. p. 1219) ;
– le principe de non-discrimination. Ce principe d’égalité fait l’objet de nombreuses applica-
tions. Il y a le principe de non-discrimination selon la nationalité (CJCE, arrêt du 12 juillet 1984,
Prodest/CPAM Paris, Aff. 237/83, Rec. p. 3153). Il y a aussi l’interdiction des discriminations
fondées sur le sexe (CJCE, arrêt du 15 juin 1978, Defrenne/Sabena, Aff. 149/77, Rec. p. 1365) ;
– le principe d’équilibre institutionnel (CJCE, arrêt du 13 mai 1958, Meroni c/H. A. CECA, Aff.
9/56, Rec. p. 11) ;
– le principe de préférence communautaire. Il s’applique dans le domaine de la politique agri-
cole (CJCE, arrêt du 13 mars 1968, Beus/Hauptzollamt Munich, Aff. 5/67, Rec. p. 126).
d) Les droits fondamentaux
C’est aussi et surtout dans le domaine des droits de l’homme et des droits fondamentaux que les
principes généraux du droit se sont développés. La Cour européenne de Justice a fait pour la
première fois référence aux droits fondamentaux, en 1969, dans l’affaire Stauder.
Dans cet arrêt Stauder du 12 novembre 1969, la Cour a considéré que les droits de la personne
sont intégrés dans les principes généraux du droit communautaire (arrêt Stauder/Ulm-Sozialamt,
Aff. 29/69, Rec. p. 419). Dans son arrêt du 17 décembre 1970, le juge communautaire a affirmé
que « les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour
de justice assure le respect ; que la sauvegarde de ces droits, tout en s’inspirant des traditions
constitutionnelles communes aux États membres, doit être assurée dans le cadre de la structure
et des objectifs de la Communauté » (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr und Vorrattstelle
für Getreide und Futtermittel, Aff. 11/70, Rec. p. 1125).
Par la suite, le juge communautaire a précisé qu’il convenait aussi de tenir compte des « instru-
ments internationaux concernant la protection des droits de l’homme (...) auxquels les États
membres ont coopéré ou adhéré... » (arrêt du 14 mai 1974, Nold/Commission, Aff. 4/73, Rec.
p. 491). Ce faisant, la Cour de justice a été très souvent conduite à se référer expressément à la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CEDH) signée le 4 novembre
1950.
La Cour s’est référée à ce texte international ratifié par tous les États membres non pour en faire
une application directe mais pour en dégager des principes généraux du droit communautaire.
Cela s’est produit pour la première fois dans l’arrêt Rutili du 28 octobre 1975, à propos du droit
de séjour d’un ressortissant de la Communauté dans un autre pays membre (Rutili/Ministre de
l’Intérieur, Aff. 36/75, Rec. p. 1219). Cela a été aussi le cas en ce qui concerne notamment le droit
de propriété (arrêt du 14 mai 1974, Nold et a/Commission, Aff. 4/73, Rec. p. 491), la discrimina-
tion religieuse (arrêt du 27 octobre 1976, Prais/Conseil, Aff. 130/75, Rec. p. 1589), la protection
de la vie privée (arrêt du 26 juin 1980, National Panasonic/Commission, Aff. 136/79, Rec.
p. 2033), le droit à un procès équitable (arrêt du 29 octobre 1980, Landeweyck et a/Commission,
Aff. jtes 209/78 à 215/78 et 218/78, Rec. p. 3125), le droit au juge (arrêt du 15 mai 1985,
Johnston/Chief constable of the RUC, Aff. 222/84, Rec. p. 1651 ; arrêt du 15 octobre 1987,
UNECTEF/Heylens, Aff. 222/86, Rec. p. 4097) et le droit à la non-rétroactivité des dispositions
pénales (arrêt du 10 juillet 1984, Kent Kirk/Royaume-Uni, Aff. 63/83, Rec. p. 2689).
La Cour de justice de l’Union européenne a également admis qu’il y avait des limites au recours
aux droits fondamentaux. Dans l’affaire Demirel, le juge communautaire a souligné qu’il « ne
peut vérifier la compatibilité avec la Convention européenne des droits de l’homme d’une régle-
mentation nationale qui ne se situe pas dans le cadre du droit communautaire » (CJCE, arrêt du
30 septembre 1987, Demirel/Ville de Schwabisch Gmuend, Aff. 12/86, Rec. p. 3719). Cette juris-
prudence a été reprise, en 1991, dans l’affaire ERT (CJCE, arrêt du 18 juin 1991, ERT AE/Dimotiki
Étairia Plioroforissis et a, Aff. C. 260/89, Rec. p. I.2925).
Tout comme la Cour européenne de Justice, d’autres institutions de l’Union ont affirmé leur inten-
tion de tenir compte de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) dans l’applica-
tion du droit communautaire. Ainsi, dans une déclaration interinstitutionnelle du 5 avril 1977, la
Commission, le Conseil et le Parlement ont insisté sur « l’importance primordiale qu’ils attachent
au respect des droits fondamentaux tels qu’ils résultent notamment des Constitutions des États
membres ainsi que de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales » (JOCE, nº C. 103 du 27 avril 1977).
D’autre part, dans son préambule, l’Acte unique européen a fait mention des droits fondamen-
taux reconnus par les Constitutions et les lois des pays membres, par la Convention européenne
des droits de l’homme (CEDH) et par la charte sociale européenne. Dès 1979, la Commission
européenne avait préconisé une adhésion de la Communauté à la Convention européenne des
droits de l’homme (CEDH).
De son côté, le Parlement de Strasbourg a adopté, le 12 avril 1989, une déclaration des droits et
libertés fondamentaux. Mais il n’est pas parvenu à obtenir l’inscription du principe d’une adhésion
à la Convention européenne des droits de l’homme dans le Traité de Maastricht. Il n’a pas non
plus réussi à faire mentionner sa déclaration des droits et libertés fondamentaux de 1989 dans ce
texte.
On notera que le Traité de Maastricht est venu simplement consacrer la jurisprudence de la Cour
de justice en indiquant que « l’Union respecte les droits fondamentaux tels qu’ils sont garantis par
la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (...) et tels qu’ils résultent des
traditions constitutionnelles communes aux États membres en tant que principes du droit commu-
nautaire ». Le Traité d’Amsterdam de 1997 a ensuite rappelé l’importance de la Convention euro-
péenne des droits de l’homme (CEDH).
Le Traité de Lisbonne de 2007 a prévu, quant à lui, l’adhésion de l’Union européenne à cette
Convention (CEDH). L’article 6 du Traité sur l’Union européenne (TUE) précise que cette adhésion
ne modifiera pas « les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités ».
L’adhésion de l’Union européenne à la CEDH, qui renforcera la cohérence du système européen
de protection des droits fondamentaux, est également prévue par l’article 59 de la CEDH telle
qu’amendée par le Protocole nº 14.
Le 17 mars 2010, la Commission a proposé des directives de négociation en vue de l’adhésion de
l’Union à la CEDH. Le 4 juin 2010, les ministres de la Justice de l’Union ont mandaté la Commis-
sion pour conduire les négociations en leur nom. Les pourparlers officiels sur l’adhésion de l’Union
à la CEDH ont commencé le 7 juillet 2010 avec la réunion de Thorbjørn Jagland, le Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe, et de Viviane Reding, vice-présidente de la Commission
européenne.
La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui a été proclamée lors du
Conseil européen de Nice en décembre 2000, apparaît comme le socle de référence des valeurs
communes des pays membres de l’Union qui cherchent à développer leur intégration. Elle va plus
loin que la Convention européenne des droits de l’homme du Conseil de l’Europe avec l’affirma-
tion de droits sociaux, constitutifs d’un certain modèle social européen. Elle innove aussi avec
l’introduction de droits dits de la « troisième génération » (protection de l’environnement, protec-
tion de la propriété intellectuelle...) et répond ainsi aux préoccupations actuelles de la société. La
Charte des droits fondamentaux, qui a été proclamée pour la seconde fois, le 12 décembre 2007
à Strasbourg, par trois institutions de l’Union européenne (le Premier ministre portugais, José
Socrates, pour le Conseil, le président de la Commission, José Manuel Barroso, et celui du Parle-
ment, Hans-Gert Pöttering) n’est pas reprise in extenso dans le Traité de Lisbonne de 2007. Elle
fait toutefois l’objet d’une référence lui donnant une force juridique contraignante. Le
Royaume-Uni qui la juge trop contraignante en matière notamment de droit social, a obtenu une
clause dite d’opting out. La Pologne comme la République tchèque est également exemptée de
l’application de la Charte.
2 Les sources écrites

On a l’habitude de distinguer le droit originaire du droit dérivé.
■ Le droit primaire
Le droit primaire (ou originaire) est constitué par les trois traités instituant les Communautés, y
compris les protocoles et déclarations qui leur sont joints, tel que modifiés ou adaptés en fonction
de l’évolution de la construction européenne.
Le Traité de Paris du 18 avril 1951, qui est entré en vigueur le 23 juillet 1952, a créé la Commu-
nauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), une idée lancée en 1950 par Robert Schuman
et Jean Monnet qui apparaissent comme les pères fondateurs de l’Europe. Les deux Traités
de Rome du 25 mars 1957 sont à l’origine de la Communauté économique européenne (CEE) et
de la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM).
De nombreux actes sont venus par la suite enrichir ou modifier les trois traités de base (CECA,
CEE, EURATOM) qui ont institué trois communautés distinctes :
– la convention relative à certaines institutions communes (Parlement européen, Cour de justice),
signée et entrée en vigueur en même temps que les deux traités de Rome ;
– le protocole de Bruxelles du 11 avril 1957 sur la Cour de justice des Communautés
européennes ;
– le Traité de Bruxelles signé le 8 avril 1965 et le protocole unique sur les privilèges et immunités
des Communautés européennes, entré en vigueur en août 1967. Ce traité, appelé aussi Traité
de « fusion des exécutifs », est entré en vigueur le 1er janvier 1967 : il a institué une Commission
et un Conseil uniques ;
– deux traités budgétaires : le Traité de Luxembourg du 22 avril 1970 qui est entré en vigueur le
1er janvier 1971 et le Traité de Bruxelles du 22 juillet 1975 qui est entré en vigueur le 1er juin
1977. Ces deux traités, qui ont apporté des modifications aux traités constitutifs, sont venus
accroître les compétences budgétaires de l’Assemblée des Communautés européennes. Le
Traité de Bruxelles de 1975 a permis la création de la Cour des comptes des communautés
européennes ;
– les décisions « ressources propres » : la décision du Conseil du 21 avril 1970 portant création de
ressources propres de la Communauté a été remplacée par la décision du 7 mai 1985 puis par
celles du 24 juin 1988 et du 31 octobre 1994 ;
– la décision du Conseil du 20 septembre 1976 relative à l’élection au suffrage universel direct des
représentants à l’Assemblée européenne ;
– les Traités d’adhésion de 1972 (Danemark, Irlande, Angleterre), de 1979 (Grèce), de 1985
(Portugal, Espagne), de 1994 (Autriche, Finlande, Suède), de 2003 (Pologne, Hongrie, Répu-
blique tchèque, Lituanie, Estonie, Slovaquie, Slovénie, Lettonie, Malte, Chypre) et de 2005
(Bulgarie et la Roumanie). Ces accords d’adhésion successifs sont assimilables aux traités
fondateurs ;
– le Traité de Bruxelles sur le Groenland signé le 13 mars 1984. Il est entré en vigueur le 1er février
1985 ;
– l’Acte unique européen signé les 17 et 18 février 1986 à Luxembourg et à La Haye est entré en
vigueur le 1er juillet 1987. Ce texte, qui est venu relancer l’activité communautaire, modifie sur
de nombreux points le Traité de Rome ;
– le Traité de Maastricht sur l’Union européenne signé le 7 février 1992 dont les titres II, III et IV
apportent des modifications aux traités instituant les Communautés européennes. Il a constitué
une étape cruciale de la construction européenne ;
– le Traité d’Amsterdam, qui a été adopté en juin 1997 au sommet d’Amsterdam et signé le
2 octobre 1997 par les chefs d’État et de gouvernements des Quinze, est entré en vigueur le
1er mai 1999. La France est le dernier État à avoir ratifié ce Traité européen et les instruments
de ratification ont été transmis au gouvernement Italien dépositaire du Traité de Rome du
25 mars 1957. Il était prévu que le Traité d’Amsterdam entrerait en vigueur deux mois après la
dernière ratification nationale. Le Traité d’Amsterdam étend la règle de la majorité qualifiée au
Conseil des ministres. Il vient également rééquilibrer les pouvoirs des institutions en faveur de
l’Europarlement. Il consacre aussi un espace de liberté, de sécurité et de justice. Ce traité ne
comporte aucune modification des procédures prévues par le Traité de Maastricht dans le
domaine de l’UEM ;
– le Traité de Nice, qui a été négocié lors d’un sommet-marathon de cinq jours en décembre 2000,
est entré en vigueur le 1er février 2003. Le texte précise qu’il « entrera en vigueur le premier jour
du deuxième mois suivant le dépôt de l’instrument de ratification de l’état signataire qui procé-
dera le dernier à cette formalité ». L’Irlande a été le dernier des Quinze États de l’Union euro-
péenne à ratifier le Traité de Nice, à l’occasion d’un second référendum sur la question organisé
en octobre 2002. Les autorités irlandaises ont déposé en décembre 2002 les instruments de rati-
fication auprès du gouvernement italien, qui est dépositaire des traités européens ;
– le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007 met fin à plusieurs années de négociations à
propos des questions institutionnelles. Il modifie les traités en vigueur, mais ne les remplace
pas. Il renoue donc avec la méthode consistant à modifier les traités existants, une méthode
utilisée notamment pour compléter et adapter les Traités de Maastricht, d’Amsterdam et
de Nice. Ce texte, qui a vocation à améliorer le fonctionnement de l’Union européenne et sa
visibilité dans le monde, est le premier traité européen signé par les pays membres de l’Union
dont la pleine mise en œuvre va demander une dizaine d’années. Il est entré en vigueur le
1er décembre 2009 à la suite de la ratification de la République tchèque.
Les protocoles et déclarations annexés aux traités constitutifs appartiennent également au droit
communautaire originaire. Notons que le Traité de Maastricht comporte 17 protocoles et 33
déclarations.
Le Traité de Lisbonne compte lui aussi de nombreux protocoles ainsi que quarante et une déclara-
tions auxquelles il faut ajouter des déclarations qui sont propres à certains États.
Les protocoles ont la même valeur juridique contraignante que les traités et en font partie inté-
grante. Ils abordent souvent des questions importantes. S’agissant du Traité de Lisbonne, on peut
citer par exemple le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité
ou celui sur l’application de la Charte des droits fondamentaux à la Pologne et au Royaume-Uni.
En revanche, les déclarations se distinguent des protocoles par leur absence de valeur juridique
contraignante. Mais elles permettent de mieux cerner ce que les États membres entendent par
telle ou telle disposition des traités.
Les traités déterminent le champ d’application du droit européen dans le temps et dans l’espace.
Le Traité CECA (Communauté européenne du charbon et de l’acier) a été conclu pour une
période de cinquante ans. Par contre, les deux Traités de Rome ont été conclus pour une durée
illimitée. Le Traité de Maastricht, quant à lui, fait référence à une conférence intergouvernemen-
tale de révision (CIG). Le champ d’application dans l’espace est fixé d’une manière différente par
chaque Traité fondateur.
Les traités d’origine sont des traités internationaux et non la « Constitution » de l’Union euro-
péenne même s’ils jouent en fait le rôle d’une Constitution. Toutefois, il arrive que le juge commu-
nautaire utilise la formule de « charte constitutionnelle de base » pour qualifier les traités constitu-
tifs (CJCE, 23 avril 1996, Parti écologiste Les Verts/Parlement européen, Aff. 294/83, Rec. p. 1339 ;
avis C. 1/91 du 14 décembre 1991, EEE, Rec. p. 16079).
Le droit primaire prévaut à la fois sur le droit dérivé et sur les accords que l’Union conclut avec des
pays-tiers, seule ou conjointement avec les États membres (accords externes). Les traités, qui sont
au sommet de la « pyramide » des normes européennes, prévalent également sur les accords entre
États membres et sur les accords conclus par les pays membres avec des États tiers, après l’entrée
en vigueur des traités constitutifs.
■ Le droit dérivé
Le Traité de Rome donne aux organes de l’Union un important pouvoir décisionnel pour sa mise
en œuvre. Le droit dérivé ou « secondaire » est constitué par l’ensemble des actes juridiques,
unilatéraux ou conventionnels adoptés par les institutions. C’est l’article 288 du TFUE (ex-art. 249,
CE) qui énumère les actes de droit dérivé : « Pour exercer les compétences de l’Union, les
institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des
avis ». Le Traité de Lisbonne distingue donc 5 instruments juridiques qui s’appliquent de manière
indifférenciée à l’ensemble des politiques de l’Union.
La pratique institutionnelle a ajouté aux actes unilatéraux visés par l’article 288 du TFUE
(ex-article 249, CE) des actes dits « innomés ». Ces actes non prévus par les traités, qui ont proli-
féré sous des formes diverses, peuvent être source de droit communautaire dans certaines circons-
tances. À l’évidence, le droit dérivé constitue une masse de textes bien plus importante que le
droit originaire. Il représente la source essentielle du droit de l’Union européenne.
Il importe ici d’exposer les différentes catégories d’actes de droit dérivé.
a) Le règlement
L’article 288 du TFUE (ex-249 CE) définit le règlement comme un acte de portée générale, obliga-
toire dans tous ses éléments et directement applicable dans tous les États membres. Le règlement,
qui correspond à la loi ou au règlement général dans l’ordre interne, s’applique à « des situations
déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes
envisagées de manière générale et abstraite » (CJCE, 11 juillet 1968, Zuckerfabrick Watenstedt,
Aff. 6/68, Rec. p. 596). Le règlement est par définition un acte normatif. Le règlement est obliga-
toire dans tous ses éléments. Cet acte juridique de l’Union ne peut donc pas faire l’objet d’une
application sélective ou partielle. Le règlement est directement applicable « dans » tous les États
membres, ce qui signifie qu’il a une validité automatique dans l’Union et qu’il est apte à créer,
sans aucune interposition normative nationale, des droits et/ou des obligations aux États
membres, à leurs organes et aux particuliers.
Le juge communautaire attribue un effet direct à chacune des dispositions du règlement :
« (...) En raison de sa nature même et de sa fonction dans le système des sources de droit commu-
nautaire, il (le règlement) produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux
particuliers des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de protéger (...) » (CJCE, arrêt
du 14 décembre 1971, Politi, Aff. 43/71, Rec. p. 1039).
On signalera que le règlement est la seule catégorie d’acte pour laquelle les traités prévoient
expressément l’effet direct.
Le juge communautaire veille au respect du principe de l’applicabilité directe du règlement. Il a
condamné, d’une manière constante, toute pratique de reproduction des règlements par des
actes nationaux. Ainsi, dans un arrêt de 1975, la Cour européenne de Justice a estimé que
« l’applicabilité directe d’un règlement exige que son entrée en vigueur et son application en
faveur ou à la charge des sujets de droit se réalisent sans aucune mesure portant réception dans
le droit national » (CJCE, 10 octobre 1975, Variola c/Administration des finances italiennes, Aff.
34/73, Rec. p. 981).
Toutefois, la Cour de justice de l’Union européenne peut accepter exceptionnellement des
mesures nationales de transposition du règlement lorsque « le règlement en cause laisse le soin
aux États membres de prendre eux-mêmes les mesures législatives, réglementaires, administratives
et financières nécessaires pour que les dispositions dudit règlement puissent être effectivement
appliquées » (CJCE, 30 novembre 1978, Bussonne c/Ministère Italien de l’Agriculture, Aff. 31/78,
Rec. p. 2429). De plus, dans le cadre de ces mesures, les pays membres ne peuvent « prendre
des mesures ayant pour objet de modifier la portée du règlement ou d’ajouter à ses dispositions »
(CJCE, 18 février 1970, Bollmann, Aff. 40/69, Rec. p. 81).
Le règlement doit obligatoirement être publié au Journal officiel de l’Union européenne. Il entre
en vigueur « à la date qu’il fixe ou, à défaut, vingt jours après sa publication au Journal officiel
de l’Union européenne ».
Le règlement ne doit pas être publié dans les publications officielles des États membres. Cela serait
contraire au principe de l’applicabilité directe du règlement.
b) La directive
L’article 288 du TFUE (ex-249 CE) dispose que « la directive lie tout État membre destinataire
quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la
forme et aux moyens ». La directive, comme le règlement, peuvent avoir pour auteur la Commis-
sion européenne ou le Conseil de l’Union européenne. La directive est une « méthode de législa-
tion à deux étages » (Pierre Pescatore) qui s’apparente à la technique de la loi-cadre.
« Au niveau communautaire sont arrêtés la ligne politique et le modèle législatif ; ensuite, il appar-
tient aux États membres de traduire ce modèle dans leurs catégories nationales » (Pierre Pesca-
tore). Ce type d’instrument juridique a été utilisé de préférence au règlement pour assurer la
mise en œuvre du marché intérieur européen.
La directive n’a pas de portée générale et cela à la différence du règlement qui comporte des pres-
criptions générales, impersonnelles et abstraites. La directive ne s’adresse pas aux particuliers. Elle
a pour destinataires des États membres. Elle ne lie que le ou les États membres à qui elle est noti-
fiée. En général, elle s’adresse à tous les États membres.
Les États ont l’obligation de procéder à la transcription de la directive dans leurs droits nationaux
dans les délais impartis par la directive elle-même. Il s’agit d’une obligation quant aux résultats à
atteindre. Les autorités nationales disposent en principe d’une totale liberté quant aux formes et
aux moyens à mettre en œuvre pour parvenir à ce résultat. Elles vont choisir les actes internes
contraignants qui leur semblent les plus adaptés aux exigences de la transposition. Le juge
communautaire exige que l’on recoure à des actes juridiques contraignants pour transposer les
directives en droit interne. Il condamne l’utilisation de « simples pratiques administratives, par
nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate » (CJCE,
15 mars 1983, Commission c/Italie, Aff. 145/82, Rec. p. 718).
On remarquera que le recours à des directives très précises, très détaillées, a fait l’objet de criti-
ques de la part des États membres et cela depuis très longtemps. Les États membres ont réitéré
leur condamnation de cette pratique à l’occasion du Conseil européen d’Édimbourg, en
décembre 1992 : « La Communauté ne doit légiférer que dans la mesure nécessaire. Toutes
choses égales par ailleurs, il convient de donner la préférence aux directives par rapport aux règle-
ments, et aux directives cadres par rapport aux mesures plus détaillées ». Force est de reconnaître
que des directives trop précises obligent les États destinataires à reprendre purement et simplement
les dispositions des directives dans les mesures de transposition. Il convient de signaler que la
Commission européenne s’est efforcée, à partir de 1987, d’adopter une « nouvelle approche »
favorisant les directives-cadres ; cette « nouvelle approche » reposant sur le principe de la recon-
naissance mutuelle des législations des États membres après harmonisation des seules règles indis-
pensables a eu quelques résultats positifs.
Le juge communautaire estime que « si l’article 189 réserve l’applicabilité directe aux règlements :
il n’en résulte pas que d’autres catégories d’actes visés par cet article ne puissent jamais produire
d’effet analogue ». Il convient « d’examiner, dans chaque cas, si la nature, l’économie et les
termes de la disposition en cause (sont) susceptibles de produire des effets directs dans les rela-
tions entre les États membres et les particuliers » (CJCE, arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn,
Aff. 41/74, Rec. p. 1337).
La Cour de Luxembourg estime que les dispositions des directives sont susceptibles d’effet direct,
si elles sont « inconditionnelles » et « suffisamment précises » (voir CJCE, arrêt du 5 avril 1979,
Ratti, Aff. 148/78, Rec. p. 1269, et arrêt du 1er juillet 1993, Van Cant, Aff.157/92).
Le juge communautaire a aussi précisé qu’une disposition d’une directive est privée d’effet direct si
elle confère une grande marge d’appréciation à l’autorité nationale pour sa mise en œuvre (CJCE,
arrêt du 2 août 1993, Marshall, Aff. C. 271/91, Rec. p. 4367). De plus, la directive n’est invocable
qu’après expiration du délai de transposition.
La Cour de justice a renforcé les effets des directives en permettant au justiciable de demander au
juge national d’engager la responsabilité de l’État pour défaut de transposition de directive (CJCE,
arrêt du 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci, Aff. jtes C. 6/90 et C. 9/90, Rec. p. 5357).
Les directives adressées à tous les États membres sont obligatoirement publiées au Journal officiel
de l’Union européenne (JOUE). Cette publication au JOUE est une condition de leur validité. Les
directives entrent en vigueur à la date qu’elles fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur
publication. La Commission européenne surveille l’application des directives.
Dans sa décision du 10 juin 2004 relative à la loi pour la confiance dans l’économie numérique, le
Conseil constitutionnel indique qu’il s’interdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une
directive en droit interne. Une telle transposition « résulte d’une exigence constitutionnelle à
laquelle il ne pourrait faire obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire à la
Constitution ».
Dans sa décision nº 2006-540 DC du 27 juillet 2006 concernant la loi relative au droit d’auteur et
aux droits voisins dans la société de l’information, le Conseil a précisé que « la transposition d’une
directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitution-
nelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ».
Enfin, dans son important arrêt d’assemblée du 30 octobre 2009 (Mme Perreux), le Conseil d’État a
reconnu la possibilité pour tout justiciable de se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un
acte administratif même non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une
directive lorsque l’État n’a pas pris, dans les délais impartis par elle, les mesures de transposition
nécessaires.
En application de la jurisprudence Cohn-Bendit (CE, ass., 22 déc. 1978, Min. int. c/Cohn-Bendit), il
était considéré, jusqu’ici, qu’un justiciable ne pouvait, à l’appui d’un recours contre une décision
administrative individuelle, invoquer directement une disposition d’une directive, même si l’État
avait été défaillant dans son obligation de transposition.
Notons que, depuis 2004, la situation de la France en matière de transposition des directives s’est
nettement améliorée, en raison notamment d’une meilleure programmation de l’activité des
services des ministères en charge des questions européennes. On rappellera que pour rattraper le
retard dans la transposition des directives, le gouvernement français avait souhaité, en 2004,
recourir à la procédure des ordonnances. Cette procédure expéditive avait déjà été utilisée en
2001 pour faire adopter une cinquantaine de textes d’origine communautaire.
c) La décision
« La décision est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu’elle désigne des destinataires, elle
n’est obligatoire que pour ceux-ci » (art. 288 alinéa 4 du TFUE). Avec le Traité de Lisbonne, la déci-
sion perd son caractère exclusivement individuel. Ce même Traité de Lisbonne reconnaît indirecte-
ment que la décision puisse avoir un caractère législatif dans la mesure où les décisions peuvent
être adoptées par le Conseil et le Parlement européen suivant une procédure législative ordinaire
ou spéciale (art. 289, TFUE).
La décision est un acte dépourvu de portée générale. La décision peut s’adresser à un individu,
une entreprise ou un État membre et lui attribuer des droits ou des obligations. Lorsque la déci-
sion est adressée à un État auquel elle fixe un objectif à atteindre, elle n’est pas sans rappeler la
directive.
Comme le règlement, la décision est obligatoire dans tous ses éléments.
La décision est d’effet direct. Aucune mesure nationale de réception n’est nécessaire. Il en va ainsi
même si l’applicabilité directe de la décision n’est pas expressément mentionnée dans l’article 288
alinéa 4 du TFUE.
Le juge communautaire estime « qu’il serait incompatible avec l’effet contraignant que l’article 189
du Traité reconnaît à la décision d’exclure en principe que l’obligation qu’elle prévoit puisse être
invoquée par les personnes concernées » (CJCE, 10 novembre 1992, Hansa Fleisch, Aff.156/91,
Rec. p. 5589).
d) La recommandation et l’avis
L’article 288 du TFUE (ex- 249, CE) dispose que « les recommandations et les avis ne lient pas ».
Ces actes ne font pas grief et ne sont pas susceptibles de recours devant la Cour de justice de
Les avis donnent la possibilité aux institutions d’exprimer une opinion. Il importe de distinguer ces
avis, qui ne sont pas susceptibles de créer des droits ou des obligations, des avis conformes que le
Parlement européen est habilité à rendre. Les recommandations, quant à elles, incitent les États à
adopter une ligne de conduite.
Les avis et les recommandations sont dépourvus de toute force obligatoire. À la différence des
autres normes, ils ne lient pas leur destinataire. Cela étant admis, le juge communautaire estime
que les juges nationaux « sont tenus de prendre les recommandations en considération en vue
de la solution des litiges qui leur sont soumis, notamment quand elles sont de nature à éclairer
l’interprétation d’autres dispositions nationales ou communautaires » (CJCE, 13 décembre 1989,
Grimaldi, Aff. C. 322/88, Rec. p. 4407).
Enfin, on remarquera que les États membres considèrent que « les mesures non contraignantes,
telles que les recommandations, doivent être privilégiées lorsqu’elles sont appropriées » (voir les
conclusions du Conseil européen d’Édimbourg des 11 et 12 décembre 1992).
e) Les actes innomés

Les « actes innomés » ou encore « atypiques » sont les actes étrangers à la nomenclature de
l’article 288 du TFUE (ex-249, CE). Ces actes adoptés par les institutions européennes sont
nombreux. Ces actes hors nomenclature sont l’expression d’une soft law au sein de l’Union. Seuls
ceux de ces actes qui produisent des effets de droit tombent sous le contrôle du juge communau-
taire et cela conformément à la célèbre jurisprudence « AETR » (CJCE, arrêt du 31 mars 1971,
Commission c/Conseil (AETR), Aff. 22/70, Rec. p. 263).
Il y a les actes internes qui concernent le fonctionnement comme l’organisation des institutions
européennes. Les règlements intérieurs, par exemple, entrent dans cette catégorie d’actes
innomés. Ces actes ne sont pas dépourvus de toute force contraignante. Ainsi, le juge commu-
nautaire a prononcé l’annulation d’une directive du Conseil de l’Union qui méconnaissait le règle-
ment intérieur du Conseil (CJCE, arrêt du 23 janvier 1988, Royaume-Uni c/Conseil, Aff. 68/86, Rec.
p. 890).
Il faut citer également les résolutions, codes de conduite, communications ou programmes
d’action qui appartiennent aussi à la catégorie des actes innomés. Ces actes non prévus par les
traités ont pour but essentiel d’exprimer les intentions d’une institution. Notons que les communi-
cations de la Commission ont connu un développement exceptionnel. Certaines communications
de la Commission européenne tendent à acquérir un caractère normatif.
C’est le cas, par exemple, de la communication relative à la coopération entre la Commission
européenne et les juridictions nationales pour l’application des articles 81 et 82 du Traité
CE. Enfin, il y a aussi les déclarations communes ou accords inter-institutionnels du Conseil de
l’Union européenne, de la Commission européenne et du Parlement européen.
Les actes de droit dérivé doivent respecter le droit primaire. Ils doivent également respecter les
principes généraux du droit ainsi que les accords externes.
f) La hiérarchie des normes européennes établie par le Traité de Lisbonne

Le Traité de Lisbonne instaure une hiérarchie entre les normes européennes et distingue trois types
d’actes :
1) Les actes législatifs (art. 289, TFUE)
Les actes juridiques adoptés par la procédure législative (ordinaire ou spéciale) constituent des
actes législatifs (art. 289 § 3, TFUE).
La procédure législative ordinaire va consister en l’adoption d’un règlement, d’une directive ou
d’une décision conjointement par le Parlement européen et le Conseil, sur proposition de la
Commission.
Dans les cas spécifiques prévus par les traités, l’adoption d’un règlement, d’une directive ou d’une
décision par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la partici-
pation du Parlement européen constitue une procédure législative spéciale.
Certains actes législatifs peuvent être adoptés sur initiative d’un groupe d’États membres ou du
Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne ou sur demande de
la Cour de justice ou de la Banque européenne d’investissement.
On notera que dans le domaine de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), l’adop-
tion d’actes législatifs est exclue. Le Traité de Lisbonne a prévu des instruments juridiques spécifi-
ques pour la PESC (décisions PESC) comme pour la Politique extérieure de sécurité et de défense
(décisions PESD), avec à l’origine de ces actes, soit un pays membre, soit le Haut représentant de
l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité seul, soit le Haut représentant de
l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité avec le soutien de la Commission
européenne.
2) Les actes délégués (art. 290, TFUE)
Un acte législatif peut déléguer à la Commission européenne le pouvoir d’adopter des actes non
législatifs de portée générale (sous la forme de règlement, de directives et de décision) qui
complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif.
Les actes législatifs délimitent explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la
délégation de pouvoir. Les éléments essentiels d’un domaine sont réservés à l’acte législatif et ne
peuvent donc pas faire l’objet d’une délégation de pouvoir.
Les actes législatifs fixent explicitement les conditions auxquelles la délégation est soumise.
L’adjectif « délégué » ou « déléguée » est inséré dans l’intitulé des actes délégués.
3) Les actes d’exécution (art. 291, TFUE)
Lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union
européenne sont nécessaires, ces actes confèrent, sous la forme de règlement, des compétences
d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus
aux articles 24 et 26 du TUE, au Conseil. Le mot « d’exécution » est inséré dans l’intitulé des
actes d’exécution.
Les principes
applicables aux actes CHAPITRE
juridiques de l’Union
Le principe d’immédiateté – Le principe d’applicabilité directe – Le principe de
11
primauté – Le principe de subsidiarité
L’ordre juridique communautaire repose sur plusieurs grands principes que l’on étudiera
successivement. Il y a tout d’abord le principe d’immédiateté du droit de l’Union européenne qui
a été formalisé dès 1964 par le juge communautaire. Le principe de l’applicabilité directe est
également un autre principe cardinal de l’ordre communautaire. Il est l’une des « caractéristiques
essentielles de l’ordre juridique communautaire » (CJCE, 14 décembre 1991, avis 1-91, I. 6079,
point 21). L’applicabilité directe du droit de l’Union européenne est une conséquence du caractère
autonome de ce droit. Le principe de primauté est, lui aussi, un grand pilier juridique de l’ordre
communautaire. Il apparaît comme le vecteur « d’une force de pénétration irrésistible dans l’ordre
juridique des États membres » (Guy Isaac).
Enfin, nous étudierons le principe de subsidiarité qui tend à limiter le domaine du droit commu-
nautaire. Ce principe controversé s’applique à l’ensemble de l’Union et fait l’objet d’un contrôle
juridictionnel a posteriori par la Cour de justice de l’Union européenne. Cette notion inhérente à
l’unification européenne a été introduite dans le Traité de Maastricht pour « compenser l’élimina-
tion des mots "vocation fédérale" qui étaient insupportables aux Britanniques » (Jean Charpentier).
On remarquera que ce principe, qui a été l’un des fondements de la doctrine sociale de l’Église,
est présent dans le système fédéral de l’Allemagne ou encore dans celui de la Suisse.
1 Le principe d’immédiateté
Ce principe signifie que le droit de l’Union européenne est de nature à produire des effets dans le
droit interne des États membres sans être préalablement transposé dans une loi ou un règlement
interne à l’état membre. Les actes juridiques de l’Union sont intégrés de plein droit dans l’ordre
interne des États, sans nécessiter une quelconque procédure de transformation (en droit interne)
ou de réception. Ce principe d’immédiateté est l’expression d’une conception moniste et non
dualiste des relations entre le droit communautaire et le droit interne des États membres. Il a été
clairement affirmé par la Cour de justice de l’Union européenne dans son fameux arrêt Costa
contre ENEL du 15 juillet 1964 : « À la différence des traités internationaux ordinaires, le Traité de
la CEE a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres lors de
l’entrée en vigueur du Traité et qui s’impose à leurs juridictions ».
2 Le principe d’applicabilité directe

L’applicabilité directe ou encore l’effet direct du droit communautaire implique que ce droit crée
des droits et des obligations au profit ou à la charge des sujets de droit communautaire. Ces
derniers pourront invoquer ces droits ou se faire opposer ces obligations devant les juridictions
nationales. L’invocabilité du droit communautaire apparaît comme la conséquence de son applica-
bilité directe.
Comme l’a écrit le président Robert Lecourt, l’applicabilité directe est le droit « pour toute
personne de demander à son juge de lui appliquer traités, règlements, directives ou décisions
communautaires. C’est l’obligation pour le juge de faire usage de ces textes, quelle que soit la
législation du pays dont il relève ».
Le juge communautaire, pour la première fois, a affirmé avec force le principe de l’applicabilité
directe du droit européen dans l’arrêt de principe Van Gend en Loos du 5 février 1963 : « Le
droit communautaire, indépendant des législations des États membres, de même qu’il crée des
charges dans le chef des particuliers, est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans
leur patrimoine juridique ».
Dans un autre arrêt, le juge de Luxembourg a été amené à préciser la signification du principe de
l’applicabilité directe :
« Attendu que l’applicabilité directe (...) signifie que les règles du droit communautaire doivent
déployer la plénitude de leurs effets, d’une manière uniforme dans tous les États membres, à
partir de leur entrée en vigueur et pendant toute la durée de leur validité ; qu’ainsi, ces disposi-
tions sont une source immédiate de droits et d’obligations pour tous ceux qu’elles concernent,
qu’il s’agisse des États membres ou de particuliers qui sont parties à des rapports juridiques rele-
vant du droit communautaire ; que cet effet concerne également tout juge qui, saisi dans le
cadre de sa compétence, a, en tant qu’organe d’un État membre, pour mission de protéger les
droits conférés aux particuliers par le droit communautaire ; qu’au surplus, en vertu du principe
de la primauté du droit communautaire, les dispositions du Traité et les actes des institutions
CHAPITRE 11 – Les principes applicables aux actes juridiques de l’Union 151
directement applicables ont pour effet, dans leurs rapports avec le droit interne des États
membres, non seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en
vigueur, toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore – en tant
que ces dispositions et actes font partie intégrante, avec rang de priorité, de l’ordre juridique
applicable sur le territoire de chacun des États membres – d’empêcher la formation valable de
nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec des normes
communautaires » (CJCE, arrêt du 9 mars 1978, Administration des Finances c/Simmenthal, Aff.
106/77, Rec. p. 629).
Le principe d’applicabilité directe est dépourvu de portée générale. Seules les normes euro-
péennes, qui remplissent certaines conditions (précision, clarté, inconditionnalité) peuvent produire
des effets directs. C’est la Cour de justice qui est parvenue à déterminer les critères communau-
taires de l’effet direct. D’autre part, l’effet direct a une intensité variable. Il existe ce que l’on
appelle l’« effet direct vertical » et l’« effet direct horizontal ». L’effet direct est dit vertical lorsque
la norme de droit communautaire ne peut être invoquée que par un particulier à l’encontre d’un
État membre. L’effet direct est dit horizontal lorsque la norme communautaire pourra être invo-
quée non seulement à l’égard de l’autorité nationale mais aussi dans les relations entre
particuliers.
Il se révèle nécessaire de préciser l’applicabilité directe des différentes normes communautaires.
On distinguera l’effet direct du droit communautaire originaire de l’effet direct du droit commu-
nautaire dérivé.
■ L’effet direct du droit originaire

a) Les dispositions du droit originaire à « effet direct plein »
Ce sont certaines stipulations des traités qui peuvent être invoquées, non seulement par un parti-
culier à l’encontre d’un État membre, mais également entre particuliers. Elles présentent donc un
effet direct complet, à la fois vertical et horizontal. C’est le cas des dispositions du Traité de Rome
qui prohibent les ententes et les abus de position dominante.
C’est également le cas des dispositions qui interdisent certaines discriminations. Ainsi, les articles
du Traité de Rome qui interdisent les discriminations reposant sur la nationalité et l’article de ce
même traité qui interdit celles fondées sur le sexe en matière de rémunération ont un effet direct
intégral.
b) Les dispositions du droit originaire à « effet direct limité »

Ces dispositions, qui ne produisent qu’un effet direct vertical, sont assez nombreuses :
– l’article 18 du TFUE qui prohibe les discriminations reposant sur la nationalité (ex-art. 12,
alinéa 1er, CE) ;
– l’article 28 du TFUE qui prohibe les droits de douane et taxes d’effet équivalent entre les États
membres (ex-art. 23, CE) ;
– l’article 30 du TFUE qui prohibe l’introduction de nouveaux droits de douane ou taxe d’effet
équivalent (ex-art 25 du Traité CE) ;
– les articles du TFUE qui prohibent l’introduction de nouvelles restrictions quantitatives aux
échanges et mesures d’effet équivalent ;
– l’article 37 du TFUE qui interdit de nouvelles mesures discriminatoires au titre des monopoles
nationaux présentant un caractère commercial (ex-art. 31, paragraphes 1 et 2, CE) ;
– l’article 60 du TFUE qui prohibe l’introduction de nouvelles restrictions à l’établissement sur le
territoire des autres pays membres (ex-art. 53 du Traité CE) ;
– l’article 63 du TFUE qui prohibe les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États
membres et entre les États membres et les pays tiers (ex-art. 56, CE) ;
– l’article 106 du TFUE qui concerne la soumission aux règles de concurrence des entreprises char-
gées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un
monopole fiscal (ex-art. 86.2, CE) ;
– l’article 108 du TFUE qui fait obligation aux pays membres de notifier leurs projets d’aides à la
Commission européenne (ex-art. 88.3, CE) ;
– l’article 110 du TFUE qui interdit les discriminations fiscales à l’égard des produits des autres
pays membres de l’Union (ex-art. 90, CE).
c) Les dispositions du droit originaire dépourvues d’effet direct

Il s’agit des dispositions auxquelles le juge n’a pas reconnu l’effet direct. Il y a plusieurs sortes de
dispositions du Traité auxquelles le juge a refusé l’applicabilité directe :
– les dispositions institutionnelles ;
– les dispositions qui laissent aux États membres une large faculté d’appréciation ;
– les dispositions dont l’exécution se trouve être subordonnée à l’exercice d’une compétence
communautaire.
Parmi les dispositions non susceptibles d’effet direct, on peut mentionner, par exemple, le cas de
l’article 117 du TFUE (ex-art. 97 CE) qui oblige l’État membre à consulter la Commission
européenne « lorsqu’il y a lieu de craindre que l’établissement ou la modification d’une disposition

législative, réglementaire ou administrative ne provoque une distorsion (de concurrence) ». De
même, l’article 151 du TFUE (ex-art. 136 CE), qui prévoit que « les États membres conviennent de
la nécessité de promouvoir l’amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d’œuvre
permettant leur égalisation dans le progrès ».
■ L’effet direct du droit dérivé

Le règlement est le seul acte de droit dérivé qui peut être considéré comme étant d’« effet direct
plein ». La décision, quant à elle, a un « effet direct partiel ». Il en va de même pour les directives à
la condition qu’elles remplissent certaines conditions.
3 Le principe de primauté
Aucune disposition des traités fondateurs n’affirme de façon explicite la primauté du droit
communautaire qui est, selon l’expression du juge Pescatore, « une condition existentielle » de ce
droit. C’est la Cour de justice qui a pris clairement position en faveur de la supériorité du droit
communautaire sur les droits nationaux. L’ordre juridique communautaire prime l’ordre juridique
des pays membres, et cela sans qu’il soit possible à un État de faire valoir la réserve de réciprocité.
À cet égard, la jurisprudence de la Cour européenne de Justice est constante.
C’est tout d’abord dans le célèbre arrêt Costa c/ENEL du 15 juillet 1964 que le juge communau-
taire a consacré le principe de la primauté du droit communautaire :
« Attendu qu’il résulte de l’ensemble de ces éléments, qu’issu d’une source autonome, le droit né
du Traité ne pourrait donc en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement
opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que
soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même ; que le transfert opéré par les
États, de leur ordre juridique interne au profit de l’ordre juridique communautaire, des droits et
obligations correspondant aux dispositions du Traité entraîne donc une limitation définitive de
leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible
avec la notion de Communauté (...) ».
La jurisprudence de la Cour européenne de Justice est venue confirmer cette décision fondatrice
de 1964. Ainsi, dans l’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, le juge communautaire a estimé que
« le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit
communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappli-
quée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même
postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie
législative ou par tout autre procédé constitutionnel ».
Selon la formule de Robert Kovar, le principe de primauté signifie que « le droit communautaire
l’emporte dans sa totalité sur l’ensemble des règles nationales ». La primauté du droit communau-
taire s’impose à toutes les normes de droit interne, quel que soit leur rang : Constitution, loi,
textes administratifs... Dans un arrêt de 1970, la Cour de justice a affirmé avec force que « le
droit né du Traité, issu d’une source autonome, ne pourrait, en raison de sa nature, se voir judi-
ciairement opposer des règles de droit national quelles qu’elles soient, sans perdre son caractère
communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même »
(CJCE, arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft Gmbh/Einfuhr-und
Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Aff. 11/70, Rec. p. 1125).
La primauté du droit de l’Union européenne joue également aussi bien vis-à-vis du droit interne
antérieur que du droit national postérieur. Cette primauté, qui englobe l’intégralité des sources
du droit de l’Union européenne – les traités constitutifs, le droit dérivé – s’impose à tous les
organes de l’État membre.
L’article 55 de la Constitution de la Ve République offre incontestablement un fondement juridique
au principe de la primauté du droit de l’Union européenne sur la législation nationale. Selon cette
disposition constitutionnelle, « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès
leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou
Traité, de son application par l’autre partie ».
C’est du reste en application de l’article 55 de la Constitution française, que le juge judiciaire a tiré
toutes les conséquences du principe de primauté du droit communautaire. Dans son arrêt Jacques
Vabre du 24 mai 1975, la Cour de cassation a fait prévaloir le Traité CEE sur une loi postérieure. Il
s’agissait en l’espèce d’un texte de valeur législative du Code des Douanes postérieur au Traité
CEE. Par la suite, le juge judiciaire a étendu cette jurisprudence au droit dérivé.
À la différence du juge judiciaire, le juge administratif a été hostile pendant longtemps à la
primauté du droit communautaire sur le droit interne. Il a fallu attendre l’arrêt Nicolo du
20 octobre 1989 pour que le juge administratif français revienne sur sa jurisprudence Syndicat
des fabricants de semoule du 1er mars 1968 et accepte de faire prévaloir le Traité de Rome sur
une loi postérieure.
En effet, dans cet arrêt de principe de 1989, qui opère un revirement jurisprudentiel attendu, le
Conseil d’État vient reconnaître, après la Cour de cassation, la supériorité des traités régulièrement
ratifiés ou approuvés sur une loi postérieure. C’est en faisant référence au texte constitutionnel de
1958 et non à la thèse de la spécificité de l’ordre juridique communautaire, que le Conseil d’État a
accepté la primauté du droit européen sur le droit français. Cette jurisprudence a ensuite été
élargie au bénéfice d’actes de droit dérivé. Dans l’arrêt Boisdet du 24 septembre 1990, le Conseil
d’État a fait prévaloir un règlement sur un texte législatif.
Dans l’arrêt du 28 février 1992 SA Rothmans International France et SA Philip Morris France, le
juge administratif a admis la primauté d’une directive. On remarquera que la France a été le
dernier État à avoir reconnu la supériorité du droit européen sur le droit national.
Enfin, dans son importante décision du 10 juin 2004, le Conseil constitutionnel affirme quant à lui
la primauté et l’autonomie du droit communautaire dérivé.
À la demande du Royaume-Uni, la primauté du droit européen sur le droit national n’est pas
affirmée dans un article spécifique du Traité de Lisbonne. Mais ce principe, qui était expressément
énoncé dans l’un des premiers articles de la Constitution européenne, a fait l’objet d’une déclara-
tion annexe (nº 27) renvoyant à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Un
avis du Service juridique du Conseil est également annexé qui indique que « le fait que le principe
de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l’existence de ce principe ni
la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice ».
4 Le principe de subsidiarité
Le principe de subsidiarité a été introduit parmi les éléments institutionnels de l’Union européenne
par le Traité de Maastricht. Selon ce principe, qui est au cœur du Traité de Maastricht, l’Union
européenne n’intervient que dans la mesure où elle est susceptible d’agir plus efficacement que
les États membres. Plus précisément, dans les secteurs qui échappent à la compétence exclusive
de l’Union européenne, la Communauté n’interviendra que lorsque l’objectif de l’action envisagée
ne pourra être réalisé de manière suffisante par les États membres.
Lors de la négociation du Traité de Maastricht, le Royaume-Uni a préconisé l’adoption du principe
de subsidiarité afin de contenir l’expansionnisme communautaire, afin de réduire le développe-
ment des compétences communautaires. Ce principe a été aussi revendiqué par l’Allemagne qui
souhaitait par ce biais assurer la protection des compétences de ses Länders.
On a souvent présenté l’introduction du principe de subsidiarité comme le moyen de remédier au
« déficit démocratique » du système communautaire. Dans cette perspective, le Traité de Maas-
tricht mentionne dans son préambule la volonté des États membres de « poursuivre le processus
créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions
sont prises le plus près possible des citoyens, conformément au principe de subsidiarité ».
Force est de reconnaître que le principe de subsidiarité ne constitue pas une grande nouveauté en
matière communautaire. Notons que l’article 235 du Traité de Rome se référait déjà de façon
implicite à cette idée de subsidiarité : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour
réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que
le présent Traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité
sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les disposi-
tions appropriées ». On a dit que ce texte mettait en place une « subsidiarité positive ».
On retrouve encore implicitement ce principe de subsidiarité dans le premier alinéa de l’article 5
du Traité CECA qui dispose que « la Communauté accomplit sa mission, dans les conditions
prévues au présent Traité, avec des interventions limitées. Les institutions de la Communauté exer-
cent ces activités avec un appareil administratif réduit, en coopération étroite avec les intéressés ».
Le principe de subsidiarité a été aussi affirmé expressément dans le préambule du « projet
Spinelli » de Traité d’Union européenne – d’inspiration fédéraliste – adopté par le Parlement euro-
péen le 14 février 1984 : les États membres vont « confier à des institutions communes, conformé-
ment au principe de subsidiarité, les seules compétences nécessaires pour mener à bien les tâches
qu’elles pourront réaliser de manière plus satisfaisante que les États pris isolément ». Il a été égale-
ment posé par l’Acte unique européen en ce qui concerne d’une part l’environnement et d’autre
part la recherche et le développement technologique. Cela est incontestable, même si le vocable
« subsidiarité » n’apparaît nulle part dans l’Acte unique européen.
Le Traité de Maastricht, qui a officialisé ce principe de subsidiarité, l’évoque dans l’une de ses
dispositions. Effectivement, il a précisé que « les objectifs de l’Union sont atteints conformément
aux dispositions du présent Traité (...), dans le respect du principe de subsidiarité ». Plus générale-
ment, la notion de subsidiarité inscrite dans le Traité de Maastricht présente un caractère réver-
sible. Elle peut fonder aussi bien une extension qu’une limitation des compétences de la Commu-
nauté. Le Conseil européen d’Édimbourg de décembre 1992 a, du reste, reconnu que : « la
subsidiarité est un concept dynamique (qui) permet d’élargir l’action de la Communauté lorsque
les circonstances l’exigent et, inversement, de la restreindre lorsqu’elle n’est plus justifiée ».
À l’occasion du Conseil européen d’Édimbourg des 11 et 12 décembre 1992, la Commission euro-
péenne a pris trois catégories d’engagements pour la mise en œuvre du principe de subsidiarité :
d’une part, une motivation de toutes ses propositions législatives, d’autre part le retrait ou la révi-
sion de certaines propositions et enfin une révision de la législation en vigueur. La Commission
européenne a pris l’initiative de retirer plusieurs propositions « qui n’étaient pas suffisamment
justifiées en terme de plus-value communautaire, ou d’efficacité comparée aux possibilités
d’actions nationales ou internationales ».
Le 29 octobre 1993, la Commission européenne, le Conseil de l’Union et le Parlement européen
ont adopté un accord interinstitutionnel sur les procédures pour la mise en œuvre du principe de
subsidiarité. Cet accord indique que toute proposition de la Commission devra comporter une
justification du respect du principe de subsidiarité. Il ajoute qu’il en ira de même pour tout
amendement au texte de la Commission européenne et cela que l’amendement émane du Conseil

ou du Parlement européen. De plus, l’accord interinstitutionnel a prévu que la Commission, le
Conseil et le Parlement européen vérifient, de façon régulière, dans le cadre de leurs procédures
internes, la conformité de l’action envisagée aux dispositions relatives à la subsidiarité, tant en ce
qui concerne le choix des instruments juridiques que le contenu de la proposition. L’accord du
29 octobre 1993 prévoit, par ailleurs, qu’il appartiendra à la Commission européenne d’établir un
rapport annuel à l’intention du Conseil et du Parlement de Strasbourg sur le respect du principe
de subsidiarité.
La Cour de justice est compétente pour contrôler le respect du principe de subsidiarité. « Tout est
mis en œuvre pour qu’il devienne rapidement, sous le contrôle de la Cour de justice, un principe
de légalité constitutionnelle garantissant l’équilibre entre l’autonomie des États membres et la
compétence de l’Union dans les grandes affaires d’intérêt commun » (Jean Charpentier). Le juge
communautaire pourra être saisi par une question préjudicielle. Il pourra aussi être saisi par le
moyen d’un recours en annulation.
Le protocole (nº 7) sur le principe de subsidiarité, qui est annexé au Traité d’Amsterdam de 1997,
est venu confirmer que la subsidiarité est un principe juridique susceptible d’être interprété par le
juge communautaire. Le principe de subsidiarité a été défini comme un « concept dynamique »
par le Traité d’Amsterdam. Le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de propor-
tionnalité a constitutionnalisé en quelque sorte différents textes dont l’accord interinstitutionnel du
29 octobre 1993.
Dans sa décision du 31 décembre 1997, le Conseil constitutionnel a estimé que la seule mise en
œuvre du principe de subsidiarité « pourrait ne pas faire obstacle à ce que les transferts de compé-
tence autorisés par le Traité (d’Amsterdam) revêtent une ampleur et interviennent selon des moda-
lités telles que puissent être affectées les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté
nationale ».
Enfin, l’article 12 du Traité sur l’Union européenne (TUE), tel que modifié par le Traité de Lisbonne,
souligne que les parlements nationaux contribuent au bon fonctionnement de l’Union « en veillant
au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur
l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ».
La définition du principe de subsidiarité figure à l’article 5, paragraphe 3, du Traité sur l’Union
européenne (TUE) : « en vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas
de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de
l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant
au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimen-
sions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ». « Les institutions de l’Union
L’ESSENTIEL DES INSTITUTIONS DE L’UNION EUROPÉENNE
appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l’application des principes de

subsidiarité et de proportionnalité ».
Dans ce protocole, le Traité de Lisbonne permet à une majorité simple des parlements nationaux
de saisir le législateur de l’Union européenne dans le cas d’un acte adopté selon la procédure
législative ordinaire, en vue d’un réexamen du projet au regard du principe de subsidiarité. Dans
l’hypothèse où 55 % des membres du Conseil ou une majorité des suffrages exprimés au sein du
Parlement européen partagent l’avis des parlements nationaux, le projet est alors abandonné.
Selon l’article 88-6 de la Constitution française de 1958, qui organise la participation du parle-
ment français au contrôle de subsidiarité, « l’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre
un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité.
L’avis est adressé par le président de l’assemblée concernée aux présidents du Parlement euro-
péen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé ».
L’article 88-6 de la Constitution de 1958 ajoute que « chaque assemblée peut former un recours
devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation
du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par
le gouvernement ».
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrages
– FAVRET (J.-M.), Master pro – Droit et pratique de l’Union européenne, coll.
« Fac-Universités », Gualino éditeur, 6e éd., 2008.
– GAUTRON (J.-C.), Droit européen, Mémento Dalloz, 2009.
– GISCARD D’ESTAING (V.), La Constitution pour l’Europe, Fondation Robert Schuman, Albin
Michel, 2003.
– Les Traités de Rome, Maastricht, Amsterdam et Nice, textes comparés, La Documentation
Française, 2002.
– MOREAU DEFARGES (P.), Les institutions européennes, Dalloz-Sirey, 2005.
– SAURON (J.-L.), Master Pro Le puzzle des institutions européennes, coll. « Fac-Universités »,
Gualino éditeur, 4e édition, 2010 ; Comprendre le Traité de Lisbonne, Gualino éditeur,
2007.
– ZARKA (J.-C.), QCM-LMD – Institutions de l’Union européenne, coll. « Fac-Universités »,
Gualino éditeur, 10e éd., 2010.
Sites Internet
– Site de l’Union européenne : http://europa.eu/index_fr.htm
– Site du Conseil de l’Union européenne : http://www.consilium.europa.eu

– Site de la Commission européenne : http://ec.europa.eu/atoz_fr.htm
– Site du Parlement européen : http://www.europarl.europa.eu/news/public/default_fr.htm
– Site de la Banque européenne d’investissement : http://www.eib.europa.eu/
– Site de la Cour de justice : http://europa.eu/institutions/inst/justice/index_fr.htm
– Site du Comité des régions : http://www.cor.europa.eu/
– Site du Comité économique et social européen : http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.
home
– Site du Médiateur européen : http://www.ombudsman.europa.eu/fr
– Site de la Banque centrale européenne : http://www.ecb.int/ecb/html/index.fr.html
– Site de la Représentation permanente de la France auprès de la l’Union européenne : http://
www.rpfrance.eu/spip.php?rubrique=2
– Site français d’information sur les questions européennes : http://www.touteleurope.fr
Adresses des institutions européennes

– Parlement européen
• Plateau du Kirchberg L-2929 Luxembourg
• Rue Wiertz/Wiertzstraat B-1047 Bruxelles
• Allée du Printemps B. P. 1024 F-67070 Strasbourg Cedex
• Bureau d’information à Paris du Parlement européen – 288, Boulevard Saint-Germain –
75 341 Paris Cedex 07
– Commission européenne
• Rue de la Loi 200 B-1049 Bruxelles
• Représentation de la Commission européenne en France – 288, Boulevard Saint-Germain –
75 341 Paris Cedex 07
– Conseil de l’Union européenne
• 175, rue de la Loi B-1048 Bruxelles
BIBLIOGRAPHIE 161
– Cour de justice de l’Union européenne

• Palais de la Cour de justice – Boulevard Konrad Adenauer Kirchberg L-2925 Luxembourg
– Cour des comptes européenne
• 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg
– Banque centrale européenne
• Kaiserstraße 29, Postfach 16 03 19, D-60311 Frankfurt am Main
– Banque européenne d’investissement
• 100, Boulevard Konrad Adenauer, L-2950 Luxembourg
– Comité des régions
• Rue Belliard/Belliardstraat, 101 B-1000 Bruxelles
– Comité économique et social
• Rue Belliard/Belliardstraat, 9B-1000 Bruxelles
– Médiateur européen
• 1, Avenue du Président Robert Schuman, B. P. 403 F-67001, Strasbourg Cedex
Du même auteur
– QCM-LMD – Institutions de l’Union européenne, Gualino éditeur, 10e édition, 2010.
– QCM – Institutions politiques et administratives de la France, Gualino éditeur, 2e édition,
2003.
– QCM – Histoire constitutionnelle et politique de la France de 1789 à nos jours, Gualino
éditeur, 2003.
– QCM – L’Euro en 188 questions, Gualino éditeur, 1998.
– L’essentiel de l’histoire constitutionnelle et politique de la France (de 1789 à nos jours),
Gualino éditeur, 5e édition, 2011.
– Les députés européens, Gualino éditeur, 1999.
– Fonction présidentielle et problématique majorité présidentielle/majorité parlementaire sous
la Ve République, LGDJ, 1993.
– Le Président de la Ve République, Ellipses, 2e édition, 2007.

– Les systèmes électoraux, Ellipses, 1996.
– L’OTAN, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2e édition, 1999.
– Introduction au droit constitutionnel, Ellipses, 4e édition, 2011.
– Institutions politiques françaises, Ellipses, 5e édition, 2009.
– Relations internationales, Ellipses, 4e édition, 2010.
– Droit international public, Ellipses, 2e édition, 2011.
– Institutions internationales, Ellipses, 5e édition, 2011.
– Les institutions internationales en QCM, Ellipses, 2e édition, 2011.
– Les relations internationales en QCM, Ellipses, 2e édition, 2011.
– Le droit international public en QCM, Ellipses, 2005.
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13e édition L’essentiel des LES CARRÉS
À jour du Fonds européen
de stabilisation financière (FESF)
I nstitutions de l’Union européenne
et des nouveautés institutionnelles 2011
Droit
Science Politique
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l’ensemble des connaissances nécessaires la construction européenne Concours
à la compréhension du rôle et des de la Fonction
mécanismes d’action des différents s Les acteurs institutionnels publique
acteurs institutionnels de l’Union de l’Union européenne
européenne ainsi que le régime qui – le Conseil européen
s’applique aux actes juridiques de l’Union. – le Conseil
Il tient compte des évolutions les plus – la Commission européenne
récentes avec notamment la création du
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Fonds européen de stabilisation financière.
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Institutions de l’UE. – les institutions de l’Union
économique et monétaire
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Jean-Claude Zarka, docteur en droit, est Maître de conférences à l’Université
Toulouse 1 Capitole. Il est l’auteur de nombreux livres et articles sur les institu-
tions européennes.
Prix : 13 %
ISBN 978-2-297-01892-0

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À jour du Fonds européen

Catalogue général adressé gratuitement

© Gualino éditeur, Lextenso éditions 2011

6 – Les grandes dates de la construction européenne 30

■ Les compétences dans le domaine des relations extérieures 49

Chapitre 4 – La Commission européenne 53

■ La Commission européenne, organe d’exécution du droit de l’Union

Chapitre 5 – Le Parlement européen 75

Chapitre 6 – La Cour de justice 91

4 – Les recours devant la Cour de justice 95

Chapitre 7 – La Cour des comptes 103

Chapitre 8 – Les institutions de l’Union économique

Chapitre 9 – Les autres organes de l’Union européenne 123

2 – Les sources écrites 138

Chapitre 11 – Les principes applicables aux actes juridiques

1 L’Acte unique européen

– la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) (Titre V) ;

■ L’élargissement du champ de compétence de l’Europe

■ L’accroissement des compétences du Parlement européen

■ La coopération des États membres en matière de justice et d’affaires

■ La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

les citoyennetés nationales, apparaît comme l’innovation « constitutionnelle » majeure du Traité

■ L’Union économique et monétaire (UEM)

■ L’extension limitée des votes à la majorité qualifiée

■ La composition de la Commission européenne

■ La repondération des voix au Conseil de l’Union européenne

■ Les « coopérations renforcées »

Les règles prévues par le Traité de Nice

juridique unique » à l’Union européenne est maintenue. On retrouve également l’abandon de la

6 Les grandes dates de la construction européenne

Chapitre 2 Le Conseil européen 39

Le fonctionnement institutionnel de l’Union européenne

Le Conseil européen, qui est né de la pratique, a un rôle d’impulsion politique. Le

Conseil européen de Madrid, en décembre 1995, qui a décidé du scénario de passage à la

1 La présidence du Conseil européen

2 La composition du Conseil européen

3 Les réunions du Conseil européen

4 Les modalités de vote au sein du Conseil européen

5 Les compétences du Conseil européen

■ Les compétences concernant l’euro

■ Les compétences concernant la politique étrangère et de sécurité

■ Les compétences en matière de politique générale

■ Les compétences en matière institutionnelle

■ Le Conseil des affaires étrangères

■ Le Conseil des affaires générales

3 Les compétences du Conseil

■ Les compétences en matière budgétaire

■ Les compétences en matière monétaire et financière

■ Les compétences dans le domaine des relations extérieures

■ Les compétences dans le domaine de la politique étrangère

4 Les modalités de vote au sein du Conseil

■ Le vote à la majorité simple

■ Le vote à la majorité qualifiée

1 La composition de la Commission européenne

2 La désignation des membres de la Commission

3 Le statut des membres de la Commission européenne

entreprises, la commissaire à la concurrence, Neelie Kroes, a dû déléguer certains dossiers au cours

Les 27 membres de la commission Barroso II (2010-2014)

■ La présidence de la Commission européenne

■ Les présidents de la Commission européenne

4 L’organisation et le fonctionnement de la Commission

■ Le fonctionnement de la Commission européenne