Année Universitaire 2021/2022

Licence I – Semestre II

INTRODUCTION AU DROIT EUROPÉEN

Cours de Mme Fabienne PÉRALDI-LENEUF, Professeur à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne

Travaux dirigés de M. Flavius BOAR, Docteur en droit, Université de Bucarest/Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Séance n° 6 : Les perspectives de l’Union européenne

DOCUMENTS FOURNIS

► Document n° 1 : Les grandes étapes de la construction européenne (année 2015), Centre

d’Information Europe Direct de Strasbourg, disponible au lien : www.strasbourg-europe.eu

► Document n° 2 : Traité sur l’Union européenne [extraits]

► Document n° 3 : Olivier DUBOS, L’après-Lisbonne — Les moyens du changement : à la recherche

des temps futurs, Europe, n°7, 2008, dossier 11

► Document n° 4 : Commission européenne, Communiqué de presse du 9 novembre 2016, Paquet

élargissement 2016: un processus d'élargissement crédible est essentiel pour favoriser le changement et

consolider la stabilité dans le Sud-Est de l'Europe, disponible au lien : http://europa.eu/rapid/press-

release_IP-16-3613_fr.htm

QUESTIONS DE RÉFLEXION

► Quelles sont les problèmes à titre général que pose l’élargissement de l’Union Européenne ? Pourquoi

l’élargissement est parfois contesté par l’idée qu’un approfondissement serait nécessaire en préalable ?

Quels sont les problèmes que pose l’adhésion des Etats de faible dimension géographique ou

démographique ?
► Pourquoi le Royaume-Uni n’a-t-il rejoint qu’en 1973 les Communautés Européennes de l’époque ?

Quelles étaient les problèmes que posait sa candidature ?

► Quelles étaient les problèmes qu’avait posé au fil du temps la candidature de la Grèce ? Quelles étaient

les problèmes qu’avaient posés au fil du temps les candidatures de l’Espagne et du Portugal ? Est-ce qu’il

s’agit en substance des mêmes problèmes ?

► Quelles sont actuellement les conditions pour adhérer à l’Union Européenne ?

► Quels sont les pays dont la candidature a été officiellement acceptée ? Quels sont les problèmes que

posent leurs candidatures respectives ? Quels sont les pays dont la candidature exprimée n’a pas encore été

officiellement acceptée ? Quels sont les pays vus comme potentiels candidats, mais qui n’ont pas encore

exprimé leur choix en ce sens ?

► Quelle est la procédure nécessaire pour qu’un pays adhère à l’Union Européenne ? Son adhésion devrait-

elle être approuvée par un referendum ou bien suffit-il d’avoir l’approbation du parlement, voire du

gouvernement de chaque Etat Membre ?

► Pourquoi l’Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein n’ont-ils pas encore adhéré à l’Union

Européenne ? Se trouvent-ils désormais en dehors du marché intérieur et de l’espace de libre circulation des

biens et des services ?

► Quels étaient les problèmes posés par la candidature de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède ? Quand

est-ce que ces pays ont adhéré à l’Union Européenne ? Est-ce qu’il s’agit en substance des mêmes

problèmes ?

► Les problèmes posés par la candidature de la Turquie sont-ils d’ordre politique ou juridique ? Ce pays ne

remplit-il pas les critères de Copenhague ? Depuis quand ce pays a-t-il déposé sa candidature pour devenir

membre de l’Union Européenne ? En quel stade se trouve actuellement son processus d’adhésion ?

► Les pays du Maghreb pourraient-ils candidater pour devenir membres de l’Union Européenne ? Existe-t-

il déjà un cadre conventionnel établi pour les relations de ces Etats avec l’Union Européenne ?

► La Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan pourraient-elles candidater pour devenir membres de l’Union

Européenne ? Est-ce qu’il s’agit en substance des mêmes problèmes ? Existe-t-il déjà un cadre

conventionnel établi pour les relations de ces Etats avec l’Union Européenne ?

► La Russie, la Biélorussie et l’Ukraine pourraient-elles candidater pour devenir membres de l’Union

Européenne ? Existe-t-il déjà un cadre conventionnel établi pour les relations de ces Etats avec l’Union

Européenne ? Est-ce que ces Etats veulent rejoindre l’Union Européenne ?

DEVOIR/DISSERTATION
► «Le choix entre l’élargissement et l’approfondissement de l’Union Européenne»
► Document n° 1 : Les grandes étapes de la construction européenne (année
2015), Centre d’Information Europe Direct de Strasbourg, disponible au lien :
www.strasbourg-europe.eu

1945 - De la guerre à la paix

En 1945, fin de la deuxième Guerre Mondiale. L'Europe est détruite, en ruines, et très
nombreux sont les morts. Il faut tout reconstruire et surtout il faut éviter que le même scénario ne se
reproduise. Mais comment créer les conditions d'une paix durable entre les ennemis d'hier, comment repartir
sur des bases saines ?

Le problème principal réside alors dans la relation entre la France et l'Allemagne, ennemis "chroniques"
depuis des décennies. L'objectif premier sera donc de créer un lien durable entre ces deux pays pour ensuite
pouvoir réunir, autour d'eux, tous les pays libres d'Europe afin de bâtir ensemble une communauté de destin.

1950 - La déclaration Schuman

Le 9 mai 1950, le ministre des Affaires étrangères français, Robert Schuman, déclare : « L'Europe ne se fera
pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble. Elle se fera par des réalisations concrètes, créant d'abord
une solidarité de fait. »

Avec Jean Monnet, il formule une proposition (le Plan Schuman) pour la mise en commun des ressources
françaises et allemandes concernant le charbon et l'acier au sein d'une organisation ouverte également aux
autres pays d'Europe.

1951- La fondation de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA)

C'est ainsi que sera signé, le 18 avril 1951, le Traité de Paris instituant la première communauté
européenne : la CECA, la Communauté européenne du charbon et de l'acier. La prise de décisions se fera au
sein d'une Haute Autorité, organe de coopération supranational, dont les membres sont désignés par les
gouvernements des pays membres. Six pays signeront le traité : l'Allemagne, la Belgique, la France, l'Italie,
le Luxembourg et les Pays-Bas. Le Royaume-Uni refusera d'y adhérer récusant le caractère supranational de
cette nouvelle Communauté européenne.

Le Plan Schuman représente une étape capitale dans la construction européenne car il marque le début du
rapprochement franco-allemand, alors indispensable à toute organisation de l'Europe de l'Ouest. Par une telle
solidarité de production, toute future guerre entre la France et l'Allemagne devient tout simplement
impossible.

1957 - La fondation de la Communauté économique européenne (CEE) et de la Communauté européenne de

l’énergie atomique (CEEA)

La proposition de Robert Schuman avait donné naissance à une communauté spécialisée dans deux
domaines décisifs mais toutefois assez limités : le charbon et l'acier. Pour continuer l'intégration européenne,
les six pays membres vont donc rapidement se lancer dans le domaine économique.

Ainsi, le 25 mars 1957, les six mêmes pays signent les Traités de Rome instituant respectivement la CEE, la
Communauté économique européenne et la CEEA, la Communauté européenne de l'énergie atomique (aussi
connue sous le nom EURATOM). L'idée de la CEE est de créer un grand marché commun au niveau
européen avec la libre circulation des hommes et des marchandises dans tous les pays membres (grâce à la
création d'une union douanière avec une suppression progressive des droits de douane). La CEE vise
également à réaliser des politiques communes à l'ensemble des Etats membres, notamment dans le domaine
de l'agriculture. La CEEA quant à elle a pour principal objectif le développement en commun et à des fins
pacifiques de l'énergie atomique en Europe.
Pour cela, de nouvelles institutions sont mises en place dès le début de l'année 1958, à savoir une
Commission européenne, un Conseil des ministres, une Assemblée parlementaire (qui prendra ensuite
l'intitulé "Parlement européen") ainsi qu'une Cour de justice des Communautés européennes.

1968 - La suppression des droits de douane

Au 1er juillet 1968, l'union douanière est une réalité. Les droits de douane ont complètement disparu entre
les pays membres. L'effet en est spectaculaire. Entre 1957 et 1970, le commerce intra-communautaire est
multiplié par six et les échanges de la CEE avec le reste du monde sont multipliés par trois. Les
consommateurs en profitent directement du fait qu'ils se voient proposer une gamme de plus en plus variée
de produits importés. La dimension européenne devient une réalité.

1973 - L’élargissement vers les pays d’Europe du nord

Le premier élargissement de la CEE a lieu en 1973. Le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark entrent dans
la CEE qui passe ainsi de 6 à 9 pays membres. La Norvège refuse l'adhésion lors d'un référendum.

1979 - La première élection au suffrage universel direct du Parlement européen

Au mois de juin 1979, les députés du Parlement européen, alors choisis par les parlements nationaux des
différents pays, sont élus pour la première fois au suffrage universel direct par les citoyens européens.

1981- Entrée de la Grèce dans l'Union européenne

La Grèce rejoint ensuite la Communauté le 1er janvier 1981. Après la chute de la dictature militaire en 1974
et le rétablissement de la démocratie, la Grèce remplit les critères d’adhésion.

1986 - L'élargissement vers les pays du Sud de l'Europe et l’Acte unique européen (AUE)

En janvier 1986, l'Espagne et le Portugal adhèrent également à la CEE. C'est l'Europe des Douze.

En 1986, l'Acte unique européen (AUE) fixe la réalisation du Marché unique au 1er janvier 1993. Ce nouvel
acte oblige en effet les douze Etats membres à créer pour cette date (au plus tard) une Europe sans frontières
intérieures aucunes. Plus aucune restriction qu'elle soit d'ordre réglementaire ou fiscale ne doit retarder la
mise en place d'un véritable marché intérieur européen. L'AUE est entré en vigueur le 1er juillet 1987, après
signature et ratification des douze Etats membres de la Communauté. Quelques 300 mesures ont dû être
prises afin d'éliminer les différentes entraves à la libre circulation, telles que l'étaient : les barrières
physiques, les barrières techniques et les barrières fiscales.

1989 - Un nouvel ordre

La chute du Mur de Berlin.

1992 - Le Traité de Maastricht

Le Traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, donne à la construction européenne une dimension
nouvelle. Il institue "l'Union européenne" (UE) et ajoute à la Communauté une vocation également
politique. La "Maison Europe" repose désormais sur trois piliers :

Un pilier communautaire (incluant la Communauté européenne, la Communauté européenne du charbon et

de l'acier et la Communauté européenne de l'énergie atomique). Ce pilier concerne les matières ayant fait
l'objet, de la part de États membres, d'un transfert de souveraineté au profit des institutions européennes ;
Un pilier relatif à la politique étrangère et de sécurité commune (la PESC) prévoyant des procédures
intergouvernementales de coopération en matière de politique étrangère. Il n'existe pas ici de transfert de
souveraineté ;

Un pilier relatif à la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures prévoyant encore
une fois des procédures intergouvernementales de coopération au niveau de l'immigration, du droit d'asile,
de la lutte contre le crime organisé etc. Il n'existe pas ici de transfert de souveraineté.

Une autre innovation du Traité de Maastricht concerne la création d’une citoyenneté européenne.

Toute personne ayant la nationalité d’un État membre se voit reconnaître la citoyenneté européenne et donc
de nouveaux droits, tels que le droit de circuler et de résider librement dans les pays de l’Union européenne,
le droit de voter et de se présenter aux élections européennes et municipales de l’État où on réside, le droit
de saisir le médiateur européen en cas de litige, etc.

Enfin, en prévoyant la création d’une monnaie unique au 1er janvier 1999 gérée par une banque centrale
européenne, le traité de Maastricht parachève la mise en place d’une Union économique et monétaire
(UEM).

Des critères sont définis (les « critères de Maastricht ») dans la perspective de la création de l’euro dans le
but de faire converger les politiques économiques des pays membres. Ces critères sont les suivants :

Le déficit public ne doit pas dépasser 3% du PIB et la dette doit être inférieure à 60% du PIB. Ces deux
critères seront réaffirmés en 1997, lors du Traité d’Amsterdam par l’adoption du Pacte de stabilité et de
croissance. L’obligation de veiller à éviter l’apparition de déficits budgétaires devient donc permanente.
L’inflation ne doit pas être supérieure de plus de 1,5% par rapport au taux d’inflation moyen des trois États
membres les plus performants.

Les taux d’intérêt à long terme ne doivent pas être supérieurs de plus de 2% par rapport à ceux des trois
États membres les plus performants.

Les pays doivent respecter une marge de fluctuation de leur taux de change par rapport à un taux de change
pivot.

1993 - L’adoption des critères de Copenhague

L’année 1993 est une année charnière pour le processus d'élargissement de l'Union européenne qui entre
dans une nouvelle phase. Lors du Conseil européen de Copenhague au mois de juin 1993 sont définis les
critères auxquels tout pays candidat à l'entrée dans l'Union européenne doit satisfaire avant son adhésion.
Ces critères dits de Copenhague s'adressent essentiellement aux pays d'Europe centrale et orientale qui,
depuis la chute du Mur de Berlin en 1989, cherchent à se rapprocher de la Communauté européenne. Les
critères d'adhésion sont au nombre de trois (politique, économique, respect de l'acquis communautaire) :

Le critère politique : ce critère suppose que l'Etat dispose d'institutions stables garantissant la démocratie, la
primauté du droit, les droits de l'Homme et le respect des minorités ;

Le critère économique : le pays candidat doit disposer d'une économie de marché viable, capable de faire
face à la pression concurrentielle et aux forces du marché intérieur européen ;

L'acquis communautaire : la capacité d'assumer les droits et les obligations du système communautaire, à
savoir l'ensemble de la législation communautaire adoptée et révisée tout au long de la construction
européenne (les traités fondateurs de Rome tels que révisés par l'Acte unique européen, les traités de
Maastricht, d'Amsterdam et de Nice ainsi que tous les règlements et directives adoptés par le Conseil de
l'Union et tous les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes).
Avec la définition de ces critères d'adhésion, il ne s'agit donc plus de dire SI (au conditionnel) mais QUAND
(au futur) l'élargissement de l'Union européenne aura lieu. A la suite du Conseil européen de Copenhague,
les pays d'Europe centrale vont introduire leur candidature officielle à l'adhésion à l'Union européenne.
L'adhésion de ces pays aura lieu onze ans plus tard, le 1er mai 2004, date à laquelle Chypre et Malte vont
également devenir membres de l'Union.

1995 - Elargissement de l’Union Européenne et entrée en vigueur des accords de Schengen

Après deux ans de négociations d’adhésion avec l'Autriche, la Finlande et la Suède les trois pays deviennent
membres de l’Union Européenne le 1er janvier 1995. L'UE compte ainsi trois nouveaux membres : c'est
l'Europe des Quinze.

En outre les accords de Schengen entrent en vigueur dans sept États membres: Allemagne, Belgique,
Espagne, France, Luxembourg, Pays-Bas et Portugal. Les voyageurs, de toutes nationalités, peuvent se
rendre dans ces pays sans contrôle d’identité aux frontières. D’autres pays ont depuis rejoint la zone
Schengen. Les accords autorisent la libre circulation des personnes et harmonisent les contrôles des
voyageurs au sein de l'espace constitué par ces Etats. Elles portent notamment sur :

• L’harmonisation des dispositions concernant l’entrée et les séjours de courte durée d’étrangers dans
"l’espace Schengen" (visa Schengen uniforme);

• L’asile (détermination de l’État membre responsable du traitement de la demande d’asile);

• Les mesures de lutte contre le trafic de drogue transfrontière;

• La coopération policière (poursuite) et l’entraide judiciaire.

1997 - Le Traité d’Amsterdam

Le 2 octobre 1997 est signé le Traité d'Amsterdam qui succédera au Traité de Maastricht. Ce nouveau traité
perfectionne l'organisation de la coopération intergouvernementale entre les Etats membres de l'Union
européenne. Il fait entrer de nouveaux domaines dans le champ communautaire, à savoir la police, la justice
et l'emploi. La politique sociale est intégrée dans le traité et tous les Etats sont ainsi tenus de respecter la
réglementation commune adoptée en la matière.

Le Traité d'Amsterdam crée "un espace de liberté, de sécurité et de justice" à l'intérieur de l'Union
européenne. La Convention d'application de l'accord de Schengen signée en 1990 par 13 Etats membres
(Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Pays-
Bas, Portugal ainsi que la Suède) permet alors la libre circulation des personnes sans contrôle aux frontières
et organise la coopération policière entre pays adhérents. Cette Convention est pleinement intégrée dans le
Traité d'Amsterdam et s'applique donc à tous les Etats membres de l'Union européenne. Des conditions
particulières s'appliqueront cependant à l'Irlande et au Royaume-Uni (qui n'ont toujours pas signé la
Convention) ainsi qu'au Danemark. Les pays signataires sont appelés à renforcer, dans un cadre
intergouvernemental, leurs actions de lutte contre le terrorisme, le crime organisé, la pédophilie, le
commerce de drogue et d'armes, la fraude et la corruption.

Le Traité d'Amsterdam introduit également pour la première fois dans les traités la notion de "coopérations
renforcées", un concept permettant à un nombre limité d'Etats membres, capables et désireux d'aller de
l'avant, de poursuivre l'approfondissement de la construction européenne. Ce traité est entré en vigueur le
1er mai 1999.

2001 - Le Traité de Nice

Le Traité d'Amsterdam prévoit aussi qu'une Conférence intergouvernementale (CIG) devra se tenir "un an
au moins avant que l'Union européenne ne compte 20 membres". Cette CIG s'ouvre le 14 février 2000 pour
s'achever à Nice en décembre de la même année. Les chefs d'État ou de gouvernement se mettent d'accord
sur un nouveau Traité - le Traité de Nice - lors du Conseil européen de Nice du 7 au 11 décembre 2000. Ce
traité est signé le 26 février 2001 par les 15. Il vise essentiellement à modifier le système institutionnel et
décisionnel de l'Union européenne afin de permettre l'élargissement à 25. Le Traité de Nice entre en vigueur
le 1er février 2003.

2002 - L’introduction de l’Euro

Depuis le 1er janvier 2002 l’Euro est le moyen de paiement officiel dans 12 des 15 Etats membres (seul le
Danemark, la Suède et le Royaume-Uni ne font pas partie de la zone euro). Plus de 80 milliards de pièces
sont mises en circulation. Les négociations pour une monnaie unique européenne avait déjà commencé en
1993 avec le traité de Maastricht.

2004 — Un Elargissement historique de l’Union Européenne

Le traité de Nice ouvre la porte à un élargissement historique et sans précédent de l’Union qui aura lieu le
1er mai 2004. Après un long processus de négociations entre l’Union et chacun des pays candidats, ce sont
dix nouveaux États qui rejoignent l'Union européenne: Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte,
Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie.

Un Traité pour une Constitution de l’Europe et phase de réflexion

Avec une Union de 25 Etats membres et de nouvelles adhésions en perspective, le Traité de Nice s'avère
toutefois être insuffisant. Une Déclaration sur l'avenir de l'Europe annexée à ce traité prévoit ainsi dès sa
rédaction la mise en place d'un grand débat européen sur l'avenir de l'Union. La session inaugurale de la
Convention sur l'avenir de l'Europe, qui va traiter de cette question, ouvre le 28 février 2002. Après 16 mois
de travaux, tous les conventionnels se mettent d’accord sur un texte unique : un projet de traité
constitutionnel.

Le 4 octobre 2003, une Conférence intergouvernementale (CIG) se réunit et, en juin 2004, les chefs d'État
ou de gouvernement arrivent à un accord à l'unanimité sur le texte du Traité établissant une Constitution
pour l'Europe. Ce texte propose toute une série de mesures pour une Union plus transparente, plus efficace et
proche des citoyens: une classification des compétences de l'Union, une simplification des instruments
juridiques, une nouvelle définition de la majorité qualifiée au Conseil mais aussi un président permanent du
Conseil européen, un ministre des Affaires étrangères de l'Union, une Commission européenne réduite et
l'introduction d'un droit d'initiative citoyenne.

Le texte, signé par les 25 Etats membres le 29 octobre 2004, est prévu pour entrer en vigueur le 1er
novembre 2006, après ratification par l'ensemble des Etats membres selon les procédures nationales
prévues : voie référendaire ou parlementaire. Mais l'avenir en décidera autrement. Suite aux échecs des
référendums français et néerlandais en 2005, la procédure de ratification du projet de traité constitutionnel
va être ralentie et l'Union européenne se voit plongée dans une phase de réflexion autour du processus de
réforme des traités de l'Union et de son avenir. Pendant deux longues années, celle-ci va donc tenter de
trouver une solution à ses problèmes de réforme interne naviguant entre des positions étatiques parfois très
divergentes.

2007 - Elargissement et Traité de Lisbonne

Dans le même temps l'Union Européenne devient une Union à 27 avec l'entrée de la Bulgarie et de la
Roumanie, le 1er janvier 2007.
Le sort du processus constitutionnel est finalement clarifié lors du Conseil européen des 21 et 22 juin 2007.
Celui-ci donne mandat à une Conférence intergouvernementale (CIG) pour rédiger un traité dit
"modificatif11 qui doit introduire dans les traités actuels, toujours en vigueur, quelques modifications
techniques et institutionnelles. Le concept constitutionnel est donc abandonné.

Après un accord trouvé par les 27 chefs d'Etat ou de gouvernement en octobre 2007, le Traité de Lisbonne
est signé le 13 décembre 2007. Il est entré en vigueur le 1er décembre 2009. Bon nombre d'éléments
introduits dans le texte du projet de traité constitutionnel sont repris dans ce nouveau traité européen tels la
présidence stable du Conseil européen avec la création du poste de Président du Conseil européen, élu pour
un mandat de 2 ans et demi par les chefs d’État et de gouvernement des 27 États membres, la création du
poste de Haut Représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité,
nommé par le Conseil européen, l'influence des parlements nationaux, le droit d'initiative citoyenne, le
nouveau système de calcul de la majorité qualifiée... Quelques points ont cependant disparu : la référence
aux symboles de l'Union, la référence à la concurrence libre et non faussée dans les objectifs de l'UE,
l'intégration du texte de la Charte des droits fondamentaux dans le corps du texte, même si la Charte obtient
quand même une valeur contraignante sans être intégrée au texte...

Suite au Traité de Lisbonne, le belge Herman van Rompuy est désigné par le Conseil européen comme
Président du Conseil européen et l’anglaise Catherine Ashton est nommée Haut représente pour les affaires
étrangères et la politique de sécurité.

2013 - Adhésion de la Croatie

Les négociations avec la Croatie se sont achevées le 30 juin 2011 et celle-ci devient le 28ème Etat membre
de l’Union européenne le 1er juillet 2013. La Croatie a approuvé par référendum son adhésion à l’Union
européenne le 22 janvier 2012, le "oui" obtenant près de 67% des suffrages exprimés.

Candidats à l’adhésion et négociations

En marge de la discussion autour du processus de réforme des traités, l'Union européenne continue de
s'élargir. Cinq pays sont actuellement candidats à l'adhésion : l’Albanie, l’ancienne République yougoslave
de Macédoine, le Monténégro, la Serbie et la Turquie et deux autres sont considérés par le Conseil européen
comme des candidats potentiels - la Bosnie-Herzégovine depuis 2003 et le Kosovo depuis 2008. La Turquie
a commencé les négociations d’adhésion le 3 octobre 2005, la Commission et le Conseil européen ayant
estimé que ce pays remplissait les critères d’adhésion (« critères de Copenhague »). Les négociations avec le
Monténégro sont ouvertes depuis juin 2012.

Le processus de négociation est mené individuellement selon un cadre de négociation défini par le Conseil
européen sur proposition de la Commission. Les négociations d’adhésion visent à aider l’État candidat à
adopter l’acquis communautaire avant son entrée dans l’Union européenne. L’adhésion à l’Union
européenne devient effective une fois les négociations terminées et après que les actes d’adhésion aient été
ratifiés par les États membres de l’Union européenne ainsi que par le pays candidat.

La crise financière dans l’Union européenne

L’Europe est confrontée à la crise économique et financière qui a touché l’ensemble du monde et à laquelle
la zone euro est durement confrontée depuis 2010. Plusieurs pays de la zone euro se sont retrouvés en
difficultés financières dont la Grèce, le Portugal et l’Irlande, représentant une menace pour la stabilité de la
zone euro. Des mécanismes d’aide financière (le MESF — Mécanisme européen de stabilisation financière
et le FESF — Fonds européen de stabilité financière) ont alors été mis en place afin d’octroyer des prêts aux
pays en difficulté.

Mais la crise s’est aggravée : ces mécanismes se sont avérés insuffisants pour aider la Grèce, la crise s’est
propagée à d’autres pays dont l’Espagne et l’Italie, etc. Les États membres de la zone euro ont alors décidé
de mettre en place un mécanisme de soutien durable et indépendant du FMI : le Mécanisme européen de
stabilité (MES), doté d’une capacité d’action totale de 750 milliards d’euros. Ce mécanisme a été approuvé
par la signature d’un traité intergouvernemental. Il a ensuite été approuvé par le Conseil européen des 16 et
17 décembre 2010, puis voté par le Parlement européen en mars 2011. Il est entré en vigueur le 27
septembre 2012.

Ces difficultés ont fait émerger des débats relatifs au fonctionnement de l’Union européenne. Ainsi une
partie des pays de l’Union européenne, à la tête desquels l’Allemagne, s’est exprimée en faveur d’un
renforcement du fédéralisme budgétaire (proposition d’une règle d’or interdisant les déficits et d’un
mécanisme de surveillance des budgets plus important, etc.). Un pas a été franchi en ce sens avec l’adoption
du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union européenne lors du Conseil
européen du 1er et 2 mars 2012 par 25 des 27 États membres. Seuls le Royaume-Uni et la République
tchèque ne l’ont pas signé. Le traité sur la stabilité est entré en vigueur au 1er janvier 2013. L'article 3 du
traité pose le principe de la règle d'or budgétaire qui impose aux Etats européens un équilibre de leurs
comptes publics sous peine de sanctions. Dans les négociations actuelles, la question de la mise en place
d’une union bancaire afin de coordonner et de contrôler au niveau de l’Union européenne l’activité bancaire
est également étudiée.

A l’heure actuelle le bilan de la crise semble mitigé. Elle semble avoir conduit au renforcement d’une
Europe à deux vitesses, avec d’un côté l’Eurogroupe en faveur de plus d’intégration et négociant le
renforcement du fédéralisme budgétaire et bancaire et de l’autre les pays n’appartenant pas à a zone euro,
avec à leur tête la Grande-Bretagne et qui ont tendance à se désolidariser de la zone euro.

Dans ce contexte, il convient d’être attentif aux chemins que va prendre l’Union européenne. La relance de
la construction européenne s’est souvent faite dans des périodes difficiles (fin de la 2nde guerre mondiale,
crise économique des années 1990, etc.). L’Union européenne pourrait donc rebondir et se saisir de la crise
pour mettre en place un mécanisme ambitieux renforçant le fédéralisme et la solidarité entre les pays.

L’Europe aujourd’hui

L'Union européenne compte aujourd'hui 28 Etats membres et 24 langues officielles.

En 2015, la zone euro compte 19 Etats membres. La Grèce l’a rejoint en 2001, la Slovénie en 2007, Malte et
Chypre en 2008, la Slovaquie en 2009 et l’Estonie en 2011, portant ainsi à 17 le nombre d’États membres de
la zone euro. La Lettonie a rejoint la zone euro le 1er janvier 2014. Depuis 2015 la Lituanie en fait
également partie.

► Document n° 2 : Traité sur l’Union européenne [extraits]

Article 2

L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de
l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à
des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le
pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les
hommes.

Article 49 (ex-article 49 TUE)

Tout État européen qui respecte les valeurs visées à l'article 2 et s'engage à les promouvoir peut demander à
devenir membre de l'Union. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette
demande. L'État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir
consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des
membres qui le composent. Les critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte.
Les conditions de l'admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités
sur lesquels est fondée l'Union, font l'objet d'un accord entre les États membres et l'État demandeur. Ledit
accord est soumis à la ratification par tous les États contractants, conformément à leurs règles
constitutionnelles respectives.

Article 50

1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l'Union.

2. L'État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des
orientations du Conseil européen, l'Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de
son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union. Cet accord est négocié
conformément à l'article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il est
conclu au nom de l'Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement
européen.

3. Les traités cessent d'être applicables à l'État concerné à partir de la date d'entrée en vigueur de l'accord de
retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en
accord avec l'État membre concerné, décide à l'unanimité de proroger ce délai.

4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l'État membre
qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le
concernent. La majorité qualifiée se définit conformément à l'article 238, paragraphe 3, point b), du traité sur
le fonctionnement de l'Union européenne. Si l'État qui s'est retiré de l'Union demande à adhérer à nouveau,
sa demande est soumise à la procédure visée à l'article 49.

► Document n° 3 : Olivier DUBOS, L’après-Lisbonne — Les moyens du changement : à la recherche

des temps futurs, Europe, n°7, 2008, dossier 11

1. À la fin du millénaire, la construction européenne a connu une quinzaine d'années

d'euphorie. Les élargissements se conjuguaient avec les révisions des traités opérés
par l'Acte unique européen, le traité de Maastricht, le traité d'Amsterdam qui menaient à bon train
l'approfondissement de l'intégration européenne. La neurasthénie est apparue avec le traité de Nice et la
difficulté de relever le défi de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale alors que la
réalisation même de cet élargissement témoignait à lui seul du succès de l'entreprise européenne entamée un
demi-siècle plutôt. Le traité établissant une Constitution pour l'Europe qui devait relancer une Europe
devenue sceptique n'a finalement qu'aggravé le mal-être. Le traité de Lisbonne tente de dépasser ce marasme
en offrant un cadre, qui n'est certes pas aussi séduisant qu'un traité constitutionnel, mais qui permet à l'Union
européenne de fonctionner en renforçant très sensiblement les liens entre ses États membres. Son réalisme se
manifeste spécialement dans son appréhension circonspecte des temps futurs. Les liens que tisse le traité
avec l'avenir sont évidemment fondamentaux : l'intégration européenne, bien que libérale, est
fondamentalement volontariste, elle est la construction d'un avenir.

2. Le traité fait en effet preuve d'une certaine crainte à l'égard de l'avenir. L'échéance de 2014 voire 2017
pour la pleine application du dispositif du traité relatif à la majorité qualifiée au Conseil en constitue le
principal symptôme. L'absence de clause de rendez-vous, à la différence des précédents traités, pour une
future révision des traités sur l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne, marque
également la volonté des États d'observer une pause dans la construction européenne. La sagesse impose
d'ailleurs cette pause si l'on entend que les citoyens européens s'approprient véritablement l'Union
européenne et qu'elle ne leur apparaisse pas comme une contrainte imposée par les élites.

3. Pourtant le traité de Lisbonne n'entend pas figer le temps et propose un cadre pour les évolutions futures
de l'Union européenne. Le changement reste néanmoins placé sous le contrôle des États membres en leur
qualité de maîtres des traités. Il concerne aussi bien les États parties au traité (1) que son contenu (2).
1. Le changement des États parties aux traités

4. Si le traité de Lisbonne n'a guère bouleversé la question de l'adhésion de nouveaux États (A), il innove en
incluant une possibilité de retrait pour un État membre de l'Union (B).

A. L'adhésion de nouveaux États

1° Des critères précisés

5. Dans l'article 49 UE, les critères d'adhésion sont exprimés de manière un peu différente au regard du
dispositif actuel, mais ne sont pas véritablement modifiés. Bien évidemment, le candidat doit toujours être
un « État européen ». Subsistent donc heureusement toutes les incertitudes liées à l'interprétation de ce
qualificatif d'européen.

6. Le candidat ne doit plus respecter des « principes », mais des « valeurs ». On pourrait objecter que
s'agissant de valeurs, la question n'est pas de les respecter, mais plutôt de les faire siennes. Le candidat doit
s'engager en outre à les promouvoir, précision à laquelle on sera évidemment sensible, mais qui est bien
évidemment dépourvue de toute portée concrète. La rédaction du traité établissant une constitution pour
l'Europe était sur ce point plus convaincante puisqu'il s'agissait de promouvoir ces valeurs « en commun »
(art. I-58), ce qui avait le mérite de signifier qu'il s'agissait pour l'État candidat de s'inscrire dans un projet
politique avec les autres États membres.

7. Ce changement terminologique, qui substitue les valeurs aux principes, est en réalité imputable à la
transformation de l'actuel article 6, paragraphe 1 UE qui devient l'article 2 UE nouveau et qui constitue le
frontispice de la future Union. De nouvelles valeurs apparaissent : la dignité humaine, l'égalité, les droits des
personnes appartenant à des minorités. Une interprétation rigoureuse de l'article 2 conduit à considérer que «
le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les
hommes » ne sont pas des valeurs de l'Union mais simplement des caractéristiques de la société des États
membres. La rédaction particulièrement désordonnée de cet article 2 UE entraîne donc également une
mauvaise lisibilité de l'article 49 UE. Ces changements n'auront toutefois guère d'implications pratiques sur
l'examen d'une demande d'adhésion d'un État candidat. Au regard de l'actuelle rédaction de l'article 49 UE et
même de celle de l'article I-58 du traité établissant une constitution pour l'Europe, il est précisé que « les
critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte ». Il ne s'agit toutefois que d'une
codification des critères fixés par le Conseil européen de Copenhague des 21 et 22 juin 1993. Ce renvoi aux
critères de Copenhague a donc essentiellement un intérêt pour ceux d'entre eux qui ne sont pas par ailleurs
visés à l'article 2 UE. Le respect des minorités, que ne prenait pas directement en compte le traité, devient
une condition explicite en raison de la différence de rédaction entre l'article 2 UE et l'actuel article 6,
paragraphe 1 UE actuel. Le renvoi aux critères de Copenhague a donc un intérêt essentiellement pour les
critères économiques (« l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la
pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union ») et le critère de la reprise de
l'acquis communautaire (« la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment à
souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire »). Ce dernier critère témoigne de la
nature de l'acte d'adhésion qui est une acte-condition ; il implique le respect par le nouvel État adhérent du
statut d'État membre de l'Union. Sur le plan formel, la nature de l'acte d'adhésion demeure inchangé, il s'agit
toujours d'un traité international entre les États membres et l'État candidat. La procédure en amont connaît
toutefois quelques minces évolutions.

2° Une procédure quasiment inchangée

8. L'article 49 UE précise désormais que le Parlement européen et les parlements nationaux doivent être
informés d'une demande d'adhésion. L'incidence concrète d'une telle précision est évidemment faible
puisqu'on ne voit pas comment une demande d'adhésion pourrait s'opérer en catimini. Il s'agit simplement de
montrer que le processus d'adhésion ne se fait pas en dehors des parlements et qu'ils ne doivent pas se
trouver devant le fait accompli. Cette préoccupation est toutefois d'ordre essentiellement communicationnel
puisque les parlements nationaux disposent toujours d'un pouvoir de blocage d'une demande d'adhésion.
9. Pour le reste la procédure reste inchangée, la Commission est consultée, le Conseil se prononce à
l'unanimité. Le Parlement européen dispose d'un droit de veto puisqu'il doit donner son « approbation ». Ce
pouvoir du Parlement européen est toutefois particulièrement remarquable car il est la seule manifestation,
dans l'ordre juridique de l'Union, que les États ne sont pas les seuls maîtres des traités : le Parlement
européen peut s'opposer à l'entrée d'un nouvel État alors que tous les États membres en décident autrement.

B. Le retrait des États membres

1° La fin d'une controverse

10. La possibilité pour un État de se retirer unilatéralement de la Communauté ou de l'Union européenne fait
l'objet d'une controverse depuis les débuts de la construction communautaire. Il est vrai que le droit positif
ne fournit guère d'enseignements sur cette question. Seule la Cour constitutionnelle allemande a très
clairement jugé que « l'Allemagne est l'un des « maîtres des traités » qui ont proclamé leur engagement vis-
à-vis du traité d'Union conclu « à durée illimitée » avec la volonté d'une adhésion à long terme mais qui
pourraient en définitive également révoquer cette appartenance par un acte contraire ». Une partie
importante de la doctrine estime que le retrait unilatéral d'un État n'est pas possible et se fonde sur la « durée
illimitée » des traités et sur quelques formules de la Cour de justice qui évoquent notamment « la limitation
définitive de leurs droits souverains », consentie par les États membres. Ce type de pétition de principes est
toutefois utilisé pour justifier le principe de la primauté du droit communautaire ou l'impossible désuétude
des compétences communautaires.

11. Si tant est que l'on puisse l'appliquer aux traités constitutifs de l'Union européenne, le droit international
n'est guère plus éclairant. Si le retrait est assimilé à une dénonciation unilatérale, il faut avouer que l'article
56 de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités demeure assez ambigu. Les exceptions sont
d'interprétation délicate. L'absence de clause de retrait peut être considérée comme le refus d'admettre un tel
retrait. Ensuite, il peut être considéré que la nature même d'un traité constitutif d'une organisation
internationale implique un droit de retrait ou au contraire l'interdise s'il s'agit d'une organisation
supranationale.

12. Le droit constitutionnel des États fédéraux ne permet pas de trancher la controverse. D'abord, l'Union
n'est pas un État, dès lors la comparaison n'a qu'un intérêt assez limitée. Ensuite, les réponses sont aussi
ambivalentes qu'en droit international. Certaines constitutions peuvent prévoir un droit de sécession, mais
son effectivité peut paraître hasardeuse. Juste après la fin de la guerre de sécession, la Cour suprême des
États-Unis a eu à connaître de cette question et a écarté toute éventualité de retrait unilatéral de la fédération.
La Cour suprême du Canada a également repoussé toute sécession unilatérale du Québec, mais a dans le
même temps admis que « le rejet clairement exprimé par le peuple du Québec de l'ordre constitutionnel
existant conférerait clairement une légitimité aux revendications sécessionnistes, et imposerait aux autres
provinces et au gouvernement fédéral l'obligation de prendre en considération et de respecter cette
expression de la volonté démocratique en engageant des négociations ». L'article 50 UE, en prévoyant ce
droit de retrait, vient clore le débat.

2° Le retour de la souveraineté

13. L'article 50 UE reprend le texte de l'article I-59 du traité établissant une constitution pour l'Europe et
permet ainsi à un État de se retirer unilatéralement de l'Union européenne. Cette disposition est considérée
comme une régression importante pour ceux qui considéraient que la construction européenne est un lien
indissoluble entre ses États membres.

14. Le dispositif est assez simple. L'État membre qui entend se retirer le notifie au Conseil européen qui doit
alors entamer des négociations en vue de conclure un accord international entre l'État et l'Union. Cet accord
est conclu par le Conseil à la majorité qualifiée après approbation du Parlement européen. Même en
l'absence de conclusion de cet accord, l'État peut se retirer dans un délai de deux ans à compter de la
notification. Ce délai relativement long a probablement été choisi pour permettre une éventuelle repentance
de l'État membre déçu. En outre, l'accord international n'a pas seulement vocation à fixer les modalités du
retrait, mais il vise également à envisager des relations futures entre l'État et l'Union. Un État qui cesserait
d'être membre de l'Union européenne relèverait alors de la politique de voisinage de l'article 8 UE. L'État qui
utilise cette possibilité de retrait peut ainsi recouvrer une liberté qu'il avait volontairement aliénée en
choisissant d'être autre chose qu'un État souverain. On notera que ce retrait devra s'accompagner d'une
révision de sa Constitution par l'État membre concerné puisque les constitutions nationales contiennent
désormais des clauses qui consacrent l'appartenance de l'État à l'Union.

15. Pour finir, on soulignera qu'il est possible d'avoir une conception radicalement différente du retrait. Le
projet « Pénélope », qui avait été réalisé par la Commission européenne à la demande de son président
Romano Prodi, avait permis le retrait, mais uniquement dans l'hypothèse où un État membre n'aurait pas
adopté une révision de la Constitution européenne. Selon Jean-Paul Jacqué, « il s'agissait en fait de
contourner l'exigence d'une révision à l'unanimité en instituant un système de révision majoritaire ». Le
traité de Lisbonne n'a pas été sur ce point davantage audacieux.

2. Le changement du contenu des traités

16. L'article 48 UE reprend très substantiellement les articles IV-443, IV-444 et IV-445 du traité établissant
une constitution pour l'Europe. On observe une diversification des procédures (A) qui conduit toutefois à un
désordre dans le droit originaire (B).

A. Diversification des procédures de révision

1° La procédure ordinaire

17. La procédure ordinaire est applicable à toute révision des traités. Il est précisé (c'est une innovation par
rapport au texte de l'article IV-443) que « ces projets peuvent, entre autres, tendre à accroître ou à réduire les
compétences attribuées à l'Union dans les traités ». Il est ainsi mis fin explicitement au dogme du respect de
l'acquis communautaire qui n'avait toutefois qu'une portée politique. La précision n'a donc qu'une portée là
aussi symbolique. La Cour de justice avait d'ailleurs elle-même admis que des compétences confiées à la
Communauté puissent retourner aux États membres grâce à une révision des traités.

18. Un projet peut être soumis soit par le gouvernement d'un État membre, soit par la Commission, soit par
le Parlement européen qui jusqu'à présent ne disposait pas d'une telle faculté en vertu de l'actuel article 48
UE. Le projet est ensuite transmis par le Conseil au Conseil européen et notifié aux parlements nationaux
qui sont ainsi dès le départ associés au processus de révision. Le Conseil européen décide à la majorité
simple, après consultation de la Commission et du Parlement européen, de convoquer une Convention
composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d'État ou de gouvernement des États
membres, du Parlement européen et de la Commission, dont la proportion respective n'est pas déterminée
par l'article 50 UE. La pratique ainsi initiée pour l'élaboration de la charte des droits fondamentaux et du
traité établissant une Constitution pour l'Europe est ainsi codifiée par le traité de Lisbonne. Le Conseil
européen peut également, avec l'accord du Parlement européen, se contenter de convoquer une Conférence
des représentants des gouvernements des États membres. Cette option s'impose « lorsque l'ampleur des
modifications ne le justifie pas ». Finalement c'est, en toute hypothèse, une Conférence
intergouvernementale qui adoptera les modifications qui seront ensuite soumises à ratification dans chaque
État membre, selon ses règles constitutionnelles respectives.

2° Les procédures simplifiées

19. La première procédure de révision simplifiée s'applique aux « dispositions de la troisième partie du traité
sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatives aux politiques et actions internes de l'Union ». Elle «
ne peut pas accroître les compétences attribuées à l'Union dans les traités » (art. 48, § 6 UE). Dans la mesure
où l'autre procédure de révision simplifiée porte sur les procédures d'adoption des actes communautaires, la
marge de manœuvre laissée à une révision fondée sur ce paragraphe 6 de l'article 48 UE demeure donc
réduite.
20. La procédure est allégée puisque la décision est prise à l'unanimité par le Conseil européen après
consultation du Parlement européen et de la Commission et éventuellement de la Banque centrale
européenne. Les modifications sont ensuite adoptées par chacun des États membres selon leurs règles
constitutionnelles respectives. Il s'agit donc d'une révision qui est également régie, dans sa phase proprement
décisionnelle, par le droit international.

21. La seconde procédure simplifiée est certainement plus intéressante. Lorsque le traité prévoit que dans un
domaine le Conseil statue à l'unanimité ou que s'applique une procédure législative spéciale (le plus souvent
unanimité au Conseil et simple consultation du Parlement européen), cette procédure permet le passage à la
majorité qualifiée au Conseil ou l'application de la procédure législative ordinaire (codécision). Est ainsi
généralisée la technique des clauses passerelles qui existent aujourd'hui notamment pour la
communautarisation du troisième pilier (art. 42 UE actuel) ou le passage à la majorité qualifiée dans le titre
IV du traité communautaire (art. 67 CE). Cette révision s'applique également en principe à la politique
étrangère et de sécurité commune, à l'exception des « décisions ayant des implications militaires ou dans le
domaine de la défense ».

22. La procédure est originale. Le Conseil européen avant toute décision doit transmettre son initiative à
chaque parlement national qui dispose alors d'un délai de six mois pour notifier son opposition. Dans la
mesure où la plupart des parlements nationaux sont bicaméraux, il leur appartiendra donc de trouver un
accord afin d'exprimer leur opposition. Le Conseil européen statue à l'unanimité après approbation du
Parlement européen. La procédure revêt ainsi une coloration constitutionnelle : d'une part, il n'y a pas
ratification selon les règles constitutionnelles de chaque État membre et d'autre part, elle fait intervenir le
Parlement européen. Les États ne sont pas pour autant évincés : les parlements nationaux disposent d'un
droit de veto et le Conseil européen statue à l'unanimité. Si l'on comprend que cette diversification
procédurale de la révision des traités poursuit un objectif d'efficacité, on ne peut négliger qu'elle induit un
certain désordre dans le droit originaire.

B. Désordre dans le droit originaire

1° Relativité du critère formel

23. Si le traité de Lisbonne, en supprimant la distinction entre les piliers, contribue à la simplification de la
structure de l'Union européenne, le droit originaire demeure relativement complexe : subsistent deux traités
auxquels il faut ajouter un grand nombre de protocoles. La différenciation des procédures renforce cette
complexité. Le droit originaire ne peut pas simplement se définir selon un critère formel. En l'état actuel, la
révision des traités reposait sur la conclusion d'un nouveau traité et sa ratification par chaque État selon ses
règles constitutionnelles respectives. La procédure simplifiée, qui correspond à une généralisation des
clauses passerelles, conduit à rendre moins opérant ce critère formel car une telle révision ne fait pas l'objet
d'une ratification dans chacun des États membres. Il ne s'agit toutefois que de la généralisation d'une
possibilité qui est par ailleurs ponctuellement instaurée. Existe ainsi un certain nombre de clauses passerelle
spécifiques. Le traité communautaire reconnaît par ailleurs le pouvoir au Conseil, statuant à l'unanimité, de
modifier les traités. Certains protocoles peuvent être également révisés par une décision du Conseil,
notamment ceux relatifs à l'Union économique et monétaire, les statuts de la Cour de justice et de la Banque
européenne d'investissement. En revanche, certaines décisions du Conseil, qui ont pour vocation non pas de
réviser les traités, mais de les compléter, sont soumises à une ratification dans les États membres selon leurs
règles constitutionnelles.

24. Le critère formel permet donc de déterminer le droit originaire sous réserve de nombreuses exceptions.
Ce désordre dans le droit originaire témoigne de la nécessité d'instaurer une catégorie d'acte de type
organique dans le droit de l'Union européenne qui facilitera son adaptation. Le projet de traité Spinelli
proposait déjà la création de lois organiques afin de régir « l'organisation et le fonctionnement des
institutions, ainsi que d'autres matières expressément prévues par le Traité ». Certains membres de la
Convention sur l'avenir de l'Europe se sont également montrés favorables à la création d'une telle catégorie
dans le droit de l'Union européenne. Une telle possibilité a été rejetée au motif que « dans le système
juridique de l'Union où les actes sont adoptés en fonction des bases juridiques individuelles, la loi organique
ne se justifie pas. Pour modifier un acte adopté sur la base d'un certain article, il faut un autre acte adopté sur
la base de ce même article et, donc, toujours en vertu de la même procédure. Le système des bases juridiques
produit un effet d'isolement parmi les matières qui rend inutile un concept comme celui de la loi organique
». Est-il besoin de préciser qu'une telle argumentation, en justifiant le refus de la simplification par la
complexité préexistante, inverse l'ordre du raisonnement et qu'elle est en outre contradictoire avec la volonté
de généraliser la procédure législative ordinaire ? Ce refus de la création d'un droit organique conduit à une
plus grande complexité du droit originaire qui est par ailleurs renforcé par l'éclatement des procédures de
révision qui se concluent par la conclusion d'un traité international.

2° La différenciation par la combinaison des critères matériels et procéduraux

25. La procédure de révision ordinaire peut emprunter deux voies : soit celle de la Convention, soit celle de
la Conférence intergouvernementale. Le Conseil européen et le Parlement européen peuvent simplement
convoquer une conférence intergouvernementale si « l'ampleur des modifications ne le justifie pas ». La
nécessité de l'approbation du Parlement européen évitera que les États soient tentés de choisir la solution de
facilité. Toutefois, à partir du moment où le traité ne confère pas un pouvoir purement discrétionnaire au
Conseil européen et au Parlement européen, on peut estimer que la décision de ne pas convoquer une
Convention pourra faire l'objet d'un contrôle par la Cour de justice. De la même manière, le recours à la
procédure simplifiée du paragraphe 6 de l'article 48 UE devra pouvoir faire l'objet d'un contrôle par la Cour
de justice puisqu'elle est matériellement limitée. Cette procédure fait l'objet d'une double limitation
matérielle à la fois quant à son champ d'application (« dispositions de la troisième partie du traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne, relatives aux politiques et actions internes de l'Union ») et à son
intensité (elle « ne peut pas accroître les compétences attribuées à l'Union dans les traités »).

► Document n° 4 : Commission européenne, Communiqué de presse du 9 novembre 2016, Paquet

élargissement 2016: un processus d'élargissement crédible est essentiel pour favoriser le changement et
consolider la stabilité dans le Sud-Est de l'Europe, disponible au lien :
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3613_fr.htm

La Commission européenne a adopté aujourd'hui son «paquet élargissement» annuel.

Dans ce contexte, elle examine où les pays des Balkans occidentaux et la Turquie en
sont dans la mise en œuvre des réformes politiques et économiques essentielles, ainsi
que les mesures à prendre pour relever les défis qui subsistent.

La Commission recommande entre autres aux États membres d'envisager d'ouvrir les
négociations d'adhésion avec l'Albanie. Une telle démarche est toutefois strictement subordonnée à la
réalisation de progrès crédibles et concrets dans la mise en œuvre de la réforme judiciaire, en particulier
pour ce qui est de la réévaluation (du contrôle) des juges et des procureurs.

Lors de la présentation du paquet élargissement, Johannes Hahn, commissaire chargé de la politique

européenne de voisinage et des négociations d'élargissement, a déclaré: «La perspective de l'adhésion à l'UE
continue de favoriser le changement et de consolider la stabilité dans les pays du Sud-Est de l'Europe, et un
processus d'élargissement crédible reste un outil irremplaçable pour renforcer ces pays et les aider à
réaliser des réformes politiques et économiques. Aujourd'hui, nous réaffirmons le soutien constant de l'UE à
ces efforts et invitons les gouvernements des pays visés par l'élargissement à adhérer plus activement aux
réformes nécessaires et à en faire véritablement leurs priorités politiques – non pas parce que l'UE le
demande, mais parce qu'elles sont dans l'intérêt de leurs citoyens, et de l'Europe toute entière».

Le commissaire Hahn a ajouté que le rapport annuel de cette année sur la Turquie arrivait à un moment très
important pour ce pays et pour ses relations avec l'UE: «Nous sommes extrêmement préoccupés par la
dégradation de la situation en matière d'état de droit et de démocratie à la suite de la tentative manquée de
coup d'État. Dans son propre intérêt, la Turquie doit, de toute urgence, cesser de s'éloigner de l'UE».

La politique d'élargissement continue de produire des résultats et les réformes progressent dans la plupart
des pays, bien qu'à des rythmes différents.
Il demeure donc essentiel de maintenir l'attachement au principe de la «priorité aux fondamentaux»: la
Commission continuera à centrer ses efforts sur l'état de droit, y compris la sécurité, les droits
fondamentaux, les institutions démocratiques et la réforme de l'administration publique, ainsi que sur le
développement économique et la compétitivité. Par ailleurs, il est encore indispensable de renforcer le rôle
de la société civile et des parties prenantes au sens large.

État d'avancement

Dans le domaine de l'état de droit, dans l'ensemble, des efforts ont été réalisés en vue de moderniser les
cadres et les infrastructures juridiques. L'Albanie a adopté à l'unanimité des modifications de la Constitution
qui forment la base d'une réforme vaste et profonde de l'appareil judiciaire.

Toutefois, la plupart des pays restent confrontés à des problèmes d'efficience et à un manque d'indépendance
et de responsabilité du pouvoir judiciaire.

Ces dernières années, tous les pays ont renforcé leurs cadres de lutte contre la corruption et la criminalité
organisée; aujourd'hui plus que jamais, il convient donc de concentrer les efforts sur l'obtention de résultats
sous la forme d'enquêtes, de poursuites et de jugements dans les affaires à tous les niveaux.

Les pays visés par l'élargissement ont également modifié leurs législations pénale et antiterroriste, se dotant
d'outils plus solides pour lutter contre ces phénomènes.

Plusieurs d'entre eux ont adopté de nouvelles stratégies et de nouveaux plans d'action afin de lutter contre le
terrorisme, mais des efforts supplémentaires doivent être déployés pour s'attaquer à la radicalisation,
notamment par l'éducation et par un meilleur contrôle des financements étrangers en faveur de contenus
radicaux.

Les droits fondamentaux continuent d'être en grande partie consacrés par la législation des pays visés par
l'élargissement.

Dans les Balkans occidentaux, des lacunes subsistent dans la pratique, mais la situation est globalement
stable.

En Turquie, un recul a été observé dans ce domaine et la mise en œuvre pratique laisse souvent largement à
désirer. Après la tentative de coup d'État de juillet, l'état d'urgence a été décrété et, à ce titre, de vastes
mesures limitant les droits fondamentaux ont été prises. Un grand nombre d'allégations faisant état de graves
violations des droits procéduraux ainsi que de l'interdiction de la torture et des mauvais traitements ont été
formulées au lendemain de la tentative de coup d'État.

La situation en matière de liberté d'expression et de liberté des médias demeure particulièrement

préoccupante dans la plupart des pays visés par l'élargissement, bien qu'à des degrés divers.

L'absence de progrès dans ce domaine, déjà observée au cours des deux dernières années, s'est maintenue et,
dans certains cas, renforcée.

La discrimination et l'hostilité à l'égard des groupes vulnérables, notamment pour des motifs d'orientation ou
d'identité sexuelles, restent un sujet de préoccupation important.

La crise migratoire a figuré parmi les principales préoccupations politiques au cours de l'année écoulée.
Elle a continué de prouver la pertinence stratégique de la politique d'élargissement dans la région. L'UE y a
réagi de manière globale, en tenant compte des droits de l'homme.

La fermeture effective de la route des Balkans occidentaux par les pays concernés, combinée à la déclaration
UE-Turquie du 18 mars, a produit des résultats évidents sur le terrain: le nombre de migrants en situation
irrégulière et de demandeurs d'asile rejoignant les îles grecques a sensiblement chuté, passant de plusieurs
milliers par jour à moins de cent par jour en moyenne. En outre, le nombre de vies humaines perdues en mer
a fortement baissé.

Le bon fonctionnement des institutions démocratiques demeure un défi important dans plusieurs pays. Le
rôle central des parlements nationaux pour la démocratie doit être ancré dans la culture politique.

En Turquie, la tentative de coup d'État de juillet a constitué une attaque choquante et brutale contre les
institutions démocratiquement élues.

Compte tenu de la gravité de la menace pour la démocratie et l'État turcs, il était légitime d'y réagir
rapidement et de manière résolue. Néanmoins, l'ampleur et la nature collective des mesures prises à la suite
de la tentative de coup d'État posent un certain nombre de questions.

En matière de réforme de l'administration publique, les progrès enregistrés sont inégaux selon les pays.
Les droits des citoyens à une bonne administration, à l'accès à l'information et à la justice administrative
doivent être mieux garantis.

La situation économique s'est améliorée progressivement dans toute la région, avec une croissance plus
forte, des investissements plus élevés et davantage d'emplois créés par le secteur privé.

Tous les pays visés par l'élargissement sont toutefois confrontés à des problèmes socio-économiques
structurels majeurs, qui prennent la forme d'administrations publiques peu efficientes et de taux de chômage
élevés.

Le chômage des jeunes, en particulier, reste à un niveau inquiétant.

Le climat d'investissement pâtit aussi des faiblesses persistantes dans le domaine de l'état de droit.

L'impulsion donnée par le «processus de Berlin» et l'initiative du Groupe des Six des Balkans occidentaux,
notamment en ce qui concerne le programme de connectivité de l'UE, a continué de favoriser
l'accroissement de la coopération régionale et les relations de bon voisinage et, partant, la stabilisation
politique et les possibilités économiques.

CONTEXTE

Processus d'élargissement

Le programme d'élargissement actuel concerne les pays des Balkans occidentaux et la Turquie.

Les négociations d'adhésion ont été ouvertes avec les pays candidats que sont la Turquie (2005), le
Monténégro (2012) et la Serbie (2014), mais pas encore avec l'ancienne République yougoslave de
Macédoine (qui est un pays candidat depuis 2005) ni avec l'Albanie (qui a obtenu le statut de pays candidat
en 2014). La Bosnie-Herzégovine et le Kosovo sont des candidats potentiels.