L'opportunité des poursuites du procureur international : du

pouvoir arbitraire au contrôle insuffisant

Élise Le Gall
Dans Revue internationale de droit pénal 2013/3-4 (Vol. 84), pages 495 à 514

Article

L e refus de l’impunité des crimes internationaux s’inscrit dans la consécration assumée d’une galaxie
[1]
d’institutions judiciaires au service d’une obligation de poursuivre les pires crimes internationaux . Le
centre de gravité de cet ordonnancement juridique est le procureur international. Il est la véritable cheville
1

ouvrière de la lutte contre l’impunité en ce qu’il conduit et engage la poursuite des pires crimes internationaux.
Le rôle central qui lui est attribué au sein des différentes étapes juridiques de la procédure pénale internationale
prend toute sa perspective lors de la phase préliminaire du procès pénal. Cette étape clé du processus pénal
renferme tant à la fois les espoirs de justice que les probables futures déceptions des victimes.

L’application du principe de l’opportunité des poursuites devant les tribunaux pénaux internationaux ad hoc 2
rend le Procureur titulaire d’un pouvoir discrétionnaire dans le choix des poursuites et dans la détermination de
sa politique criminelle. Son pouvoir absolu se caractérise par le choix d’enclencher ou non des poursuites ou
encore de les suspendre. Cependant de l’étude de l’exercice de la justice pénale internationale au travers des
Tribunaux Pénaux Internationaux (TPI) et de la Cour Pénale Internationale (CPI) il ressort une épine vivace dans
l’utilisation faite par le procureur de ce pouvoir et du choix qu’il accomplit dans le déclenchement des poursuites.
Une critique se cristallise ainsi autour des conséquences négatives d’une approche séquentielle des événements
par le procureur. Celle-ci se traduit par une concentration du travail du Bureau du Procureur sur un groupe
particulier (une partie au conflit) et sur son choix d’allouer ou non par la suite, des ressources limitées sur une
autre partie du conflit. Or, la pratique aussi bien devant les TPI que la CPI démontre que dans certains cas, les
autres parties au conflit n’ont pas été poursuivies, ce qui alimente le sentiment d’injustice des victimes de ces
[2]
crimes et leur perception de partialité des juridictions pénales internationales (I).

L’instauration de droits procéduraux pour les victimes au sein de la CPI a constitué une avancée de taille par 3
[3]
rapport aux deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc et l’on pouvait déceler dans la participation de la
victime un soutien à la mise en œuvre d’une politique de poursuite impartiale et représentative des conflits en
cours. Une tendance qui était alors aussi confirmée par l’instauration au sein des statuts de la CPI d’un contrôle
de la décision de ne pas enquêter et/ou de poursuivre du procureur international. Néanmoins, il apparaît que ce
contrôle sur l’opportunité des poursuites du procureur est fortement limité et appelle à un projet plus ambitieux
de partage du déclenchement des poursuites favorable à la victime, dès la phase préliminaire. À défaut de
pouvoir accorder à la victime un droit d’initiative procédurale dans le déclenchement des poursuites en cas de
refus de poursuivre ou d’inaction du procureur, il serait alors souhaitable de lui octroyer la possibilité d’exercer
un recours contre cette décision négative du procureur (II).

I – Le règne du pouvoir discrétionnaire du procureur international

En tant que moteur du déclenchement des poursuites, le procureur international constitue la clé de voûte de 4
l’action pénale. Toutefois, la forte sélectivité qui s’opère dans son choix discrétionnaire de poursuivre soulève la
question du contrôle effectif de ses décisions dont la victime de crimes graves est tributaire (A), au risque d’en
fragiliser sa perception d’une justice impartiale du fait d’une approche séquentielle des poursuites opérées par le
Procureur international (B)

A – Initiative des poursuites : deux poids deux mesures ?

L’initiative des poursuites relève de la compétence seule et exclusive des procureurs des tribunaux pénaux 5
[4] [5]
internationaux de l’ex-Yougoslavie (TPIY) et du Rwanda (TPIR) . Les articles 17§1 à 4 du statut du TPIR et 18§ 1
à 4 du statut du TPIY énoncent les étapes que doit suivre le procureur dans l’exercice de son initiative des
poursuites. Ainsi, il ne peut ouvrir une information que sur les crimes qui relèvent de la compétence du Tribunal
Pénal International. Pour cela, il doit réunir au cours de ses enquêtes des informations et des éléments de
preuves dont il doit évaluer la fiabilité et la force probante afin de juger s’il existe un faisceau suffisant de
présomptions sur lequel il pourra établir un acte d’accusation exposant les charges retenues contre l’auteur
présumé des crimes.

L’information du procureur provient principalement des victimes elles-mêmes, des organisations 6

intergouvernementales et non gouvernementales, des gouvernements ou encore des organes de l’Organisation
[6]
des Nations Unies . Lorsqu’une information est portée à sa connaissance sur une infraction pouvant relever de
la compétence du tribunal pénal international, le procureur a le choix entre engager des poursuites ou ne pas en
[7]
engager. Il s’agit de la consécration du principe de l’opportunité des poursuites , célébré dans une dichotomie
ne laissant pas de place à des alternatives en droit pénal international. En effet, le procureur « organe » du
Tribunal et le tribunal lui-même, n’ont pas la capacité ni les moyens de poursuivre tous les présumés
responsables de violations graves de droit international pouvant relever de leur compétence. La véracité de ce
[8]
propos trouve d’ailleurs écho dans l’application du principe de compétences concurrentes devant les tribunaux
pénaux internationaux admettant ainsi la compétence des juridictions nationales pour contribuer à
[9]
l’accomplissement de la mission de ces tribunaux pénaux internationaux . C’est pourquoi, il est communément
[10]
admis que le procureur applique une sélectivité dans son choix discrétionnaire des poursuites . D’ailleurs ni les
statuts ni les règlements de procédure et de preuve de l’un ou de l’autre n’imposent au Procureur d’engager des
poursuites chaque fois que les charges sont suffisantes. Doit-on pour autant en conclure que le procureur
dispose entre ses mains d’un pouvoir absolu qu’il peut utiliser à sa convenance ? Ou existe t-il à tout le moins des
critères sur lesquels s’appuie son pouvoir discrétionnaire si ce n’est un contrôle de sa décision, voire la possibilité
d’un recours par la victime ? Une réponse peut être avancée au regard de la pratique devant les tribunaux pénaux
internationaux (TPI).

En effet, il ressort de la pratique des procureurs des TPI que ceux-ci fondent leur examen sur des critères tels que 7
[11]
la gravité du crime, le grade militaire, la place du responsable présumé dans l’appareil d’état , les chances
[12]
d’arrêter le suspect, l’impact de l’affaire sur les ressources du tribunal . Mais au vu des débats doctrinaux sur la
définition et l’application de chacun de ces critères et au vu de la large part subjective laissée à l’appréciation de
[13]
ces critères par le procureur , il est permis de douter de l’existence d’un véritable encadrement de ce pouvoir
discrétionnaire. La question du contrôle de la décision et de ses motivations se pose alors. Une réponse se
dessine à la lecture de certaines dispositions statutaires des deux tribunaux pénaux internationaux. En effet, les
articles 18§4 du statut du TPIY et 17§4 du statut du TPIR exigent que l’acte d’accusation soit transmis à un juge de
la chambre de première instance. Celui-ci examine l’acte d’accusation et si elle estime qu’il y a lieu d’engager des
 [14]
poursuites, elle le confirme, ouvrant la voie à l’engagement des poursuites . À défaut, le juge de la chambre
préliminaire rejette l’acte d’accusation et aucune poursuite ne pourra être enclenchée, sauf si par la suite le
procureur représente un acte d’accusation avec des éléments nouveaux. Par l’exigence de la confirmation et donc
d’un contrôle de l’acte d’accusation par un juge indépendant, il s’agit en réalité de s’assurer qu’il existe bien des
charges suffisantes pour justifier le renvoi de l’accusé devant le tribunal apportant ainsi la garantie qu’il n’y ait
pas d’arrestation arbitraire, ni d’octroi d’un pouvoir trop absolu au procureur.

Mais déplaçons un instant le curseur de l’application du choix discrétionnaire des poursuites un cran en amont, 8
au moment du choix - officiel ou non - du procureur de ne pas enquêter, ni de dresser d’acte d’accusation. C’est là
que le bât blesse et que les conséquences s’avèrent bien plus importantes qu’il n’y paraît. Quand bien même la
décision d’ouvrir une enquête et de dresser par la suite un acte d’accusation doit être confirmée par la chambre
d’instance assurant ainsi un contrôle, celui-ci n’est pas prévu lorsque, à l’inverse, le procureur ne donne pas de
[15]
suite . De même, il n’existe alors aucun recours possible pour la victime contre la décision du procureur de ne
pas présenter un acte d’accusation, alors même que des éléments de preuve attestent que le suspect a commis
des crimes relevant de la compétence du tribunal pénal international. Or, on peut se demander si l’absence de
confirmation de la décision de ne pas poursuivre, par une juge indépendant qui se soit assuré préalablement que
rien ne justifie d’enquêter, ni de poursuivre, ne prive pas les victimes d’une garantie de l’accès à la justice et de
l’effectivité d’un contrôle pertinent sur le procureur ? D’autant que ce déséquilibre structurel par le (non)
contrôle d’un des choix opéré par le procureur laisse la porte ouverte à une politique criminelle de poursuite ne
reflétant pas une criminalité représentative des différents conflits. Ce qui à terme, entache le principe
d’impartialité de la justice pénale internationale, maillon pourtant essentiel dans la mise en œuvre d’une
[16]
contribution efficace à la réconciliation nationale .

B – Une approche séquentielle portant à mal l’impartialité dans le choix des

poursuites
Par l’exercice du principe d’opportunité des poursuites, le procureur apprécie qui fera l’objet d’une mise en 9
accusation, définit le moment du déclenchement de la procédure et détermine les crimes qui seront retenus.
L’ensemble de ces décisions participent à la construction de la politique criminelle de poursuite qui sera menée
par le procureur. En effet, les institutions judiciaires pénales internationales n’ont pas vocation ni les moyens
[17]
financiers et humains de juger tous les présumés responsables d’infractions du droit international pénal .
Néanmoins, l’exercice de ce pouvoir doit être suffisamment encadré et limité afin d’éviter toute apparence
[18]
d’injustice et d’impartialité .

La politique criminelle de poursuite menée par le procureur des tribunaux pénaux internationaux a d’ailleurs 10
fait l’objet d’ajustements au regard de la multiplication des procédures, de l’allongement des délais, et de
l’augmentation du coût des institutions. En effet, la poursuite s’est, dans un premier temps, organisée autour de
[19]
« présumés responsables de violations graves du droit international humanitaire » pour ensuite porter sur les
[20]
« principaux dirigeants portant la plus lourde responsabilité » et aboutir finalement à une concentration des
[21]
poursuites sur les « plus hauts dirigeants soupçonnés de porter la responsabilité la plus lourde des crimes » .
Une fois ces contours balisés, il convient de s’interroger sur le fonctionnement de l’opportunité de poursuite du
procureur.

La politique criminelle de poursuite choisie par le procureur des Tribunaux pénaux internationaux semble 11
[22]
s’organiser autour d’une approche dite « séquentielle » des poursuites . Elle se traduit par une concentration
du travail du bureau du procureur sur un groupe en particulier (une partie au conflit) sans qu’il n’y ait par la
suite, à défaut de l’avoir simultanément, l’allocation des ressources sur d’éventuelles poursuites à l’encontre
d’autres parties au conflit, et ce aussi bien auprès des tribunaux pénaux internationaux que devant la Cour
[23]
pénale internationale . Devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR), la question des crimes
[24]
qui auraient été commis par l’ex-rébellion du FPR en est une illustration sidérante . En effet, l’ex-rébellion du
Front Patriotique Rwandais au pouvoir à Kigali depuis janvier 1994 a été accusée par plusieurs rapports de
[25]
diverses sources reconnues d’avoir commis des crimes contre l’humanité, des violations graves du droit pénal
international entrant pleinement dans la compétence du TPIR. Or, aucune poursuite n’a été enclenchée devant le
TPIR à l’encontre de l’ex-rébellion du Front patriotique Rwandais dont certains membres sont présumés
responsables de violations graves du droit international, malgré l’essai vite étouffé des enquêtes spéciales de la
[26]
Procureure Carla Del Ponte . Et ce alors même que les statuts portant création des TPIR ne prévoyaient pas de
se concentrer sur un crime en particulier, un groupe déterminé et encore moins une partie au conflit
spécifiquement dénommée. Ainsi, comment justifier la défense et l’application d’une politique de poursuite
basée sur une approche dichotomique déterminée à ne poursuivre qu’une partie au conflit alors que les mêmes
exactions ont été commises par l’autre partie au conflit ? Un constat justifiant le ressenti général et habilement
formulé par René-Degni, d’une justice de « deux poids, deux mesures », affaiblissant de ce fait la légitimité de ce
[27]
tribunal . Une faiblesse structurelle qui a été toutefois moins ressentie devant le Tribunal Pénal International
pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) où il semblerait que les poursuites ont davantage visé des crimes commis par toutes
[28]
les parties au conflit , même s’il peut être regretté l’absence d’ouverture d’une enquête pénale concernant la
[29]
campagne aérienne lancée en 1999 contre la République fédérale de Yougoslavie par l’OTAN . La création de la
Cour pénale internationale comme institution pénale internationale permanente allait-elle changer la pratique
du procureur initiée auprès des tribunaux pénaux internationaux ad hoc ? L’instauration d’un contrôle plus
poussé du pouvoir discrétionnaire du procureur devant la Cour Pénale Internationale (Cf. II), n’empêche pas la
[30]
mise en œuvre d’une approche séquentielle des poursuites entachant parfois le rayonnement de son action.
Ainsi, dès 2006, le procureur de la Cour Pénale Internationale indiquait explicitement dans son avant-projet de
politique générale, qu’une fois les enquêtes de terrain sur un groupe armé particulier terminées, le bureau
[31]
examinerait si d’autres groupes justifiaient une enquête . Or, en réalité, dans de nombreux cas (Ouganda, Côte
d’Ivoire), les autres parties au conflit n’ont pas été poursuivies. Citons également les affaires en République
[32]
Démocratique du Congo (RDC) visant Germain Katanga et Mathieu Ngudjolo , où la politique criminelle
choisie par le procureur ne semble pas représentative de la réalité du conflit et porte ignorance d’un certain
nombre de victimes. En effet, les charges se concentraient toutes sur une seule attaque sur un seul village,
limitant ainsi le champ de la victimisation et occultant la perspective de justice de ceux pouvant demander
réparation pour les crimes commis par les deux autres groupes armés principaux opérant en Ituri à l’apogée du
[33]
conflit 2002-2003 . La perspective de justice pour certaines victimes se trouve ainsi assombrie par cette
approche inégale de la criminalité en zone de conflit et notamment, en l’espèce, pour les crimes commis en
République Démocratique du Congo mais également dans d’autres pays.

Un déséquilibre structurel poussant à porter voix à un plaidoyer pour une approche simultanée, globale qui 12
répondrait probablement à la nécessaire mise en place d’une poursuite d’une criminalité représentative et ne
ferait pas écho à des exigences d’opportunité politique. Malgré la légitimité d’un choix de poursuite guidé d’une
part par l’intérêt pratique que représente une poursuite axée sur les plus hauts responsables et d’autre part par
« l’intérêt de la justice » de ne pas poursuivre certaines parties au conflit dans le but de préserver une paix
[34]
naissante , ce point de vue ne peut occulter qu’il faut restituer à la justice sa vocation première. Cette vocation
est de rendre justice, qui, dans sa dimension la plus noble, peut être assimilée au propos de Cesare Beccaria en
[35]
1764 : « Le châtiment ne doit pas forcément être sévère mais il doit nécessairement être inéluctable » . L’opportunité de
poursuite du procureur international se doit de reposer avant tout sur la preuve et non sur des questions de
pures stratégies d’opportunité politique.

Mais, ne souffle-il pas un vent de refonte en ce sens depuis l’arrivée de la nouvelle procureure Madame Fatou 13
Bensouda au sein de la Cour Pénale Internationale ? En effet, après avoir annoncé le 16 janvier 2013 l’ouverture
d’une enquête officielle sur les crimes qui auraient été commis sur le territoire du Mali par divers groupes armés
[36]
depuis janvier 2012, la procureure a, par déclaration du 28 janvier 2013 , rappelé que son bureau avait
compétence pour connaître de tout crime grave commis sur le territoire malien et que toute personne présumée
responsable de tels crimes devrait faire face à la justice. Cette déclaration faisait écho aux rapports de
nombreuses ONG rapportant que des exactions étaient également commises par les forces armées maliennes.
Posture ainsi choisie par la procureure de ne pas viser une partie spécifique du conflit, mais bien l’ensemble des
parties au conflit ayant commis des exactions graves du droit pénal international. Une vision globale, qui sera
[37]
confirmée dans une déclaration faite le 22 avril 2013 sur la situation en République Centrafricaine. Le bureau
du procureur de la Cour pénale internationale se doit maintenant de transformer l’essai par le déclenchement de
poursuites dès lors que les éléments de preuve sont suffisants et que la compétence de la CPI est avérée. Un
renouveau qui semble se confirmer à la lecture du dernier plan stratégique de poursuite qui a été publié par le
Bureau du procureur le 11 octobre 2013 pour la période de 2012 à 2015. Le bureau du procureur évoque
notamment sa « nouvelle » politique en matière d’enquête qui passe des enquêtes ciblées de son prédécesseur à
une pratique d’approfondissement des enquêtes et d’ouverture des charges ainsi qu’en matière de préparation
des charges où le but fixé est d’être aussi prêt que possible dans la présentation d’éléments de preuve lors de
[38]
l’audience de confirmation des charges .

II – Le contrôle du refus de poursuivre du procureur de la CPI : un pas

décisif ?

Après de vives discussions lors des travaux du comité préparatoire pour la création d’une cour criminelle 14
[39] [40]
internationale , il est désormais prévu dans le Statut de Rome que la décision de ne pas poursuivre du
[41]
procureur peut faire l’objet d’un contrôle par la chambre préliminaire dans certaines circonstances . Mais au
vu de la pratique, celui ci ne semble pas offrir de garanties suffisantes face au risque de manque d’impartialité
menaçant le choix des poursuites du procureur de la CPI (A). Tant que le procureur international disposera seul
du pouvoir d’ouvrir une enquête, sans recours possible offert à la victime pour contrer son silence ou son refus
de poursuivre, le spectre du manque d’impartialité dans le choix des poursuites restera dans les esprits et
hypothéquera toujours l’œuvre de la justice pénale internationale. Il en résulte la nécessité d’ouvrir une nouvelle
ère de partage de l’action publique internationale (B).

A – Prémices d’un contrôle du refus de poursuivre du procureur : un spectre

illusoire
Selon l’article 13 du Statut de Rome, le procureur de la CPI peut être amené à ouvrir une enquête et d’éventuelles 15
[42]
poursuites à la suite d’un « renvoi » d’une situation effectué soit par un ou plusieurs Etats parties (République
Démocratique du Congo, République Centrafricaine, Ouganda, Mali), soit par le Conseil de Sécurité des
Nations-Unies (Soudan, Libye). Mais par l’article 15 du statut de Rome, le procureur peut également
discrétionnairement décider d’ouvrir une enquête et des poursuites à la suite de « communications » qui lui ont été
[43]
adressées par des victimes, des ONG, des acteurs étatiques ou non étatiques (Kenya, Côte d’Ivoire). Par
ailleurs, l’article 42 du statut de Rome consacre son indépendance en permettant au Procureur d’œuvrer sans
que son bureau « ne sollicite(nt) ni n’accepte(nt) d’instruction d’aucune source extérieure ».
[44]
L’article phare de la phase d’ouverture du procès pénal est l’article 53 du statut de Rome . Il encadre l’ouverture 16
d’une enquête (article 53§1) et l’engagement des poursuites (article 53§2). Le titulaire désigné pour l’étude de
cette phase d’ouverture du procès pénal est le procureur qui détient ainsi à la fois la mission d’enquêter et de
[45]
poursuivre. Cette accumulation, avérée parfois confuse, a amené certains auteurs à vouloir dissocier ces deux
fonctions en réservant l’enquête au procureur et en attribuant la poursuite à un « juge d’instruction », à l’image
de certains systèmes judiciaires d’influence romano-germanique.

L’article 53§1 du statut de Rome encadre la possibilité pour le procureur dans l’application de son opportunité 17
des poursuites de décider de ne pas enquêter quand bien même les conditions légales seraient réunies. Le cadre
dans lequel s’exerce le pouvoir du procureur international est une « situation » qui est présentée devant lui. En
vertu de l’article 53§1-a du Statut de Rome, il est rendu possible au procureur de prendre une décision de ne pas
[46]
enquêter s’il estime que les renseignements qui lui sont parvenus ne fournissent pas une « base raisonnable »
[47]
pour estimer qu’un crime relevant de la compétence de la CPI a été ou est en voie d’être commis . Par ailleurs,
en vertu de l’article 53§1-b, il peut également fonder sa décision de ne pas déclencher d’enquête s’il estime que
[48]
l’affaire n’est pas recevable au regard de l’article 17 du statut de Rome. Enfin, l’article 53§1-c lui offre une large
marge d’appréciation, en ce qu’il peut également fonder sa décision de ne pas lancer d’enquête s’il y a des raisons
sérieuses de penser, compte tenu de la gravité du crime et des intérêts des victimes, qu’une enquête ne servirait
pas les intérêts de la justice.

Mais au préalable, l’article 53§1 du statut de Rome prévoit qu’avant de prendre la décision d’ouvrir ou non une 18
enquête, le procureur est tenu d’évaluer « les renseignements portés à sa connaissance ». À cet égard, l’article 15-2
du statut de Rome précise qu’il s’agit d’une « vérification du sérieux des renseignements reçus par le
[49]
Procureur » . Cet examen, dit préliminaire, constitue une obligation pour le procureur et s’applique quelque
soit le mode de saisine. La phase d’examen préliminaire conditionne l’ouverture d’une enquête et aspire à être
[50]
dépassée dès lors que le procureur n’y dispose pas de pouvoirs aussi étendus que pendant la phase d’enquête .
Or, la pratique opérée par le procureur depuis la création de la Cour pénale internationale a mis peu à peu en
perspective les conséquences d’un délaissement statutaire à l’égard de l’encadrement de cette phase d’examen
préliminaire. Au nombre des absences il est à noter celle de dispositions statutaires et/ou réglementaires
prévoyant un délai durant lequel cet examen préliminaire peut s’étendre et avoir lieu. Mais il est également à
souligner le vide laissé par l’absence de dispositions prévoyant une forme de contrôle sur la méthode appliquée
par le procureur, ou encore de dispositions prévoyant une publicité du résultat de cet examen préliminaire, à la
lumière de la publicité de la décision de ne pas enquêter du procureur.

Le cas de la République Centrafrique illustre le maniement de cette imprécision par le procureur en sa faveur. En 19
effet, suite à la saisine de la CPI par l’Etat de Centrafrique le 22 décembre 2004, le procureur procéda à son
examen préliminaire. Cependant, le 27 septembre 2006, face à l’absence de retour du procureur, le
gouvernement de République Centrafrique décidait de saisir la chambre préliminaire II afin qu’elle s’enquérisse
auprès du procureur de l’absence de décision au regard « des motifs de l’inobservation alléguée du délai raisonnable
pour l’ouverture ou non d’une enquête ».

Or, depuis l’affaire Selmouni c. France, il est pleinement établi que l’exigence du délai raisonnable dans un 20
procédure judiciaire est un principe applicable à tous les stades de la procédure judiciaire et donc y compris au
[51]
moment de l’examen préliminaire . Par ailleurs, la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits
de l’homme (CEDH) pose le principe selon lequel les enquêtes doivent être initiées le plus rapidement possible et
[52]
conduites avec diligence . Approuvant dans un premier temps le droit d’information des États de la décision
du procureur concernant une situation renvoyée par un État, la chambre préliminaire II ajouta à sa
démonstration que « l’examen préliminaire d’une situation, quelle que soit sa complexité, doit être achevé dans un délai
[53]
raisonnable à compter du renvoi par un État partie effectué en application des articles 13-a et 14 du Statut » . Dès lors, elle
enjoignait le procureur de lui communiquer ainsi qu’à la République Centrafricaine, dans un délai de 15 jours, un
rapport sur l’état d’avancement de l’examen préliminaire et une estimation de la date à laquelle cet examen
préliminaire serait achevé. Mais le fait du prince du procureur s’illustra davantage encore, lorsque face à cette
décision de la chambre préliminaire, celui-ci refusa de délivrer une estimation du temps qui lui serait nécessaire
[54]
pour décider de l’ouverture ou non d’une enquête . Une position assumée par le procureur du fait de l’absence
[55]
de dispositions statutaires fixant un délai pour sa prise de décision. Une partie de la doctrine en tire la
conclusion que l’examen préliminaire peut ainsi être perpétuel et conduit à l’ineffectivité de toute obligation de
notification, de publicité ou encore de contrôle juridictionnel.

Une fois la phase de l’examen préliminaire dépassée et au regard des trois critères d’analyse de l’article 53§1 du 21
statut de Rome, le procureur peut décider de ne pas enquêter en vertu de son appréciation de l’opportunité des
poursuites. En revanche, si sa décision de ne pas enquêter est fondée sur l’article 53§1-c (à savoir sur les intérêts
de la justice), alors le procureur doit en informer la chambre préliminaire afin que celle-ci exerce un contrôle sur
[56]
sa décision de ne pas déclencher une enquête . Il faut en déduire que le procureur dispose d’un large pouvoir –
sans contrôle - si sa décision est fondée sur toutes autres considérations touchant aux articles 53§1-a et b du
statut de Rome. À ce jour, le procureur a rendu seulement deux décisions de ne pas ouvrir une enquête : cas de
[57] [58]
l’Irak et du Venezuela . Pour ses deux décisions, le procureur n’a pas fondé sa motivation sur les « intérêts
[59]
de la justice » , ce qui n’a dès lors pas ouvert la possibilité d’un contrôle par la Chambre préliminaire. L’art de
l’esquive dans l’argumentaire de la décision du procureur de ne pas ouvrir d’enquête lui laisse de ce fait un
pouvoir plein et entier. Il n’existe dès lors, pour les victimes de telles situations, aucune possibilité de pouvoir
s’appuyer sur le contrôle d’un autre organe que représente la chambre préliminaire et encore moins la faculté
d’un recours contre la décision du procureur de ne pas déclencher une enquête. Dans le cadre de l’initiative
proprio motu du procureur, le contrepoids de la chambre préliminaire au pouvoir discrétionnaire du procureur
sur l’opportunité de l’ouverture d’enquête est faible et peut, dans certains cas, aboutir à compromettre le droit
[60]
pour la victime à un recours effectif devant une instance judiciaire indépendante . L’article 53§2 du statut de
Rome encadre quant à lui la possibilité pour le procureur en vertu du principe d’opportunité des poursuites de
[61]
décider de ne pas poursuivre une affaire présentée devant lui . Les critères sur lesquels le procureur peut
[62]
s’appuyer pour prendre sa décision de ne pas poursuivre sont semblables à ceux de l’article 53§1 du statut de
Rome. Ainsi, l’article 53§2 a) du statut prévoit que le procureur, pour prendre sa décision de ne pas poursuivre,
peut s’appuyer sur le manque de « base suffisante, en droit et en fait, pour demander un mandat d’arrêt ou une citation à
comparaître en application de l’article 58 ». Par ailleurs, au regard de l’article 53§2 b), le procureur peut fonder sa
décision de ne pas poursuivre en considérant que l’affaire est irrecevable au regard de l’article 17 du Statut.
Enfin, en vertu de l’article 53§2 c), il peut fonder une décision de ne pas poursuivre une affaire sur le motif de
« l’intérêt de la justice » compte tenu de toutes les circonstances, y compris la gravité du crime, les intérêts des
victimes, l’âge ou le handicap de l’auteur présumé et son rôle dans le crime allégué.

L’article 53§2 du statut de Rome prévoit que le procureur doit informer la chambre préliminaire, l’Etat qui lui a 22
déféré la situation ou encore le conseil de sécurité de sa décision et des raisons qui l’y ont conduit. Il s’agit d’un
devoir d’information qui s’applique quelque soit le fondement de la décision de ne pas poursuivre, à l’inverse de
la décision de ne pas enquêter qui fait l’objet d’une obligation de notification envers la chambre préliminaire
seulement lorsqu’elle s’appuie sur les « intérêts de la justice ». L’article 53 § 3 b apporte une nouveauté en ce qu’il
est possible, à l’initiative de la chambre préliminaire, que celle-ci examine la décision du procureur de ne pas
[63]
poursuivre mais seulement si la décision est motivée par les « intérêts de la justice » . Dès lors que la décision
du procureur est fondée sur ce motif, elle ne prendra effet que si elle est confirmée par la Chambre préliminaire.

Par ailleurs, il convient de préciser que d’une part, le contrôle juridictionnel n’est rendu possible qu’à partir du 23
moment où le Procureur a fait connaître publiquement et officiellement sa décision de ne pas poursuivre une
situation, une personne. Tant que cette décision n’est pas connue, le contrôle de la Chambre préliminaire n’est
pas possible. D’autre part, la chambre préliminaire ne dispose pas de pouvoir autonome dès lors que la décision
de ne pas poursuivre est fondée sur des motifs autres que les intérêts de la justice. Ceci semble à première vue
réduire considérablement le champ d’exercice du contrôle de la chambre préliminaire sur la décision du
procureur. Mais plus encore, il ressort de la pratique de la CPI qu’aucune décision de ne pas poursuivre n’a été
prise par le procureur depuis sa création, suspendant de facto le contrôle possible de la décision du procureur par
la chambre préliminaire. Ce n’est pas faute d’avoir essayé pour certaines victimes d’obtenir une décision
officielle et définitive du procureur de ne pas poursuivre, ni même d’inciter les juges à exercer un contrôle sur les
[64]
décisions implicites du procureur de ne pas poursuivre comme ce fut le cas en 2010 dans l’affaire Bemba ou
[65]
encore dans l’affaire Lubanga . Le procureur est ainsi libre d’opter pour une approche de suspension d’une
demande de justice, basée sur un opportunisme et n’étant soumise de ce fait à aucun contrôle, à partir du
moment où celui ci ne motive pas sa décision par « les intérêts de la justice ». Il existe ici un vide juridique,
consacré dans la pratique. Ainsi, au sein d’un régime juridique qui ne permet pas la participation des victimes en
[66]
tant que parties , il devrait normalement être attendu que pour assurer un accès effectif des victimes à la
justice, les victimes puissent au moins remettre en cause une décision de ne pas enquêter et/ou de poursuivre.
Or, devant les tribunaux pénaux internationaux et finalement devant la CPI, l’accusation possède une certaine
discrétion, faute d’un contrôle judiciaire limité qui n’est plus en phase avec l’évolution de la place de la victime au
sein de la procédure pénale internationale. Partant du principe que les procédures pénales nationales ont
toujours inspiré l’établissement des dispositions statutaires portant sur les procédures pénales internationales,
ne pourrait-on pas envisager un partage de l’action pénale internationale qui corrigerait le risque d’un manque
d’impartialité issu de la concentration du pouvoir de poursuite entre les mains d’un seul organe ?
B – Le défi de demain : vers un droit d’initiative procédurale des poursuites en
faveur de la victime ?
Le bond en avant réalisé par la consécration de la participation de la victime à la procédure pénale devant la 24
[67]
CPI , lui permettant de présenter ses vues et préoccupations, d’intervenir à des moments de la procédure après
autorisation de la chambre préliminaire, et par son droit à réparation du préjudice subi s’inscrit dans la
mutation du paysage de la justice pénale internationale prenant toujours plus en considération les attentes de la
[68]
société civile et des victimes .

La position de la victime dans les systèmes judiciaires pénaux nationaux varie de manière significative en 25
fonction des États et dépend principalement du choix qu’ils opèrent dans l’adoption d’un système de « common
law » ou de droit romano-germanique. Dans le système de « common law », le rôle de la victime est généralement
cantonné à celui de témoin sa participation est considérée comme incompatible avec les principes
[69]
fondamentaux de la justice pénale . L’incompatibilité s’entend en ce que l’ajout d’une tierce partie perturberait
l’équilibre du procès pénal, qui est traditionnellement construit autour d’une confrontation entre l’accusation et
la défense. Inclure la victime retarderait la procédure et mettrait en danger le droit d’accès à un procès équitable
pour les accusés. À l’inverse, dans un système dominé par le droit romano-germanique, la victime s’illustre dans
un rôle actif et central au cœur de la procédure pénale, lui permettant de participer et de demander réparation.

Devant les instances pénales internationales, la place de la victime a connu une évolution significative passant 26
d’un système à forte inspiration de « common law », puis à l’ajout progressif de certaines influences de tradition
de droit romano-germanique, pour finalement aboutir à la consécration d’un régime mixte dit contradictoire.
Au sein des tribunaux militaires internationaux de Nuremberg et de Tokyo, la victime n’avait aucun statut
particulier. Aucune définition de la victime n’était donnée, il n’existait pas de structure particulière chargée de
l’assistance et du soutien aux victimes, aucune disposition ne prévoyait la réparation aux victimes, et
l’implication des témoins était limitée. De même, lors de la création des tribunaux pénaux internationaux (TPIR-
TPIY), le droit des victimes a été quelque peu négligé : définition très restrictive de la victime, pas de droit de
[70]
participation à la procédure, pas de droit à réparation, seulement un statut de témoin lui avait été accordé .

Mais un mouvement large composé d’ONG et de certains États a permis de reconnaître que la justice 27
internationale n’avait plus seulement un rôle « rétributif » visant la sanction du coupable, mais également un
rôle « restauratif » permettant aux victimes de participer à la procédure et de recevoir réparation des préjudices
subis. C’est pourquoi, suite à ce mouvement, les créations d’instances judiciaires pénales internationales qui
suivirent laissèrent davantage de place à la victime : une victime « participante » devant la CPI, une victime
« partie » devant les Chambres extraordinaires des Tribunaux Cambodgien (CETC).

L’émergence devant la CPI d’un modèle contradictoire puisant dans les tendances les plus appropriées des 28
[71]
différentes cultures juridiques pour en retirer le « dénominateur commun le plus élevé » peut laisser augurer
de nouvelles évolutions en faveur des droits procéduraux des victimes, notamment au niveau de la phase
préliminaire du procès pénal. La ratio legis d’une meilleure participation de la victime pendant la phase
préliminaire du procès pénal réside dans cette mise en œuvre plus aboutie d’une politique de poursuite centrée
sur une criminalité représentative. Un mécanisme juridique à l’image de la constitution de partie civile par voie
d’action qui serait dès lors cantonné au stade de l’instruction et non du procès. Il serait ainsi offert à la victime
un droit d’initiative procédurale qui lui permettrait de pallier le choix de non poursuite du procureur ou encore
[72]
de contrer une inaction de sa part .

Néanmoins, cette proposition ne pourrait être envisagée qu’accompagnée de conditions restrictives et de gardes 29
fous destinés à limiter les risques liés à la multitude de victimes potentiellement concernées par les crimes de
masse dont il peut résulter un engorgement des tribunaux du fait d’une justice dite de "vengeance". Une
amélioration possible du sort des victimes lors de la phase préalable du procès pénal qui ne pourrait être
envisagé qu’au regard du strict respect de l’équilibre du procès pénal, du droit de l’accusé à un procès équitable et
à une discussion contradictoire.
Mais face à ce projet périlleux, il peut aussi être privilégié une voie plus réaliste qui consisterait à offrir à la 30
victime la possibilité d’exercer un recours contre la décision du procureur de ne pas poursuivre auprès d’un juge
de la chambre préliminaire de la Cour pénale internationale. Une possibilité déjà ancrée dans la majorité des
[73]
systèmes juridiques nationaux tant de common law que de droit romano-germanique . C’est pourquoi, il n’est
pas satisfaisant que de tels contrepoids ne soient pas instaurés devant la Cour pénale internationale. À défaut de
permettre aux victimes de procéder à un renvoi de leurs situations devant le procureur international, comme
cela est rendu possible pour les États Parties ou par le Conseil de Sécurité des NU, il doit leur être donné la
possibilité de former des recours contre la décision d’un procureur de ne pas ouvrir d’enquête et/ou de ne pas
poursuivre et ce, quelque soient les fondements de sa décision. Pour cela, il est impératif de mettre en place des
dispositions statutaires prévoyant que le procureur notifie dans un délai raisonnable, une décision officielle de la
suite qu’il entend donner aux informations et communications qui lui ont été transmises, relatives à l’existence
d’infractions relevant de la compétence de la CPI.

La nouvelle ère de l’exercice de la justice pénale internationale doit trouver son impulsion dans une place 31
assumée de la victime aux côtés du procureur international dans la phase préliminaire du procès pénal, et
réduire ainsi le nombre de victimes ignorées sur le banc de la justice pénale internationale. Un classement sans
suite ou une inaction face à une situation relevant pourtant de la compétence de la CPI manque toujours de
l’élégance d’un possible. Ainsi, l’injustice résultant d’une approche séquentielle des événements dont certaines
victimes font la triste expérience et la perception de partialité qui en découle se doivent d’être déracinées par la
recherche d’un meilleur équilibre du pouvoir au niveau de la décision de mettre en mouvement ou non des
enquêtes et/ou poursuites.

Notes

Articles 4 et 6 de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, article 49 et 54 de la

Convention I de Genève de 1949, article 50 de la Convention II, article 129 de la Convention III, articles 135 et 146 de la
convention IV, article 7 de la Convention contre la torture ou autres peines et traitements cruels, inhumains ou
dégradants de 1984 ; L. CÔTÉ, International criminal justice : tightening up the rules of the game, International Review of
the Red Cross, Vol.88, n°861, mars 2006, pp.133 – 144.

A. GUICHAOUA, L’instrumentalisation politique de la justice internationale en Afrique Centrale, Revue Tiers Monde,
2011/1, p.65-83.

D. SCALIA, Le droit international pénal face aux victimes, in STRICKLER Y., La place de la victime dans le procès pénal,
Bruxelles, Bruylant, 2009, pp.229-251.

Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, Le Procureur c. Zejnil Delalic, Zdravko Mucic, Hazim Delic et Esad Landzo,
(affaire Celibici), IT – 96-21-A, Décision de la Chambre d’appel, Arrêt 20 février 2001, §§ 596-618.

Tribunal pénal international pour le Rwanda, Le procureur c. André Ntagurera, Emmanuel Bagambiki et Samuel Imanishimwe,
ICTR-96-46-T, Trial Chamber III, 24 mai 2001.

Cf. Articles 18 du Statut du TPIY et 17 du Statut du TPIR.

R. MERLE, Traité de droit criminel. Tome II. Procédure pénale – Paris Cujas 4ème Edition,1989, p 330 – 380

Article 8 §1 du Statut du TPIR et article 9 § 1 du Statut du TPIY.

F. MEGRET, The Relationship of International Criminal Tribunals to Domestic Courts : Towards a New Division of Labor ?, Paris
I/Graduate Institute of International Studies PhD thesis in international law, 2005.

op.cit., supra, note 6, § 596 -618 ; Tribunal Pénal International pour le Rwanda, Le procureur c. André Ntagurera, Emmanuel
Bagambiki et Samuel Imanishimwe, ICTR-99-46-T, Trial Chamber III, 24 mai 2001 ; R. CRYER, Prosecuting International
Crimes, Selectivity and the International Criminal Law Regime, Cambridge University Press, Cambridge, 2005.

Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie, « Affaire Celebici », IT-96-21, Jugement, 16 novembre 1998, paragraphe
1280.

K. CALVO-GOLLER, La procédure et la jurisprudence de la Cour pénale internationale,

Lextenso éditions, Gazette du Palais, 2012 p. 392.

R. ADJOVI et G. DELLA MORTE, La notion de procès équitable devant les Tribunaux pénaux internationaux, in Procès équitable et
enchevêtrement des espaces normatifs, H. RUIZ-FABRI (dir.), Paris, Société de Législation Comparée de Paris, 2002, 290 p.
Article 19§ 1 du Statut du TPIY et article 18§1 du statut du TPIR.

L. ARBOUR, The Prosecutor of a Permanent International Criminal Court : International Workshop in Cooperation with the Office
of the Prosecutor of the International Criminal Tribunals (icty and Ictr) = Le Procureur D’une Cour Pénale Internationale Permanente
= El Fiscal De Una Corte Penal Internacional Permanente, Freiburg im Breisgau, Edition Iuscrim, 2000, p 155-189.

Assemblée générale des Nations-Unis, « La justice pénale internationale doit-être impartiale et indépendante si elle veut
contribuer efficacement à la réconciliation post conflit », AG/11357, 11 Avril 2013,
http://www.un.org/News/frpress/docs/2013/AG11357.doc.htm

Coalition pour la Cour pénale internationale, Rapport de la première conférence de révision du statut de Rome,
Kampala, Ouganda, 31 mai -11 juin 2010, p.29 ; S. Garkawe, « Victims and the International Criminal Court : three major
issues », International Criminal Law Review, n°3, 2003, pages 359-360.

L. CÔTÉ, International criminal justice : tightening up the rules of the game, International Review of the Red Cross, vol.88,
numéro 861, mars 2006, pp.133-144 ; A. MARSTON DANNER, Enhancing the legitmacy and Accountability of Prosecutorial
Discretion at the International Criminal Law, 97 American Journal of International Law (2003), p 510.

Article 15 du statut du TPIR et article 16 du statut du TPIY.

Résolution 1503 du Conseil de sécurité des Nations-Unis, UN doc. S/RES/1503/2003, 23 Août 2003.

Résolution 1534 du Conseil de sécurité des Nations-Unis, UN doc.S/RES/1434/2004, 26 mars 2004.

J. MBOKANI, L’impact de la stratégie de poursuite du procureur de la Cour Pénale Internationale sur la lutte contre l’impunité et la
prévention des crimes de droit international, Droits fondamentaux, n°7, janvier 2008-décembre 2009, p.13-14.

Ibidem.

A. DES FORGES, Aucun témoin ne doit survivre, le génocide au Rwanda, Éditions Karthala, Paris, 1999, p.817 -850.

F. REYNTJENS, Politique des poursuites au Tribunal Pénal International pour le Rwanda : Assurer l’impunité aux vainqueurs,
Échos d’Afrique, 26 avril 2011 ; A/49/508, S/1994/1157, 13 octobre 1994, Assemblée générale des Nations-Unies, Rapport sur
la situation des droits de l’homme au Rwanda établi par le Rapporteur spécial René Degni-Segui de la Commission des
droits de l’homme (http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/fd03eb3f50b31b0fc1256991004ac1b2/7eedb
8b37597fdc9802566f9003c58ae?OpenDocument)

A. GUICHAOUA, L’instrumentalisation politique de la justice internationale en Afrique centrale, in Justice pénale

internationale : nouvel ordonnancement moral du monde ou marchandage diplomatique ?, Revue Tiers Monde, Janvier-
Mars 2011, n°205, page 65 – 83.

Intervention de R. DEGNI, Conférence « TPIR Modèle ou contre modèle pour la justice pénale internationale ? Le point de vue des
acteurs », Thème : La politique de poursuite, IEDES, UMR 201, IHEID, ADH, Genève, 9 juillet 2009
http://genevaconference-tpir.univparis1.fr/politiques-de-poursuite,392.html?lang=fr

R. KERR, The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia : An Exercise in Law, Politics, and Diplomacy,
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C. BECCARIA, Des délits et des peines, Dei delitti e delle pene, ENS, France, 2009, p. 446.

Déclaration du Procureur de la CPI concernant le Mali, 28 janvier 2013,

http://www.icccpi.int/fr_menus/icc/press%20and%20media/press%20releases/news%20and%20highlights/Pages/otpstatement280113.aspx
Déclaration du procureur sur la situation en République centrafricaine, 22 avril 2013, http://www.icc-
cpi.int/fr_menus/icc/press%20and%20media/press%20releases/Pages/otpstatement-22-04-2013.aspx.

International Criminal Court, Office of the Prosecutor, « Strategic plan – June 2012-2015 », 11 octobre 2013.

Rapport du Comité préparatoire pour la création d’une cour criminelle internationale, Volume I (Travaux du Comité
préparatoire en mars-avril et août 1996), Assemblée générale, Documents officiels, Cinquante et unième session,
Supplément n°22 (A/51/22), §229 ; Sur l’apparition et l’évolution des critères pour guider la décision du procureur voy. G. Betti,
« Article 53 : ouverture d’une enquête », in Statut de Rome – Commentaire article par article, J. Fernandez et X. Pacreau (dir.),
Paris, Éditions Pedone, Tome II, 2012, p.1184.

Statut de Rome de la Cour pénale internationale, 17 juillet 1998, 2187 R.T.N.U. 3 (entré en vigueur : 1er juillet 2002) [Statut
de Rome].

Art.53 (3) b) du Statut de Rome portant création de la Cour pénale internationale (CPI) ; Règle 110 du Règlement de
procédure et de preuve de la CPI.

Article 14 du statut de Rome portant création de la Cour pénale internationale, 17 juillet 1998, 2187 R.T.N.U. 3 (entré en
vigueur : 1er juillet 2002).

Sur l’évolution des débats portant sur l’initiative proprio motu du procureur international dans les projets historiques de
juridictions pénales internationales, voy. Rapport du comité pour une juridiction criminelle internationale sur les
travaux de sa session tenue du 1er au 31 Août 1951, A/2136, 1952, Article 33 : « Comité d’instruction et de renvoi en accusation » et
article 34 : « Accusation » ; Comité ad hoc pour la création d’une cour criminelle internationale, Nations-Unies, Assemblée
générale, Doc. ONU NO.22 (A/50/22), 6 septembre 1995, p.27 ; Article 12, « Le parquet », Ann.CDI, 1994, vol.II, deuxième
partie, A/ CN.4/SER.A/1994/Add.1 (Part 2) ; J. GRAVEN, Le projet de Cour criminelle internationale. Principes et structures.
Analyse critique, in Toward a Feasible International Criminal Court, J. STONE et R. K. WOETZEL (ed.), Genève, World Peace
Through Law Center, 1970, p. 176 – 197.

M. DELMAS-MARTY La CPI et les interactions entre droit international pénal et droit pénal interne à la phase
d’ouverture du procès pénal, 11 mars 2005, Série de Conférences du Bureau du Procureur.

Certains auteurs développent également l’idée de la création d’un juge d’instruction au niveau de la CPI qui permettrait
entre autres de séparer les fonctions d’enquête et de poursuite, ce qui présenterait des garanties supplémentaires face
aux risques d’inaction ou d’absence de poursuites motivées par des raisons autres que juridiques. Voir notamment : J.
DE HEMPTINNE, Plaidoyer en faveur de l’institution de chambres d’instruction à la Cour pénale internationale, Revue
de droit pénal et criminologie, Bruxelles, n°6, 2008, p.608.

Il convient de préciser qu’ici le critère de « base raisonnable » est la norme d’administration de la preuve la moins stricte
de l’ensemble du statut de Rome. En effet, la norme d’administration de la preuve va crescendo, plus on avance dans la
procédure : « motif raisonnable de croire » (article 58 du statut), « motifs substantiels de croire » (article 61-7 du statut),
« au-delà de tout doute raisonnable (article 66-3 du Statut.

À ce stade de l’enquête, il est visé seulement les crimes. En effet, à ce stade de l’enquête, il n’incombe pas au procureur
d’établir la responsabilité pénale individuelle.

Malgré la circonstance que le statut de Rome évoque, sous l’article 53§1 le qualificatif d’ « affaire », il s’agit bien ici d’une
décision du procureur dont l’objet est une « situation ». Une « situation » pour laquelle le procureur n’a pas encore
sélectionné d’affaire puisqu’il ne peut y procéder qu’au cours de l’enquête.

La règle 104 du règlement de la CPI précise que l’examen prévu à la fois à l’article 53-1 et 15-2 du statut de Rome vise le
même examen dit préliminaire.

Article 54 du Statut de Rome.

CEDH, Affaire Selmouni c. France, requête n°25803/94, arrêt du 28 juillet 1999, §§ 108-118.

CEDH, Affaire Bazorkina c. Russie, requête n°69481/01, arrêt du 27 juillet 2006, §§117-119.

CPI, Situation en République centrafricaine, ICC-01/05-6-tFRA, Chambre préliminaire III, Décision relative à la demande
d’information sur l’état d’avancement de l’examen préliminaire de la situation en République Centrafricaine, 30
novembre 2006.

CPI, Situation en République centrafricaine, ICC-01/05-7-tFRA, Bureau du Procureur, Rapport de l’Accusation à la suite de la
décision de la Chambre préliminaire II du 30 novembre 2006 sollicitant des informations sur l’état d’avancement de
l’examen préliminaire de la situation en République centrafricaine, 15 décembre 2005, §20 : « comme le Procureur l’a
indiqué dans sa récente déclaration à l’intention de l’Assemblée des États parties, il espère qu’une décision pourra être prise dans un
avenir proche, mais il n’est pas en mesure, pour l’instant, de donner une estimation plus précise ».

G. BETTI, Article 53 : ouverture d’une enquête, in Statut de Rome – Commentaire article par article, J. FERNANDEZ et X.
PACREAU (dir.), Paris, Éditions Pedone, Tome II, 2012, page 1189 ; 1202 -1205.
O. TRIFFTERER (dir.), « Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court » in Observer’s Notes,
Article by Article, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1999, p.1 295.

Lettre de réponse du bureau du procureur concernant les communications reçues à propos de l’Irak, le 9 février 2006, La
Haye http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/04D143C8-19FB-466C-AB77-
4CDB2FDEBEF7/143683/OTP_letter_to_senders_re_Iraq_9_February_2006_Fr.pdf

Lettre de réponse du bureau du procureur concernant les communications reçues à propos du Venezuela, le 9 février
2006, La Hayehttp://www.icccpi.int/NR/rdonlyres/4E2BC725-6A63-40B8-
8CDCADBA7BCAA91F/143685/OTP_letter_to_senders_re_Venezuela_9_February_2006.pdf

W. SCHABAS, The international Criminal Court. A commentary on the Rome Statute, Oxford, Oxford University Press,
2010, 1259 p., p.321.

Article 8 de la déclaration universelle des droits de l’homme ; Article 2.3 du Pacte international relatif aux droits civiles et
politiques ; Article 6 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ;
Article 14 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; Article 25
de la Convention américaine sur les droits de l’homme ; Article 13 de la Convention européenne sur la protection des
droits de l’homme et des libertés fondamentales ; Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours
et à réparation des victimes de violations flagrantes du droit international des droits de l’homme et de violations graves
du droit international humanitaire, Rés. AG 60/147, U.N. Doc. A/RES/60/147, 16 décembre 2005.

Sous l’angle de l’article 53§2 du statut de Rome, l’objet de la décision du Procureur est une affaire. Cela fut confirmé dans
un arrêt de la Chambre préliminaire I du 17 janvier 2006 dans la situation en République démocratique du Congo (RDC),
ICC-01/04-101-Corr., Chambre préliminaire I, Décision sur les demandes de participation à la procédure de VPRS 1,
VPRS 2, VPRS 3, VPRS 4, VPRS 5 et VPRS 6, version publique expurgée, 17 janvier 2006 §65 « (…) Les affaires, comprenant
des incidents spécifiques au cours desquels un ou plusieurs crimes de la compétence de la Cour semblent avoir été commis par un ou
plusieurs suspects identifiés, font l’objet de procédures qui ont eu lieu après la délivrance d’un mandat d’arrêt ou d’une citation à
comparaître ».

Concernant la décision de ne pas poursuivre, la doctrine relève un certain flou sur la détermination de ce que peut
recouvrir une décision de ne pas poursuivre voy : C. STAHN, Judicial review of prosecutorial discretion : « Five years on » in The
Emerging Practice of the International Criminal court, C. STAHN and G. SLUTER (eds), Martinus Nijhoff, 2009, p.270.

W. SCHABAS, The international Criminal Court : a commentary on the Rome Statute, Part. 5 Investigation and Prosecution,
Oxford New York : Oxford university press, 2010, Royaume Uni, p 655 – 702.

CPI, Situation en République démocratique du Congo, ICC-01/04-582, Pre-Trial Chamber I, « Decision on the request of the
legal representative of victims VPRS 3 and VPRS 6 to review an alleged decision of the Prosecutor not to proceed »,, 25 octobre 2010.

Concernant les faits reprochés à Thomas Lubanga Dyilo (RDC) et la décision du procureur de suspendre son enquête,
Gilbert Betti considère que cette suspension temporaire de l’enquête par le procureur doit être analysée comme une
décision de ne pas poursuivre –au moins temporairement- ces crimes. G. BETTI, « Article 53 : ouverture d’une enquête »,
in Statut de Rome – Commentaire article par article, J. FERNANDEZ et X. PACREAU (dir.), Paris, Éditions Pedone, Tome II,
2012, p. 1204 ; G. BETTI, Les victimes devant la Cour pénale internationale : les promesses faites à Rome ont-elle été
tenues ? Revue de sciences criminelles et de droit pénal comparé, Avril-Juin 2011, p 293-341.

G. BETTI, Les droits procéduraux des victimes devant la Cour pénale internationale, in J-A WEMMERS, (dir), Les droits des
victimes dans un contexte international, vol.44, n°2, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2011, p 96.

Article 68 du statut de Rome.

C. JORDA, J. DE HEMPTINNE, The Status and role of the victim » in A. CASSESE, P. GAETA, J R.W.D. JONES (dir.), The
Rome Statute of the International Criminal Court : A commentary, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 1387-1420 ; R.
CARIO, Les droits des victimes devant la Cour pénale internationale, Actualité juridique Pénale, n°6, 2007, p 261-266.

J-A. WEMMERS, Introduction à la victimologie, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2003.

D. SCALIA, Le droit international pénal face aux victimes, in Y. STRICKLER, La place de la victime dans le procès pénal, Bruxelles,
Bruylant, 2009, pp.229-251.

O. TRIFFTERER (dir.), Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court, in Observer’s Notes, Article by
Article, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1999, p.1272 à 1279, §3 à 8.

Certains auteurs développent également l’idée de la création d’un juge d’instruction au niveau de la CPI qui permettrait
entre autres de séparer les fonctions d’enquête et de poursuite, ce qui présenterait des garanties supplémentaires face
aux risques d’inaction ou d’absence de poursuites motivées par des raisons autres que juridiques. Voir notamment J. de
HEMPTINNE, Plaidoyer en faveur de l’institution de chambres d’instruction à la Cour pénale internationale, Revue de
droit pénal et criminologie, Bruxelles, n°6, 2008, p.608.

Op.cit supra, note 16, p. 529-565.

 Résumé

Tenter un bilan des vingt années d’existence de la justice pénale internationale dans sa lutte contre l’impunité
nécessite de porter un regard appuyé sur son centre de gravité qu’est le Procureur international. Son action fait
l’objet de critiques de plus en plus insistantes, pointant du doigt les risques qu’elle fait encourir à l’impartialité
de la justice. C’est pourquoi il est judicieux de porter une analyse poussée de son action et plus particulièrement
de l’opportunité des poursuites telle qu’il l’applique pour y déceler les impairs et tenter de dégager des
améliorations structurelles. Cette dernière s’ancre dans la phase préliminaire du procès qui, en tant qu’étape
décisive de la procédure judiciaire à venir, sous-tend l’aboutissement de la lutte contre l’impunité. Il est donc
essentiel d’y consacrer une attention particulière notamment au travers d’une meilleure prise en considération
de la victime qui rendra à l’impartialité toutes ses lettres de noblesse.

The appraisal of the twenty years of international criminal justice in the fight against impunity requires focus on
the gravity created by the International Prosecutor. His actions are increasingly subject to criticism due to the
risks of impartial justice. Therefore, it is important to conduct an in-depth analysis of his actions with special
emphasis on the application of prosecutorial discretion. This will help detect the imperfections of his argument
and identify structural improvements. The International Prosecutor’s actions are rooted in the pre-trial phase, a
key step in the future judicial proceedings, and underlines the outcome of the fight against impunity. It is
therefore essential to devote particular attention to this step, especially in giving better consideration to the
victim, which will aid in restoring impartial justice.

La valoración de los veinte años de la justicia penal internacional en la lucha contra la impunidad requiere
apoyarse en su centro de gravedad que es el Fiscal Internacional. Cada vez más sus acciones son objeto de
críticas insistentes apuntando a los riesgos que genera para la imparcialidad de la justicia. Por lo tanto, es
importante llevar a cabo un análisis en profundidad de sus acciones, con especial énfasis en la aplicación de la
oportunidad procesal. Esto ayudará a detectar las imperfecciones de sus argumentos y a identificar mejoras
estructurales. Las acciones del fiscal internacional se desarrollan esencialmente en la fase previa al juicio, estapa
esta decisiva en el futuro del proceso judicial, y que está en la base de los resultados de la lucha contra la
impunidad. Por tanto, es esencial prestar especial atención a esta etapa esencialmente mediante una mejor
atención a la víctima, lo que ayudará en la restauración de la imparcialidad de la justicia.

Plan
ouvoir discrétionnaire du procureur international
poursuites : deux poids deux mesures ?
séquentielle portant à mal l’impartialité dans le choix des poursuites

u refus de poursuivre du procureur de la CPI : un pas décisif ?

contrôle du refus de poursuivre du procureur : un spectre illusoire
ain : vers un droit d’initiative procédurale des poursuites en faveur de la victime ?

Auteur
Élise Le Gall

Doctorante en droit pénal international et européen au sein de l’Institut de recherches et d’études de droit international
et européen de la Sorbonne (IREDIES) de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et coordinatrice de la Coalition
Française pour la Cour pénale internationale depuis janvier 2013. Elle a également oeuvré, par le passé, au Tribunal
pénal international pour le Rwanda au sein de l’équipe de défense de Callixte Nzabonimana, sous la direction de Me
Vincent Courcelle-Labrousse et Me Philippe Larochelle. Les opinions exprimées dans cette publication n’engagent que
leur auteur et ne représentent pas nécessairement celles de la Coalition Française pour la Cour pénale internationale.

Mis en ligne sur Cairn.info le 08/06/2014

https://doi.org/10.3917/ridp.843.0495

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