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UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR

FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLTIQUES

COURS

DROIT ADMINISTRATIF

DEMBA SY

DEPARTEMENT DE DROIT PUBLIC

AVANT-PROPOS

1°°) Conception de l'enseignement

Le droit administratif, objet de cet enseignement pose problème. En France, un débat s'est instauré sur
sa pertinence, sa nécessité, son enseignement, ses fonctions etc.

Le problème est d'une plus grande acuité dans les pays d'Afrique francophone qui ont repris le droit
administratif français.
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Si certains auteurs affirment que le droit administratif d'un pays africain ne présente aucune
originalité ni par rapport à celui d'un autre Etat africain ni par rapport au droit français, d'autres doutent de
l'existence même d'un droit administratif africain malgré l'existence d'ouvrages portant sur ce droit. Pourtant
ce droit existe. On peut peut-être discuter de son originalité ou même de sa nécessité mais pas de son exis-
tence.

Dès lors tout exposé sur le droit administratif africain risque de présenter quelque ambiguïté. En effet
l'enseignement de cette matière dans un pays africain (prenons le cas du Sénégal) soulève des difficultés
relatives essentiellement au choix d'une méthodologie adéquate, d'une perspective précise.

En effet, le droit administratif dans notre pays s'inspire du droit français or depuis l'indépendance il y
a une sorte de "nationalisation de la réglementation" c'est-à-dire des règles applicables à l'administration
sénégalaise. Selon la doctrine si les concepts fondamentaux, les techniques et procédés juridiques et les règles
de fond trouvent leur base dans le droit français, ils connaissent un maniement et une application différente
(B. KANTE).

Le problème est donc de savoir comment aborder l'enseignement du droit administratif dans un pays
comme le Sénégal. On peut, à cet égard, se poser trois types de questions :

- Faut-il nier l'existence des règles nationales, du droit sénégalais du fait de leur absence d'originalité et
étudier uniquement le droit français ?

- Faut-il à l'inverse "sénégaliser" le droit administratif c'est-à-dire étudier le droit sénégalais en lui-même sans
référence directe au droit français ?

Ou alors faut-il adopter une approche comparative c'est-à-dire une conception médiane qui évite les
extrêmes ?

La réponse à ces interrogations n’est pas simple. La doctrine a été confrontée au choix d'une
conception et celui-ci n'a pas toujours été facile.

Ainsi, un esprit averti comme le professeur Jacques Mariel NZOUANKEU a pu passer d'un extrême
à l'autre. En 1980 dans l'introduction du tome 1 de son fascicule de droit administratif général, il affirmait
qu'un exposé de droit administratif sénégalais ne présentait aucun intérêt. Pour connaître le droit administratif
sénégalais, disait-il, il fallait apprendre le droit administratif français.

Très rapidement, un an après, il prit le contre-pied de cette position en étudiant et en commentant la

jurisprudence de la Cour suprême de 1960 à 1981 «en elle-même » (Grandes décisions de la jurisprudence
administrative sénégalaise). De même, dans un article publié en 1984, il présente les particularités du droit
administratif sénégalais en appréciant le "système non pas à partir des principes du droit français, mais en
référence à ses propres critères de rationalité".

En revanche, les professeurs A. BOCKEL, M. DEBENE et B. KANTE ont choisi l'approche

comparative. Selon eux, le droit sénégalais ne peut se comprendre qu'en référence au droit administratif
français.

Devant la délicatesse de la question, il importe que les choix méthodologiques soient sans
équivoques ;

- Etudier le droit administratif français présente un intérêt théorique certain.

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En effet, cela permet de connaître la théorie du droit administratif, sa logique interne. Mais d'un point de vue
pédagogique, je dirais même, didactique, une telle conception ne présente pas une grande utilité car d'une part,
elle ne répond pas à l'africanisation des programmes (les développements risquent d’être en décalage avec les
réalités de la société et de l'administration du pays) et d'autre part parce que le droit de l'administration a des
caractères contingents. En effet "comme tout système juridique, le droit de l'administration est une technique
au service d'une fin déterminée par les gouvernants en fonction de données propres à la société en cause. Ces
données sont évidemment multiples : économiques et sociales (régime et structure du pays) culturelles et
idéologiques (valeurs dominantes) etc.". (A. BOCKEL).

- Etudier le droit administratif sénégalais en lui-même présente certains avantages.

Une telle approche permettrait une meilleure connaissance de la réglementation nationale, du droit positif
national. Cela pourrait inciter les chercheurs à tenter "une explication théorique de ce que pourrait être un
droit administratif autonome propre au Sénégal ou à l'Afrique noire" (BOCKEL).

L'inconvénient, c'est que d'abord "des pans entiers du droit administratif seront passés sous silence"
(B. KANTE) du fait que le droit sénégalais est encore un droit en construction. Ensuite, la cohérence de
l'exposé risque de faire défaut car le droit sénégalais malgré ses particularités marquées n'a pas encore atteint
le degré de technicité et d'efficacité du droit français.

- Etudier le droit administratif en le comparant au droit français.

Dans cette conception, il s'agit de traiter de la théorie du droit administratif en partant de l'exemple français et
montrer chaque fois que cela est possible les applications au Sénégal (A. BOCKEL, B. KANTE).

Cette approche semble opérationnelle à l'étape actuelle dans laquelle se trouve le droit administratif
sénégalais.

Le parti pris méthodologique de cet enseignement se rattache à cette conception avec l'introduction
d'une variante qui consiste quelques fois à partir des solutions sénégalaises si elles sont suffisamment
élaborées et de les éclairer par la théorie du droit administratif français.

2°°) Situation du cours de deuxième année

Ce cours porte sur le droit administratif qui est une branche du droit public au même titre que le droit
constitutionnel, le droit financier et le droit international public.

Comme les autres branches du droit public, le droit administratif a plusieurs aspects. On distingue en
effet le droit administratif organisationnel qui régit les structures administratives (par exemple le Code des
Collectivités locales régit l'organisation des régions, des communes et des communautés rurales) et le droit
administratif relationnel qui régit les relations de l’administration et des particuliers (ainsi le Code des
Obligations de l’administration concerne les contrats de l'administration et traite de la responsabilité
publique).

En deuxième année, on exposera les principes généraux du droit administratif (Droit administratif
général) renvoyant aux années ultérieures pour l'étude du droit administratif spécial qui concerne les moyens
dont dispose l'administration (fonction publique, biens publics) ou les actions qu'elle mène (service public).

Autrement dit, ce cours a un double objectif : d'abord, il traite un certain nombre de chapitres du droit
administratif général qui ne seront plus étudiés en deuxième cycle. Ensuite, il introduit aux études de droit
administratif qui se poursuivent en 3e et 4e année.
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Les développements seront d'inégale valeur. Certaines parties du cours seront plus approfondies que
d'autres. Mais d'une manière générale, ce cours est destiné à donner les grandes orientations de la matière
et analyser les principaux aspects du droit administratif. En donnant les grandes lignes des thèmes
abordés, il permet une acquisition de connaissances nécessaires à la connaissance de la matière. Même, s'il
constitue le pivot du travail de l'étudiant, son principal instrument de travail, le cours ne saurait entrer
suffisamment dans le détail pour donner un exposé exhaustif du droit administratif, les manuels et traités sont
conçus dans ce sens ; le cours est plus spécialement dispensé pour permettre la compréhension directe de la
matière et de ses divers enchaînements.

C'est pourquoi, il reste absolument indispensable de compléter le cours et de l'approfondir par des
notes de lectures personnelles et par les travaux dirigés.

3°°) Objet et méthodologie du cours

Ce cours est et doit rester un cours de droit. En effet, il a pour objet l'étude des règles, institutions et
mécanismes juridiques relatifs à l'administration publique.

Autrement dit, dans le cours, ce sont les lois, règlements, décisions de justice qui seront visités,
analysés, interprétés. La réflexion portera sur les concepts et les catégories juridiques.

Mais cette approche est, convenons-en, insuffisante car l'administration est liée au pouvoir politique,
à l'Etat. L'étude de l'administration, au-delà de l'aspect juridique, fait appel à des données historiques,
politiques, sociologiques, culturels et économiques. D'autres sciences sociales font de l'administration un objet
d'études et parmi elles la sociologie. C'est ainsi qu'il y a un cours de sciences et techniques administratives en
4e année droit public option "Administration publique".

Au total, l'approche juridique sera privilégiée même si elle est partielle et partiale. Cependant
quelques développements seront consacrés à des aspects non juridiques afin de permettre une meilleure
appréciation de la signification et de la portée des règles de droit.

4°°) Le cours polycopié

Il ne doit pas être considéré comme un manuel. Il est nécessairement incomplet et comme pour le
cours oral, les développements seront inégaux.

Des documents seront annexés aux principaux développements afin de permettre aux étudiants de se
familiariser avec la doctrine, la jurisprudence et les textes de lois et de règlements.

AVERTISSEMENT

L'acquisition du cours polycopié présente certes des avantages : elle permet à l'étudiant de se
dispenser dans une certaine mesure de prendre des notes et par conséquent de mieux suivre le cours oral. Mais
c'est une grave erreur que de croire que la possession d'un polycopié dispenserait l'étudiant d'assister au cours
car il aurait du mal à dominer les notions fondamentales du droit administratif. De plus le cours oral et le
cours polycopié peuvent ne pas correspondre tout à fait.

S'ils doivent être connus, (ils ne sont pas suffisants - répétons-le), ils doivent être complétés d'une part
par les travaux dirigés qui doivent être préparés sérieusement et d'autre part par des instruments de travail
(ouvrages et documents) qui vous seront indiqués. La clé de la réussite réside dans la familiarité dès le début
de l'année avec ces instruments de travail.
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A ce propos, l'enseignement du droit administratif général est facilité par l'existence d'un manuel du à
un ancien professeur de la Faculté (A. BOCKEL, Droit administratif, CREDILA, NEA Dakar - Abidjan
1978, 541 p.). C'est un manuel conforme au programme de la deuxième année sciences juridiques où
l'étudiant pourra donc trouver les connaissances à acquérir. C'est donc un ouvrage de base auquel se référeront
le professeur chargé du cours et les assistants chargés des travaux dirigés. Il constituera un instrument
indispensable pour le travail collectif et individuel de l'étudiant.

Mais le droit administratif étant une matière évolutive, il faudra prendre garde au fait que certains
passages de ce manuel doivent être actualisés puisque l'ouvrage date de 1978.

ANNEXES

1. A. BOCKEL : Droit administratif, avant-propos pp.5-6, NEA 1978

2. J.M. NZOUANKEU : Cours de droit administratif général, fascicule 1 octobre 1980

3. B. KANTE : Présentation générale. Fiche de Travaux dirigés n°1 1986-1987 (Extraits)

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ANNEXE 1

Alain BOCKEL : Extrait de l'avant-propos de son manuel de "Droit administratif,

NEA, 1978.

Conception de l'ouvrage

Elaborer un manuel de droit destiné aux étudiants de l'Afrique noire francophone et particulièrement
à ceux de l'Université de Dakar suppose un choix préalable. En effet, ainsi que cela est expliqué dans
l'introduction de l'ouvrage, le droit des pays de l'Afrique noire francophone, tout spécialement le droit public,
trouve ses bases théoriques, conceptuelles et techniques dans le droit français ; de nombreuses règles du
droit positif français sont en outre encore en vigueur. Mais l'essentiel de la réglementation est national. Cette
réglementation est appliquée et interprétée, par la pratique et la jurisprudence, dans un esprit pour une part
propre aux traditions anciennes et actuelles du pays et, pour une autre part empruntée à la pratique
française.

De ce fait, le manuel pouvait être élaboré selon deux conceptions :

1. L'on peut estimer souhaitable, dans une première optique, de consacrer l'essentiel des
développements aux règles du droit positif national et à leur application, et renvoyer aux ouvrages français
pour les aspects théoriques et généraux. Cette formule présente l'inconvénient d'obliger à compulser deux
manuels, et d'insister sur les aspects du droit les plus contingents, donc les plus vite dépassés par l'évolution.

2. L'on peut concevoir, d'autre part, qu'il faille reprendre l'ensemble de la matière, dans ses aspects
théoriques et positifs. Dès lors, l'ouvrage doit comprendre d'importants développements doctrinaux et
jurisprudentiels, avec d'abondantes références à la législation et la jurisprudence françaises, complétées par
l'application qui en est faite dans les pays africains et des problèmes en résultant. Mais l'exposé du droit
positif ne peut être exhaustif, si l'on veut conserver un volume acceptable ; il doit se borner à l'exposé de
principales dispositions et à l'examen de leur signification, laissant de côté le détail de la réglementation.

Cette seconde formule, qui a été adoptée, présente l'inconvénient de la partialité : de nombreux pans
du droit administratif font en effet l'objet de controverses doctrinales, portant sur le fond ou sur la
présentation des matières ; le point de vue adopté est personnel, et ne prétend en aucun cas être définitif.
Aussi est-il souhaitable qu'il soit confronté par le lecteur aux autres conceptions telles qu'elles sont
présentées dans les différents ouvrages relatifs à la matière et qui font souvent autorité, notamment en
France.

Une troisième conception pouvait être envisagée ; Elle consisterait en la recherche d'une explication
théorique de ce que pourrait être un droit administratif autonome, propre au Sénégal ou à l'Afrique noire.
Faisant table rase de la plupart des constructions doctrinales marquées par le contexte propre à la France où
elles sont nées, cette conception s'appuierait sur les données particulières de la société sénégalaise et
tendrait, d'un point de vue critique, à dégager une nouvelle méthodologie du droit administratif. Démarche
séduisante et difficile, davantage prospective que bilan : nous avons pensé que l'état actuel de la législation,
de la doctrine et de la jurisprudence nationale ne permettait pas encore de s'y engager de façon solide. Notre
souhait est que cet ouvrage puisse aider ceux qui auraient le mérite de s'y risquer.
ANNEXE 2

Jacques Mariel NZOUANKEU : Cours de droit administratif général (polycopié) Dakar octobre
1980(extraits de l’introduction).

INTRODUCTION
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RESUME : L'étude du droit administratif ne peut être entreprise et poursuivie avec succès que
par ceux qui possèdent une bonne culture générale et qui se sont familiarisés avec les notions
fondamentales de droit civil, d'histoire du droit et de droit constitutionnel. Discipline d'origine française,
le droit administratif se prête difficilement à des adaptations locales hors de France. Spécialement en
Afrique francophone, il reste dominé tant dans son esprit que dans ses principes par ses règles originelles
françaises. Il faut donc acquérir la technique même du droit administratif français que l'on s'efforcera
d'adapter progressivement aux situations locales africaines. On propose, pour ce faire la méthode des
cercles concentriques.

I. LES PRINCIPALES DIFFICULTES DU DROIT ADMINISTRATIF ET LEURS

REMEDES

Je devrais, à la vérité, dire : la difficulté du droit administratif et ses remèdes, car en fait il s'agit
d'une seule et même difficulté, mais qui se présente sous des facettes différentes. C'est la difficulté de
maîtriser notre discipline ; de se familiariser avec elle, d'en connaître tous les détours. Cette difficulté,
donc, présente plusieurs facettes, plusieurs visages. A notre niveau, et compte tenu de notre situation
géographique, deux de ces visages nous intéressent particulièrement ; les voici : d'abord, le droit
administratif vu du côté de l'étudiant, au sens très large, à savoir, toute personne qui désire acquérir des
connaissances de droit administratif. Ensuite, le droit administratif vu du côté de l'enseignant. Ce sont
donc deux aspects d'une même chose. En effet, les difficultés qu'éprouve l'étudiant qui aborde le droit
administratif peuvent tenir à des raisons autonomes, propres au niveau intellectuel de l'étudiant, mais
aussi à la manière dont le cours de droit administratif est dispensé ainsi qu'aux caractères propres de
cette discipline. Inversement, les difficultés qu'éprouve l'enseignant de cette discipline peuvent provenir
des caractères propres de la discipline elle-même, mais aussi de la composition de son auditoire, ainsi
que de son niveau intellectuel. Il existe donc des interférences nécessaires entre ses deux aspects d'une
même difficulté. Il importe néanmoins de les examiner séparément pour mieux en mesurer la portée.

A. LA DIFFICULTE DU DROIT ADMINISTRATIF VUE DU COTE DE

L'ETUDIANT

Côté étudiant, la difficulté, votre difficulté c'est d'éviter des lacunes dans vos connaissances
juridiques de base. Pour faire du bon droit administratif, il faut avoir de bonnes, je dirais même de très
bonnes connaissances de droit constitutionnel : les notions relatives à l'organisation et au fonctionnement
du pouvoir politique, aux institutions politiques, aux grandes doctrines politiques doivent vous être
familières. On ne va pas, ici, reprendre ces notions de droit constitutionnel. Le droit administratif n'est
pas du droit constitutionnel approfondi, non. Mais, en droit administratif, on s'adresse à un auditoire
censé connaître à fond le droit constitutionnel, à des étudiants qui savent ce qu'est le pouvoir exécutif,
comment il fonctionne, quels sont ses rapports avec le pouvoir législatif, comment est fabriquée la loi, ce
qu'est la séparation des pouvoirs etc. Ces notions-là sont supposées sues et assimilées. C'est sur ce fond
commun que s'édifie le droit administratif ; c'est sur ces "bases constitutionnelles" (VEDEL) que se
construit le droit administratif.

De même, nous supposons que vous possédez de bonnes notions de droit civil. Ce n'est pas ici
que nous définirons les premières notions de droit et que nous en décrirons les catégories fondamentales
(contrats, actes unilatéraux, responsabilité, etc.). Cela est supposé assimilé par vous au moment où nous
commençons notre enseignement. Enfin la connaissance de l'histoire des institutions, notamment fran-
çaises, en particulier depuis le 18ème siècle vous sera très précieuse pour la bonne compréhension du
cours de droit administratif. La révision de ces matières s'impose donc pour ceux d'entre vous qui en
auraient besoin.
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B) LA DIFFICULTE DU DROIT ADMINISTRATIF ENVISAGE DU POINT DE VUE SON

ENSEIGNEMENT

Qu'est-ce que je vais vous enseigner ? Aussi paradoxal que cela paraisse, la réponse n'est pas
facile à faire. Or, il importe qu'elle soit claire et précise, faute de quoi votre propre difficulté que nous
venons de décrire ne ferait que s'accentuer. Voici comment se pose le problème.

1. LE DROIT ADMINISTRATIF EST UNE INVENTION PUREMENT FRANCAISE ET

RESTE UNE DISCIPLINE ESSENTIELLEMENT FRANCAISE

Il s'agit pour les étrangers, les non français de pénétrer et de dominer une discipline née en
France, et, reconnaissons-le, qui ne convient qu'à la France. Si nous voulons connaître ce droit au sens
scientifique, comme c'est notre ferme intention, il nous faudra donc étudier la France, son histoire, ses
institutions, ses hommes, sa géographie etc. Bref, compte tenu de notre situation géographique, il nous
faut faire un effort remarquable de dépaysement et maintenir autour de nous, constamment, l'ambiance et
le climat français sans lesquels des aspects importants de cette discipline nous échapperaient.

2. CERTES, IL EXISTE UN PEU PARTOUT ET DE PLUS EN PLUS, DES COPIES DU

DROIT ADMINISTRATIF FRANCAIS

Et parfois de brillantes copies comme celle de la Belgique, du Luxembourg et de la

Grèce. La situation de l'Allemagne Fédérale reste controversée : quelle est la part de l'influence
française dans la formation de son droit administratif. La question reste posée. De même, un embryon de
droit administratif commence à se développer dans les pays anglo-saxons.

Les Etats africains francophones ont également importé le droit administratif français
tout en l'adaptant à leurs réalités propres. Pour s'en tenir au seul exemple du Sénégal (mais la remarque
pourrait valoir pour la quasi - totalité des pays africains francophones), les textes en matière
administrative se multiplient. La jurisprudence administrative prend de plus en plus de l'importance.

Cependant, pas plus au Sénégal que dans aucun des pays précités (africains ou non africains), le
droit administratif n'a atteint le degré de technicité et d'efficacité qu'on lui connaît en France : alors
qu'ailleurs, y compris au Sénégal, on voit bien que le droit administratif est quelque chose d'importé,
qu'on essaie d'ajuster aux réalités avec plus ou moins de bonheur, quelque chose dont finalement on
pourrait fort bien se passer, au moins dans certains pays, le droit administratif en France, au contraire,
fait partie du paysage naturel français, autant que l'Arc de Triomphe et la Tour Eiffel. On peut l'aimer ou
ne pas l'aimer, on ne peut pas s'en passer. On le rencontre au détour de toutes les disciplines. Son
autorité est telle que ses règles s'imposent à tous et à toutes les personnes publiques. Le droit civil lui-
même (autre monument de la civilisation française) s'éclipse partiellement devant lui, en se publicisant,
(ce sont les privatistes qui, les premiers, l'ont reconnu), en s'absorbant progressivement dans son système
tentaculaire.

Quid du problème de l'africanisation du droit administratif ? L'africanisation des enseignements

constitue un souci légitime de la plupart des facultés d'Afrique francophone. L'africanisation signifie en
gros qu'en Afrique, il faut, autant que possible (en matière d'enseignement du droit par exemple)
enseigner en priorité le droit local. Par exemple, s'agissant du droit administratif et pour prendre le cas
du Sénégal, il faudrait, en priorité, enseigner "le droit administratif sénégalais". On pourrait, de la même
manière, parler du droit administratif togolais, ivoirien, voltaïque, etc. pour signifier le degré
d'originalité, pour chacun des Etats concernés de la discipline droit administratif. L'africanisation ou,
pour partir d'un exemple concret, la sénégalisation du droit administratif pose des problèmes dont on
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comprendra la difficulté et la complexité en comparant un publiciste de droit international (un interna-

tionaliste dans notre jargon universitaire) avec un publiciste de droit interne (un interniste)...

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ANNEXE 3

Babacar KANTE, Extrait de la fiche générale de présentation des travaux dirigés de droit administratif
de l'année universitaire 1986-1987.

L'enseignement du droit administratif dans un pays africain soulève quelques difficultés. (Des
conseils seront donnés pour son étude au moment d'aborder les travaux dirigés et le contrôle des
connaissances).

La principale difficulté résulte du fait que ce droit administratif est d'inspiration française mais
depuis son indépendance le Sénégal a progressivement "nationalisé" son droit par une législation et une
jurisprudence qui lui sont propres. Même si les concepts ou notions fondamentales du droit administratif
sénégalais trouvent leur base dans les théories et la jurisprudence françaises, ils connaissent ici un
maniement et une application différentes. Dès lors se pose la question de savoir comment aborder
l'enseignement du droit administratif sénégalais : faut-il partir du droit français pour étudier le droit
administratif sénégalais, est-il plus judicieux d'étudier le droit administratif sénégalais en lui-même ou
convient-il d'adopter une conception intermédiaire entre ces deux méthodes ?

Une autre difficulté tient au fait que le contenu de ce cours peut se développer dans deux
optiques. Le droit administratif a en effet pour objet essentiel l'étude des règles qui régissent
l'organisation et le fonctionnement de l’administration. Il a nécessairement alors un contenu technique et
normatif. Cependant l’administration, étant un prolongement du pouvoir politique, a une réalité
multiforme qui ne peut être saisie dans sa seule dimension juridique. Son analyse pour être concrète,
c'est-à-dire pour éviter l'imaginaire ou l'idéal, devra faire appel à des références historiques,
sociologiques et économiques. Il se trouve que des disciplines comme la science administrative se fixent
précisément cet objectif. La question est alors de savoir comment établir la frontière entre ces deux
matières.

Les observations sur la conception et la méthodologie du cours tendent à répondre à ces deux
questions fondamentales. En matière pédagogique, plus qu'ailleurs, les choix d'ordre méthodologique
doivent avoir pour qualité première la clarté. Voilà pourquoi l'enseignement de ce cours s'engage sans
ambiguïté dans les deux directions suivantes.

- Quant à la perspective, la solution idéale serait de pouvoir étudier le droit administratif

sénégalais en lui-même, de façon autonome. Mais la logique de cette démarche a pour inconvénient
majeur de passer sous silence des chapitres entiers du droit administratif portant sur des problèmes ayant
fait l'objet de débats et de systématisations en France, mais inconnus au Sénégal. Par exemple que
pourrait-on dire sur la voie de fait ou le contrôle du pouvoir discrétionnaire de l’administration en l'état
actuel du droit positif sénégalais ? La démarche inverse aurait non seulement l'inconvénient de ne pas
répondre à l'africanisation du programme, mais conduirait à des développements sans prise avec les
réalités de l'administration sénégalaise. Voilà pourquoi le cours prend le parti de traiter la théorie du
droit administratif à partir de l'exemple français et d'en montrer, chaque fois que cela est possible, les
applications au Sénégal.

- En ce qui concerne le fond, le cours conservera une approche purement juridique. Bien que
cette analyse ait l'inconvénient d'être partielle et partiale, elle sera privilégiée. Il faut se rappeler en effet
que ce cours correspond à la première année de droit administratif de l'étudiant. Il doit donc pour
l'essentiel, l'initier à la connaissance des règles écrites et jurisprudentielles applicables à
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l’administration, à les interpréter et à réfléchir sur les concepts et catégories juridiques. De la sorte, sera
évité le dérapage vers la science administrative qui a vocation à compléter et à corriger cette approche
juridique.

INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

A. L'OUVRAGE DE BASE retenu pour cet enseignement est A. BOCKEL "Droit Administratif"
Nouvelles Editions Africaines 1978.

B. Parmi les autres TRAITES ET MANUELS on se référera notamment :

a) aux traités et manuels classiques.

- L. DUGUIT, "Traité de Droit Constitutionnel" 2e éd. 1925 qui, malgré son titre, comporte de
nombreux développements de droit administratif dans lesquels le "maître de Bordeaux" présente les
grandes thèses de l'école du Service public.
- M. HAURIOU, "Précis de Droit Administratif et de Droit Public" 12e édition 1933, dernière
édition de l'ouvrage fondamental du "maître de Toulouse", avec une préface éclairante sur les notions
de "Service Public et Puissance Publique".

b) aux manuels et traités à jour.

- G. BRAIBANT, Le Droit administratif français (P.F.N.S.P. - Dalloz 1992)
- R. CHAPUS, Droit administratif général (Montchrestien, tome I ; 1994)
- CH. DEBBASCH, Institutions et droit administratif (P.U.F. Thémis, 2 vol. 1991, 1992).
- G. DUPUIS, et J.M. GUEDON, Institutions administratives, droit administratif (A. Colin, 1993).
- PH. FOILLARD, Droit administratif, Deug 2e année, P ; Centres de Publications Universitaires.
- J.M. de FORGES, Droit administratif (P.U.F., 1993)
- A. de LAUBADERE, Y. GAUDEMET et J.-CL.VENEZIA, Traité de droit administratif
(L.G.D.J. tome 1 ; 1994, tome 2 : 1992 tome 3, 1993, tome 4, 1978). Les tomes 1 et 2 intéressent le
droit administratif général.
- G. LEBRETON, Droit administratif général, P. Armand Colin, 1996, 2 tomes.
- M. LOMBARD, Droit administratif, Dalloz, collection cours, 1998, 328 p.
- J.MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif (Montchrestien, 1993).
- J. MOREAU, Droit administratif (PUF - Droit fondamental, 1989)
- J.RIVERO et J. WALINE, Droit administratif (Dalloz, 1992)
- M. ROUGEVIN-BAVILLE, R. DENOIX de SAINT-MARC et D LABETOUILLE, Leçons de
droit administratif (PES - Hachette, 1989)
- M ; ROUSSET, Droit administratif, coll. ; le droit en plus, Presses Universitaires de Grenoble,
1994, 2 tomes.
- G. VEDEL et P. DELVOLVE, Droit administratif (PUF Thémis, 2 vol. ,1992)

c) à des ouvrages plus anciens notamment :

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- F.P. BENOIT, Le droit administratif français (Dalloz 1968)

- M. WALINE, Traité de droit administratif (Sirey 1963)
- A. DEMICHEL, Le droit administratif, essai de réflexion théorique (L.G.D.J., qui, comme
l'indique son sous-titre, ne s'attache pas tant à la description du droit positif (l'auteur écarte la
qualification de manuel ou de traité, avant-propos, p.1) mais propose une "recherche engagée" de
dimension théorique.

d) à des ouvrages qui donnent une vue cursive d'ensemble de la matière,

- P. DELVOLVE, Le droit administratif (Dalloz, 1994)
- A. de LAUBADERE, J. C. VENEZIA, manuel de droit administratif (LGDJ, 1992)
- G. PEISER, Droit administratif (Dalloz, collection mémentos)
- P. SADRAN, Le système administratif français (Monchrestien, 1992)
- G. VEDEL et P. DELVOLVE, Le système de protection des administrés contre l'administration
(Sirey, 991)
- P. WEIL, Le droit administratif (PUF coll. Que-sais-je ? 1987).

C. Les ouvrages traitant des problèmes administratifs en Afrique et plus particulièrement aux
Sénégal sont plus disparates. Outre le manuel de A. BOCKEL, on citera:

- G. CONAC (et autres), Les institutions administratives des Etats d’Afrique Francophone,
Economica, P.1979.
- R. DEGNI-SEGUI, Droit administratif général, 2e édition, Abidjan, 1996, 497 pages.
- J. C ; GAUTRON, l'administration sénégalaise, collection Encyclopédie administrative, Berger-
Levrault, P. 1971 (cette collection comprend en outre des titres sur les administrations
ivoiriennes, malienne, gabonaise, malgache etc.
- J.C. GAUTRON et M. ROUGEVIN-BAVILLE, Droit public du Sénégal, Editions Pedone P.
2e édition 1977
- A.S. MESCHERIAKOFF, Le droit administratif ivoirien, P. Economica, 1982, 247 pages.
- M. REMONDO, Le droit administratif gabonais, P. LGDJ, 1987, 304 pages.
- M. ROUSSET et Alii, Droit administratif marocain Rabat Royal 5e édition 1992 751 pages.
- Y. BEN ACHOUR, Droit administratif, CERP et CNDUST, Tunis, 1982 659 pages.

Vous consulterez également avec profit les thèses suivantes :

- M. DIAGNE, L’efficacité du contrôle contentieux exercé sur l’administration sénégalaise, Aix -

en- Provence, 1990, 412 p.
- N. M. DIAGNE, Les méthodes et les techniques du juge sénégalais en matière administrative,
Dakar, 1995,
- A. B. FALL, La responsabilité extracontractuelle de la puissance publique : essai de
transposition du droit administratif français dans un pays d’Afrique noire, Bordeaux, 1994, 2
tomes, 873 p.
- B. KANTE, Unité de juridiction et droit administratif : l’exemple du Sénégal, Orléans, 1983,
426p.

Vous consulterez aussi le cours polycopié de droit administratif général de J. M. NZOUANKEU, 1e

édition 1980 et 3e édition mars 1993.
 12

D. Des ouvrages spéciaux sont consacrés au droit administratif

Pour la France :

- M. LONG, P. WEIL, G. BRAIBANT, les grands arrêts de la jurisprudence administrative,

dernière édition.
- J.F. LACHAUME, : Les grandes décisions de la jurisprudence – Droit administratif, PUF,
dernière édition

Pour le Sénégal :

- J.M. NZOUANKEU, Les grandes décisions de la jurisprudence sénégalaise, ronéo., Dakar,

1982, tome 1.
- Répertoire de jurisprudence sénégalaise en matière de droit public, vol.1, CREDILA, Dakar,
1980.
- Recueil de jurisprudence administrative sénégalaise, 1960-1974, Ronéo, Dakar.
- Bulletins des arrêts du Conseil d’Etat, n°1 juillet 1998, n°2 année 1993-1997.
- Répertoire de jurisprudence : droit administratif, Recueil des arrêts du Conseil d’Etat, 1993-
1994-1995, CREDILA, 268p.

E. Il existe de nombreuses revues traitant des questions administratives.

a) Revues principalement consacrées au droit administratif français

- A.J.D.A. (Actualité juridique de droit administratif)
- E.D.C.E. (Etudes et documents du Conseil d'État)
- R.A. (Revue administrative
- R.D.P. (Revue du droit public et de la science politique)
- R.F.A.F. (revue française d’administration publique)
- R.F.D.A. (revue française de droit administratif)
- Recueil LEBON (recueil des arrêts du Conseil d'État et du Tribunal des conflits)

b) Revues pouvant contenir des études sur les droits administratifs africains
- Annales Africaines (Dakar)
- Revue sénégalaise de droit
- Recueil ASERJ
- R.I.P.A.S. (Revue des institutions politiques et administratives du Sénégal)
- Revue EDJA
- Droit sénégalais – revue de l’association sénégalaise de droit pénal
- R.J.P.I.C. ( Revue juridique et politique Indépendance et Coopération)
- Recueil Penant
- Revues ivoirienne, camerounaise, burkinabé, tunisienne de droit etc.

F – On citera enfin les répertoires et encyclopédies

- Juris–classeur administratif (par fascicules régulièrement mis à jouir, 6 volumes sous la
direction de G. LIET-VEAUX
- Répertoire de droit public et administratif ( Encyclopédie Dalloz – avec mise à jour
- Encyclopédie juridique de l’Afrique (sous la direction de P.F. GONIDEC
 13

CHAPITRE INTRODUCTIF

Le droit administratif n'est pas né du hasard. Il est essentiellement lié à la formation de l'Etat en
France. Autrement dit, c'est un produit de la société française à un certain stade de son développement
économique, social et politique.

. Il a ainsi des fondements socio-économiques. C'est l'une des expressions juridiques, parmi
d'autres (droit civil, droit commercial) du système capitaliste français du XIXe siècle. Ce système
présentait certaines caractéristiques D'abord il s'est constitué sur la base de grandes fortunes
commerciales et s'est donné de solides appuis bancaires avant de devenir industriel. Ensuite, il était
constitué de petites unités relativement concurrentielles.

. Il a aussi des fondements philosophiques et politiques qui découlent de l'idéologie libérale

contenue dans la Déclaration des Droits de l'homme et du Citoyen du 25 août 1789 qui exprimait les
idéaux de la bourgeoisie arrivée au pouvoir par la Révolution. Le Droit administratif est donc un droit
d'inspiration libérale. Il repose sur des valeurs issues de «l’idéologie des droits de l’homme » et de
l’idéologie de l’intérêt général.

. Il a également des fondements institutionnels. En effet, le droit administratif est d'abord un

droit étatique. Il s'applique à l'administration et partant à l'Etat. Il s'inscrit dans l’Etat et a un rapport avec
le pouvoir. Il est fondé sur l'ensemble des principes juridiques et politiques qui composent la notion
d'Etat telle qu'elle s'est formée en France. Le droit administratif est ensuite un droit étatique spécifique.
Plus précisément, c'est le droit d'un certain Etat caractérisé par :

1°) Son unité. En France, la notion d 'Etat unitaire domine toutes les conceptions. La
décentralisation a toujours été vue avec une certaine méfiance (jacobinisme).

2°) La séparation des pouvoirs. Celle-ci est un principe général du droit public (au plan
constitutionnel on distingue le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire) et aussi un
principe particulier du droit administratif (séparation des autorités administratives et judiciaires avec la
loi des 16-24 août 1791).

3°) La distinction des fonctions. Il s'agit de la distinction des fonctions législatives, exécutives et
juridictionnelles, celle de la fonction gouvernementale et de fonction administrative, celle de la police et
du service public, celle de l'élaboration de la décision, de l'exécution et du contrôle.

4°) Enfin la dualité des droits. La distinction du droit public et du droit privé est un héritage du
Droit romain. Le droit privé régit les relations entre particuliers, le droit public les rapports des particu-
liers avec l’Etat et les autres personnes morales de droit public (les collectivités locales et les
établissements publics) dont il fixe aussi les règles d'organisation.

Le droit administratif est enfin le droit d'une partie de l’Etat. Ainsi il se distingue du droit
constitutionnel qui organise l’Etat, aménage les organes gouvernants et précise les rapports entre le
pouvoir et les citoyens, du droit financier public qui organise l'appareil financier et régit les rapports de
cet appareil et des particuliers (contribuables) et du droit international public qui est constitué par
l'ensemble des règles de droit qui s'appliquent aux sujets de la société internationale c'est-à-dire aux Etats
et aux organisations internationales, l'ensemble des normes juridiques qui régissent les relations
internationales.

Le droit administratif est donc une technique étroitement liée à son milieu et aux transformations
de celui-ci. C'est un droit né en France, dans des conditions déterminées et dans un contexte particulier.
 14

C'est ce droit administratif, à un certain stade de son évolution qui a été repris par les pays
africains anciennement colonisés par la France dont le Sénégal fait partie.

Il est donc nécessaire dans un premier temps de présenter à grands traits le modèle de référence,
le système du droit administratif français et dans un second temps de dégager l'approche sénégalaise du
droit administratif.

SECTION I. : LE MODELE DE REFERENCE : LE SYSTEME DE DROIT

ADMINISTRATIF FRANCAIS

Le droit administratif français a une origine historique précise (naissance au 19e siècle). Il
présente certains caractères et repose sur des bases incertaines. Il a pour objet l'administration publique.
Ainsi toute analyse du droit administratif passe au préalable par la définition de l'administration.

Paragraphe 1 : L'administration

La définition de l'administration est chose délicate. Plusieurs définitions ont été proposées.
Plusieurs approches se côtoient.

D'une manière générale, deux grandes conceptions dominent la définition de l'administration : la

conception sociologique et la conception juridique.

A. La conception sociologique

Les sociologues se sont penchés sur l'étude du phénomène administratif ou bureaucratique

d'abord et ensuite du phénomène de l'administration publique.

1°°) le phénomène administratif ou bureaucratique

Dans l'étude des organisations humaines, les sociologues ont mis en valeur l'apparition et le
développement du phénomène administratif ou selon leur expression bureaucratique.

L'administration est caractérisée par deux éléments : la rationalité et la hiérarchie (Max

WEBER).

. Tout d'abord, l'administration est une rationalité c'est-à-dire que chaque agent occupe une
fonction définie avec une compétence bien délimitée ; le recrutement et la promotion du personnel se
font en fonction de la compétence technique c'est-à-dire de la technicité et de la rationalité. D'une
manière plus générale, l'administration est un phénomène de rationalisation des actions collectives. Cette
rationalité se traduit par :

- Le développement du volume des structures des organisations ;

- la centralisation des décisions ;
- le développement dans ces organisations de règles impersonnelles, générales, remplaçant
la directive donnée à un individu déterminé.

. Ensuite, l'administration est une hiérarchie c'est-à-dire que les différentes fonctions sont
établies selon une stricte hiérarchie où le pouvoir se trouve réparti à différents niveaux de façon à ce que
le niveau supérieur contrôle le niveau inférieur. Ainsi l'administration repose sur le principe d'efficacité.
En vertu de l'ordre hiérarchique, l'administration est conçu comme le gouvernement des experts et des
spécialistes. Elle sécrète ce qu'on appelle la technocratie ou la technostructure.
 15

On trouve ces caractéristiques aussi bien dans les organisations publiques que dans les
organisations privées. Ainsi dans l'entreprise économique, à côté de la fonction de production, se
développe une fonction administrative (direction, contrôle, comptabilité, planification etc.)

Ce phénomène apparaît également dans le cadre de l’Etat, on parle alors d'administration

publique.

2°°) Le phénomène de l'administration publique.

Du point de vue sociologique, l'administration publique correspond à un phénomène de

différenciation du pouvoir politique.

Elle apparaît :

- d'une part, lorsque le pouvoir politique ne peut suffire à lui seul à exercer l'autorité sur les
gouvernés, que des intermédiaires lui sont nécessaires.

- d'autre part, lorsque le pouvoir politique ne peut plus se charger de l'ensemble des
décisions sociales et qu'il entend se réserver seulement les plus importantes.

Cette différenciation est à la fois personnelle et matérielle ainsi, il y a :

- une différenciation entre d'une part gouvernants et agents et d'autre part gouvernants et
administrés ;

- une différenciation des affaires politiques et des affaires administratives.

Dans cette conception, l'administration publique est conçue comme un ensemble de services et
d'agents subordonnés à l'appareil politique, un ensemble de structures ordonnées de façon cohérente et
visant un objectif : la satisfaction de l'intérêt général.

Plus précisément, dans la conception classique, l'administration publique est toujours

subordonnée au pouvoir politique. Elle se caractérise, en outre par sa neutralité politique.

La subordination et la neutralité renforcent

- d'une part l'universalisme, le rationalisme et l'efficacité de son organisation et de son action

- d'autre part, l'intégrité, la discipline et la technicité.

Au fond, l'administration remplit une fonction d'organisation pour une finalité déterminée. Les
activités administratives sont caractérisées par un certain nombre de facteurs qui font la spécificité du fait
administratif. Il s'agit du facteur d'ordre, du facteur de stabilisation, du facteur de rationalisation et du
facteur d'unification.

B La conception juridique
 16

Du point de vue juridique, la notion d'administration est assez ambiguë. Cette ambiguïté se
manifeste si l'on considère l'expression "administration" et celle d’administration publique".

1°°) L'administration

Dans le langage courant, le mot "administration" fait généralement penser à une activité de
l’Etat. Mais ce mot s'applique également aux activités privées ; de ce point de vue l'administration a deux
sens.

. Dans un premier sens, qui est celui que le Code civil donne à l'administration, les actes
d'administration sont des actes de gestion courante d'un patrimoine c'est-à-dire de certains biens.

Il en est ainsi lorsqu'on dit qu'un père de famille a l'administration des biens de son enfant
mineur.

Ces actes d'administration sont opposés aux actes de disposition comportant les décisions
essentielles relatives à ce patrimoine, tels les actes d'aliénation.

En résumé, retenons que l'administration, au sens du droit civil évoque la notion d'affaires
courantes (exclusion faite des options fondamentales concernant le patrimoine et qui se rattachent à
une autre notion (actes de disposition).

Un autre sens peut être dégagé relativement aux organisations non publiques.
Ainsi, à l'intérieur d'une entreprise, il est possible de distinguer la fonction technique consistant
dans l'exécution de l'activité à laquelle est rattachée l'entreprise (production des biens ou services,
transformations des biens etc.) et la fonction administrative (gestion du personnel, comptabilité etc.).

C'est d'ailleurs pourquoi, dans les sociétés commerciales on trouve un organe appelé conseil
d'administration ou parfois conseil de gestion.

On peut également donner l'exemple des associations civiles et des partis politiques ;

C'est pourquoi un auteur a pu écrire que "la fonction administrative consiste à prévoir, organiser,
coordonner, commander, contrôler" (Henri FAYOL).

2°°) L'administration publique

D'une manière générale, on peut dire que l'administration publique est le prolongement du
pouvoir politique. Elle permet à l’Etat de satisfaire les besoins de la collectivité par l'exercice des tâches
quotidiennes.

Dans le langage courant le mot "administration" désigne :

- tantôt une activité (le fait d'administrer, de gérer une activité).

- tantôt l'organe qui exerce cette activité (par exemple on dira l'administration des douanes,
l'administration des finances etc. ;
 17

Le mot "administration" a donc deux sens : un sens organique et un sens matériel.

Ainsi, d'un point de vue juridique, la définition de l'administration se fonde sur deux critères :
un critère organique et un critère fonctionnel.

a) le critère organique

Selon ce critère, l'administration publique est un ensemble d'autorités et de services qui se

consacrent à la gestion des affaires publiques et qui appartiennent à la sphère étatique.

Il s'agit donc d'une organisation c'est-à-dire d'un ensemble d'autorités publiques qui s'intercalent
entre les gouvernants et les gouvernés. Les autorités administratives sont chargées de prendre des
mesures concrètes pour appliquer les orientations décidées par les autorités politiques; L'administration
fait donc partie du pouvoir exécutif.

Ainsi identifiée, l'administration se distingue du législatif et du judiciaire. La distinction est

organique.

De ce point de vue, la définition juridique de l'administration englobe toutes les activités des
personnes publiques.

D'une manière générale, l'administration comprend les collectivités locales (régions,

départements, communes) les circonscriptions administratives, les
établissements publics et les organismes fonctionnant sous l'autorité des pouvoirs publics.

b) le critère fonctionnel

L'administration correspond à une activité et à un ensemble de moyens tendant à une finalité.

L'activité, c'est la gestion des affaires publiques ; les moyens étant les procédés employés pour la gestion
des services publics, la finalité étant la satisfaction des besoins collectifs de la société à savoir l'intérêt
général.

1°°) Les fonctions de l'administration

On distingue les fonctions juridiques des fonctions sociales.

- D'abord les fonctions juridiques. Dans la doctrine juridique, l'administration a une fonction
d'exécution des lois. Administrer, c'est exécuter les lois c'est-à-dire prendre des mesures
générales ou individuelles pour les appliquer à leurs destinataires.

Cette notion d'exécution des lois doit s'entendre largement. Elle ne signifie pas seulement prise
de mesures en application de telle ou telle loi en particulier mais également comme concourant au
maintien dans le pays des conditions sans lesquelles l'exécution des lois ne serait pas possible. Il s'agit
des conditions d'ordre, de sécurité, de salubrité etc. (voir C.E. 8 août 1919 Labonne GAJA n° 39).

Dans la perspective classique, on insiste sur le fait que l'administration n'a aucun pouvoir
d'option fondamentale ni de finalité propre. Elle s'analyse comme un instrument de réalisation, de
concrétisation des choix politiques et elle agit dans l'intérêt général tel qu'il est défini par les organes
politiques. Les missions de l'administration ne sont jamais initiales mais secondes : elles consistent à
exécuter les tâches définies par les organes gouvernementaux et à les adapter aux intérêts particuliers. Il
s'agira de missions de renseignement d'étude, de préparation, d'exécution et d'adaptation ;
 18

- Ensuite les fonctions sociales. On distingue trois grandes catégories d'activités : la police, le
service public et l'aide à l'initiative privée.

- Les activités de police s'analysent dans le pouvoir qu'à l'administration de réglementer

l'action des particuliers dans le but de prévenir les troubles à l'ordre public.

Par le procédé de la police, l'administration intervient pour empêcher les excès dans l'exercice
des activités privées.

- Les activités de service public consistent dans la fourniture de prestations aux administrés ;
l’Etat et les autres collectivités publiques prennent en main la tâche de satisfaire directement
un besoin public. Ainsi, par exemple, la gestion de services publics comme la défense
nationale, la santé publique, l'enseignement public, les transports publics etc. fait partie des
activités de l'administration.

- L'aide à l'initiative privée est une activité par laquelle, l'administration encourage des
entreprises qui ont des activités d'intérêt général soit en leur conférant un caractère d'utilité
publique soit en leur octroyant certains avantages (exonérations fiscales, subventions, etc.).
Ces entreprises restent privées mais elles bénéficient d'un régime de faveur à raison du but
d'intérêt public qu'elles poursuivent.

N.B. L'administration a également une fonction d'animation globale de l'économie avec des moyens
divers (entreprises publiques, planification) pour des fins diverses (dirigisme, socialisme, libéralisme
etc.) avec des moyens divers (actes unilatéraux, contrat etc.).

2°°) La finalité : La recherche de l'intérêt général

Le but que poursuit toute administration publique est en principe l'intérêt général (ou intérêt
public). En effet il existe certaines nécessités auxquelles l'initiative privée ne peut répondre et qui sont
vitales pour la communauté nationale tout entière et pour chacun de ses membres (par exemple : le
besoin de sécurité nationale).

Ces nécessités qui constituent le domaine propre de l'administration entrent dans la sphère de
l'intérêt général.

Comme le dit Jean RIVERO, le moteur normal de l'action des particuliers est la poursuite d'un
avantage personnel, le profit matériel, la réussite individuelle etc. tandis que le moteur de l'action
administrative est la poursuite de l'intérêt général dont le contenu varie suivant les époques, les formes
sociales, les données économiques, techniques ou psychologiques.

3°°) Les moyens : l'emploi de procédés de puissance publique

Les rapports des particuliers entre eux sont fondés sur l'égalité juridique tandis que les rapports
entre l'administration et les particuliers sont fondés sur l'inégalité. L'administration n'est pas sur le même
pied d'égalité que le particulier du fait même de la mission dont elle est chargée. La puissance publique
dont elle dispose est une portion de la souveraineté de l’Etat.

Elle dispose d'un certain nombre de privilèges appelés prérogatives de puissance publique. Ces
prérogatives sont dites exorbitantes du droit commun en ce sens qu'elles dépassent les pouvoirs reconnus
aux simples particuliers. Elles permettent à l'administration de faire prévaloir l'intérêt général sur les
intérêts particuliers.

Il y a plusieurs sortes de privilèges :

 19

. D'abord l'administration dispose du privilège de la décision unilatérale c'est-à-dire qu'elle peut,

dans la mesure où la loi l'y autorise créer des droits à son profit et imposer des obligations aux
particuliers au moyen d'une décision unilatérale (règlements, ordres individuels, expropriation,
réquisition, taxation etc.).

.Ensuite l'administration dispose du privilège de l'exécution préalable de ses décisions (privilège

du préalable). Cela veut dire que si l'administration prend une décision, celle-ci est exécutoire d'office ;
Le particulier qui est lésé par cette décision doit d'abord l'appliquer avant de la contester devant
l'administration elle-même ou devant les tribunaux compétents.

. Enfin l'administration dispose du privilège de l'exécution forcée c'est-à-dire qu'elle peut utiliser
la force publique pour obliger un particulier à respecter et appliquer les décisions qu'elle prend (réqui-
sitions militaires, exercice des pouvoirs de police etc.).

N.B. : 1°/ L'administration dispose de privilèges dans pratiquement tous les domaines : en matière
juridictionnelle (privilège de juridiction) en matière contractuelle (pouvoir de modification unilatérale...)
en matière de responsabilité (exigence dans certains cas d'une faute lourde) etc.

2°/ L'administration n'a pas que des prérogatives de puissance publique. Elle a aussi des sujétions de
puissance publique, c'est-à-dire des sujétions que ne connaissent pas les simples particuliers. Ainsi
l'administration ne peut agir que pour des motifs d'intérêt général ; elle ne peut recruter comme elle veut
ses agents (exigence d'un concours) elle ne peut signer un contrat avec n'importe qui (exigence d'un
appel à la concurrence), elle ne peut disposer de ses biens comme elle veut.

En résumé, on peut définir l'administration d'une manière assez claire :

- elle se distingue des personnes privées par sa finalité d'intérêt général.

- elle occupe au sein des institutions publiques une place particulière en raison de la nature de
ses fonctions qui en fait une entité distincte du pouvoir politique auquel elle est subordonnée.

D'un point de vue juridique, l'administration peut se définir comme un ensemble de structures
reliées au gouvernement et une activité par laquelle les autorités publiques pourvoient à la satisfaction
des besoins publics en utilisant le cas échéant des moyens de puissance publique.

Cette définition permet de distinguer le droit de l'administration des autres branches du droit
public ; les institutions et activités administratives sont seules concernées à l'exclusion des institutions et
activités constitutionnelles internationales,
Financières ou judiciaires.

N.B. : Cette conception de l'administration qui vient d'être exposée est la conception classique.

Actuellement, on note une double évolution. Première évolution : l'administration n'est plus
subordonnée au pouvoir politique. Elle a acquis une certaine autonomie. Elle n'est plus un appareil
subordonné pour plusieurs raisons.

. D'abord l'administration intervient dans le processus politique par moyen de la délégation de

pouvoir, la préparation des décisions (qui peut réduire le choix des hommes politiques) et le
développement du procédé réglementaire qui conduit à un transfert du pouvoir à l'administration.
. Ensuite les administrations tendent à devenir des groupes de pressions car elles sont soit des
fiefs partisans soit des lieux où des corps de l’Etat en association luttent pour leurs intérêts.
 20

. Enfin l'administration peut détenir le pouvoir politique (cf. le développement et le

renforcement de la technocratie).

Cette première évolution révèle l’autonomie de l’administration par rapport au pouvoir

politique : non seulement l’administration devient une puissance concurrente du pouvoir politique mais
on note un glissement du pouvoir politique vers l’exécutif (phénomène du renforcement du pouvoir
exécutif) et une interprétation du politique et de l’administration (fonctionnarisation de la politique,
politisation de l’administration).

Deuxième évolution : L’'administration joue un rôle socio-économique accru.

A côté de cette évolution, il y a une autre celle du rôle socio-économique de l'administration.
Cette dernière se développe et intervient de plus en plus dans l'économie. Cela s'explique par des facteurs
divers (guerres, crises économiques, poids des idéologies, évolution des aspirations et mentalités
sociales, logique du développement étatique et technocratique, réponse à la crise du capitalisme etc.). Cet
interventionnisme présente certaines caractéristiques : il est massif et total, systématique, institutionnalisé
et irréversible. Les modalités sont variées : encadrement de l'action des particuliers, promotion du
développement, transformation des structures administratives, prise en charge directe d'activités
économiques et sociales...)

Cet interventionnisme a des répercussions sur le modèle juridique de l'administration :

imbrication de l'administration et du secteur privé, évolution des missions et des activités de
l'administration et modification et rapports de l'administration et du droit.

Paragraphe 2 : Le droit administratif

Plusieurs points retiendront notre attention : les rapports entre l'administration et le droit
administratif, la définition du droit administratif, ses caractères, son fondement, ses sources et son
évolution

A. Les rapports entre l'administration et le droit administratif

Les rapports entre l'administration et le droit administratif peuvent être envisagés de plusieurs
manières. Ainsi du point de vue des moyens, le droit administratif confère des moyens juridiques particu-
liers à l'administration : les prérogatives de puissance publique. Du point de vue de son champ
d'application, le droit administratif est parfois plus étroit (il ne régit alors qu'une partie de l'administra-
tion) ou plus largement (il s'applique dans ce cas à des personnes non administratives).

Ici, c'est seulement sous l'angle de la soumission de l'administration au droit que seront
envisagés ces rapports.

1°°) la soumission de l'administration au droit

L'administration est soumise au principe de légalité qui est le fondement de l'Etat moderne. Ce
principe signifie que l'administration trouve dans la légalité le fondement et la limite de son action. Elle
est liée par la règle de droit qu'elle ne peut enfreindre sans que son action se trouve dénuée de toute
valeur juridique. L'action administrative prend ainsi un caractère juridique. Elle est génératrice de droits
et d'obligations généralement sanctionnés à l'égard des particuliers. Cela veut dire que si l'administration
viole la légalité, les administrés peuvent saisir le juge en vue du rétablissement de la légalité méconnue.

2°°) La soumission de l'administration au droit administratif

On peut relever trois variantes dans la soumission de l'administration au droit administratif :

 21

. Dans certains pays anglo-saxons comme la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, l'administration

est soumise au même droit et aux mêmes règles juridiques que les particuliers (unité de juridiction,
unité de droit). Il n'existe pas à proprement parler, dans ces pays, de véritable droit administratif.

N.B. Cette affirmation mérite d'être nuancée à bien des égards;

. Dans le système français en revanche, le droit administratif est conçu comme un droit distinct
du droit commun (droit qui régit les rapports entre particuliers) et applicable aux rapports dans lesquels
l'administration est impliquée. Il existe des juges spécialement chargés de trancher les litiges nés de ces
rapports. En fait, dans ce système, il existe une dualité de juridiction : il y a d'un côté les juridictions de
l'ordre judiciaire et les juridictions de l'ordre administratif. Il y a donc dualité de droit, dualité de
juridiction.

. Entre ces deux modèles, il existe de nombreuses solutions intermédiaires qui par exemple
reconnaissent la dualité de droit mais non la dualité de juridiction (unité de juridiction, dualité de
droits). C'est le cas d'un certain nombre d'Etats d'Amérique du sud et d'Afrique francophone. Dans
certains pays comme la Belgique ou l'Italie la dualité de droits et de juridictions est limitée dans la
mesure où les tribunaux judiciaires sont compétents pour contrôler de larges secteurs de l'activité admi-
nistrative (par exemple le contentieux de la responsabilité administrative).

B. Essai de définition du droit administratif

La définition du droit administratif est délicate en raison de l'empirisme de sa formation. La

notion est elle-même susceptible de diverses acceptions et fait l'objet de controverses doctrinales.

D'une manière générale le droit administratif est défini dans deux sens : en tant que discipline
juridique et en tant que corps de règles juridiques.

1°°) le droit administratif, discipline juridique

En tant que discipline juridique, c'est-à-dire objet d'étude et d'enseignement, le droit

administratif est la branche de droit public interne qui concerne l'organisation et le fonctionnement de
l'administration. En ce sens, il se distingue du droit constitutionnel qui a pour objet l'étude de
l'organisation et du fonctionnement des institutions politiques. Cependant, il existe des liens étroits entre
les deux disciplines. On a parlé des "bases constitutionnelles du droit administratif" (G. VEDEL).

Le droit administratif se distingue également de la science administrative. Cette dernière

discipline étudie "les diverses méthodes d'organisation et de gestion de l'administration et des facteurs
humains et techniques qui les commandent" (J. RIVERO).

Le droit administratif ne peut cependant se désintéresser de la science administrative dans la

mesure où le droit est une mise en forme juridique des conceptions éthiques, sociales et économiques
d'une civilisation donnée.

Le domaine du droit administratif est très étendu. Il recouvre de nombreuses rubriques:

. D'abord l'organisation administrative c'est-à-dire les institutions et autorités administratives
comme les ministères, les régions, les départements, les communes, les établissements publics, les entre-
prises publiques).

. Ensuite l'action administrative c'est-à-dire l'activité juridique de l'administration.

. Puis les moyens d'action de l'administration c'est-à-dire les instruments juridiques (actes
unilatéraux, contrats) les personnels (fonctionnaires et autres agents) les biens matériels (domaine public
et domaine privé).
 22

. Enfin les contrôles exercés sur l'administration. Il peut s'agir de contrôle juridictionnel ou non.

2°°) Le droit administratif, corps de règles juridiques

En tant que corps de règles juridiques, le droit administratif est le droit de l'administration. Cette
deuxième définition prend en considération le champ d'application du droit administratif et la nature des
règles. Ainsi le droit administratif est conçu comme étant le droit des structures et des activités
administratives. C'est un droit structurel (Droit administratif organisationnel) et relationnel (Droit admi-
nistratif relationnel).

Cependant, de ce pont de vue, la définition du droit administratif fait l'objet de controverses

doctrinales".

Certains en ont une conception étroite, d'autres une conception large.

* Dans un sens étroit, le droit administratif se définit comme l'ensemble des règles exorbitantes
du droit commun applicable à l'administration.

Cette définition est adoptée par la majorité de la doctrine (A. de LAUBADERE, G. VEDEL, J.
RIVERO etc.). Elle présente plusieurs avantages :

. elle souligne sinon l'originalité des règles applicables à l'administration, du moins la plupart
d'entre elles.

. elle donne un contenu à la distinction droit public - droit privé.

. Elle correspond à la dualité des juridictions en vigueur en France : le droit administratif est le
droit que la juridiction administrative applique.

* Dans un sens large, le droit administratif se définit comme l'ensemble des règles applicables à
l'administration quelle que soit leur nature de droit public ou de droit privé, quel que soit le juge
compétent pour en assurer le respect.

Cette définition est adoptée par une partie de la doctrine (J.M. AUBY).

Elle a l'avantage de donner une vue exacte et complète de la nature du régime auquel est
soumise l'administration.

Cependant, une telle définition ne présente pas un réel intérêt juridique si on se borne à
juxtaposer deux catégories de règles et à les qualifier de droit administratif.

C'est pourquoi certains auteurs estiment que toutes les règles qui s'appliquent à l'administration
sont des règles spéciales. Le droit administratif se caractériserait par une gradation dans la différence des
règles par rapport à celles en vigueur entre particuliers.

Ils ont tenté de récréer l'unité du droit administratif autour de l'idée d'échelle d'exorbitance afin
de rendre compte d'une réalité complexe.

Dans le cadre d'un cours limité dans le temps et dans son objet, on ne pourra s'attacher qu'à
décrire le droit spécial applicable à l'administration.

C. Les caractères du droit administratif

 23

Les traits caractéristiques du droit administratif sont nombreux. Mais la spécificité du droit
administratif est révélée par les caractères suivants : l'équilibre, l'origine jurisprudentielle et l'autonomie.

1°°) Le droit administratif : un droit d'équilibre et de conciliation

Le régime administratif est caractérisé par son ambivalence : garantir en même temps l'efficacité
de l'action administrative et protéger les droits individuels contre les atteintes excessives de l'autorité
publique.

Ces deux exigences qui peuvent se révéler contradictoires, expriment l'essence même du droit
administratif en lui conférant un double aspect :

- droit de privilèges, il reflète le monopole de la contrainte concédé à l'Etat et partant à son

administration en vue de remplir sa mission d'intérêt général et tout en assurant la primauté
des fins étatiques sur les fins particulières.

- droit de soumission, il limite les prérogatives de l'Etat, encadre l'exercice du pouvoir

administratif par des règles protectrices garantissant les droits individuels.

En d'autres termes, le droit administratif cherche à concilier des notions apparemment opposées
qui se trouvent au cœur des relations entre l'administration et les particuliers. C'est un droit qui opère un
arbitrage permanent de la confrontation entre les nécessités de l'action administrative et les libertés
individuelles.

La recherche de cet équilibre est essentiellement de la responsabilité du juge. Mais il est

important de souligner que ce point d'équilibre varie en fonction des époques et du contexte. Le juge par
son contrôle offre aux administrés une protection contre l'arbitraire et l'illégalité mais il vise aussi et
simultanément à assurer l'efficacité administrative.

2°°) Le droit administratif : un droit d'origine jurisprudentielle

Le juge administratif français en s'efforçant de concilier ces deux exigences dans le règlement
des litiges mettant en cause l'administration, a dû construire, souvent de toutes pièces, la règle dont il
allait faire application. Afin de pallier les lacunes d'une législation et d'une codification en la matière, il a
su notamment bâtir dans les arrêts de principe les fondements des relations entre l'administration et les
administrés.

Le droit administratif est donc essentiellement un droit d'origine jurisprudentielle. C'est là son
trait caractéristique le plus important. Il résulte de circonstances historiques propres à la France.

On retient généralement trois facteurs pour expliquer l'origine jurisprudentielle du droit

administratif. Leur combinaison permet de comprendre pourquoi les règles les plus importantes du droit
administratif ont été créées par le juge.

1°° facteur : le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Ce principe a

été posé en France par la loi des 16-24 août 179O et par le décret du 16 fructidor an III qui a abouti à la
création d'une juridiction administrative en France.

Selon la loi, "les fonctions judiciaires sont et demeurent séparées des fonctions administratives.
Les juges ne pourront à peine de forfaitaire, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des
corps administratifs ni citer devant eux des administrateurs pour raison de leurs fonctions".
 24

Quant au décret, il dispose : « défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes
d’administration de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit »

2°° facteur : L'absence en France de code administratif régissant l'ensemble des rapports entre
l'administration et les particuliers. Signalons cependant l’existence d’un ouvrage appelé code
administratif qui rassemble des textes relatifs au droit administratif. Il existe aussi des codes particuliers
comme le code des collectivités, le code rural, le code de l’urbanisme etc. Il y a actuellement un débat
sur la codification du droit administratif.

3°° facteur : l'obligation faite au juge administratif de statuer sous peine de déni de justice. Selon
l'article 4 du code civil :" le juge qui refusera de juger sous prétexte de silence, de l'obscurité ou l'insuffi-
sance de la loi pourra être poursuivi comme coupable de déni de justice".

Quelles sont les conséquences du caractère jurisprudentiel du droit administratif ?

- D'abord le droit administratif est d'accès difficile. En effet la production jurisprudentielle

aboutit à un droit plus ou moins secret c'est-à-dire connaissable seulement par les initiés, les
juristes car il suppose connus non seulement les arrêts mais aussi les conclusions du
commissaire du gouvernement, les commentaires ainsi que les manuels et traités.

- Ensuite le droit administratif est difficile à connaître par ses arrêts. Il y a une subtilité des
solutions et des raisonnements juridiques du fait que le juge bénéfice d'une liberté et d'une
indépendance dans son rôle normatif. Ainsi les règles sont non seulement ésotériques mais
aussi complexes.

- Enfin, le droit administratif est un droit souple. En effet, le juge fait souvent preuve
d'empirisme et de pragmatisme. Ce qui donne naissance à des règles mouvantes et évoluti-
ves. La jurisprudence tend à s'adapter à l'évolution politique, économique, sociale et cultu-
relle de la société.

Cette souplesse est certes une qualité mais c'est aussi un défaut car une souplesse excessive
conduit à des règles moins prévisibles donc à une moindre sécurité juridique.

Les imperfections et les inquiétudes ont amené la doctrine à se demander si le droit administratif
pouvait être indéfiniment jurisprudentiel (VEDEL) et s'il ne conviendrait pas de consacrer par la voie
législative les principes constants sur lesquels repose la jurisprudence administrative.

3°) Le droit administratif : un droit autonome

L'autonomie du droit administratif signifie que ce droit est constitué par un corps de règles
propres, ayant des sources distinctes de celles du droit commun et ayant des principes autonomes. (A.
Bockel).

Autrement dit un droit est autonome lorsqu'il est formé d'un corps de règles propres ayant leur
cohérence particulière et se suffisant à elles-mêmes. Ainsi le droit administratif a un champ d'application
qui lui est propre et des règles qui lui sont spécifiques. Cette autonomie est appréciée par rapport au droit
privé. L’autonomie du droit administratif est posée par le juge dans le célèbre arrêt Blanco :

« La responsabilité qui peut incomber à l’Etat pour le dommages causés aux particuliers par le fait des
personnes qu’il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes qui sont établis par le
Code civil pour les rapports de particulier à particulier.
Que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant
les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ».
 25

L'étude de l'autonomie du droit administratif soulève trois problèmes : celui des raisons de cette
autonomie, celui de sa signification et celui de ses manifestations.

a) les raisons de l'autonomie

Il y a deux types de raisons : une raison pratique et une raison historique :

- La raison pratique

On considère logiquement que l'administration ne doit pas être soumise au même droit que les
particuliers du fait de son caractère propre et de sa mission particulière.

D'une part, il existe une inégalité entre l'administration et les particuliers car l'administration met
en œuvre la puissance publique, le pouvoir de commander. C'est ce qui explique ses nombreux
privilèges.

D'autres part, l'administration est gardienne de l'intérêt général ; elle assure l'égalité des citoyens.
L'intérêt général prime sur les intérêts particuliers.

Pour ces raisons, au moins, il faut appliquer à l'administration un droit propre apte à lui
permettre de remplir sa mission. L'autonomie du droit administratif doit permettre une synthèse entre
l'exercice de la puissance publique et le respect du principe d'égalité des citoyens.

- La raison historique

D'un point de vue historique, c'est le principe de la séparation des autorités administratives et
judiciaires proclamées en 179O (loi des 16 et 24 août) et réaffirmé en 1795 (décret du 16 fructidor an III)
et la création d'une juridiction administrative au XIXe siècle qui expliquent l'autonomie du droit adminis-
tratif.

Il existe en effet un lien très marqué entre l'existence d'une juridiction administrative distincte et
celle d'un droit administratif distinct.

C'est d'ailleurs le juge qui a affirmé nettement dans l'arrêt Blanco l'autonomie du droit
administratif :

"La responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages causés aux particuliers par le
fait des personnes qu'il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes qui sont établis
pour les rapports de particulier à particulier.

Que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient
suivant les besoins du service et la nécessité du concilier les droits de l'Etat avec les droits privés". (TC 8
février 1873 GAJA n°1)

b) Signification de l'autonomie du droit administratif

L'autonomie du droit administratif peut être analysée positivement. En ce sens, elle signifie que
l'application du droit administratif à l'administration constitue le principe et non l'exception.

L'autonomie résulte essentiellement de la spécialisation du juge administratif. C'est pourquoi le

degré d'autonomie des règles est variable : l'autonomie peut être essentielle ou accidentelle (G. VEDEL).
 26

Elle est essentielle lorsque sur un point donné, sans qu'il y ait de nécessités propres à la vie
administrative ou à la vie privée, le juge civil et le juge administratif adoptent des solutions différentes
autrement dit, les règles appartenant au droit administratif ont effectivement un correspondant ou un
équivalent en droit privé mais font l'objet en droit administratif d'une application différente.

Elle est accidentelle lorsqu’elle résulte de divergences entre les membres du Conseil d’Etat et de
la Cour de Cassation. Les règles du droit administratif ont un équivalent en droit privé mais font l’objet
d’une application différente

b) Manifestation et portée de l'autonomie du droit administratif

. L'autonomie du droit administratif par rapport au droit privé se manifeste pratiquement dans
tous les chapitres de ce droit : fonction publique, domaine public, actes administratifs, responsabilité
administrative, travaux publics etc.

Prenons l'exemple du régime juridique du personnel. Ce régime se caractérise par le

particularisme du statut général de la fonction publique : le personnel fonctionnaire de l'administration se
trouve dans une situation légale et réglementaire et se trouve soumis à une situation différente de celui de
l'employé lié à son employeur par un contrat de travail.

. Cependant, la portée de cette autonomie n'est pas absolue c'est-à-dire que les règles qui
s'appliquent à l'administration ne sont pas nécessairement autres que celles du droit privé.

- Dans certains cas, les règles applicables à l'administration, par leur contenu, sont différentes
de celles du droit privé. On dit qu'elles sont exorbitantes du droit commun ; ce sont des
règles originales qui n'ont pas leur correspondant dans le droit privé. On peut citer par
exemple les prérogatives de puissance publique : privilège de la décision unilatérale,
privilège de juridiction, privilège d'exécution préalable, privilège d'exécution forcée etc.)

- Dans d'autres cas, les règles qui s'appliquent à l'administration sont empruntées au droit
privé mais elles sont adaptées aux nécessités administratives de telle sorte que ces règles
revêtent des formes originales très éloignées de celles du droit privé.

Il en est ainsi de la propriété administrative, des contrats et de la responsabilité.

En ce qui concerne la propriété, les biens de l’administration appartiennent au domaine public de

l'Etat et sont soumis à un régime différent de celui des biens des particuliers. Ainsi par exemple les biens
de l'administration sont inaliénables et insaisissables.

Les contrats administratifs sont soumis à un régime différent de celui des particuliers ; cette différence se
manifeste dans leur procédure d'élaboration, dans leur contenu, dans leurs effets et dans leur contentieux.

La responsabilité de l'administration est également soumise à un régime spécifique (cf. arrêt

Blanco) tant du point de vue de ses conditions d'engagement que des modalités de réparation.

- Enfin, l'administration peut se voir appliquée purement et simplement des règles du droit
privé si elle se comporte comme un particulier. Ici le juge élabore des règles identiques à
celles du droit privé, le bon fonctionnement de services administratifs n'exigeant pas des
règles différentes. L'emprunt du droit privé peut être implicite ou explicite.
 27

D. Le fondement du droit administratif

L'existence d'un régime juridique original propre à l'administration conduit à s'interroger sur ses
fondements théoriques. Ainsi, la doctrine a, depuis toujours, tenté de dégager des principes essentiels
permettant d'organiser le droit administratif, de le clarifier, de le rendre plus compréhensible et plus
utilisable. Ainsi les auteurs ont tenté sans succès de trouver un principe unique, une notion-clé permet-
tant d'expliquer le régime administratif et les principales notions du droit administratif et d'être le critère
des règles de compétence.

1°°) La recherche d'une notion-clé

L'intérêt de la recherche d'une notion-clé est essentiellement pratique : il s'agit de trouver une
notion qui servira d'une part de critère de détermination du champ d'application du droit administratif et
de la compétence de la juridiction administrative et d'autre part de principe explicatif de l'essence du
système administratif français.

Deux grandes notions ont dominé la recherche : celle de puissance publique et celle de servie
public.

a) La notion de puissance publique

Cette notion a été retenue par certains auteurs du 19e siècle (elle a encore ses partisans) au
moment où on définissait l'administration par la puissance publique. Les notions de souveraineté et de
commandement dominaient le système administratif.

On a donc considéré que le droit administratif est le droit de la puissance publique. Il ne

s'explique que parce que l'administration utilise des prérogatives de commandement et de contrainte.

b) La notion de service public

C'est la doctrine du service public, "l'Ecole du service public" (Duguit, Bonnard, Jeze) qui a le
plus influencé le droit administratif.

Le service public est défini comme l'activité d'une personne publique visant à satisfaire un
besoin d'intérêt général.

Selon la doctrine du service public du début du 2Oe siècle, l'activité publique est tout entière
consacrée à la gestion des services publics. Le droit administratif trouve son unité dans la notion de
service public. Cette dernière va servir de principe fondamental, de pierre angulaire de droit
administratif. Celui-ci ne s'explique et ne trouve sa raison d'être que dans les exigences du service public.

2°°) L'échec de la recherche d'une notion-clé

Il y a eu déclin de la notion de puissance publique et crise de celle du service public en tant que
principes explicatifs du droit administratif.

a) Le déclin de la notion de puissance publique

La notion de puissance publique a vite décliné car d'une part elle était critiquée au nom de l'idéal
démocratique d'une part et d'autre part, elle ne rendait pas compte de toute l'activité de l'administration
car celle-ci n'utilise pas toujours la puissance publique.
 28

La majorité de la doctrine l'a abandonné et le juge ne l'applique pas exclusivement.

b) Crise de la notion de service public

La notion de service public qui a joué un rôle important dans le développement du droit
administratif est entrée en crise dans les années 2O.

En effet la double relation entre service public et droit administratif et entre service public et personne
publique a été rompue.

La notion de service public elle-même est devenue difficile à définir.

Ainsi le service public en tant que critère du droit administratif est devenu inadéquat et en tant
que principe explicatif, il est devenu flou.

Actuellement, aucun principe ne peut à lui tout seul expliquer tout le droit administratif. Le
débat ne porte plus sur l'essence du droit administratif. Il est devenu plus pragmatique : rendre compte
des règles de compétence entre le juge judiciaire et le juge administratif.

Il y a donc échec de toute tentative d'explication du droit administratif à partir d'une notion
unique. La doctrine penche vers la combinaison des deux notions. Le droit administratif a une structure
bipolaire. Il repose à la fois sur la puissance publique (moyens à mettre en œuvre) que sur le service
public (finalité d'intérêt général).

E. Les sources du droit administratif

Elles correspondent aux sources classiques du droit en général (loi, jurisprudence, coutume)
mais il y a une hiérarchisation des sources en droit administratif : la jurisprudence est la source
principale, la loi, une source secondaire et la coutume, une source subsidiaire.

1°°) La jurisprudence, source principale

La jurisprudence peut être définie comme l'ensemble des décisions de justice. Elle joue un rôle
important dans la création et l'élaboration du droit administratif français (cf. caractère jurisprudentiel du
droit administratif). C'est donc la source principale.

Au début, en l'absence de textes de loi, il appartenait au juge administratif d'élaborer les règles
du droit administratif. Ce sont les règles jurisprudentielles et leur répétition qui ont progressivement
constitué la base du droit administratif. Ainsi contrairement au droit privé, les règles fondamentales du
droit administratif ont été créées par le juge : responsabilité administrative, domaine public, contrat
administratif, acte unilatéral, pouvoirs de police, recours pour excès de pouvoir etc.)

L'existence d'une jurisprudence caractérisée par l'ancienneté et la continuité de certaines règles

dégagées n'a pu être possible que parce que le juge disposait d'une liberté d'action et d'une indépendance
d'esprit lui permettant d'interpréter les textes, de combler leurs lacunes etc.

Il faut ajouter à cela que l'autorité de certaines juridictions administratives et le caractère d'arrêt
de principe de certaines décisions, renforcent la place de la jurisprudence dans le droit administratif. Le
juge, il faut le préciser, ne se sent pas lié par ses décisions antérieures d'où parfois des revirements de
jurisprudence.

2°°) La loi, source secondaire

 29

La loi est entendue au sens large, englobant l'acte législatif mais aussi l'acte réglementaire. Il
s'agit des textes écrits. Ces textes constituent d'un point de vue quantitatif une source importante du droit
administratif.

Il existe de nombreuses lois régissant certains domaines du droit administratif : organisation

administrative (lois régissant les collectivités locales par exemple), administration économique,
expropriation pour cause d'utilité publique, motivation des actes administratifs etc.

Mais ces divers textes, dans la plupart des cas ne font que mettre en œuvre des principes qui ont
été dégagés par la jurisprudence ; Ils ne remettent pas en cause le caractère jurisprudentiel du droit
administratif.

Pour des raisons de clarté et de sécurité juridique, des tentatives de codification de la

jurisprudence ont été expérimentées sans succès si bien qu'il n'existe pas encore de code administratif.

Deux raisons expliquent l'absence d'un texte d'ensemble du droit administratif, du même type
que le Code civil. C'est d'abord la réticence de l'Etat à se lier par un texte et à se soumettre à un contrôle.
C'est ensuite la nature évolutive des activités administratives qui se prête mal à une codification figée.

En définitive, même si les textes législatifs et réglementaires sont nombreux en droit

administratif, ils n'en constituent pas la source la plus importante d'un point de vue qualitatif.

3°°) La coutume, source subsidiaire

Comme dans les autres branches du droit (droit civil, droit constitutionnel, droit international
public etc.) la coutume peut être une source du droit administratif. Mais pour être considérée comme
telle, elle doit remplir les deux conditions classiques à savoir : la répétition et l'acceptation.

En droit administratif la coutume peut être considérée comme une source subsidiaire. Elle
intervient généralement dans des domaines comme la formation du pouvoir réglementaire ou la théorie
du domaine public.

Aussi, certaines pratiques administratives peuvent-elles être une source du droit. Mais la
coutume est en réalité plus une source au sens matériel qu'au sens formel du terme.

F. EVOLUTION DU DROIT ADMINISTRATIF FRANCAIS

Le droit administratif a subi une profonde évolution depuis 1800 en ce qui concerne aussi bien
ses caractères, son domaine que ses fondements. On peut retenir trois grandes étapes.

1°°) De l'an VIII aux débuts de la IIIe République

Au cours de cette période, le droit administratif est caractérisé par, d'une part, le caractère
autoritaire de l'Etat aussi bien dans l'organisation des pouvoirs publics (centralisation), dans les rapports
entre l'Etat et ses fonctionnaires (subordination complète) que dans les rapports entre l'administration et
les particuliers, d'autre part, la réduction du domaine d'activité de l'administration (Etat gendarme) et
enfin, la notion de puissance publique qui était le fondement du droit administratif.

2°°) Du début de la IIIe République aux deux guerres mondiales.

Au cours de cette période, le droit administratif a subi quelques transformations qui s'expliquent
par des causes politiques et constitutionnelles (développement du régime démocratique et libéral) et des
causes techniques et économiques (extension du domaine du droit administratif.
 30

Trois traits caractérisent cette période : d'abord l'atténuation du caractère autoritaire de l'Etat
aussi bien dans l'organisation des pouvoirs publics que dans les rapports avec les fonctionnaires et avec
les particuliers (développement du recours par excès de pouvoir) ; ensuite, l'extension de l'activité
administrative (interventionnisme) ; enfin le service public devient le fondement du droit administratif.

3°°) Evolution récente du droit administratif

Depuis la deuxième guerre mondiale, le droit administratif est en mutation.

D'abord, depuis une cinquantaine d'année, on note une transformation totale des activités de
l'Etat sous l'influence des idées et des faits (guerres, crises économiques, transformation du capitalisme
etc.).

4°) Les sources émergentes

Il s’agit des sources internationales et communautaires.

. Au plan international, il s’agit essentiellement des traités internationaux qui pour être
applicables au Sénégal doivent être ratifiés par décret du Président de la République, ou pour le plus
important par une loi. Ils doivent aussi être publiés.

. Au plan africain, des règles produits par les communautés économiques et par l’Union
Africaine s’appliquent de plus en plus au Sénégal. Il s’agit de ce qu’on peut appeler le droit
communautaire. Ce droit comprend des règles comme les règlements qui sont obligatoires et directement
applicables. Il comprend également des directives qui sont obligatoires quant aux objectifs à atteindre
mais qui laissent le choix des moyens à l’Etat.

On peut citer par exemple la directive de l’UEMOA relative aux marchés publics qui est prise en compte
par le droit positif sénégalais des contrats.

La frontière entre les activités de l'Etat et celle des particuliers devient plus floue.

Les manifestations sont diverses : en premier lieu, il y a des transformations diverses des
caractères de l'Etat à tous les niveaux et en second lieu une extension de l'activité de l'administration par
l'interventionnisme et l'autoritarisme ; et en troisième lieu la recherche de nouveaux fondements du droit
administratif.

Comme nous venons de le voir, le droit administratif comme tout droit, doit suivre l'évolution
des sociétés et il a du mal à s'adapter à la rapidité des changements sociaux, économiques et techniques.

Ensuite, à l'heure actuelle, de nouveaux problèmes se posent : les techniques juridiques

traditionnelles se transforment (les actes perdent leur caractère général et deviennent prospectifs), de
nouvelles modalités d'action se font jour (planification, libéralisation des procédés d'intervention,
privatisation).

La "crise du droit administratif" s'approfondit du fait du développement d'un mouvement néo-

libéral qui conduit à la privatisation du droit administratif mais aussi du fait de transformations socio-
politiques et institutionnelles à une constitutionnalisation et une communautarisation du droit
administratif français.

Une partie de la doctrine discute de l'utilité du droit administratif : soit on nie la spécificité de ses
règles, soit on propose la suppression de la juridiction administrative donc de la dualité de juridiction,
soit on met cause carrément l'existence du droit administratif. Mais le droit administratif a aussi ses
avocats défenseurs. Le débat se poursuit.
 31

ANNEXE IV

Prosper WEIL et Dominique POUYAUD : le droit administratif, PUF, Que sais-je ?

(Extraits de l'introduction).

INTRODUCTION

L'existence même d'un droit administratif relève en quelque sorte du miracle. Le droit qui régit
l'activité des particuliers est imposé à ceux-ci du dehors, et le respect des droits et obligations qu'il com-
porte se trouve placé sous l'autorité et la sanction d'un pouvoir extérieur et supérieur : celui de l'Etat.
Mais que l'Etat lui-même accepte de se considérer comme "lié" par le droit (étymologiquement, la loi est
ce qui lie), cela mérite l'étonnement. Il est dans la nature des choses qu'un gouvernant croie, de bonne
foi, être investi du pouvoir de décider discrétionnairement du contenu et des exigences de l'intérêt
général. Il faut qu'il fasse effort sur lui-même pour se considérer comme tenu de rester dans les voies
d'un droit qui lui dicte certaines conduites et lui en interdit d'autres. A plus forte raison doit-il
considérer comme peu normal de voir ses décisions soumises à la censure d'un juge : au nom de quoi ce
dernier, irresponsable, serait-il plus infaillible que l'homme placé aux leviers de commandes et qui, lui
est responsable de ses actes ? Certes nous sommes aujourd'hui accoutumés à voir l'Etat limité par le
droit et soumis au contrôle juridictionnel ; il faut de temps à autre une réaction gouvernementale un peu
vive pour nous permettre d'apprécier les choses à leur juste valeur : N'oublions pas d'ailleurs les leçons
de l'histoire : la conquête de l'Etat par le droit est relativement récente et n'est pas encore
universellement achevée. Les lents progrès de l'organisation internationale nous révèlent, sous un autre
aspect, cette répugnance de toute "souveraineté " à admettre un jugement autre que le sien propre. En
France même, où le Rechtsstaat a depuis longtemps supplanté le Poliezistaat, les progrès les plus
importants ne remontent pas à plus d'un siècle, et il subsiste encore, on le verra, des zones où l'action
gouvernementale se déploie à l'abri du droit : la "raison d'Etat" ne capitule pas du jour au lendemain.
 32

Ce qui est vrai de l'Etat en général l'est encore plus de celui des trois pouvoirs de l'Etat qui s'est
vu attribuer la part la plus importante de la souveraineté : le gouvernement. En France, on l'a souvent
souligné, la séparation des pouvoirs n'est pas ou n'est pas essentiellement, une distinction des fonctions
correspondant à une division du travail, mais une répartition des attributs de la puissance inhérente à la
souveraineté interne de l'Etat. Or, des trois pouvoirs, le gouvernement est sans conteste celui qui a
bénéficié, dans ce partage, de la part du lion : il est le seul à détenir directement la force publique au
plein sens du terme ; c'est lui qui est appelé à prendre les innombrables décisions exigées au jour le jour
par la vie de l'Etat ; c'est à lui enfin qu'ont bénéficié le plus l'extension des attributions et
l'accroissement des pouvoirs de l'Etat depuis le début du siècle.

Or le gouvernement est lui-même soumis aujourd'hui au droit et au contrôle juridictionnel. Et

cela non seulement dans ses rapports avec les autres pouvoirs - lesquels relèvent du droit constitutionnel
- mais aussi dans la marche de cet immense appareil qui est à sa disposition pour faire prévaloir sa
volonté dans l'ordre interne et que l'on appelle l'administration.

Dans son acception la plus large et la plus immédiatement perceptible, le droit administratif est
l'ensemble des règles définissant les droits et obligations de l'administration, c'est-à-dire du gouver-
nement, et de l'appareil administratif. Il régit l'un des trois pouvoirs de l'Etat, et le plus puissant des trois
: ce trait fondamental, qui tient à ses "bases constitutionnelles" (Vedel), ne doit jamais être négligé. Le
droit administratif n'est pas, et ne peut pas être négligé. Le droit administratif n'est pas, et ne peut pas
être, un droit comme les autres : si ces mots avaient un sens, on dirait volontiers qu'il n'est pas un droit
juridique, mais un droit politique.

En tout état de cause, ses règles, concepts et institutions ne peuvent être jaugés à l'aide des
étalons d'usage courant en droit civil. Il s'insère dans ces problèmes fondamentaux de la science
politique que sont les rapports entre l'Etat et le citoyen, l'autorité et la liberté, la société et l'individu.
L'annulation d'une décision administrative n'a rien à voir avec celle d'un contrat passé entre deux
particuliers ou d'un acte privé : l'histoire du droit français et celle de maints droits étrangers comme du
droit international sont là pour nous rappeler que le pouvoir d'annuler la décision d'une autorité
publique est quelque chose de proprement extraordinaire, qui ne s'obtient qu'au terme d'une longue
évolution. Seules les apparences permettent de comparer la responsabilité de l'Etat à celle d'un
particulier : pour admettre que le propre de la souveraineté n'est pas de "s'imposer à tous sans
compensation" (Laferrière), il a fallu attendre la fin du siècle dernier en France, 1946 ou 1947 aux
Etats-Unis et en Grande-Bretagne.

Né du miracle, le droit administratif ne subsiste au surplus que par un prodige chaque jour
renouvelé. Non seulement aucune force ne peut contraindre matériellement le gouvernement à se
soumettre à la règle de droit et à la sentence du juge, mais l'Etat peut, en théorie du moins, mettre fin,
quand il le désire, à l'auto-limitation qu'il a consentie. Pour que le miracle se produise et qu'il dure,
diverses conditions doivent être remplies, qui tiennent à la forme de l'Etat, au prestige du droit et des
juges, à l'esprit du temps. Le droit administratif ne peut donc être détaché de l'histoire, et notamment de
l'histoire politique ; c'est en elle qu'il trouve son ancrage, c'est à elle qu'il doit sa philosophie et ses traits
les plus intimes. Il ne s'agit pas de rappeler le passé, mais de connaître le sol même dans lequel le droit
administratif a puisé la sève qui le nourrit encore aujourd'hui.

Le droit administratif ne remonte guère qu'au dernier tiers du siècle dernier. C'est un droit
jeune, qui a subi en une centaine d'années une rapide évolution. Chacune des étapes qu'il a franchies l'a
d'ailleurs marqué de façon indélébile, et, s'il est commode de parler en termes de temps et de croissance,
il serait peut-être plus exact d'évoquer une image géologique : à chacun des âges correspond une
couche différente, tant et si bien que le droit administratif actuel comporte des éléments qui remontent à
des époques et, partant, relèvent de conceptions très diverses. La compréhension de ce phénomène est
essentielle à qui veut connaître cette discipline et, mieux encore, comprendre ses problèmes les plus
fondamentaux.
 33

IV Le droit administratif en mutation

Le Conseil d'Etat a précédé le droit administratif qui a été, comme la common law, "sécrété
dans les interstices de la procédure", illustrant la maxime anglaise Remedies precede rights. Mais l'un et
l'autre ont été et demeurent tellement liés que l'interrogation sur le bilan et les perspectives de l'un à la
veille de son bicentenaire vaut également pour l'autre.

La crise de croissance ne s'est ni prolongée ni résolue selon un processus purement endogène.

Les facteurs nés au sein même de l'ordre administratif ont dû se combiner avec des contraintes issues du
monde extérieur. La crise est recouverte par des données nouvelles qui posent les problèmes autres que
ceux qui l'avaient engendrée et qui suscitent à leur tour de nouvelles réflexions. Le droit administratif est
"en mutation" (J. Chevalier).

Ces données nouvelles tiennent à la remise en cause du juge administratif et du droit

administratif, à l'encadrement de l'un et de l'autre par un environnement normatif modifié et à un
paysage institutionnel renouvelé.

1. La remise en cause du juge et du droit administratif

La controverse, qui fut vive à certains moments de l'histoire, sur les mérites et les démérites du
principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, sur la dualité de juridictions, sur
l'autonomie du droit administratif semblait au milieu des années 70 appartenir au passé. Non seulement
le modèle de "l'ordre administratif" français paraissait définitivement acquis dans le pays qui lui avait
donné naissance, mais il avait largement essaimé, notamment en ce qui concerne l'organisation
juridictionnelle, dans de nombreux pays soustraits à l'influence anglo-saxonne. Bien plus, le système
contentieux français avait fourni les structures essentielles du contentieux communautaire. On vantait
les audaces du juge administratif qui avait réussi à renforcer la soumission de l'administration au droit
grâce à l'élargissement des normes de référence - on pense, notamment, à la théorie des principes
généraux du droit - et à l'approfondissement du contrôle des actes administratifs. On se félicitait de la
protection croissante assurée aux administrés par l'extension de la responsabilité administrative, avec la
disparition des derniers îlots d'irresponsabilité, le recul de l'exigence de fautes qualifiées et l'admission
de plus
en plus fréquente d'une responsabilité sans faute des personnes publiques.

Mais, en dépit de ce que l'on pourrait appeler l'apprivoisement de la doctrine et de la classe

politique, les réticences à l'égard du juge administratif et de son droit se sont récemment renforcées. "Le
droit administratif n'a plus bonne réputation" (Delvolvé). La complexité des règles de compétence, le
caractère semi-secret d'un droit jurisprudentiel avare de motivations, des codifications commodes pour
les spécialistes mais d'un maigre secours pour les profanes : autant de facteurs mille et mille fois
dénoncés.

Deux raisons ont fait monter ces réticences du ton de la doléance à celui de la rébellion. La
première est l'excessive lenteur de la justice administrative, à laquelle s'ajoute la force d'inertie de
l'administration, souvent en retard pour exécuter les décisions qui la condamnent. La seconde raison se
trouve dans la résistance longtemps opposée par le Conseil d'Etat, non pas à la construction
européenne, mais au système juridico-judiciaire qui la sous-tend ; primauté de l'ordre juridique
communautaire sur les ordres juridiques nationaux, autorité directe des normes et des sentences
communautaires, emprise de la Cour de justice de Luxembourg sur les juridictions nationales. Même si,
comme on le verra, des remèdes ont été apportés à ces maux, les transferts législatifs de compétence au
profit de la juridiction judiciaire, considérée comme plus appropriée, se sont multipliés, dessaisissant
ainsi le juge administratif d'une partie de sa compétence.

Mais ce n'est pas seulement au profit de la juridiction judiciaire que le juge administratif a été
dépouillé de son monopole dans le contrôle de l'action administrative : il partage désormais ce rôle avec
 34

le Conseil constitutionnel, le médiateur de la République, la Cour de justice des communautés

européennes et la Cour européenne des droits de l'homme.

2. Un nouvel environnement normatif

Naguère élaboré de manière autonome par le Conseil d'Etat sans contraintes autres que
quelques rares dispositions législatives, le droit administratif se voit aujourd'hui soumis à un
environnement normatif de plus en plus divers et contraignant. Les textes de loi se multiplient,
provoquant, selon certains, un déclin de la fonction jurisprudentielle, même s'ils introduisent plus
d'exceptions ponctuelles qu'ils ne posent de principes. Les décisions du Conseil Constitutionnel qui
définissent, parallèlement à celles du Conseil d'Etat, des normes juridiques s'imposant à l'administration
viennent également limiter l'absolue liberté du Conseil d'Etat. Même si le Conseil Constitutionnel n'est
pas une Cour Suprême et n'a pas de pouvoirs de contrôle sur le Conseil d'Etat, ses décisions exercent
une influence certaine sur la jurisprudence de ce dernier, la réciproque étant d'ailleurs vraie. La
recherche d'une harmonie, voulue par les deux corps, restreint l'autonomie de l'un comme de l'autre.
L'importance croissante des normes internationales et communautaires enfin, constitue l'un des traits
majeurs de l'évolution contemporaine du droit administratif.

3. Un nouveau paysage institutionnel

L'administration se complique, ce qui entraîne une dispersion du pouvoir. La décentralisation,

la création d'un nouvel échelon - la région - qui se superpose aux autres, la place croissante faite aux
spécificités locales, l'enchevêtrement des compétences, la déconcentration, la multiplication des
organismes de coopération spécialisés (groupements d'intérêt public, villes nouvelles, communautés de
communes et communautés de villes), la prolifération des "autorités administratives indépendantes"
(CNIL, CSA, Conseil de la concurrence.) qui échappent aux classifications classiques, le transfert de
certains pouvoirs au niveau européen : toutes ces évolutions donnent un peu l'impression que devaient
éprouver nos aïeux quand, sous Louis XV, des administrations d'un type nouveau se superposèrent, sans
l'effacer, à l'administration du Roi Soleil.

Si cette diversification provoque une multiplication des autorités investies du pouvoir normatif,
ce dernier tend en même temps à décliner au profit de techniques conventionnelles. De plus en plus
l'administration est faite de concertation et de consensus plus que de commandement. Les autorités
négocient entre elles, et elles négocient avec les administrés organisés. Les contrats entre personnes
publiques se multiplient. L'Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les universités
deviennent des partenaires. Du fait de la complexité croissante de l'administration et du droit
administratif, le monument de style classique a laissé sa place au baroque (Braibant).

Quelques profonds qu'ils soient, ces changements n'affectent toutefois pas la problématique du
droit administratif : conférer à l'administration les moyens de ses fins, d'une part ; assurer la soumission
de l'administration au droit, d'autre part. Les thèmes de l'action et du contrôle constituent, aujourd'hui
comme hier, la trame de notre discipline.

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ANNEXE V

P. DELVOLVE : Le droit administratif, Dalloz, Connaissance du Droit (Extraits de l'introduction).

Le droit administratif n'a plus bonne réputation. Ou c'est peut-être seulement la juridiction
administrative à laquelle il est lié, et au premier chef le Conseil d'Etat, qui fait aujourd'hui l'objet de
reproches, voire d'un procès, atteignant ce droit lui-même.

Pendant longtemps considéré comme une sorte de miracle (P.Weil) ayant assujetti la puissance
publique au respect de la règle de droit, il est souvent perçu aujourd'hui, surtout par ceux qui le
 35

connaissent peu, comme une source de complication pour les administrés. Après avoir été porté au
pinacle, comme un modèle de développement progressif, voire progressiste, tenant compte à la fois de
l'intérêt général et des libertés des citoyens au service desquels l'administration se trouve également, il
est dénoncé comme attentatoire aux droits des particuliers, étranger aux besoins des entreprises,
ignorant des courants internationaux. Il a contre lui l'air du temps, voire le vent de l'histoire !

Du Conseil d'Etat, on n'attend plus les grands arrêts qui ont forgé le droit administratif. Trop
distant des administrations et des autres juridictions, il le serait aussi des administrés, alors même qu'ils
encombrent son rôle : sa justice, trop lente, serait vaine pour eux. On veut en détourner le cours au
profit des tribunaux judiciaires. Du sacre, on est passé au massacre (F. Burdeau).

Le droit administratif ne vaut pas un excès d'honneur. Il ne mérite pourtant pas l'indignité.

La seule justification de ce petit livre est d'essayer, en le présentant, d'en mesurer les vertus et
les limites.

Le droit administratif n'est pas né au hasard. On ne peut rien y comprendre si l'on ne remonte à
ses racines. Il est essentiellement lié à la formation de l'Etat en France, bien avant que la révolution ait
contribué à lui donner un nouvel essor. L'Ancien Régime connaissait un droit administratif (J.L. Mestre),
où les notions, voire les expressions de puissance publique et de service public tenaient déjà une place :
on en trouve des manifestations dans les institutions féodales, puis dans des corps tels ceux des villes et
des communautés, dans les conseils du roi et les intendants, dans les fonctions de police, y compris celle
de l'économie, dans les secours aux habitants, les travaux (routes, canaux), l'urbanisme, que facilitaient
les droits du roi sur le sol, dans l'interdiction aux Parlements de connaître des affaires concernant l'Etat,
son administration, son gouvernement (édit de Saint-Germain, 1641), dans le développement d'un
contentieux administratif confié à des juridictions spécialisées. La Révolution, si elle a tout renversé, a
commencé à tout reconstruire, en établissant de nouvelles structures administratives, en affirmant le
règne de la loi, en confirmant par des textes toujours en vigueur (loi des 16-24 août 1790, décret du 16
fructidor an III), la séparation des fonctions judiciaires et des fonctions administratives, l'interdiction
aux juges "de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, de citer
les administrateurs pour raison de leurs fonctions, de connaître des actes d'administration, de quelque
espèce qu'ils soient". Le Consulat et l'Empire, en instituant le Conseil d'Etat, les préfets, ont créé les
deux institutions capitales de l'administration française que les transformations qu'elle a connu n'ont pas
remis en cause. S'ils ont doté de codes la "société civile", ils n'ont pas donné à l'administration un texte
équivalent.

Il fallait pourtant juger l'administration : mais par quel juge ? selon quel droit ? A la première
question, le Conseil d'Etat a donné la solution (...) : il lui est revenu de trancher les litiges d'ordre
administratif. A la seconde question, le Tribunal des conflits a fourni la réponse dans l'arrêt Blanco* du
8 février 1873 : en considérant que la responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages
causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie
par les principes qui sont établis dans le code civil, pour les rapports de particulier à particulier,...
qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les
droits de l'Etat avec les droits privés, que dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité
administrative est seule compétente pour en connaître, il a fondé, au-delà du droit de la responsabilité
administrative, le droit administratif et la compétence de la juridiction administrative en général. Le
Conseil d'Etat a ainsi développé tout un corps de règles applicables à l'administration, en dehors et au-
delà des textes, au fur et à mesure d'espèces qui étaient des occasions (des prétextes ?) pour les établir -
le juge administratif tenant ainsi du législateur et de l'administrateur autant que du juge.

Aujourd'hui les textes ont "rattrapé" l'administration et sa juridiction. Ils s'additionnent dans
l'ordre interne (au niveau constitutionnel, législatif, réglementaire) et dans l'ordre international
(spécialement communautaire). La fonction du juge administratif serait désormais moins
jurisprudentielle que juridictionnelle (D. Linotte, S. Rials).
 36

Le droit administratif est en mutation (J. Chevalier).

Trois tentations en résultent.

La première est de nier la spécificité d'un droit administratif dont la source ne serait plus
aujourd'hui la jurisprudence administrative. L'importance des arrêts du Conseil d'Etat dans
l'élaboration du droit administratif a conduit à l'équation droit administratif = droit dégagé par le juge
administratif qui établit une règle, celle-ci ne relèverait plus du droit administratif.

C'est confondre les sources du droit et le contenu du droit. Le droit civil est déterminé par un
code adopté et modifié par le législateur : la source législative n'empêche que ce droit ait un objet et des
caractères propres qui en font une discipline juridique particulière. De la même manière, si la
jurisprudence administrative est moins qu'autrefois la source des règles applicables à l'administration,
l'origine constitutionnelle, internationale et notamment communautaire, législative, de solutions
nouvelles n'entraîne pas pour autant la disparition du droit administratif en tant que discipline ayant,
comme d'autres branches du droit, un objet et des caractères propres.

Une deuxième tentation est de ne plus laisser l'administration à "son" juge, mais de la soumettre
à n'importe quel juge, comme n'importe quel justiciable. Elle se nourrit de deux considérations. L'une est
que l'existence d'une juridiction administrative est un privilège pour l'administration, qu'elle conduit à
lui accorder des avantages injustifiés et, plus circonstanciellement, qu'elle est source de lenteur et de
complexité (L. Cohen-Tanugi). L'autre est que, le droit administratif émanant de moins en moins du juge
administratif, il n'y a plus de raison de maintenir une juridiction dont l’œuvre est désormais achevée :
les juridictions ordinaires sont aussi capables qu'une juridiction administrative d'appliquer un droit
administratif dont l'élaboration échappe désormais au juge. On retrouve ici un débat qui n'est pas
nouveau : tout au long du XIXe siècle, il a opposé tenants et adversaires de la juridiction administrative.

Il est vrai que l'existence d'une juridiction administrative en France tient à des raisons
historiques qui ont profondément marqué notre système juridictionnel autant que notre système
administratif et qui peuvent ne plus être suffisantes pour justifier cette existence. Il lui faut désormais une
assise logique. Elle ne peut se trouver que dans la liaison de la compétence et du fond : c'est parce qu'il
existe un droit administratif - et quelle que soit la source de celui-ci qu'une juridiction administrative
doit être instituée pour le mettre en œuvre.

C'est précisément une troisième tentation : l'existence même d'un droit administratif se trouve
mise en cause. Comme droit de privilège pour l'administration, il n'a plus de raison d'être ; comme droit
de protection des administrés, il peut être ramené au droit commun. Dans son ensemble, l'administration
devrait être soumise aux mêmes règles que l'ensemble des sujets de droit - comme les pays anglo-saxons
en montreraient l'exemple.

C'est oublier la particularité de sa situation, donc la nécessité de règles particulières pour elle.

Déjà l'adoption de textes qui lui sont propres souligne qu'elle ne relève pas du sort commun.
Plus profondément, qu'elle que soit l'origine des règles qui la régissent, elles s'adaptent à elle. Car, dans
son organisation et dans son activité, elle sort de l'ordinaire : intimement liée à l'Etat, elle en tient les
pouvoirs et les devoirs.

Les premiers lui donnent une puissance - la puissance publique - lui permettant d'imposer sa
volonté pour parvenir aux fins qu'elle doit poursuivre. Elle se caractérise par un pouvoir de comman-
dement, dont seules sont détentrices les autorités publiques, comportant l'édition de mesures obligeant
les destinataires (qu'elles leur interdisent une activité, leur en prescrivent une autre, leur soustraient un
bien, les contraignent à payer une somme) et éventuellement, en cas de résistance, le recours à la force
physique pour obtenir exécution.
 37

De tels pouvoirs, hors du commun, ne se justifient que par la poursuite d'un rôle qui l'est aussi,
et qui est d'assurer l'intérêt général par des activités répondant aux besoins de la population. Prises en
charge par les collectivités publiques dans des conditions spécifiques, elles constituent un service public.
L'expression a été développée, la notion systématisée, le régime précisé au point que le service public a
paru comme le seul fondement du droit administratif et l'unique critère de son champ d'application. Il a
subi quelques avatars suscitant le doute sur sa valeur et sa portée. Il n'en a pas moins survécu, avec la
puissance publique, comme l'une des données irréductibles du droit administratif.

On ne peut nier la part d'approximation que comportent l'un et l'autre : ni sur la puissance
publique ni sur le service public, on n'arrive à des définitions rigoureuses ; ils ne se distinguent pas
exactement mais plutôt s'interpénètrent ; il existe une puissance privée dont les manifestations peuvent
rejoindre celles de la puissance publique (J.C.Vénézia) ; l'intérêt général n'est pas le monopole de
l'administration et des personnes privées peuvent exercer des activités ressemblant à celles de service
public ; l'administration n'utilise pas toujours sa puissance et ne remplit pas toujours un service. Il y a
une part de mythe dans l'intérêt général, la puissance publique, le service public (J. Chevallier, D.
Loschak).

Mais les mythes conduisent les hommes, la puissance publique, le service public animent
l'administration. Quelles qu'en soient les incertitudes, ils sont irremplaçables. Même si, à certains
égards, l'administration peut être soumise au droit privé. Il subsiste nécessairement une part d'elle-
même qui relève d'un droit spécifique : c'est le droit administratif.

Les systèmes juridiques les plus réticents à son égard finissent par y venir : les pays anglo-
saxons en découvrent la nécessité, la Grande-Bretagne a désormais son arrêt Blanco (J. Bell). Ils n'en
sont pas au point d'avoir un ordre de juridiction propre aux litiges administratifs, mais ils ont constitué
des administratives tribunals.

SECTION II. L'APPROCHE SENEGALAISE DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif sénégalais trouve sa source matérielle dans le droit administratif français
qui présente les caractères d'une discipline scientifique, cohérente, ayant sa propre logique. Il est même
considéré comme "un des meilleurs produits d'exportation de la France" (Ch. DEBBASCH). Mais le
droit administratif français est devenu ce qu'il est après une période de 150 années de maturation.

Or, le droit administratif sénégalais existe depuis une trentaine d'années seulement. C'est un droit
en gestation (BOCKEL), en construction; son élaboration soulève de nombreux problèmes. Pour les
appréhender, il convient d'étudier l'émergence du droit administratif sénégalais avant d'aborder la
problématique de son élaboration et son évolution.

Paragraphe 1 : l'émergence du droit administratif sénégalais

La séparation des autorités administratives et judiciaires et les juridictions administratives ont

progressivement élaboré un droit adapté aux nécessités administratives mais respectant les droits des
particuliers. C'est ce droit qui a été introduit en Afrique et au Sénégal par le biais de la colonisation.

Il s'agit donc d'un droit d'inspiration (et de tradition) française qui a été reçu au Sénégal après
l'indépendance.

A. Un droit d'inspiration française :l'héritage colonial

Le droit administratif sénégalais est un droit d'inspiration et de tradition française soit

directement soit par le truchement de la législation coloniale.
 38

En effet, le droit colonial, élaboré pour être appliquée dans les possessions françaises d'outre-
mer ne doit pas être confondu avec le droit métropolitain même s'il subit son influence. Cela signifie que
les colonies n'étaient pas ipso facto soumises aux lois et règlements publiés en France. Elles avaient leur
législateur (le Président français) et leurs règles propres(législation coloniale). Parfois ces règles n'étaient
que le reflet lointain des règles métropolitaines expurgées des principes de la démocratie libérale en
vigueur dans la IIIe République française.

Cette législation a été appliquée au Sénégal dès le XIXe siècle et ce jusqu'en 196O.

* Ainsi, l'organisation administrative des colonies était particulière : l'appareil administratif était
régi pour une bonne part par des règles différentes de celles qui s'appliquaient sur le territoire français.
La colonie du Sénégal était divisée en cercles, subdivisions et cantons.

Cette organisation administrative a d'ailleurs évolué avec les différentes politiques coloniales.

Avec la politique de l'assujettissement, l'administration était une administration militaire, les

gouverneurs étaient des militaires : il y avait une centralisation des structures et une hiérarchie stricte. De
plus, les services publics étaient réservés aux colons.

La politique d'assimilation (mission civilisatrice) avait conduit à une certaine décentralisation.

Ainsi l'ordonnance du 7 novembre 184O avait institué le conseil général de la colonie qui deviendra par
la suite le Conseil colonial ; à partir 1872, des communes dites de plein exercice ont été créé (Saint-
Louis, Gorée, Rufisque, Dakar). En 1946, avec l'Union française, le Sénégal devient un Territoire
d'outre-mer et se voit appliquer la loi communale française de 1884.

Enfin avec la politique d'autonomie, les autorités adoptèrent en 1956 une loi-cadre prévoyant un
élargissement des compétences de la colonie et un approfondissement de la décentralisation.

* Dans le même ordre d'idées, le contentieux administratif fut organisé dans la colonie
sénégalaise de façon spéciale, relevant en première instance et pour une partie des litiges du Conseil du
contentieux administratif qui est présidé par un magistrat de l'ordre judiciaire et composé
d'administrateurs coloniaux. Sa compétence était limitée au plein contentieux. Le recours pour excès de
pouvoir relevant du Conseil d'Etat français.

Pour terminer, on peut dire que d'une manière générale, la législation coloniale, quoique
différente dans son contenu des règles applicables en France, trouvait son inspiration et puisait ses
références dans les valeurs et les techniques métropolitaines. Aussi, le droit métropolitain a-il même été
appliqué au Sénégal en tant que territoire d'outre-mer à partir de 1956 avec la loi-cadre.

La France a donc appliqué au Sénégal son régime administratif. Qu'est-il advenu de ce droit
administratif après l'indépendance ?

B. Le mimétisme juridique après l'indépendance

Après l'indépendance, le Sénégal n'a pas rompu avec le système administratif français. Il a plutôt
imité la législation, la réglementation, la jurisprudence et même la doctrine métropolitaine.

Les autorités sénégalaises ont cependant tenté d'adapter ce droit administratif à leur contexte
politique, économique et social. Le modèle administratif colonial donc fait partie de l'héritage pour le
Sénégal nouvellement indépendant.

Deux modalités ont présidé à la formation du droit administratif sénégalais : la reconduction du

modèle colonial et la réception du droit métropolitain.
 39

Qu'elles en sont les raisons ? Quelle est l'étendue et la portée de l'imitation du modèle ?

1°°) Les raisons de la reconduction du modèle français

Deux séries de raisons expliquent la reconduction du modèle administratif français.

Il y a d'abord des raisons d'ordre historique.

En effet, les responsables politiques et administratifs africains, formés à l'école coloniale étaient
plus familiers avec les institutions de la métropole. De plus, les conseillers techniques français ont
également contribué à l'adoption et à l'organisation de ce droit. C'est ainsi que le Sénégal a reconduit les
lois et règlements de l'époque coloniale dès lors qu'ils étaient compatibles avec sa nouvelle constitution.

Il y a ensuite des raisons d'ordre pratique

L'adoption et la réaménagement du modèle français permettrait à la fois d'éviter un vide

juridique et de réaliser une transition en douceur. Le Sénégal a hérité d'une administration centrale et
locale, de nombreuses entreprises publiques, d'un système juridictionnel etc. qui servaient pour toute
l'Afrique de l'ouest. Surtout, Il n'avait pas les moyens financiers, humains et matériels de mettre en place
de nouvelles structures.

2°°) La portée de l'imitation du modèle français

Le droit administratif adopté par le Sénégal a donc été construit à partir du modèle français mais
avec quelques spécificités ;

. La réception du droit français. Le droit sénégalais reprend les éléments de base du droit
administratif français, ses conceptions, ces théories et même ses techniques juridiques.

D'abord on note une reprise des concepts fondamentaux du droit administratif français. Les
constructions théoriques sont quasi identiques. Il en est ainsi de la notion de service public, de la notion
de personne publique, de la spécificité du droit administratif etc. (BOCKEL). De même on y retrouve les
théories fondamentales du droit français : théorie du contrat, de la responsabilité, de l'acte unilatéral, des
principes généraux du droit, du recours pour excès de pouvoir, de l'erreur manifeste d'appréciation etc.

Ensuite, les techniques et procédés juridiques sont également repris : acte individuel, règlement,
pouvoir hiérarchique, tutelle, recours contentieux, retrait des actes administratifs, annulation etc.

On est là en présence d'un macro-mimétisme en ce sens que c'est la philosophie libérale du droit
administratif et la culture juridique et administrative française qui sont plaquées sur la société
sénégalaise.

. L'adaptation du droit français. Pour tenir compte des spécificités de la société sénégalaise de
nombreuses adaptations et quelques innovations ont été apportées au droit français.

On peut citer d'abord l’adoption d’un Code des obligations de l'administration qui codifie la
jurisprudence française en matière de contrat et de responsabilité en y apportant certaines modifications
de détail (loi n° 65-51 du 19 juillet 1965). Le régime administratif au Sénégal se caractérise par l'exis-
tence de ce code.

Ensuite, en ce qui concerne la technique juridique, le Sénégal a recours plus fréquemment à la

codification.
 40

Puis, c'est là l'innovation majeure, le Sénégal, contrairement à la France ne connaît qu'un seul
ordre de juridiction. Les juridictions ont été unifiées en 196O(ordonnance n° 60-56 du 14 novembre
1960 fixant l'organisation judiciaire du Sénégal). C'est donc un système d'unité de juridiction c'est-à-dire
que ce sont les mêmes juges qui sont compétents aussi bien en matière administrative qu'en matière
judiciaire. En France, nous l'avons vu, il y a un système de dualité des juridictions où les juges
spécialisés appliquent en principe le droit administratif à l'administration.

Au Sénégal, il faut noter que pour préserver la spécificité du droit administratif, les règles de
procédures spéciales ont été aménagées. Ainsi le Sénégal a adopté le principe de l'unité de juridiction à
dualité du contentieux. Nous verrons que l’organisation juridictionnelle en matière administrative é subi
une évolution notable.

Enfin, signalons que l'organisation administrative est sensiblement différente de celle de la

France même si certains procédés ont été empruntés (tutelle, pouvoir hiérarchique, centralisation,
décentralisation etc.).

Contrairement à la France, les départements n'ont pas de personnalité morale, des structures
décentralisées ont été créées dans le monde rural (communautés rurales). De plus, depuis l'indépendance,
les autorités tentent de mettre en place une administration dite du développement.

Au total, on peut dire que du point de vue structurel, le droit administratif sénégalais reste très
important du fait de la description de l'organisation et du fonctionnement des structures administratives ;
il a vocation à asseoir l'autorité de l'Etat et à assurer l'unité et la cohésion de l'administration ; en
revanche, du point de vue relationnel, le droit administratif ne remplit pas encore la même fonction de
limitation des pouvoirs de l'administration qu'en France, mais des progrès notables ont été observés
aussi bien en ce qui concerne la réglementation qu’en ce qui concerne la jurisprudence.

Disons pour terminer que si le droit français est imité, son application révèle quelques nuances
en droit sénégalais. Ce droit se détache progressivement de ses bases françaises. Il existe une tendance
volontaire ou non à adapter le droit administratif français au contexte Sénégal. Ce qui pose la
problématique de la construction et des caractères du droit administratif sénégalais.

Paragraphe 2 : La problématique de la construction du droit administratif sénégalais

La doctrine a dégagé les traits caractéristiques du droit administratif sénégalais. C'est un droit
"en construction", dont l'équilibre n'est pas encore établi, dont les sources matérielles sont françaises et
dont l'autonomie tend à s'affaiblir. C'est aussi un droit inégalitaire (BOCKEL), jeune et engagé (B.
KANTE).

Les difficultés de la construction du droit administratif sénégalais tiennent dans une large mesure
à l'imitation du droit français. Elles sont liées d'une part à l'environnement politique, économique et
social, d'autre part aux sources (modes d'élaboration) du droit administratif et enfin à l'autonomie, à la
spécificité des règles du droit administratif sénégalais.

A. Les contraintes liées à l'environnement

Ces contraintes liées à la différence de contexte entre la France et le Sénégal, constituent des
obstacles à l'élaboration et au développement rapide et exhaustif d'un droit administratif sénégalais. En
effet, l'administration sénégalaise, objet du droit administratif, est plongée dans un environnement
économique, socioculturel et politico-institutionnel particulier. Ce qui a des répercussions sur les carac-
téristiques de l'administration et de son droit.

1°°) L'environnement économique

 41

En France, le droit administratif s'est développé dans le contexte du capitalisme libéral "La France
au XIXe siècle, aux prises avec les problèmes d'une seconde révolution industrielle a donc hérité d'un
droit administratif orienté vers la défense de l'individu face à l'Etat" (P. LEGENDRE).

Le contexte sénégalais est totalement différent. En effet, sur le plan économique, le Sénégal est
un pays sous-développé. Son économie est désarticulée et dominée. Désarticulée car il existe une dualité
des secteurs : un secteur rural traditionnel concentrant 9O % environ de la population et un secteur
moderne et urbain. Dominée car le Sénégal subit les effets de la néo-colonisation, son économie est
contrôlée par l'extérieur, sa politique économique est influencée par les bailleurs de fonds. Ce qui
d'ailleurs entraîne un autre caractère : l'extraversion.

Au moment de l'indépendance, du fait de la faiblesse de l'initiative privée nationale, l'Etat, par la

force des choses, est devenu le moteur du développement. Il était omniprésent, il intervenait dans tous les
secteurs de la vie nationale ; il était le plus grand employeur du pays.

2°°) L'environnement socioculturel

Il est différent de celui de la France caractérisé à la fois par l'individualisme et le sens de l'Etat.
Au Sénégal, le contexte est caractérisé par la coexistence de structures sociales traditionnelles et de
structures sociales modernes. Le régime administratif qui fait appel à des méthodes et à des techniques
empruntées au modèle juridique et étatique caractérisé par des relations sociales de type moderne entre
en conflit avec un modèle fondé sur une autre forme de rationalité.

Plus précisément l'intensité des relations interpersonnelles (famille, clan amis, clients, etc.)
l'existence de structures sociales traditionnelles (castes, ethnie, communautés religieuses, etc.) ont des
conséquences sur le système administratif sur l'organisation de l'Etat. Elles pèsent sur l'exercice de
certaines fonctions comme le pouvoir hiérarchique, le pouvoir de sanction, la fonction de contrôle etc.
Par conséquent, un double constat s'impose : d'une part une faible emprise de la bureaucratie qui se
heurte à la résistance ou à la concurrence des pouvoirs dits traditionnels et d'autre part le développement
de relations de clientélisme et de patronage dans les organisations politiques et bureaucratiques.

D'une manière générale, "l'administration est perçue, depuis l'époque coloniale comme une
abstraction diffusant des flux extérieurs au milieu local" (J.C. GAUTRON).

Dans ces conditions le droit administratif aura du mal à avoir un ancrage dans la société. La
faiblesse quantitative du contentieux administratif du fait que les populations saisissent rarement le juge
en est une illustration.

Au total, les solidarités ethniques, religieuses, familiales, et politiques influencent fortement et le

fonctionnement de l'administration et le contenu et l'application des règles du droit administratif.

3°°) L'environnement politique et institutionnel

Le droit administratif français s'est développé dans le cadre politique de la démocratie libérale et
s'est appliqué à un certain Etat.

Au Sénégal, le contexte est différent aussi bien d'un point de vue politique que d'un point de vue
institutionnel.

. D'un point de vue politique, l'environnement est caractérisé : par la mise en place en 1963 d'un
régime présidentiel, la concentration politique au niveau du Président de la République. Ce dernier est la
source de tous les pouvoirs dans l'Etat.
 42

Il est caractérisé aussi par l'existence d'un parti dominant au pouvoir depuis l'indépendance c'est-
à-dire depuis plus de 36 ans. Ce parti pèse sur tous les rouages de l'appareil d'Etat et donc sur l'adminis-
tration. On est en présence d'un parti-Etat ou d'un parti-adminstration. La conséquence de ceci est la forte
politisation de l'administration.

. D'un point de vue institutionnel, c'est l'Etat sénégalais lui-même qui est problématique car il
baigne au confluent de deux mondes : celui de la tradition et celui de la modernité. Certes il s'agit d'un
Etat unitaire, avec la séparation des pouvoirs, la distinction des fonctions et la dualité des droits, mais ces
caractéristiques sont largement formels. En effet ce sont d'autres caractères qui sont déterminants :
d'abord le sous-développement économique et politique (décalage entre les mentalités et les institutions
importées, insuffisance de l'institutionnalisation du pouvoir, patrimonialisation, concentration des pou-
voirs). Ensuite, la crise d'efficacité et de légitimité (crise de croissance, incapacité d'assurer le
développement économique, etc.).

4°°) Conséquences sur l'administration et le droit administratif

Il y a un rapport nécessaire entre le système juridique d'un pays au contexte et aux réalités qui lui
sont propres. "C'est dans les entrailles même de la société que le droit s'élabore" (E. DURKHEIM).

Les règles de droit comme les institutions n'ont de signification et de chance de se perpétuer
qu'en s'adaptant à ce contexte, à ces réalités.

Ces affirmations ne s'appliquent qu'imparfaitement à la situation du Sénégal pour des raisons

historiques. Pas plus que le système juridique qui le régit, l'administration sénégalaise n'est effectivement
le résultat de l'évolution culturelle économique et sociale du pays.

En effet, l’administration semble inadaptée à son environnement socioculturel, économique et

politique. Certes ce sont les mêmes découpages, les mêmes appareils, les mêmes procédures qui sont
utilisés mais ils sont installés sur une société et sur une économie dont l'évolution a été différente du pays
d'origine du modèle. Ils apparaissent ainsi sans relation avec l'histoire, la sociologie, les habitudes et si
l'on peut dire, les aspirations du pays. De surcroît, comment attendre d'une administration "à
l'Européenne" faite pour gérer une économie industrialisée, qu'elle puisse développer de vastes zones
rurales ?

Dans ces conditions, l'administration ne peut être neutre dans un pays sous-développé dont le
régime se caractérise par la prépondérance de l'exécutif. Les caractères de l'administration publique
française (objectivité des normes, prévalence absolue des rôles sociaux sur les personnes, rationalité de la
décision, absence d'entraves à l'exercice par l'administration de sa fonction d'exécution des politiques
gouvernementales) ne se retrouvent pas au Sénégal (politisation, personnalisation des rapports etc.). Il en
est de même des missions (qui sont plus importantes au Sénégal qu'en France) et des moyens. Ainsi
l'administration sénégalaise plus que l'administration française bénéficient de privilèges tirés du droit
administratif du fait de sa mission. Ainsi par exemple, certaines lois accordent des pouvoirs exorbitants à
l'administration ; de même les juges peuvent poser des conditions sévères à l'annulation des actes
administratifs ou à l'engagement de la responsabilité de l'administration.

Par ailleurs, il existe des relations dialectiques entre le système administratif et les structures
économiques. Ces dernières agissent sur le premier. Le problème est de savoir comment l'administration
avec de faibles moyens peut agir sur les structures économiques.

C'est le problème du développement économique qui est posé. Il est considéré comme étant la
mission première de l'Etat, donc de l'administration. Les autorités sénégalaises n'ont pas caché leur
intention de mettre en place une administration du développement. Le droit administratif, dans ces
conditions, ne peut être un droit neutre : il est au service de cet objectif, il devient un droit engagé au
service de l'Etat puisque c'est ce dernier qui est responsable du développement économique et social.
 43

C'est pourquoi d'ailleurs, on parle de droit administratif du développement (droit qui permettra de
mettre en place les techniques devant assurer le développement).

Enfin, sociologiquement, l’administration évolue dans une société où les mentalités sont encore
traditionnelles. Ainsi, à l'inverse du droit administratif français, dont la première fonction historique était
la défense des droits des particuliers, le droit administratif sénégalais a pour mission essentielle d'assurer
l'efficacité de l'administration, de répondre aux nécessités de l'action administrative et finalement de
participer à la satisfaction d'un intérêt général.

La particularité de la réception du droit administratif français explique la particularité du

système des sources du droit administratif sénégalais.

B. Le problème des sources du droit administratif sénégalais

Si la jurisprudence est la source principale du droit français, on ne peut en dire autant pour le
droit sénégalais.

Au Sénégal, il y a ce que certains auteurs appellent une "inversion des sources" c'est-à-dire que
le droit écrit a la primauté sur la jurisprudence. Celle-ci ne joue qu'un rôle subsidiaire.(DEBENE)

1°) Le rôle subsidiaire de la jurisprudence

La jurisprudence joue un rôle assez faible dans l'élaboration du droit administratif sénégalais.
Ceci aussi bien d'un point de vue quantitatif que d'un point de vue qualitatif.

D'un point de vue quantitatif, on constate que le nombre de décisions rendues par an est
relativement peu important. En effet le juge est peu saisi. Il a donc peu d'occasion de se prononcer. Et
même dans les cas où il est saisi, il rejette de nombreuses requêtes pour non-respect des conditions
d'introduction des recours.

D'un point de vue qualitatif, le juge n'a pas joué un rôle aussi créateur que son homologue
français. Dans la plupart des cas, soit il reprend les règles dégagées par le juge français, soit il applique
purement et simplement le droit écrit.

Tout ceci tend à limiter le développement du droit administratif. La faiblesse du contentieux

administratif est un signe révélateur de l'équilibre encore fragile du droit administratif sénégalais car
"c'est le juge, en effet, qui interprète, comble les lacunes, donne un contenu aux procédures et aux règles,
c'est à son niveau que le droit se forge dans les profondeurs et spécialement le droit administratif"
(BOCKEL).

2°°) La primauté du droit écrit

Cette primauté se manifeste aussi bien au plan quantitatif qu'au plan qualitatif. Voyons-en les
causes et les formes.

a) Les causes

Qu'est ce qui explique cette primauté ? Du fait de l'inadaptation des textes d'origine coloniale, les
gouvernants ont d'abord nationalisé puis rationalisé les sources du droit.

. La nationalisation des sources signifie que les autorités ont pris en considération les réalités
nationales lors de la réception des textes de la période coloniale. Exemple : les lois portant réforme
domaniale et foncière.
 44

. La rationalisation des sources signifie que devant une pluralité de textes, les autorités ont tenu
par la loi ou le règlement à simplifier, classer ou élaguer les textes. Cette rationalisation peut aussi
concerner la jurisprudence. Exemple : le législateur sénégalais a repris en les simplifiant et en les
adaptant les grandes lignes de la jurisprudence française en matière de responsabilité, de contrat, de
retrait des actes administratifs, de police des réunions etc.

Il faut ajouter que cette rationalisation concerne aussi l'action administrative : des textes
encadrent l'action des services publics et les actions privées dans un but d'intérêt général.

b) les formes

Quelles sont les formes de l'ascension du droit écrit ?

Il y a deux types de formes :

. Des formes ponctuelles

Il s'agit de lois et règlements qui viennent régir une situation donnée de l'activité administrative.
Exemple: loi du 6 février 197O fixant les règles d'applicabilité des lois, des actes administratifs à
caractère réglementaire et des actes administratifs à caractère individuel (JO 31 mars 197O modifié et la
loi n° 71O7 du 21 janvier 1971).

. Des formes systématiques

L'administration ou le législateur vont tenter d'englober dans un texte un domaine de

l'administration. Cela se fait sous la forme d'une systématisation : c'est la codification.

On peut citer le code des collectivités locales, le code du domaine de l'Etat, le Code des
obligations de l'administration, le Code de l'urbanisme, le Code de l'eau, le code de l'environnement etc.

La codification présente des avantages pour le juge non spécialisé qui trouve dans un texte les
solutions aux questions qui lui sont posées, pour l’administration pour qui la référence à un code lui
donnerait plus de sécurité et pour les administrés qui pourront connaître avec plus ou moins de précision
les règles que l’administration veut lui appliquer.

Signalons que cette codification concerne toutes les branches du droit. En droit privé on peut
citer le Code de la famille, le Code des Obligations Civiles et Commerciales, le Code Pénal, le Code de
procédure civile etc.

N.B. : Le droit écrit se caractérise par une certitude plus grande que la jurisprudence mais il a un
inconvénient : la rigidité.

C. Le problème de l'autonomie du droit administratif sénégalais

Comme nous l'avons déjà dit, un droit est considéré autonome lorsqu'il est formé d'un corps de
règles propres ayant leur cohérence particulière et se suffisant à elles-mêmes. (A. BOCKEL)

Dès l'indépendance, la question de l'autonomie du droit administratif sénégalais s'est posée aussi
bien par rapport au droit administratif français que par rapport au droit privé.

Par essence un droit administratif autonome est distinct du droit commun (droit privé).

Au Sénégal, cette autonomie est en principe acquise. Elle date de l'époque coloniale. En effet
dans la plupart des cas, l'administration et ses activités sont soumises à des règles spécifiques distinctes
 45

de celles qui régissent les personnes et les activités privées (cf. le code des obligations de
l’administration).

Ce principe d'autonomie existe dans un contexte particulier. Pour comprendre ce contexte il faut
rappeler la situation qui prévaut en France. Dans ce pays, l'autonomie est liée d'une part à la séparation
des autorités administratives et judiciaires et d'autre part à la séparation de la juridiction administrative et
de l'administration active.

Au Sénégal, cette double séparation n'existe pas. Depuis la période coloniale, il n'y a pas de
juridiction administrative qui soit organiquement distincte de la juridiction judiciaire et de l'administra-
tive active.

Certains auteurs estiment que l'autonomie du droit administratif dépend essentiellement du type
d'organisation choisi par les autorités. Pour eux, seule la dualité des juridictions est capable de dégager
de véritables règles de droit administratif. Cependant d'autres auteurs estiment que l'unité de juridiction
n'est pas un obstacle rédhibitoire.

Au Sénégal, on a choisi l'unité de juridiction à dualité de contentieux. Ce choix a amené la

doctrine à constater que si l'autonomie du droit administratif n'a pas disparue, elle tend néanmoins à
s'affaiblir et elle est même menacée car le juge sénégalais, dans son rôle normatif est parfois handicapé
pour connaître des litiges administratifs du fait de sa formation essentiellement de droit privé et donc de
sa non-spécialisation ; Il est donc mal armé pour élaborer un corps de règles spécifiques ; Il se tourne
fréquemment vers la jurisprudence française pour résoudre les litiges qui lui ont soumis. Le juge
sénégalais est resté très fidèle au droit français.

Par ailleurs, le juge tend à appliquer de plus en plus le droit privé aux activités de
l'administration notamment en matière de responsabilité administrative (cf. responsabilité du fait des
dommages causés par les véhicules de l'administration, responsabilité du fait des dommages causés par
les membres de l'enseignement public).

Autrement dit, les solutions sénégalaises en matière de contentieux administratif ne sont pas
aussi différentes des solutions de droit privé qu'elles le seraient en France.

Ainsi bien qu'ayant adopté le principe de l'autonomie du droit administratif, le Sénégal tend à
développer un droit dont le contenu diffère de celui du droit français et se rapproche du droit privé.

Au total, le droit français et le droit privé limitent l'autonomie du droit administratif sénégalais.

Paragraphe 3. : Evolution et problèmes nouveaux

Depuis une vingtaine d'année, l'Etat et l'administration ont connu des changements importants du
fait de la transformation de l'environnement économique (économie de marché) et politique
(approfondissement de la démocratie et de l'Etat de droit). Ces changements concernent l'Etat lui-
même(désengagement et modernisation), la justice et l'administration(décentralisation régionale).

A. Les transformations de l'Etat

Devant la crise économique persistante et sous la contrainte des bailleurs de fonds

internationaux, les autorités adoptèrent la politique du "moins d'Etat"(désengagement) et du "mieux
d'Etat"(modernisation).

1°) Le désengagement de l'Etat

 46

Au début de l'indépendance, du fait de la faiblesse des forces sociales susceptibles de

promouvoir le développement économique, l'Etat fut amené à prendre en charge cette tâche.

A la fin des années 197O et au début des années 198O, on s'accorde généralement à dire de
l'excès d'Etat a constitué l'un des freins majeurs du développement de l'économie. Ce discours s'articule
autour de la crise d'efficacité de l'interventionnisme étatique.

Les autorités réagirent en prônant le retrait de l'Etat du secteur productif. Cette nouvelle
orientation consiste en une remise en cause de l'intervention de l'Etat dans l'économie.

En effet, depuis une dizaine d'années, on note une évolution profonde, une mutation importante
d'une part de l'Etat et de l'administration et d'autre part des rapports entre l'administration et les
administrés au Sénégal.

Du fait de la crise économique et du poids de la dette, les autorités ont adopté des programmes
d'ajustement structurel qui avaient un volet relatif au désengagement de l'Etat de l'économie. Cela est
traduit par la formule du "moins d'Etat". Ce désengagement de l'Etat entre dans le cadre d'une politique
de libéralisation de l'économie donc de réduction du rôle de l'administration : celle-ci va davantage
s'occuper d'encadrer la vie économique que d'y participer en tant qu'acteur. C'est le retour à l'Etat arbitre.

Le désengagement consiste à réduire la part du secteur public et parapublic dans l'économie

nationale par le retrait de l'Etat des secteurs dans lesquels il intervenait. En ce sens, il est synonyme de
désétatisation. Il peut être matériel (retrait d'un secteur d'activité) ou organique (retrait d'une entreprise).

Le désengagement de l'Etat s'est traduit principalement par la libéralisation de l'économie et par

la privatisation d'entreprises du secteur parapublic. La libéralisation de l'économie se manifeste par la
déréglementation, la promotion du secteur privé, la fin des monopoles et le règne de la concurrence. Un
cadre juridique du marché a ainsi été instauré avec, entre autres, la loi n° 94-63 du 22 août 1994 sur les
prix, la concurrence et le contentieux économique et la loi n° 94-69 du 22 août 1994 fixant le régime
d'exercice des activités économiques. Quant à la privatisation, elle est prévue par loi n° 87-23 du 18 août
1987. Au départ seules les entreprises du secteur concurrentiel étaient concernées(sociétés d'économie
mixte) mais actuellement les entreprises gérant un service public peuvent être retenues en vue d'une
privatisation( SONEES, SONATEL etc.;).

La question qui se pose est de savoir si ce désengagement ne va pas conduire à réduire

davantage le champ d'application du droit administratif et à étendre celui du droit privé. On peut le
craindre dans la mesure où la gestion publique et le service public voient leur champ se rétrécir. La part
du droit public pourrait se réduire alors que celle du droit privé pourrait s'accroître.

2°) La modernisation de l'Etat

Ce thème de la modernisation est apparu en 199O. Devant les carences de l'administration

sénégalaise qui ont noms : lourdeur de la hiérarchie et lenteur des procédures ; manque de motivation et
de rendement du personnel ; défaut de communication avec les usagers, les autorités ont décidé d'adapter
l'administration au monde actuel en la rendant plus performante, plus efficace.

Il s'agit essentiellement de moderniser les relations avec les usagers (enquêtes auprès des
usagers des services publics, création d'un Médiateur de la République etc.), les relations avec les
personnels (gestion participative) et les procédures (simplification).

L'introduction des techniques managériales dans l'administration ne peut pas ne pas avoir de
répercussions sur le fonctionnement de l'administration et sur le droit administratif. La recherche de
l'efficacité semble contradictoire avec la recherche de la stabilité et de la sécurité juridique. L'adminis-
tration est encore dominée par le raisonnement juridique et par tout un ensemble de privilèges que lui
 47

accorde le droit administratif et qui l'éloigne de l'économie du marché. Or les techniques du management
sont des techniques utilisées dans les entreprises privées et orientées vers l'efficacité. Ce qui peut
accroître l'application de règles du droit commun. La rationalité managériale semble prendre le pas sur la
rationalité administrative.

Ainsi, la modernisation de l'Etat risque de conduire à une réduction de la part du droit

administratif.

3°) La diversification des structures administratives

Cette diversification se manifeste au niveau central, d’abord par la création d’administration de mission.

Récemment, de nombreux organismes appelés agences ont été créés pour s’occuper d’un aspect
particulier de l’action administrative. On peut citer l’Agence pour la Promotion des Investissements et
des Grands Travaux (APIX), l’Agence de Régulation des Marchés (ARM), l’Agence d’Aménagement et
de Promotion des Sites Industriels (APROSI), l’Agence de Développement et d’Encadrement des Petites
et Moyennes Entreprises (ADEPME), l’Agence Sénégalaise d’Electrification Rurale (CASER), Agence
sénégalaise pour l’innovation technologique, etc.

Il s’agit de structures autonomes, mais rattachées à un Ministère.

La diversification se manifeste également par la multiplication des Autorités Administratives

indépendances chargées de la régulation d’un secteur sensible de la Société. On peut citer le médiateur
de la République, le Haut-Conseil de l’Audiovisuel (HCA), l’Observatoire Nationale des Elections
(ONEL), la Commission de Régulation de l’Electricité etc

Il faut ajouter à cela, la création de nouvelles catégories d’établissements publics comme les
établissements publics de santé ou les établissements publics à caractère scientifique et technologique.

B. La réforme de la justice

En 1992, la justice a subi une réforme profonde. La Cour suprême, après plus de trente ans
d'existence a été supprimée et remplacée par trois juridictions suprêmes : un conseil constitutionnel, une
cour de cassation et un conseil d'Etat. Cette réforme a été engagée dans le souci "d'accélérer le nécessaire
renouveau du service public de la justice et la consolidation de l'Etat de droit". Elle doit permettre de
mieux garantir l'exercice effectif des droits et libertés inscrits dans la constitution, de renforcer le
contrôle des juges sur l'administration et l'indépendance de la justice. La réforme s'explique aussi par un
souci de spécialisation et d'efficacité. Ainsi, le conseil constitutionnel est chargé de veiller au respect de
la constitution, la cour de cassation de réguler l'activité des cours et tribunaux, d'assurer l'égalité de tous
devant le droit et de garantir la sécurité de l'activité économique et le conseil d'Etat de contrôler et
conseiller l'administration. La création d'une juridiction spécialisée en droit administratif a des incidences
sur le droit administratif et sur le système juridictionnel sénégalais. Il reste à savoir si le conseil d'Etat
saura adapter sa jurisprudence aux nouvelles réalités économiques et sociales.

C. La régionalisation

Il s'agit d'une réforme importante intervenue en 1996 qui érige les régions en collectivités
locales et qui accorde de nouvelles libertés aux communes et aux communes rurales. Il s'agit là de la
troisième phase de la politique de décentralisation. La première phase(de 1960 à 1972) qui ne concernait
que les communes est caractérisée par la poursuite du mouvement de communalisation amorcée pendant
la période coloniale et surtout par l'adoption en 1966 du code d'administration communale qui harmonise
le régime des communes au Sénégal. La deuxième phase(1972-1996) est caractérisée par l'amorce de la
décentralisation en milieu rural avec la création en 1972 des communautés rurales et aussi une certaine
amélioration du régime des communes.
 48

Avec l'adoption du code des collectivités locales, et la décentralisation régionale, le visage de

l'Etat va changer profondément. Il est attendu de ces changements une meilleure efficacité dans
l'administration du pays, une prise en charge par les collectivités locales de leur développement
économique et enfin la promotion de la démocratie locale. Cette réforme, qui s'inspire très fortement de
l'expérience française, accroîtra à sûrement la part du droit administratif du fait de la création de
nouvelles personnes publiques et de nouveaux services publics locaux.

D. Communautarisation

N.B. : Avec le développement de l'intégration économique en Afrique, un droit communautaire africain

est en voie de formation. Le Sénégal est membre de la Communauté Economique Africaine (C.E.A.) de
l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A.), de la Communauté Economique Des
Etats de l'Afrique de l'Ouest (C.E.D.E.A.O.) et de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du
Droit des Affaires (O.H.A.D.A.). Les traités créant ces organisations reposent sur la supranationalité et
prévoient l'application directe et immédiate des actes de leurs organes délibérants sur le territoire des
Etats membres. Ainsi, le droit administratif national risque d'être concurrencé par le droit communautaire
à l'instar de l'Europe.

Pour aller plus loin : voir

Demba SY : L’évolution du droit administratif sénégalais EDJA n°67, octobre-novembre-décembre
2005, p.39.

ANNEXE

BOCKEL : Recherche d'un droit administratif en Afrique francophone,

Ethiopiques n° 16 oct. 1978 p. 65 et s.

A partir du Droit administratif français, appliqué dans ses grandes lignes dans les possessions
françaises d'outre-mer, les Etats indépendants concernés vont construire progressivement un système
propre, profondément influencé par le modèle ; de ce fait, un certain nombre de problèmes en découlent.

Section 1 : Avant l'indépendance, l'application d'un droit administratif commun.

$ 1. L’administration, institution de droit "moderne".

 49

De façon extrêmement schématique, l'on peut présenter la situation juridique des Territoires
d'outre-mer comme étant essentiellement dualiste. Deux systèmes juridiques coexistent : le premier, régi
par des règles de droit "moderne d'origine métropolitaine surtout, comprend les institutions et les
relations entre ressortissants de la métropole aux assimilés ; le second, en revanche, est soumis aux
règles du droit "traditionnel", de source locale, qui gouvernent le statut et les relations des groupes
sociaux, majoritaires, qui demeurent pour l'essentiel en dehors du commerce juridique organisé dans le
cadre du premier système.

Si les relations de droit privé sont régies respectivement par chacun des systèmes juridiques,
l'administration, en revanche, appartient totalement au premier. Le colonisateur, et surtout le colonisa-
teur français, a en effet imposé sa propre conception de l'organisation, à quelques exceptions près, les
relations de l'appareil et la base s'effectuant par des relais empruntés plus ou moins largement aux
structures traditionnelles (chefs de villages, de quartier, de canton) ; la conception dominante de
l'organisation administrative évolua certes, influencée par les politiques successives allant de
l'assujettissement à l'assimilation puis à l'autonomie, mais toujours, dans son inspiration principale, elle
puisa ses références dans les valeurs et les techniques métropolitaines.

$ 2. Le droit de l'administration, d'origine métropolitaine

L'appareil administratif était, pour une bonne part régi par des règles propres, différentes de
celles applicables sur le territoire métropolitain, bien que progressivement s'appliquassent ces dernières
; le contentieux administratif, par exemple, était organisé d'une façon particulière, relevant en première
instance et pour une part, des conseils du contentieux administratif implantés outre-mer. Des régimes
particuliers s'appliquaient ainsi à tel ou tel aspect de l'action administrative, dont l'étude importe peu
ici. Mais les principes dominant cette action, c'est à dire tout le fond du droit administratif, comportant
les règles générales et les concepts reliant ces règles entre elles dans une construction générale, étaient
d'origine métropolitaine. Plus exactement, c'était un régime administratif commun qui prévalait quel-
ques arrêts rendus à propos de litiges nés en Afrique noire ont contribué à l'évolution de ce droit
commun.

Ainsi, pour s'en tenir aux plus célèbres, l'arrêt dit du Bac d'Eloka, qui introduisit la notion
fondamentale du service public à caractère industriel et commercial, tranchait le problème de
compétence relatif à un accident survenu lors du trajet d'un bac franchissant une lagune de Côte d'Ivoire
; de même, la décision de Robert Lafregeyre, rendue à propos d'un litige opposant à la colonie de
Madagascar un chef de service des chemins de fer, contribua à fixer le régime juridique de cette notion
l'arrêt Etablissement VEZIA amorçait, à propos des sociétés indigènes de prévoyance, la jurisprudence
novatrice relative aux organismes privés chargées de la gestion d'un service public, et l'arrêt Houphouët
Boigny contribuait à l'édification de la théorie de la police administrative, la décision Syndicat général
des Ingénieurs Conseils constituait un apport important à la théorie des principes généraux du droit.
Ainsi, indépendamment des régimes particuliers propres, toutes les grandes constructions du droit
administratif étaient identiques dans l'ensemble français.

L'on peut certes penser que la signification pratique et l'impact effectif de ce droit varient
considérablement selon que les rapports juridiques se situaient en France et outre-mer ; les traits
caractéristiques du droit administratif français, esquissés plus haut, ne pouvaient concerner, outre-mer,
que les couches de statut "moderne", l'essentiel de la population coloniale, dans une position passive ou
de sujétion. C'est là un autre problème dont l'examen ne peut être effectué ici, et qui d'ailleurs se pose
encore largement dans les mêmes termes à l'époque actuelle.

Section 2 : L'autonomie et l'indépendance : l'influence du modèle français

La communauté déjà, puis évidemment l'indépendance entraînaient l'autonomie législative des

anciens territoires d'outre-mer, désormais souverains dans l'élaboration et la construction de leurs
systèmes juridiques. Pourtant, pour éviter toute solution de continuité et le vide juridique, le principe de
 50

continuité a été adopté ; l'article 93 de l'actuelle constitution sénégalaise, dont le texte est identique
depuis 1959, l'affirme :

"les lois et règlements actuellement en vigueur, lorsqu'ils ne sont pas contraires à la présente
constitution, resteront en vigueur tant qu'ils n'auront pas été modifiés ou abrogés".

L'évolution postérieure ne se traduit pas par une rupture plus profonde, en droit public du
moins. Si en effet les réformes progressivement adoptées en droit privé témoignent d'un réel et naturel
souci de recherche de solutions adaptées à un contexte et à des valeurs propres, bien qu'influencées par
le droit français toujours, a tort ou a raison inconsciemment considéré comme un modèle de progrès
social, l'évolution du droit public reste profondément marquée par l'influence du droit français ; MM.
Gautron et Rougevin-Baville (droit public du Sénégal, introduction), tout en soulignant les éléments
d'originalité, estiment que "l'accès des pays d'Afrique noire francophone la souveraineté internationale a
amené une..."francisation accrue de règles juridiques" (p.8), il convient de mettre successivement en
relief les raisons de cette influence, ses principales manifestations concrètes et son contenu.

$ 1. Les raisons de l'influence du modèle français

Certaines d'entre elles sont générales et expliquent l'influence du droit français sur les différents
systèmes juridiques des pays anciennement soumis à la domination française ; elles sont connues, il
suffit de les résumer. Ainsi, le facteur historique est important ; l'application d'un système juridique
français, avant l'indépendance, pousse évidemment à son maintien, au moins à titre provisoire. C'est la
solution la plus facile, qui entraîne le moins de bouleversements, et qui s'impose naturellement partout,
sauf lorsqu'existent des raisons impérieuses poussant à la rupture de la continuité. A cela, s'ajoute un
phénomène humain, souvent mis en relief : le phénomène de mimétisme. La plupart des spécialistes
africains, à qui incombent la mise en place des nouvelles institutions juridiques, ont été formés à "l'école
française" ou ont pratiqué les solutions françaises, qu'ils connaissent parfaitement et auxquelles très
souvent ils adhèrent ; les conseillers techniques, mis à la disposition des nouveaux Etats par le
gouvernement français, dont le rôle fut important pendant cette période transitoire, ont contribué à cette
influence. Enfin, pendant longtemps, les solutions occidentales ont représenté, pour la plupart des Etats
nouveaux, un modèle dont on tendait à se reprocher.

D'autres raisons sont particulières au droit administratif, et tiennent aux caractéristiques du

modèle français... La construction française était fort séduisante, et de plus paraît adaptée aux problè-
mes auxquels étaient affrontés les jeunes Etats : mettre en place une administration puissante, efficace et
rationnelle ; le droit administratif français paraît, de ce point de vue, offrir toutes les garanties, il met à
la disposition des pouvoirs publics des techniques d'action éprouvées, une autorité indiscutable, tout en
comportant des contrepoids permettant de satisfaire l'esprit.

$ 2. Les manifestations concrètes de cette influence

Il n'est pas possible ici de dresser le bilan de l'influence du modèle français et de ses limites. Il
suffit de prendre conscience à travers quelques exemples concrets, (tirés du droit positif sénégalais), de
la façon dont se fait sentir, pratiquement, cette influence, afin de pouvoir ensuite, en imposer la portée.

1. L'examen des textes constitutionnels, qui expriment les grandes options de la construction,
permet de remarquer que celles-ci sont proches des options françaises ; la primauté du droit est
affirmée, les libertés publiques reconnues aux individus sont souvent présentées comme des droits que
ces derniers peuvent opposer à l'Etat, et surtout (par ex. l'art 82 de la constitution. sénégalaise),
l'administration est soumise à un contrôle juridictionnel portant sur la légalité de ses actes.

2. Les textes législatifs et réglementaires sont plus riches d'enseignement. Rappelons que de
nombreux textes applicables avant l'indépendance sont toujours en vigueur, en vertu de l'art. 93 précité
de la Constitution ; et ils sont parfois d'importance : ainsi la liberté de presse est toujours régie, au
 51

Sénégal, par la vieille loi française de 1881, comme l'a rappelé la Cour suprême. L'examen de quelques
grandes réformes législatives permettait de souligner les modalités de l'influence persistante, et ses
limites : de nombreux textes adoptés depuis l'indépendance sont très nettement inspirés des textes
français correspondants. Mais on prendra à dessein deux exemples où le législateur sénégalais a innové
:

La récente réforme de l'administration territoriale (1972) est le résultat d'un intense travail
d'étude et de réflexion, et introduit un certain nombre d'innovations : pourtant, le préfet ressemble
beaucoup dans son style, la conception fondamentale de son rôle (représentant de l'Etat et délégué de
chaque ministre) et de ses pouvoirs à son collègue français, sur le modèle duquel on a bâti l'institution
du gouverneur et du sous-préfet ; certes, dans les modalités, les attributions différent, et surtout le
département n'est pas une collectivité locale. La communauté rurale est une formule fort originale et l'on
rechercherait en vain une équivalence dans le droit français ; pourtant, elle est fille du type français de
la collectivité locale, à qui elle emprunte les techniques d'autonomie ainsi que le mécanisme de tutelle
auquel elle est soumise.

L'organisation du contrôle juridictionnelle de l'administration constitue une autre réforme

originale, rompant fondamentalement avec les solutions françaises puisque les juridictions
administratives disparaissent. Et pourtant, c'est à la même conception fondamentale que l'on se réfère :
ce contrôle est déclenché sur l'initiative individuelle de l'administré saisissant le juge d'un acte de la
puissance publique qui lui a fait grief, et le juge, limité par le principe de la séparation, ne peut, selon
les cas, qu'annuler un acte ou condamner l'autorité à verser une réparation ; et l'organisation du
recours pour excès de pouvoir est conçue sur le modèle français (conditions de recevabilité, procédure
et fond).

3. L'examen des sources jurisprudentielles amène aux mêmes constatations. Les décisions en
matière administrative, à l'origine souvent simple démarquage des arrêts du Conseil d'Etat (parfois
même, les références figuraient dans le texte), tendent progressivement à une autonomie encore faible en
matière d'excès de pouvoir ; le raisonnement du juge est développé selon le même plan, les références
aux concepts ou aux principes généraux identiques, particulièrement dans les décisions plus importantes
et les délicates.

4. Même la pratique administrative confirme ce tableau d'ensemble. Au-delà des évidentes

particularités, il est loisible à l'observateur de rencontrer la lenteur, la paperasserie du modèle français,
de retrouver une administration autoritaire se prétendant dépositaire de l'intérêt général et œuvrant
pour le bien commun, assez méprisante de ce fait, mais acceptant, de bon ou mauvais grès, les limites
imposées par le droit et de deviner l'existence de castes de fonctionnaires, jaloux de leurs prérogatives et
envieux de celles dont bénéficient les autres...

5. Enfin, un exemple particulièrement topique résume les observations précédentes : le Code des
obligations de l'administration, adopté par la loi du 19 juillet 1965 : c'est un texte fondamental, exposant
les grands traits du droit écrit là où en France, les sources sont essentiellement jurisprudentielles ; de
plus, quelques solutions particulières sont différentes (en matière de responsabilité surtout). Mais en
réalité, il s'agit d'une codification, d'ailleurs bien formulé, de la jurisprudence du Conseil d'Etat
français, interprétée à la lumière des tenants actuels de l'école du service public : les principales
dispositions ne prennent tout leur sens et toute leur portée que si l'on se reporte à la source ; bref, ce
texte n'innove pas fondamentalement : son but est pédagogique et d'information, à la destination des
usagers (administrés, barreau, magistrats) pour qui la lecture du recueil Le bon n'est pas chose aisée.

$ 3. La portée de l'influence du modèle français

Les manifestations relevées permettent de tenter de dresser un tableau synthétique de cette

influence, sur le système du droit administratif des pays d'Afrique noire francophone. Un système
juridique peut se caractériser par trois principaux éléments : des concepts de base, qui en constituent la
 52

toile de fond et le style général, des techniques et procédés juridiques qui en sont la charpente, des
règles de fond, enfin, dans leur contenu concret, qui représentent les matériaux. A chacun de ces
aspects, selon une intensité variable, se ressent l'influence.

1. Les principaux concepts de base sont repris du modèle français. Ainsi qu'on verra dans les
différentes parties du manuel, les constructions théoriques sont identiques : ainsi pour la notion de
personne publique, pour la conception même du droit administratif, droit propre et inégalitaire, mais
auquel l'administration est soumise, pour l'étendue des actions administratives régies par le droit
autonome. Il en va de même des différentes théories fondamentales qui constituent les têtes du chapitre
administratif : théorie du contrat de la responsabilité, de l'acte unilatéral et de sa légalité, des principes
généraux du droit etc.

2. La similitude se retrouve également pour ce qui concerne les techniques et procédés

juridiques, c'est à dire cet ensemble de "recettes", difficile à définir globalement, qui constituent la
trame, la charpente du commerce juridique ou "l'architectonique" pour reprendre l'expression heureuse
de M. Crételle. Ainsi, les techniques juridiques utilisées pour régler les relations entre personnes sont-
elles identiques (acte individuel, règlement, état exécutoire, acte de tutelle, pouvoir hiérarchique, etc.),
de même que les procédures permettant leur remise en cause (recours administratif, recours contentieux,
retrait, abrogation, annulation, etc.). De même, dans un autre ordre d'idées, les procédés de gestion et
d'administration utilisés au sein des institutions sont les mêmes (droit des assemblées administratives,
structures internes des services, etc.).

3. Ce n'est qu'au niveau, certes déterminant, du contenu concret des règles que la différence est
marquée. Progressivement, se créent des régimes administratifs particuliers originaux, destinés à faire
face aux situations propres. L'originalité est importante, les exemples précédents l'ont montré. Elle n'est
cependant pas totale, loin de là. Sauf quelques rares cas, les grands textes législatifs et réglementaires
en matière administrative sont élaborés à partir des textes correspondants du droit français qui consti-
tuent l'un des éléments de travail, le second étant évidemment l'option ou l'inspiration propre : c'est là
une démarche normale, lorsque le droit français en cause était le droit commun applicable ; c'est plus
discutable lorsqu'il s'agit de lois adoptées en France postérieurement à l'indépendance. Et innombrables
sont les articles de loi rédigés au mot près selon un texte français (ex. Le code d'administration
communale, adopté en 1966).

Au total, abstraction faite de ce dernier destiné progressivement à s'estomper, les droits

administratifs des pays d'Afrique noire francophone demeurent par leur construction et leurs concepts
dans la catégorie des systèmes de modèle français. Des problèmes en résultent, dont la présentation est
nécessaire pour une bonne compréhension de la matière.

Section 3 : Les problèmes posés : la difficile gestation d'un droit administratif

Le droit administratif africain cherche encore sa voie ; la reprise du modèle français peut être
considérée comme une première démarche, conservatoire, et il est inévitable que peu à peu l'écart se
creuse entre le modèle et les diverses réalisations. En effet, le contexte socio-économique différent
appelle d'autres principes, que les conditions d'édification du droit parviennent mal à élaborer, et
surtout un autre équilibre de la construction d'ensemble dont il est difficile de déterminer les éléments.

$ 1. Un contexte totalement différent

Quelques repères seulement seront posés, dans la mesure ou leur prise en considération paraît
s'imposer en vue d'une réflexion sur le droit administratif.

1. La société civile africaine présente naturellement des traits particuliers qui rejaillissent sur
l'organisation et l'action administratives.
 53

Les structures économiques sont essentiellement constitués autour de deux grands pôles
opposés. L'agriculture d'une part, supporte l'essentiel de l'économie ; elle est encore très largement
organisée selon les modes de production traditionnels, même si la nature des cultures est modifiée ; les
éléments d'organisation collective, surtout de type coopératif, n'ont pas fondamentalement modifié la
situation, dans la mesure où ils s'appliquent surtout à un niveau intermédiaire entre la production et les
débouchés. D'autre part, un secteur économique moderne s'est constitué récemment, dépendant beau-
coup de l'extérieur, soit par la propriété des capitaux, soit pour des raisons économiques (financement,
débouchés, etc.) et monétaires ; la structure juridique, privée publique ou intermédiaire est finalement
secondaire de ce point de vue.

Les structures sociales découlent de cette situation. Le monde rural apparaît encore largement
comme refermé sur lui-même ; les institutions traditionnelles, en déclin, sont encore fortes et influentes,
variables selon les ethnies et les confessions, et correspondent à la solidarité première. Les institutions
modernes n'ont en effet que très peu touché la campagne, laissée en dehors en fait ou en droit des
mouvements de décentralisation ; les principaux contacts avec l'administration se nouent autour de
phénomènes d'autorité émanant du centre de la capitale, qu'il s'agisse de l'impôt, de l'ordre public, des
programmes agricoles ou du prix d'achat de la récolte. D'où une attitude généralement passive face à la
chose publique, l'Etat étant perçu comme une construction extérieure et ses représentants comme des
éléments imposés à qui il faut accepter de se soumettre ; c'est cette situation néfaste que de récentes
réformes de l'administration locale tendent à modifier.

Les milieux urbains sont plus hétérogènes et plus en contact avec la chose publique. Mais ces
contacts sont particuliers ; sauf quelques exceptions, l'expérience de la vie publique est courte et
l'encadrement des mouvements politiques n'est pas conçu dans une perspective de participation ; il
semble bien que l'attitude moyenne vis-à-vis de l'Etat n'ait pas été fondamentalement modifié depuis une
quinzaine d'années, se partageant entre la dépendance et la revendication à l'égard d'une réalité un peu
extérieure.

Au-delà de ce tableau certes schématique, il convient de relever que n'existe pas une conscience
juridique collective vis-à-vis de l'organisation sociale et du droit ; on entend par-là une perception
profonde plus ou moins chez les individus selon laquelle les normes collectives modernes émanent de la
société elle-même, qu'il importe qu'elles soient respectées par tous pour l'équilibre même de la société,
même si elles doivent être modifiées, et que ce respect dépend d'ailleurs des individus eux-mêmes.

2. Sur cette base est érigée une administration puissante. Organisée et gérée selon les
techniques empruntées à la France, elle est chargée de fonctions fort différentes ; elle est le maître
d’œuvre général des projets de développement et de modernisation économique et sociale que se sont
fixés les différents Etats. L'initiative privée nationale est faible et dépendante, l'Etat intervient partout,
c'est lui qui est le dépositaire de la volonté de transformation sociale, qu'il est chargé de faire partager
ou d'imposer. C'est une véritable puissance tutélaire, qui de ce fait entretient avec les administrés des
relations particulières ; la tentation de puissance de domination est grande dans ces conditions, d'autant
plus, un peu paradoxalement, que les moyens dont il dispose sont faibles.

Cette administration, en relation avec cette base sociale, est soumise à un système juridique
emprunté, qui émane d'une longue tradition propre à la société française, marqué par la double
influence de son régime politique démocratique et économique capitaliste. Les administrations
africaines ne sont pas le résultat de l'évolution culturelle, économique et sociale des pays africains, pas
plus que le système qui les régit.

$ 2. Un droit administratif en construction

 54

Le système juridique de l'administration ne peut manquer en effet d'évoluer considérablement ;

il est actuellement dans une phrase d'élaboration ou d'adaptation progressive aux besoins qui est fort
intéressante. Pourtant, les conditions techniques dans lesquelles s'engage cette entreprise ne sont pas
très favorables à la production de solutions parfaitement adaptées, parce que les responsables de
l'élaboration du droit administratif poursuivant d'autres préoccupations et en quelque sorte, produisent
ce droit sans volonté concertée, consciente, voire même involontairement.

1. Cette création est en effet essentiellement de source gouvernementale, soit formellement, soit
matériellement ; les lois sont peu nombreuses, et toutes rédigées par l'exécutif et peu modifiées lors de
l'intervention parlementaire. La production réglementaire est énorme, souvent intéressante, mais
naturellement destinée à traduire dans le droit les préoccupations et options gouvernementales ; celles-
ci sont surtout fonctionnelles, destinées à résoudre des problèmes pratiques, à obtenir des modifications
de l'existant, et, ainsi qu'on l'a vu, innovent rarement au niveau des concepts et des procédés juridiques,
qui constituent l'essentiel du droit.

2. Le juge de l'administration participe, selon un rythme certes mineur, à cette construction, car
il est relativement peu sollicité : sa principale préoccupation est de trouver une solution au litige qui lui
est soumis, en appliquant la loi. C'est pourtant à lui que revient, nolens volens, la charge fondamentale
de l'édification du système juridique : c'est le juge, en effet, qui interprète, comble les lacunes, donne un
contenu aux procédures et aux règles, c'est à son niveau que le droit se forge dans les profondeurs, et
spécialement le droit administratif.

Or, le juge n'est pas spécialisé en matière administrative ; nulle part, en effet, n'existe un corps
de magistrats administratifs, et sauf quelques exceptions, l'essentiel des activités de ces magistrats est
consacré à des problèmes d'un autre ordre (Droit privé en général). L'absence de formation spécialisée,
l'impossibilité souvent d'une réflexion approfondie sur les problèmes spécifiques du droit administratif
handicapent évidemment leur œuvre.

Le contentieux de la responsabilité en offre maints exemples ; c'est là une matière délicate où il

revient au juge la charge de définir concrètement les obligations de l'administration, sa
<<déontologie>>, ce qui suppose une bonne connaissance des problèmes posés et la recherche de
solutions adaptées ; le juge y est souvent mal à l'aise, partagé entre la tentation et reprendre strictement
les règles françaises, sans tenter de les reformuler, et le désir de recherche des solutions en équité,
souvent sous l'inspiration des concepts de droit privé, mieux connus. De là résultent certaines faiblesses
du droit provenant tantôt de l'application trop rigide des règles françaises pas toujours adéquates, tantôt
de l'esquisse incertaine de nouvelles règles non suffisamment formulées.

3. Enfin, se fait sentir l'absence d'une doctrine, apte à attirer l'attention sur les problèmes,
rechercher les explications générales, suggérer des orientations, promouvoir une réflexion d'ensemble
sur les problèmes de fond. La gestion technique du droit administratif est laborieuse ; mais c'est là le lot
de tous les systèmes en voie d'édification, après tout, quinze années sont peu de chose dans une construc-
tion juridique.

$ 3. Un droit dont l'équilibre n'est pas encore établi

La transplantation du modèle français de droit administratif dans un autre contexte entraîne

évidemment des déformations, des distorsions ; le système doit trouver un nouvel équilibre, une nouvelle
cohérence en relation avec le cadre social dans lequel il est appliqué. Il est encore trop tôt pour en
déterminer les contours, la construction étant encore à l'état d'ébauche, les premières orientations
amènent néanmoins à poser deux séries de problèmes.

1. Les tentations de l'Etat de police.

 55

Ainsi qu'il sera exposé plus loin, l'Etat de police s'oppose à l'Etat de droit (c'est une notion à ne
pas confondre avec celle, connue mais moins juridique, d'Etat policier). Ces deux notions caractérisent
deux conceptions différentes des rapports entre l'Etat et le droit. Toutes deux supposent l'existence d'un
réseau développé de réglementation de l'action administrative, de telle sorte que cette action soit
ordonnée et la société <<policée>> ; la différence réside dans la signification de ces règles.

La réglementation de l'Etat de police est à <<usage interne>> à l'administration, destinée à

permettre son bon fonctionnement et son efficacité : les intéressés, s'ils peuvent y être soumis, ne sont
admis à son élaboration ou son contrôle, les sanctions d'éventuelles violations des règles ne sont
déclenchées que sur initiative interne à l'appareil. Les normes administratives de l'Etat de Droit ont en
revanche une portée totalement différente ; elles imposent des limites à l'action administrative, mais
créent en outre des droits au profit des administrés, autorisés à s'en prévaloir. Ces derniers peuvent dès
lors déclencher eux-mêmes le système de contrôle et de sanction. Le despotisme éclairé du XVIIIe siècle
européen présente une bonne illustration de l'Etat de police, la démocratie libérale du XIXe, enrichie de
l'apport de la révolution française incarne l'Etat de Droit, qui constitue la base du système administratif
français.

Reprenant ce modèle, les Etats africains ont également adopté cette solution théorique, de l'Etat
de Droit : les prérogatives reconnues à l'administration afin de lui permettre de remplir sa fonction de
maître d’œuvre du développement, ont pour contrepartie la reconnaissance de la primauté du droit,
sanctionnée par l'existence de recours juridictionnels permettant aux administrés de déférer devant une
juridiction les actes ou activités de l'administration contraire au droit. Mais c'est dans un autre contexte
que se trouve plongée cette construction : le milieu politique, la conscience juridique collective sont
totalement différents de la France où se sont dégagées progressivement ces solutions, les administrés,
comme les pouvoirs publics, ont une autre attitude vis-à-vis de la légalité et des mécanismes de recours.
Si bien que les contrepoids aux prérogatives administratives risquent de ne pas avoir la même influence,
et peuvent même être en fait totalement inexistants. La réalité du contentieux administratif en est la
mesure. Dès lors, derrière la séduction apparente du système résultant des textes, peut s'établir une
réalité toute différente plus proche de l'Etat de police que de l'Etat de droit ; du système administratif
français, seuls les aspects favorables à l'action administrative seront réellement en vigueur : d'où un
risque de déséquilibre, au détriment des droits des administrés comme à celui de la cohérence de l'action
administrative ; en effet, les mécanismes de contrôle juridictionnel déclenchés à l'initiative des individus
afin de sauvegarder leurs droits ont également pour résultat d'obliger les diverses autorités
administratives à respecter les règles posées par les gouvernements dans l'intérêt même d'une gestion
ordonnée, leur non-fonctionnement nuit aussi bien aux droits des intéressés qu'à la rigueur de la gestion
administrative.

2. Un droit administratif "engagé"

Les remarques qui suivent constituent un corollaire des précédentes.

Le régime administratif français actuel est une construction qui peut être qualifiée de
relativement "neutre" par rapport aux diverses forces politiques et sociales qui animent la société ; les
tentations d’engagement" du droit lui-même et des traditions juridiques libérales.

Il n'en va pas de même en Afrique noire, où ces traditions sont inexistantes, du moins dans une
acception adaptée à la logique du système et les procédures juridiques peu pratiquées ; de plus, l'admi-
nistration y est beaucoup plus nettement conçue comme engagée dans l'action déterminée par les
gouvernants, elle est directement au service de l'entreprise gouvernementale ; c'est un instrument du
pouvoir. Dès lors, le droit administratif tend à s'adapter à cette conception de l'administration : il
consiste beaucoup plus en une technique de rationalisation de l'action administrative, destinée à assurer
son efficacité, sa rigueur, sa cohérence au service des fins déterminées au sommet qu'en un contrepoids
au profit des droits individuels.
 56

Certes, ces remarques générales méritent d'être nuancées. La situation peut varier selon les
pays, selon l'importance et la réalité du contrôle juridictionnel de l'administration ; elle peut varier aussi
selon les secteurs de l'action des pouvoirs publics ; le contrôle est souvent très développé au sein de la
fonction publique (l'essentiel du contentieux administratif de la légalité y est relatif) et presque nul en
matière économique ou d'action dans le domaine rural, par exemple.

Ainsi, les systèmes de droit administratif des pays de l'Afrique noire francophone présentent et
présenteront de plus en plus des caractéristiques générales fort différentes du système français, même si
les similitudes sont grandes au niveau des concepts et des principes, et si le recours à la doctrine et à la
jurisprudence française restera nécessaire sans doute une période assez longue.

Section 4 : les caractères du droit administratif des pays d'Afrique noire francophone

Des remarques précédentes résultent les principaux caractères suivant du droit administratif
des différents pays d'Afrique noire francophone.

$ 1 Un droit national dont les sources matérielles sont souvent françaises

Seules les règles émanant de sources nationales ou incorporées au droit en vigueur par une
décision nationale (ainsi l'art. 93 précité de la Constitution sénégalaise font partie du droit positif.

Il s'agit, pour une large part, d'un droit écrit, se substituant progressivement au droit applicable
avant l'indépendance. A cela, s'ajoutent des règles jurisprudentielles, encore en faible nombre (mise à
part la République malgache, où la "production" normative de la chambre administrative de la Cour
suprême a été très importante qui contribue à poser ou développer certains principes et certaines règles
(surtout en matière de responsabilité publique et de conditions de légalité des actes administratifs).

Ce sont là des sources formelles du droit, définies en prenant en considération les procédés
d'élaboration qui sont donc nationales. Il en va autrement des sources matérielles du droit. On entend
par-là, d'une façon générale, l'origine de l'inspiration juridique, les facteurs qui contribuent à déter-
miner le contenu des règles élaborées par les auteurs du droit positif ; les options et le contexte
nationaux jouent évidemment à cet égard un rôle important, mais il en va également, comme il a été dit
plus haut, du droit administratif français. Celui-ci, dans ses aspects écrits comme jurisprudentiels, n'a
aucune valeur juridique par lui-même, c'est du droit étranger ; mais il est la source d'inspiration de
référence, l'examen des règles écrites comme de la jurisprudence le prouve. Plus généralement, il peut
être considéré comme une source virtuelle considérable, où législateur, autorités administratives, juges
et praticiens puisent et puiseront tout ce qui est nécessaire aussi longtemps que les normes nationales
n'auront pas comblé l'essentiel des lacunes. Une bonne connaissance des aspects fondamentaux du droit
administratif français est dès lors indispensable à la compréhension et l'étude du droit administratif des
pays africains. Or le droit administratif français, essentiellement jurisprudentiel, est fort ésotérique et
difficile à connaître.

§2. Un droit dont l'autonomie tend à s'affaiblir

L'autonomie d'un droit, comme il a été dit plus haut à propos du droit administratif français,
résulte de deux caractères : il doit comporter suffisamment de règles pour être une construction
cohérente, il doit en outre comprendre ses propres concepts et techniques de façon à pouvoir
s'interpréter et combler ses lacunes en prenant inspiration en lui-même. Il doit donc posséder ses
propres constructions théoriques et doctrinales, et son "style" particulier. En ce sens, il n'y a pas de droit
administratif autonome dans les pays anglo-saxons, en effet, si le droit administratif écrit y est de plus en
plus important, il comporte de nombreuses lacunes comblées la "common law" (en matière de contrat,
de responsabilité, par ex.), et surtout les tribunaux de l'ordre judiciaire, compétents à divers titres pour
connaître l'essentiel du contentieux de l'administration, tranchent en utilisant concepts et raisonnements
du droit privé
 57

Le droit administratif des pays africains se situe dans une position moyenne. Il est plus complet
que le droit administratif anglo-saxon, surtout au Sénégal, grâce au Code des obligations de l'adminis-
tration (mais au Cameroun, par exemple, une large part des activités administratives est soumise au
droit privé). Il dispose en outre d'un appareil théorique et conceptuel emprunté au droit français,
élément essentiel de son autonomie. Par-là même, il se distingue du droit anglo-saxon. Il s'en rapproche
cependant dans la mesure où la doctrine nationale est très faible, et où le contentieux administratif n'est
pas tranché par des juges spécialisés. En effet, dans l'interprétation comme dans la création
jurisprudentielle, les magistrats sont largement influencés par leur formation et leur spécialisation en
droit privé, surtout pour tout ce qui n'est pas inhérent à l'action même de la puissance publique :
l'absence d'une véritable interprétation autonome aura vraisemblablement pour résultat de supprimer
progressivement cette part du droit administratif mais résultant de la séparation totale des
jurisprudences administratives et judiciaires françaises qui n'est pas essentielle, c'est-à-dire nécessaire à
l'action administrative : c'est l'autonomie "accidentelle" selon l'expression de Georges VEDEL qui peut
disparaître.

Ainsi, à titre d'exemple, le droit de la responsabilité publique est l'une des branches ou
l'autonomie est nettement marquée et les solutions originales : la responsabilité de l'administration vis-
à-vis des administrés peut difficilement être engagée dans les termes du droit privé ; l'on peut considérer
cette autonomie comme essentielle. Mais celle-ci n'implique pas que le droit de la responsabilité
publique soit original. Si tel est le cas en France, cela résulte de ce que ce sont des juges spécialisés en
matière administrative, qui ont eu à élaborer ces règles ; c'est l'autonomie accidentelle. On peut
parfaitement concevoir que les règles gouvernant la nature du préjudice, son imputation, son
appréciation, ainsi que celles relatives aux causes d'exonération soient celles du droit privé, etc. C'est la
solution qu'adopte souvent le juge africain.

§ 3 : Un droit inégalitaire

Ce caractère particulier du droit administratif prévaut également dans les droits africains.
Contrairement au droit privé, l'inégalité juridique prévaut, conséquence de l'inégal intérêt des
préoccupations respectives et des buts poursuivis.

En effet, alors que le droit privé repose sur l'individualisme et l'inégalité juridique des
personnes, et par suite que nul ne saurait imposer sa volonté à autrui, l'un des postulats du droit
administratif admet l'inégal intérêt des fins poursuivies par les différents sujets juridiques : l'adminis-
tration s'assigne des fins qualifiées d'intérêt général alors que les particuliers n'ont pour préoccupation
que leurs intérêts privés, individuels. Les seconds doivent céder devant les premiers; l'administration
doit pouvoir imposer sa volonté aux individus, sans que leur accord soit toujours nécessaire.

Le droit administratif traduit cette préoccupation en reconnaissant un certain nombre de

prérogatives aux autorités administratives, prérogatives de coercition, mais aussi prérogatives
juridiques, parfaitement exprimées par la notion d'acte administratif unilatéral imposant des obligations
aux individus : prescriptions, conduite à tenir somme à verser, sanctions résultant de l'expression
unilatérale de la volonté administrative. Ces prérogatives sont exorbitantes du droit commun, et
incarnent le caractère inégalitaire du droit administratif : elles sont destinées à permettre l'efficacité de
l'action administrative, et sont particulièrement adaptées aux administrations africaines, dont la tâche et
les fonctions sont énormes, très supérieures, relativement à celles de l'administration française.

Cette inégalité ne signifie pourtant pas arbitraire : l'administration rencontre des bornes à son
action, constituant autant de droits dont peuvent se prévaloir les administrés. Ces limites ou ces
sujétions qui s'imposent à l'administration sont souvent plus importantes que celles que le droit privé
impose aux individus : l 'administration est tenue de poursuivre un but d'intérêt général dans tous ses
actes, les conditions de l'égalité de son action sont très strictes, sa responsabilité peut être engagée plus
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aisément (responsabilité sans faute). Les contrepoids sont importants pour l'équilibre de la construction
; on peut néanmoins constater qu'ils sont plus légers dans les droits africains. Les textes eux-mêmes sont
parfois plus discrets sur les droits individuels ou les obligations administratives que les textes français,
n'imposant ainsi aux autorités que des limites plus faibles et surtout, la faiblesse du contrôle
juridictionnel ne permet pas toujours aux individus de s'opposer efficacement aux violations essentielles
du droit. Le caractère inégalitaire apparaît donc plus nettement dans les droits africains.

PLAN DU COURS
-=-=-=-=-=-=-

L’étude du droit administratif sera organisée autour des points suivants :

PREMIERE PARTIE : L’ADMINSTRATION ET SON DROIT

DEUXIEME PARTIE : LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION

TROISIEME PARTIE : L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

QUATRIEME PARTIE : LES ACTIVITES ADMINISTRATIVES

CINQUIEME PARTIE : LES ACTES JURIDIQUES DE L’ADMINISTRATION

SIXIEME PARTIE : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

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PREMIERE PARTIE

L'ADMINISTRATION ET SON DROIT

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L'existence d'un rapport entre l'administration et le droit semble évidente car il est
difficile d'imaginer une administration sans droit ou un droit sans administration. Pour différentes raisons,
il est souhaitable que l'administration soit soumise au droit, que son action se déroule non dans l'arbitraire,
mais dans le cadre de règles qui en garantissent la constance et l'objectivité. Mais cette relation est une
relation complexe. En effet, si l'administration est soumise au droit, de quel droit s'agit-il?

La réponse tient en deux propositions :

* L'administration est en principe soumise au droit

* L'administration est en principe soumise au droit administratif

TITRE I : LA SOUMISSION DE L'ADMINISTRATION AU DROIT.

Le principe de la soumission de l'administration au droit est relativement récent car

historiquement, l’État et son administration ont manifesté une réelle réticence à admettre des bornes à
leurs activités jugées contraires au principe de souveraineté. La seule soumission de l'administration au
droit peut comporter plusieurs applications. Elle caractérise les sociétés régies par ce que la doctrine
appelle depuis le XIXe siècle l'Etat de droit (Rechstaat) par opposition à l'Etat de police (Polizeistaat).

Historiquement, on est passé de l'Etat de police à l'Etat de droit. Il convient donc de voir comment
on est arrivé à la soumission de l'administration au droit en traitant successivement de la consécration du
principe de la soumission de l'administration du droit et du principe de légalité.

CHAPITRE I : LA CONSECRATION DU PRINCIPE

Il faut rappeler que le passage de l'Etat de police à l'Etat de droit s'est réalisé dans des conditions
violentes en France. En effet, ce sont des idées défendues par les philosophes du XVIIIè siècle, combinées
aux difficultés socio-économiques, qui ont entraîné une crise sociale, ayant donné naissance à la
soumission de l'administration au droit. Ce principe qui a été adopté devait faire ensuite l'objet d'un forma-
lisme juridique par le biais de certains procédés techniques. Ce principe a été repris par la suite, par
certains pays africains comme le Sénégal, après leur accession à l'indépendance.

SECTION I : DE L'ETAT DE POLICE A L'ETAT DE DROIT

L'ancien régime en France, correspond à l'Etat de police. Et c'est la Révolution française de 1789,
qui a lutté contre cet Etat de police pour l'instauration de l'Etat de droit.

Paragraphe 1 : L'Etat de police

On peut définir l'Etat de police comme étant un Etat où il existe effectivement une réglementation
mais au profit exclusif de l'administration et non des administrés. C'est-à-dire que le droit qui existe sert
uniquement à l'usage interne de l'administration et que les particuliers ne peuvent pas s'en prévaloir.
Autrement dit l'Etat de police est un Etat où l'administration respecte ou non le droit qu'elle crée selon ses
propres convenances sans opposition possible de la part des particuliers.

L’État de police est caractérisé par quatre éléments :

- l'administration est soumise à des règles de droit

- ces règles sont pour la plupart d'origine administrative (règlements)

 61

- ces règles sont purement intérieures à l'administration. Elles ont un caractère disciplinaire (le
fonctionnaire qui ne les respecte pas encourt des sanctions disciplinaires)

- le droit est extérieur aux administrés. Ceux-ci ne peuvent ni les invoquer ni s'adresser à un
juge pour obliger l'administration à les respecter. Ils n'ont aucun pouvoir pour en exiger
l'application et le respect.

Il existe donc un droit administratif mais c'est un droit intérieur à l'administration.

C'est cet Etat de police qui correspondait à la situation de l'Ancien régime en France et qui se
caractérisait par une sorte de confiscation des classes favorisées. C'est donc dans ces circonstances de
lutte contre l'Etat de police qu'est intervenue la Révolution française de 1789. Il a fallu donc une longue
évolution pour que l'Etat accepte de se soumettre au droit et de se plier aux décisions du juge.

Paragraphe 2 : L'instauration de l'Etat de droit

Une des raisons d'être de la Révolution française de 1789, c'était essentiellement la promotion de
la liberté individuelle. Pour promouvoir cette liberté, la bourgeoisie a du définir les rapports entre l’État et
le droit. Ce problème se posait en effet dans des termes délicats, du fait qu'il fallait tenir compte de la
contradiction entre la nécessaire autorité de l'État et l'indispensable garantie des droits naturels des
particuliers. La solution a été finalement la construction d'un système juridique différent de celui de l'Etat
de police où le droit constituerait une limite au pouvoir de l'administration.

Concrètement, la loi, devenue expression de la volonté générale, a été définie de telle sorte qu'elle
puisse constituer un moyen d'action pour l'administration et en même temps une limite à son action.

En effet, la nouvelle définition de la loi englobe désormais des garanties au profit des particuliers.

Ainsi dans le nouveau système mis en place, tout individu peut s'opposer à l'administration à
condition d'invoquer la loi lorsque son droit est violé. Au total, l'Etat de droit comprend trois aspects :

- D'abord, une certaine conception de l'ordre juridique étatique ; la soumission des gouvernants
à la loi assortie de la garantie d'un recours devant les juridictions (principe de la hiérarchie
des normes et de sa sanction).

- Ensuite, la soumission de l'Etat au droit ; c'est un principe de limitation de l'Etat par le droit
qui interdit toute possibilité d'arbitraire.

- Enfin, un certain contenu du droit en vigueur soutendu par un ensemble de principes et de

valeurs visant à assurer aux citoyens des garanties effectives contre l'Etat (protection des
droits de l'homme).

Selon CARRE DE MALBERG, "l'Etat de droit, c'est un Etat qui, en même temps qu'il formule
les prescriptions relatives à l'exercice de sa puissance administrative, assure aux administrés, comme
sanction de ses règles un pouvoir juridique d'agir devant une autorité juridictionnelle, à l'effet d'obtenir
l'annulation, la réformation ou en tous cas, la non-application des actes administratifs qui les auraient
enfreintes"

Ces principes de l'Etat de droit ont trouvé leur expression dans la Déclaration Universelle des
droits de l'homme de 1948. Mais ils ont également inspiré les Constitutions de presque tous les États
modernes y compris les États africains.
 62

SECTION II : ORIGINE ET SIGNIFICATION DE L'ETAT DE DROIT

Si l’origine de l'état de droit fait l’objet de discussions, il n’en est pas de même de sa signification.

Paragraphe 1 : L'origine de la soumission de l'administration au droit

L’origine de la soumission de l’administration au droit est l'objet de discussions doctrinales. Pour

certains : il s'agit d'une hétérolimitation qui prend sa source dans le droit naturel ou dans la conscience
sociale. Pour d'autres, il s'agit plutôt d'une autolimitation de l'Etat. Mais, en réalité, la limitation de l'Etat
par le droit trouve son explication dans le contexte économique et social de la société capitaliste du XIXè
siècle et dans l'idéologie libérale et démocratique qui a présidé à son apparition. Le culte de la loi et la
séparation des pouvoirs constituent deux éléments politiques qui ont milité dans le sens de la soumission
de l'administration au droit.

Signalons que les théoriciens de l'Etat de droit font du pouvoir judiciaire la clé de voûte du
système juridique : il est la garantie ultime de la primauté du droit contre la puissance étatique.

Paragraphe 2 : La signification du principe

Le principe de la soumission de l'administration au droit a au moins deux significations :

- D'abord, c'est un moyen de limitation du pouvoir d'Etat et de subordination de

l'administration. Les règles du droit administratif forment un cadre d'action des autorités et
des agents de l'administration. Ce qui peut constituer une garantie fondamentale des citoyens
contre l'arbitraire administratif.

- Ensuite, c'est un moyen d'action pour l'administration et lorsque l'on indique que le droit
règle, régit l'activité administrative, on veut dire qu'il l'organise, la permet, la facilite.

SECTION III :LA REPRISE DU PRINCIPE AU SENEGAL

Le Sénégal a repris le principe de la soumission de l'administration au droit.

Mais si le principe est formellement consacré, son application concrète pose parfois des
problèmes.

Paragraphe 1 : La consécration formelle des principes de l'Etat de droit

A la lecture des textes fondamentaux qui constituent l'ordonnancement juridique, on se rend

compte qu'il y a une reprise des principes de l'Etat de droit au Sénégal. Ainsi, par exemple, dans le
préambule de la Constitution, on y affirme l'attachement à la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen et à la Déclaration Universelle des droits de l'Homme. Cet attachement implique la proclamation
de droits civils, politiques, économiques et sociaux.

Le texte de la constitution, en son titre 2, rappelle les libertés proclamées alors que le titre VIII
définit les procédés et mécanismes de garantie de ces droits et libertés.

Le pouvoir judiciaire est enfin considéré comme le gardien des droits et libertés définis par la
Constitution et les lois. C'est dans ce sens que le Conseil d'Etat est juge de l'excès de pouvoir des autorités
exécutives.
 63

Paragraphe 2 : L'application insuffisante des principes de l'Etat de droit

Les principes de l'Etat de droit ne sont pas d'application absolue. Ils sont en effet susceptibles de
degrés. Mais lorsqu'on examine le droit positif, on se rend compte que les principes affirmés ne produisent
pas leurs pleins effets en Afrique.

Il existe des facteurs perturbateurs ou des facteurs limitant de l'application de l'Etat de droit.

1. Le premier facteur est relatif à l'administration elle-même. Du fait du rôle et de la place des
administrations africaines, on leur reconnaît des prérogatives importantes, mais sans contrepoids réel.

Ainsi, l'équilibre entre les prérogatives et les contraintes de l'administration n'est pas toujours
respecté et le déséquilibre se fait au profit de l'administration.

L'administré n'a pas toujours une base juridique solide pour contester de façon efficace, l'action de
l'administration notamment lorsque celle-ci utilise son pouvoir discrétionnaire. Ce pouvoir n'exclut pas le
contrôle de la légalité. Mais lorsque le juge accepte un tel contrôle, il adopte une démarche assez timide
par rapport aux techniques nouvelles de contrôle de ce pouvoir discrétionnaire. Il faut cependant signaler
que récemment, le juge de l'excès de pouvoir a renforcé son contrôle en l'étendant à celui de l'erreur
manifeste d'appréciation.

2. Le deuxième facteur est relatif à l'administré. Les mentalités et les traditions en Afrique ne sont
pas des facteurs de développement de l'Etat de droit au sens occidental du terme. Par tempérament, par
crainte ou simplement par ignorance, l'administré africain n'a pas une propension à revendiquer ses droits
par voie juridictionnelle et cette remarque est encore plus valable lorsqu'il s'agit d'attaquer l'administration.

Le pouvoir politique, pour certains, revêt encore une origine divine et un caractère sacré.

En outre, un procès est encore considéré comme infamant.

Tout ceci explique la faiblesse quantitative du contentieux administratif africain en général et sénégalais
en particulier même si pour le Sénégal, on note ces dernières années une accroissement significatif des
arrêts et jugements rendus en droit administratif.

A partir de ces considérations, on peut dire que c'est plus par une autolimitation de l'administra-
tion que par l'utilisation des mécanismes juridictionnels de protection de leurs droits par les administrés,
que l'Etat de droit est respecté en Afrique.

CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LEGALITE

Le principe de légalité est l'expression de l'Etat de droit en Droit administratif. La légalité, c'est la
qualité de ce qui est conforme à la loi. Mais ici, la loi doit être entendue au sens général de droit. La
soumission de l'administration au droit implique trois règles de conduite pour l'administration :

* Elle doit fonder son action sur la règle de droit.

* Elle doit agir conformément à la règle de droit.
* Elle doit assurer l'application de la règle de droit.

L'étude du principe de légalité pose deux grands problèmes : celui de son contenu et celui de sa
portée.

SECTION I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE LEGALITE

 64

Il s'agit non seulement de déterminer les règles de droit dont le respect s'impose à l'administration,
mais également de rendre compte de l'intensité de l'obligation de respect de ces règles qui pèse sur l'admi-
nistration.

Le problème est donc un problème d'identification des sources de la légalité et de définition du

rapport de légalité.

Paragraphe 1 : Les sources de la légalité

Les règles de droit dont le respect s'impose à l'administration constituent le bloc de la légalité ou
la pyramide de la légalité. En fait, ces règles de droit sont hiérarchisées et ordonnées.

Les sources de la légalité peuvent être classées de diverses manières : on distingue entre les
sources écrites et les sources non écrites, entre les sources extérieures à l'administration et les sources
propres à l'administration ; cette deuxième distinction sera retenue car elle a le mérite de mettre en relief la
hiérarchie des sources de la légalité.

A. Les sources extra-administratives de la légalité

Il s'agit des règles juridiques qui sont extérieures à l'administration et dont le respect s'impose à
elle. Ces règles peuvent être des règles écrites ou des règles non écrites. Au total, elles sont au nombre de
quatre : les traités internationaux, la constitution, les lois et les règles d'origine jurisprudentielle.

1 - Les traités internationaux

Aux termes de l'article 98 de la Constitution sénégalaise, les traités ou accords régulièrement

ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois sous réserve pour
chaque accord, de son application par l'autre partie. "Ainsi un acte administratif contraire à une règle
internationale est illégal » c’est ainsi que s’est prononcée la jurisprudence française (CE 30 mai 1952
Dame Kirkwood, Rec. p. 291, RDP 1952 781 Concl.) ; S. 1953.3.33).

Ces dispositions font des traités internationaux, une source de la légalité à une triple condition :
leur ratification, leur publication et leur application par l'autre partie. (Voir Cour Suprême 29 janvier 1975
Sega Seck FALL, Penant 1976 n° 754, 415 note Ch. LAPEYRE ; GDJAS 8° éd. p. 177 et suiv.).

Il s'agit là d'une source qui est en développement progressif du fait de l’existence d’organisations
internationales en privé et des organisations internationales d'intégration en particulier (voir CE sénégalais
31 août 1994, Prosper Guena Ntichen c/ Université Cheikh Anta DIOP Bull. 1993-1997 n°38, p. 85).

Les traités internationaux, comme source de la source de la légalité connaissent deux limites :

* Première limite : lorsque les dispositions d'un traité international sont obscures. Dans ce cas,
c'est le ministère des affaires étrangères qui procède à l'interprétation des dispositions du traité. A ce
moment là, l'administration peut être juge et partie. Cependant, le juge français se reconnaît de plus en
plus compétent pour interpréter les conventions internationales (CE 29 juin 1990 GISTI, AJDA 1990,
621).

* Deuxième limite : lorsque l'application d'un traité international doit conduire le juge à une
ingérence (immixtion) dans les relations internationales. Dans ce cas, le juge fait une déclaration
d'incompétence. Il y a irrecevabilité contre les actes de l'administration touchant les relations
internationales considérés comme des actes de gouvernement.

N.B. : Il existait une troisième limite que le juge français a levé en 1989. C’était lorsque l'acte
administratif était conforme à une loi qui était elle-même postérieure à un traité international. Dans ce cas,
 65

le juge se déclarait incompétent pour apprécier la légalité de l'acte administratif par rapport au traité
international même si la loi violait les dispositions du traité. C’était le système de la loi-écran. (Conseil
d'Etat du 1er mars 1968. Syndicat des fabricants de semoule de France. rec. 149. AJDA 1968. 235 concl.
Austiano D. 1968. 285 note M.L.).

Cette solution était régulièrement confirmée par la jurisprudence (CE 22 octobre 1979 Union
Démocratique du Travail, RDP 1980, 531 ; CE 22 octobre 1979 Élection des représentants à l'Assemblée
des communautés européennes, RDP, 1980.541).
Mais contrairement au Conseil d'Etat, la Cour de cassation avait jugé que le juge judiciaire devait faire
application d'un traité en lieu et place d'une loi même si elle est postérieure (Cass. 24 mars 1975
Administration des Douanes et Société des Cafés Jacques Vabres, D. 1975, 497, AJDA 1975 p. 567)

Le conseil constitutionnel s'était déclaré incompétent pour connaître de la conformité d'une loi à
un traité (18 janvier 1975, I.V.G. AJDA 1975-234).

Il y avait donc contrariétés de jurisprudence. La décision Nicolo (CE 20 octobre 1989 AJDA
1989-788, JCP 1990 I. 3429, D. 1990 Chr. 57) a abandonné la jurisprudence de la loi-écran. Rejoignant
les positions de la Cour de cassation, le Conseil d'Etat a accepté de faire prévaloir les traités internationaux
et le droit communautaire sur les lois nationales postérieures.

N.B. : Comme en Europe, des ordres juridiques communautaires sont en train d’apparaître en Afrique
caractérisés par un système hiérarchisé de normes et surtout par la primauté du droit des communautés
africaines sur les droits nationaux des États.

2 - La Constitution

La Constitution comporte des règles immédiatement applicables et des règles qui ne le sont pas.
La Constitution peut être une source directe ou indirecte de toutes les compétences dans l'Etat.
L'autorité de la Constitution comme source de la légalité n'est pas contestable. Il convient cependant de
distinguer le texte de la Constitution d'une part, du préambule et des déclarations de droit d'autre part.

a) les dispositions constitutionnelles

La constitution est la norme suprême de l'Etat. Son respect est garanti par le contrôle de
constitutionnalité. Elle a un contenu essentiellement politique : elle organise les pouvoirs publics et règle
leurs rapports. Mais certains de ces dispositions concernent l'action administrative. Mais, le juge a peu
d'occasions de contrôler la conformité des actes administratifs au contenu de la constitution du fait de la
rareté des dispositions s'appliquant directement à l'administration.

On trouve en général deux séries de règles relatives à l'action administrative :

- Des règles de compétence et de procédure qui s'imposent aux organes constitutionnels en tant
qu'ils sont des autorités administratives

Ex : règles relatives au pouvoir réglementaire du Premier Ministre et du Président de la République

(article 37), à la nomination des fonctionnaires (article 38) et au contreseing des actes du Premier Ministre
et du Président de la République (article 37 et 38).

- Des règles de fond qui s'imposent aux autorités administratives

Ex : les principes contenus dans les titres I et II de la Constitution, la suprématie des traités internationaux
sur la loi (article 79) et le principe de la libre administration des collectivités locales (articles 56 et 90).
 66

Mais l'autorité de la Constitution comme source de la légalité a été admise depuis longtemps par
le juge français (CE 12 février 1960 Société EKY Rec. 101 ; D 1960. JCP 1960 II 11629 bis ; S.
1960.131)

Il en est de même du juge sénégalais (Cour suprême 21 février 1978, PDS GDJAS N°XXI ; CE 6
février 1974, Abdourahmane CISSE, Annales Africaines, 1974 p 65, GDJAS XXII, CS 23 janvier 1985
Landing Savané; CE 30 août 1995 Adama THIAM, Bull., n° 52, p. 104).

b) Le Préambule de la Constitution

Le Préambule, placé en tête de la constitution, contient des dispositions qui expriment la

philosophie politico-sociale de l'Etat. Le préambule se réfère d'ailleurs à la Déclaration des Droits de
l'Homme de 1948 et à la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 et à la Charte
Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples du 27 juin 1981.

Les dispositions contenues dans le préambule posent deux problèmes majeurs : celui de leur
valeur et celui de leur application (qui est fonction de la précision de son contenu).

La valeur du préambule a fait l'objet de nombreuses discussions en France. Dans ce pays, le débat
a été tranché par une décision du conseil constitutionnel. Celui-ci :

- a d'abord posé le principe que la liberté d'association fait partie des principes fondamentaux
reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmé par le préambule de la
constitution.

- et a ensuite jugé qu'une loi qui porte atteinte à ce principe en substituant l'autorisation
préalable à la simple déclaration exigée par la constitution des associations, n'est pas
conforme à la constitution.

Le juge constitutionnel sénégalais a également donné plein effet au préambule dans deux
décisions (C.C. 23 juin 1993, EDJA n° 23, p. 67, à propos du rabat d’arrêt; C.C. 16 décembre 1993 à
propos du Traité de l’OHADA, EDJA n° 22, 1994).

c) Les limites de la Constitution

La constitution comme source de la légalité, connaît deux limites :

1° le contenu de ses dispositions n'est pas toujours précis. Dans ce cas, le juge ne les prend en
considération que lorsqu'elles sont immédiatement applicables. (Conseil d'Etat 7 juin 1950, Dehaene,
GAJA n°78).

2° lorsqu'un acte administratif est conforme à une loi, elle-même postérieure à la Constitution.
Dans ce cas, même lorsque cette loi est contraire à la Constitution, le juge ordinaire refuse de contrôler la
légalité de cet acte administratif par rapport à la Constitution. (CE Ass. 6 novembre 1936 Arrighi, Rec.
966, s. 1937.3-33, D.1938-3-1., RDP 1936.671 ; Conseil d'Etat 22 octobre 1979, Union Démocratique du
travail. Rec.384 ; RDP 1980.531. AJDA 1980.39.). Cf. aussi pour le Sénégal : CS 21 février 1978. PDS
op. cit.

3 - La loi

Elle constitue une des sources les plus importantes de la légalité administrative.
 67

Le respect de la loi s'impose dans tous les cas à l'administration. Le droit public définit la loi à la
fois d'un point de vue organique et formel et d'un point de vue matériel : la loi est l'acte pris par le
Parlement, élaboré selon la procédure législative prévue dans la Constitution et portant sur des matières
déterminées.

A cet égard, on distingue plusieurs catégories de lois. D'un point de vue matériel, on peut
distinguer entre lois ordinaires, lois organiques, lois référendaires, les ordonnances prises sur habilitation
législative et qui ont une valeur législative après leur ratification, les décisions du président de la
République en application de l'article 47 de la constitution, qui ont une valeur législative après leur
ratification et mesures législatives prises par le Président de la République pour la mise en place des
institutions(article 90).

Depuis la naissance des règlements autonomes, à la suite de la distinction du domaine de la loi et

de celui du règlement, le problème de leur soumission à la loi a été posé. En fait, ces règlements
autonomes ne sont pas soumis à l'autorité de la loi. En outre, lorsqu'une matière est devenue
réglementaire, le problème s'est posé de savoir si les lois prises dans ce domaine, s'imposent à
l'administration. La réponse a été affirmative : une loi prise en dehors de l'article 67 s'impose à l'admi-
nistration.

Le Président de la République peut cependant saisir la Cour Suprême pour obtenir le

déclassement de cette loi et la ramener au rang de règlement administratif. (article 65 alinéa 2 de la
Constitution : procédure de délégalisation).

4 - Les règles d'origine jurisprudentielle

Il faut distinguer entre deux séries de règles : les principes généraux du droit d'une part, les
décisions revêtues de l'autorité de la chose jugée d'autre part.

a) Les principes généraux du droit.

Ils sont nés à partir du rôle normatif et supplétif du juge de l'administration. Ce sont des principes
non écrits qui s'imposent à l'autorité réglementaire en l'absence de toute disposition législative. Appliqués
avant les années 1940, ils ont été consacrés par le juge (Conseil d'Etat, 26 octobre 1945 Aramu, concl.
Odent Sirey 1946, 3,1 ; .D. 1946. 158 ; EDCE 1947, p.48 (Droit de la défense) ; CE 29 juin 1959 Syndicat
général des ingénieurs Conseil, (GAJA n°96).

On pourrait dénombrer quatre catégories de principes généraux du droit, mais cette liste n'est pas
limitative.

* Les principes généraux du droit qui résultent du principe de l'égalité : égalité devant la loi,
devant le service public, devant l'impôt, etc.(voir CS 26 mars 1966 Samba Ndoucoumane GUEYE,
GDJAS, n° XXV – égalité devant la loi; CE 30 août 1994, Prosper Guena NITCHEN, Bull. n° 38, p. 82 –
égalité d’accès à l’université).

* Les principes qui ont pour objet, la sauvegarde des droits et libertés des citoyens : principe de la
liberté du commerce et de l'industrie, principe des droits de la défense. Voir CS 18 mars 1981 Ndiogou
SALL GDJAS, p. 526 (principe des doits de la défense); CE 26 juin 1996 Société Nouvelles Imprimeries
du Sénégal dite NIS, Bull. n° 57, p. 115 (principe des droits de la défense); CE 31 mai 1995 Mme
Dorothée de SOUZA, Bull. n° 48 p. 98 (autorité de la chose jugée).

* Les principes généraux relatifs à la sécurité des relations juridiques : principe de la non-
rétroactivité des actes administratifs(CE 27 octobre 1993 Sidy Mohamed DIOP, Bull. n° 6 p. 15.),
principe des droits acquis (CE 24 avril 1994 Abdoulaye Lath DIOUF Bull., n°37 p. 80)
 68

* Les principes relatifs à l'organisation et au fonctionnement de l'administration : principe de la

continuité du service public, principe de la spécialité des établissements publics, existence du pouvoir
hiérarchique (CE 23 février 1994 Antoine Waly NDONG Bull. n° 27 p. 57).

Progressivement est née en France une deuxième génération de principes généraux du droit
relatifs aux droits économiques et sociaux. C'est le cas par exemple du droit à une vie familiale normale
(CE ass. , 6 décembre 1978, Groupement d'Intervention et de Soutien aux Travailleurs Immigrés
(G.I.S.T.I.) AJDA, 1979 (3) 38 ; D. 1979. 661).

Du point de vue de leur valeur juridique, les principes généraux du droit selon le professeur
CHAPUS, ont une valeur infra-législative et supra - décrétale. Les principes généraux sont donc placés
entre la loi et le décret.

Selon la doctrine, ces principes généraux du droit ne sont pas en principe crée par le juge ; celui-ci
ne fait que les découvrir :

- soit en généralisant une règle contenue dans un texte (principe de la liberté de l'enseignement,
principe du droit de la défense),

- soit en dégageant la règle de l'esprit d'un texte ou d'un ensemble de texte(principe du double
degré de juridiction, principe de l'autorité judiciaire gardienne de la propriété privée),

- soit en dégageant le principe de l'essence, de la nature d'une institution (principe de la

continuité du service public),

- soit en étendant au domaine de l'activité administrative une règle écrite applicable à d'autres
domaines (principe de l'interdiction de licencier une femme enceinte).

Mais dans la réalité, le juge n'a pas un rôle passif, il a un pouvoir normatif : non seulement il
décide de l'autorité d'un principe général de droit, mais encore il distingue entre les règles qui sont des
principes généraux du droit celles qui ne le sont pas et il fixe le contenu des principes.

Ces principes sont considérés comme le fondement du droit public.

Pour terminer, il faut distinguer les principes généraux du droit :

- des principes de valeur constitutionnelle dégagés par le juge constitutionnel à partir du

préambule de la constitution. Ces principes sont supérieurs à la loi.

- des règles générales de procédure qui concernent le fonctionnement des juridictions

administratives (obligation de motiver, procédure contradictoire) ou le fonctionnement de
l'administration active qui peuvent être écartées par un acte administratif.

b) Les décisions de justice

Il s'agit du dispositif des décisions rendues par les différentes juridictions et qui sont devenues
définitives.

Il s'agit là d'une source de la légalité administrative. Les dispositions contenues dans le dispositif
s'imposent à l'autorité administrative lorsqu'elles sont revêtues de l'autorité de la chose jugée.

La règle jurisprudentielle n’a pas la même valeur que la règle écrite parce que le juge n’est pas
formellement investi du pouvoir normatif.
 69

Cependant, la jurisprudence s’impose non seulement aux administrés mais aussi aux autorités
administratives. Etant revêtue de l’autorité de la chose lxxxxxxxx qui lui donne le caractère de vérité
légale, la règle jurisprudentielle acquiert une autorité d’autant plus incontestable que les décisions qui lui
auront donné naissance apparaîtront mieux fondées.

Certes, le juge n’est pas lié par les décisions qu’il a rendues. Il peut toujours modifier sa
jurisprudence. Il n’est pas tenu par la règle du précédent mais il tient compte de la sécurité juridique pour
l’administration et les administrés. C’est pourquoi le règle jurisprudentielle est dotée d’une certaine
permanence.

Voir CE 26 décembre 1925, Rodière, Rec. 1065, S.1925 3.49 ; RDP 1926 32 ; GAJA n°46
(exécution d'une décision du juge : réfection rétroactive de tableaux d'avancement annulés).

Pour le Sénégal, voir Ce 31 mai 1995 Dorothée de SOUZA Bull. n° 48 p. 98

B. Les sources administratives de la légalité

Les actes pris par l'administration s'imposent à elle-même. Ils constituent en effet une source de la
légalité. Cette situation s'explique par le principe de l'autorité de la chose décidée. Deux types d'actes pris
par l'autorité administrative constituent des sources de la légalité :

* Les actes administratifs unilatéraux.

* Les actes administratifs bilatéraux.

1 - Les actes administratifs unilatéraux :

L'administration dispose du pouvoir réglementaire c'est-à-dire du pouvoir d'édicter des actes à

caractère général et impersonnel appelés règlements.

Ces règlements qui se distinguent des actes individuels sont de deux sortes :

- les règlements d'application des lois appelés règlements subordonnés (article 57 de la

constitution sénégalaise).

- les règlements autonomes pris dans toutes les matières où la loi n'intervient pas (article 76 de
la constitution). Voir Ce 30 août 1995 Adama THIAM, Bull. n° 52 p. 104

L'édiction de règlements subordonnés ou de règlements autonomes entre dans le cadre de

l'exercice normal du pouvoir réglementaire. Il y a cependant des cas d'extension du pouvoir réglementaire.
Il s'agit :

- de l'édiction d'ordonnances par le Président de la République sur habilitation législative. Tant

qu'elles ne sont pas ratifiées par le parlement, elles demeurent des actes réglementaires
(article 66 de la Constitution)

- les mesures prises, par le Président de la République dans le cadre de ses pouvoirs
exceptionnels (article 47 de la constitution. Les actes pris dans le domaine législatif sont des
actes administratifs jusqu'à leur ratification par le Parlement.

La compétence réglementaire est accordée à un nombre limité d'autorités : le Président de la

République, le Premier ministre, certaines autorités déconcentrées et certaines autorités décentralisées. Les
ministres ne disposent du pouvoir réglementaire que si un texte le prévoit ou dans le cadre de
l'organisation du service (CE 7 février 1936 JAMART, GAJA n°16).
 70

Les règlements doivent respecter la loi (CE 6 décembre 1909 Compagnie des chemins de fer de
l'Est, GAJA n°9) la constitution (CE 12 février 1960 Société Eky op. cit.), les principes généraux du droit
(CE 29 juin 1956 Syndicat général des Ingénieurs - conseils op. cit.)

Selon le principe de l'autorité de la chose décidée, l'administration doit respecter les actes pris par
elle-même jusqu'à leur abrogation, leur modification ou leur retrait. (voir règle xxxxxxxxxx legem quam
facisti ».

2 - Les contrats administratifs

L'administration passe parfois des contrats avec des personnes privées c'est-à-dire des personnes
qui interviennent en dehors des structures administratives.

Les actes ainsi conclus appartiennent donc à une catégorie intermédiaire entre les sources
administratives et les sources extra-administratives de la légalité. Cependant, l'administration doit respec-
ter ces actes administratifs, bilatéraux et les contrats administratifs sont considérés comme une source
particulière de légalité pour deux raisons.

* La première, c'est que le contrat sert de loi entre les parties. Mais il faut signaler que du fait des
effets relatifs du contrat, certains l'excluent de la pyramide de la légalité.

* La deuxième raison c'est qu'il est impossible d'attaquer un contrat par la voie du recours pour
excès de pouvoir ou de se prévaloir de sa violation à l'appui d'un tel recours ; on peut tout au plus attaquer
en recours pour excès de pouvoir les actes détachables du contrat.

Paragraphe 2 : Le rapport de légalité

Le problème est de savoir quel type d'obligation le principe de légalité impose à l'administration.
Une norme inférieure trouve sa validité dans le respect de la norme supérieure. La définition du rapport
entre la norme supérieure et la norme inférieure soulève deux types de questions : d’abord celle des
obligations que le principe de légalité impose à l’administration (c’est la question du contenu du rapport
de légalité)et ensuite celle du degré de liberté que la norme supérieure laisse à l’administration pour
choisir ses décisions (c’est la question de la portée du rapport de légalité).

A - Le contenu du rapport de légalité

Non seulement le poids de la légalité est fonction de l'acte administratif en cause, mais également
l'intensité de l'obligation de respect de la norme supérieure par la norme inférieure est susceptible de
degrés.

D'une manière générale, le principe de légalité met à la charge de l'administration deux types
d'obligations :

* une obligation ayant un contenu positif,

* une obligation ayant un contenu négatif.

1/ Le contenu positif du rapport de légalité

Dans certaines hypothèses, le premier effet que produit le principe de légalité, c'est de mettre à la
charge de l'administration, une obligation d'agir c'est-à-dire la prise d'un acte juridique.
 71

Mais il n'existe pas en droit positif, un principe général qui impose à l'autorité administrative une
obligation d'agir : l'administration apprécie librement l'opportunité à agir. L'obligation d'agir n'est imposée
à l'administration que dans certaines conditions. D'abord, lorsqu'un texte le prescrit. Ensuite, lorsque la loi
ou le règlement contient des dispositions qui ne sont pas immédiatement applicables. Dans ce cas, l'admi-
nistration est tenue d'user de son pouvoir réglementaire pour prendre les mesures nécessaires à l'exécution
des lois et règlements.

Le refus d'agir est constitutif d'une carence de l'autorité administrative. Cette carence peut être
considérée comme une illégalité (CE 13 juillet 1962, Krevers Pascalis, Rec. 475, D. 1963-603) mais
également comme une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration (CE 27 novembre
1964, Ministère des Finances c/ Dame Veuve Renard, Rec. 590 ; RDP 1965-716 ; AJDA 1964, 678, D.
1965. 682).

Enfin, lorsque les circonstances l'exigent. En effet, l'administration est obligée d'agir en prenant
les mesures de police nécessaires en cas d'urgence ou de nécessité pour faire cesser un péril grave
résultant d'une situation dangereuse pour l'ordre public (Conseil d'Etat, 23 octobre 1959, Doublet, Rec.540
RDP, 1959 1235, RDP, 1960, 802).

Aussi, l'administration est obligée d'agir pour faire cesser une illégalité en procédant à l'abrogation
de certains actes administratifs devenus illégaux. (Conseil d'Etat, 12 mai 1976, Leboucher et Tarandon,
Rec 416, AJDA 1977.261 ; CJEG, 1976.167).

Dans tous ces cas, l'autorité administrative est obligée d'agir "dans un délai raisonnable" et c'est le
juge qui apprécie de façon discrétionnaire le caractère raisonnable ou non du délai, en fonction des
circonstances (voir arrêt Dame Veuve Renard déjà cité)

2/ Le contenu négatif du rapport de légalité

Il signifie que l'administration ne doit pas violer le droit et cette obligation à caractère négatif peut
être interprétée dans deux sens :

a) Le rapport de conformité

Dans ce cas, les modalités de la prise de l'acte administratif par l'administration, sont déterminées
par une norme supérieure. Ainsi l'acte pris par l'autorité administrative doit avoir un contenu conforme
aux prescriptions de cette norme.

Cette obligation est appelée : rapport de conformité ou rapport de conformité-reproduction.

Ce rapport correspond à une conformité rigoureuse de l'acte administratif à la norme supérieure. Il

s'agit là du degré le plus élevé de la compétence liée.

b) Le rapport de comptabilité

Il s'agit d'une obligation plus souple exigée par le rapport de légalité. Il suffit que l'acte
administratif ne soit pas contraire à la norme supérieure qui constitue sa source. Ce rapport de
comptabilité, également appelé obligation de non-contrariété, signifie que l'administration ne peut pas
prendre des actes administratifs qui violent les règles supérieures, mais elle peut prendre tous les autres
actes, même ceux qui ne sont pas prévus par les textes supérieurs. Ce rapport de comptabilité correspond à
l'application de l'adage : "Tout ce qui n'est pas interdit est permis".

B – La portée du rapport de légalité : pouvoir discrétionnaire et compétence liée

 72

La question posée ici est celle de savoir quelle est le degré de liberté dont dispose pour prendre ou
ne pas prendre un acte, pour lui donner tel ou tel contenu. Les règles qui forment la légalité laissent à
l'administration une marge plus ou moins grande de choix pour prendre une décision, pour déterminer son
contenu, pour fixer le moment de son édiction etc. Cette latitude dépend des textes législatifs et
réglementaire mais aussi du contrôle du juge. C’est ici que se situe la distinction entre pouvoir
discrétionnaire et compétence liée, distinction essentielle mais difficile à établir.

1/ Définitions

La notion de pouvoir ou compétence discrétionnaire se définit par opposition à celle de pouvoir

ou de compétence liée.

En effet, en décomposant le processus décisionnel, on se rend compte qu'une autorité

administrative se pose deux questions fondamentales :

* Savoir si elle doit prendre l'acte administratif. Cette première question est relative à l'opportunité
de la décision (opportunité à agir).

* Savoir comment elle doit prendre l'acte administratif.

Cette question est relative au contenu de la décision.

A chacune de ces deux phases du processus décisionnel, l'autorité administrative compétente peut
se retrouver dans deux situations différentes.

L'une correspond à la compétence liée et l'autre correspond au pouvoir discrétionnaire.

On dit qu'il y a compétence liée lorsque la conduite de l'autorité administrative compétente lui est
dictée par la réglementation. Dans ce cas, la réglementation oblige l'autorité administrative à agir ou à ne
pas agir. Mais lorsqu'elle doit agir, elle doit le faire dans le sens déterminé.

Lorsqu'il y a compétence liée, l'autorité administrative compétente n'a donc pas de possibilité de
choix ni d'appréciation.

Mais la compétence liée est d'une intensité variable. Et dans les cas les plus rigoureux de
compétence liée, l'autorité administrative compétente est tenue de donner un contenu prédéterminé à sa
décision.

Le pouvoir discrétionnaire correspond à la marge de liberté d'appréciation laissée par la

réglementation à une autorité administrative lorsqu'elle prend une décision. Voir CE 27 octobre 1993
Comité International de la Croix Rouge, Droit Sénégalais Revue de l’Association sénégalaise de droit
pénal n° 5-6-7-8 p. 202; 24 novembre 1993 SIMPA, Bull. n° 16 p. 38.

Le pouvoir discrétionnaire correspond à une indétermination juridique qui donne une certaine
liberté d'action à l'autorité administrative compétente. Selon la définition classique de Michoud, le pouvoir
discrétionnaire est « une certaine liberté d’action et de décision laissée à l’administration. Il y a pouvoir
discrétionnaire toutes les fois qu’une autorité agit librement, sans que sa conduite ne lui soit dictée à
l’avance par une règle de droit ».

Il n'y a pas d'incompatibilité entre pouvoir discrétionnaire et principe de légalité.

Le pouvoir discrétionnaire se distingue du pouvoir arbitraire du fait que la liberté d'appréciation et

d'action de l'autorité administrative résulte de l'indétermination de la réglementation de sa compétence.
 73

On peut situer cette liberté soit dans l'opportunité même de l'action, soit dans le contenu de la
décision. Comme la compétence liée, le pouvoir discrétionnaire peut être plus ou moins large selon la
marge de liberté laissée à l'autorité administrative compétente.

2/ Applications

Dans la réalité, il y a une combinaison pratique du pouvoir discrétionnaire et de la compétence

liée : l'administration ne se trouve jamais dans une situation de pur pouvoir discrétionnaire ou de pur
pouvoir lié.

Depuis l'arrêt Grazietti du 31 janvier 1902 (S. 1903.3.113 note Hauriou) le droit positif a
abandonné la distinction entre actes discrétionnaires pour lesquels l’administration disposait d'une entière
liberté et actes non discrétionnaires. Désormais, chaque acte administratif comporte une dose de pouvoir
discrétionnaire préservant la nécessaire liberté d'action de l’administration et une dose de compétence liée
permettant d'assurer la soumission de l’administration au droit.

Ainsi même lorsque le pouvoir discrétionnaire est à son maximum (c'est-à-dire lorsque l'exercice
de sa compétence par l’administration n'est soumis à aucune condition), la compétence de l'administration
est malgré tout liée car :

- la compétence de l'autorité administrative est toujours fixée par les textes.

- le but poursuivi doit toujours être un but d'intérêt général

- les motifs de fait et de droit doivent toujours être matériellement et juridiquement exacts.

A l'inverse, lorsque la compétence de l'administration est liée, il existe au moins un élément

discrétionnaire : l'administration est libre de choisir le moment de faire l’acte que la loi lui fait obligation
de prendre.

3/ Contrôles

Le contrôle du juge permet de préciser les frontières du pouvoir discrétionnaire. Si le juge censure
toute atteinte à la compétence liée, en revanche, il ne peut contrôler l'usage que fait l'administration de son
pouvoir discrétionnaire.

a) Les techniques traditionnelles de contrôle du pouvoir discrétionnaire

Traditionnellement, le juge ne peut exercer un contrôle sur l'opportunité de l'action administrative

sous peine de se comporter comme le supérieur hiérarchique de l'administration. Il n'exerce qu'un contrôle
minimum ou restreint relatif à la légalité externe de l’acte (compétence, vice de forme) et à la légalité
interne (l'objet, les motifs et le but de l'acte). Le pouvoir discrétionnaire apparaît ainsi comme une limite
au contrôle du juge de la légalité. Mais, il faut ajouter que le juge tend à renforcer son contrôle. En effet,
le juge, quelque fois, délimite de lui-même le pouvoir discrétionnaire. Il le restreint en posant lui-même
des conditions à l'exercice d'une compétence non réglementée par les textes. Il l'étend en s'abstenant de
contrôler la qualification des faits alors que des conditions légales sont posées.

b) Les techniques nouvelles de contrôle du pouvoir discrétionnaire

Le juge se reconnaît de plus en plus le droit de contrôler l'exercice du pouvoir discrétionnaire :

l'administration ne saurait utiliser son pouvoir d'appréciation de façon déraisonnable. Il s’agit du contrôle
de la qualification juridique des faits en cas de compétence conditionnée par une condition légale
exprimée en termes vagues et généraux : utilité publique, atteinte à une perspective monumentale, atteinte
 74

à l'ordre public etc. mais surtout du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, et du contrôle du bilan
coût - avantage ,

1°) Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation

l’erreur manifeste d’appréciation est une erreur grave, grossière et si évidente qu’elle pourrait être
décelée par n’importe quel profane. Disposer d’un pouvoir discrétionnaire n’autorise pas l’administration
à faire n’importe quoi. Si l’erreur d’appréciation est tolérée par le juge, en revanche, l’erreur manifeste est
censurée.

La jurisprudence de l’erreur manifeste, apparue au début des années 1960 a gagné rapidement
tous les domaines du droit administratif : équivalence d’emploi dans la fonction publique, remembrement
rural, notation des fonctionnaires, atteinte à un site du fait d’une construction, sanctions disciplinaires,
police des étrangers etc. voir CE 2 novembre 1973 société anonyme François Maspéro GAJA n° 108.

Au Sénégal, le juge contrôle de plus en plus les appréciations discrétionnaires de l'administration.

Il emprunte au juge français ses techniques de contrôler comme par exemple l'erreur manifeste
d'appréciation (voir CE 27 octobre 1993 Comité International de la Croix Rouge op. cit. et P; M. SY :
« Le Conseil d'État et le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation », Droit sénégalais, revue de
l’Association sénégalaise de droit pénal n° 5-6-7-8 p. 171).

2°) Le contrôle du « bilan coût- avantage »

Ce contrôle peut conduire le juge à dresser un bilan et à faire respecter un rapport de

proportionnalité. L’apparition de ce contrôle est liée à la volonté du juge d’examiner de manière plus
réaliste less conditions dans lesquelles interviennent less déclarations d’utilité publique précédant les
expropriations ( voir CE 28 mai 1971 « Ville Nouvelle-Est » GAJA n° 107 : « Considérant qu’une
opération ne peut être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût
financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt
qu’elle présente »

Le juge met en balance les avantages et les inconvénients, l’utilité et les désutilités. La
jurisprudence a étendu ce contrôle aux dérogations aux règles d’urbanisme, aux décisions instituant des
servitudes de passage des lignes électriques ou des zones de protection autour des sites classés, aux
mesures d’éloignement des étrangers etc.

Le juge sénégalais n’a pas encore introduit ce contrôle dans sa jurisprudence.

SECTION II : LA PORTEE DU PRINCIPE DE LEGALITE

L'application rigoureuse du principe de légalité, peut entraîner une paralysie de l'action

administrative. C'est ainsi que des assouplissements et des inflexions ont été apportés au principe de
légalité. Ces assouplissements doivent être circonscrits dans des limites très étroites et bien définies pour
éviter tout arbitraire de l'administration. Malgré ces assouplissements, lorsque le principe de légalité est
violé, l'acte illégal fait l'objet de sanctions.

Paragraphe 1 : Les assouplissements au principe de légalité

Deux grandes théories ont été progressivement élaborées par la jurisprudence française pour
atténuer les rigueurs du principe de légalité.

Il s'agit d'une part des circonstances exceptionnelles et d'autre part, des actes de gouvernement.

A - les circonstances exceptionnelles

 75

Il faut distinguer entre la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles et les régimes
d’exception prévus par les textes.

1/ La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

La théorie des circonstances exceptionnelles est une construction juridique élaborée par la
jurisprudence du Conseil d'Etat, selon laquelle certaines décisions administratives qui seraient en temps
normal illégales, peuvent devenir légales en certaines circonstances parce qu'elles apparaissent alors
nécessaires pour assurer l'ordre public. Cette théorie est fondée sur l'idée que l'administration est parfois
obligée d'agir pour faire face à certaines situations graves ou imprévisibles mais sans pouvoir respecter
les règles classiques de la légalité.

A ce moment, le juge adaptera ces règles classiques aux circonstances de fait pour définir les
nouveaux pouvoirs conférés à l'administration.(CE, 28 juin 1918, Heyriès, GAJA n°35; CE 28 février
1919, Dame Dol et Laurent, GAJA n°37).

a) Les conditions d'application

D'une façon générale, la jurisprudence considère qu'il y a circonstances exceptionnelles lorsque la

situation est grave et anormale et que l'administration se trouve dans l'impossibilité de respecter le droit
alors même qu'elle doit accomplir une mission étatique.

Mais la jurisprudence retient souvent trois conditions :

* la première, c'est l'existence d'une situation anormale grave et imprévue. Mais ces circonstances
peuvent avoir un caractère national ou local, réel ou potentiel. (guerre, troubles grève générale, invasions,
cataclysmes naturels, émeutes à caractère révolutionnaire etc.). L'appréciation de cette situation est affaire
d'espèce.

* la deuxième, l'impossibilité pour l'administration d'agir légalement.

* et la troisième, c'est que la violation de la légalité par l'administration doit être nécessaire mais
aussi proportionnelle à la gravité de la situation.

b) Les effets de la théorie

Les effets sont doubles.

Tout d'abord, l'administration peut prendre des décisions nécessaires même celles qui en temps
normal seraient déclarées illégales. (Voir arrêts Heyriès et Dame Dol et Laurent : restriction à la liberté
individuelle).

Ensuite, les agissements constitutifs de voies de fait peuvent être transformés en simple
illégalités.(TC 27 mars 1952, Dame de la Murette GAJA n°85).
Mais il faut signaler que :

* L'appréciation des circonstances exceptionnelles relève du pouvoir discrétionnaire du juge.

* Les effets de la théorie ne sont valables que pendant la période exceptionnelle.

* Seul l'acte litigieux bénéficie du régime d'exception.

2/ Les régimes d'exception prévus par les textes

 76

La Constitution et les lois sénégalaises prévoient des assouplissements au principe de légalité en

cas d'état d'urgence et d'état de siège d'une part et d'autre part lorsque le président utilise ses pouvoirs
exceptionnels en vertu de l'article 47 de la Constitution.

a) L'état d'urgence et l'état de siège

L'état d'urgence et l'état de siège sont prévus par l'article 58 de la Constitution et organisés par la
loi n° 69-29 du 29 avril 1969 (JO du 10 mai 1969). Ils sont proclamés par décret. L'assemblée nationale se
réunit de plein droit, si elle n'est en session.

Le décret proclamant l'état d'urgence où l'état de siège peut être prolongé au-delà de douze (12)
jours par le Président de la République sur autorisation de l'Assemblée Nationale.

- L'état d'urgence est proclamé dans trois cas :

. péril résultant d'atteintes graves à l'ordre public

. menées subversives compromettant la sécurité intérieure

. événements présentant le caractère de calamité publique.

Il existe deux régimes de l'Etat d'urgence

- 1°° régime : certains pouvoirs sont automatiquement conférés à l'autorité administrative. Ex. :
réglementation de la circulation, installation de zones de sécurité, interdiction de séjour, interdiction de
réunions publiques et privées, fermeture de lieux publics, droit de réquisition des personnes et des biens,
réglementation du passage des frontières.

- 2°° régime : d'autres pouvoirs ne peuvent être conférés à l'administration que sur la base d'une
disposition expresse du décret modifiant l'état d'urgence. Ex : perquisitions, contrôle de l'information,
pouvoir de prononcer l'internement administratif, contrôle des correspondances, pouvoir de mutation ou
de suspension de fonctionnaires ou d'agents publics.

Ainsi les pouvoirs de police de l'administration sont étendus.

- Quant à l'état de siège, il est proclamé en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure
extérieure de l'Etat.

Dans ce cas, l'ensemble des pouvoirs de police est transféré à l'autorité militaire, ainsi que les
pouvoirs dévolus en temps normal à l'autorité civile pour le maintien de l'ordre et la police. La proclama-
tion de l'état de siège entraîne la restriction des libertés individuelles et l'élargissement considérable des
pouvoirs de police.

Ainsi demeurent légales des mesures de police interdites aux autorités compétentes en temps
normal : perquisitions de jour et de nuit, interdiction de publication, extension des compétences des
juridictions militaires à des infractions qui relèvent normalement de la compétence des juridictions
répressives ordinaires etc.

b) Les pouvoirs exceptionnels du Président de la République

Ils sont prévus par l'article 47 de la Constitution qui reprend l'article 16 de la constitution
française.
 77

Deux conditions sont posées quant à l'utilisation des pouvoirs exceptionnels :

- d'abord, une menace grave et immédiate pour les institutions, l'indépendance nationale,
l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux ;

- et ensuite, une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.

Lorsque ces conditions sont réunies, le Président de la République peut prendre toute mesure
législative ou réglementaire nécessitée par les circonstances en vue de rétablir le fonctionnement régulier
des institutions et assurer la sauvegarde de la Nation.

Si la décision de recourir à l'article 47 est un acte de gouvernement, en revanche les actes pris par
le Président de la République dans le domaine législatif demeurent les actes réglementaires jusqu'à ce que
le législateur les ratifie.

En France la solution est différente (CE 2 mars 1962 Rubin de Servens et autres, GAJA n° 100).

B - Les actes de gouvernement

On pourrait les définir comme des actes pris par des autorités administratives centrales les plus
élevées et bénéficiant d'immunité juridictionnelle.

1/ La détermination des actes de gouvernement

La jurisprudence a évolué sur ce point et il n'existe pas de critère permettant de déterminer l'acte
de gouvernement.

On s'est d'abord fondé sur le mobile politique mais ce critère a été abandonné en 1875 (Conseil
d'Etat, 19 février 1875 Prince Napoléon GAJA n°3 : décision rayant le Prince Napoléon Bonaparte de la
liste des généraux). Selon le commissaire du gouvernement David, il ne suffit pas qu'un acte émané du
gouvernement ou de l'un de ses représentants ait été délibéré en conseil des ministre ou qu'il ait été dicté
par un intérêt politique pour qu'il soit au dessus de tout contrôle juridictionnel.

Au Sénégal, la Cour suprême statuant en matière sociale a semblé appliquer la théorie des actes
de gouvernement (CS 18 mai 1985, Mamadou Traoré c/ Société Manutention Africaine Revue EDJA, n°
22, juillet-août-Septembre 1994-1995 p. 138).

Aujourd'hui, la jurisprudence s'attache à deux grandes catégories d'actes de gouvernement.

* La première renferme les actes relatifs aux rapports entre le gouvernement et les autres pouvoirs
constitutionnels. Sont ainsi considéré comme actes de gouvernement, la participation à l'initiative des lois,
la promulgation des lois, la convocation des électeurs aux élections législatives et la décision de recourir à
l'article 16 de la Constitution française (Rubin de Servens op. cit.), la soumission d'un projet de loi au
référendum, la décision de dissoudre l'Assemblée nationale. Voir CE 4 janvier 2001, Parti socialiste et
URD c/Etat du Sénégal .

« Considérant que le Conseil d’Etat n’est pas saisi du sursis à l’exécution de la décision du
Président de la République de recourir à un référendum, laquelle décision est un acte de gouvernement
insusceptible de recours pour excès de pouvoir ».

Le juge administratif considère ainsi que l’acte en cause échappe à sa compétence, car étant un
« acte de gouvernement », doté d’une immunité juridictionnelle.
 78

* La deuxième renferme les actes relatifs aux relations internationales. Sont ainsi considérés
comme actes de gouvernement, les actes relatifs à la conclusion ou à la dénonciation des traités, les actes
relatifs à l'exercice de la fonction diplomatique, les actes relatifs à la conduite de la guerre.

2/ Les effets de la théorie des actes de gouvernement

Les actes de gouvernement bénéficient d'une immunité juridictionnelle absolue. Cela signifie qu'il
n'est pas possible d'intenter contre eux une action pour contester leur légalité ou pour engager la
responsabilité de l'administration.

Cependant, le juge peut connaître d'un acte détachable des rapports entre les pouvoirs publics ou
des rapports internationaux lorsque cette appréciation ne le conduit pas à une immixtion dans ces rapports.

Paragraphe 2 : Les sanctions du principe de légalité

Lorsqu'un acte administratif viole le principe de légalité, on dit qu'il est illégal et qu'il encourt
l'annulation. Mais cette illégalité peut atteindre un certain seuil de gravité. L'acte n'est plus seulement alors
illégal, il est inexistant.

De même, l'acte administratif illégal peut parfois être constitutif de faute de nature à engager la
responsabilité de son auteur ou de l'administration;

On peut donc retenir en définitive trois types de sanctions du principe de légalité:

* L'annulation de l'acte illégal.

* La constatation de l'inexistence de l'acte.
* La responsabilité de l’administration.
A. L'annulation de l'acte administratif illégal

L'annulation peut être prononcée par l'administration elle même et par les autorités judiciaires.

L'annulation par une autorité administrative est appelée retrait de l'acte administratif. Ce retrait
peut être le fait de l'auteur de l'acte lui-même, de son supérieur hiérarchique, ou de l'autorité de tutelle
lorsqu'un texte le prévoit.

Mais quant aux autorités judiciaires, au Sénégal, seul le Conseil d'Etat est compétent pour annuler
un acte administratif illégal. L'acte administratif annulé est censé n'avoir jamais existé.

Cette nullité est en principe absolue. Cependant, il faut distinguer entre les effets de la nullité dans
le temps et dans l'espace.

Dans le temps, on dit que l'annulation de l'acte administratif illégal produit des effets rétroactifs,
c'est-à-dire que ces effets disparaissent aussi bien pour le passé que pour l'avenir.

Dans l'espace, l'annulation produit des effets erga omnes c'est-à-dire qu'elle s'impose à tous. Mais
lorsqu'il est devenu impossible d'annuler un acte administratif illégal, on peut paralyser ses effets à
l'occasion d'un procès par le biais de l'exception d'illégalité.

B. La constatation de l'inexistence de l'acte administratif

Dans certains cas, l'illégalité de l'acte administratif est telle que le juge déclare que l'acte ne peut
avoir aucune existence juridique et ne peut produire d'effets.

L'inexistence de l'acte administratif peut voir deux sens :

 79

* Au sens juridique, l'acte inexistant est soit un acte ne pouvant se rattacher à l'exercice d'aucun
pouvoir administratif, soit un acte empiétant manifestement sur les compétences d'une autre
autorité.(Conseil d'Etat, 31 mai 1957, ROSAN-GIRARD GAJA n°95) .

* Au sens matériel, l'acte inexistant est soit un acte qui n'est pas juridiquement parfait soit un acte
considéré comme n'ayant jamais été pris. L'acte administratif dont l'inexistence est constaté est donc nul et
non avenu. Au plan contentieux, l'acte inexistant ne peut pas créer de droits ni devenir définitif (voir CE
27 avril 1994 ASC DIAL DIOP – Municipalité Club Bull. n° 29 p.62). En France, les juridictions judi-
ciaires et les juridictions administratives sont compétentes pour constater l'inexistence d'un acte
administratif alors que seules les juridictions administratives sont compétentes pour annuler un acte
administratif illégal. Les délais de recours contentieux opposables aux actes administratifs illégaux ne sont
pas applicables aux actes inexistants.

C. La responsabilité de l'administration

L'acte administratif illégal peut engager la responsabilité de l'administration à la double condition

d'être constitutif d'une faute et de causer un dommage à autrui. Après plusieurs variations sur ce point, il
semble établi aujourd'hui en jurisprudence, que toute décision illégale et fautive est de nature à entraîner la
responsabilité de l'administration quelle que soit l'illégalité. L'application de cette règle n'est cependant pas
absolue : ainsi, la responsabilité de l'administration n'est pas engagée dans le cas d'acte administratif
illégal,

* lorsqu'il n'y a pas eu de préjudice

* lorsqu'une faute lourde est exigée
* lorsque l'intervention de l'administration est gracieuse
* lorsqu'il y a faute de la victime
* lorsque la décision n'est pas dépourvue de base légale ou s'avère fondée.

Avant d'engager la responsabilité de l'administration, du fait d'un acte illégal, le juge recherche si
les faits étaient de nature à justifier cet acte. Si tel est le cas, il en conclu que l'illégalité n'a pas changé la
solution et n'a pas crée de préjudice indemnisable(voir conclusions Genevois sous Conseil d'Etat 19 juin
1981, Madame Carliez, AJDA 1982. 103 : absence d'indemnité par un refus d'autorisation irrégulier dans
la forme mais fondé). Pour le Sénégal, voir CA 23 février 1984 Oumar CISSE (illégalité de fond); CA 23
février 1984 Ismaîla FALL (illégalité de forme); TD 16 novembre 1988 Hamidou KOITE.

SECTION III : L'EFFICACITE DU PRINCIPE DE LEGALITE

Lorsqu'on étudie le droit, on ne doit pas confondre la théorie avec ce qui se passe dans la réalité.
En ce qui concerne l'application du principe de légalité, la réalité n'a jamais correspondu au schéma
théorique. Le fonctionnement effectif du principe de légalité est subordonné à deux conditions essentielles
:

- d'une part les règles qui forment le bloc de la légalité doivent présenter certaines qualités :
généralité, cohérence, stabilité, hiérarchisation stricte.

- d'autre part, la soumission de l'administration à ces normes doit être assuré par un juge
indépendant dont l'exécution des décisions est garantie objectivement.

Ces deux exigences ne sont pas satisfaites dans l'état actuel du droit et de la pratique aussi bien en
France qu'au Sénégal. Cela se manifeste par une dégradation du système juridique et par l'inefficacité du
contrôle juridictionnel
 80

Le principe de légalité suppose l'existence d'un système de normes générales, impersonnelles,

cohérentes, stables et aisément accessibles. Or, la stabilité, la généralité et l'impersonnalité de la règle droit
ont été remises en cause par l'inflation des textes juridiques. Ce qui conduit à la dépréciation du droit, à la
dégradation et à l'altération de l'ordonnancement juridique. De même, la hiérarchie des normes est souvent
bafouée par des pratiques administratives illégales( modification de la loi par les décrets d'application,
utilisation des circulaires pour vider certains textes de leur contenu etc.).

D'un autre côté, le contrôle juridictionnel est inefficace car d'une part, le juge rend souvent des
décisions favorables au gouvernement et d'autre part l'exécution des décisions du juge est souvent
ineffective. A cela, il faut ajouter qu'au Sénégal, le juge est peu saisi en raison à la fois de la timidité du
justiciable que de la complexité des règles d'introduction des recours contentieux.

TITRE II :LA SOUMISSION DE L'ADMINISTRATION AU DROIT ADMINISTRATIF

L'administration se distingue des personnes privées de par sa nature et de par sa mission.

A ce titre, elle sera soumise à un droit différent du droit des particuliers à savoir le droit
administratif.

Cependant, l'administration dans son action quotidienne, se comporte parfois comme les
particuliers et il est naturel dans ces cas, de lui appliquer le même droit qu'aux particuliers.

L'administration est en définitive soumise à deux types de règles juridiques. La question qui se
pose est de savoir dans quelles hypothèses le droit administratif sera applicable à l'administration. Il
convient d'étudier d'une part la dualité du régime juridique de l'administration et d'autre part le critère du
champ d'application du droit administratif.

CHAPITRE I :LA DUALITE DU REGIME JURIDIQUE DE L'ADMINITRATION

Rechercher le droit applicable à l'administration c'est déterminer la nature des règles juridiques
qui régissent l'activité et l'organisation administratives.

La caractéristique fondamentale du régime juridique de l'administration c'est l'application du

droit administratif et du droit privé. Cependant, le droit administratif reste le droit commun de
l'administration même si ce principe connaît des limites.

SECTION I : L'APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF L'ADMINISTRATION

Dans les systèmes juridiques français et sénégalais, le droit administratif est le droit des personnes
publiques en général, le droit commun de l'administration.

La conséquence de ce principe c'est qu'une partie du droit de l'administration se caractérisera par

un certain particularisme.

Paragraphe 1 : Les raisons de l'application du droit administratif à l'administration

L'application du droit administratif à l'administration et aux personnes publiques s'explique

essentiellement par deux séries de raisons.

* La première est d'ordre historique.

 81

L'existence d'une juridiction administrative autonome en France a historiquement contribué à

développer l'application du droit administratif à l'administration. Le juge administratif chargé du contrôle
de l'administration, avait une tendance naturelle à appliquer à celle-ci le droit administratif. Ainsi, s'est
développé progressivement le caractère autonome du droit appliqué à l'administration.

Cette évolution a été reprise par les pays africains comme le Sénégal.

* La deuxième est d'ordre pratique

Elle est liée à un souci d'efficacité de l'action administrative. L'administration nécessite en effet
des moyens d'action efficaces or le droit administratif, par son contenu, permet un tel résultat du fait des
privilèges et prérogatives de puissance publique qu'il accorde à l'administration.

Paragraphe 2 : Les conséquences de l'application du droit administratif à l'administration

Cette application du droit administratif à l'administration entraîne un régime juridique spécifique

qui se traduit par un particularisme du droit qui régit les moyens humains, matériels et juridiques de
l'administration. Ainsi, le régime juridique du personnel de l'administration se traduit par le particularisme
du statut général de la fonction publique. En effet le personnel fonctionnaire de l'administration se trouve
dans une situation légale et réglementaire. Il est dans une situation différente de celle de l'employé lié à
son employeur par un contrat de travail.

En ce qui concerne les biens de l'administration, ils appartiennent au domaine public de l'Etat qui
est soumis à un régime différent de celui des biens des particuliers. Ainsi par exemple : les biens de
l'administration ne sont ni aliénables ni saisissables.

Les actes administratifs unilatéraux et les contrats administratifs sont soumis à un régime différent
de celui des actes des particuliers. Et leur particularisme se manifeste dans leur procédure d'élaboration,
dans leur contenu, dans leurs effets, et dans leur contentieux.

Enfin, la responsabilité de l'administration, du fait de ses services publics administratifs est

également soumise à un régime spécifique tant du point de vue de ses conditions d'engagement que de ses
modalités de réparation.

Cependant l'application du droit administratif à l'administration n'est pas absolue.

SECTION II : LES LIMITES A L'APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF A

L'ADMINISTRATION

Si le droit administratif est le droit de principe de l'administration, il existe des cas où le droit
privé est appliqué de façon partielle à l'administration. Cela signifie que l'application du droit administratif
à l'administration connaît des limites.

Paragraphe 1 : Les raisons de l'application du droit privé à l'administration

Deux raisons essentielles expliquent l'exclusion du droit administratif et par conséquent

l'application du droit privé dans certains cas, à l'administration.

. La première c'est que l'application du droit privé à l'administration correspond parfois à une
nécessité.
 82

L'administration a en effet besoin de souplesse pour intervenir dans les mêmes conditions que les
personnes privées. Il en est ainsi lorsqu'elle agit dans le domaine industriel et commercial. Dans ce cas,
l'application du droit administratif est donc inopportune et inadaptée, dans la mesure où l'administration
n'intervient plus comme puissance publique (TC, 22 janvier 1921, Société Commerciale de l'Ouest
africain. GAJA n°40).

. La deuxième c'est que l'application systématique du droit administratif à l'administration peut

être parfois gênante. Dans certains cas, le droit administratif est en effet trop contraignant et trop
formaliste.

L'application du droit administratif à l'administration n'est donc pas toujours souhaitable. C'est le
cas de certaines activités assurées par des organes privées.

Paragraphe 2 : Les conséquences de l'application du droit privé à l'administration

Ces conséquences sont nombreuses mais on pourrait en retenir deux.

* La première c'est l'application du droit privé à toutes les activités de l'administration qui ne sont
pas par nature administrative.

Les activités administratives qui ne poursuivent pas une satisfaction de l'intérêt général ou alors
qui n'utilisent pas des prérogatives de puissance publique, seront dés lors soumises au droit privé. C'est
ainsi que l'on explique, en France, l'application du droit privé à la gestion du domaine de l'Etat.

* La deuxième c'est que le droit privé appliqué à l'administration sera un droit dénaturé appelé
"droit privé administratif". Exemple de la gestion d'affaire. Le code civil admet le remboursement des
dépenses "utiles" effectuées par le gérant (art. 1375). Le Conseil d'Etat français a écarté l'indemnisation
dans un cas où les dépenses n’étaient pas nécessaires.

Ainsi lorsque le droit privé est appliqué à l'administration, certaines règles en sont exclues comme
les voies d'exécution ordinaires (saisies, faillite). Au total, le régime juridique de l'administration se
caractérise par sa complexité du fait de la dualité des règles qui lui sont applicables. cette dualité pose le
problème de l'étendue du champ d'application du droit administratif à l'intérieur du régime juridique de
l'administration.

CHAPITRE II : LE CRITERE DU CHAMP D'APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF.

En effet l’administration est soumise à deux types de règles juridiques : les règles spécifiques et
les règles de droit privé. Le problème qui se pose donc est celui du droit applicable à l’administration.

Rechercher le droit applicable à l’administration, c’est déterminer la nature des règles juridiques
qui régissent l’activité et l’organisation administratives.

Le problème de la recherche d'un critère c'est-à-dire du signe auquel on reconnaît les cas
d'application du droit administratif à l'administration, se pose du fait de la dualité du régime juridique de
l'administration.

Cette recherche a été essentiellement l’œuvre de la jurisprudence avec cependant l'aide de la

doctrine. il s'agit d'une recherche difficile du fait qu'elle fait intervenir plusieurs facteurs.

* La première difficulté est spécifique au système français car elle résulte de la liaison de la
compétence et du fond. En effet, en France, le champ d'application du droit administratif est liée à la
compétence du juge administratif. C'est pourquoi le juge distingue entre la clause générale de compétence
 83

et les clauses spéciales. La séparation des autorités administratives et judiciaires confère au juge
administratif une plénitude de compétence pour tous les litiges relatifs aux activités administratives : c'est
la clause générale. Le juge fait la distinction entre le fond du litige et les règles applicables : le principe est
que le fond détermine la compétence. Ce n'est qu'exceptionnellement que la compétence détermine le
fond.(cf. TC 8 février 1873 Blanco : le fond détermine la compétence ; Cass. civ. 23 nov. 1956, Trésor
public c/ Gxxx : la compétence détermine le fond) GAJA n° 94. Quant aux clauses spéciales, il s'agit de
dispositions législatives ou réglementaires qui attribuent expressément compétence soit au juge judiciaire
soit administratif, pour des matières limitativement énumérées, par dérogation au principe de la séparation
des autorités administratives et judiciaires. Ainsi, le juge administratif est compétent pour connaître des
litiges relatifs aux travaux publics (loi du 28 pluviose an VIII), des litiges relatifs aux opérations
domaniales ou des litiges individuels des agents des services des assemblées parlementaires. En ce qui
concerne le juge judiciaire, il est compétent en matière contractuelle (contrats conclus par les services des
corps de troupes; affermage des taxes municipales et des droits perçus dans les halles et marchés; les baux
sur adjudication), en matière de responsabilité extra-contractuelle (dommages causés aux élèves de
l'enseignement primaire et secondaire, cf. loi du 5 avril 1937; dommages causés par les véhicules
administratifs, cf. loi du 31 décembre 1957), en matière de libertés publiques(emprise irrégulière, voies de
fait).

* La deuxième difficulté qui est aussi valable pour le système sénégalais résulte de la pluralité des
critères possibles mais aussi de leur relativité; la recherche d'un critère pouvant reposer, en effet, sur
plusieurs fondements.

Ces difficultés entraînent une incertitude quant à l'étendue du champ d'application du droit
administratif. Il sera en effet, difficile d'évaluer la part du droit administratif dans le régime juridique de
l'administration dans la mesure où elle sera variable. Ainsi, le régime juridique de l'administration va se
caractériser par ce que la doctrine appelle une dichotomie horizontale et une dichotomie verticale (voir
Alain BOCKEL). En effet, deux activités complémentaires d'une même personne publique peuvent être
parfois soumises l'une au droit administratif, l'autre au droit privé (dichotomie horizontale)

Dans la même activité d'une même personne publique, les différentes phases d'une même
opération peuvent être soumises soit au droit administratif soit au droit privé. (dichotomie verticale)

Plusieurs tentatives ont été menées pour trouver un critère et la solution retenue aujourd'hui est
fondée sur la distinction gestion publique - gestion privée.

SECTION I : L'ECHEC DES TENTATIVES DE RECHERCHE D'UN CRITERE

La doctrine et la jurisprudence ont proposé plusieurs critères pour expliquer et justifier les cas
d'application du droit administratif.

Aucun des critères proposés n'a finalement résisté à la critique. mais on peut retenir les deux plus
grandes propositions doctrinales : le critère du service public et le critère de la puissance publique.

Paragraphe 1 : Le critère de la puissance publique

Il s'agit d'un critère proposé par des auteurs français du 19ème siècle (LAFERRIERE ,
BARTHELEMY BATBIE, DUCROQ, AUCOC). On peut ajouter qu'il a été récemment défendu par des
auteurs contemporains comme Maurice HAURIOU et le doyen G. VEDEL pour qui le droit administratif
est le droit de la puissance publique.

Mais il a été finalement abandonné au profit du service public.

A. La distinction entre acte d'autorité et acte de gestion

 84

Ce critère tendait à construire et à articuler l'ensemble du droit administratif autour de la notion de

puissance publique.

Dés lors, le droit administratif devenait un droit de prérogatives.

La doctrine a systématisé ce critère en opérant la distinction entre actes d'autorité et actes de

gestion.

Les actes d'autorité sont des actes par lesquels l'administration intervient comme détentrice de
prérogatives exorbitantes.

Selon BARTHELEMY, les actes par lesquels l'administration agit en vertu de son pouvoir de
commandement la mettent hors du droit commun puisqu'il n'y a pas d'actes semblables faits par les
particuliers.

En revanche, les actes de gestion sont des actes accomplis par l'administration à titre de gérant ou
d'intendant des services publics (activités courantes, travail de bureau, passation des contrats, gestion des
biens);

Dans de telles hypothèses, l'activité administrative est soumise au droit privé du fait qu'elle est
comparable à celle des particuliers gérant leur patrimoine.

Deux près de noms, il est admis en doctrine que le problème du critère du droit publique de la
notion de puissance publique signifie que les règles du droit administratif se différencient de celles du
droit privé en ce qu’elles confèrent à l’administration dans ses rapports avec les particuliers un ensemble
de prérogatives sans équivalent dans les rapports entre particuliers.

Il y a compétence administrative et application du droit public pour un litige donné s’il y a

utilisation de prérogatives de puissance publique.

Bien qu’il y ait de nombreuses applications de critère de la puissance publique force est de
souligner que ce critère ne peut rendre compte de l’ensemble des situations de droit positif.

B. L'abandon du critère de la puissance publique

L'utilisation par l'administration de prérogatives de puissance publique correspond effectivement

à une réalité.

Mais l'idée de puissance publique ne suffit pas à expliquer tous les cas d'application du droit
administratif.

Ainsi d'un point de vue théorique, la distinction qui sert de base au critère a été contestée par la
doctrine notamment par le doyen Léon DUGUIT. De même, l'évolution des idées politiques et
économiques a infirmé le critère même de la puissance publique.

D'un point de vue pratique, non seulement le critère est parfois d'application difficile mais encore,
il comporte des conséquences fâcheuses, des conséquences regrettables, notamment la réduction du
champ d'application du droit administratif. Selon le commissaire du Gouvernement TEISSIER : "cette
distinction, suivant nous, n'a aucune base légale, ne repose sur rien et ne correspond nullement à la réalité
des faits... La police et la gestion ne sauraient être ventilées, elles se pénètrent sans cesse... Prendre une
semblable distinction purement métaphysique et la portée de laquelle personne n'a pu se mettre d'accord
pour en faire la base d'un départ de compétence, ce serait poser aux malheureux justiciables des énigmes
insolubles et organiser dans ce pays et à l’état chronique le conflit d'attribution" (conclusions sous TC 28
février 1908, Feutry, GAJA N°20).
 85

Paragraphe 2 : Le critère du service public

Le service a été défini comme étant toute activité d'une collectivité publique en vue de satisfaire
un besoin d'intérêt général.

Dans les faits, un service public peut être géré par une personne privée (CE 28 juin 1963,
NARCY, AJDA, 1964. 91 note A. de Laubadère ; RDP 1963 1186 note Waline).

Dans cet arrêt, le juge a retenu quatre éléments pour définir le service public : une mission
d’intérêt général, un droit de regard de l’administration sur l’accomplissement de la mission, des
prérogatives de puissance publique et un contrôle de tutelle.

Cette notion de service public proposée comme critère du champ d'application du droit
administratif en France, a été reprise au Sénégal. Mais, elle s'est avérée insuffisante à expliquer l'ensemble
du droit administratif.

A. La notion de service public et le champ d'application du droit administratif

L'idée des services publics est née en France à la suite des changements politico-économiques
qui ont entraîné le déclin du critère de la puissance publique.

La jurisprudence a décidé que les activités des personnes publiques seront soumises au droit
administratif chaque fois qu'elles concerneront les services publics c'est-à-dire lorsqu'elles poursuivront un
but d'intérêt général.

Ainsi la notion de service public servait à déterminer aussi bien la compétence de la juridiction
administrative en France et les cas d'application du droit administratif (Tribunal des Conflits, 8 février
1873 BLANCO, GAJA N°4; voir également CE 6 février 1903 Terrier avec les conclusions Romieu ; TC
29 février 1908 Feutry avec les conclusions Tessier GAJA N°20; CE 4 mars 1910 Therond avec les
conclusions Pichat GAJA n°24)

La responsabilité de l'Etat du fait des services publics ne peut pas être régie par le droit privé.
C'est surtout l'école du service public de Bordeaux (DUGUIT, BONNARD JEZE) qui a érigé la notion de
service public au rang de pierre angulaire du droit administratif.

L'idée a été également soutenue récemment par des auteurs comme Louis ROLAND et André DE
LAUBADERE. Ainsi, la notion de service public intervient pour expliquer presque tout le droit
administratif. D'abord les lois du service public, ensuite la définition de certaines notions fondamentales
comme le contrat administratif, le domaine public ou l'ouvrage public.

Au Sénégal, la notion joue un rôle fondamental à travers le Code des Obligations de

l'administration(C.O.A.) même si elle ne sert pas à déterminer la compétence du fait de l'existence de
l'unité des juridictions. Elle sert plutôt à expliquer l'étendue et les limites du droit administratif au Sénégal.

Le critère a cependant connu un déclin en France vers les années 1910.

B. La crise du critère du service public

Après son âge d'or, c'est-à-dire de 1873 à 1910 environ, le critère du service public a traversé une
crise de 1910 à 1950 environ, avant de connaître une revalorisation à partir des années 1960.

La crise qui a affecté la notion de service public et entraîné son déclin, s'est manifestée sous deux
formes :
 86

1 - L'imprécision de la notion.

La définition de la notion de service public a connu une évolution et a aussi perdu

progressivement de sa cohérence et de son caractère fondamental.

Dans un premier sens, le service public est défini de manière exclusivement organique. Cela
signifie que les personnes publiques n'exercent que des activités d'intérêt général et toutes les activités
d'intérêt général sont exercées par des personnes publiques.

Le libéralisme économique de l'époque (fin 19°, début 20° siècle) explique cette conception du
service public.

Dans un deuxième sens, la définition du service public a fait appel à un élément organique et à un
élément matériel. Ainsi le service public est devenu une activité d'intérêt général, fonctionnant sous la
direction ou la haute direction d'une personne publique (voir Conseil d'Etat 20 décembre 1935
Établissement Vezia GAJA N°50; Conseil d'Etat, 13 Mai 1938 Caisse primaire Aide et Protection GAJA
N°60).

Cette définition s'explique par la confusion entre les activités publiques et les activités privées.

Dans un troisième sens, le service public a été défini de manière exclusivement matérielle. Le
service public est ainsi devenu une activité d'intérêt général gérée soit par une personne publique soit une
personne privée (voir Conseil d'Etat 31 juillet 1942, Monpeurt GAJA N°63; Conseil d'Etat 2 avril 1943
Bouguen GAJA N°64; CE 13 janvier 1961 Magnier, Rec. 33, RDP 1961.155; CE 6 avril 1967 Chevassier
Rec. 266, D.1962-327; CE 13 juillet 1968 Capus D. 1968 624 conclusions Bernard)

L'application de cette troisième définition se trouve dans la diversification des moyens

d'intervention des personnes publiques. Actuellement, le service public est défini par un faisceau d'indices
(cf. arrêt NARCY op. cit..: le but d'intérêt général, l'octroi de prérogatives de puissance publique, le
contrôle des pouvoirs publics). Finalement le juge se réfère à l'intention législateur qui devient le seul
critère de définition du service public.

2 - La rupture du lien service public - droit administratif

Le lien établi, par la jurisprudence BLANCO et les autres arrêts du Conseil d'Etat qui ont suivi,
entre la notion du service public et l'application du droit administratif, a été rompu. cette rupture a été faite
en deux étapes.

1°° étape : certaines activités ou opérations ponctuelles d'un service public ont été soumises au
droit privé.

Tout en proposant le critère des service publics comme devant entraîner l'application du droit
administratif, les commissaires du gouvernement, dans l'affaire BLANCO (DAVID) et dans l'affaire
TERRIER, (ROMIEU) avaient envisagé la possibilité pour l'administration de se placer dans les mêmes
conditions qu'un particulier et se voir appliquer le droit privé. Ce sont précisément ces idées que le juge a
appliqué en 1912 à savoir la soumission au droit privé de certaines activités du service public, c'est
l'introduction de la gestion privée dans le service public (Conseil d'Etat, 31 juillet 1912, Société des
granits porphyroïdes des Vosges GAJA N°29)

2ème étape : Certains services publics ont été entièrement soumis au droit privé.
 87

La jurisprudence française a aggravé la rupture du lien entre service public et droit administratif
en admettant que l'ensemble des activités de certains services publics sera soumis au droit privé (Tribunal
des Conflits, 22 janvier 1921, Société Commerciale de l'Ouest Africain GAJA N°40).

Selon cet arrêt, lorsqu'un service public est exploité, dans les mêmes conditions qu'un industriel
ordinaire ce service public sera soumis au droit privé.

Cette jurisprudence a introduit la distinction entre services publics administratifs soumis au droit
administratif et services publics industriels et commerciaux soumis au droit privé.

C'est donc la consécration de la gestion privée des services publics. Finalement, le critère du
service public ne suffisait plus à entraîner l'application du droit administratif.

SECTION II : LE CRITERE ACTUEL : LA DISTINCTION GESTION PUBLIQUE-GESTION

PRIVEE

Après la crise du critère du service public, deux orientations étaient possibles pour chercher un
autre critère. Soit le réaménagement des anciens critères soit la création de nouveaux critères.

En fait à travers une tentative de systématisation, on se rend compte qu'aujourd'hui, la

jurisprudence adopte une démarche pragmatique en se fondant sur la distinction gestion publique, gestion
privée.

* la gestion publique correspond aux cas d'application du droit administratif;

* la gestion privée appelle l'application du droit privé.

On peut définir la gestion publique comme étant une situation où l'administration accomplit une
opération ou gère un service public en usant de prérogatives spéciales qu'elle tient de sa qualité de puis-
sance publique qui n'ont pas cours en droit privé.

En revanche, on dit qu'il y a gestion privée lorsque l'administration utilise des procédés de droit
privé.

Le critère actuel est fondé sur cette distinction que le juge applique à deux niveaux. Au niveau
global et à un niveau analytique.

Au Sénégal, cette distinction qui est en principe admise par le juge, n'est pas rigoureusement
appliquée du fait de l'unité de juridiction et de l'attitude du juge.

Paragraphe 1 :L'application globale de la distinction gestion publique-gestion privée

L'application globale de la distinction concerne l'activité à laquelle se rattache le litige c'est-à-dire

la nature du service public en cause. Selon que ce service est administratif ou industriel et commercial, le
litige sera soumis à titre de présomption au droit administratif ou au droit privé.

A. La recherche de la nature du service

Il existe aujourd'hui deux grandes catégories de services publics. les services publics
administratifs et les services publics industriels et commerciaux.

N.B. : La tentative de créer une troisième catégorie, les services publics sociaux a échoué (TC, 22 janvier
1955, Naliato rec.694 D. 1956. 58 note Eisenmann, RDP 1955. 715 note Waline).
 88

Les services publics administratifs correspondent en général aux services publics à gestion
publique et les services publics industriels et commerciaux, aux services publics à gestion privée.

Pour déterminer la nature administrative ou industrielle et commerciale du service public, la

jurisprudence utilise en général deux critères.

1° critère : La nature ou l'objet de l'activité

Il s'agit ici de savoir si le service public de rattachement du litige poursuit les mêmes buts que les
entreprises privées ou non. Si l'objet du service est économique (production et échange), et présente les
mêmes caractères que ceux d'une entreprise privée, on est en présence d'un service public industriel et
commercial. Dans le cas contraire, il s'agit d'un service public administratif.

Pour déterminer la nature ou l'objet de l'activité, le juge par exemple pourra prendre en
considération le fait que le service public réalise ou non des bénéfices.

Dans l'affirmative le juge pourra qualifier l'activité de service public industriel et commercial,
dans le cas contraire de service public administratif. (Cf. Rapport de Michel BERNARD sous CS de Côte
d'Ivoire, 14 janvier 1970, Société des Centaines Routiers AJDA 1970 560 et conclusions du Commissaire
du Gouvernement MATTER sous TC 22 JANVIER 1921 Société Commerciale de l'ouest Africain GAJA
N°40).

2° critère : Les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'activité

Il s'agit de déterminer la nature du service public en cause à partir des règles juridiques et
financières qui les régissent.

Le juge se fonde en général sur deux éléments pour apprécier les modalités d'organisation et de
fonctionnement du service public.

• Le premier est le mode de financement du service public c'est-à-dire l'origine de ses

ressources. Lorsque les ressources du service sont extérieures, (subventions, recettes fiscales) le
juge pourra le qualifier de service public administratif alors que lorsque ces ressources résultent
de redevances perçues sur les usagers c’est-à-dire si les ressources proviennent de recettes payées
par les usagers en contrepartie directe des biens ou des prestations que leur procure le service, le
juge pourra qualifier le service de service industriel et commercial. Il recherche une
correspondance entre le coût réel du bien et du service et la redevance demandée à l'usager pour
voir si le service a ou non dégagé un bénéfice.

• Le deuxième, c'est la comptabilité du service. Lorsque le service est soumis à des règles
de la comptabilité publique, le juge pourra le qualifier de service public administratif alors que
lorsque sa comptabilité est privée, le juge pourra le qualifier de service public industriel et
commercial. Autrement, la gestion du service qui pour l'essentiel doit relever du droit privé ou
être conduite suivant des règles proches ou identiques à celles utilisées dans le cadre des
entreprises privées (recours à certains éléments de la comptabilité privée, aux usages du
commerce, absences de monopole, recherche de l'équilibre financier du service etc.)

L'ensemble des éléments que le juge utilise constituent un faisceau d'indices.(CE 16 novembre
1956 Union Syndicale des Industries aéronautiques, Rec 436, S. 1957 38, AJDA 1956 II 489).
L'application de ce faisceau d'indices appelle trois remarques :

- Ces différents éléments ne sont pas cumulatifs.

 89

- Ils ne sont pas appliqués de façon arithmétique. Le juge applique en effet une méthode
impressionniste fondée sur l'appréciation de la densité des éléments de droit public par rap-
port à ceux du droit privé.
- Le juge peut également rechercher la nature du service à travers une méthode dite subjective
à partir de l'intention du législateur ayant crée le service public.

B. L'application du droit administratif au service public administratif à titre de

présomption.

Lorsque au terme de l'application globale de la distinction gestion publique-gestion privée, il

apparaît que l'activité en cause est un service public administratif, le juge considérera que le litige doit être
soumis au droit administratif.

En revanche si l'activité est un service public, industriel et commercial, le juge retiendra

l'application du droit privé.

Cependant, il est admis que les services publics administratifs, puissent utiliser parfois certains
procédés de gestion privée.

A partir de ce moment, l'application du droit administratif à l'ensemble du litige n'est plus

évidente.

Ainsi, le juge ne retiendra l'application du droit administratif qu'à titre de présomption.

En définitive, la détermination de la nature du service donne simplement des indices sur le droit
applicable. l'intérêt de l'application analytique, c'est précisément de vérifier cette présomption;

Paragraphe 2 : L'application analytique de la distinction gestion publique gestion privée.

L'application analytique de cette distinction tend à déterminer le droit applicable à la solution du

litige en considérant isolément l'acte ou la situation litigieuse, abstraction faite de toute considération
relative à l'activité dans laquelle s'insère cet acte ou cette situation.

Cette application analytique également appelée analyse acte par acte, revient à qualifier l'origine
du dommage ou l'objet du litige.

Cette qualification devra confirmer ou infirmer la présomption qui résulte de l'application globale.

A. La qualification de l'objet du litige

Le litige qui est né à l'occasion d'une activité de service public, peut trouver son origine
ponctuelle soit dans un acte juridique soit dans une opération matérielle.

L'application analytique tend à qualifier juridiquement cet acte ou cette opération.

• Dans le cas des actes juridiques par exemple, lorsque l'acte est l'expression de
prérogatives de puissance publique, son contentieux sera soumis au droit administratif.

• De même, dans le cas des opérations matérielles, lorsque le service public utilise des
prérogatives de puissance publique, cette opération sera soumise au droit administratif (Ex :
Expropriation pour cause d'utilité publique).

Dans ces conditions, il convient de voir comment se pose le problème de la combinaison des
résultats de l'application globale et de l'application analytique.
 90

B. La confirmation ou l'infirmation de la présomption de droit applicable.

L'application globale et l'application analytique peuvent aboutir à des résultats différents. En effet,
l'application globale peut révéler l'existence d'un service public à gestion publique et donc entraîner
l'application du droit administratif, alors que l'application analytique peut révéler l'utilisation de procédés
de gestion privée et appeler l'application du droit privé.

De même, on peut envisager l'hypothèse inverse.

Dans le cas où il y a identité entre les deux résultats, l'application analytique ne fait alors que
confirmer l'application globale.

Lorsqu'il y a contradiction entre les deux résultats, la primauté revient au résultat de l'application
analytique. C'est l'application du principe selon lequel les règles spéciales dérogent aux règles générales.

Cependant la primauté du résultat de l'application analytique sur celui de l'application globale

connaît des limites. Il en est ainsi par exemple, lorsque le litige oppose un usager à un service public
industriel et commercial. Dans ce cas, même si le dommage trouve son origine dans un ouvrage public ou
un travail public, les rapports de droit privé entre l'usager et le service public industriel et commercial,
s'opposent à l'application du droit administratif au litige (TC 1er octobre 1966, arrêt Dame Veuve CA-
NASSE c/ S.N.C.F. Rem 834 ; D. 1967 252 ; JCP 1966 II 14891).
TABLEAU - I
CRITERE GLOBAL CRITERE ANALYTIQUE DROIT APPLICABLE
Service public à gestion publique Gestion publique Droit administratif
Service public à gestion publique Gestion privée Droit privé
Service public à gestion privée Gestion publique Droit administratif
Service à gestion privé Gestion privée Droit privé

TABLEAU - II

GESTION PUBLIQUE GESTION PRIVEE

(ou services publics à gestion publique ; en gros (principalement, SPIC mais aussi certain services
services publics administratifs, SPA publics sociaux)
Avec procédés de droit public (Terrier, Thérond) Avec procédé de droit privé (SCOA)
Avec procédé de droit privé Avec procédé de droit public (Époux Barbier)
(Sté des Granits)
Droit administratif (A) Droit privé (C)
Droit privé (B) Droit administratif (D)
Critère global : droit administratif Critère global : droit privé
Paragraphe 3 : L'application de la distinction gestion publique gestion privée au Sénégal

Au Sénégal, en principe, le problème de la détermination du champ d'application du droit

administratif présente une plus grande simplicité du fait de l'absence de conflits d'attribution et du fait de
l'absence de recherche du juge compétent. Il n'y a pas de liaison entre la compétence et le fond. En
revanche, le juge saisi doit déterminer le droit applicable. En cas de recours pour excès de pouvoir, le
problème ne se pose pas. En revanche, en plein contentieux, le juge lie la procédure au fond c'est-à-dire
que l'application du droit administratif est liée à l'utilisation par le requérant de la procédure spéciale
 91

prévue en matière administrative (voir infra). Ainsi au Sénégal il y a une liaison procédure-fond dans la
mesure où le juge a une conception matérielle de la matière administrative même si une évolution est en
train de pointer..

Concernant le critère du champ d'application du droit administratif, si du point de vue théorique la

distinction gestion publique privée est adoptée dans la réalité, le juge utilise des méthodes simplificatrices.

En effet, il n'applique pas de manière rigoureuse la distinction gestion publique-gestion privée.

Il y a d'abord une insuffisance de la recherche de la nature du service public en cause. Autrement

dit le juge n'utilise pas l'approche globale ou synthétique. Il en est ainsi pour le contentieux du service de
transport de bac géré par l'Etat.

Dans ce cas, le juge ne recherche pas la nature du service du bac (service public administratif ou
service public industriel et commercial), il applique directement le droit public dès lors que l'Etat est en
cause (voir TD 6 mars 1965 Druo-Ferron c/Etat du Sénégal, RJAS 1960-1974 p 86; TD 8 avril 1969
I.A.R.T. Paternelle Providence et Etat du Sénégal, RJAS 196061974 P.99.

Au fond, le juge qualifie implicitement le service en cause de service public administratif et

applique le droit administratif.

Il en est de même du contentieux des dommages, de travaux publics. Dès qu'un ouvrage public est
affecté à un service public non personnalisé, ce dernier est traité comme un service public administratif.
Le juge ne recherche pas la nature du service (voir TD 4 décembre 1963 consorts Feuillâtre c/Etat du
Sénégal, RJAS, 1960-1974 p.83 ; 1er mars 1969 Sékou Badio, RJAS, p 99 ; 21 mars 1981 François
Gomis et Tribunal régional de Dakar 18 décembre 1988 Jean Paul Agboton, non publiés).

Si un établissement public à caractère industriel et commercial est en cause, le juge applique le

droit privé sans rechercher la nature du service (voir CS 3 juillet 1969 RCFS c/ Dame veuve Maurandi et
sieur Rossini op. cit. ; CA 30 janvier 1970 SOCOPAO-Sénégal c/Fourzoli et Port de Commerce, RJAS p
111).

Ensuite, le juge néglige l'approche analytique dans la détermination du champ d'application du

droit administratif. Par exemple, en cas d'accident, le juge ne qualifie pas le bac de véhicule ou d'ouvrage
public avant de se prononcer sur le droit applicable; le juge invoque le fonctionnement défectueux du
service (jugement I.A.R.T. Paternelle Providence op. cit.)

Aussi, en matière contractuelle, il arrive que le juge ne se prononce pas sur la nature du contrat
mais applique le droit administratif (CA, 27 janvier 1969 SATEC c/Etat du Sénégal). D'une manière
générale, le juge se soucie peu de qualifier le contrat.

Au total, on note que la dimension organique est privilégiée dans la recherche du champ
d'application du droit administratif par le juge sénégalais aussi bien dans l'application globale que dans
l'application analytique de la distinction gestion publique-gestion privée.

Cela a en principe comme conséquence l'extension du champ d'application du droit administratif,

ce droit étant conçu comme le droit des personnes publiques.

Mais il faut signaler que dans certains cas de responsabilité de la puissance publique, le juge
applique le droit privé en reprenant les solutions françaises. Il en est ainsi :

- du contentieux des dommages causés par les véhicules administratifs (articles 147 du C.O.A)
 92

- du contentieux des dommages causés par les membres de l'enseignement public (CS 28 mai
1980 Demba Baïdy Gaye, RIPAS n°9 janvier-mars 1984, p 37).

- du contentieux de la responsabilité des communes du fait des attroupements(articles 214 à

216 du C.A.C.)

* On peut discuter de la question de savoir si le juge sénégalais à l'instar de son homologue

français applique le droit privé à la voie de fait.

La voie de fait est l'acte de l'administration qui porte atteinte au droit de propriété ou à une liberté
fondamentale, une atteinte si grave qu'il perd son caractère administratif et relève du contrôle exclusif du
juge judiciaire. Celui-ci peut faire cesser la voie de fait en adressant des injonctions à l'administration et
réparer les conséquences dommageables de cette voie de fait. Cette solution s'explique par deux idées :
d'abord la dénaturation de l'acte constitutif de voie de fait qui ne constitue plus un acte administratif
couvert par le principe de la séparation des autorités judiciaires et administratives (TC 8 avril 1935,
Action française, GAJA n° 55); ensuite le principe selon lequel le juge judiciaire est le gardien de la
propriété privée et de la liberté individuelle. Il faut signaler que le juge judiciaire est aussi compétent en
cas d'emprise irrégulière c'est-à-dire en cas d'atteinte irrégulière à la propriété privée immobilière. Il est
seul compétent pour réparer les conséquences dommageables de l'emprise. En revanche, c'est le juge
administratif qui est compétent pour constater l'irrégularité de l'emprise (TC 19 mars 1949, Société Hôtel
du Vieux Beffroi et Société Rivoli-Sébastopol GAJA n°73).

Au Sénégal, du fait de l'absence de dualité de juridiction à la base, la constatation et la réparation

de l'irrégularité de l'acte ou de l'opération administrative incombe au juge de droit commun. La question
est de savoir quel droit le juge va appliquer au litige en cas de voie de fait ou d'emprise irrégulière.
Autrement dit, la voie de fait fait-elle ou non partie de la matière administrative? Le juge sénégalais
semble rattacher la voie de fait à la matière administrative en liant la procédure au fond (voir TPI de
Dakar, 17 mars 1982, Madame DIAW c/ Commune de Dakar; TR de Dakar 23 juillet 1986 Modou DIOP;
17 octobre 1986 Dieynaba DIALLO; 12 novembre 1986 Aminata TANDINE inédits) mais il ne s'est pas
prononcé au fond et n'a pas précisé de manière claire que la voie de fait partie de la matière administrative.
C'est pourquoi l'interrogation demeure.

Pour aller plus loin, voir :

- B. KANTE, Unité de juridiction et droit administratif l’exemple du Sénégal, thèse Orléans,

1983, pp. 128-137 et 154-198.

- Nd. M. DIAGNE, Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais,
thèse Dakar, 1995, pp. 65-93.
 93

ANNEXE VII

1 - JEAN RIVERO, L'ADMINISTRATION ET LE DROIT

revue internationale des sciences administratives

Les rapports de l'administration et du droit ont été, initialement, et demeurant encore pour une
large part, des rapports de subordination. l'administration, longtemps maîtresse de ses actes, doit les
insérer dans le cadre tracé par la légalité. Elle doit réparer les dommages qu'elle cause. elle a perdu la
transcendance qu'elle tenait du Souverain, dont elle était le bras. Désormais, si elle s'écarte de la règle,
l'administré peut lui opposer, devant un juge, son droit, où même le Droit.

C'est l'idéologie libérale, et la volonté de protéger l'individu contre l'arbitraire du pouvoir, qui
sont à l'origine de cette transformation. Mais elle a dépassé la sphère géographique du monde libéral. Le
primat de la légalité socialiste s'impose aux administrations des pays de l'Est, et la présence du procureur
à chacun des échelons de la hiérarchie des collectivités soviétiques est le symbole de leur soumission au
droit. Quant aux régimes autoritaires qui prolifèrent sur les divers continents, si largement qu'ils
pratiquent l'arbitraire, on n'en connaît guère qui fassent la théorie de leur pratique, et affirment les vertus
d'une administration libérée des contraintes du droit;

Cette quasi unanimité ne doit pas faire illusion : la soumission de l'administration, au droit est
récente, et fragile. Si large que soit, dans le monde contemporain, l'accord qui s'établit sur le principe de
cette soumission, le temps qu'il lui a fallu pour s'imposer suffit à montrer qu'il ne va pas de soi, et mérite
réflexion. Le principe d'autre part, peut être entendu de façon plus ou moins rigoureuse : la soumission au
droit peut respecter la spécificité du rôle de l'administration dans la vie nationale, et c'est alors à un droit
fait à sa mesure qu'elle devra se plier. Mais on peut lui refuser cette spécificité, et la soumettre au même
droit que les simples particuliers.

Dans un cas comme dans l'autre, avec plus ou moins de rigueur, on reste dans la ligne initiale et
traditionnelle de la subordination de l'administration au droit. Mais à leurs relations, il y a un autre as-
 94

pect, moins souvent mis en relief. La Grèce vaincue a conquis son farouche vainqueur, l'administration,
soumise au Droit, a réussi, dans une large mesure, à mettre le droit à son service, et à tirer une force
nouvelle du procédé destiné à réduire son autorité.

La rencontre de l'administration et du droit, phénomène caractéristique des Etats contemporains

pose donc une multitude de problèmes, qu'il s'agisse de son principe (I), de ses modalités (II), ou de son
incidence sur le pouvoir administratif (III). On ne peut, sur ces trois vastes thèmes, que hasarder quelques
réflexions.
I
La soumission de l'administration au droit ne se présente pas dans les mêmes termes selon, qu'on
l'envisage au point de vue des structures administratives, ou de l'action de l'administration.

Un droit administratif <<organisationnel>>, pour reprendre une formule de Marcel Prélot,

répond à une sorte de nécessité, qui s'est manifestée de longue date. Pour déterminer, face au Souverain,
les prérogatives des corps et des communautés, des actes juridiques contrats, ou chartes octroyées sont
indispensables. de même, un acte est nécessaire pour fonder l'autorité de l'agent qui, dans tel domaine
d'activité ou dans telle partie du territoire, agit au nom du souverain. Sous des formes très diverses selon
les temps et les civilisations, l'existence de règles juridiques, écrites ou coutumières, définissant, en tout
ou en partie, les structures des organes par lesquels agit le Souverain, et celles des collectivités
territoriales, professionnelles, religieuses, constitue la plus ancienne manifestation d'un droit de
l'administration.

La soumission de l'action administrative à la règle de droit soulevait de bien autres problèmes :

entre l'une et l'autre, en effet, il semble y avoir, a priori, une incompatibilité fondamentale, si bien qu'on a
pu voir une sorte de paradoxe dans la notion même d'un droit applicable à l'administration. Le fondement
du pouvoir administratif, son objet, sa finalité, paraissent faire obstacle à toute limitation par la règle
juridique. Le pouvoir de l'administration d'Etat trouve son fondement initial dans l'autorité du Souverain,
et le Souverain, par définition, échappe à la règle, puisqu'elle procède de lui. a l'origine de toute
administration publique, il y a le bon plaisir du Prince. Les révolutions américaine et française du
XVIIIème siècle ont certes rompu avec cette tradition : la séparation des pouvoirs, la souveraineté de la
loi, réduisent l'administration à une fonction subordonnée, le fondement de son action, c'est, désormais,
l'exécution des lois. Le principe de légalité s'impose à tous les Etats qui se réclament du Rechtstaat. Mais
entre la reconnaissance du principe et sa traduction dans la réalité, la survivance de la tradition
originelle multipliera les obstacles, soustrayant à l'emprise du droit de larges secteurs de l'action
administrative. The king can do no wrong, <<le propre de la souveraineté est de s'imposer sans
compensation>> : pour que ces formules cessent de faire obstacle à la reconnaissance de la respon-
sabilité de l'administration pour les dommages qu'elle cause, il faudra attendre 1883 en France, 1922 en
Belgique, 1946 en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. Sur le terrain du contrôle de légalité des actes
administratifs, la résistance de l'ancienne souveraineté s'affirme dans les théories de l'acte de gouverne-
ment, dans la soustraction - fréquente en Afrique et en Amérique latine - des règlements émanants du chef
de l'Etat à tout contrôle juridictionnel, et surtout dans la marge de pouvoir discrétionnaire que le juge
ménage à l'administration.

Soumettre au droit l'acte administratif, reflet de la volonté du souverain, était presque une
gageure. Soumettre à la règle juridique l'activité de l'administration peut sembler paradoxal : entre l'une
et l'autre, une sorte d'incompatibilité se révèle. Sans doute, l'administration, dès qu'elle prend une
certaine ampleur, ne peut guère se passer de règles : la nécessité de maintenir des agents subalternes
dans la ligne voulue au sommet des hiérarchies, le souci de la cohérence et de l'efficacité de l'action,
imposent des réglementations. Mais elles demeurent purement internes, inconnues des administrés, qui ne
peuvent s'en prévaloir, obligatoires pour les seuls agents dans leurs relations avec leurs supérieurs,
toujours susceptibles de dérogation si, dans un cas d'espèce, l'auteur de la règle juge bon de l'écarter.
C'est l'Etat de police. il se survit aujourd'hui dans la masse des instructions et circulaires dont les chefs de
service, en tous pays, sont prodigues, et qui n'ont pas de place dans l'ordonnancement juridique. La règle
 95

de droit, à l'inverse, lie l'administration, et limite la liberté de ses décisions. Or celles-ci, pour être
efficaces, doivent s'adapter aux données concrètes, qui changent avec chaque espèce.

Une activité tout entière orientée vers la solution de problèmes situés dans le temps et dans
l'espace, peut-elle se plier à une norme abstraite par nature ? La souplesse que requiert l'action peut-elle
s’accommoder de la rigidité inhérente à la règle ? Sa généralité est-elle compatible avec la diversité des
cas à traiter ? Aujourd'hui encore, la réticence de nombre d'administrateurs à l'égard de la règle de droit
procède non d'une survivance dans leur esprit de la vieille souveraineté, mais du sentiment que le respect
du droit est incompatible avec les impératifs de l'action.

Incompatibilité qui s'aggrave encore lorsqu'on considère la finalité de l'action administrative.

Face à l'administré, l'administrateur a conscience d'être le serviteur de l'intérêt public. C'est la
collectivité tout entière qu'il a mission de défendre dans le secteur qui lui est confié. Or, la soumission au
droit l'oblige à prendre en considération les intérêts privés. Elle ralentit son action, dresse des obstacles
sur sa route, compromet, au bénéfice des particuliers, la poursuite de l'intérêt général. Lorsque celui-ci se
confond, dans l'esprit du fonctionnaire technique, avec la réalisation du projet dont, fort de sa science, il
pense qu'il apporte au problème posé la seule solution rationnelle, les entraves que le respect du droit
peut mettre à son action lui apparaissent plus intolérables encore.

Il a pourtant fini par s'imposer. Quelles que soient les résistances larvées auxquelles elle se
heurte encore, la soumission de l'administration au droit a acquis valeur de principe, et nul ne la récuse
ouvertement. C'est qu'il n'y a pas d'autre alternative à cette soumission que le règne de l'arbitraire. Or il
n'est plus possible aujourd'hui, tant pour des raisons idéologiques qu'en raison de nécessités concrètes, de
faire l'apologie de l'arbitraire et de l'ériger en méthode d'action, même s'il est présenté comme reflétant
non le bon plaisir, mais le résultat d'une démarche rationnelle et scientifique.

Les motifs idéologiques sont propres aux Etats libéraux. la liberté, qu'il entendent assurer à leurs
ressortissants, suppose la prévisibilité des effets de la décision prise : il n'y a pas de choix libre lorsque
les conséquences de l'acte envisagé demeurent inconnaissables.

Or, l'arbitraire administratif exclut la prévisibilité. Il maintient dans la vie sociale un élément
d'insécurité imputable à l'Etat alors que cet Etat se donne pour mission d'assurer entre particuliers la
sécurité qui seule permet à la liberté de s'épanouir. L'Etat libéral se mettrait en contradiction avec lui-
même s'il maintenait dans l'insécurité inhérente à l'arbitraire ceux qui entrent en rapport avec lui.

Contre l'arbitraire se dressent, d'autre part, la transformation et l'extension des tâches

administratives. A partir du moment où l'évolution scientifique et technique contraint l'administration à
prendre en mains des activités dont le but est, non plus l'intérêt diffus de la collectivité - défense, police,
diplomatie - mais la fourniture de prestations individualisées, le statut du particulier face à
l'administration se transforme. Il était un administré, soumis à l'autorité des agents publics, il devient
usager. Entre le service et lui, une relation synallagmatique se noue : il est créancier de la prestation,
débiteur de la redevance correspondante. Le droit seul peut organiser cette relation. La nature de ces
services, d'autre part, joue dans le même sens : plus large est la part qui leur revient dans les infras-
tructures de la vie nationale - transports, énergie, crédit - plus leur régularité devient une nécessité
sociale. L'arbitraire est incompatible avec le fonctionnement des services qui assurent les assises de la vie
collective.

Ainsi a pu s'affirmer, en dépit des résistances qu'il soulevait, le principe de la soumission s'est
manifestée sur trois terrains : la procédure d'élaboration des décisions, les règles de fond qui les
régissent, la responsabilité pour les dommages causés par l'administration. Mais, chose curieuse, ces
trois aspects d'un même phénomène ont connu, selon les pays, des développements très divers. la France,
qui a consacré la première le principe de la responsabilité, et qui a vu, dès la fin du siècle dernier, le
Conseil d'Etat imposer au pouvoir discrétionnaire des limitations de plus en plus strictes, n'a attaché
qu'une faible importance à la procédure des décisions et aux garanties préalables qu'apporte sa sou-
 96

mission au droit. A l'inverse, la réglementation précise de la procédure est la préoccupation commune,

depuis quelques années, de pays apparemment aussi éloignés les uns des autres que les démocraties
populaires européennes, les États-Unis ou l'Allemagne fédérale. On pourrait multiplier ces exemples. Ils
montrent que le principe est susceptible d'interprétations diverses, selon l'aspect de l'activité
administrative auquel on l'applique en priorité. Mais ce n'est qu'un des problèmes que pose son
application. Beaucoup plus importante est la détermination du droit qui va régir l'administration.
II
Soumission de l'administration au droit, sans doute ; mais à quel droit ? c'est le grand débat qui
divise les pays de common law et les pays relevant du système romano-germanique, au sein duquel la
France, pour des raisons historiques, a joué, du point de vue du droit administratif, un rôle moteur.

La tradition anglo-saxonne pousse jusqu'au bout la logique de la soumission de l'administration

au droit. Le droit est un : c'est la common law, dont le juge est à ,la fois le maître et le serviteur. Sou-
mettre l'administration au droit, c'est dons l’assujettir au respect de la common law et au contrôle du
juge, comme y sont assujettis les particuliers.

Les Etats continentaux, et d'abord la France, refusent cette logique. L'administration peut bien
s’accommoder de la soumission au droit. Mais, gardienne de l'intérêt général, elle doit, pour le faire
prévaloir sur la résistance des intérêts privés, conserver les prérogatives inhérentes à la puissance
publique. Le droit commun, droit des rapports entre volontés égales, n'est pas adapté aux relations néces-
sairement inégalitaires des particuliers avec l'administration. Le seul droit susceptible de limiter
utilement la puissance publique doit procéder, non de sa négation, mais de sa reconnaissance. En France,
ce postulat quasi instinctif a été servi par le développement, à côté de l'ordre judiciaire, de la juridiction
administrative. L'autonomie du juge administratif à l'égard du juge judiciaire s'est répercutée sur le fond
du droit : elle a aboutit à la création jurisprudentielle d'un droit administratif autonome par rapport au
droit privé.

Unité ou dualité du droit et du juge, les deux solutions ont été longtemps présentées comme
irréductibles l'une à l'autre. Le modèle anglais, le modèle français étaient considérés, par les juristes des
deux pays, comme radicalement opposés, et sans doute l'ont-ils été; mais il est permis de douter que cette
opposition conserve aujourd'hui sa rigueur, et cela pour deux sortes de raisons.

Ceux qui présentent comme irréductibles les deux modèles opposées - dualité française, unité
britannique, tant du droit que du juge oublient que, de l'un à l'autre, une gamme de solutions
intermédiaires fait transition, de telle sorte que la frontière qui est censée les séparer se dilue dans une
zone incertaine. La dualité des droits et l'autonomie du droit administratif peuvent aller de pair avec
l'unité de juridiction. l'Amérique Latine en fournit de nombreux exemples : la plupart de ses Etats ont
emprunté au système anglo-saxon, par l'intermédiaire des États-Unis, l'unité de juridiction, mais à
l'Europe continentale l'autonomie du droit administratif. Il en va de même pour les Etats qui, selon le
modèle espagnol, conjuguent l'unité de juridiction avec la spécialisation des formations chargées du
contentieux administratif, solution fréquente dans les Etats africains issus de la décolonisation française.
Dans les pays intégralement dualistes, d'autre part, de larges secteurs de l'action administrative peuvent
être abandonnés au droit commun et au juge judiciaire : c'est le cas pour la responsabilité de la
puissance publique en Belgique, en Italie, et en Allemagne où la matière est traitée dans le BgB.

De plus, et surtout, entre les deux prototypes eux-mêmes, l'évolution semble bien réduire
progressivement les oppositions sur le terrain du fond du droit. En France, le droit privé, qui a toujours
régi certains secteurs de la vie administrative comme par exemple la gestion du domaine privé, étend son
empire au fur et à mesure que se développent les activités publiques dans le secteur industriel et
commercial. A tel point que nombre d'auteurs, au vu de l'importance du champ de l'action administrative
couvert par le droit privé, refusent de réserver l'appellation <<droit administratif>> aux seules règles
dérogatoires au droit commun, et proposent de l'étendre à toutes celles auxquelles l'action administrative
est soumise, qu'elles aient leur source dans le Code civil ou dans la jurisprudence du Conseil d'Etat.
 97

En Grande-Bretagne, la notion d'administrative law, depuis qu'elle a acquis droit de cité, n'a
cessé de s'enrichir. Mais à l'inverse de ce qui s'est passé en France, où c'est la jurisprudence qui a affran-
chi l'action administrative de l'autorité du code civil, c'est la règle écrite qui a multiplié au profit de
l'administration les dérogations à la common law. Les Statutes, oeuvres d'une majorité parlementaire
docile en vertu de la solidarité de parti aux vœux du gouvernement, et surtout les actes pris dans le cadre
de la législation déléguée, qui émanent en fait des administrateur eux-mêmes, accordent aux autorités
publiques les pouvoirs qu'elles jugent indispensables à l'accomplissement des tâches d'un Etat dont la
pénétration dans la vie nationale ne cesse de s'étendre. La notion de puissance publique, depuis que les
prérogatives de la Couronne ne sont plus qu'une survivance demeure étrangère au droit anglais. mais on
peut se demander si la réalité de la puissance publique n'est pas, d'ores et déjà, largement présente dans
la vie administrative. Le postulat de l'égalité entre administration et particuliers, fondement de l'unité du
droit, cède, en pratique, au fur et à mesure que les textes reconnaissent à celle-ci des pouvoirs dont
l'équivalent n'existe pas dans les rapports privés. Quant à l'unité de juridiction, elle reste profondément
inscrite dans la tradition britannique, et les projets de transposition Outre-Manche d'un Conseil d'Etat
d'inspiration française sont restés sans échos. mais depuis quelques années la High Court et la Chambre
des Lords ont reserré leur contrôle sur les actes administratifs, et cet <<activisme du juge>> retrouve
certaines des normes de jugement utilisées par les juges administratifs du Continent.

Si bien, qu'au total, il n'est pas paradoxal d'avancer que le dilemme traditionnel - unité ou dualité
du droit et du juge - est en train de s'estomper, l'action administrative, dans la plupart des Etats, relevant
tantôt du droit commun, tantôt d'un droit qui lui est propre, et qui repose sur la reconnaissance et la
limitation, au profit de l'administration, des prérogatives nécessaires à l'accomplissement des tâches que
les sociétés contemporaines mettent à sa charge.

D'autres facteurs jouent dans le même sens unificateur. l'un est ancien : les phénomènes
d'importation, par un Etat, des institutions ou des règles élaborées par un autre, sont, en droit
administratif, plus fréquents encore que dans les autres branches du droit. or, le développement des
relations internationales, les contacts de plus en plus fréquents entre les administrateurs et entre les
juristes des divers pays, les progrès de la recherche comparative en droit administratif et en science
administrative multiplient ces échanges : la diffusion à travers le monde entier de l'institution de
l'Ombudsman, longtemps propre à la seule Suède, illustre de façon spectaculaire ce facteur d'uniformisa-
tion. il en est un second. La plupart des problèmes auxquels sont affrontées les administrations modernes,
quelles que soient les données propres à chaque Etat, sont commandés par des facteurs scientifiques et
techniques qui ne changent pas d'un pays à l'autre ; qu'il s'agisse de la santé publique, de la protection de
l'environnement, ou même de l'urbanisme, les réglementations, par la force des choses, partent des mêmes
bases et mettent en œuvre les mêmes moyens.

Enfin, le développement des administrations internationales tend à proposer à tous les États
qu'elles groupent, des modèles administratifs qui peuvent, en inspirant les droits nationaux, les infléchir
dans le même sens. La Communauté Économique Européenne, notamment, est sans doute appelée à
rapprocher les une des autres les droits administratifs des États qui la composent.
III
La soumission de l'administration au Droit a coïncidé, dans le temps, avec une extension
croissante des tâches administratives. Coïncidence qui peut sembler paradoxale : des tâches accrues
n'appelaient- elles pas des pouvoirs renforcés ? Le paradoxe, on l'a vu, n'est qu'apparent : toutes celles
des activités administratives qui intéressaient les infrastructures de la vie économique et sociale, toutes
celles qui impliquaient avec des particuliers une relation directe de fournisseur à usager ne pouvaient
s’accommoder de l'arbitraire. Acceptable lorsqu'il ne se manifeste que dans des secteurs limités et
n'affecte pas l'existence quotidienne, l'arbitraire, s'il menace toutes celles des activités des citoyens qui
impliquent un rapport avec l'administration, c'est-à-dire la majeure partie de leur existence, risque
d'engendrer le chaos pur et simple. Créateur d'ordre, le droit devenait indispensable au fonctionnement
d'une administration omniprésente.
 98

A se plier à la règle juridique, l'administration, a gagné en cohérence. A-t-elle perdu en autorité

? On présente normalement la soumission de l'administration au droit comme une restriction de son
pouvoir. Et il est vrai que l'administré peut y trouver la sécurité que lui refusait l'arbitraire. mais
l'administration y gagne peut-être plus qu'elle n'y perd.

Elle y gagne d'abord dans la mesure où, en se soumettant à la règle, elle peut se fonder sur elle.
Sa décision, en se réclamant du droit, acquiert une légitimité qui décourage la contestation. Le comman-
dement du pouvoir, lorsqu'il s'appuie sur la loi, se transforme en une obligation juridique, éventuellement
assortie de la sanction pénale : entre les mains de l'administration, c'est une arme plus efficace que le bon
plaisir. De plus, l'application de la règle la dispense d'avoir, dans chaque cas d'espèce, à peser les pour et
les contre et à justifier sa décision : retranchée derrière la loi, elle se rend invulnérable, en même temps
qu'elle allège sa tâche.
Il y a plus. Dans l'esprit des libéraux, la soumission de l'administration au droit signifiait sa
soumission à une volonté étrangère à la sienne. L'Exécutif, dont relève l'administration, applique le droit,
mais n'a aucune part à sa création. Cette exclusion, dans les pays anglo-saxons, résultait à la fois du
caractère jurisprudentiel de la common law, et du monopole reconnu au Parlement en matière d’édition
de règles juridiques. Sur le Continent, la tradition de 1789 réservait au législateur l'essentiel du pouvoir
de statuer par voie générale. A partir de ces données, la soumission de l'administration au droit -
soumission à la loi élaborée par le Parlement, ou à la règle jurisprudentielle - ne pouvait qu'être
limitative de sa liberté d'action, comme tout comportement imposé par une volonté étrangère.

Tout change si l'administration participe à l'élaboration de la règle. Si le droit auquel elle est
soumise est le reflet de sa volonté, il y a de fortes chances pour qu'il ne lui impose pas des contraintes
trop rigides, et pour qu'il se soucie davantage des nécessités de son action que de la sécurité des
administrés. A la limite, l'administration, en s'assurant la maîtrise du droit, met au service de sa volonté
de puissance la règle qui devait restreindre son pouvoir.

Or, cette conquête par l'administration du droit auquel elle se trouve assujettie se rencontre
aujourd'hui dans un grand nombre de pays. Le développement du pouvoir réglementaire est, sous des
formes diverses, un phénomène quasi universel, conséquence inéluctable de la disproportion entre le
besoin de règles générales nées du développement des activités étatiques et les possibilités limitées de
production auxquelles la procédure traditionnelle d'élaboration de la loi condamne les assemblées
légiférantes. Dans la plupart des pays de l'Est, mise à part peut-être la Pologne, le rôle des assemblées est
réduit, et l'essentiel du pouvoir normatif leur échappe. En Grande-Bretagne, la législation déléguée est
l’œuvre de l'exécutif. Aux États-Unis, le pouvoir de réglementation des grandes commissions fédérales va
dans le même sens. En France, si la combinaison des articles 34 et 37 de la Constitution de 1958 n'a pas,
contrairement à ce qu'on avait pu penser initialement, transféré au Gouvernement la majeure partie du
pouvoir normatif, il n'en reste pas moins que l'abondance de la production réglementaire ne cesse de
croître. Bien plus : la plupart des lois ne peuvent entrer en vigueur avant que soient pris les règlements
destinés à en préciser les modalités d'application ; en en retardant l'élaboration, l'Exécutif peut tenir en
suspens la décision du législateur.

Certes, c'est à des autorités gouvernementales que les diverses constitutions attribuent le pouvoir
normatif. Mais qu'on ne s'y trompe pas ! Ce n'est ni le chef de l’État, ni le chef du gouvernement, ni même
le ministre, ni aucun des organes constitutionnels investis par les textes qui exercent, en fait, le pouvoir
dont ils sont titulaires. Un ministre a trop à faire pour trouver le temps de rédiger un règlement. C'est à
ses bureaux que revient la tâche de déterminer le contenu de l'acte qui recevra sa signature. Certes, il
faudrait nuancer, selon les régimes, selon la solidité du Corps administratif, selon la place qu'occupe
dans l’État le parti dominant, et à fortiori le parti unique, selon les hommes aussi. Mais, ces nuances
faites, il reste que l'extension du pouvoir réglementaire profite essentiellement à l’administration, et lui
confère un rôle essentiel dans l'élaboration de la règle.

On dira que la loi, du moins, lui échappe, et continue à l'assujettir à une volonté étrangère. Mais
dans les États où l'Exécutif n'est pas exclu de l'initiative des lois, et où la majorité parlementaire est
 99

solidaire du gouvernement, la plupart des textes sont proposés par celui-ci, et sont aisément adoptés. Or,
là encore, le projet gouvernemental dont l'Assemblée fera une loi est bien souvent le fruit d'une
élaboration bureaucratique. La loi elle-même, dans ces cas - et ils ne sont pas rares - reflète, en
définitive, les options et les préoccupations des administrateurs.

Par ces différentes voies, la relation que le libéralisme entendait établir entre l'administration et
le droit se renverse : soumise au droit, l'administration procède à une sorte de reconquête ; en
s’assujettissant la règle par laquelle on a pensé l'assujettir, en la modelant en fonction des impératifs de
son action, elle tire, de ce qui devait réduire son pouvoir, un surcroît de puissance.
IV
Le droit est-il, pour l'administration, une limite ou un instrument ? Au terme de ces
développements, il apparaît que la réponse à cette question est fonction de l'origine de la règle.
La loi, lorsqu'elle reflète authentiquement la volonté de la majorité du pays, les principes
fondamentaux dégagés par le juge et l'ensemble du droit jurisprudentiel qu'il édifie, conservent leur
fonction originelle de protection du particulier par une limitation pondérée de l'arbitraire administratif.
Le droit que l'administration élabore ou inspire, au contraire, se réduit à une réglementation qui tend à
renforcer l'autorité du pouvoir administratif sur les particuliers.

Mais la renforce-t-elle vraiment ? Le pouvoir administratif, comme le pouvoir politique, n'est fort
et efficace que s'il est accepté. La prolifération des règlements, leur technicité, leur complexité bu-
reaucratique, ne facilitent pas cette acceptation. Elles suscitent l'irritation et le mépris d'une règle jugé
abusive. C'est peut-être en s'assujettissant au Droit, et non en se servant de lui, que l'administration a le
plus de chances d'obtenir de la masse des administrés l'adhésion sans laquelle il n'est pas d'autorité
véritable.

DEUXIEME PARTIE

LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION
 100

Le principe de la soumission de l'action administrative à la légalité constitue le fondement même

du régime administratif.

Le principe serait ineffectif si cette action n'était contrôlée. En effet, le contrôle de l'administration
est une nécessité dans un État de droit. Il est nécessaire pour :

- assurer le respect des ordres et directives imposés par les supérieurs hiérarchiques ;

- assurer le bon fonctionnement interne de l'administration;

- protéger les administrés contre les erreurs, empiétements injustices ou excès possibles de
l'administration. Il s'agit d'une protection contre l'arbitraire de l'administration.

Ce contrôle a au moins trois finalités :

1ère finalité : la recherche de l'efficacité de l'action administrative considérée comme un

instrument du pouvoir. Le contrôle s'exerce ainsi dans l'intérêt des responsables politiques et
administratifs.

2ème finalité : le contrôle s'exerce dans l'intérêt de la protection des droits des administrés.

3ème finalité : le contrôle s'exerce dans l'intérêt du respect de la légalité elle-même.

Il y a diverses formes de contrôle que l'on pourrait regrouper en deux grands groupes : un contrôle
non juridictionnel (politique et administratif) et un contrôle juridictionnel.

TITRE I. : LES CONTROLES NON JURIDICTIONNELS

Il peut s'agir :

- d'un contrôle politique qui doit permettre de vérifier l'adéquation de l'activité administrative
aux normes fondamentales fixées par le pouvoir politique.

Ce contrôle est exercé par les autorités qui détiennent directement ou indirectement la
souveraineté : le parlement et le Président de la République.

Ce contrôle concerne davantage le droit constitutionnel.

- d'un contrôle administratif c'est-à-dire interne à l'appareil administratif chargé d'assurer

l’efficacité de son action.

Le contrôle administratif peut être exercé à l'initiative de l'administration : il s'agit du contrôle

hiérarchique, du contrôle de tutelle (cf. infra), d'une part et d'autre part du contrôle administratif et
financier exercé par des organes d'inspection comme l'Inspection Générale d’État (I.G.E.) ou le Contrôle
financier (ce type de contrôle intéresse plutôt la Science administrative).

Il y a d'un autre côté le contrôle administratif exercé à l'initiative des particuliers lorsque ceux-ci
introduisent des recours administratifs.

- d’un contrôle exercé par des organes de régulation indépendants comme le Médiateur de
la République.

Les développements qui vont suivre seront consacrés :

 101

- d'abord aux recours administratifs

- ensuite aux recours au Médiateur de la République;

CHAPITRE I :- LES RECOURS ADMINISTRATIFS

On peut définir le recours administratif comme un recours adressé à un administrateur actif

statuant en tant que tel c'est-à-dire au moyen d'un acte administratif.

On peut procéder à une classification des différents recours administratifs en fonction de l'autorité
administrative saisie. On aboutit alors à trois types de recours administratifs.

D'abord, les recours administratifs gracieux. Ce sont des recours adressés à l'auteur de l'acte liti-
gieux ou à l'autorité qui a compétence pour résoudre le litige.

Ensuite, les recours administratifs hiérarchiques. Ce sont des recours adressés à l'autorité
administrative hiérarchiquement supérieure à l'auteur de l'acte litigieux.

Enfin, les recours administratifs de tutelle. Il s'agit de recours adressés à l'autorité administrative
ayant pouvoir de surveillance sur l'auteur de l'acte litigieux.

SECTION I :LES TRAITS CARACTERISTIQUES DES RECOURS ADMINISTRATIFS

Deux traits permettent de caractériser de façon générale les recours administratifs.

C'est d'abord leur caractère général et ensuite leur procédure non formaliste.

Paragraphe 1 : Le caractère général des recours administratifs

Le recours administratif est reconnu au profit des particuliers par la jurisprudence même dans les
cas où aucun texte ne le prévoit. C'est donc un recours de droit commun (Conseil d’État, 30 juin 1950,
Queralt, Rec 413, S 1951. III. 85, note Auby).

Ce premier trait de caractère appelle deux observations :

- Le recours administratif se distingue des autres demandes adressées à l'administration

notamment celles qui tendent à lier le contentieux (décision préalable).

- Il peut être prévu expressément par des textes, il est alors entièrement réglementé par les
textes en question. Il peut même être rendu obligatoire avant tout recours contentieux.

Paragraphe 2 : Une procédure non formaliste

En principe l'exercice du recours administratif n'est pas réglementé. Et dans les cas où cette
réglementation existe, elle exige des conditions très souples. Ainsi par exemple, du point de vue du
demandeur, aucune condition particulière n'est exigée, ni pour son intérêt ni pour sa capacité.

En ce qui concerne les actes, ils peuvent tous faire l'objet de recours administratifs. S'agissant de
la forme du recours, aucune condition particulière n'est exigée sauf lorsqu'il doit être adressé à une autorité
administrative ayant un pouvoir sur l'acte litigieux.
 102

En ce qui concerne le délai, le recours administratif n'obéit en principe à aucune condition

spéciale. Mais lorsque le demandeur a l'intention de placer le litige sur le terrain contentieux, il devra
introduire son recours administratif dans le délai du recours juridictionnel.

Le particulier peut invoquer toute sorte de moyens à l'appui du recours administratif : des moyens
juridiques, des moyens d'opportunité et même tirés de la morale.

Ces traits caractéristiques permettent de distinguer les recours administratifs des recours
contentieux. Cependant, il peut exister une certaine complémentarité entre ces deux types de recours.

SECTION II : LES EFFETS JURIDIQUES DES RECOURS ADMINISTRATIFS.

L'introduction d'un recours administratif entraîne essentiellement deux effets juridiques. Le

premier c'est l'obligation pour l'autorité administrative d'examiner la demande. Le deuxième, c'est la
prorogation du délai du recours contentieux lorsque certaines conditions sont remplies.

Paragraphe 1 : L'examen de la demande de l'autorité administrative

Traditionnellement, il n'existait pas d'obligation pour l'administration de répondre à un recours

administratif et lorsqu'elle répondait, elle n'était pas tenue de se fonder sur des motifs d'ordre juridique.

Ce principe de base a connu quelques dérogations qui correspondent à des hypothèses

d'obligation pour l'administration de se prononcer dans certains cas.

C'est ainsi que la jurisprudence fait obligation au supérieur hiérarchique d'examiner les demandes
administratives. Son refus, est qualifié d'incompétence négative (Conseil d'Etat, 30 juin 1950, Queralt. op.
cit.). Mais le décret français du 28 novembre 1983, prévoit d'autres exceptions.

Il faut signaler que lorsque l'autorité administrative examine la demande, elle peut se prononcer
en opportunité.

Paragraphe 2 : La prorogation du délai du recours contentieux

Recours administratif et recours contentieux sont en principe indépendants. Cela signifie qu'un
administré peut utiliser l'une ou l'autre de ces deux voies. Mais lorsque le juge est saisi, la réponse de
l'autorité administrative reste sans effet sur celle du juge sauf lorsque l'administration rapporte la décision
litigieuse. Dans ce cas en effet, le juge rendra une décision de non-lieu à statuer.

Mais lorsque le juge rend sa décision avant que l'autorité administrative ne se prononce, cette
dernière ne peut plus entrer en contradiction avec l'autorité de la chose jugée. L'exercice d'un recours
administratif proroge le délai du recours contentieux s'il est lui-même intenté dans le délai de deux mois.
La prorogation ne peut jouer qu'une seule fois. Voir CE 27 octobre 1993 Sidy Mohamed DIOP, Bull. n° 1
p. 15.

Le recours administratif peut également servir de préalable et de complément au recours

contentieux dans deux cas :

- la première hypothèse c'est lorsqu'il s'agit de respecter la règle de la décision préalable. Selon,
cette règle, le juge ne peut intervenir que sur un litige. Or, le litige ne peut être que le résultat
d'une décision. Le particulier devra donc provoquer cette décision par un recours
administratif avant de saisir le juge.

- La deuxième hypothèse c'est lorsqu'il s'agit de respecter la règle du recours administratif

préalable. Dans certains cas, le particulier peut adresser un recours à l'autorité administrative
 103

malgré l'existence d'une décision administrative préalable. Dans d'autres hypothèses, ce

recours administratif constitue une condition de recevabilité du recours contentieux. Il
présente pour le particulier une possibilité d'arrangement qui pourrait éviter les inconvénients
d'un procès. Le recours administratif offre alors une occasion de conciliation. Voir CE 24
nov. Société Ibéro Sénégalaise pour la pêche en Atlantique c/ Etat du Sénégal ; CE 26 avril
1995 Abdoulaye Lô c/ Ministère du Travail.

CE 24 nov. 1993, Sté Ibéro Sénégal pour la pêche en Atlantique c/Etat du Sénégal)

« Le recours hiérarchique contre la décision de l’Inspecteur du Travail introduit au delà de 15

jours doit être déclaré irrecevable. Le Ministre du Travail en confirmant une telle décision a statué de
façon irrégulière et sa décision encourt l’annulation ».

CE 26 avril 1995, Abdoulaye LO c/Min. du Travail

«Le Ministre du Travail ne saurait revenir sur sa décision à la suite d’un recours gracieux. La
décision qu’il prend n’est susceptible que d’un recours pour excès de pouvoir »

CHAPITRE II - LE RECOURS AU MEDIATEUR

La loi n° 91-14 du 11 février 1991 a institué un Médiateur de la République. Selon cette loi, "le
Médiateur de la République sera une autorité indépendante des services administratifs et judiciaires
comme du Parlement"(exposé des motifs).

Cette institution a été créée pour pallier l'insuffisance de la justice administrative, protéger
efficacement les droits et libertés des citoyens et améliorer le fonctionnement de l'administration.

Elle est reprise du droit français (loi du 3 janvier 1973) lui-même inspiré de l'ombudsman des
pays scandinaves. Pour plus de clarté, il convient d'étudier la situation du Médiateur, sa nature juridique,
ses fonctions, la procédure par laquelle on peut le saisir et ses moyens d'action.

SECTION I : LA SITUATION DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE, INSTITUTION

INDEPENDANTE.

L'étude de la situation du Médiateur de la République comprend trois aspects : d'abord celle des
règles relatives à son mandat, celle de sa responsabilité et celle des conditions d'exercice de sa fonction.

Paragraphe 1: Les règles relatives au mandat du Médiateur de la République

Le Médiateur de la République est nommé par le Président de la République par décret pour six
ans (article 3 de la loi). Cependant l'autorité de nomination ne peut mettre fin à ses fonctions.

Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l'expiration de ce délai qu'en cas d'empêchement
constaté en principe par un collectif présidé par le Président du Conseil Constitutionnel et comprenant en
outre le Président du Conseil d'Etat et le Premier Président de la Cour de Cassation (la loi sur le Médiateur
mentionne toujours la Cour Suprême alors que cette juridiction a été supprimée depuis 1992). Le mandat
n'est pas renouvelable.

La fonction de Médiateur est incompatible avec celle de conseiller municipal, rural ou régional. Il
ne peut exercer aucune autre fonction. Ainsi l'indépendance à l'égard de la fonction élective est garantie
par la loi.

Paragraphe 2 : La responsabilité du Médiateur de la République

 104

Le Médiateur de la République. n'est responsable ni devant le Parlement, ni devant le

gouvernement. Le statut d'indépendance entraîne une forme d'irresponsabilité. Deux dispositions de la loi
l'établissent :

- d'abord, l'article 1° al.2 qui dispose : "dans l'exercice de ses attributions, il ne reçoit d'instruc-
tion d'aucune autorité" ;

- ensuite, l'article 4 selon lequel : "le Médiateur ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, retenu
ou jugé à l'occasion des opinions qu'il émet ou des actes qu'il accomplit pour l'exercice de sa
mission". Il s'agit là d'une immunité qui couvre le Médiateur dans l’exercice de sa mission".

Ces dispositions visent à garantir l'indépendance du Médiateur.

Paragraphe 3 : Les conditions d'exercice de ses fonctions par le Médiateur de la

République

Le décret n° 91-144 du 12 février 1991 portant application de la loi sur le Médiateur prévoit que
"les crédits nécessaires à l'exercice des fonctions du Médiateur de la République sont inscrits au budget
des services de la Présidence de la République. Ces crédits sont individualisés. Le Médiateur de la
République en est l'administrateur" (article 1).

Le Médiateur de la République peut se faire assister par des collaborateurs au nombre de cinq
qu'il choisit librement : un secrétaire général et quatre chargés de mission ayant rang respectivement de
Directeur de Cabinet et de Conseillers auprès d'un ministre. Selon l'article 16, ils sont choisi parmi les
magistrats et les agents civils et militaires en activité dans la fonction publique. Ils cessent leurs fonctions
en même temps que le Médiateur.

Le traitement du Médiateur de la République et les éléments accessoires de ce traitement sont

calculés par application des règles posés pour le calcul du traitement et des accessoires du traitement du
président du Conseil d'Etat.

SECTION I : LA NATURE JURIDIQUE DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Selon l'article 1er de la loi sénégalaise, le Médiateur est une "autorité indépendante". Cette
disposition ne renseigne pas sur la nature exacte du Médiateur : est-ce une autorité administrative ou pas ?
La réponse à cette question a des implications sur le régime juridique des actes du Médiateur.

Paragraphe 1 : La qualification juridique

Il y a eu en France un débat sur cette question ;

Les termes du débat étaient les suivants :

- est-ce une autorité administrative ?

- est-ce une autorité sui generis?

La doctrine est divisée sur la qualification juridique du Médiateur :

- certains, partant de la séparation des pouvoirs, considèrent que le Médiateur ne peut être
qu'une autorité administrative car ne pouvant être rangé ni dans le pouvoir judiciaire, ni dans
le pouvoir législatif ; il appartient forcément au pouvoir exécutif.
 105

- D'autres auteurs refusent cette qualification en invoquant deux arguments : d'abord,

l'indépendance du Médiateur est un obstacle à sa nature d'autorité administrative; il en est de
même également de l'absence de subordination hiérarchique.

Le juge français a tranché la question en décidant que le Médiateur de la République était une
autorité administrative dans l'affaire Retail (CE 10 juillet 1981, D 1981 p. 622 note Y. Gaudemet; RDP
1981 p. 1461 concl. Franc p. 1687 note J.M. Auby ; R. adm. n°208, 1981, p 493 note S. RIALS; AJ 1981
p. 467 chr. F. Tinberghein et B. Lassere ; Rec. p 303).

Selon le juge, "en raison notamment de son mode de nomination, le médiateur à le caractère d'une
autorité administrative".

NB : Cette qualification a été contestée en France par la doctrine et par le Médiateur lui-même. Il en est
de même du Médiateur sénégalais.

Paragraphe 2 : Le régime juridique des décisions du Médiateur de la République

Selon la jurisprudence, les suites que le Médiateur de la République donne aux réclamations dont
il est saisi ne constituent pas des décisions administratives et échappent au contrôle du juge.

C'est ainsi qu'on distingue entre les actes soumis à la censure du juge c’est-à-dire les actes relatifs
au personnel d'une part et les mesures d'ordre intérieur et les actes de Gouvernement d'autre part.

Ainsi au Sénégal les actes découlant des relations du Médiateur avec le Président de la
République sont insusceptibles de recours contentieux.

SECTION III : LES FONCTIONS DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Les fonctions du Médiateur sont étendues mais elles comportent de nombreuses limites

Paragraphe 1 : Étendue des fonctions

Le Médiateur de la République remplit cinq grands fonctions :

- Il reçoit dans certaines conditions des réclamations concernant le fonctionnement de l’État,

des collectivités locales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une
mission de service public (article 1).

- Il intervient, de différentes manières pour régler les différends correspondant à ces

réclamations. Plus précisément, il incite les services publics à rechercher l'esprit des lois dans
l'application des textes, notamment en cas de conflit avec les citoyens, et à accepter de
prendre en compte l'équité dans leurs relations avec les citoyens d'une manière compatible
avec le respect de la législation et de la réglementation en vigueur (art 2).

- Il contribue à la prévention des conflits par ses propositions d'amélioration des règles et
procédures régissant le service public (article 2).

Paragraphe 2 : Limitation des fonctions

1°°) Le Médiateur de la République ne peut se saisir lui-même d'une affaire. Il doit attendre qu'une
réclamation lui soit adressée (absence de pouvoir d'auto saisine).
 106

2°°) La réclamation ne peut concerner, dans leurs relations avec les administrés, que le
fonctionnement des administrations d’État, des collectivités locales, des établissements publics et de tous
autres organismes investis d'une mission de public.

Ainsi, le Médiateur ne peut être saisi de réclamations concernant d'autres organes (par exemple
les organes législatifs, parlementaires ou juridictionnels) ou d'autres personnes que celles visées.

Autrement dit le Médiateur est incompétent pour tout litige concernant :

- des personnes physiques entre elles.

- une personne physique à une personne morale de statut juridique privé.

- une personne physique à une personne morale ou une représentation d'institution de régime
immunitaire international.

- Les réclamations ne peuvent concerner les différends s'élevant entre les administrations et
organismes visés par la loi et leurs agents.

Le Médiateur de la République ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une
juridiction ni remettre en cause le bien-fondé d'un jugement. Il peut cependant faire des recommandations
à l'organisme en cause (article 12). Selon l'article 12 de la loi "le respect des décisions ayant acquis
l'autorité de la chose jugée n'interdit pas au Médiateur de la République de demander à la collectivité
bénéficiaire de renoncer à tout ou partie de ses droits en cas d'iniquité".

SECTION IV : LA PROCEDURE DEVANT LE MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Paragraphe 1 : La réclamation

La réclamation émane d'une personne physique ou morale qui estime, à l'occasion d'une affaire la
concernant, qu'un des organismes visés par la loi n'a pas fonctionné conformément à la mission de service
public qu'il doit assurer.

La réclamation doit être écrite. Elle est recevable sans condition de délai; mais elle ne peut être
examinée que si l'intéressé prouve qu'il a fait les démarches nécessaires auprès des administrations intéres-
sées pour que ses griefs soient examinés.

La réclamation n'interrompt pas les délais de recours notamment devant les juridictions
compétentes mais la saisine de celles-ci ne fait pas obstacle à l'intervention du Médiateur de la République
pour régler amiablement le différend (article 7 al 3).

Il faut souligner que le Président de la République peut également soumettre au Médiateur toute
réclamation de même nature dont il aura été saisi.

Paragraphe 2 : Les pouvoirs du Médiateur de la République saisi d'une réclamation

lorsqu'il est saisi d'une réclamation qui lui parait justifiée, le Médiateur dispose de différents
pouvoirs.

A. Un pouvoir de recommandation

Il peut faire toute recommandation qui lui parait de nature à régler les difficultés dont il est saisi;
 107

Il est informé de la suite donnée à sa recommandation. A défaut de réponse satisfaisante dans le

délai qu'il a fixé, il propose au Président de la République de donner à l'autorité toute directive qu'il juge
utile.

B. Un pouvoir de proposition

Il peut également formuler des propositions tendant à améliorer le fonctionnement de

l'organisme concerné.

Il peut également lorsqu'il estime que l'application des dispositions législatives ou réglementaires,
à l'occasion d'une réclamation, aboutit à une iniquité, proposer à l'autorité compétente, toutes mesures qu'il
estime de nature à y remédier, et suggérer les modifications qu'il lui paraît opportun d'apporter à ces
dispositions (article 8).

Ces propositions font l'objet d'un avis dans les délais qu'il fixe de la part des ministres intéressés
et sont soumises, le cas échéant, après avoir été amendée, à la décision du Président de la République pour
la suite à donner.

C. Un pouvoir de provoquer un sanction disciplinaire

Il peut demander à l'autorité compétente d'engager une procédure disciplinaire contre tout agent
responsable d'un manquement grave à ses obligations professionnelles (article 11).

Le cas échéant, il peut saisir d'une plainte la juridiction répressive.

D. La publication d'un rapport

Le Médiateur présente chaque année un rapport au Président de la République dans lequel il

établit son bilan d'activités. Le rapport est publié au Journal officiel.

SECTION V : LES MOYENS D'ACTION DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

En dehors du personnel qui est nommé par lui pour la durée de la mission (article 16), le
Médiateur dispose de différents moyens d'action.

- Tout d'abord, il a le droit d'obtenir que sa tâche soit facilitée par les autorités publiques. Les
ministres et autres autorités doivent à cet effet autoriser leurs agents à répondre aux questions
et éventuellement aux convocations du Médiateur. Ils doivent également charger les corps de
contrôle ou d'inspection d'effectuer les vérifications demandées par lui. Les agents et les
membres des corps de contrôle ou d'inspection sont tenues à y répondre ou d'y déférer.

- Le Médiateur peut également demander au président du Conseil d'Etat, au Président de la

Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle des Entreprises
publiques(CVCCEP) et au chef de l'Inspection Générale d'Etat(IGE) d'effectuer pour lui des
études.

- Il peut enfin, demander à tout ministre ou autorité compétente de lui donner communication
de tous documents ou dossiers, même secrets ou confidentiels, concernant l'affaire à propos
de laquelle il fait son enquête. Seul le secret de l'instruction judiciaire, de la défense nationale,
de la sûreté de l'Etat ou de la politique extérieure peut lui être opposé (article 14).
 108

SECTION VI : BILAN DE L'ACTIVITE DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Le premier Médiateur sénégalais vient de terminer son mandat de six ans. Il convient de tirer un
premier bilan de son action et surtout de ses résultats, ses performances.

En six ans, le Médiateur a enregistré 5158 réclamations dont 3729 ont été entièrement traitées. A
l'issue du traitement de ces réclamations, il a formulé en direction des administrations 1732
recommandations, a fait 39 propositions de réformes législatives ou réglementaires et opéré 1091 rejets.
408 dossiers ont fait l'objet de radiation et 404 ont été déclarés irrecevables.

Si le travail mené par le Médiateur au cours de ces dernières années est appréciable, il faut
cependant noter que le niveau d'exécution est relativement faible. Ses recommandations ne sont pas
toujours appliquées par les administrations : sur 1732 recommandations, seuls 569 ont été effectivement
appliquées. Par ailleurs, on constate un évolution décroissante des réclamations au fil des années : en
1991, 1594 réclamations ont été enregistrées, en 1992, 1305, en 1993, 681, en 1994, 632, en 1995, 485 et
en 1996, 461.

TITRE II : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL

Le principe de légalité ne peut avoir un contenu effectif que si une autorité juridictionnelle est
chargée de le sanctionner.

Le contentieux administratif est constitué par l'ensemble des règles juridiques qui régissent la
solution des litiges administratifs par la voie juridictionnelle.

Ce contentieux administratif peut faire l'objet d'une étude sociologique ; de ce point de vue, elle
porterait donc sur la manière dont les magistrats exercent leur mission, sur la manière dont cette mission
est perçue par les justiciables, sur les activités administratives qui entraînent le plus grand nombre de
litiges, et sur le nombre de décisions de rejet, d'annulation ou de condamnation de l'administration.

D'un point de vue juridique, l'étude du contentieux administratif porterait sur les règles qui
régissent le règlement des litiges administratifs les modes de saisine des juridictions compétentes et les
modalités de l'organisation de ces juridictions.

Dans cette perspective juridique, on peut dire que l'étude du régime juridique du contentieux
administratif soulève au moins trois questions importantes. Dans un ordre logique, il s'agit d'abord des
recours dont dispose un administré contre l'administration. ensuite, des juridictions compétentes pour
connaître de ces recours et enfin, de la procédure suivie dans le règlement des litiges par les juridictions ?

CHAPITRE 1 : LES RECOURS CONTENTIEUX

Ce sont généralement les recours qui ont pour objet, soit une demande d'annulation d'un acte soit
une demande de réparation d'un dommage.

On peut définir ces recours contentieux comme étant des actes de procédure par lesquels
une personne saisit au principal une juridiction de prétentions dont elle veut faire reconnaître le
bien-fondé.

Plusieurs critères peuvent être utilisés pour procéder à une classification de ces différents recours.
Mais on pourrait en retenir deux :

- le premier est fondé sur les pouvoirs dont dispose la juridiction. (cf. AUCOC, LAFFERIERE
au 19e siècle).
 109

On pourrait ainsi distinguer selon leur nature et leur étendue. A cet égard on aboutit à une
distinction quadripartite du contentieux administratif.

* La première branche du contentieux administratif serait le contentieux de pleine juridiction. Le

juge exerce dans ce type contentieux, les pouvoirs les plus larges. Ce contentieux tend en effet à la
condamnation de l'administration à des dommages-intérêts ou à la réformation d'une décision admi-
nistrative se rattachant à ce contentieux.

* La deuxième branche serait le contentieux de l'annulation. Ici, les pouvoirs du juge sont limités
à l'annulation d'un acte administratif illégal(recours pour excès de pouvoir).

* La troisième branche serait le contentieux de l'interprétation et de l'appréciation. Il est demandé

au juge la détermination du sens exact d'un acte ou alors une déclaration sur sa légalité.

* La quatrième branche serait celui de la répression. Le juge y assure la répression des atteintes
portées à l'intégrité du domaine public ou alors à la discipline de certaines professions.

- Le deuxième critère est fondé sur la nature de la question posée ou sur la situation juridique
invoquée.

Il aboutit à une classification bipartite du contentieux administratif.

* Tout d'abord, on a le contentieux objectif. Dans ce type de contentieux, la question posée est
relative à la conformité d'un acte au droit. (contentieux de légalité). Ce contentieux comprend alors le
recours en annulation, le recours en appréciation de légalité, le contentieux électoral, le contentieux de la
répression.

* Ensuite, le contentieux subjectif ou contentieux des droits. Dans ce type de contentieux, la

question posée est de savoir si une personne doit être reconnue titulaire d'un droit subjectif. Il en est ainsi
par exemple, en matière de responsabilité contractuelle ou extra-contractuelle. C'est donc le contentieux
des dommages et intérêts.

Cependant, aucun de ces deux critères ne se suffit à lui seul, et d'autres auteurs ont tenté de donner
une vue plus synthétique des différents recours en matière de contentieux administratif. Mais au total on
pourrait retenir les deux plus importants:

- le recours par excès de pouvoir

- le recours de pleine juridiction (ou de plein contentieux).

SECTION I : LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

On peut définir le recours pour excès de pouvoir comme étant l'action par laquelle toute
personne y ayant intérêt peut provoquer l'annulation d'une décision exécutoire par le juge
compétent en raison de l'illégalité de cette décision.

C'est un recours qui été crée par la jurisprudence française à partir des années 1830 mais en fait
c'est la loi du 24 mai 1872 qui lui donne sa base textuelle. Il a été introduit dans le droit sénégalais dès
1960 dans l'ordonnance n°60-17 relative à la Cour Suprême.

Le recours pour excès de pouvoir se distingue des autres recours à deux points de vue.

Du point de vue de ses conditions de recevabilité et du point de vue de ses effets.

 110

Paragraphe 1 : Les caractères du recours pour excès de pouvoir

Trois traits fondamentaux permettent de caractériser le recours pour excès de pouvoir.

Il s'agit d'une part d'un recours objectif, d'autre part, d'un recours d'ordre public, enfin d'un recours
d'utilité publique.

A. Le caractère objectif du recours pour excès de pouvoir

Cela signifie que le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte. La seule question
posée au juge est de savoir si l'acte attaqué est légal ou pas.

Ce caractère objectif du recours pour excès de pouvoir résulte de la double constatation d'une part
que c'est un recours qui tend à l'annulation d'un acte, et d'autre part que c’est un recours fondé sur la
violation de légalité.

Ainsi, les conclusions du recours pour excès de pouvoir doivent tendre à l'annulation de l'acte
litigieux et exclure toute demande en réparation pécuniaire.

(C.S. 4 mai 1977, Abdoulaye BA c/Régie des Chemins de fer du Sénégal).

« Attendu toutefois que le sieur BA demande également que la Régie des Chemins de Fer soit condamné à
lui payer ledit traitement ainsi qu’une sonne de 100.000f à titre de dommages-intérêts pour préjudice
matériel et moral que lui a causé la décision attaquée ;

mais attendu que ces conclusions, qui relèvent de la compétence du Tribunal de 1ère instance, échappent à
celle du juge de l’excès de pouvoir et sont par suite irrecevable ».

Cependant, la jurisprudence a pu déclarer recevables des recours pour excès de pouvoir, contre des
décisions refusant des indemnités à des agents (Conseil d'Etat, 8 mars 1912, LAFAGE, GAJA n°27)

Le juge sénégalais a repris la même solution dans l'affaire Mamadou Lamine DIOP (CS 23 mars
1966, Annales Africaines 1973 p.257) à propos d'une décision administrative refusant de prendre en
compte les conséquences financières d'un reclassement.

Mais les moyens tirés de la violation d'un droit subjectif ne peuvent pas être invoquées à l'appui
d'un recours pour excès de pouvoir (CS 16mai 1973 Latyr CAMARA, Ann. Af. 1973, p.260: le requérant
demandait la condamnation de l'Etat à lui rembourser des dommages subis dans l'exercice de ses
fonctions.

A l'inverse, certains recours, bien que tendant à une annulation, ne sont pas considérés comme des
recours pour excès de pouvoir. C'est le cas par exemple du contentieux électoral et du contentieux
contractuel.

B. Le caractère d'ordre public du recours pour excès de pouvoir

Du fait qu'il a pour objet de sauvegarder la liberté, le recours pour excès de pouvoir est un recours
d'ordre public. Ce trait caractéristique se manifeste au moins de quatre façons :

1°°) on ne peut renoncer ni à l'exercice, ni au bénéfice de la chose jugée en matière de recours pour
excès de pouvoir. En effet, la renonciation à demander l'annulation d'un acte administratif illégal ne peut
pas être opposée à celui qui aurait fait cette déclaration. Cela signifie que l'acceptation du contenu d'un
acte administratif n'entraîne pas l'impossibilité de contester cet acte administratif par la suite. De même, il
 111

est impossible de renoncer au bénéfice de la chose jugée car l'acte annulé sera considéré comme ayant été
et comme restant annulé.

2°°) le requérant peut revenir sur son désistement. En effet, en matière de recours pour excès de
pouvoir le désistement peut être retiré sans conséquences.

3°°) les parties à un litige quelconque peuvent se prévaloir en tout état de la procédure d'un moyen
tiré de l'annulation d'une décision prononcée sur un recours pour excès de pouvoir. En cas d'abstention des
parties, le juge est même tenu de soulever un tel moyen.

4°°) c'est un recours ouvert sans texte en vertu des principes généraux du droit, contre toute déci-
sion administrative sauf dans le cas ou une loi l'exclut expressément c'est-à-dire que le recours pour excès
de pouvoir est un recours de droit commun (Conseil d'Etat, ass. 17 février 1950, Ministère de l'Agriculture
contre Dame LAMOTTE, GAJA n°77: une loi du 23 mai 1943 disposait que l'octroi d'une concession de
terre ne pouvait faire l'objet d'aucun recours administratif ou judiciaire. Le CE a cependant estimé que
cette loi n'a pas exclu le recours pour excès de pouvoir qui est ouvert même sans texte contre tout acte
administratif, et qui a pour effet d'assurer conformément aux principes généraux du droit, le respect de la
légalité).

Voir aussi CE ass. 17 avril 1953 Falco et Vidaillac, GAJA n°88 (lors d'une élection au Conseil
supérieur de la magistrature, une décision du bureau de vote a été considérée comme un acte administratif
susceptible de recours pour excès de pouvoir.

C. Le caractère d'utilité publique du recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir est un recours d'utilité publique du fait de son objet.
Ce trait caractéristique emporte deux conséquences :

1°°) c'est un recours pratique car la jurisprudence interprète de façon libérale l'intérêt à agir des
requérants.

2°°) c'est un recours qui s'exerce rapidement. En effet, les délais imposés en matière de recours
pour excès de pouvoir sont rigoureux. Ils sont destinés à obliger les intéressés à ne pas différer l'exercice
du recours pour excès de pouvoir.

Paragraphe 2 : Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir

Ces conditions qui sont cumulatives sont généralement au nombre de quatre. Elles sont relatives à
l'absence de recours parallèle, à la nature de l'acte attaqué, à la qualité du requérant et enfin, aux délais et
formes du recours pour excès de pouvoir.

A. L'absence de recours parallèle

L'article 83 de l'ordonnance du 3 septembre 1960, sur la Cour Suprême, prévoyait que le recours
en annulation n'est pas recevable contre les décisions administratives lorsque les intéressés disposent pour
faire valoir leurs droits du recours ordinaire de pleine juridiction.

Cette disposition, reprise de la jurisprudence du Conseil d'Etat, tend à faire du recours pour excès
de pouvoir, un recours subsidiaire. Au Sénégal, c'est donc une disposition légale qui permet de faire
respecter la distinction entre les différents types de contentieux mais elle a été interprétée dans un sens
large, par la jurisprudence de la Cour Suprême. Ainsi, dans un premier temps, il est arrivé à la cour
suprême de ne pas examiner la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte limitant les
 112

incidences financières du reclassement du requérant (Cour Suprême, 23 Mars 1966, Mamadou Lamine
DIOP op. cit.).

Ensuite, la Cour Suprême a déclaré la recevabilité du recours pour excès de pouvoir d'un
requérant non fonctionnaire pourtant soumis en principe au Tribunal de Travail (Cour Suprême 23 mai
1966, Babacar LO et Abdou Salam DIALLO RLJ 1966.12 Ann.Af. 1973.P.258).

Enfin la Cour Suprême a déclaré l'irrecevabilité d'un recours pour excès de pouvoir intenté par un
agent non fonctionnaire du fait qu'il disposait d'un recours parallèle (Cour Suprême 12 juillet 1972,
Souleymane Cissé c/Ministre de la fonction publique. Ann.Af.1971-1972.175,GDJAS n°III).

Mais cette condition relative à l'absence de recours parallèle s'applique lorsque le recours parallèle
en question a un caractère juridictionnel, qu'il soit une action directe et qu'il permette au requérant de faire
valoir ses droits.

Enfin, cette condition a disparu de l'article 83 nouveau de l'ordonnance du 3 septembre 1960

(1987) et de la loi organique sur le Conseil d'Etat (article 35).

S'agit-il là d'un simple oubli? ou s'agit-il d'une volonté du législateur de supprimer cette condition
de recevabilité?

En tout cas, la jurisprudence continue à l'appliquer (voir CS 27 juillet 1983 El Hadj Moussé
DIAGNE SOW : irrecevabilité d'un recours d'un fonctionnaire pour non intervention d'un arrêté prévu par
le décret portant statut particulier des fonctionnaires des Postes et Télécommunications et devant fixer les
nouvelles échelles indiciaires applicables au corps en extinction des facteurs, RIPAS n°10 avril - juin
1984 p.667; CS 4 février 1987 Amadou SOW DIALLO: irrecevabilité d'un recours dirigé contre un arrêté
de nomination d'un fonctionnaire qui limite les effets financiers d'un reclassement; CS 6 juin 1990
Ibrahima DIALLO idem).

B. La condition relative à la nature de l'acte attaqué

Aux termes de l'article 35 de la loi 92-24 du 30 mai 1992 sur le Conseil d'Etat, le recours pour
excès de pouvoir n'est recevable que contre une décision explicite ou implicite d'une autorité
administrative. Le juge l’a rappelé dans l’affaire Soulèye BADIANE ( CE 24 août 1996 Bull. n° 55 p.
111)

La jurisprudence, dans sa définition de l'acte susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de
pouvoir a dégagé deux conditions :

1 - il faut qu'il s'agisse d'un acte d'une autorité administrative nationale.

Cette condition entraîne les conséquences suivantes :

a) Le recours ne peut être exercé contre les actes n'émanant pas d'une autorité administrative
sénégalaise.

b) Le recours doit être exercé contre un acte ayant le caractère d'une décision juridique. Ce qui
exclut les actes matériels.

c) Le recours ne peut être exercé contre un acte du gouvernement.

 113

d) Le recours ne peut être exercé contre les actes des personnes publiques qui ne constituent pas
des actes administratifs. C'est le cas des actes législatifs, des actes parlementaires et des actes
juridictionnels relevant de recours spéciaux (appel, cassation). Pour les actes juridictionnels, voir CE 29
mars 1993 Momar DIOP et autres.

e) Le recours ne peut être exercé contre les actes administratifs qui ne constituent pas des
décisions administratives. C'est le cas des contrats administratifs. Cependant, le juge admet le recours
contre les décisions unilatérales détachables du contrat. Pour la France voir CE 4 août 1905 Martin GAJA
n°16 (actes d'autorisation ou d'approbation); pour le Sénégal, voir Ce 29 octobre 1997 société SUD
COMMUNICATION Bull. n°1 p. 147.

f) Le recours ne peut être exercé contre les actes des particuliers ou organismes privés (Cf. CE 22
novembre 1974 Fédération des industries françaises d'articles de sport Rec. 577 ; AJDA 1975.19 ; D.
1975.739 ; JCP 1975 I. 2274; RDP 1975. 1109).

Cependant certains actes pris par des personnes privées chargées d'une mission de service public,
et investies à cette fin de prérogatives de puissance publique peuvent être considérés comme des actes
administratifs susceptibles de recours pour excès de pouvoir.(Conseil d'Etat, 13 janvier 1961, Magnier,
Rec. 33 ; RDP 1961.115 (groupements d'agriculteurs); TC 15 janvier 1968 Compagnie Air France contre
époux Barbier GAJA N°104). Pour le Sénégal, voir l’affaire ASC DIAL DIOP (op. cit.)

2 - l'acte doit faire grief.

Cela signifie que l'acte doit pouvoir modifier l'ordonnancement juridique. Ainsi sont exclus du
recours pour excès de pouvoir les actes ne pouvant pas produire d'effets juridiques. Il en est ainsi :

- des actes préparatoires (avis, renseignements, vœux). Voir CS 18 juillet 1962 Amadou Alpha
KANE GDJAS T1 p. 47; CS 6 juin 1973 Amsata SARR GDJAS T1 p. 379.

- des actes pris pour l'interprétation d'une décision lorsqu'ils ne sont pas normatifs. Ce sont les
circulaires et instructions de service (CE 29 janvier 1954 Institution Notre Dame du KREIS-
KER, GAJA n°89 : demande de subvention régie par une circulaire). Pour le Sénégal, voir
CS 21 février 1978 PDS GDJAS n°21(circulaire interprétant une disposition du code
électoral); voir aussi CE 26 avril 1995 Abdou Fouta DIAKHOUPA Bull. n° 1 p. 95; CE 28
mai 1997 El Hadj GUISSE Bull. n° 1 p. 121.

- des actes confirmatifs (CS 5 janvier 1978 Cheikh Anta DIOP GDJAS n°10 : décision
explicite confirmant une décision implicite de refus de reconnaissance d'un parti politique).

- Des actes qui constatent une situation de fait (CS 12 avril 1989 Moussa Paye et autres EDJA
n° 15 p. 19; CE 25 août 1993 Professeur Iba Der THIAM Bull. n° 1 p. 6; CE 26 juin 1995
Farba Mbacké NDIAYE Bull. n° 1 p. 99.

- des actes comminatoires c'est-à-dire "des actes de l'administration comportant injonction

d'agir dans un certain sens ou de s'abstenir et menaçant parfois le destinataire de certaines
sanctions si l'injonction n'est pas observée. C'est le cas de la "mise en demeure"(AUBY et
DRAGO). Voir Raphaël ROMI : "La recevabilité par excès de pouvoir contre les actes
comminatoires" AJDA 1982 p.619.

- Les mesures d'ordre intérieur. Elles sont destinées à régir l’organisation et le fonctionnement
interne des services. Elles s’imposent aux fonctionnaires mais elles n’ont en principe aucune
force obligatoire pour les administrés. Il s’agit souvent de mesures touchant à le discipline de
certains établissement comme l’armée, les lycées, les prisons etc. Les administrés ne peuvent
 114

attaquer une mesure d’ordre intérieur que elle touche à leur statut. Voir Ce 17 février 1995
pascal MARIE et Philippe HARDOUIN, GAJA n°

N.B. : Certains actes peuvent comporter seulement quelques éléments décisoires, dans ce cas, ils peuvent
faire l'objet d'un recours partiel.

C. Conditions relatives au requérant

Le requérant doit remplir deux conditions essentielles pour que son recours pour excès de pouvoir soit
recevable. Il doit non seulement avoir capacité pour agir, mais également intérêt à agir.

La jurisprudence définit l'intérêt à agir comme correspondant à la notion d'intérêt froissé c’est-à-
dire d’intérêt suffisamment caractérisé . L'intérêt peut être matériel ou moral, individuel ou collectif, réel
ou potentiel.

1 - L'intérêt à agir des personnes physiques

Lorsque le requérant est une personne physique, il doit justifier d’un intérêt personnel, légitime et
direct. Concrètement la jurisprudence exige une lésion morale ou matérielle des intérêts du requérant et
que ce dernier appartienne à une catégorie définissable.

* L'intérêt est d'abord appréciée au point de vue des effets de l'acte attaqué à
l'égard du requérant. Il faut que la décision fasse grief c'est-à-dire qu'elle entraîne
ou soit susceptible d’entraîner avec certitude des effets juridiques à l'égard du
requérant.

* L'intérêt est également apprécié au point de vue de la situation personnelle du

requérant. Entre le requérant et l'acte attaqué, il doit exister un certain lien défini
par le juge (voir Conseil d'Etat sénégalais 25 août 1993 Professeur Iba Der
Thiam Bull. n°1 p. 6).

Pour chaque décision administrative, le recours n'est ouvert qu'à une catégorie de personne.

• La recevabilité quant à l'intérêt est largement admise pour les recours contre les règlements.
Toute personne susceptible d'être affectée par un règlement peut l'attaquer devant le juge.
Cependant, le requérant ne serait pas recevable s'il invoquait un intérêt commun à tous les
citoyens comme l'intérêt de la légalité. De même ne sont pas recevables les recours contre les
mesures d'organisation du service.

N.B. : La jurisprudence française a admis le recours fondé sur un intérêt public. Il en est ainsi des recours
des autorités locales contre les actes des autorités de tutelle ou des recours des membres des assemblées
locales contre les décisions faisant obstacle à leur mandat.

La recevabilité est plus restreinte dans les recours contre les actes individuels. Par exemple les
candidats à un emploi ne peuvent attaquer la nomination de l'un d'entre eux que s'ils remplissent les
conditions requises pour être nommés. De même, seul le fonctionnaire frappé d'une sanction peut attaquer
cette sanction. Aussi, l'acte accordant une promotion à un agent public ne peut faire l'objet d'un recours
que de la part des personnes qui auraient pu bénéficier de cette promotion.

2- L'intérêt à agir des groupements

 115

Si le caractère individuel de l'intérêt ne soulève aucune difficulté, en revanche son caractère

collectif a pu poser problème en ce qui concerne le recours pour excès de pouvoir des groupements (Voir,
Conseil d'Etat, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges. GAJA n°18; Cour
Suprême, 22 janvier 1975, Ousmane DIALLO. GDJAS n°8). Dans ce cas, le recours est recevable s’il
vise à la défense d’un intérêt collectif en rapport avec l’objet social de la personne morale.

La recevabilité des recours des groupements est fonction de la distinction ente les actions
corporatistes et les actions individuelles. Seules les premières sont recevables (Conseil d'Etat, 4 novembre
1977, syndicat national des journalistes O.R.T.F. Rec.428 ; AJDA 1978.p.111).

La jurisprudence a admis le recours de la part des associations, syndicats et groupements

collectifs défendant un intérêt collectif. Une association de fonctionnaires peut, par exemple, attaquer un
règlement concernant le statut du personnel.

En revanche, les groupements ne peuvent attaquer les actes individuels concernant un de leur
membre sauf s'il ont reçu un mandat spécial. Ils peuvent tout au plus intervenir au cours de la procédure
(CE 28 décembre 1906 Syndicat des patrons. coiffeurs de Limoges GAJA n°18; CS 25 mars 1981
SUDES RIPAS n°3 p.151 et s note Marc DEBENE; CE 30 mars 1994 Fatima Diouf KEITA Bull. n° 1 p.
60).

Signalons que l'intérêt s'apprécie à deux moments : au moment de l'introduction du recours

contentieux et au moment du jugement de l'affaire.

D. Condition relative à la forme et aux délais du recours

Le requérant doit remplir certaines formalités au moment de l’introduction de sa requête et

respecter un certain délai

1 - Les conditions de forme

1°°) La requête doit être présentée sous une forme écrite et signée par un avocat. Elle doit porter
indication des noms et domiciles des parties, et contenir un exposé sommaire des faits et des moyens ainsi
que des conclusions et être accompagnée de la décision attaquée (article 15 de la loi organique sur le
Conseil d'Etat).

Le juge déclare irrecevable une requête dans laquelle il n'y a pas un exposé des moyens (CS 27
mai 1981Aboubacar SYLLA RIPAS n°10 Avril-Juin 1984 p.663 ou de conclusions CE 1er février 2001
Abdoulaye Amadou Kane c/Conseil rural de Dabia Odedji).

CE 1er février 2001, Abdoulaye Amadou Kane c/Conseil rural de Dabia Odedji).

Considérant que la correspondance par laquelle le requérant a saisi le Conseil d’Etat ne comporte
que des allégations vagues dénonçant la négligence, la mauvaise volonté, l’inertie et la partialité,
imputables au Président du Conseil rural, à certains conseillers ruraux et au sous-préfet sans la moindre
précision ou spécification quant à l’acte querellé, et en l’absence de la formation de conclusions ou de
moyens aux fins d’annulation de l’acte administratif lui faisant grief ; qu’ainsi les prescriptions de l’article
15, 2° de la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 sur le Conseil d’Etat ont été totalement méconnues
en l’espèce ; qu’en conséquence le recours ainsi introduit s’avère irrecevable. »

2°°) Le requérant, à peine de déchéance, doit consigner la somme de 5000F au greffe du Conseil
d'Etat, somme qu'il perd en cas de rejet de son recours( article 16 de la loi organique sur le CE)

3°°) La requête, à peine de déchéance, doit être accompagnée d'une copie de la décision attaquée et
doit être signifiée dans le délai de deux mois à la partie adverse, par acte extrajudiciaire contenant élection
 116

de domicile chez l'avocat (article 20).Voir : CS 26 avril 1984 Fara NDIAYE et autres RIPAS n° 10 avril-
juin 1984 p.664. CS 28 avril 1984 Parti Démocratique Sénégalais (PDS) même référence. CS 7 janvier
1987 Adama DIAW EDJA n°8 décembre 1987 p.12 note M.M.MBACKE; CE 25 août 1993 Pierre
ROSSI Bull. n° 2 p. 9. Voir également CE 21 décembre 2000 Mamadou SARR c/Ministère de
l’Education Nationale et CE 21 décembre 2000, Mamadou Lamine Guèye et autres c/ Communauté rurale
de Nioro Alassane TALL.

(C.E. 21 décembre 2000, Mamadou Sarr c/Ministère de l’Education Nationale).

« Considérant qu’aux termes de l’alinéa 2 de l’article 20 de la loi organique sur le Conseil d’Etat,
l’exploit d’huissier accompagnant la requête doit, à peine de nullité, indiquer à la partie adverse qu’elle a,
à compter de la signification, un délai de deux mois pour produire sa défense. Faute pour le demandeur
d’avoir satisfait aux prescriptions susvisées dans le délai prévu, le Conseil d’Etat le déclare déchu de son
pourvoi ;

Considérant que l’examen des pièces versées au dossier révèle que le requérant en signifiant sa
requête n’a pas respecté les prescriptions dudit article ; qu’il s’en suit qu’il doit être déclaré déchu de son
pourvoi ».

CE 21 décembre 2000, Mamadou lamine Guèye et autres c/ Communauté rurale de Nioro

Alassane TALL.

« Considérant qu’il ressort des dispositions combinées des articles 16 et 20 de la loi organique sur
le Conseil d’Etat précitée que le demandeur est tenu de consigner une amende de 5000 francs et de
signifier sa requête accompagnée d’une copie de la décision administrative attaquée à la partie adverse par
exploit d’huissier dans le délai de deux mois suivant la saisine du Conseil d’Etat ;

Considérant que l’examen des pièces du dossier révèle que ces formalités n’ont pas été
accomplies ;

Qu’il s’ensuit que les requérants doivent être déclarés déchus de leur pourvoi ».

Le législateur sénégalais a apporté une innovation en prévoyant la possibilité pour le juge de

procéder à la régularisation de certaines requêtes mal introduites : il s’agit des formalités prévues pour la
requête elle-même et de la consignation de l’amende de 500 F.(articles 15 et 16 de la loi organique n° 96-
30 du 21 octobre 1996 sur le Conseil d'État. Mais le juge ne se limite pas à ces deux cas. Il a eu, en effet,
à inviter des requérants à procéder à la signification de leur requête à l’État dans le délai de deux mois
conformément à l’article 20 de la loi organique (voir CE 25 juin 1997 Mamadou TOURE Bull. n° 65
p.131; 25 juin 1997 Adolphe Dodi SOW Bull. n° 1 p. 134).

4°°) Quant au ministère d'avocat, il était obligatoire dans la loi organique sur la Cour suprême
(article 45), le non respect de cette formalité entraînait l'irrecevabilité du recours (CS 30 mars 1983
Mamadou Moustapha CISSE RIPAS, n°10 p.663).

Mais désormais avec la loi organique n° 96-30 sur le CE, le ministère d'avocat n'est plus
obligatoire. Selon l'article 35 de la loi, "le recours pour excès de pouvoir n'est recevable que contre une
décision explicite ou implicite d'une autorité administrative. Le demandeur est dispensée du ministère
d'avocat".

1 - Les conditions relatives aux délais du recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir doit être introduit dans le délai de deux mois. Mais cette
condition soulève deux problèmes :
 117

* Le premier problème est relatif à la détermination du point de départ de ce délai.

Il s'agit en fait de la publication de l'acte attaqué lorsqu'il s'agit d'un acte réglementaire, et de sa
notification lorsqu'il s'agit d'un acte individuel. (loi du 6février 1970 JO 31 mars 1970 ; article 35 de la loi
organique sur le conseil d'Etat; CS 5 juillet 1979 Aminata SALL et autres GDJAS n° XII (décret
d'exclusion d'étudiants publié au Journal Officiel mais non notifié aux intéressés : les délais ne courent
pas). Voir aussi CE du Sénégal 25 avril 1993 Samba Diama SECK Bull. n°4 p.11.

(CE 25 août 1993, Samba Diama SECK c/Etat du Sénégal Bull. arrêt du C.E.)

« Considérant que les requérants se fondent sur l’article 2 de la loi n°70-14 du 6 février 1970
relative à l’applicabilité des actes administratifs, pour conclure à la recevabilité de leur recours enregistré
le 26 décembre 1989 et tendant à l’annulation du décret précité, puisque selon le moyen développé par les
requêtes, le point de départ du délai de deux mois, délai du recours contentieux, est la date du 23 octobre
1989 qui est celle du dépôt au Secrétariat du Conseil des Ministres du Journal Officiel dans lequel l’acte a
été publié ;

Considérant qu’il résulte de l’article 2 de la loi précitée que la date de dépôt au Secrétariat du
Conseil des Ministres du Journal Officiel contenant l’acte attaqué constitue la date d’applicabilité des
actes administratifs réglementaires ou individuels et non pas celle du point de départ du délai du recours
pour excès de pouvoir fixé à l’article 83 de la loi organique sur la Cour Suprême en vertu duquel « le délai
pour se pourvoir est de deux mois. Ce délai court de la date de publication , de la décision attaquée à
moins qu’elle ne doive être notifiée ou signifiée auquel cas le délai court de la date de la notification ou de
la signification ».

Considérant que l’acte attaqué est un décret réglementaire et qui de ce fait, ne pouvait faire l’objet
ni de notification, ni de signification ; qu’ainsi sa publication au Jour Officiel du 5 août 1989, seule
mesure d’information requise par la loi, a fait courir le délai du recours contentieux, que par suite, les
requêtes enregistrées le 26 décembre 1989 sont tardives donc irrecevable ».

Pour une catégorie intermédiaire d'actes individuels intéressant les tiers, le point de départ de ce
délai est la publication pour les tiers et la notification pour les destinataires.

A défaut de ces deux formalités c'est-à-dire la publication et la notification, le juge applique la

théorie de la connaissance acquise selon laquelle le point de départ du délai sera déterminé à partir de la
date à laquelle le requérant a manifesté sa connaissance de l'acte attaquée. (CS 27 mai 1981 Amadou
Lamine BA, RIPAS n°4 p.402-420; CE 22 décembre 1993 Madické BA Bull. n° 1 p. 45).

* Le deuxième problème est relatif au calcul du délai.

La computation du délai se fait de quantième à quantième et les délais sont francs.

Cela signifie que le jour de publication ou de notification c'est-à-dire le "dies a quo" et le jour de
l'échéance appelé "dies ad quiem", ne sont pas comptabilisés.

Mais outre le cas où un texte le prévoit, le délai du recours pour excès de pouvoir peut être
prorogé pour deux raisons principales :

1°°) C'est le cas où il y a eu un recours administratif préalable dans le délai du recours pour excès
de pouvoir.

La réponse explicite de l'administration constituera un nouveau point de départ du délai de

recours pour excès de pouvoir. Si l'administration n'a pas répondu au bout de quatre mois à la demande,
 118

son silence sera considéré comme une réponse implicite et le délai du recours pour excès de pouvoir
commencera à courir à partir de l'expiration de ces quatre mois.
(CS 2 janvier 1970 Longin COLY Rec. ASERJ I° trimestre. 1970.4;Ann. Af.1973.270; CS 5 janvier 1978
Cheikh Anta DIOP GDJAS n°10). Voir aussi CE 27 avril 1994 Ousmane Kane Kamara, Babacar Mboup,
Ibrahima SY c/ Etat du Sénégal et CE 28 mai 1997, Jacqueline Gabrielle Ferrié c/Ordre National des
Experts et Evaluateurs Agréés du Sénégal.

CE 27 avril 1994 Ousmane Kane Kamara, Babacar Mboup, Ibrahima SY c/ Etat du

Sénégal

Considérant que le délai de quatre mois à l’expiration duquel la décision implicite de rejet est
acquise, est nécessairement déclenché par la date des recours administratifs entrepris par Ousmane Kane
Kamara le 3 décembre 1992, le 2 novembre 1992 par Babacar Mboup et le 29 septembre 1992 par
Ibrahima SY ; que dès lors, la décision implicite de rejet est pour eux respectivement acquise les 4 avril, 3
mars et 30 janvier 1993 ;

Considérant que le délai du recours contentieux court pour compter de la date de la décision
implicite de rejet ; qu’ainsi, il apparaît que Kamara et Mboup sont forclos pour avoir respectivement
introduit leur recours les 24 juin et 5 mai 1993 et que la requête de Ibrahima SY, enregistrée au Secrétariat
du Conseil d’Etat le 15 février 1993, est intervenue dans le délai imparti par la loi ».

(CE 28 mai 1997, Jacqueline Gabrielle Ferrié c/Ordre National des Experts et Evaluateurs
Agréés du Sénégal)

« Considérant qu’il ressort des pièces versées au dossier que la lettre en date du 09 janvier 1995,
par laquelle le Conseil de l’Ordre des Experts et Travailleurs Agréés du Sénégal a répondu à la demande
présentée le 26 août 1994 par Madame Jacqueline Gabrielle Hortense Ferrié qui sollicitait son inscription
au Tableau de l’Ordre au sections « Comptable et Commissariat aux Comptes » ne donnait pas
satisfaction à cette réclamation, mais demandait à la requérante de compléter son dossier par d’autres
pièces ;

Considérant qu’il y a lieu de relever que la lettre du Conseil de l’Ordre susvisé n’a aucun effet sur
le délai du recours ;

Qu’en application des dispositions de l’article 3 précité, la requérante disposait d’un délai de
deux mois pour saisir le Conseil d’Etat à partir du 27 décembre 1994 ;

Qu’ainsi, le recours introduit le 6 juillet 1995 par Jacqueline Gabrielle Hortense Ferrié doit être
déclaré irrecevable pour tardiveté ».

Le problème s'était posé de savoir si la survenance d'une décision explicite après l'écoulement du
délai de quatre mois n'avait pas pour effet de prolonger le délai .Le juge avait répondu négativement à
cette question dans l'affaire Khalil Labidi (CS 6 février 1974 : l'intéressé avait formé un recours
administratif le 11 août 1972 resté sans réponse ; donc le 11 décembre 1972 soit 4 mois plus tard, sa
demande est implicitement rejeté. A cette date le requérant disposait d'un délai de deux mois pour former
un recours pour excès de pouvoir soit jusqu'au 11 février 1973 ; le 31 janvier il reçoit une décision
implicite de rejet contre laquelle il se pourvoit le 23 mars soit moins de 2 mois plus tard. Cette requête a
été rejetée comme tardive.

Mais cette solution jurisprudentielle a été remise en cause par la loi. Ainsi l'article 83 alinéa 6
nouveau, de l'ordonnance du 3 septembre 1960, déclare que la décision explicite de rejet, intervenue
postérieurement, à l'expiration de la période de quatre mois après une demande administrative, fait courir
un nouveau délai de pourvoi de deux mois.
 119

Cette disposition a été reprise par l'article 35 de la loi organique sur le Conseil d'Etat. Selon cet
article :

"La décision explicite intervenue postérieurement à l'expiration de la période de 4 mois prévus

aux 3e et 4ème alinéas fait courir un nouveau délai de deux mois".

2°°) la saisine d'une juridiction incompétente. Dans ce cas, le délai du recours pour excès de
pouvoir commence à courir à partir de la notification de la déclaration d'incompétence de la juridiction qui
a été saisie à tort. (Cour Suprême, 9 février 1966, Dame Fatou DIOP RLJ. 91; Ann. Af. 1973. 268).

Lorsque le délai du recours expire, deux possibilités s'offrent encore au requérant :

* D'abord, c'est l'exception d'illégalité qui est permanente contre les actes à caractère
réglementaire et temporaire contre les actes à caractère individuel.

* Ensuite, c'est la possibilité pour un administré d'attaquer en recours pour excès de pouvoir un
acte devenu illégal du fait d'un changement de circonstances mais dans un délai de deux mois après le
changement.(CE 10 janvier 1930 Despujol GAJA n° 47 :" considérant qu'il appartient à tout intéressé dans
le cas où les circonstances qui ont pu motiver légalement un règlement municipal ont disparu de saisir à
toute époque le maire d'une demande tendant à la modification ou à la suppression de ce règlement et de
se pourvoir, le cas échéant devant le CE contre le refus ou ce silence du maire ; mais que s'il entend
former devant le dit conseil un recours direct tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du règlement
lui-même, il doit présenter le recours dans le délai de deux mois à partir de la publication soit de l'arrêté
attaquée, soit de la loi qui serait venue ultérieurement créer une solution juridique nouvelle".

Paragraphe 3 : Les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir

Ce sont les différentes irrégularités qui peuvent atteindre un acte administratif et justifier son
annulation. Ce sont des moyens d'annulation. Ils ont été dégagés progressivement par le Conseil d'Etat
français. Il s'agit de l'incompétence, du vice de forme, du détournement de pouvoir, de la violation de la
loi (irrégularité relative à l'objet de l'acte) et de l'erreur de droit et de l'erreur de fait (irrégularités relatives
aux motifs de l'acte). Ces cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir seront étudiés sous un autre
angle lorsque nous aborderons l'étude des conditions de légalité des actes administratifs.

Paragraphe 4 : Les effets du recours pour excès de pouvoir

Il s'agit d'effets qui découlent pour l'essentiel du caractère objectif du recours pour excès de pouvoir. Mais
pour les étudier, il convient de distinguer entre les effets de l'action en justice en matière de recours pour
excès de pouvoir et les effets de la décision rendue par le juge.

A. Le caractère non-suspensif du recours pour excès de pouvoir

Aux termes de l'article 19 de la loi organique du 30 mai 1992, la procédure devant le conseil d'état
n'est pas suspensive, cela signifie donc que le recours pour excès de pouvoir ne suspend pas les effets de
l'acte attaqué. Cependant, l'article 36 de la loi organique apporte une exception à ce principe. Aux termes
de son alinéa premier, sur demande expresse de la partie requérante le Conseil d'Etat peut à titre
exceptionnel, ordonner le sursis à exécution des décisions des autorités administratives contre lesquelles a
été introduit le recours en annulation. Mais l'alinéa deux exige pour cela deux conditions :

- d'une part, les moyens invoqués doivent paraître, en l'état de l'instruction sérieux.
- d'autre part, le préjudice encouru par le requérant doit être difficilement réparable.

Voir Cour Suprême, 5 avril 1978, Emile WARDINI; GDJAS n°24 ; CE 29 novembre 1997 El
Hadj Serigne Tacko FALL Bull. n°75 p. 149. Voir aussi CE 29 octobre 1997, Serigne Tacko Fall c/Etat
 120

du Sénégal et CE 20 août 1998, Société Racine S.A. c/ordre National des Experts Evaluateurs Agréés du
Sénégal.

(CE 29 octobre 1997, Serigne Tacko Fall c/Etat du Sénégal)

Considérant qu’au soutien de sa requête en annulation, le requérant soulève deux moyens tirés
d’abord d’un vice de forme et ensuite, d’un manque de base légale ;

Considérant d’une part, que les moyens ainsi soulevés paraissent sérieux en l’état de
l’instruction ; que d’autre part, le préjudice encouru par le requérant en cas d’exécution de l’acte
attaqué serait irréparable, qu’il y a lieu d’ordonner le sursis à l’exécution de l’acte attaqué par
application des alinéas 1 et 2 l’article 36 de la loi organique 96-30 du 21 octobre 1996 sur le Conseil
d’Etat ».

(CE 20 août 1998, Société Racine S.A. c/ordre National des Experts Evaluateurs Agréés du
Sénégal.)

Considérant que les moyens ainsi soulevés paraissent sérieux en l’état actuel de la procédure ; que
le préjudice qui résulterait de l’exécution de la décision attaquée serait irréparable. Qu’il y a lieu
d’ordonner le sursis à exécution de la décision attaquée ».

L'alinéa 3 de l'article 36 ajoute que le délai de recours et le recours pour excès de pouvoir, sont
suspensifs dans le cas de recours contre les décisions qui prononcent l'expulsion d'une personne bénéfi-
ciant du statut de réfugié ou qui constatent la perte dudit bénéficie.

Le sursis à exécution est également prévu dans le code des collectivités locales à la demande du
représentant de l'Etat. Le sursis est accordé si l’un des moyens invoqués parait en l’état de l’instruction,
sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué et lorsque l’acte est de nature à compromettre
l’exercice d’une liberté publique ou individuelle. Enfin, le juge peut prononcer d’office le sursis à
exécution lorsqu’un marché public est en cause.

B. La portée de la décision du juge

Le juge saisi d'un recours pour excès de pouvoir peut rendre trois types de décisions : soit une
décision de non-lieu, soit une décision de rejet, soit une décision d'annulation.

1 - Le non lieu à statuer est prononcée en cas de :

- disparition de l'objet de la demande (satisfaction du requérant après l'introduction du

recours) ;

- retrait de l'acte attaqué (CE 26 avril 1995 El Hadj Moussa DIALLO Bull. n° 1 p. 94)

- exécution de l'acte attaquée (non lieu demande de sursis à l'exécution) ;

- validation législative (non lieu législatif). Lorsque les textes législatifs valident ou
donnent valeur législative à des actes administratifs, les recours formés avant cette
validation n'ont plus d'objet ;

- non lieu en l'état (mort du requérant etc.)

2 - La décision de rejet du recours est prise soit parce que le recours est irrecevable soit parce que
l'acte attaqué est légal.
 121

3 - L'annulation de l'acte attaqué est prononcée lorsque celui-ci est illégal.

Il existe cependant des cas d'annulation partielle. Il en est ainsi par exemple, lorsque certaines
dispositions seulement de l'acte attaqué sont illégales et lorsque l'acte est divisible.

Il existe aussi des annulations par voie de conséquence ou de connexité.

Le caractère rétroactif de l'annulation n'a pas pour conséquence la disparition automatique des
mesures, individuelles qui sont prises en application d'un règlement annulé.

NB. : L'autorité de la décision du juge est cependant variable selon son contenu. Lorsqu'il
s'agit d'une décision de rejet, elle est revêtue d'une autorité relative dans la mesure où d'autres requérants
peuvent encore attaquer l'acte litigieux. S'agissant d'une décision d'annulation, elle est revêtue d'une
autorité absolue. Mais cette autorité absolue peut être atténuée par la tierce-opposition. La décision rendue
par le juge sur recours pour excès de pouvoir peut parfois rencontrer des difficultés dans son exécution
surtout dans les cas où l'administration doit participer à l'exécution d'un arrêt d'annulation (Conseil d'Etat
26 décembre, RODIERE, GAJA n°46).

Mais lorsque l'administration refuse de pratiquer l'exécution de la décision d'annulation, le juge ne

peut pas se substituer à l'autorité administrative ni lui adresser des injonctions, et il n'existe pas de voie
d'exécution forcée contre l’administration. Cependant, il est possible d’engager la responsabilité de
l’administration sur la base du refus d’exécuter une décision d'annulation.

NB : La loi française du 16 juillet 1980 donne la possibilité au Conseil d'Etat de prononcer une
astreinte contre les personnes morales de droit public pour obtenir l'exécution de la chose jugée.
Récemment, une loi française, la loi du 8 février 1995 permet aux tribunaux administratifs, aux cours
administratives d'appel et au Conseil d'Etat d'adresser des injonctions aux personnes publiques et aux
organismes privées chargées de la gestion d'un service public, lorsque les justiciables le demandent et si
ces injonctions sont nécessaires pour assurer l'exécution de la chose jugée.

Enfin, il existe des cas où il est impossible d'exécuter une décision d'annulation pour des raisons
d'ordre pratique. Il en est ainsi par exemple en matière de concours administratifs.

Pour contourner ces difficultés l'administration doit demander la validation législative des actes en
question.

SECTION II : LE RECOURS DE PLEIN CONTENTIEUX

Le recours de plein contentieux autrement appelé contentieux de pleine juridiction,

correspond au contentieux des droits. C'est un contentieux dans lequel le juge est appelé à statuer
sur l'existence, le contenu, et les effets des droits subjectifs des particuliers ou des personnes
morales.

Ce contentieux est divisé en plusieurs branches et obéit à des conditions de recevabilité

spécifiques par rapport au recours pour excès de pouvoir.

Paragraphe 1 : Les différentes branches du plein contentieux

Certaines branches du contentieux administratif appartiennent à la pleine juridiction par nature, d'autres
par détermination de la loi.

Mais de façon générale on peut retenir quatre branches dans le contentieux de pleine juridiction.

A. Le contentieux fiscal
 122

Il comprend l'ensemble des litiges que soulèvent les prélèvements fiscaux.

C'est un contentieux qui devrait appartenir par nature au contentieux de la légalité.

Pourtant le contentieux fiscal appartient au contentieux de pleine juridiction.

Il comprend le contentieux de l'assiette de l'impôt :

- le contentieux du recouvrement ;

- le contentieux des litiges relatifs à la décision d'assujettissement à certaines redevances;

- le contentieux relatif aux demandes de restitution d'un impôt indûment payé.

B. Le contentieux contractuel

Malgré sa particularité, le contentieux contractuel appartient à la pleine juridiction. Ce

contentieux englobe celui de la formation et de l'exécution du contrat.

C. Le contentieux de la responsabilité

L'action en responsabilité contre l'administration appartient au contentieux de pleine juridiction,

ceci quelle que soit la base juridique de cette action. Dans ce contentieux, le droit invoqué doit néces-
sairement être un droit subjectif.

Ce contentieux comprend aussi bien les actions en responsabilité fondées sur l'illégalité que celles
qui sont fondées sur des textes spéciaux de responsabilité.

D. Le contentieux électoral

Ce contentieux appartient paradoxalement à la pleine juridiction pour deux raisons fondamentales

tirées des pouvoirs du juge.

* Première raison : le juge, dispose de pouvoirs nécessaires pour vérifier la régularité et la

sincérité des opérations électorales.

* Deuxième raison : le juge peut renverser les résultats de l'élection, proclamer un candidat élu ou
annuler l'élection.

Paragraphe 2 : Les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux

Certaines conditions de forme distinguent le recours de plein contentieux du recours pour excès
de pouvoir.

Ainsi par exemple, contrairement au recours pour excès de pouvoir, tous les arguments de fait ou
de droit peuvent être invoqués à l'appui d'un recours de plein contentieux.

De même, en matière de plein contentieux, le ministère d'avocat n'est pas obligatoire.

Mais il faut ajouter qu'au Sénégal, le recours de plein contentieux fait l'objet d'une procédure
spéciale en matière administrative. Cette procédure spéciale produit certains effets.
 123

A. La procédure spéciale en matière administrative

C'est le décret portant Code de Procédure Civile au Sénégal en ses articles 729 à 733 qui
détermine la procédure applicable en matière administrative. L'article 729 qui est l'article le plus important
exige deux conditions : la règle de la demande préalable et le respect d'un délai de deux mois. L'article
730 est relatif au caractère non suspensif de l'exécution de la décision attaquée et aux conditions d'octroi
du sursis à exécution. Quant à l'article 731, il précise les conditions de représentation en justice de l'Etat et
des autres personnes publiques. L'article 732 est relatif à l'appel des jugements rendus en matière
administrative. Enfin, l'article 733 concerne les contestations relatives aux ordres de recettes ou de
reversement. Ce sont les conditions posée à l’article 729 qui vont retenir notre attention.

1 - La règle de la demande administrative préalable

Aux termes de cet article, toute action en justice doit être précédée d'une demande adressée à
l'autorité administrative désignée pour recevoir l'assignation aux termes de l'article 39 du code de
procédure civile.

Le silence gardé plus de quatre mois par l'autorité saisie, vaut décision de rejet.

Cela signifie que le requérant, au plein contentieux, doit provoquer une décision de
l'administration.

Et c'est lorsque la réponse de l'administration n'est pas satisfaisante qu'il y a liaison du

contentieux. Cette demande administrative préalable doit être introduite dans le délai de prescription
applicable aux personnes publiques à savoir la déchéance quadriennale sinon il y a prescription et
extinction du droit à réparation.

2 - L'introduction du recours contentieux dans le délai de deux mois

L'article 729 du code de procédure civile en son alinéa 2, précise que l'assignation doit à peine
d'irrecevabilité, être servie dans le délai de deux mois qui suit soit l'avis donné de la décision de
l'administration, soit l'expiration du délai de quatre mois, valant décision implicite de rejet. Cette
assignation doit à peine de nullité, viser la réponde implicite ou explicite donnée par l'administration à la
demande préalable.

La violation de ces deux conditions exigée par l'article 729 est sanctionnée par le rejet du recours
contentieux soit pour irrecevabilité, soit pour forclusion.

Mais une réponse sur les questions de fond par l'administration devrait entraîner une liaison du
contentieux.

Cependant la jurisprudence sénégalaise a longtemps hésité sur le caractère d'ordre public ou non
de cette procédure de l'article 729.

En effet dans l'affaire Sékou BADIO (T.D.1er Mars 1969 Ann. Afr. 1973, p.232 Obs. A. Bockel)
le juge ne soulève pas le problème du respect de la procédure de l'article 729 du code de procédure civile
car l'Etat n'a fait aucune observation sur l'absence de requête gracieuse.

Mais dans une autre affaire Abdourahmane NDOYE, (T.D. 23 Mai 1970 Ann. Afr. 1973 p.243
obs. A. Bockel), le juge exige de sa propre initiative le respect de l'article 729.

Dans une troisième affaire Babacar GUEYE (T.D. 28 novembre 1970 Ann. Afr. 1973 p.243 obs.
A. Bockel), le juge a accepté la recevabilité d'une action en responsabilité fondée sur le droit privé mais
introduite en application de l'article 729.
 124

La Cour Suprême a tenté d'harmoniser cette jurisprudence en décidant dans un arrêt, l'exclusion
de la procédure de l'article 729 du code de procédure civile, lorsque le litige est régi par le droit privé
(Cour Suprême 1ère section 18 mars 1980, Demba Baydi GAYE, RIPAS n°9 p.37).

Enfin, le juge a admis le caractère d'ordre public de la procédure dans l'affaire Héritiers Abdou
LO (CA 18 février 1983, Revue EDJA n°3 et 4 juillet-août 1987 p.12).

Selon la Cour d'Appel,

« ... qu'en conséquence, l'action engagé devant le tribunal de première instance de Kaolack
devait être précédé conformément à l'article 729 du code de procédure civile par une demande adressée à
l'autorité administrative.
Qu'en l'absence de décision préalable de rejet de l'administration, soit explicite, soit implicite en
cas de silence gardé plus de quatre mois par l'autorité saisie, le tribunal ne pouvait donc être
régulièrement saisi.
Considérant que cette règle de procédure est d'ordre public et doit être soulevée d'office ».

Cet arrêt de la Cour d'Appel semble régler définitivement le problème du caractère d'ordre public
de la procédure en plein contentieux.

B. Les conséquences de la procédure spéciale

Il faut rappeler qu'en France, le contentieux administratif se caractérise essentiellement, par trois
traits :

- Une juridiction spécialisée ;

- un droit autonome ;
- une procédure particulière.

Au Sénégal, la spécificité du contentieux administratif a été maintenue en l'absence d'une

juridiction spécialisée grâce à cette procédure spéciale en matière administrative.

Mais la notion de matière administrative qui déclenche cette procédure spéciale n'a pas été définie
par les textes.

Le Sénégal a choisi la conception matérielle de la matière administrative à travers sa

jurisprudence.

1 - La conception matérielle de la matière administrative

Il existe généralement deux grandes conceptions de la matière administrative. Au sens

organique, on dit qu'un litige appartient à la matière administrative lorsqu'une personne publique
y est partie.

Au sens matériel, un litige appartient à la matière administrative lorsque les prétentions des
parties se fondent sur un acte de puissance publique, sont relatives à des problèmes spécifiques du
droit administratif.

Selon A. Bockel, "relèvent de la matière administrative l'ensemble des litiges dont la solution doit
être trouvée dans l'application d'une règle du droit administratif".

La jurisprudence sénégalaise a opté pour cette conception matérielle de la matière administrative.

 125

C'est le sens du jugement Abdourahmane NDOYE. Le juge en effet, déclare, à propos de la

deuxième branche de la requête, que soulevant des problèmes relevant du droit administratif, elle ne
pouvait être introduite qu'en respectant les règles spéciales de procédure prévues en matière
administrative. Alors que la première branche de la requête ne posait que des problèmes de droit privé (cf.
aussi Demba Baïdy GAYE, op.cit.).

Cette conception comporte au moins deux conséquences sur le contentieux administratif au

Sénégal.

* La première, c'est la liaison du fond et du contentieux. Il faut dire que la conception matérielle
subordonne la mise en œuvre de la procédure spéciale à l'application du droit administratif au litige.

Cela signifie que le requérant est obligé de déterminer le droit applicable à son litige avant de
saisir le juge. Ceci revient finalement à poser au requérant le problème de la détermination du champ
d'application du droit administratif.

On retrouve, ainsi, à peu près les mêmes inconvénients que dans la dualité de juridiction. En effet,
si en France, se pose au requérant le problème de la recherche du juge compétent, au Sénégal, se pose au
requérant le problème de la procédure applicable.

Pour contourner cette difficulté, le requérant peut respecter la procédure spéciale en matière
administrative dans tous les cas où une personne publique est en cause.

* La deuxième, c'est la perturbation de la simplicité de l'unité de juridiction.

La conception matérielle de la matière administrative tend à remplacer la juridiction spéciale en

France par une procédure spéciale au Sénégal.

Cette procédure spéciale entraîne en dernière analyse, une difficulté d'accès au juge du fait des
risques d'erreurs considérables de la part des requérants.

Mais même lorsque le juge est saisi, il se retrouve dans un système contraignant dans la mesure
où pour se prononcer sur la recevabilité du recours, il est obligé de déterminer au préalable le droit
applicable au litige. Et en examinant le fond de ce litige, il va se retrouver prisonnier de son choix sur le
droit applicable malgré la dichotomie du régime juridique de l'administration.

2– Vers une remise en cause de la conception matérielle?

Voir Moustapha NGAIDE : La notion de matière administrative : évolution de la jurisprudence,

Droit Sénégalais Revue sénégalaise de droit pénal, 1997-1998, n) 5-6-7-8.

Certaines solutions semblent retenir la conception organique de la matière administrative. Déjà en

1978, la Cour d’appel de Dakar a infirmé une décision du tribunal de première instance qui s’était
prononcé sur le fond d’une affaire en admettant que la décision d’une commune de détruire un souk est un
acte administratif prise par une personne morale de droit public et que par conséquent, l’action en
responsabilité devrait être introduite suivant la procédure spéciale prévue par l’article 729 du code de
procédure civile(CA 14 juillet 1978 Mark c/ Municipalité de Nioro du Rip in Le Code des Obligations de
l'administration annoté, publications EDJA p; 103).

Huit ans plus tard, le juge déclare irrecevable pour non respect de la procédure spéciale une
action fondée sur une voie de fait en estimant que d’abord qu’il est prématuré avant tout examen au fond
de vouloir établir le droit applicable en arguant d’une voie de fait et d’autre part que même s’il avait été
établi dès l’origine que l'état avait commis une voie de fait, cela n’aurait pas suffi à écarter l’application du
 126

droit administratif qui entraîne l’obligation du respect des dispositions d’ordre public de l’article 729(
Tribunal régional de Dakar 17 octobre 1986 Dieynaba DIALLO).

Quelques années après, la Cour d’appel de Dakar affirme qu’« il résulte des dispositions de
l’article 729 du Code de Procédure Civile toute action en justice doit être précédée d’une demande
adressée à l’autorité administrative désignée pour recevoir l’assignation aux termes de l’article 39 » (CA
de Dakar 29 avril 1993 société des Transports Déménagements Internationaux dite TDI). Si cette tendance
devait se confirmer, on assisterait à un revirement de jurisprudence et à la consécration de la conception
organique de la matière administrative. Il faudra attendre l’évolution de la jurisprudence pour pouvoir tirer
des conclusions définitives.

Pour aller plus loin:

- A. BOCKEL : "Sur la difficile gestation du droit administratif sénégalais" Ann. Afr. 1973 p.137.

- J.M. NZOUANKEU : "De quelques particularités du droit administratif sénégalais " RIPAS n°9 p.1 et
aussi observations. sous CS 4mai 1977 Abdoulaye BA c/ RCFS GDJAS n°1.

CHAPITRE II : LES JURIDICTIONS COMPETENTES EN MATIERE ADMINISTRATIVE

Pendant la colonisation, il existait au Sénégal le système de la dualité de juridiction.

En effet, le contentieux administratif relevait du conseil du contentieux administratif qui était juge
de droit commun du contentieux local. Ses décisions étaient susceptibles d'appel devant le CE.

Il n'était compétent ni pour le contentieux d’État ni en matière de recours pour excès de pouvoir à
l'exception des recours en annulation des agents publicS locaux contre les actes individuels relatifs à
l'application de leur statut.

Le Conseil du contentieux administratif était présidé par un magistrat de l'ordre judiciaire

appartenant en principe à la Cour d'appel et comprenait deux membres choisis parmi les administrateurs
coloniaux.

Le commissaire du gouvernement était un fonctionnaire désigné par le chef du groupe territoire.

Après l'accession à l'indépendance, le Sénégal a abandonné le système de la dualité de juridictions

car ce système avait mal fonctionné dans l'ensemble en raison notamment de la composition et de la
compétence du Conseil du contentieux administratif.

En outre le coût de la dualité des juridictions n'était pas adapté aux moyens financiers du Sénégal.

C'est donc le système de l'unité de juridictions qui a été adoptée : dans ce système, un seul ordre
de juridiction est compétent pour l'ensemble des litiges aussi bien entre particuliers qu'entre particuliers et
administration. Selon l'ordonnance n°60-56 du 14 nov.1960 : "l'organisation judiciaire de la République
du Sénégal comprend outre la Cour Suprême siégeant à Dakar, des cours d'appel, des tribunaux de
première instance, des justices de paix et des tribunaux du travail. Ces tribunaux connaissent quel que soit
le statut du justiciable de toutes affaires civiles commerciales ou pénales et de l'ensemble du contentieux
administratif".

La Cour Suprême était chargée de réguler l'ensemble du système judiciaire sénégalais. Elle jouait
le rôle du Conseil d’État, de la Cour de Cassation, de la Cours des comptes et du Conseil constitutionnel
en France (ordonnancé 60-17 du 13 septembre 1960 portant création de la Cour suprême).
 127

Ce système maintient cependant le spécificité du contentieux administratif par l'aménagement

d'une procédure spéciale. Il s'agit d'un système d'unité de juridiction à dualité du contentieux).

Depuis 1992, une réforme du système judiciaire justifiée par l'exigence de spécialisation aboutit à
la création de trois juridictions suprêmes : le Conseil constitutionnel, la Cour de cassation et le Conseil
d’État. Cette dernière juridiction est compétente en matière administrative et financière.

Ainsi, globalement, on peut dire que le système d'unité de juridiction se caractérise par les
éléments suivants :

- l'existence d'une unité à la base dans la mesure où les juridictions de base ont une compétence de
droit commun, dans le domaine du contentieux administratif
L'existence d'une juridiction spécialisée au sommet (juridiction administrative) (loi 92-24 du 30
mai 1992 sur le Conseil d’État).

Ainsi on a une unité à la base et une spécialisation au sommet.

C'est le tribunal régional qui a compétence de droit commun en matière de contentieux

administratif mais sa compétence n'est pas exclusive. En effet d'autres juridictions ont une compétence
d'attribution en matière de contentieux administratif.

SECTION I : LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU TRIBUNAL REGIONAL

C'est la loi du 2 février 1984, fixant l'organisation judiciaire au Sénégal qui fait du Tribunal
régional, un Tribunal de droit Commun. Cette compétence de droit commun du Tribunal Régional
constitue la clé de voûte du système sénégalais d'unité de juridiction.

Mais cette compétence n'étant pas exclusive, se pose dès lors la question de l'étendue et des
limites du principe de la compétence de droit commun du tribunal Régional.

Paragraphe 1 : Le principe

C'est l'article 3 de la loi du 2 février 1984 qui pose le principe. Aux termes de cet article, "sous
réserve des compétences d'exception en premier et dernier ressort du Conseil constitutionnel, du Conseil
d’État, de la Cour de cassation, de la Cour d'Appel et des Cours d'Assises, et en premier ressort des
Tribunaux du Travail, des Tribunaux Départementaux et des organismes administratifs à caractère
juridictionnel, les Tribunaux Régionaux sont juges de droit commun en Première Instance en toute
matière".

Cette loi a été complétée dans ses modalités d'application, par le décret du 22 octobre 1984 fixant
la composition et la compétence des Cours d'Appel, des Tribunaux Régionaux et des Tribunaux
Départementaux.

Mais on peut faire remarquer qu'il existe des décisions où le juge, malgré ce principe, a rendu à
tort des déclarations d'incompétence. Voir Cour Suprême 29 janvier 1975 Cheikh Tidiane KANE contre
Commune de Dakar et Yatma SARR contre État (exception de recours parallèle).

Paragraphe 2 : L'étendue et les limites de la compétence du tribunal régional

Ce sont ces articles 3 et 4 de la loi de 1984 qui déterminent l'étendue et les limites de la
compétence du tribunal régional.
 128

Ce texte procède curieusement par énumération des matières qui relèvent de la compétence du
Tribunal Régional.

Selon le paragraphe 1 de l'article 3, le Tribunal Régional connaît de toute instance tendant à faire
déclarer débitrices les collectivités publiques soit à raison de travaux qu'elles ont ordonnés, soit à raison de
marchés conclus par elles, soit à raison de tout acte de leur part ayant occasionné préjudice à autrui ».

Cela revient à dire que le « Tribunal Régional connaît du contentieux des contrats et de celui de la
responsabilité en matière de contentieux administratif. D'ailleurs l'article 139 du COA précise que les
Tribunaux Régionaux sont compétents pour connaître du contentieux des contrats administratifs.

Le paragraphe 2 fixe la compétence du tribunal Régional en matière de contentieux fiscal. En

effet, selon ce texte, le Tribunal Régional connaît des litiges relatifs à l'assiette, au taux et au recouvrement
des impositions de toute nature et particulièrement des demandes en décharge ou réduction formulées par
les contribuables ainsi que les actes de saisie ou de poursuites administratives ».

Le paragraphe 3, précise la compétence du Tribunal Régional en matière de fonction publique.

Ainsi, le Tribunal Régional « connaît de tous les litiges portant sur les avantages pécuniaires ou statutaires
reconnus aux fonctionnaires et agents des diverses administrations ». C'est le contentieux individuel de la
fonction publique.

Enfin, l'article 4 règle en partie le problème de l'exception d'illégalité.

Ainsi, les juridictions, « ont au cours des instances dont elles sont saisies, compétence pour
interpréter et apprécier la légalité des décisions administratives ».

Cet article 4 tire les conséquences du système d'unité de juridiction en donnant plénitude de
compétence du Tribunal Régional.

Le juge doit en effet interpréter et apprécier la légalité des actes administratifs, lorsque ce
problème est posé au cours de l'instance dont il est saisi (Cour Suprême, 5 juillet 1961, Waly SARR
contre Commune de Saint-Louis Ann. Afr. 1973.; GDJAS n°4 tome 2 p.49; T.D. 7 avril 1981, Cheikh
Anta Diop. GDJAS n°4 p.50).

SECTION II : LES EXCEPTIONS A LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU

TRIBUNAL REGIONAL

Le législateur sénégalais a prévu dans des textes particuliers un certain nombre d'exceptions à la
compétence de droit commun du tribunal régional.

Ainsi une part du contentieux administratif est attribuée à d'autres formations juridictionnelles
comme le Conseil d’État, la Cour d'Appel ou les organismes administratifs à caractère juridictionnel.

Il convient de distinguer la compétence du Conseil d'Etat de celle des autres juridictions.

Paragraphe 1 : Le Conseil d'Etat

Depuis la réforme de 1992, c'est le Conseil d'Etat qui est chargé de contrôler et de conseiller
l'administration. La nouvelle loi de 1996 a maintenu ces attributions. Ce qui est caractéristique de
l'organisation du contrôle, c'est l'articulation réalisée par la loi organique entre l'organisation et le
fonctionnement du Conseil avec ses attributions consultatives et contentieuses. Cette loi a été récemment
modifiée avec la création de la Cour des Comptes qui hérite de certaines attributions du Conseil d'État(loi
n°99.02. du 29 janvier 1999 portant révision de la Constitution; loi organique n° 99.70 du 17 février 1999
sur la Cour des Comptes.
 129

Ainsi il convient de présenter d'une part son organisation et son fonctionnement et d'autre part ses
attributions.

A.Organisation et fonctionnement du Conseil d’État

La composition du Conseil d’État ainsi que ses formations révèlent sa nature juridictionnelle.

1 - Composition

Le Conseil d’État est composé essentiellement de magistrats.

Aux termes de l'article 5 de la loi n° 96-30 du 21 octobre 1996, le Conseil d’État comprend un
Président, deux Présidents de section, des Conseillers d’État, des conseillers référendaires et des auditeurs.
Un décret fixera le nombre des trois dernières catégories. Ces membres sont nommés par décret.

Le Président du Conseil d’État est chargé de l'administration et à ce titre, il gère les crédits de
fonctionnement qui lui sont délégués. Il gère le personnel mis à la disposition du Conseil et veille à la
discipline au sein de la juridiction.

Il est assisté d'un bureau composé des Présidents de section et d'un secrétaire général choisi parmi
les conseillers d’État. Le Président peut réunir les membres du Conseil en Assemblée intérieure pour
délibérer sur toutes les questions intéressant l'ensemble du conseil. Il répartit les membres de la juridiction
suprême entre les différentes formations juridictionnelles après consultation du bureau. Enfin, il préside en
principe les sections réunies et l'Assemblée générale consultative.

En dehors des agents de service et des secrétaires, le Conseil comprend en outre:

- des conseillers en service extraordinaire. Il s'agit de personnalités qualifiées dans différents

domaines de l'activité nationale, nommées par décret pour un an renouvelable. Le nombre des
conseillers ne peut excéder vingt. Ils siègent à l'Assemblée générale constitutive.

- un greffier en chef nommé par décret qui dirige le secrétariat du conseil et assure le secrétariat
des sections et de l'Assemblée générale consultative. Il peut être assisté de greffiers.

2 - Formations du Conseil d’État

Le Conseil d’État a un double rôle : il est à la fois juge et conseiller de l'administration. C'est
pourquoi, il y a une formation consultative et des formations juridictionnelles.

a) La formation consultative : l'Assemblée générale consultative

Le Conseil d’État conseille le gouvernement dans la gestion des affaires publiques. Cette mission
consultative est exercée par l'Assemblée générale consultative présidée par le Président du Conseil.
L'Assemblée est composée de la totalité des membres du Conseil d’État. Le gouvernement y est
représenté par des "commissaires du gouvernement" qui sont des personnes qualifiées nommées par le
Premier Ministre. Ils doivent fournir à l'Assemblée toutes indications utiles et participent sans voix
délibérative aux débats sur l'affaire pour laquelle ils ont été désignés. Ces "commissaires du
gouvernement" ne doivent pas être confondues avec les commissaires du gouvernement que l'on trouve au
sein du Conseil d’État français. Ces derniers sont choisis, parmi les auditeurs et les maîtres de requêtes. Ils
sont chargés dans les affaires contentieuses de présenter des conclusions dans lesquelles ils développent et
soutiennent le point de vue du droit (R. GUILLIEN, les commissaires du gouvernement près les
juridictions administratives, RDP, 1955 p.281).
 130

L'Assemblée générale consultative saisie par le premier Ministre donne au gouvernement un avis
motivé portant sur :

. les projets de loi et projets de décrets, la constitutionnalité ou la légalité des dispositions

sur lesquelles il est consulté.

. s'il y a lieu la pertinence des moyens juridiques retenus pour atteindre les objectifs que
les pouvoirs publics se sont assignés en tenant compte des contraintes inhérentes à
l'action administrative.

Mais le Conseil ne doit pas porter des appréciations sur les fins poursuivies par le gouvernement.

De même, le Conseil d’État réuni en Assemblée générale donne son avis au Président de la
République et au Premier Ministre dans deux cas : d'abord si des dispositions législatives ou
réglementaires le prévoient et ensuite à la demande de ces autorités sur les difficultés apparues en matière
administrative.

Enfin, l'Assemblée, saisie par le Président de l'Assemblée Nationale, donne son avis sur les
propositions de lois qui lui sont soumises.

Par ailleurs, le Président du Conseil d’État, après consultation du bureau, peut décider de confier
l'affaire à une commission du Conseil d’État composé de membres de la haute juridiction et de conseillers
en service extraordinaire. L'avis de la commission tient lieu de délibération de l'Assemblée générale
consultative.

b) Les formations juridictionnelles

La loi organique sur le Conseil d’État prévoit deux types de formations juridictionnelles : les
sections réunies et les sections.

* Les sections réunies

Les sections réunies comprennent, sous la présidence du Président du Conseil d’État (ou du
Président de section le plus ancien), les Présidents de section, les conseillers d’État et les conseillers
référendaires. Elles se réunissent valablement si cinq de leurs membres sont présents. Elles siègent
obligatoirement en nombre impair.

Elles connaissent d'une part des recours en cassation dirigées contre les décisions de la Cour des
Comptes et des organismes administratifs à caractère juridictionnel et d'autre part des contentieux des
élections aux conseils régionaux, municipaux et ruraux ainsi que les demandes en rabat d'arrêt et les
recours en cassation sur saisine d'une section lorsque, après cassation d'un premier arrêt ou jugement
rendu dans la même affaire et entre les mêmes parties procédant en la même qualité, le second arrêt ou
jugement est attaqué avec les mêmes moyens que le premier. Elles connaissent également de toute affaire
que le Président du Conseil d'État juge nécessaire de leur attribuer.

* Les sections

Le Conseil d’État comprend deux sections composées d'un Président de section, de conseillers
d’État, de conseillers référendaires et d'auditeurs. Ils siègent à trois magistrats au moins. Le président du
Conseil d’Etat répartit les affaires entre les sections. Les parties au litige ne sont pas recevables à contester
la saisine de l’une ou l’autre des formations juridictionnelles.
 131

Les Présidents de section répartissent les dossiers entre les membres, dirigent les travaux de leurs
sections et prennent part aux délibérations du bureau du Conseil d’État. Les conseillers et les auditeurs
sont chargés d'instruire les affaires. Ils participent aux délibérations et peuvent être nommés rapporteurs. Il
procèdent à la régularisation de la requête introductive d’instance ou de la consignation de l’amende de
5000F.

Le Président du Conseil d’État préside quand il le juge convenable les sections. Le secrétaire
général assure les fonctions de commissaire du droit dont la mission exclusive est "d'exposer au conseil
des questions que présente à juger chaque recours et de faire connaître, dans les conclusions formulées
en toute indépendance, son appréciation qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce
et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle suivant sa conscience,
le litige soumis à la juridiction, et ce qui lui paraît devoir être la bonne application de la loi "(article 13 de
la loi de 1996.

N.B. : Le commissaire du droit institué par la loi organique (qui constitue selon l'exposé des motifs une
"précieuse innovation") a un rôle nettement différent de celui de commissaire du gouvernement prévu
dans le texte sénégalais dont nous avons déjà parlé(cf. supra). Il ne représente pas le gouvernement. Son
rôle se rapproche de celui du commissaire du gouvernement français car il doit aider "par ses recherches,
travaux et conclusions, à la production d'un droit administratif plus élaboré" (exposé des motifs). Par
ailleurs, le Président du Conseil d’État peut également désigner, s'il y a lieu, aux fonctions de commissaire
du droit, un ou plusieurs membres du Conseil, choisis parmi les conseillers d’État, les conseillers
référendaires, les auditeurs et les conseillers en service extraordinaire (article 13 de la loi organique).

Depuis la création de la Cour des Comptes, les sections ne sont plus spécialisées. Ainsi, elles sont
compétentes pour connaître

- des recours en annulation pour excès de pouvoir,

- des contentieux relatifs aux inscriptions sur les listes électorales
- du contrôle de légalité des actes des collectivités locales
- et des recours en cassation en matière administrative.

B. Attributions du Conseil d’État

En dehors des attributions consultatives déjà évoquées et de la présentation d'un rapport annuel,
retraçant l'ensemble de ses activités au Président de la République et au Président de l'Assemblée Natio-
nale, le Conseil d’État connaît des litiges d'ordre administratif et financier (régularité des comptes des
comptables publics). Il réunit ainsi les compétences du Conseil d’État et de la Cour des Comptes français.
Auparavant, c'était la deuxième section de la Cour Suprême qui était compétente pour juger des litiges
d'ordre administratif et la troisième section les comptables publics.

L'intention du législateur est de créer une juridiction spécialisée en matière financière et

administrative.

Mais c'est en cette dernière matière que le contrôle de l'exécutif prend tout son sens. En effet, le
Conseil d’État sénégalais exerce une double compétence d'attribution en premier et en dernier ressort en
matière d'excès de pouvoir et en cassation pour d'autres matières.

1 - Le Conseil d’État, juge de la légalité des actes administratifs

Selon l'article 1er de la loi organique sur le Conseil d’État, la juridiction suprême statue en
premier et dernier ressort de l'excès de pouvoir des autorités exécutives ainsi que de l'illégalité des actes
des collectivités locales.
 132

a) Cela signifie que le recours pour excès de pouvoir, qui est un procès fait à un acte doit être
porté devant le Conseil d’État. Il s'agit d'une action par laquelle toute personne y ayant intérêt peut
provoquer l'annulation d'une décision exécutive par le juge compétent en raison de l'illégalité de cette
décision. Il s'agit donc d'un contentieux de l'annulation.

Ainsi, le recours pour excès de pouvoir échappe complètement au tribunal régional et à toute
autre juridiction; la compétence du Conseil d’État étant exclusive. On pourrait tenter d'expliquer cette
exclusivité par la survivance d'une pratique de la période coloniale. En effet, malgré l'existence dans les
colonies d'un Conseil du contentieux administratif, c'est le Conseil d’État français qui était compétent en
premier et en dernier ressort en matière de recours pour excès de pouvoir. On pourrait également invoquer
la technicité que requiert l'annulation d'un acte administratif et la portée politique d'une telle décision
juridictionnelle pour expliquer la compétence d'attribution de la haute juridiction en cette matière.

b) Par ailleurs, le code des collectivités locales qui vient d'être adopté prévoit à la place de la
tutelle, un contrôle de la légalité a posteriori assuré par le Conseil d’État. En effet l'article 337 prévoit un
système de déféré. Le représentant de l'état, lorsqu'il estime qu'un acte est entaché d'illégalité défère cet
acte au Conseil d’État dans les deux mois de sa transmission. La haute juridiction doit rendre son verdict
dans un délai maximum d'un mois. Le déféré est considéré par la doctrine comme une sorte de recours
pour excès de pouvoir.

2 - Le Conseil d’État, juge de cassation en matière administrative

D'abord, le Conseil d’État, en vertu de la constitution, connaît des décisions de la Cour des
Comptes par la voie du recours en cassation (article 82 de la constitution). Il se prononce également sur
les demandes en révision dirigées contre ces mêmes décisions (article premier de la loi organique sur le
Conseil d’État).

Ensuite le Conseil d’État est compétent pour se prononcer en cassation contre les décisions
rendues en dernier ressort par les organismes administratifs à caractère juridictionnel (cf. article 82 de la
constitution et article premier de la loi organique sur le Conseil d’État).

Enfin le Conseil d’État est juge de cassation des décisions rendues par les cours et tribunaux en
matière de plein contentieux.

Au départ, cette compétence était dévolue à la Cour de Cassation. Cette solution était critiquée par
la doctrine car elle avait pour conséquence malheureuse de partager le contentieux administratif entre le
Conseil d’État juridiction de droit public et la cour de Cassation, juridiction de droit privé avec des risques
de contrariétés, voire d'incohérences.

Le constituant semble avoir tenu compte de ces critiques. Ainsi, en 1994 il a pour ainsi dire rendu
cette compétence au Conseil d’État(loi n° 94-55 du 13 juillet 1994 portant révision de la constitution,
JORS du 6 août 1994, p.333). Ceci semble plus acceptable d'autant plus que c'était la deuxième section de
la Cour Suprême qui était compétente en matière de contentieux de pleine juridiction.

Selon l'exposé des motifs de la loi constitutionnelle : "dans le double souci d'équilibrer le
nombre d'affaires traitées respectivement par le Conseil d’État et par la Cour de Cassation et de
constituer autour du Conseil d'État un pôle de compétence en droit administratif, le partage de
compétence entre les deux institutions est modifiée de façon à permettre au Conseil d’État de connaître
par la voie du recours en cassation de contentieux administratifs autres que le seul recours pour excès de
pouvoir".

C'est ainsi qu'il a été ajouté au deuxième alinéa de l'article 82 de la constitution les dispositions
suivantes : "Il connaît, par la voie du recours en cassation des décisions des cours et tribunaux relatifs
 133

aux autres contentieux administratifs à l'exception de ceux que la loi a attribué expressément à la Cour de
Cassation".

C'est plus de deux ans après que la loi organique a été modifiée pour être mise en conformité avec
la constitution. Ainsi l'article premier de la nouvelle loi prévoit que le Conseil d’État connaît du recours en
cassation" des décisions des cours et tribunaux relatives aux autres contentieux administratifs, à
l'exception de ceux que la loi organique attribue expressément à la Cour de Cassation". Le chapitre IV de
la loi organique (article 42 à 51) contient les dispositions particulières relatives aux recours en cassation
dirigée contre les décisions des cours et tribunaux statuant en matière de contentieux administratif. Ainsi
les contentieux de la responsabilité, des contrats, de la fonction publique et de la fiscalité reviennent à la
juridiction administrative, en cassation. Il faut signaler que la formulation retenue dans la Constitution et
dans la loi est quelque peut nébuleuse. Il semble difficile à la fois de créer "un pôle de compétence au
droit administratif" et d'attribuer expressément des contentieux administratifs à la Cour de Cassation.

3 - Le Conseil d’État, juge électoral

Selon l'article premier de la loi organique sur le Conseil d’État, le Conseil est compétent en
dernier ressort dans les contentieux des inscriptions sur les listes électorales et des élections aux conseils
des collectivités locales(cf.; aussi les articles 40 et 41 de la loi). Le Conseil l'a précisé dans deux décisions
du 5 mai 1997 (Landing Savané, Bull, sections réunies, n°1 p.2 et 6.)

Paragraphe 2 : La compétence des juridictions autres que le Conseil d’État

Le tribunal départemental, les cours d'appel, les organismes administratifs à caractère

juridictionnel et la cour de discipline budgétaire.

A. La compétence du tribunal départemental

Cette compétence porte sur le droit électoral. En effet, selon l'article L.20 du code électoral, le
Président du tribunal départemental est compétent pour connaître des décisions des commissions
administratives d'établissement des listes électorales. Ainsi, le contentieux des inscriptions électorales
relève de la compétence du tribunal départemental. Le juge statue en dernier ressort (pourvoi en cassation
devant le Conseil d'Etat).

B. La compétence des Cours d'Appel

Les Cours d'appel disposent d'un double titre de compétence.

1e titre de compétence : la cour d'appel est jugé en premier et en dernier ressort.

Il en est ainsi par exemple lorsque la cour d'appel est juge du contentieux électoral.

Ainsi, aux termes de l'article 769 du Code de Procédure Civile (CPC) les élections des membres
des assemblées autres que l'Assemblée nationale et des corps et organismes administratifs sont de la
compétence de la Cour d'Appel.

Plus particulièrement, en matière d'élections municipales, rurales et régionales, la Cour d'appel est
compétente pour statuer sur toute réclamation d'un candidat à l'annulation des opérations électorales
(article L.195 du code électoral).

Elles jugent en premier et dernier ressort. Elles statuent dans le délai d'un mois à compter de
l'enregistrement de la requête. A défaut de statuer dans ce délai, les Cours d'appel sont dessaisies. La
partie intéressée peut porter sa réclamation devant le Conseil d’État.
 134

2e titre de compétence : les Cours d'appel sont juges d'appel des décisions rendues par les
tribunaux régionaux en matière de contentieux administratif.

La procédure est celle de l'appel.

Les Cours d'appel est également compétente dans certains cas pour statuer sur les décisions
juridictionnels des organismes administratifs à caractère juridictionnel.

N.B. : Il est possible d'intenter un recours contre ces actes devant un autre organisme en appel et de saisir
le Conseil d’État en Cassation.

C. La compétence des organismes administratifs à caractère juridictionnel

Il existe certains organismes administratifs qui exercent une compétence juridictionnelle en

matière disciplinaire.

C'est le cas des organismes chargés de l'organisation et de la réglementation des différentes

professions, notamment les ordres professionnels (ordre des Avocats, des Médecins, des Experts). Il en est
de même de l'Université de Dakar ou du Conseil Supérieur de la Magistrature.

La compétence juridictionnelle de ces organismes porte uniquement sur le contentieux répressif

(infractions à la discipline professionnelle ; sanction de type disciplinaire).

Les décisions de ces organismes peuvent quelquefois être attaquées en appel devant la Cour
d'Appel.

D. La Cour des Comptes

La Cour des Comptes est créée par la loi constitutionnelle du 29 janvier 1999(J.O.n°5842 du 30
janvier 1999). Elle est organisée par la loi organique n° 99.70 du 17 février 1999(J.O. n° 5845 du 20
février 1999). Elle remplace la Cour de Discipline Budgétaire (C.D.B.) et la deuxième section du Conseil
d'État compétente en matière financière. La Cour est en principe une juridiction autonome, une haute
juridiction spécialisée.

Selon la loi organique, la Cour des Comptes est une juridiction financière et une institution
supérieure de contrôle des finances publiques. Elle exerce une mission générale de contrôle du bon usage
des deniers publics (contrôle de gestion). Selon l’article 3 de la loi, les missions de la Cour sont :

- la sauvegarde du patrimoine public et le contrôle de la sincérité des finances publiques

- l’amélioration des méthodes et techniques de gestion
- la rationalisation de l’action administrative

La Cour établit un rapport public annuel reprenant les principales observations qu’elle a faites
dans l’année et les mesures préconisées pour y remédier.

D’une manière générale, la Cour est :

- juge des comptes des comptables publics
- juge disciplinaire dans la mesure où elle sanctionne les fautes de gestion des agents publics.
Elle a ainsi une fonction répressive.

En matière disciplinaire (compétence de la chambre de discipline financière), la Cour ne peut être

saisie que par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat,
le Premier Ministre; le Ministre chargé des Finances, le Président de la Cour et le Président de la
 135

Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle des Entreprises Publiques. Ratione personae, la
Cour est compétente ) l’égard :

- des fonctionnaires civils, militaires, magistrats

- des agents de l'état
- des membres du cabinet du Président de la République, du Président de l’Assemblée
nationale, du Président du Sénat, du Premier Ministre ou d’un ministre
- des agents des collectivités locales ou d’un établissement public, d’une société nationale,
d’une société anonyme à participation publique majoritaire, de tout organisme bénéficiant du
concours financier de la puissance publique
- des personnes investies d’un mandat public

La Cour peut connaître des irrégularités suivantes : imputation irrégulières, engagement irrégulier
d’une dépense, incompétence pour engager une dépense, fausses certifications, violation de la
réglementation, gaspillage, défaut de contrôle, détournement de fonds, fait d’avoir entraîné la
condamnation d’une personne public pour n’avoir pas exécuté une décision de justice.

Si la Cour déclare le prévenu coupable, elle prononce contre lui une amende dont le minimum est
de 50.000 FCFA et le maximum le montant du traitement annuel brut du fonctionnaire à la date de
commission des faits litigieux ou le montant du traitement brut annuel correspondant à l'échelon le plus
élevé de la grille indiciaire de la Fonction publique s'il n'est pas fonctionnaire.

Les décisions de la Cour des Comptes en tant que juridiction des comptes ou en tant que
juridiction disciplinaire peuvent être attaquées en cassation devant le Conseil d'État sont soumises. Le
recours en révision est également possible.

CHAPITRE III : LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

C'est la procédure qui regroupe l'ensemble des règles relatives à l'introduction, à l'instruction, au
jugement des recours, et aux différents types de recours susceptibles d'être conduits devant les juridictions
administratives. Il s'agit donc de l'ensemble des règles de procédure qui régissent la marche du procès
administratif.

La procédure civile qui avait été élaborée et codifiée depuis bien longtemps, aurait pu servir de
modèle à la procédure administrative contentieuse sous réserve des dispositions particulières à la justice
administrative. Mais, en France, le Conseil d’État, qu'aucun texte n'obligeait à se prononcer dans ce sens,
a opté pour le principe de l'autonomie de la procédure administrative contentieuse. Ainsi, en principe, le
caractère administratif d'une juridiction a pour conséquence le rejet des règles de procédure civile. Mais
l'autonomie de la procédure administrative contentieuse ne signifie pas nécessairement le rejet absolu des
règles de la procédure civile.

La procédure administrative contentieuse au Sénégal présente des ressemblances avec la

procédure civile même si elle comporte quelques spécificités.

Ces spécificités s'expliquent à la fois par la nature même de l'administration et par la nécessité de
l'action administrative. C'est ce qui justifie l'application de la loi organique sur le Conseil d’État à la
procédure en matière de recours pour excès de pouvoir et l'article 729 du code de procédure civile en
matière de plein contentieux.

La procédure administrative contentieuse présente un intérêt particulier dans la mesure où dans le

procès administratif, on a face à face l'administration qui recherche l'intérêt général et un particulier qui
recherche son intérêt propre. C'est pourquoi il y a des règles favorables à l'administration et des règles qui
tendent à protéger le requérant.
 136

Ces règles sont relatives à leur source et à leur autorité à leur caractère; à l'instance et aux voies de
recours.

SECTION I : SOURCES ET AUTORITE DES REGLES DE LA PROCEDURE

ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

Ces sources et cette autorité des différentes règles de procédure sont variables.

Paragraphe 1 : Les sources de la procédure administrative contentieuse

Au Sénégal, la procédure administrative contentieuse ne fait pas l'objet d'une codification. Les
textes qui la régissent sont en effet dispersés. C'est ainsi par exemple que la loi organique sur le Conseil
d’État réglemente partiellement le recours pour excès de pouvoir au titre III et notamment aux chapitres I
et II (articles 35 à 39) alors que le décret portant code de procédure civile régit la procédure en matière
administrative(articles 729 et suiv.). Mais de façon positive on peut dire que la détermination et
l'organisation des règles de procédure administrative contentieuse sont de la compétence réglementaire.
En effet, en précisant que la loi fixe les règles concernant la procédure pénale et en restant muet sur la
procédure administrative contentieuse on peut dire que l'article 56 de la Constitution sénégalaise exclut
implicitement cette dernière du domaine législatif. Mais ce principe comporte quelques limites. En effet,
la plupart des règles fondamentales c'est-à-dire les principes qui régissent la procédure administrative
contentieuse sont de nature juridictionnelle. La jurisprudence les crée soit à partir de principes
fondamentaux de justice soit à partir de textes largement interprétés. De même, il peut s'agir de règles
résultant d'une application particulière du code de procédure civile au contentieux administratif par le
juge.

Paragraphe 2 : L'autorité des règles de procédure administrative contentieuse

Ce problème d'autorité se pose essentiellement à propos des règles générales de procédure c'est-à-
dire des règles ayant une nature jurisprudentielle. Il s'agit essentiellement des règles générales de
procédure permettent de respecter ces droits de la défense :

- le caractère contradictoire de l'instruction;

- la composition de la juridiction;

- l'obligation de statuer sur toutes les demandes (omnia petita) et sur elles seulement (interdiction
de statuer ultra petita) ;

- la motivation des décisions de justice.

Mais dans certains cas il est possible de distinguer entre les règles de procédure écrites et les
règles de procédure ayant une nature de principes généraux du droit. Ainsi, lorsque les règles de procédure
ont une nature de principes généraux du droit, elles ne peuvent pas être modifiées par le pouvoir
réglementaire.

Dans ce cas en effet, seule une disposition législative expresse peut porter atteinte à ces règles.

Mais les règles générales de procédure c'est-à-dire celles qui ont une nature de principes généraux
du droit, ne s'appliquent que si elles ne sont pas incompatibles avec les règles d'organisation de la
juridiction saisie.

SECTION II : LES CARACTERES GENERAUX DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE

CONTENTIEUSE
 137

Les caractères généraux de la procédure administrative contentieuse tentent de réaliser un

compromis entre la présence d'une personne publique qui poursuit une mission de satisfaction de l'intérêt
général et la nécessité de la protection des droits des particuliers. Mais il est possible de distinguer parmi
les caractères généraux de la procédure administrative contentieuse en fonction des deux grandes phases
de l'instance c'est-à-dire au moment de son introduction(caractère écrit et caractère non suspensif) et au
moment de son déroulement(caractère inquisitorial et caractère contradictoire).

Paragraphe 1 : Le caractère écrit

En France, la juridiction administrative ayant une origine administrative, la procédure

contentieuse y fait appel à l'écrit de manière plus importante que la procédure civile. La procédure
administrative contentieuse reste donc influencée par le mode d'expression normal de l'administration
qu'est l'écrit. Il faut ajouter que ce caractère écrit s'explique aussi par le caractère technique du droit
administratif.

Ainsi les mémoires et contre-mémoires se présentent sous une forme écrite. Les parties échangent
leurs arguments dans le cadre de mémoires qui retracent en détail leurs points de vue et la réfutation de
ceux de la partie adverse. La conséquence c'est qu'au moment du débat oral, à l'audience, les parties ou les
avocats ne peuvent plus soulever des moyens nouveaux par rapport à ceux qu'ils avaient développés dans
leur mémoire écrit.

Le juge, de même, ne peut faire référence qu'aux pièces figurant au dossier. Cela signifie que
l'utilisation de l'oral en matière de procédure administrative contentieuse reste très limitée.

Paragraphe 2 : Le caractère non-suspensif

L'introduction de l'instance en matière de contentieux administratif n'a d'effet suspensif ni dans le

recours pour excès de pouvoir ni dans le recours de plein contentieux.

Aux termes de l'alinéa premier de l'article 730 du code de procédure civile, l'assignation n'est pas
suspensive de l'exécution de la décision attaquée. L'explication de cette règle, réside dans le souci d'éviter
de paralyser le pouvoir d'action unilatérale de l'administration, dans l'intérêt général. Ainsi par exemple,
lorsqu'un particulier introduit un recours contre une mesure d'expulsion, il doit exécuter cette mesure tant
que le juge n'a pas rendu sa décision.

Mais ce principe du caractère non suspensif du recours comporte trois réserves au moins :

- la première c'est que la procédure administrative contentieuse prévoit le sursis à exécution

aussi bien en matière de recours pour excès de pouvoir (article 36 de la loi organique sur le
Conseil d’État) qu'en matière de plein contentieux (article 730 du Code de Procédure Civile).

- La deuxième réserve c'est qu'aux termes de l'article 36 de la loi organique sur le Conseil
d’État, le recours pour excès de pouvoir est désormais suspensif lorsqu'il est intenté contre
une décision prononçant l'expulsion d'une personne bénéficiant du statut de réfugié ou
constatant la perte dudit bénéfice.

- La troisième réserve, c’est que le sursis à exécution des actes des collectivités locales est
prévu par l’article 338 du code des collectivités locales.

Paragraphe 3 : Le caractère inquisitorial

On oppose la procédure inquisitoire à la procédure accusatoire. Dans la procédure inquisitoire, le

déroulement de l'instance est dominé par l'importance des pouvoirs du juge. En effet le juge joue un rôle
considérable dans la conduite de l'instance. Aux termes de l'article 37 de la loi organique sur le Conseil
 138

d’État, la section saisie est maîtresse de l'instruction. Elle prescrit toute mesure d'instruction sur le fond
assortie s'il échet, de délais qui lui paraît nécessaire à la solution de l'affaire. Dans la procédure
accusatoire, les parties conservent un rôle déterminant dans la conduite du procès.

Le caractère inquisitoire de la procédure en matière de recours pour excès de pouvoir, trouve ses
origines dans la confusion qui existait au départ entre l'administration active et la juridiction
administrative.

Aujourd'hui ce caractère a changé de finalité. Il présente deux intérêts. D'une part il permet de
rétablir l'équilibre entre le particulier qui est souvent dans la position de demandeur et l'administration.
D'autre part il permet de lutter contre les manœuvres dilatoires des parties. L'administration est en effet
doublement avantagée par rapport au particulier car non seulement elle se trouve dans la position de
défenderesse, mais encore elle dispose des éléments du dossier et, de façon générale, elle n'est pas obligée
de motiver ses actes administratifs.

Les pouvoirs inquisitoriaux du juge peuvent se manifester de diverses manières : réclamation aux
parties des pièces qu'elles doivent fournir, fixation des délais qu'elles doivent respecter, décision de clore
l'instruction et fixation de la date de l'audience. Plus particulièrement, le juge peut demander à l'adminis-
tration de lui communiquer les motifs de sa décision. Si l'administration ne répond pas, le juge considère
que l'illégalité est établie dès lors que l'administration n'apporte pas la preuve contraire (CS 26 mars 1963,
Amadou Alpha KANE. RJL.1963.58.RSD 1967 n°1 p.120; Ann. Afr. 1973 p.277; CS 26 avril 1984 Les
Grands Moulins de Dakar RIPAS n° 10 avril-juin 1984 p. 595; CE 25 juin 1997 Consortium d’entreprises
CDE Bull. n° 1 p. 126).

Mais c'est surtout en matière de recherche de la preuve aussi bien en matière de légalité qu'en
matière de responsabilité que se manifeste le pouvoir de direction du juge. En effet, le juge peut procéder
à un renversement de la charge de la preuve (Conseil d’État 28 Mai 1954, BAREL. Rec. 308 conclusions
Letourneur; RDP 1954 .509 note Waline GAJA n°92). Cette technique de renversement de la charge de la
preuve intervient le plus souvent dans les domaines où l'administration dispose d'un pouvoir
discrétionnaire.

En matière de plein contentieux, le juge joue en principe un rôle d'arbitre. Cela signifie qu'il
appartient aux parties de prendre des initiatives dans la conduite de l'instance.

Mais il applique la technique du renversement de la charge de la preuve. C'est le cas notamment

en matière de responsabilité du fait des dommages de travaux publics lorsque la victime se trouve dans
une situation d'usager par rapport au travail public.

Dans ce cas, la jurisprudence a élaboré une théorie de la présomption de faute, selon laquelle, en
cas de dommage, c'est à l'administration de prouver que l'ouvrage public ou le travail public a bien
fonctionné. La victime n'a pas à prouver qu'il y a eu mauvais fonctionnement de l'ouvrage public (Cour
d'Appel, 9 janvier 1970, Mor DIAW Ann. Afr. 1973.235 obs. A. Bockel, ASERJ 1970 n°1, II, 13; RJAS
1960-1974 p.106).

Paragraphe 4 : Le caractère contradictoire

En vertu du principe du contradictoire que la jurisprudence considère comme un principe général

du droit, toute pièce ou tout moyen présenté par une partie doit pouvoir être discuté par l'autre partie. Ce
principe est d'une grande importance car il constitue pour le requérant la garantie que l'affaire sera jugée
de manière équitable (CE 20 juin 1913, Téry, GAJA n°31).

Ce principe implique d'une part la communication de tout document produit par une partie à
l'autre partie et d'autre part, le droit de réponse et de réplique. Ce principe gouverne l'instruction.
 139

SECTION III : L'INSTANCE

L'instance comprend trois phases : la saisine de la juridiction, l'instruction de l'affaire et le

jugement.

Paragraphe 1 : La saisine de la juridiction

Le juge doit être saisi par une requête introductive d'instance. Cette saisine doit respecter trois
exigences sous peine d'irrecevabilité : une décision administrative préalable, des délais et certaines règles
de forme.

La règle de la décision préalable ne pose aucun problème en matière de contentieux d'excès de

pouvoir. En plein contentieux elle est obligatoire puisque le requérant est tenu de provoquer une décision
de l'administration par un recours administratif préalable.

Les délais de saisine du juge sont assez brefs : deux mois à partir de la notification ou de la
publication de la décision, ceci aussi bien en recours pour excès de pouvoir qu'en plein contentieux. Cela
s'explique par la nécessité de stabiliser les situations juridiques. Les délais sont calculés de quantième en
quantième, ce qui signifie qu'il est de deux mois et non de soixante jours. Le délai peut être prorogé en cas
de recours administratif, de saisine d'une juridiction incompétente et de demande adressée au représentant
de l’État tendant à ce qu'il défère au Conseil d’État un acte d'une collectivité locale.

Les règles de forme ont déjà été exposée lors de l'étude du recours pour excès de pouvoir et du
contentieux de pleine juridiction. Il convient de rappeler l'existence de certaines innovations en matière de
recours pour excès de pouvoir : d'abord, le ministère d'avocat n'est plus obligatoire (art.35 de la loi
organique); ensuite, le juge a désormais la possibilité de demander ou de procéder à la régularisation de
certaines requêtes mal introduites. Il en est ainsi d'un part lorsque la requête ne contient ni les noms et
domicile des parties, ni un exposé sommaire des faits, des moyens et des conclusions et n'est pas
accompagnée d'une expédition de la décision administrative attaquée ou d'une pièce justifiant du dépôt de
la réclamation (N.B. cela est aussi valable pour le plein contentieux devant le Conseil d’État) et d'autre
part lorsque le requérant n'a pas consigné au greffe une amende de 5000 francs.

Paragraphe 2 : L'instruction

L'instruction est l'enquête menée par le juge en vue de permettre à la juridiction saisie de statuer
sur la requête en toute connaissance de cause. Elle est obligatoire sauf exception c'est-à-dire lorsque la
solution de l'affaire parait certaine. Il convient de voir successivement la direction de l'instruction,
l'utilisation de procédures d'urgence et les questions particulières.

A. La direction de l'instruction

La direction de l'instruction incombe au juge. C'est à partir de cette direction que l'on a déduit les
caractères contradictoire et inquisitorial de la procédure.

Le juge veille au respect du contradictoire en ce qui concerne l'échange des arguments et des
documents et en ce qui concerne les délais (une partie qui ne répond pas dans les délais fixés est censée
avoir acquiescé aux arguments de l'autre partie).

Au cours de l'instruction, le juge peut ordonner toutes mesures qui lui paraissent utiles. Il peut
s'agir d'expertises, d'enquêtes, de vérifications, etc.
 140

Des incidents peuvent survenir au cours de l'instruction : demande d'inscription en faux contre
une pièce produite, intervention d'un tiers, désistement d'un requérant ou non-lieu à statuer. Le juge statue
sur ces incidents.

Le rapporteur joue un rôle important. En effet, dès l'enregistrement d'un pourvoi ou d'un recours,
un rapporteur est désigné par le président de la section ou par le président du tribunal. Il suit la procédure,
demande communication de toutes les pièces utiles au règlement du problème, propose les mesures
d'instruction et la solution au litige. Devant le Conseil d’Etat, le rapporteur, après avoir établi son rapport,
le transmet au commissaire du droit qui étudie l'affaire sous l'angle du droit afin d'éclairer la décision du
juge. Dès que ce dernier est en état de conclure ou de présenter ses observations, le Président de section
fixe la date de l'audience à laquelle l'affaire doit être appelée, après avoir prononcé la clôture de
l'instruction.

B. Les procédures d'urgence

Lorsque le juge est saisi, il peut prendre certaines mesures provisoires justifiées par l'urgence soit
d'office soit à la demande d'un requérant, sans attendre la solution de fond du litige. Il s'agit du sursis à
exécution, du référé et du constat d'urgence. Au Sénégal, ces mesures sont très peu utilisées par le juge.

1 - Le sursis à exécution permet de surseoir à l'exécution d'une décision administrative ou

juridictionnelle. Selon la doctrine, le juge sénégalais accorde avec parcimonie le sursis à exécution. Il
vérifie de façon stricte si les moyens sont sérieux et si le préjudice est irréparable (cf. N. M. DIAGNE,
"Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais", Thèse d'Etat, Dakar, 1995,
p.222 et s.).

2 - Le référé est une procédure qui permet au juge d'ordonner "toutes mesures utiles sans faire
préjudice au principal". Il s'agit pour le juge d'intervenir en cas d'urgence lorsque le requérant risque de
subir un préjudice important mais en s'abstenant de statuer au principal. Comme pour le sursis, le juge
sénégalais ne semble pas favorable à l'utilisation d'une telle procédure.

3 - Le constat d'urgence est une procédure simplifiée et accélérée de référé en raison de l'objet
modeste de la mesure d'instruction demandée : la constatation des faits. Cette procédure permet
simplement de constituer des preuves par la désignation d'un expert par le juge. Le juge sénégalais
n'utilise presque pas cette procédure.

C. Les questions particulières

Deux procédures particulières sont prévues par la loi organique sur le Conseil d’État : le recours
du Ministre de la justice et le recours en exception d'inconstitutionnalité.

1 - Selon l'article 27 de la loi organique, le Ministre de la justice peut en toute matière relevant de
la compétence du Conseil d’État, déférer à la section compétente les actes par lesquels les juges excèdent
leurs pouvoirs notamment pour erreur de droit, fausse application de la loi ou erreur manifeste dans la
qualification juridique des faits. La section saisie annule ces actes s'il y a lieu. L'annulation vaut à l'égard
de tous. Les parties sont renvoyées devant la juridiction saisie en l'état de la procédure antérieure à l'acte
annulé.

2 - L'article 65 de la loi fait du recours en exception d’inconstitutionnalité une question

préjudicielle. Le Conseil d’État saisi d'une telle demande doit surseoir à statuer et saisir le Conseil
Constitutionnel. Selon cet article : "lorsque la solution d'un litige porté devant le Conseil d’État est
subordonnée à l'appréciation de la conformité des dispositions d'une loi ou des stipulations d'un accord
international à la Constitution, le Conseil d’État saisit obligatoirement le Conseil Constitutionnel de
l'exception d'inconstitutionnalité ainsi soulevée et sursoit à statuer jusqu'à ce que le Conseil
 141

Constitutionnel se soit prononcé. Le Conseil Constitutionnel se prononce dans un délai de vingt jours à
compter la date de sa saisine. Si le Conseil Constitutionnel estime que la disposition dont il a été saisi n'est
pas conforme à la Constitution, il ne peut plus en être fait application".

Paragraphe 3 : Le jugement

A) L'audience est publique (voir par exemple l'article 29 de la loi organique sur le Conseil d’État).
Après l'appel des affaires, le rapporteur intervient en rappelant les faits et les bases juridiques de la
décision. Les avocats peuvent se présenter à la barre et être entendus dans leurs observations orales. La
juridiction entend ensuite les conclusions du commissaire du droit. Le délibéré est secret. La décision est
rendue dans une autre séance publique.

La décision doit être motivée. Elle vise les textes et fait référence aux faits et arguments invoqués
par les parties. Le jugement doit se borner à statuer dans les limites des conclusions des parties. Il ne peut,
en effet ni statuer omnia petita c'est-à-dire en omettant ou en refusant de statuer sur certaines conclusions
ni statuer ultra petita c'est-à-dire en allant au-delà de ce qui est demandé dans les conclusions.

Le jugement doit être notifié aux parties.

B) Il arrive que l'administration refuse d’exciter les décisions de justice. Il s'agit là d'une violation
du principe de légalité. En France, le législateur a adopté deux textes tendant à obliger l'administration à
respecter les jugements : il s'agit de la loi du 16 février 1980 qui donne au Conseil d’État la possibilité de
prononcer des astreintes contre l'administration pour briser ses refus d'exécuter les décisions rendues par
les juridictions administratives et de la loi du 8 février 1995 qui permet aux juridictions administratives
d'adresser des injonctions aux personnes publiques et aux organismes privés chargés de la gestion d'un
service public.

Au Sénégal, le juge ne peut ni prononcer des astreintes à l'administration ni lui adresser des
injonctions. Dans ces conditions l'exécution des décisions de justice devient plus aléatoire.

SECTION IV : LES VOIES DE RECOURS

Il y a des voies de recours usuelles et des voies de recours spéciales. Les voies de recours usuelles
tendent à obtenir la modification de la décision rendue en s'adressant à un juge supérieur : il s'agit de
l'appel et de la cassation. Quant aux voies de recours spéciales, elles tendent à obtenir du juge qui a rendu
la décision qu'il revienne sur sa décision. Ce sont des voies de rétractation : il s'agit de l'opposition, de la
tierce opposition, du recours en révision, du recours en rectification d'erreur matérielle et de la requête en
rabat d'arrêt.

Paragraphe 1 : Les voies de recours usuelles

En matière administrative, la Cour d'Appel et le Conseil d’État sont les juridictions d'appel.
L'article 732 du code de procédure civile dispose : "les jugements rendus en matière administrative sont,
quel que soit l'intérêt du litige, toujours susceptible d'appel. Il n'est en rien dérogé aux formes et délais du
droit commun. L'appel est toujours suspensif de l'exécution du jugement".

Quant au recours en cassation, il est prévu par la loi organique sur le Conseil d’État en son
chapitre IV (articles 42 à 51).

Paragraphe 2 : Les voies de recours spéciales

1) L'opposition est une voie de recours contre les décisions rendues par défaut, le requérant
n'ayant pu présenter son argumentation.
 142

2) La tierce opposition est une voie de recours qui permet à un tiers de contester un jugement qui
lui porte préjudice alors qu'il n'était ni présent ni représenté. Il doit faire valoir un droit et non un simple
intérêt (voir CE 29 novembre 1912, Bossuge, GAJA n°30).

3) Le recours en révision est une voie de recours qui permet à un requérant d'obtenir du juge qu'il
revienne sur sa décision lorsque celle-ci a été rendue sur fausse pièce ou en méconnaissance de pièces
décisives détenues par la partie adverse ou alors en violation des règles essentielles de procédure.

4) Le recours en rectification d'erreur matérielle (article 33 de la loi organique sur le Conseil

d’État) peut être introduit sans délai par le Ministre de la Justice ou par les parties dans un délai de deux
mois, à compter de la notification de la décision.

5) Enfin, le recours en rabat d'arrêt, introduit dans les mêmes conditions de délais, ne peut être
accueilli que si trois conditions sont remplies : d'abord, il faut que la décision attaquée soit entachée d'une
erreur de procédure ; ensuite que cette erreur ne soit pas imputable à la partie intéressée ; enfin qu'elle
affecte la solution donnée à l'affaire par le Conseil d’État. Les requêtes en rabat d'arrêt sont jugées en
Sections réunies. Les magistrats ayant eu à se prononcer antérieurement dans l'affaire ne prennent pas
part à la procédure (voir CC 23 juin 1993 et les observations de El Hadj MBODJ : "La mise à mort du
rabat d'arrêt? EDJA n° 23 Oct.-Nov.-Dec. 1994 p.76; voir aussi CE sections réunies 23 juin 1997
Monsieur le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice : Coopérative des boulangers du marché Zinc
« BOKK JOM » Bull. n° 1 p. 10). Voir aussi CE 23 juin 1997, Elimane Bèye Guèye c/Etat du Sénégal,
Bull n° 1 juillet 1998, p.12.

(CE 23 juin 1997, Elimane Bèye Guèye c/Etat du Sénégal, Bull n° 1 juillet 1998, p. 12.)

« Considérant qu’il résulte de l’article 33 de la loi organique 92-24 du 30 mai 1992 sur le Conseil d’Etat
applicable, que les décisions du Conseil d’Etat ne sont susceptibles d’aucun recours à l’exception de la
requête en rectification d’erreur matérielle et la requête en rabât d’arrêt présentées sans conditions de délai
par le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice ou les parties elles-mêmes ;

Considérant qu’en l’absence de précision dans la forme de la requête résultant de l’article 33 précité, le
requérant doit, conformément à l’article 20 de la loi organique susvisée signifier à la partie adverse la
requête accompagnée d’une expédition de la décision juridictionnelle attaquée ;

Considérant que l’examen du dossier n’établit pas la preuve que ladite signification a été faite, en
application des dispositions de l’article 20 susvisé, de déclarer le requérant déchu de son pourvoi;

Par ces motifs,

- Déclare Elimane Bèye Guèye déchu de son pourvoi ».

Pour aller plus loin, voir :

Mbodj (El.) : Les incidences de la réforme judiciaire du 30 mai 1992 sur le Contentieux administratif
sénégalais EDJA n°25 Avril-Mai-Juin 1995, p.17.

ANNEXES
-==-=-=-=-
 143

1. Loi n°84-19 du 2 février 1984 fixant l'organisation judiciaire du Sénégal (JO 3 mars 1984
p.124 et s) (Extraits

2. Articles 729 à 733 du code de procédure civile.

3. Loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 (Extraits).

ANNEXE I

LOI N° 84-19 DU 2 FEVRIER 1984 FIXANT L’ORGANISATION JUDICIAIRE

EXTRAITS

CHAPITRE PREMIER : ORGANISATION JUDICIAIRE

Article Premier : (Loi n°92-28 du 4 juin 1992)

L’organisation judiciaire comprend outre le Conseil Constitutionnel, le Conseil d’Etat et la
Cour de Cassation siégeant à Dakar, des Cours d’Appel, des Cours d’Assises, des Tribunaux
régionaux, des Tribunaux départementaux et des Tribunaux du Travail.

Ces juridictions connaissent de toutes affaires civiles commerciales ou pénales, des différends
du travail et de l’ensemble du contentieux administratif.

Article 2. : Le siège, le ressort, la composition, e classement des cours, des tribunaux régionaux,
des tribunaux départementaux et des tribunaux du travail sont fixés par décret.
Il est créé au moins une cour d’appel dans la République et au chef lieu de chaque région, un tribunal
du travail.

Article 3. : (Loi n°92-28 du 4 juin 1992).

Sous réserve des compétences d’exception en premier et dernier ressort du Conseil
Constitutionnel, du Conseil d’Etat, de la Cour de Cassation, de la Cour d’Appel et des Cours
d’Assises et, en premier ressort, des Tribunaux du Travail, des Tribunaux départementaux, et des
organismes administratifs à caractère juridictionnel, les tribunaux régionaux sont juges de droit
commun en première instance en toutes matières.

Ils sont notamment compétents pour connaître :

1°/ de toutes instances tendant à faire déclarer débitrices les collectivités publiques, soit à
raison de marchés conclu pour elles, soit à raison des travaux qu’elles ont ordonnées, soit à
raison de tous actes de leur part ayant occasionné préjudice à autrui :
 144

2°/ de tous litiges relatifs à l’assiette, au taux et au recouvrement des impositions de toutes
natures et, particulièrement, des demandes en charge ou réduction formulées par les
contribuables ainsi que des demandes en annulation des actes de saisies ou de poursuites
administratives ;

3°/ de tous litiges portant sur les avantages pécuniaires ou statutaires reconnus aux
fonctionnaires et agents des diverses administrations.

Doivent être portées devant les mêmes juridictions, les actions intentées par les administrations
publiques contre les particuliers.

Article 4. : les juridictions ont, au cours des instances dont elles sont saisies, compétence pour
interpréter et apprécier la légalité des décisions des diverses autorités administratives.

ANNEXE II

Extrait du Code de Procédure Civile

De la procédure en matière administrative.

Article 729. : Toute action en justice doit être précédée d’une demande adressée à l’autorité
administrative désignée pour recevoir l’assignation aux termes de l’article 39. Le silence gardé plus
de quatre mois par l’autorité saisie vaut décision de rejet ;

L’assignation doit, à peine d’irrecevabilité, être servie dans le délai de deux mois qui suit, soit
l’avis donné de la décision de l’administration, soit l’expiration du délai de quatre mois valant
décision implicite de rejet.

Elle doit, à peine de nullité, viser la réponse implicite ou explicite donnée par l’administration à
la demande préalable.

Si c’est l’administration qui est demanderesse, l’assignation est délivrée à la requête du

ministre compétent ou à celle des autorités visées à l‘article 39.

Article 730. : l’assignation n’est pas suspensive de l’exécution de la décision attaquée.

Toutefois, sur la demande expresse de la partie requérante, le tribunal régional saisi peut ordonner
qu’il sera sursis à l’exception des décisions sur lesquelles est fondé le recours, lorsque leur exécution
est susceptible d’entraîner un préjudice irréparable.

Article 731. :L’Etat, les établissements publics de toute nature, les communes et les autres
collectivités publiques, sont valablement représentés en justice par un agent de l’administration ayant
reçu délégation de la personne à laquelle l’assignation doit être faite.

Article 732. : les jugements rendus en matière administrative sont quel que soit l’intérêt du
litige toujours susceptible d’appel.

Il n’en est rien dérogé aux formes et délais d’appel du droit commun. L’appel est toujours
suspensif de l’exécution du jugement.

Article 733. : les contestations concernant les ordres de recette ou de reversement sont soumises
aux règles précisées par le présent titre.

ANNEXE III
 145

LOI ORGANIQUE N° 96/30 DU 21 OCTOBRE 1996

SUR LE COSNEIL D’ETAT
EXTRAITS

TITRE PREMIER : COMPETENCES DU CONSEIL D’ETAT

Article Premier : Conformément à l’article 82 de la Constitution, le Conseil d’Etat est juge en

premier et dernier ressort :

de l’excès de pouvoir des autorités exécutives, ainsi que de la légalité des actes des collectivités
locales :

Il est compétent, en dernier ressort, dans les contentieux des inscriptions sur les listes
électorales et des élections aux conseils de collectivités locales. A ce titre, il se prononce dans les
conditions prévues par le Code électoral.

Il connaît par voie du recours en cassation :

1°/ des décisions de la Cour des Comptes ;

2°/ des décisions rendues en dernier ressort par les organismes administratifs à caractère
juridictionnel ;

3°/ des décisions des Cours et Tribunaux, relatives aux autres contentieux administratifs, à
l’exception de ceux que la loi organique attribue expressément à la Cour de Cassation ;

Article 2. : Le Conseil d’Etat assiste le Président de la République, le Gouvernement et

l’Assemblée Nationale dans le contrôle de l’exécution.

Article 3. : Le Conseil d’Etat, réuni en Assemblée Générale consultative, donne au

Gouvernement un avis motivé sur les projets de loi et projets de décret soumis à son examen par le
Premier Ministre.

Sans pouvoir porter d’appréciation sur les fins poursuivies par le Gouvernement, le Conseil
d’Etat donne un avis motivé non seulement sur le constitutionnalité ou la légalité es dispositions sur
lesquelles il est consulté, mais aussi s’il y a lieu sur la pertinence des moyens juridiques retenus pour
atteindre les objectifs que les Pouvoirs publics se sont assignés, en tenant compte des contraintes
inhérentes à l’action administrative.

Le Conseil d’Etat, en Assemblée Générale Consultative, donne également son avis au Président
de la République et au Premier Ministre, dans tous les cas où sa consultation est prévue par des
dispositions législatives ou réglementaires, et chaque fois qu’il est consulté par les mêmes autorités
sur les difficultés apparues en matière administratives ;

Saisi par le Président de l’assemblée nationale ou le Président du Sénat après examen de la

Commission compétente, le Conseil d’Etat, en Assemblée Générale Consultative, donne son avis sur
les propositions de loi qui lui sont soumises.

Article 4. : Le Conseil d’Etat établi chaque année, un rapport qui retrace l’ensemble de ses
activités.

Ce rapport soumis au Président du Conseil d’Etat, délibérant avec les Présidents de Section, les
Conseillers d’Etat et les Conseillers Référendaires, est adopté par l’assemblée intérieure en séance
plénière à laquelle participent les Auditeurs.
 146

Le rapport peut notamment mentionner les réformes et améliorations d’ordre législatif,

réglementaires ou administratif que le Conseil d’Etat suggère au Gouvernement, contenir des
propositions nouvelles et signaler, s’il y a lieu, les difficultés rencontrées par le Conseil d’Etat dans
l’exécution de ses décisions.

Le rapport est remis au Président de la République, au Président de l’assemblée nationale et au

président du Sénat.(…)

TITRE III : PROCEDURE DEVANT LE CONSEIL D’ETAT

CHAPITRE PREMIER : DISPOSITIONS GENERALES

Article 15. : Sauf ce qui est dit aux articles 35 ; 40 et 41 de la présente loi, les recours visés à
l’article premier sont formés par une requête écrite, signée par un avocat exerçant légalement au
Sénégal et chargé d’accomplir au nom du requérant tous les actes de procédure, ou par un ministre
ou un fonctionnaire habilité à este en justice au nom de l’Etat, ou par un Président du Conseil
Régional, un Maire ou un Président de Communauté Rurale.

Sauf autorisation expresse de régularisation accordée par le Président de la Section saisie, la

requête doit à peine d’irrecevabilité :

1°/ indiquer les noms et domiciles des parties

2°/ contenir un exposé sommaire es faits et moyens ainsi que les conclusions

3°/ être accompagnée d’une expédition de la décision juridictionnelle ou de la décision

administrative attaquée ou d’une pièce justifiant du dépôt de la réclamation ;

L doit être joint à la requête autant de copies de celles-ci qu’il y a de parties en cause.

ARTICLE 16. : Le demandeur est tenu à peine de déchéance, sauf autorisation de

régularisation accordée par le Président de la Section saisie, de consigner une amende de 5.000
Francs. La somme consignée est versée au Receveur de l’Enregistrement sur liquidation faite par le
Greffier en Chef ;

La justification de la consignation de l’amende doit être effectuée par la production par le

demandeur ou son avocat du récépissé de versement à la date fixée par le Président de Section.

En cas de rejet du pourvoi, l’amende est acquise au Trésor.

Sont dispensées de la consignation, les personnes morales de droit public, les personnes
admises au bénéfice de l’assistance judiciaire et les personnes visées aux articles 40 et 41 de la
présente loi.

Article 17. : L’assistance judiciaire peut être accordée pour les litiges portés devant le Conseil
d’Etat. L’admission au bénéfice de l’assistance judiciaire est prononcée par le Bureau de l’assistance
judiciaire près la Cour d’Appel de Dakar. En cas d’admission à l’assistance judiciaire, le pourvoi ou
le recours sont réputés avoir été formés du jour de la demande d’assistance judiciaire.

La demande d’assistance judiciaire suspend jusqu’à ce qu’il ait été statué, le délai recours.

Article 18. : Dès l’enregistrement du pourvoi ou du recours, le Président du Conseil transmet le

dossier au Président de la Section compétente qui désigne un Rapporteur. Le Rapporteur suit la
procédure et demande communication du dossier des juges du fond lorsqu’il en existe un.
 147

Article 19. : Ni le délai de recours, ni le pouvoir ne sont suspensifs sauf en matière électorale.
Toutefois des lois spéciales peuvent disposer qu’ils sont suspensifs dans les matières qu’elles
indiquent.

Article 20. : La requête accompagnée d’une expédition de la décision juridictionnelle ou d’une

copie de la décision administrative attaquée doit, dans le délai de deux mois, être signifiée à la partie
adverse par exploit d’huissier contenant élection de domicile chez l’Avocat.

Cet exploit doit, à peine de nullité indiquer à la partie adverse qu’elle a, à compter de la
signification, un délai de deux mois pour produire sa défense.

L’original de l’exploit, accompagné des pièces qui lui sont annexées, est déposé au Greffe dès la
formalité de signification accomplie.

Faute pour le demandeur d’avoir satisfait dans le délai prévu aux prescriptions du présent
article, le Conseil d’Etat le déclare déchu de son pourvoi.

Article 21. : La partie adverse aura, à compter de la signification prévue à l’article précédent,
un délai de deux mois pour produire sa défense.

Ni l’administration, ni le défendeur ne sont tenus de constituer Avocat.

Article 22. : Les mémoires des parties doivent être déposées au Greffe : ils doivent être
accompagnés d’autant de copies qu’il y a de partie en cause.

Les avocats constitués ou à défaut, les parties elles-mêmes, reçoivent, par lettre recommandée
avec accusé de réception du greffier, notification de ces mémoires dans le délai de quinze jours.

Toutes les autres pièces de la procédure sont communiquées sans dessaisissement, aux avocats
constitués.

Article 23. : L’affaire est réputée en état lorsque les mémoires et pièces ont été produits ou que
les délais pour produire sont expirés.

Article 24. : La demande en inscription de faux contre une pièce produite devant le Conseil
d’Etat est soumise au Président du Conseil d’Etat.

Elle ne peut être examinée que si une amende de deux mille francs a été consignée dans les
conditions fixées par l’article 16.

Le Président du Conseil d’Etat rend soit une ordonnance de rejet, soit une ordonnance portant
permission de s’inscrire en faux.

Le silence gardé par le Président du Conseil d’Etat prendra trois mois avant autorisation.

L’ordonnance autorisant l’inscription en faux et la requête présentée à cet effet sont notifiées
par lettre recommandée avec avis de réception du greffier, au défendeur à l’incident dans le délai de
quinze jours avant sommation d’avoir à déclarer s’il entend se servir de la pièce arguée de faux.

Le défendeur doit répondre dans le délai de quinze jours faute de quoi la pièce est écartée des
débats.

La pièce est également écartée et retirée du dossier si la réponse est négative.

 148

Dans le cas d’une réponse affirmative, celle-ci est portée dans le délai de quinze jours par lettre
recommandée avec accusé de réception du greffier, à la connaissance du demandeur à l’incident.

Le Président du Conseil d’Etat renvoie alors les parties à se pourvoir devant telle juridiction
qu’il désigne pour être procédé suivant la loi, au jugement du faux.

Article 26. : Passé les délais prévus aux articles 20 et 21 de la présente loi, le Rapporteur
établit son rapport et le dossier est transmis au Commissaire du Droit.

Dès que ce dernier se déclare en état de conclure ou de présenter des observations, le Président
de Section fixe la date de l’audience à laquelle l’affaire doit être appelée.

Il appartient au Président de Section de prendre toutes dispositions pour que l’audience ne

souffre d’aucun retard.

A cet effet, il peut impartir un délai au Rapporteur et au Commissaire de Droit.

Article 27. : Le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, peut en toute matière relevant de la
compétence du Conseil d’Etat, déférer à la Section compétente du Conseil d’Etat les actes par
lesquels les juges excèdent leurs pouvoirs notamment par erreur de droit, fausse application de la loi
ou erreur manifeste dans la qualification juridique des faits.

La Section saisie annule ces actes, s’il y a lieu. L’annulation vaut à l’égard de tous. Les parties
sont renvoyées devant la juridiction saisie en l’état de la procédure antérieure à l’acte annulé.

Article 28. : Le tableau des affaires qui sont retenues à chaque audience est affiché au Greffe.

Les Avocats peuvent se présenter à la barre et être entendus dans leurs observations orales.
Celles-ci doivent se borner à développer les conclusions et les moyens de la procédure écrite. Qu’ils
aient ou non usé de cette faculté, l’arrêt rendu et contradictoire.

Les conclusions sont ensuite données, lorsque l’importance de l’affaire le justifie par le
Commissaire du Droit ;

Article 29. : Le Conseil d’Etat statue en audience publique, sur le rapport du Rapporteur
désigné conformément aux dispositions de l’article 18 de la présente loi.

Le Président assure la police de l’audience, il peut ordonner le huis-clos si l’ordre public le

commande.

Le délibéré est secret. Les décisions sont prises à la majorité.

Ceux qui assistent aux audiences se tiennent découverts dans le respect et le silence. Tout ce que
le Président ordonne pour le maintien de l’ordre est aussitôt exécuté.

Si l’une des personnes assistant à l’audience trouble l’ordre public de quelque manière que ce
soit, le Président ordonne son expulsion. Si elle résiste ou cause du tumulte, elle est sur le champ
placée sous mandat de dépôt et condamnée à un emprisonnement qui ne peut excéder deux mois, sans
préjudice des peines prévues au Code pénal contre les auteurs d’outrages et de violence contre les
Magistrats.

Si le délinquant ne peut être saisi, le Conseil prononce la peine susvisée, sauf l’opposition que le
condamné peut former dans les dix jours de l’arrêt en se mettant en état de détention.
 149

Article 30. : Le Greffier en Chef est chargé de tenir la plume devant toutes les formations
juridictionnelles, de conserver la minute des arrêts et d’en délivrer expédition. Il peut se faire
suppléer par un Greffier.

Article 31. : Les arrêts du Conseil d’Etat sont motivés. Ils visent les textes et citent expressément
les dispositions dont ils font application. Ils mentionnent obligatoirement :

1°/ les prénoms, noms, qualité, profession et domicile des parties ;

2°/ les mémoires produits ainsi que l’énoncé des moyens invoqués et conclusions des parties.
3°/ les noms de Magistrats qui les ont rendus, le nom du Rapporteur étant spécifié ;
4°/ le nom du Commissaire du Droit ayant conclu à l’audience ;
5°/ la lecture du rapport ;
6°/ l’audition des Avocats des parties.

Le cas échéant, mention est faite qu’ils ont été rendus en audience publique

La minute de l’arrêt est signée par le Président, les Conseillers ayant siégé à l’audience, le
Rapporteur et le Greffier.

La partie qui succombe est condamnée aux dépens. Les décisions du Conseil d’Etat sont
notifiées aux parties par le Greffier en Chef dans le délai d’un mois par lettre recommandée avec
accusée de réception, ou par la voie administrative ;

Article 32. : Les arrêts du Conseil d’Etat sont insérés dans un bulletin trimestriel. Un arrêté du
Garde des Sceaux, Ministre de la Justice réglera les modalités de diffusion de ce bulletin.

Article 33. : Les décisions du Conseil d’Etat ne sont susceptibles d’aucun recours, à l’exception
de la requête en rectification d’erreur matérielle et de la requête en rabat d’arrêt, présentée dans un
délai de six mois par le Garde des Sceaux, Ministre de al Justice ou par les parties elles-mêmes, dans
un délai de deux mois à compter de la notification de la décision.

La requête en rabat d’arrêt en peut être accueillie que lorsque l’arrêt est entaché d’erreur de
procédure non imputable à la partie intéressée, et qui a affecté la solution donnée à l’affaire par le
Conseil d’Etat.

Les requêtes en rabat d’arrêt son jugées en Sections réunies. Les Magistrats ayant eu à se
prononcer antérieurement dans l’affaire ne prennent pas part à la procédure.

Article 34. : Tous les délais de procédure prévus au présent chapitre sont francs.

Lorsque le dernier jour d’un délai est un jour férié ou un samedi, le délai est prorogé jusqu’au
premier jour ouvrable qui suit le jour férié ou le samedi.

CHAPITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AU RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

Article 35. : Le recours pour excès de pouvoir n’est recevable que contre une décision explicite
ou implicite d’une autorité administrative. Le demandeur est dispensé du ministère d’avocat.

Le délai pour se pourvoir est de deux mois.

Le délai pour se pourvoir court de la date de la publication de la décision attaquée ou le cas
échéant, de la date de la notification ou de la signification de ladite décision.
 150

Le silence gardé plus de quatre mois sur une réclamation par l’autorité compétente, vaut
décision de rejet. Le délai de deux mois se pourvoir contre le rejet d’une réclamation court du jour de
la notification ou de la signification de la décision explicite de rejet de la réclamation et, au plus tard,
à compter de l’expiration de la période quatre mois prévue au présent alinéa.

Toutefois, avant de se pourvoir contre une décision administrative, les intéressés peuvent
présenter dans le délai du recours pour excès de pouvoir, un recours administratif hiérarchique ou
gracieux tendant à faire rapporter ladite décision. Le silence gardé plus de quatre mois par l’autorité
compétente sur le recours administratif vaut décision de rejet. Le délai de deux mois prévu ci-dessus
ne commence à courir qu’à compter de la notification ou de la signification de la décision de rejet du
recours administratif et au plus tard, de l’expiration de la période quatre mois prévue au présent
alinéa.

Lorsque la législation ou la réglementation en vigueur prévoit une procédure particulière de

recours administratif le recours en annulation s’est recevable qu’après l’épuisement de ladite
procédure et dans les mêmes conditions de délai que ci-dessus.
La décision explicite de rejet intervenue postérieurement à l’expiration de la période de quatre mois
prévue aux 3ème et 4ème alinéas fait courir un nouveau délai de deux mois.

Article 36. : Sur demande expresse de la partie requérante, la Section compétente peut à titre
exceptionnel, ordonner le sursis à exécution des décisions des autorités administratives contre
lesquelles a été introduit le recours en annulation.

Sous réserve des dispositions spéciales prévues par la loi, le sursis à exécution ne peut être
accordé que si les moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et si le préjudice
encouru par le requérant est difficilement réparable.
Le délai de recours et le recours pour excès de pouvoir sont suspensifs dans le cas de recours contre :

1°/ les décisions de refus d’admission d’une personne au statut de réfugié et d’expulsion d’une
personne bénéficiant de ce statut.
2°/ les décisions qui constatent la perte du bénéfice dudit statut.

Article 37. : Sous réserve de la signification de la requête et des mémoires, comme il est dit aux
articles 20 et 21, la Section sur proposition du Rapporteur, prescrit toute mesure d’instruction sur le
fond, assortie s’il échet, de délais, qui lui paraît nécessaire à la solution de l’affaire.

Article 38. : Lorsqu’il apparaît au vu de la requête introductive d’instance ou du mémoire

ampliatif, que la solution de l’affaire est d’ores et déjà certaine, le Président de Section peut décider
qu’il n’y a pas lieu à instruction. Le dossier est alors porté au rôle d’une audience de jugement.

Article 39. : L’arrêt du Conseil d’Etat annulant en tout ou partie un acte administratif a effet à
l’égard de tous, ainsi qu’effet rétroactif.

Si l’acte annulé avait été publié au Journal Officiel, l’arrêt d’annulation fait l’objet de la même
publication.
 151

TROISIEME PARTIE

L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE
 152

L'organisation administrative du Sénégal s'inspire fortement de celle de la France. En effet, à

l'indépendance, le législateur a reproduit le modèle français en procédant à des ajustements de
l'administration coloniale.

Dans les faits, l'administration sénégalaise s'est formée par accumulation successive pendant la
période coloniale.

L'organisation de l'Etat sénégalais est diverse et multiforme. Des relations multiples se sont
nouées entre les différentes structures administratives. Aussi à côté de l'administration classique inspirée
de la France, on a tenté de mettre en place une administration dite du développement pour répondre aux
nécessités du développement économique et social.

L'organisation administrative a aussi subi une évolution profonde notamment avec les lois de la
décentralisation régionale de 1996.

Pour bien appréhender les problèmes de l'organisation administrative, il importe de bien connaître
les notions et principes théoriques qui fondent cette organisation ou qui lui servent de "référence".

C'est pourquoi nous présenterons dans un premier temps , de façon générale l’organisation
administrative avant de voir ensuite les structures administratives sénégalaises.

TITRE I :PRESENTATION GENERALE DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Nous présenterons successivement les personnes publiques et les autorités administratives et les
modèles d’organisation administrative.

CHAPITRE I : PERSONNES PUBLIQUES ET AUTORITES ADMINISTRATIVES

La personnalité juridique est l'aptitude à être sujet de droits et d'obligations.

Cette notion recouvre aussi bien les personnes physiques que les personnes morales.

A la différence du droit privé où les sujets de droit sont soit des personnes physiques soit des
personnes morales, les personnes publiques sont toujours des personnes morales.

L'octroi de la personnalité juridique présente divers intérêts :

- d'abord la théorie de la personnalité juridique permet de distinguer l'acte de la personne

physique qui agit pour le compte de la personne morale de celui qu'il pose pour son propre
compte.

- ensuite elle permet d'assurer à un organisme collectif une continuité juridique et de ne pas lier
son existence à celle des personnes physiques qui en font partie. Ainsi la personne morale est
propriétaire d'un patrimoine propre c'est-à-dire de biens distincts des biens des individus qui
participent à son activité.

- enfin, la personne morale est responsable des actes posés pour son compte.

Trois points retiendront notre attention :

- La notion de personne publique (ou personne morale de droit public).

- La compétence des personnes publiques.
- Les autorités administratives
 153

SECTION I : LA NOTION DE PERSONNE PUBLIQUE

La personne publique est un groupement de personnes physiques réunies par des intérêts
communs et doté de la personnalité morale (A. BOCKEL).

Pour mieux cerner la notion de personne publique, il faut d'abord la distinguer des personnes
privées, ensuite dégager les intérêts qu'elle présente et enfin procéder à une classification des personnes
publiques

Paragraphe 1 :La distinction entre personne publique et personne privée

Cette distinction soulève quelque fois de nombreuses difficultés. Sans doute dans un certain
nombre d'hypothèses il est facile de savoir si un organisme constitue une personne publique ou une
personne privée. Il existe cependant une zone marginale à l'intérieur de laquelle la qualification est
extrêmement difficile.

N.B. : Certains auteurs préfèrent utiliser l'expression "personnes morales administratives". Ces personnes
morales administratives se présentent sous deux formes :

- soit sous une forme de droit public c'est-à-dire qu'elles sont des personnes morales de droit
public (personnes publiques).

- soit sous une forme de droit privé (c'est le cas des sociétés nationales et des sociétés
anonymes à participation publique majoritaire autrement appelées société d'économie mixte).

Pour distinguer personnes publiques et personnes privées, la jurisprudence procède de diverses

manières :

1°°) elle peut considérer l'intention du législateur telle qu'elle apparaît expressément dans le texte
concernant l'organisme. Dans le cas où ce texte contiendrait une qualification formelle, celle-ci s'impose
au juge d'une manière absolue.

2°°) - cette intention du législateur peut se dégager également de la forme juridique attribuée à
l'organisme en cause. La jurisprudence considère en effet que les personnes placées sous une forme
juridique de droit privé (sociétés, syndicats, associations) ont nécessairement de ce fait le caractère de
personnes de droit privé. C'est par exemple la solution adoptée pour les sociétés d'économie mixte (TC 17
janvier 1972, SNCF ; CE 2 juillet 1971 SNCF ; 21 juillet 1972 Entreprise OSSUDE).

3°°) - Lorsqu'il ne peut utiliser ces éléments, le juge considère d'autres aspects du statut des
organismes en cause. Il s'attache notamment à leur origine. Un organisme créé par le législateur ou par un
règlement a normalement un caractère public alors que celui résultant d'une initiative privée sera normale-
ment considéré comme privé. Un autre élément tient compte des structures assignées à l'organisme et
considère selon que celui-ci a été créé suivant les structures habituelles des institutions administratives ou
selon celles du droit privé. On tient compte également du financement : l'organisme dont les ressources
proviennent de taxes, cotisations obligatoires ou subventions publiques sera considéré de préférence
comme un organisme public.

Il s'agit là d'indices que le juge dans sa démarche réunit en un "faisceau" (cf. CE 9 juin 1961
Centre régional de lutte contre le cancer "Eugène Marquis", Rec. 385 concl. Ordonneau ; AJDA, 1961
606 chronique de jurisprudence administrative ; TC 20 novembre 1961, même affaire, Rec. 879 ; D.1960.
389, note Laubadère ; JCP 1962 II 12572 note Auby ; RDP 1962. 964, note Waline ; AJDA 1962. 17,
chronique de jurisprudence administrative ; CE 4 avril 1962, Chevassier, Rec.244, D.1962.327 concl.
Braibant).
 154

Comme, on le voit, cette distinction est purement juridique. Elle ne rend compte que d'une partie
de la réalité. En effet, certaines personnes considérées comme privées par la jurisprudence appartiennent
au point de vue politique ou économique au secteur public. C'est le cas par exemple des sociétés natio-
nales dont l'Etat est seul actionnaire.

On pourrait systématiser la distinction en dégageant les caractères propres des personnes

publiques : celles-ci sont créées unilatéralement. Elles visent un but d'intérêt public et sont soumises à un
régime de droit public.

Au Sénégal, le législateur prend soin de qualifier expressément les organismes qu'il crée de
personnes publiques ou de personnes privées.

Paragraphe 2 : Intérêts attachés à la notion de personne publique

Les principaux intérêts sont les suivants :

1°°) Chaque personne publique dispose de prérogatives de puissance publique attachées à sa

nature (en dehors des prérogatives que lui confère l'Etat) qui sont les suivantes :

- impossibilité de se voir appliquer les voies d'exécution du droit commun ;

- possibilité d'utiliser la procédure d'expropriation.

2°°) Certaines notions de droit administratif ne peuvent s'appliquer en principe qu'à la personne
publique.

Ainsi seule la personne morale de droit public peut :

- avoir des agents publics, des fonctionnaires,

- passer des contrats administratifs,
- effectuer des travaux publics,
- être propriétaire d'un domaine public.

Paragraphe 3 : Classification des personnes publiques

Il existe en droit administratif, une classification traditionnelle. On a :

- les collectivités territoriales (Etat, régions, communes, communautés rurales) ou personnes

administratives à base territoriale, dont le domaine d'action est défini géographiquement.

- et les établissements publics ou personnes administratives spéciales, à caractère technique.

SECTION II : LA COMPETENCE DES PERSONNES PUBLIQUES

Après des généralités, nous verrons la détermination des compétences des personnes publiques.

Paragraphe 1 : Généralités

On appelle compétence, l'aptitude à acquérir des droits et à les exercer dans des conditions et
limites déterminées. Le droit détermine les compétences des sujets de droit : il fixe les limites dans
lesquelles les droits pourront être acquis et exercés, les conditions (forme, lieu, temps, etc.) auxquelles
seront subordonnés les actes juridiques.
 155

La compétence comprend deux éléments, qu'il importe de distinguer :

- l'aptitude à acquérir des droits ou des obligations

- l'aptitude à exercer ces droits ;

Chez l'individu, la personne physique, ces deux aptitudes sont réunies dans le même sujet. Elles
sont dissociées au contraire chez la personne juridique :

- la personne juridique a compétence pour acquérir des droits

- mais ces droits ne sont pas exercés par elle, mais par ses représentants (le représentant a
compétence pour exercer les droits qui appartiennent à la personne juridique pour le compte
de laquelle il agit).

Lorsqu'on parle, par conséquent, de la compétence des personnes administratives, on vise

seulement une compétence à acquérir des droits ou des obligations.

Paragraphe 2 : Détermination de la compétence des personnes publiques

La compétence des personnes morales de droit public est déterminée par les textes et parfois par
la jurisprudence. Une conception traditionnelle considère que les personnes morales sont soumises au
principe de spécialité c'est-à-dire que leur compétence s'établit dans des limites déterminées alors que les
personnes physiques peuvent participer au commerce juridique sans autre limite que celle résultant de
l'ordre public et des bonnes mœurs. En réalité pour les personnes publiques, il faut distinguer entre les
personnes territoriales et les autres.

A) Il est difficile de parler de spécialité en ce qui concerne l'Etat. En effet, l'Etat détermine lui-
même les objets qui doivent entrer dans le champ de son activité et ne trouve d'autre limite que celle
résultant du droit international. (CE 29 avril Société UNIPAIN, Rec. 280 ; AJDA 1970 430 concl.
Braibant ; RDP 1970 423 note M. Waline).

B) En ce qui concerne les collectivités territoriales, les textes déterminent leur compétence en
termes très larges. Par exemple, la commune a compétence pour régler les affaires d'intérêt communal.
( notion d’affaires locales) La jurisprudence admet cependant que cette compétence n'est pas illimitée.
Une collectivité locale ne peut intervenir en l'absence d'un intérêt local (CE 16 juillet 1941 Syndicat de
défense des contribuables de Gousainville ; CE 20 novembre 1985 commune d'Aigues-Morte).

C) Le principe de spécialité s'applique essentiellement, aux établissements publics ou personnes

publiques spécialisées. C’est le principe en vertu duquel la capacité ou la compétence des établissements
publics est limité aux actes correspondant aux objets en vue desquels ils ont été créés. La jurisprudence en
fait de nombreuses applications.

Cependant on assiste depuis quelques années à un assouplissement du principe de spécialité par la

jurisprudence notamment en ce qui concerne les établissements établissements publics et aux entreprises
publiques. Pour celles-ci, le principe de spécialité est entendu de plus en plus largement. Cela s'explique
par le fait que de nombreuses entreprises ont pu constituer des filiales dans des domaines assez éloignés
de leur activité de base.

Si la personne publique sort de sa compétence, il s'ensuit diverses sanctions dont la principale est
la nullité de l'acte juridique étranger à la compétence.

SECTION III : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES

 156

Les personnes publiques participent au commerce juridique au moyen d'autorités administratives.

Incapable d'exprimer une volonté ou d'agir par elle-même, chaque personne publique est pourvue d'orga-
nes (personnes physiques ou groupes de personnes physiques) qui prennent des décisions et développent
des activités en son nom qui lui seront imputées.

Les autorités ainsi habilitées à diriger et à représenter les personnes publiques sont en règle
générale définies par les textes constitutifs de la personne morale. Elles le sont parfois par la
jurisprudence.

Ces autorités administratives ne constituent qu'une faible partie du personnel administratif. Ce

sont pour l'Etat, les organes du pouvoir exécutif (qui sont aussi des autorités politiques). Pour les
collectivités locales, elles sont représentées par deux organes, un exécutif confié à une personne physique
(maire, Président du Conseil régional, Président du Conseil rural) et un organe collégial (Conseil munici-
pal, conseil régional, Conseil rural). Ces autorités administratives sont élues en application des principes
démocratiques.

N.B. : Il existe des autorités administratives indépendantes. On réunit dans ce titre divers organismes
administratifs crées, en France, au cours des dernières années et qui s'écartent des conseils consultatifs,
ordinaires tant par leur statut que par leurs attributions.

Ces organismes présentent les caractéristiques suivantes :

- Ce sont des autorités et non des personnes morales.

- Elles peuvent avoir un rôle de commandement ou d'arbitrage et peuvent même prendre des
décisions réglementaires ou même infliger des sanctions. (Ex Conseil Supérieur de l'Audio-
visuel). Mais elles n'exercent pas de fonction.

- Elles sont dotées d'un statut qui vise à leur conférer une certaine indépendance. Elles ne se
trouvent pas prises dans une des relations administratives classiques vis-à-vis de l'exécutif et
elles ne sont soumises ni au pouvoir hiérarchique ni au contrôle de tutelle.

- Elles sont considérées comme administratives. En conséquence, au plan contentieux, elles

sont soumises au contrôle du juge de l'administration. Leurs décisions sont susceptibles de
recours juridictionnels.

On peut citer, pour la France :

- La Commission de Contrôle des Banques

- La Commission paritaire des publications et agences de presse
- La Commission nationale de contrôle des campagnes électorales.
- La Commission des opérations de bourse (COB)
- Le Médiateur de la République
- Le Conseil de la Concurrence
- Le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel etc.

Au Sénégal, les autorités administratives indépendantes commencent à apparaître. On peut citer :

- Le Médiateur de la République
- Le Haut-Conseil de l’audiovisuel
- La Commission de la Concurrence
- Le Comité sénégalais des Droits de l'homme (CSDH)
- L'Observatoire National des Elections (ONEL)
 157

CHAPITRE II : LES MODELES D'ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Il s'agira d'étudier les données techniques (centralisation et décentralisation) et les procédés de

contrôle.

SECTION I : CENTRALISATION ET DECENTRALISATION

Centralisation et décentralisation constitue les techniques de base de l’organisation

administrative.

Paragraphe 1 : La centralisation

Elle suppose, dans le pays, un centre administratif unique. Elle comporte deux variantes : la
concentration et la déconcentration.

A/ La concentration

Dans un pays qui a adopté la concentration administrative, tous les problèmes administratifs sont
pris en charge par l'Etat et par ses services ; toutes les décisions qui intéressent l'ensemble du territoire
relèvent de la compétence des autorités de l'administration d’état, donc au centre Les services centraux
règlent les affaires nationales et tranchent les décisions générales.

En fait, dans ce système, tout part du centre pour revenir au centre. Les autorités locales n'ont
aucun pouvoir propre : pour prendre la plus petite décision, elles doivent s'adresser aux services centraux.

B/ La déconcentration

Il convient de définir la déconcentration avant de déterminer ses modalités.

1 - Définition

La déconcentration est une modalité d'aménagement du pouvoir central, une modalité de la

centralisation. Il s'agit ici de répartir les pouvoirs de décisions au sein d'un même appareil administratif
qui est l'appareil d'Etat.

La déconcentration permet d'éviter l'engorgement du pouvoir central. Elle est réalisée par le
procédé de la délégation de compétences : les autorités centrales, par un texte, donnent compétence aux
autorités locales pour prendre des décisions concernant la localité.

La déconcentration consiste à reconnaître un pouvoir de décision à des organes non centraux qui
n'en constituent pas moins des rouages de la même administration.

Elle n'entraîne donc pas la création d'une personne morale nouvelle.

Enfin, les autorités déconcentrées sont soumises à un contrôle hiérarchique très strict de la part
des autorités centrales.

2 - Modalités de la déconcentration

Il y a deux modalités de la déconcentration ; la déconcentration territoriale et la déconcentration

technique ou par services.

a) La déconcentration territoriale
 158

Elle consiste à confier le pouvoir de décision à une autorité compétente sur une portion du
territoire national appelé circonscription administrative. Ex : le département ou l'arrondissement sont des
collectivités locales déconcentrées.

b) La déconcentration technique ou par service

Elle bénéficie à une autorité déterminée en raison de sa spécialité. Par exemple le ministre ou un
directeur au sein d'un ministère. Ex : la direction du service des mines est un service déconcentré.

Paragraphe 2 : La décentralisation

La décentralisation apparaît comme modalité de réaliser l’autonomie locale. En effet, la

décentralisation permet d'accorder une certaine autonomie aux structures concernées.

La décentralisation est un système d’organisation administrative qui reconnaît une existence

juridique à des collectivités secondaires qui sont dotées de la personnalité morale et qui sont appelés à
gérer leurs propres affaires par l’intermédiaire d’organes issus d’elles-mêmes.

La décentralisation permet en outre :

1°°) d'éviter l'engorgement du pouvoir central ;

2°°) de susciter des initiatives au niveau local ;
3°°) de multiplier les centres de décisions et de faire participer les populations à la gestion de leurs
propres affaires. En cela, c'est un procédé démocratique.

Voyons les conditions et les modalités de la décentralisation.

A/ Les conditions de la décentralisation

Elles sont au nombre de quatre :

1°°) Une collectivité décentralisée doit avoir la personnalité juridique c'est-à-dire qu'elle sera
considérée comme un véritable sujet de droit qui aura des biens, des agents, un budget autonome, la capa-
cité d'agir en justice, de passer des contrats etc.

2°°) Elle doit avoir vocation à gérer ses propres affaires, en fonction de ses intérêts propres.

3°°) Elle doit être administrée par des autorités qui lui sont propres et qui sont désignées par les
populations elles-mêmes.

4°°) Elle doit être soumise à un contrôle de l'autorité centrale (tutelle), prévu par un texte et
différent du contrôle hiérarchique et appelé tutelle administrative.

B/ Les modalités de la décentralisation

Comme pour la déconcentration, la décentralisation comporte également deux modalités : la

décentralisation territoriale et la décentralisation technique.

1 - La décentralisation territoriale
 159

Elle consiste à individualiser une collectivité humaine circonscrite sur une partie du territoire et à
la charger de gérer l'ensemble de ses affaires propres. Les tâches sont définies selon un critère
géographique.

La décentralisation territoriale donne naissance à des collectivités territoriales ayant compétence à

mener une action administrative générale. Ex : les communes, les communautés rurales et les régions.

2 - La décentralisation technique ou par services

Elle porte sur une tâche déterminée par sa nature particulière et individualisable dont la charge est
assurée par une personne publique autonome.

Elle consiste à détacher d'une collectivité (l'Etat, la commune, la communauté rurale ou la région)
un service ou un ensemble de services spécialisés et à les accorder à des établissements publics. C'est donc
un critère fonctionnel qui est utilisé.

L'établissement public n'aura pas une tâche générale mais une action administrative spécialisée.

Ex : le service de l'enseignement supérieur est confié à l'Université de Dakar, celui de l'artisanat à

la Chambre des Métiers etc.

Paragraphe 3 : Distinction entre déconcentration et décentralisation

Ces deux notions s'analysent comme un dessaisissement du pouvoir central au profit de certaines
autorités selon un critère géographique ou fonctionnel. Cependant il faut éviter de confondre ces deux
notions.

A/ Les différences

Elles se manifestent de deux manières : quant à leur technique juridique et quant à leur
signification.

1 - quant à leur technique juridique

La décentralisation suppose que le pouvoir de décision soit accordé à des personnes juridiques
autres que l'Etat, ayant leurs organes et leurs biens propres et agissant en leur nom et gérant leurs affaires
propres (affaires locales). En conséquence les actes pris par les organes des personnes décentralisées
engagent celles-ci et non l'Etat. Si elles causent des dommages, elles doivent les réparer sur leur propre
budget.

Pour ce qui est de la déconcentration, le pouvoir de décision appartient à des autorités étatiques.
L'autorité déconcentrée est un organe de l'Etat désigné par le pouvoir central. Les actes qu'elle prend sont
des actes de l'Etat. Les dommages causés par les autorités déconcentrés sont réparés sur le budget de
l'Etat.

2 - quant à leurs significations

La déconcentration est seulement une réforme technique interne à une personne publique (l'Etat),
un simple aménagement du pouvoir central tandis que la décentralisation est un choix politique car elle
permet d'instaurer une certaine démocratie par la participation des populations elles-mêmes à la gestion de
leurs affaires propres.
 160

B/ Les liens

D'abord, il peut y avoir une correspondance entre le territoire d'une collectivité déconcentrée et
celui d'une collectivité décentralisée. Ex : jusqu'en juillet 1983 le territoire de la région du Cap-Vert
correspondait à celui de la commune (commune-région).

D'ailleurs cette correspondance peut poser de délicats problèmes de délimitation des domaines
respectifs des compétences.

Ensuite, il existe ce qu'on appelle le dédoublement fonctionnel qui signifie qu'une même autorité
pourra exercer deux compétences à deux titres différents. Ex : le maire exerce des attributions soit en tant
que représentant de l'Etat, soit en tant qu'agent de la commune. Cela pose souvent des problèmes
juridiques difficiles à résoudre notamment au niveau de la responsabilité. Si le maire prend un acte qui
cause un dommage, il faut déterminer d'abord au nom et pour le compte de quelle personne (commune ou
Etat) il a agi avant de savoir quelle est la personne publique à laquelle incombe la réparation du dommage.

SECTION II : LES PROCEDES DE CONTROLE

Centralisation et décentralisation impliquent l'une et l'autre un certain contrôle exercé d'en haut
sur les autorités déconcentrées ou décentralisées. La multiplication des centres de décision administrative
et le risque de dispersion, de désordre et d'incoordination rendent nécessaires un tel contrôle dont le but est
d'assurer une certaine coordination et une unification de l'action administrative en vue non seulement
d'éviter la violation des textes mais aussi de s'assurer de l'opportunité des mesures prises.

Mais les formes et les modalités de ce contrôle sont très différentes : à la centralisation
correspond le contrôle hiérarchique, à la décentralisation la tutelle.

Paragraphe 1 : Le contrôle hiérarchique

Nous verrons tour à tour la définition et les procédés du pouvoir hiérarchique.

A/ Définition du pouvoir hiérarchique

L'administration centralisée présente l'aspect d'une pyramide d'agents reliés les uns aux autres par
les liens de la hiérarchie c'est-à-dire qu'il existe entre les agents une superposition par degré avec
subordination de celui qui occupe le degré inférieur à celui qui occupe le degré immédiatement supérieur
et ainsi de suite.

C'est le pouvoir hiérarchique qui assure la subordination des organes locaux au pouvoir central.

Le pouvoir hiérarchique s'exerce au sein d'une même personne publique : l'Etat. C'est le pouvoir
qu'un chef de service exerce sur ses subordonnés. Par exemple le ministre exerce un pouvoir hiérarchique
sur l'ensemble des agents de ses services concentrés ou déconcentrés.

La hiérarchie cependant n'empêche pas les agents subordonnés d'avoir des pouvoirs propres de
décision mais elle confère à l'autorité supérieure le droit de faire prévaloir sa volonté sur celle de l'agent
subordonné.

Il faut préciser que le pouvoir hiérarchique existe de droit c'est-à-dire qu'il n'est pas nécessaire
qu'un texte le prévoie. Son fondement réside dans les responsabilités particulières dont sont investies les
autorités supérieures de l'Etat. L'agent subordonné ne peut s'opposer à la décision de son supérieur : il doit
 161

obéir aux ordres même s'ils sont illégaux. Il ne peut refuser que si l'ordre est manifestement illégal. Le
devoir d'obéissance est donc à la base du pouvoir hiérarchique. Le contrôle hiérarchique peut être un
contrôle ou un contrôle de l'opportunité de la décision du subordonné.

B/ Les procédés du pouvoir hiérarchique

Le pouvoir hiérarchique s’exerce sur les organes et sur les actes.

1 - Le pouvoir sur les organes

L'autorité supérieure dispose du pouvoir de nomination et de mutation des agents placés sous son
autorité. Cela lui permet de choisir les agents les plus compétents.

Elle dispose du pouvoir disciplinaire c'est-à-dire qu'elle note, récompense ou sanctionne les
agents qui sont placés sous son autorité. Signalons que les sanctions peuvent aller jusqu'à la révocation.

2 - Le pouvoir sur les actes

Il s’agit des pouvoirs suivants :

a) Le pouvoir d'instruction

Il permet au supérieur hiérarchique de donner au subordonné des directives générales et des

ordres de service individuels. Le supérieur dicte au subordonné le contenu de la mesure à prendre. Il peut
agir par circulaires ou instructions de service.

b) Le pouvoir d'approbation

Le supérieur dispose du pouvoir d'approuver préalablement l'acte du subordonné. Cela veut dire
que l'acte ne sera exécutoire que lorsqu'il aura reçu l'accord du supérieur.

c) Le pouvoir d'annulation

Il permet au supérieur de faire disparaître pour le passé et pour l’avenir une décision illégale ou
inopportune prise par l'autorité subordonnée.

d) Le pouvoir de réformation

Il permet au supérieur de modifier la décision du subordonné sans l'annuler complètement.

e) Le pouvoir de suspension

Le supérieur peut décider, sans annuler ni modifier l'acte du subordonné, qu'il ne sera pas
appliqué provisoirement.

REMARQUE : Sauf exceptions légales, le supérieur ne peut se substituer à l'autorité subordonnée c'est à
dire prendre aux lieu et place du subordonné, les décisions qui entrent dans les attributions de celui-ci.
Cela s'explique par le souci de sauvegarder les pouvoirs du subordonné et de respecter la répartition des
compétences et de maintenir la déconcentration.

Grâce à la subordination hiérarchique, on vise à réaliser l'unité complète des vues dans la gestion
administrative de l'Etat et la soumission des intérêts locaux à l'intérêt général.
 162

Paragraphe 2 : La tutelle

Nous verrons d’abord la définition du pouvoir de tutelle puis ses procédés.

A/ Définition du pouvoir de tutelle

La tutelle administrative est le contrôle que l'Etat exerce sur les collectivités décentralisées. C'est
donc un contrôle de l'extérieur opéré par une personne publique à l'endroit d'une autre personne publique.

C'est un contrôle nécessaire :

1°°) dans l'intérêt de l'Etat lui-même qui doit sauvegarder son unité politique et veiller au respect
de la loi ;

2°°) dans l'intérêt de la personne décentralisée pour éviter la mauvaise gestion ;

3°°) dans l'intérêt des individus vivant dans la collectivité décentralisée qui peuvent avoir besoin
d'une certaine protection contre l'autorité décentralisée.

Au total, le contrôle de tutelle est nécessaire pour assurer d'abord une bonne application de la loi
(contrôle de légalité) et exceptionnellement pour assurer une bonne administration (contrôle d'op-
portunité).

Mais ce contrôle doit se concilier avec la liberté reconnue à la collectivité décentralisée car en
matière de décentralisation, la liberté est la règle, le contrôle, l'exception. Ainsi, la tutelle n'existe pas de
droit. Elle doit être prévue par un texte. Un adage célèbre dit : "pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-
delà des textes".

Il faut noter que la personne morale décentralisée peut s'opposer à une mesure de tutelle qu'elle
estime illégale en saisissant le Conseil d’Etat pour excès de pouvoir.

B/ Les procédés de la tutelle

Comme pour le pouvoir hiérarchique, la tutelle s’exerce sur les organes et sur les actes.

1 – La tutelle sur les organes

Ce pouvoir n'est pas très étendu car les autorités décentralisées sont en principe élues mais la loi
permet dans certains cas un contrôle disciplinaire et admet un pouvoir de nomination.

Concernant le pouvoir disciplinaire, l'Etat détient un pouvoir de suspension ou de révocation des

dirigeants des collectivités décentralisées.

Ex : dissolution ou suspension du Conseil Municipal, révocation du maire.

2- La tutelle sur les actes

a) L'autorité de tutelle peut demander au juge de l'excès de pouvoir d'annuler les actes illégaux
de l'autorité décentralisée ou dans les cas prévus par la loi, les annuler elle-même.

b) L'autorité de tutelle dispose du pouvoir d'approbation expresse ou tacite.

 163

c) L'autorité de tutelle dispose, dans certains cas du pouvoir de substitution d'action c'est-à-dire
qu'elle peut accomplir un acte aux lieu et place de l'autorité décentralisée. Pour que ce
pouvoir de substitution puisse s'exercer, il faut :

- que l'autorité décentralisée refuse ou néglige d'accomplir un acte prescrit par la loi ;
- que l'autorité décentralisée préalablement mise en demeure refuse de s'exécuter.

Notons qu'il n'existe pas de pouvoir d'instruction, ni de réformation en matière de tutelle.

REMARQUE :

1) L'autorité de tutelle peut disposer de ce qu'on appelle la tutelle indirecte lorsque son intervention
est nécessaire pour que la personne décentralisée puisse accomplir tel ou tel acte soit en donnant
de l'argent, soit en prononçant l'expropriation pour cause d'utilité publique au profit de la
collectivité etc. C'est un moyen détourné de contrôle plus strict de la personne sous tutelle.

2) Le nouveau Code des Collectivités Locales a en principe, mis fin à la tutelle stricto sensu telle que
nous venons de le décrire. Celle-ci est remplacée par un contrôle de la légalité.

TITRE II - LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES SENEGALAISES

Il y a des structures centralisées et de structures décentralisées.

CHAPITRE I :LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES CENTRALISEES

Elles sont constituées de structures centrales et de structures déconcentrées.

Nous verrons l'administration centrale d'Etat et l'administration territoriale d'Etat.

SECTION I : L'ADMINISTRATION CENTRALE D'ETAT

Elle est constituée par la Présidence de la République, les services du Premier ministre, les
départements ministériels et certaines structures de coordination et de consultation.

Paragraphe 1 : La Présidence de la République

Elle est organisée par le décret n° 91-424 du 7 avril 1991 (JO n°5403 du 7 avril 1991, pp. 121-
124).

A/ Le Président de la République

Le Président de la République assure des fonctions supérieures de direction et de contrôle.

Il est le détenteur du pouvoir exécutif. Il détermine et conduit la politique de la nation que le

Gouvernement applique sous la direction du Premier ministre (article 36 de la constitution).

Le Président de la République signe les décrets et les ordonnances (article 37 alinéa 1 de la

Constitution).

Le Président de la République assure la direction et le contrôle des services. Il est aidé par un
ministre chargé des services et des affaires présidentielles.
 164

Il a un pouvoir général de nomination des haut-fonctionnaires, des militaires etc. (article 38 al.2
et art.39 al.3).

Il exerce le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des services de l'Etat.

Notons qu'il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres et secrétaires d'Etat (article 44
de la Constitution). Et peut autoriser le Premier ministre à prendre des décisions par décret (article 50 al.
2.).

Il dispose également d'un pouvoir d'impulsion de l'action administrative.

Enfin le Président exerce un pouvoir de contrôle. La supervision de la gestion des affaires de

l'Etat lui incombe. Il contrôle le fonctionnement de l'administration. Il a entre ses mains une documen-
tation permanente sur le fonctionnement des services. Il peut déclencher tout contrôle qu'il juge opportun.
Certains corps de contrôle dépendent directement de lui.

B / Les services de la Présidence de la République

La Présidence de la République comprend : le Cabinet du Président de la République et les

services qui lui sont rattachés, le Secrétaire général de la Présidence de la République. Le décret 2002-
1102 du 8 novembre 2002 portant répartition des services de l’Etat dresse la liste des services de la
Présidence de la République.

1 - Le cabinet du Président de la République

Il convient de voir d’un côté la composition et le rôle du Cabinet et de l’autre les services qui lui
sont rattachés.

a) Composition et rôle du Cabinet du Président de la République

Le Cabinet est constitué d'une équipe de collaborateurs personnels du Président de la République.

Les membres du Cabinet sont nommés par arrêté du Président de la République.

Le Cabinet comprend :

- un directeur de cabinet qui a rang de ministre

- des conseillers techniques ;
- des chargés de mission ;
- un chef de cabinet ;
- des attachés de cabinet ;
- un chef du secrétariat particulier.

Le Président peut en outre nommer en nombre illimité des conseillers personnels ou des
conseillers spéciaux.

Le Cabinet a un rôle essentiellement politique. Il assure également un rôle de secrétariat des

relations publiques.

b) Les services rattachés au Cabinet

 165

Ils sont au nombre de neuf (9) : le service du Protocole présidentiel, La grande Chancellerie de
l’ordre national du Lion, l’Etat-major particulier du Président de la République, l’Inspection générale des
forces armées, l’Agence nationale de sécurité, La Commission nationale pour la Francophonie, le
Secrétariat du Conseil supérieur de la défense nationale, le Secrétariat du Conseil national de sécurité et le
Secrétariat du Conseil supérieur de la magistrature.

Le chef du Service du Protocole est nommé par décret. Les chefs des bureaux sont nommés par
arrêté présidentiel ; ils sont placés sous l'autorité du Directeur de Cabinet.

Le Service du Protocole présidentiel est chargé :

- de préparer, d'organiser en coordonnant l'action des départements ministériels intéressés, et

d'assurer l'ordonnance des cérémonies nationales ; d'appliquer à cette occasion les textes
fixant l'ordre des préséances ; de préparer et d'organiser toutes les cérémonies et réceptions
officielles et, d'une manière générale, de régler toutes les questions d'étiquette et de
préséance.

- de préparer et d'organiser les déplacements officiels à l'étranger du Président de République

et les visites officielles au Sénégal des Chefs d'Etats et des personnalités étrangères.

- d'introduire auprès du Président les ambassadeurs étrangers accrédités au Sénégal lors de la

présentation de leurs lettres de créance, de préparer et d'organiser les échanges ou remises
d'instruments diplomatiques et de préparer les lettres de notification, de créance, de rappel et
de créance des ambassadeurs sénégalais à l'étranger.

2 / Le Secrétariat général de la Présidence de la République

Le Secrétariat général, dans le domaine administratif, constitue l'organe essentiel. Il est chargé de
la préparation et de l'exécution des tâches incombant au Président. Le Secrétariat général est constitué par
les services administratifs proprement dit de la Présidence. Il est dirigé par un Secrétaire général. Il
comprend des services propres et des services rattachés.

a) Le Secrétaire général de la Présidence

- Le Secrétaire général dirige le Secrétariat. C'est un fonctionnaire nommé par décret et placé
sous l'autorité exclusive du Président de la République. Il a rang de ministre. Il bénéficie des
indemnités et avantages de fonctions prévus pour les ministres et secrétaires d'Etat.

- Il assiste aux réunions du Conseil des ministres et aux conseils interministériels présidés par
le Président de la République.

- Il assiste le Président dans ses tâches de détermination et de conduite de la politique de la

nation. A cet effet, il veille à l'information du Président et à la coordination de l'action des
services de l'Etat.

- Il contrôle et présente à la signature du Président tous les actes qui doivent être signés par lui.

- Il a autorité sur les différents services rattachés au Secrétariat général.

- Le Secrétaire général est assisté dans sa tâche par un Secrétaire général adjoint qui a rang
de secrétaire général de ministre. Il est nommé par arrêté du Président de la République,
par des conseillers techniques et chargés de mission nommés par arrêté présidentiel. Ces
 166

personnes sont des collaborateurs immédiats du Secrétaire général. La plupart d'entre eux
sont chargés d'un secteur défini : affaires juridiques, affaires militaires etc.

Leur rôle est d'assister le Secrétaire général dans sa tâche de surveillance pour le compte du
Président de la marche de l'administration sénégalaise. Ils examinent les dossiers soumis à la signature du
Président et préparent les arbitrages demandés.

En cas d'absence ou d'empêchement du Secrétaire général, la suppléance est assurée par le

Secrétaire général adjoint. Celui-ci peut recevoir délégation de la signature du Secrétaire général. Plus
particulièrement, il est chargé, sous l'autorité du Secrétaire général de suivre les problèmes administratifs
des services rattachés.

b) Les services propres du Secrétariat général

Ils sont au nombre de cinq : le Service de l’administration générale et de l'Equipement de la

Présidence, le Service technique central des chiffres et de la Sécurité des Télécommunications, le Service
informatique de la de la Présidence, le Bureau du Courrier général et le Laboratoire radioélectrique.

- Le Service de l’administration générale et de l'Equipement est chargé de la gestion

administrative et financière de l'ensemble des services de la Présidence. Il gère le parc
automobile national ainsi que le Bureau des Missions à l’étranger.

- Le Service technique central des Chiffres et de la Sécurité des télécommunications est chargé
d'une part de l'étude des diverses questions se rattachant à l'utilisation du chiffre par
l'administration pour la protection de ses communications intérieures et extérieures et d'autre
part de travaux de recherche et d'analyse cryptologiques ainsi que d'études ayant pour but de
dégager les méthodes et moyens propres à développer, renforcer et perfectionner les
techniques concourant à la sécurité des télécommunications nationales.

A ce titre, il assure :

• la coordination et le contrôle des différents bureaux et sections du chiffre mis à la disposition

de ces départements ministériels utilisateurs du chiffre ;
• le recrutement, la gestion administrative et la formation de l'ensemble du personnel spécialisé
mis à la disposition de ces départements ministériels.
• La conception, l'évaluation cryptologique et l'établissement des systèmes de chiffrements
utilisés sur les différents réseaux
• Les études de recherches visant à l'analyse cryptologique des différents systèmes de
chiffrement ainsi que le contrôle général de la sécurité des télécommunications.

- Le Bureau du Courrier général est chargé de l'enregistrement, de la distribution et de

l'expédition du courrier du Secrétaire général de la Présidence de la République.

- Le Laboratoire radioélectrique. Il a rang de direction. Il est chargé de la conception, de la

réalisation, de l'exploitation et de la gestion technique des réseaux de télécommunications de
la Présidence de la République et du Ministère des Affaires Etrangères. A ce titre, il assure :

• les études nécessaires aux innovations, modifications et aménagements à apporter à ces

réseaux de télécommunication
• l'acquisition, l'installation et la mise en service de l'ensemble des équipements et matériels
de télécommunication de ces réseaux ;
 167

• La maintenance et l'entretien de ces équipements et l'exploitation technique de ces réseaux

ainsi que la collecte des statistiques de trafic et données diverses susceptibles d'en améliorer
la qualité de service.

c/ Les organismes et services rattachés au secrétariat général

Ils sont au nombre de vingt-cinq (25) : l'Inspection générale d'Etat (IGE) et le Contrôle Financier
(CF), La Commission nationale des contrats de l’administration, la Cellule économique, financière et
fiscale, la Cellule des nouvelles technologie de l’information et de la communication, l’Agence de
régulation des télécommunications, la Direction de l’informatique de l’Etat, la Cellule communication,
l’Agence nationale chargée de la promotion de l’investissement et des grands travaux, la Délégation aux
droits de l’homme et à la paix, la Délégation aux management public, la Direction de la gestion du
patrimoine bâti de l’Etat, le Projet de construction et de réhabilitation du patrimoine bâti de l’Etat,
l’Inspection générale du patrimoine bâti et des palais nationaux, le Service du parc automobile, le service
de documentation et des archives, le Service des traductions, le Service de la reprographie, la Maison
militaire, l’Escadrille présidentielle, l’intendance des palais de la Présidence de la République,
l’intendance des palais nationaux, le bureau d’architecture et la Cellule de crise pour la sauvegarde de la
sécurité et des intérêts des Sénégalais de l’extérieur.

- L'inspection générale d'Etat(I.G.E.) est un organisme de contrôle créé en 1964 par le décret n°
64-157 du 28 février 1964 et réorganisé par le décret n° 80-914 du 5 septembre 1980. L'IGE est
chargée :

- de contrôler, dans tous les services publics de l'Etat, l'observation des lois, ordonnances,
décrets, règlements et instructions qui en régissent le fonctionnement administratif, financier et
comptable ;

- d'apprécier la qualité de l'organisation et du fonctionnement de ces services, la manière dont ils

sont gérés et leurs résultats financiers ;

- de vérifier l'utilisation des crédits publics et la régularité des opérations des administrateurs, des
ordonnateurs et de tous comptables publics de deniers et matières, des régisseurs et des
billeteurs.

- de proposer toutes mesures utiles pour simplifier et améliorer la qualité de l'administration,

abaisser ses coûts de fonctionnement et accroître son efficacité.

- de donner son avis sur les projets de loi, ordonnances, décrets, instructions et de procéder aux
études qui lui sont prescrites par le Président de la République.

La mission de l'Inspection générale d'Etat (I.G.E) a un champ d'application très étendu. Elle
s'exerce sur :

- L'ensemble des services publics de l'Etat, quel que soit leur mode de gestion (service en
régie, concédés ou autonomes) ou leur localisation géographique (services centraux,
régionaux ou extérieurs).
 168

- les établissements publics :

- les collectivités locales et leurs établissements publics
- l'administration de l’armée (corps de troupes, services et établissements militaires) ;
- la gestion administrative et financière des services judiciaires
- les sociétés nationales ;
- les sociétés anonymes à participation publique majoritaire.
- les personnes morales bénéficiant du concours financier de la puissance publique.
- les rapports entre les institutions ou agents contrôlés par les tiers, notamment les organismes
bancaires publics ou privés.

- Le contrôle financier est dirigé par un contrôle financier qui assure au nom du Président de la
République et dans les conditions fixées par les textes en vigueur le contrôle permanent de
l'exécution des opérations financières de l'Etat des établissements publics et des entreprises
du secteur parapublic et suit la gestion des collectivités locales, de leurs établissements
publics et, généralement de tous les organismes ayant bénéficié de l'aide financière de l'Etat.

- Le Bureau de Documentation est chargé de rassembler, classer, conserver et faire circuler la

documentation nécessaire à l'information des différents services de la Présidence.

- L'Intendance des Palais de la Présidence de la République est chargée de l'entretien et du

fonctionnement des Palais nationaux et logements dépendant de la Présidence de Popenguine.

- Le Bureau d'Architecture est chargé de tous les problèmes architecturaux posés par la
construction et la réparation des palais nationaux. A cet effet, il collabore avec l'Intendance
des Palais nationaux, service rattaché au Secrétariat général de la Présidence de la
République.

Paragraphe 2 : Les services du Premier Ministre

L'ensemble des services du Premier Ministre est désigné sous le nom de « Primature ».
L'institution de la fonction de Premier Ministre a été restaurée à la suite de la révision constitutionnelle du
5 avril 1991.

Le Premier Ministre est nommé par le Président de la République dont il est le collaborateur
privilégié. Il dirige le Gouvernement qui applique la politique de la Nation déterminée par le Président de
la République (art. 36 de la constitution). Il contresigne certaines décisions du chef de l'Etat.

Le Premier Ministre relève à la fois du droit constitutionnel et du droit administratif du fait du

dédoublement fonctionnel.

En droit administratif, le Premier Ministre coordonne l'action des services de l'Etat. Il dispose de
l’administration et nomme à certains emplois civils déterminés par la loi (art 57 de la constitution) ; il
dispose également du pouvoir réglementaire pour l'exécution des lois mais il ne peut ni signer
d’ordonnance mais il peut signer un décret sur autorisation du Président de la République. Il préside les
conseils interministériels et les réunions ministérielles.

Les services du Premier Ministre sont organisés par le décret n° 91-425 du 7 avril 1991 (JO
n°5403 du 7 avril 1991 pp. 124-125). Il s'agit du Cabinet, du Secrétariat général du Gouvernement et des
Commissariats généraux.

A / Le cabinet
 169

Le cabinet du Premier Ministre est composé, outre le Directeur de cabinet, de conseillers

techniques, de chargés de mission (assimilés à des chefs de cabinet) d'un chef de cabinet et d'un chef du
Secrétariat particulier. Tous les membres du Cabinet sont nommés par arrêté du Premier ministre. Ils
bénéficient des avantages prévus en faveur des membres des cabinets ministériels par la réglementation en
vigueur.

Les services rattachés au Cabinet sont les suivants : la Cellule de communication, la Délégation
générale au nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique, la Haute Autorité de l’Aéroport
Léopold Sédar SENGHOR et la Cellule de lutte contre la malnutrition.

B / Le secrétariat général du Gouvernement

Il s'agit d'un organe de coordination auparavant appelé secrétariat du conseil des ministres et
rattaché au secrétariat général de la Présidence.

1 / Le Secrétaire général du gouvernement

Le secrétariat général du Gouvernement est dirigé par un Secrétaire général qui est un
fonctionnaire de la hiérarchie A nommé par décret sur proposition du Premier ministre. Il a rang de
ministre.

Son rôle essentiel est d'une part d'assister de façon directe le Premier ministre dans sa mission
d'application de la politique de la Nation déterminée par le Président de la République et de direction de
l'action du Gouvernement ainsi, il est chargé :

- de la préparation du dossier du Conseil des ministres auquel il assiste et dont il établit le

procès-verbal.

- d'assister à toutes les réunions interministérielles, d'en établir ou de faire établir le procès-
verbal.

- de participer, sous l'autorité du Premier Ministre à la coordination des départements

ministériels. Il recueille à cet effet les observations des départements ministériels intéressés
sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret et provoque, s'il y a lieu, toutes les réunions et
tous arbitrages nécessaires.

- de provoquer la saisine par l'autorité compétente du Conseil Economique et Social, du

Conseil d'Etat et de l'Assemblée nationale pour l'examen des textes qui sont soumis à ces
assemblées et suit en liaison avec le ministre désigné à cet effet, les délibérations qui s'y
déroulent. Il est commissaire général du Gouvernement près l'Assemblée générale
consultative du Conseil d'Etat.

- d'assurer l'enregistrement, la publication et la notification après contrôle, des lois,

ordonnances, décrets, arrêtés et décisions dont il est tenu à jour un fichier chronologique et un
fichier analytique.

Le Secrétaire général du Gouvernement est assisté par un Cabinet.

2/ Les services propres

Ils sont au nombre de cinq :

 170

- Le service de législation, auquel sont rattachés l’imprimerie nationale, le bureau du courrier

général et le bureau du visa. Ce service est chargé entre autres de la préparation des lois et
décrets soumis au Président de la République, des formalités matérielles de promulgation et
de publication des lois, du contrôle avant enregistrement des actes transmis au secrétariat
général pour enregistrement et publication.

- Le service de l’administration générale et de l’Equipement qui comprend trois bureaux : le

bureau administratif et financier, le bureau des missions à l’étranger et le bureau du parc
automobile national.

- La direction des archives nationales

- L’intendance des Palais nationaux (Petis-Palais, Résidence de la Médina, Cité Bouquereau)

- La division de gestion du Building administratif

3/ Les services du Secrétariat Général du Gouvernement

Il s’agit de :

- La Commission nationale des classements des Niveaux de Formation.

- Le service de la Coopération.
- L’Ecole Nationale d’Administration et de la Magistrature.
- Le Centre de Formation des Personnels administratifs.
- La Direction de la gestion du patrimoine bâti de l’Etat.
- Le Commissariat aux réfugiés et aux personnes déplacées.
- Le secrétariat du Fond commun de contrepartie de l’aide alimentaire.

C. Les commissariats généraux

Ils sont directement rattachés au Premier ministre :

- Le Commissaire général à l’insertion, à la Réinsertion et à l’Emploi.

- Le Commissaire général à la préparation de la Conférence islamique
- Le Commissaire général à la Réforme du Secteur parapublic.

Paragraphe 3 : Les départements ministériels

Le département ministériel se définit comme un ensemble hiérarchisé de services chargés de la

gestion d'un secteur ou de secteurs connexes et placés sous l'autorité d'un ministre.

Les départements ministériels sont nombreux. Ils résultent d'une répartition des tâches et missions
de l'Etat. Cette répartition tient compte de l'époque considérée. Elle n'est pas immuable.

La différenciation des différents départements ministériels s'opère suivant la prise en compte de

facteurs historiques,
politiques et techniques.

C'est souvent le Président de la République qui, à l'occasion d'un remaniement ministériel,

réorganise les départements ministériels.
 171

On parle souvent de ministères concernant les départements ministériels. Cependant les structures
sont variables.

Les expressions Ministre d'Etat ou Ministre délégué concernent plus des hommes que des
services. On parle de ministre d'Etat si on veut accorder une importance particulière à un homme dans la
hiérarchie gouvernementale. Quant au Ministre délégué, il répond au souci de coordination de certaines
actions.

Le Secrétariat d'Etat est un regroupement restreint d'activités, non suffisantes pour être érigées en
ministère mais que l'on désire individualiser à cause de l'importance qu'on leur accorde. Le Secrétariat
d'Etat peut être rattaché à un département ministériel ou être autonome.

On rencontre également les expressions Délégation Générale ou Commissariat. Ces structures

sont proches du Secrétariat d'Etat mais la différence d'appellation est liée aux tâches spéciales qui sont
confiées à ces services.

Le ministère est dirigé par un Ministre qui a sous son autorité un ensemble de services.

A/ Le ministre

Le ministre a deux fonctions. D'abord une fonction politique. C’est un collaborateur du Président.
En tant que tel il participe aux décisions concernant l'ensemble des affaires de l'Etat. Il prend des décisions
selon des critères politiques et il est solidaire de l'équipe gouvernementale.

Ensuite une fonction administrative. Il est le chef du département ministériel c'est à dire d'un
ensemble de services administratifs. A ce titre,

1°°) Il exerce le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des services placés sous son autorité. Il a le
pouvoir d'affecter, de muter ou de prendre des sanctions mineures contre les agents placés sous son
autorité. Cependant, il n'a pas le pouvoir de nomination ou de révocation. Il peut cependant donner des
ordres à ses agents, annuler ou réformer leurs actes.

2°°) Il a un pouvoir de décision c'est à dire qu'il peut prendre des actes administratifs unilatéraux
ou conclure des contrats nécessaires au fonctionnement du département. Le ministre peut prendre des
décisions individuelles. Mai il ne dispose pas du pouvoir réglementaire sauf si les textes le prévoient
expressément ou dans le cadre de l'organisation et du fonctionnement de son service (CE 7 février 1936
Jamart, GAJA n° 57).

Précisons que le département ministériel n'a pas la personnalité juridique. Le ministre agit donc
au nom et pour le compte de l'Etat.

3°°) Il a un pouvoir de gestion du département c'est à dire qu'il gère administrativement et

financièrement le ministère (personnel, matériels, fonds...).

A ce niveau, ces pouvoirs sont limités car le ministre n'est pas ordonnateur de crédits c'est à dire
qu'il ne peut engager des dépenses. Il n'est qu'administrateur des crédits.

B / Les services du département ministériel

Il y a à côté du cabinet, les services du ministère.

1/ Le cabinet
 172

Le cabinet constitue une équipe de collaborateurs personnels du Ministre, choisis par lui et qui
l'aident dans l'accomplissement de ses tâches propres.

Les membres du cabinet sont choisis en fonction de la confiance que le ministre leur accorde et en
fonction de leurs qualités propres. Leurs fonctions sont temporaires et cessent avec celles du ministre.
Cependant, le ministre n'a pas toute liberté de nomination.

Leur nombre est fixé à cinq au maximum : un directeur de cabinet, un chef de cabinet, deux
conseillers techniques et un attaché (décret n° 59-082 du 10 avril 1959). Le Directeur et les conseillers
techniques doivent être titulaires d'un Diplôme d'enseignement supérieur ou appartenir à la catégorie A de
la Fonction Publique.

Les membres du cabinet sont choisis parmi les agents publics et fonctionnaires sauf exception. La
nomination doit être soumise à l'agrément du Président de la République.

Ils bénéficient d'une indemnité en dehors de leur traitement indiciaire et de quelques avantages
(indemnité mensuelle de fonction, indemnité forfaitaire en cas d'utilisation de la voiture personnelle pour
les besoins du service) mais les membres du cabinet n'ont ni véhicule de fonction ni droit au logement ni
aucun autre avantage en nature.

Le rôle du cabinet est très variable et assez particulier. Rappelons que le cabinet n'est pas une
instance administrative de gestion, chargée de tâches générales mais un groupe de collaborateurs
personnels du ministre chargé par lui de l'aider à accomplir les tâches qui lui incombent en propre.

Les tâches principales du cabinet sont :

1°°) L'étude et la définition de la politique du ministère.

2°°) l'examen et le règlement, sur évocation du ministre, des dossiers importants qui sont adressés
au ministre par les services.

3°°) La signature de certaines décisions. (Le directeur de cabinet bénéficie souvent d'une
délégation de signature).

4°°) Les contacts politiques, les réceptions des visiteurs, les interventions, le dépouillement du
courrier...

5°°) Le contrôle de la bonne exécution par les services des directives du ministre.

Dans la pratique, le Cabinet a un certain nombre de fonctions administratives doublant celles des
directeurs de services. Le cabinet est l'intermédiaire entre les services et le ministre. Le Directeur de
cabinet est responsable du fonctionnement général du service (tâche qu'il accomplit en concurrence avec
le secrétaire général du ministère s'il en existe).

Les conseillers techniques représentent les ministres dans les réunions, étudient les dossiers
importants et sont souvent spécialisés dans les études juridiques et techniques surtout lorsqu'ils appartien-
nent à l'assistance technique étrangère.

2/ Les services administratifs

Ils ont organisé de façon pyramide et selon un système hiérarchique. Entre le ministre et le
dernier des commis, une chaîne de commandement et de contrôle est formée par les différents échelons.
Les projets de lettres et de décisions souvent un long circuit avant d'arriver au ministre. C'est une
organisation bureaucratique.
 173

La cellule de base est constituée par le bureau placé sous l'autorité d'un chef de bureau et pouvant
être ou non, regroupés en division.

Les bureaux (ou éventuellement les divisions) sont regroupés dans des ensembles plus vastes : les
directions (ou services) qui se répartissent les différentes missions du département sous l'autorité d'un
directeur (ou chef de service). Dans certains cas, il peut y avoir des bureaux rattachés au cabinet.

Selon l'importance du ministère, des échelons intermédiaires sont aménagés, sous-directions,

directions générales, cellules au sein des directions etc.

Cependant, tous les ministères doivent avoir une direction (ou un service) de l'administration
générale et de l'équipement comprenant obligatoirement un bureau du Plan chargé de suivre les
investissements dépendant du ministère et d'assurer la liaison avec le Ministère du plan.

Egalement, les ministères doivent avoir un fonctionnaire ou un bureau d'études chargé des
problèmes juridiques.

Depuis quelques années, certains ministères disposent d'un secrétaire général qui est chargé de
coordonner l'action des services, de rassembler l'information, de programmer l'exécution des décisions et
de s'assurer de leur bonne application.

Il effectue certaines tâches administratives dévolues au Directeur de cabinet, celui-ci ne devant

s'occuper désormais que des tâches politiques(voir supra).

Enfin, il faut signaler que les ministères disposent de services extérieurs qui appartiennent à
l'administration territoriale et qui sont placés sous l'autorité des gouverneurs et préfets et de services ratta-
chés ayant une vocation nationale.

Le ministre exerce aussi une tutelle sur certains établissements publics, sociétés nationales et
sociétés anonymes à participation publique.

Paragraphe 4 : Les structures de coordination et de consultation

A/ Les structures de coordination

Les structures de coordination sont nombreuses et de rangs et compétences divers. Elles ont une
vocation interministérielle : confrontation des points de vue des différents départements ministériels afin
d'harmoniser les actions ; règlement des différends ; mise au point des décisions pour permettre aux
autorités de trancher.

On peut citer entre autres structures :

1°°) Le conseil des ministres dirigé par le Président de la République et qui se réunit tous les
mardis. Il dispose d'un secrétariat qui joue un rôle important de coordination. Il s'agit du secrétariat
général du gouvernement.

2°) Les Conseils présidentiels créés récemment.

3°°) Les conseils interministériels permanents (Conseil Supérieur de la Défense, Conseil Supérieur
du Plan, Comité national de l'urbanisme etc.).
 174

4°°) Les conseils interministériels occasionnels consacrés à l'étude d'une question déterminée. Ils
sont assez fréquents. Ils se tiennent en général deux fois par semaine. Ils sont présidés par le Premier
Ministre et sont composés de ministres et de hauts fonctionnaires.

5°°) Les commissions interministérielles permanentes : commission des contrats de

l'administration, comité consultatif du centre hospitalier universitaire, comité national d'action sociale,
commission de censure des films etc.

6°°) Les réunions interministérielles occasionnelles. Elles sont nombreuses. Elles sont chargées
de préparer un texte, un conseil interministériel, une réunion internationale etc.

B / Les structures de consultation

Ces structures sont très nombreuses. Elles ont pour rôle d'éclairer les autorités sur les décisions à
prendre. Elles donnent des avis aux autorités. Il y a entre autres :

1°°) l'Assemblée Générale du Conseil d'Etat composée de membres du Conseil et de conseillers en

service extraordinaire qui sont des personnalités extérieures choisies dans certains milieux publics ou
privés et nommés pour un an et aussi des "commissaires du gouvernement » désignés par le Premier
ministre. Elle est saisie de tous les textes législatifs et réglementaires. Elle a un rôle essentiellement juridi-
que.

2°°) Le Conseil Supérieur de la Fonction Publique. C'est un organe paritaire groupant des repré-
sentants des syndicats des fonctionnaires et des représentants des ministères intéressés. Il est consulté sur
les projets de statuts particuliers des fonctionnaires et sur d'autres textes intéressant la Fonction Publique.

3°°) Le Comité national du travail et de la sécurité sociale. Il groupe les syndicats des ouvriers, les
syndicats patronaux et le gouvernement. Il est consulté sur les textes intéressant le droit du travail et de la
Sécurité Sociale etc.

SECTION II : L'ADMINISTRATION TERRITORIALE D'ETAT

L’administration territoriale d'Etat est constituée par l'ensemble des services déconcentrés à
l'exception des départements ministériels et des services non personnalisés. Ces services déconcentrés
comprennent les grandes structures territoriales, (département, arrondissement) articulées autour des chefs
de circonscriptions, (préfet, sous-préfet). Ces services sont reliés au pouvoir central selon le principe
hiérarchique. L’administration territoriale assure le contact entre les administrés et l'administration
centrale.

Elle a suivi une certaine évolution :

1°°) Pendant la période coloniale, il y avait : le territoire du Sénégal administré par un gouverneur
colonial, le cercle avec à sa tâche un commandant de cercle, la subdivision administrée par un chef de
subdivision, le canton par un chef de canton et le village par un chef de village.

2°°) En 1960 une loi du 13 janvier vient réorganiser l'administration territoriale :

- La région est créée, elle remplace l'ancien cercle. Sept régions furent créées sur une base
économique par regroupement des cercles (Cap-Vert, Casamance, Diourbel, Fleuve, Sénégal-
Oriental, Sine-Saloum, Thiès).

- Les anciennes subdivisions quelque peu remaniées prennent le nom de cercle.

- L'arrondissement remplace le canton.

 175

3°°) En 1964 le cercle est transformé en département. le Commandant de cercle devient préfet
(décret du 3 avril 1964).

4°°) En 1972 une réforme de l'administration territoriale et locale fut opérée. Les objectifs de la
réforme étaient :

- d'accroître la déconcentration territoriale notamment en renforçant le pouvoir des Chefs de

circonscription ;

- d'accroître la participation des populations et des groupements professionnels à la gestion de

la circonscription avec la création de conseils représentant les populations.

La réforme est entrée en vigueur progressivement : Thiès en 1972, Sine-Saloum en 1974,

Diourbel en 1976, Casamance en 1978, Fleuve en 1980, Sénégal-Oriental en 1982, et Cap-Vert en 1983.

Entre temps en 1976 fut créée la région de Louga par le démembrement une partie de la région de
Diourbel. En 1984 furent créés deux nouvelles régions (Fatick et Kolda).

N.B. : Dans le cadre de la régionalisation, la loi n°72-02 du 1er février 1972 relative à l'organisation de
l'administration territoriale a été modifiée par la loi n°96-10 qui apporte quelques modifications
notamment le référence à la ville qui est une commune divisée en communes d'arrondissement et à la
commune d'arrondissement.

Actuellement, il y a 11 régions, (1) trente quatre départements, quatre vingt dix arrondissements.
(auxquels il faut ajouter les 43 arrondissements crées dans la région de Dakar depuis 1996).

Il faut noter que ces structures sont emboîtées les unes sur les autres : une région comporte un
certain nombre de départements qui lui, également, comporte un certain nombre d'arrondissements.

La structure administrative est identique à chaque niveau : chaque circonscription est dirigée par
un chef de circonscription représentant le pouvoir central (gouverneur, préfet et sous-préfet qui depuis
1972 remplace le chef d'arrondissement) et à côté de ces autorités, il y a deux types d'organes consultatifs :

1°°) les organismes techniques (comités de développement au niveau départemental et régional et

centre d'expansion rural au niveau de l'arrondissement) :

2°°) les organes de participation composés de représentants des populations (conseils

départementaux et d'arrondissement).

Notons que le village constitue la cellule administrative de base. Le chef de village représente
l'Etat. Il est chargé de l'exécution des lois et règlements dans le village.

Paragraphe 1 : Les chefs de circonscriptions administratives

Il convient d'étudier tour à tour le statut et les attributions des chefs de circonscription.

A/ Le statut

Les gouverneurs, préfets et sous-préfets sont nommés par décret, sur proposition du Ministre de
l'Intérieur.
 176

Le gouverneur est un fonctionnaire de la hiérarchie A, c'est à dire qu'il appartient à un corps de

l'Etat recruté parmi les licenciés de l'enseignement supérieur. Il est assisté de deux adjoints : un adjoint
administratif et un adjoint au développement.
Les départements et arrondissements sont confiés à des administrateurs civils.

Les chefs de circonscriptions administratives disposent d'un certain nombre d'avantages :

indemnité de fonction, droit au logement et à l'ameublement etc.

B/ Les attributions

1°°) Les pouvoirs en matière administrative

Ils sont les délégués du Président de la République et de chacun des ministres dans leurs
circonscriptions administratives respectives. Ils veillent à la sauvegarde des intérêts nationaux, aux
respects des lois et de l'ordre public. Ils ont autorité sur les services déconcentrés de l'Etat dans leur
circonscription.

Ils exercent le pouvoir hiérarchique sur tous les agents de l'Etat qui se trouvent dans la
circonscription. Ils coordonnent l'activité de tous les services et disposent du pouvoir d'appréciation sur la
manière de servir de l'ensemble du personnel affecté dans la région, le département ou l'arrondissement.

Il faut préciser que le sous-préfet est sous l'autorité hiérarchique du préfet qui lui-même est sous
celle du gouverneur.

Le gouverneur et le préfet contrôlent la gestion des crédits mis à la disposition des services
régionaux et départementaux et ils réunissent, ainsi que le sous-préfet, au moins une fois par mois les
chefs de service placés sous leurs ordres.

2°°) Les pouvoirs en matière économique

Le préfet et le sous-préfet sont responsables du développement économique de leurs

circonscriptions respectives.

- Le gouverneur préside les travaux du Comité régional de Développement (CRD), de la

Commission régionale de l'urbanisme (CRU) et de tous les comités consultatifs au niveau
régional.

- Le préfet assure le rôle de commissaire du gouvernement auprès du Conseil départemental et

préside les travaux du Comité Départemental de Développement (CDD). Il suit l'action de
développement dans son département.

- Le sous-préfet préside le Centre d'Expansion Rurale (CER) qui est une équipe polyvalente
groupant les agents de la Santé, des Eaux et Forêts, de l'Agriculture, de l'Elevage etc. Il assure
la fonction de commissaire du gouvernement auprès du Conseil d'arrondissement.

3°°) Les pouvoirs en matière de tutelle et de contrôle

Ils exercent le contrôle de légalité des actes des Collectivités locales et le contrôle de leur budget.

Ils veillent à l’exercice régulier par les Collectivités locales de leurs corruptrices. Ils informent les
exemples locaux et sont informés par eux.

Le pouvoir de tutelle des chefs de circonscriptions s'exerce sur les personnes morales de droit
public (communes, communautés rurales, établissements publics).
 177

Le gouverneur et le préfet ont le droit d'exercer la tutelle par délégation des ministres compétents.
Cependant, seul le gouverneur est compétent concernant les établissements publics installés dans la
région.

N.B. : Pour aller plus loin ? voir le contrôle des collectivités locales.

4°°) Les pouvoirs en matière de police administrative

- Le gouverneur est responsable des mesures d'ensemble du maintien et du rétablissement de

l'ordre dans la région. Il dispose du droit de requérir les autorités militaires régionales.

- Le préfet, en cas de troubles, prend toutes les mesures dictées par les circonstances et peut
demander renfort au gouverneur. Il a le droit de requérir les forces armées implantées dans le
département. Il a le pouvoir de réprimer les atteintes à la tranquillité publique et au maintien
du bon ordre dans les lieux publics. Il peut prendre pour les arrondissements, les arrêtés
réglementaires nécessaires dans toutes les matières de police qui sont de la compétence des
maires à l'intérieur des communes.

- Le sous-préfet dispose des mêmes pouvoirs que le préfet mais dans le cadre de
l'arrondissement. Il dispose des gardes républicains mais il ne peut requérir les forces armées.

Paragraphe 2 : Les conseils consultatifs

Il s'agit du Conseil départemental et du Conseil d'arrondissement.

A/ Le Conseil départemental

Nous verrons successivement la composition, le fonctionnement et les attributions du Conseil

départemental.

a) Composition

Le Conseil départemental est composé des représentants élus des communes, des conseils
d'arrondissement choisis parmi les délégués des communautés rurales, ainsi que des représentants des
groupements à caractère économique et social désigné par arrêté du gouverneur, sur proposition des
organismes les plus représentatifs.

Il y a deux représentants de chaque commune du département, deux représentants de chaque

conseil d'arrondissement et d'un nombre de représentants des groupements à caractère économique et
social égal à la moitié des membres élus.

La durée du mandat du Conseil départemental est de cinq ans. Le mandat est gratuit. En cas de
vacance (démission, décès ou autres causes), il est procédé à de nouvelles désignations. Un conseiller
départemental qui, en cours de mandat, perd la qualité au titre de laquelle il a été désigné est déclaré
démissionnaire et remplacé pour la durée du mandat restant à courir.

Tout Conseiller départemental qui se trouve dans un des cas d'inéligibilité ou d’incompatibilité
prévus par les lois et règlements peut à tout moment être déclaré démissionnaire par arrêté de l'autorité de
tutelle.

b) fonctionnement
 178

Le Conseil départemental siège au chef lieu de région. Il tient deux sessions annuelles, l'une en
mars, l'autre en octobre. La durée des sessions ne peut excéder trois jours sauf autorisation du préfet.

Le Conseil départemental est convoqué par son président chaque fois qu'il le juge utile ou à la
demande des deux tiers au moins des membres du Conseil. La convocation est obligatoire si elle est
prescrite par l'autorité de tutelle.
Pour que le Conseil puisse siéger valablement, il faut que la majorité des membres soient présents.

Le préfet (ou son délégué) doit assister à la séance.

Au début de chaque session ordinaire, le Conseil choisit parmi ses membres élus un président et
un vice président pour la même durée que le Conseil. Seuls les conseillers élus participent à l'élection.

Les séances sont publiques sauf si le Conseil en décide autrement. Le Président de séance a la
police de l'assemblée.

Le Conseil peut entendre des fonctionnaires ou agents de l'Etat ou des collectivités publiques ou
toutes autres personnes. Il peut former ses commissions spécialisées pour l'étude de questions entrant dans
ses attributions.

c) Attributions

Le Conseil départemental, contrairement au Conseil d'arrondissement dispose d'un pouvoir de

décision.

Il délibère sur la fixation du taux de la taxe rurale chaque année. Cependant ces délibérations ne
sont exécutoires qu'après approbation de l'autorité compétente. La fixation de la taxe rurale doit intervenir
en temps utile pour permettre l'inscription au budget des communautés rurales des recettes à prévoir à ce
titre. S'il n'y a pas de délibérations, les inscriptions sont effectuées d'office aux budgets des communautés
rurales sur la base des taux fixés par les dernières délibérations.

Le Conseil départemental donne son avis à l'occasion des travaux préliminaires à l'élaboration des
programmes départementaux et régionaux de développement comme sur les comptes d'exécution de ces
programmes.

Il intervient également en donnant son avis sur les priorités à fixer entre les investissements
publics destinés à des actions de développement local.

Il émet des vœux sur toutes les questions ayant un intérêt départemental et notamment sur celles
concernant le développement économique et social.

B/ Le Conseil d'arrondissement

Nous verrons tour à tour la composition et les attributions du Conseil d’arrondissement.

a) Composition

Le Conseil d'arrondissement est composé des représentants élus des communautés rurales (deux
par communauté rurale) et des représentants des groupements coopératifs désignés par arrêté du préfet sur
proposition des coopératives de l'arrondissement réunies en assemblée générale. Ces derniers doivent
constituer la moitié des membres élus.

Les dispositions concernant le mandat, la vacance, les inéligibilités etc. sont les mêmes que celles
concernant les conseillers régionaux et départementaux.
 179

b) Attributions

Le conseil d'arrondissement est obligatoirement consulté par le sous-préfet sur toutes les matières
ayant des répercussions directes sur l'arrondissement et notamment sur toutes les opérations comportant
des investissements et sur toutes les actions de développement intéressant la circonscription.

Le Conseil examine le compte-rendu d'exécution des programmes et actions de développement

concernant l'arrondissement et présenté par le sous-préfet.

Il peut émettre des vœux sur toutes questions ayant un intérêt pour l'arrondissement et notamment
sur les questions qui concernent le développement économique et social.

CHAPITRE II : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES DECENTRALISEES

La décentralisation territoriale consiste, nous l'avons vu, à remettre à un groupe d'habitants liés
par une solidarité d'intérêts et une proximité géographique, la gestion de certaines affaires qui leur sont
propres.

Jusqu'en 1996, les collectivités locales décentralisées étaient la commune et la communauté

rurale. Depuis 1996, les régions ont été érigées en collectivités locales.
Le mouvement de décentralisation a connu au Sénégal, depuis l'indépendance, une évolution en
trois étapes :

- 1ère étape : la décentralisation limitée (1960-1972)

Au cours de cette période, la décentralisation était doublement limitée : d'abord elle ne concernait
que les communes, ensuite celles-ci ont vu leur autonomie fortement limitée (cf. loi n°66-64 du 30 juin
1966, portant code de l'administration communale). Des régimes spéciaux (communes, chefs lieu de
région) avait même été instaurés.

- 2°° étape : la décentralisation surveillée (1972-1990)

Cette période est caractérisée par la création des communautés rurales (loi n°72-25 du 29 avril
1972) c'est-à-dire par l'entrée de la décentralisation dans le monde rural. Mais l'autonomie des collectivités
créées était fort limitée. C'est le sous-préfet qui exerçait une tutelle d'assistance et qui était compétent en
matière budgétaire.

Pour les communes de droit commun, il n'y avait aucun changement. Quant aux communes à
statut spécial, elles avaient un conseil élu et un exécutif nommé (un fonctionnaire de l'Etat) et ne
disposaient que d'une compétence d'attribution.

N.B : Il y a eu cependant une évolution en ce qui concerne DAKAR qui était d'abord une commune-
région avec un conseil élu et dirigé par le gouverneur de région. A partir de 1979 il y avait un administra-
teur municipal qui faisait office de Maire. Mais en 1983, trois communes furent créées dans la région avec
un statut de droit commun (actuellement il y en a cinq). Certaines de leurs activités étaient coordonnées
par une communauté urbaine (loi n°83-48 du 18 février 1983 portant réorganisation administrative de la
région du Cap-Vert).

3ème étape : le renforcement et l'élargissement de la décentralisation (1990 - 1996)

Il y a d'abord un renforcement de la décentralisation communale et rurale (responsabilisation des

collectivités locales) par :
 180

- la suppression des communes à statut spécial en 1990. Toutes les communes deviennent des
communes de droit commun (conseil municipal élu, maire élu, compétence générale).

- l'octroi au conseil rural, en 1990, du pouvoir financier et budgétaire et une réduction du rôle
du sous-préfet.

- cela s'est traduit par une responsabilité des collectivités locales.

- il y a ensuite l'instauration d'une décentralisation régionale avec l'érection des régions en

collectivités locales (loi n°96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales, JO
du 20 mai 1996 p. 195 à 244). Il s'agit d'une réforme globale instaurant un nouveau régime
des collectivités locales.

C'est pourquoi nous verrons d'abord le nouveau régime des collectivités locales avant d'étudier
séparément les trois catégories de collectivités locales : la commune, la Communauté rurale et la région).

SECTION I : LE NOUVEAU REGIME DES COLLECTIVITES LOCALES

En 1996, est intervenue une importante réforme de l'administration locale effectuée par le
législateur à travers l'adoption de six textes de loi.1

Cette reforme est intervenue après que le président de la République a annoncé, le 3 avril 1992 à
l'occasion de son message à la nation "une réforme institutionnelle de la région".

Deux ans après, la Constitution a été révisée et un titre II relatif aux collectivités y a été insérée.
Le principe de la libre administration des collectivités locales a été érigé en principe constitutionnel par la
même occasion (loi n° 94-55 du 13 juin 1996 portant révision de la Constitution, JO 6 août 1994 p 333.

La réforme régionale qui vient d'être adoptée et qui est entrée en vigueur au mois de janvier 1997
repose sur cinq principes et poursuit trois objectifs.

Les principes sont les suivants : un statut unique pour toutes les régions, un équilibre entre
décentralisation et déconcentration (avec le renforcement du rôle des représentants de l'Etat la création
d'un Conseil National de développement des collectivités locales et un comité interministériel de
l’administration territoriale. La déconcentration vient compléter et "épauler" la décentralisation), une meil-
leure répartition des centres de décision dans le cadre des ressources disponibles, un contrôle a priori
aménagé et l'unité nationale et l'intégrité du territoire.
1
(Loi 96-06 portant code des collectivités locales, loi 96-07 portant
transfert de compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales ; loi n°96-08 modifiant le code électoral ; loi
n°96-09 fixant l'organisation administrative et financière de la
Commune d'arrondissement et ses rapports avec la ville ; loi n°96-10
modifiant la loi n°72-02 du 1er février 1972 relative à
l'organisation de l'administration territoriale ; la loi organique
n°96-11 relative à la limitation du cumul des mandats électifs et de
certains fonctions, JO 20 mai 1996, numéro spécial).
 181

Quant aux objectifs, il s'agit d'abord d'assurer le développement économique et social de chaque
région, ensuite d'installer une administration proche des usagers (démocratie locale) et enfin de créer des
régions dynamiques dans un Etat unitaire.

Cette réforme n'est pas au sens strict une régionalisation (érection des régions en collectivités
locales), elle concerne aussi les communes et les communautés rurales. Le législateur a procédé à une
harmonisation du régime des collectivités locales. D'abord, par la constitutionnalisation des collectivités
locales (cf. le principe de libre administration). Ensuite par l'édition de règles identiques en ce qui
concerne le contrôle de légalité, le transfert de compétence, les relations financières avec l'Etat,
l'administration locale (budget, comptabilité, biens, adjudications et appel d'offres, dons de legs, contrats,
travaux, actions en justice, responsabilité) et les services publics locaux (régie, concession, affermage,
établissements publics locaux, participation aux entreprises publics ou privés).

Trois points retiendront votre attention : le contrôle de l'Etat, le transfert de compétences et les
relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Paragraphe 1 : Le contrôle de l'Etat sur les collectivités locales

L'un des objectifs du code des collectivités locales est la suppression des tutelles. Selon l'exposé
des motifs de la loi portant code des collectivités locales, il s'agit de substituer un contrôle de légalité à
posteriori qui sera la règle à un contrôle d'approbation à priori qui sera l'exception. " La notion de tutelle
doit désormais disparaître et faire place à celle de contrôle. La suppression des tutelles administratives,
financières et techniques est accompagnée d'un nouveau dispositif de contrôle".

Dans les rapports entre l'Etat et les collectivités locales se pose le problème de la dialectique entre
l'autonomie et le contrôle.

Le Code des Collectivités locales prévoit un contrôle administratif de légalité et un contrôle

budgétaire mais laisse subsister une certaine tutelle.

A/ Le contrôle administratif de légalité

Dans l'exposé des motifs du code des collectivités locales, le législateur s’inspirant du droit
français, a prévu un « mode de contrôle unique » : le contrôle a posteriori est désormais la règle, et le
contrôle a priori l'exception - ce contrôle est organisé par les articles 336 à 341 du code. Le Sénégal s'est
largement inspiré du droit français.

1 - Le principe : le contrôle de légalité à posteriori

Par rapport à la tutelle, le changement est double. D'une part, le représentant de l'Etat ne possède
plus le pouvoir d'annuler lui-même les actes des activités locales ; il peut seulement saisir le juge aux fins
d'annulation. D'autre part, le contrôle est a posteriori et non plus à priori c'est-à-dire que le pouvoir
d'approbation des décisions est en principe supprimé.

Ainsi pour un certain nombre d'actes, la loi prévoit une procédure particulière en deux temps qui
fait intervenir le représentant de l'Etat et le conseil d'Etat : l'obligation de transmission et le déféré du
représentant de l'Etat.

a) L'obligation de transmission

Selon le Code des Collectivités locales, les actes les plus importants pris par les autorités locales
doivent être transmis au représentant de l'Etat auprès de la région, de la commune ou de la communauté
 182

rurale, lequel en délivre aussitôt accusé de réception du représentant de l'Etat qui pourra porter une
appréciation de la légalité de ces décisions et éventuellement saisir à nouveau la collectivité ou le juge.

L'obligation de transmission s'analyse comme une mesure de publicité.

- Quel est le domaine de l'obligation de transmission ? Le domaine de l'obligation est

déterminé par énumération des actes qui y sont soumis. L'article 334 énumère cinq catégories
d'actes : délibérations du Conseil de la collectivité locale, actes réglementaires, principaux
contrats administratifs (marchés, concession, affermage), décisions concernant la carrière des
agents, sanctions et licenciements. Pour ces actes, le représentant de l'Etat dispose d'un délai
de 15 jours pour demander une seconde lecture à l'organe de la collectivité locale. Cette
demande revêt un caractère suspensif aussi bien pour le caractère exécutoire de l'acte que
pour tout délai de procédure contentieuse. Les actes sont exécutoires de plein droit 15 jours
après la délivrance de l'accusé de réception (sauf demande de seconde lecture) et après leur
publication ou leur notification aux intéressés le délai de 15 jours peut être réduit par le
représentant de l'Etat à la demande de l'autorité locale.

N.B. : L'article 335 vise une autre catégorie d'actes soumis à l'obligation de transmission : il s'agit d'une
part des décisions réglementaires et individuelles prises par l'exécutif local en matière de police et d'autre
part des actes de gestion quotidienne pris au nom des collectivités autres que ceux mentionnés à l'article
334. Ces actes sont exécutoires de plein droit dés qu'il est procédé à leur publication ou à leur notification
aux intéressés après transmission.

Il faut dans ces conditions exclure de l'obligation de transmission les actes pris par les autorités
locales agissant au nom de l'Etat.

Quelles sont les modalités d'exécution de l'obligation de transmission?

En principe, la transmission est opérée sur décision de

l'organe exécutif de la collectivité. La date à prendre en considération est celle du récépissé de réception
délivré aussitôt par le représentant de l'Etat.

L'accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé comme preuve. Mais, selon
le code, la preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat peut être apportée par tout moyen.

Quels sont les effets de la transmission ?

Ils sont au nombre de trois :

- D'abord, la transmission rend l'acte opposable aux tiers et exécutoires. L'accomplissement de

cette formalité n'est ni une condition d'existence de l'acte, ni une condition de validité. Elle
rend seulement l'acte exécutoire. Ainsi pour les actes visés à l'article 334, quinze (15) jours
après la délivrance de l'accusé de réception (sauf demande de seconde lecture) et après leur
publicité, ils sont exécutoires de plein droit.

- Ensuite, à la différence de l'approbation, la transmission n'a pas en principe d'effet rétroactif

(Voir CE 30 septembre 1988 ville de Nemour c/Mme Marquis, AJ. 1988 p.739). Elle a
cependant en effet suspensif pour certains actes, lorsque le représentant de l'Etat demande à la
collectivité une seconde lecture. Autrement dit la demande, en effet, suspend le caractère
exécutoire de l'acte.

- Enfin la transmission déclenche le point de départ du délai dans lequel le représentant de

l'Etat peut saisir le Conseil d'Etat. Pour le recours direct du tiers lésé, le point de départ du
délai est fixé à la publication ou à la notification de l'acte qui fait grief. (CE 13 mai 1992)
 183

Il faut préciser pour finir, que l'absence de transmission a pour effet de différer l'entrée en vigueur
de l'acte concerné mais n'affecte pas sa légalité. (CE 10 janvier 1992 Associaions des usagers de l’eau de
Perchan (Rec. p.13).

b) Le déféré du représentant de l'Etat

Le déféré est une sorte de recours pour excès de pouvoir intenté par le représentant de l'Etat
(gouverneur, préfet et sous-préfet). Celui-ci peut, lorsqu'il estime qu'un acte d'une collectivité locale est
illégale, déférer cet acte dans les deux mois qui suivent la transmission au Conseil d'Etat qui statue dans
un délai maximum d'un mois (article 337 du Code des collectivités locales).

Le déféré peut être intenté par le représentant de sa propre initiative (déféré spontané ou direct). Il
peut également agir sur demande d'un administré (déféré provoqué). En effet l'article 341 du code prévoit
qu'une personne lésée peut dans le délai de deux mois à partir de la date à laquelle l'acte est exécutoire,
demander au représentant de l'Etat de déférer l'acte au juge.

Quel est le domaine d'application du déféré ?

Le déféré s'applique aux actes soumis à l'obligation de transmission. A la différence du recours

pour excès, le déféré concerne aussi bien des actes unilatéraux que des actes conventionnels (marchés
publics, concessions ou affermages de services publics locaux à caractère industriel et commercial). Voir
CE 29-07-1982, Gouverneur de la région de Tambacounda, Bull. n°2 p.32.

Le représentant de l'Etat peut demander au juge l'annulation d'un acte estimé illégal. Il peut aussi
assortir son recours d'une demande de sursis à exécution.

Lorsque le représentant de l'Etat défère un acte au Conseil d'Etat, il en informe par écrit sans délai
l'autorité locale et lui communique toutes précisions sur les illégalités invoquées à l'endroit de l'acte
incriminé.

Quelles sont les conditions de recevabilité du déféré ?

Comme en matière de recours par excès de pouvoir, il faut que l'acte fasse grief (une simple
mesure préparatoire ne peut être déférée au juge) il faut que le déféré soit le seul recours possible c'est-à-
dire qu'il faut une absence de recours parallèle.

Concernant l'intérêt à agir du requérant, il faut dire que le représentant de l'Etat a toujours intérêt à
agir ; en effet, il est chargé de veiller à la sauvegarde des intérêts nationaux, au respect des lois et à
l'exercice régulier par les collectivités locales de leurs compétences. Il peut donc toujours saisir le juge par
voie de déféré. Aucun problème de recevabilité ne se pose.

Le ne peut être exercé que contre les actes soumis à obligation de transmission

(CE 25 novembre 1998, Préfet du département de Sédhiou c/Commune de Goudomp)

« Considérant que par requête en date du 3 août 1998, le Préfet du Département de Sédhiou
demande l’annulation de l’arrêté n°019/C.G du 28 mai 1998 par lequel le Maire de la Commune de
Goudomp a mis fin aux fonctions du délégué de quartier de Dialacounda I SALIF Seydi ;

Considérant que par sa forme le recours introduit devant le Conseil d’Etat doit être considéré
comme un déféré préfectoral ;
 184

Mais considérant que la décision attaquée n’est pas de celles qui sont susceptibles de déféré au
sens des dispositions des articles 334, 335 et suivant du Code des Collectivités Locales.
Qu’il s’ensuit que le recours doit être rejeté comme irrecevable ».

La loi, nous l'avons vu prévoit l'obligation pour le représentant de l'Etat d'informer l'autorité
locale concernée. Il semble que son non-respect ne constitue pas une excuse d'irrecevabilité. C'est ce qu'a
décidé le juge français (CE 24 avril 1985 Ville d'Aix en Provence, Rec. p. 522 ; RFDA, 1985 p 527 concl.
Latournerie ; AJDA, 1985, p 378, note J. Moreau).

Le délai pour se pouvoir est de deux mois à compter du jour de la transmission de l'acte (article
337 du Code des collectivités locales). Il correspond au délai de droit commun devant le Conseil d'Etat.

Mais le point de départ du délai peut poser certains problèmes. Il en est ainsi en cas de
transmission incomplète par la collectivité locale. Dans ce cas, le représentant de l'Etat peut demander à la
collectivité de lui fournir les pièces complémentaires. Selon le juge français, c'est à partir de la réception
de ces pièces ou du refus de les communiquer que commence à courir le délai de deux mois (CE sect. 13
janvier 1988 Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et leurs établissements publics,
Rec. p 7, concl. Roux ; AJDA 1988 I, p.142 chr. Azibert et Mme Boisdeffre ; RDP 1988 p 853, note
Llorens, D. 1989, 66 note J.P. Negrin)

Le Code prévoit un cas dans lequel le point de départ du délai est différé. C'est le cas où pour les
actes énumérés à l'article 334, le représentant de l'Etat demande une seconde lecture dans le délai de 15
jours qui suit la transmission de l'acte. Cette demande vise à inciter la collectivité à modifier l'acte. Cette
demande revêt un caractère suspensif pour le délai de recours contentieux, c'est-à-dire qu'elle conserve le
délai de deux mois. Ce n'est qu'après la transmission à nouveau de l'acte ou le refus de procéder à une
seconde lecture que le délai commence à courir.

N.B. : Il faut signaler que les deux causes de prorogation ne se cumulent pas. C'est en tout cas ce que le
juge français a décidé. (TA Dijon, 9 août 1991, Préfet de Saône-et-Loire, Rec. p. 748).

En cas de déféré provoquée ou sur demande, le représentant de l'Etat n'est pas obligé de saisir le
Conseil d'Etat ; il dispose d'une marge d'appréciation et son refus ne constitue pas une décision faisant
grief. Mais dans ce cas le délai du recours direct en excès de pouvoir de la personne lésée devant le juge
est conservé jusqu'au jour où le silence gardé par le représentant de l'Etat vaut refus implicite.

Pour les actes mentionnés à l'article 334 la demande du particulier ne peut avoir pour effet de
prolonger le délai du recours contentieux dont dispose le représentant de l'Etat.

Mais lorsque le particulier lésé demande au représentant de l'Etat, de déférer au Conseil d'Etat un
acte mentionné à l'article 335, celui-ci peut le faire dans le délai de deux mois qui suit la saisine.

Quels sont les pouvoirs du juge ?

Ce sont ceux que le Conseil d'Etat possède normalement dans le cadre du contentieux de la
légalité, même lorsque l'acte déféré est un contrat. Cependant le juge doit rendre sa décision dans un délai
maximum d'un mois. Voir CE 31 août 1999 Préfet de Dagana c/Commune de Richard-Toll.

Aucun recours administratif hiérarchique n'est prévu pour les actes déférés au juge.

En cas de demande de sursis à exécution (que le déféré soit d'office ou provoqué), un régime
spécifique s'applique : un sursis élargi si l'un des moyens invoqués dans la requête parait en l'état de
l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué (article 338, alinéa 1 du code ; un
sursis accéléré lorsque l'acte est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle
; dans ce cas, le Conseil d'Etat ou un des membres délégués à cet effet prononce le sursis dans les quarante
 185

huit heures et un sursis d'office lorsqu'il s'agit d'un marché public. Dans ce cas, c'est le Conseil d'Etat qui
prononce le sursis, de sa propre initiative : il dispose ainsi d'un pouvoir d'auto-saisine.

2 - L'exception : le contrôle a priori de certains actes des collectivités locales.

Pour certains actes (art.336 du CCL), l'approbation préalable du représentant de l'Etat est
nécessaire. Il s'agit d'actes relatifs aux questions budgétaires et financiers (budget primitifs et
supplémentaires, emprunts et garanties d'emprunts) à la planification (plans locaux de développement et
plans d'aménagement du territoire) aux relations internationales (conventions financières de coopération
internationale comportant des engagements d'un montant global de cent millions de franc CFA), à
l'interventionnisme économique (garantie de prise de participation dans les sociétés privées exerçant des
activités d'intérêt général à participation publique, marchés supérieurs à un montant total de cent millions
de franc CFA) et contrats de concession d'une durée supérieure à trente ans) et aux affaires et à
l’urbanisme.

Après transmission, le représentant de l'Etat dispose d'un délai d'un mois pour se prononcer à
compter de la date de l'accusé de réception. En cas de silence, l'approbation du représentant de l'Etat est
réputé tacite (c'est-à-dire si elle n'a pas été notifié à la collectivité locale). Ce délai peut être réduit par le
représentant de l'Etat à la demande de l'autorité locale.

L'exécutif local (Président du Conseil Régional, Maire et Président du Conseil rural) peut saisir le
Conseil d'Etat d'un recours par excès de pouvoir de la décision de refus d'approbation du représentant de
l'Etat. Le recours est introduit dans les deux mois du refus. Le Conseil d'Etat se prononce dans le délai
d'un mois. Le sursis à exécution est aussi possible. L’annulation de la décision de refus d’approbation
équivaut à une approbation dès notification de l’arrêt à la Collectivité Locale.

Un particulier lésé peut demander au représentant de l'Etat d'annuler un acte qui fait l'objet d'une
approbation préalable. La demande doit être introduite dans le délai d'approbation. Elle est assimilée à un
recours gracieux. Mais si la décision est exécutoire, seul le recours direct est possible.

L'article 341 du Code précise que ces actes déférés ne sont pas susceptibles de recours
hiérarchique.

B/ Le contrôle budgétaire

Le contrôle budgétaire est organisé par les articles 344 à 358 en ce qui concerne le contrôle
administratif, l'article 343 pour le contrôle juridictionnel.

1 - le contrôle administratif

Le contrôle budgétaire est exercé par le représentant de l'Etat. Il s'agit surtout d'un contrôle de
l'élaboration du budget. Le contrôle est prévu dans quatre cas :

- 1er cas : non adoption du budget à la date légalement prescrite (article 345 du code des
collectivités locales).

En principe, cette date limitée est le 31 mars de l'année de l'exercice. Si dans le délai prescrit,
l'assemblée délibérante (Conseil régional, Conseil municipal ou Conseil rural) de la collectivité locale qui
a reçu avant le 10 mars, les informations nécessaires à l'établissement du budget ne l'a pas adopté, elle est
provisoirement dessaisie. Le représentant de l'Etat le règle et le rend exécutoire dans les 15 jours qui
suivent cette date.

- 2e cas : non adoption du budget en équilibre réel (article 347)

 186

Dans ce cas, le représentant de l'Etat doit d'abord constater le déséquilibre dans les 15 jours qui
suivent sa transmission. Ensuite il propose dans les 15 jours qui suivent cette constatation les mesures
nécessaires au rétablissement de l'équilibre. Puis il demande à l'assemblée délibérante une nouvelle
délibération qui doit intervenir dans le délai d'un mois à partir de la communication des propositions au
représentant de l'Etat.

Si le délai n'est pas respecté ou si l'assemblée délibérante n'a pas pris de mesures de redressement
jugés suffisantes par le représentant de l'Etat, celui-ci, dans un délai de 15 jours qui suit la transmission de
la nouvelle délibération, règle et rend exécutoire le budget.

- 3e cas : déficit de l'arrêté des comptes (article 351)

Si le déficit dans l'exécution du budget atteint un certain seuil (10 % des recettes), Le représentant
de l'Etat propose à la collectivité locale les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire,
dans le délai de deux mois à compter de cette date.

Si, lors de l'examen du budget primitif suivant le représentant de l'Etat constate que la collectivité
locale n'a pas pris de mesures suffisantes pour résorber le déficit, le budget est réglé et rendu exécutoire
par lui.

- 4e cas : défaut d'inscription au budget des crédits nécessaires au règlement d'une dépense
obligatoire (article 355 et suivants).

Lorsque le représentant de l'Etat, de sa propre initiative ou saisi par le comptable public ou par
toute personne y ayant intérêt, constate qu'une défense obligatoire soit n'a pas été inscrit au budget, soit l'a
été pour une somme insuffisante, il adresse une mise en demeure à la collectivité locale concernée.

Si dans le délai d'un mois, cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, le représentant de l'Etat
inscrit cette dépense au budget de la collectivité locale et propose, s'il y a lieu, la création de ressources ou
la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire. Le représentant de l'Etat
règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence.

2 - Le contrôle juridictionnel

Le juge des comptes est le Conseil d'Etat (deuxième section). Il juge l'ensemble des comptes des
comptables publics des collectivités locales (et aussi des comptables de fait). La Cour vérifie sur pièces et,
si nécessaire, sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des
collectivités locales. Il s'assure de l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs.

Le Conseil d'Etat, selon l'article 343 du Code des Collectivités locales, concourt également au
contrôle budgétaire des collectivités locales. Il examine la question des collectivités locales et formule les
observations. Il prend toutes les mesures nécessaires pour rendre secret ses investigations.

Les observations définitives formulées par le Conseil d'Etat sur la gestion d'une collectivité locale
sont communiquées par l'exécutif local à son assemblée délibérante. Le juge des comptes informe le
représentant de l'Etat et consacre chaque année une partie de son rapport public à la gestion des Régions,
des Communes et des Communautés rurales.

Paragraphe 2 : Le transfert de compétences

Le transfert de compétences constitue à la fois un volet important et l'élément le plus original de

la politique de régionalisation. Il suit l'allégement des tutelles et l'élection tous les élus locaux au suffrage
universel.
 187

Annoncé par l'article 5 du code des collectivités locales, il est mis en œuvre par la loi portant
transfert de compétence aux régions, aux communes et aux communautés rurales.(loi n° 96-07 du 22 mars
1996). Cette loi complète le code des collectivités locales qui érige les régions en collectivités locales et
accorde de nouvelles libertés aux communes et aux communautés rurales.

En tant qu'il signifie que de nouveaux pouvoirs sont dévolus aux communes, aux communautés
rurales et aux régions, le transfert de compétences s'insère tout à fait logiquement dans le sillage du
mouvement décentralisateur en cours depuis un certain temps au Sénégal.

L'objet de la loi est de déplacer la ligne frontière entre le "central" et le "local", de confier aux
collectivités locales des compétences exercées jusqu'alors par l'Etat.

Le législateur a précisé le régime des transferts de compétence en déterminant des principes, des
domaines de compétences et la compensation financière des charges résultant du transfert de compétences

A/ Les principes

Quatre principes peuvent être déduits de la loi :

1 - La délimitation des compétences entre l'Etat et les collectivités locales

Selon l'article 1er de la loi portant transfert de compétence, "les collectivités locales règlent par
leurs délibérations les affaires de leurs compétences". Elles ont ainsi une compétence de principe pour
traiter des affaires locales.

Cependant elles partagent certaines compétences avec l'Etat. Il s'agit de :

- de l'administration et de l'aménagement du territoire ;

- du développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique ;
- de la protection et la mise en valeur de l'environnement et de l'amélioration du cadre de vie.

Mais l'Etat conserve :

- ses tâches de souveraineté (police, défense, monnaie etc.)
- le contrôle de légalité des actes des collectivités locales
- la coordination des actions de développement ;
- la garantie de la cohésion et de la solidarité nationale ainsi que de l'intégrité du territoire (ceci
afin d'éviter le développement de tendances centrifuges).

Les compétences des collectivités locales sont limitées par la nécessité de respecter l'unité et
l'intégrité territoriale de l'Etat (cf. article 27, 94, et 201 du code des collectivités locales) et par le contrôle
de tutelle, de légalité et budgétaire exercé sur les collectivités locales.

Dans le même sens, selon l'article 14 de la loi, "les transferts de compétences ne font pas obstacle
à ce que les autorités de l'Etat puissent prendre à l'égard des collectivités locales, de leurs établissements
publics et de leurs groupements les mesures nécessaires à l'exercice de leurs attributions en matière de
défense civile ou militaire, conformément aux lois et règlement en vigueur.

A ce titre, l'Etat dispose en tant que de besoin, des services des régions, des communes et des
communautés rurales de leurs groupements et de leurs établissements publics.

2 - La prohibition des tutelles

 188

Selon l'article 13 du CCL, "aucune collectivité locale ne peut établir ni exercer de tutelle sur une
autre collectivité locale". De même SELON l'article 2 de la loi n°96-07, les transferts de compétences
prévus par la présente loi ne peuvent autoriser une collectivité locale à établir une tutelle sur une autre".

Il s'agit par là d'interdire à l'avance tout mécanisme par lequel une collectivité puissante et riche
contrôlerait une collectivité faible et pauvre.

Mais les collectivités locales peuvent entretenir Des relations fonctionnelles et de coopération en
vue de l'exercice de leurs compétences (cf. art. 7 de la loi).

3 - Le partage des compétences transférées

Selon l'article 3 de la loi, "la répartition des compétences entre les collectivités locales s'effectue
en distinguant celles qui sont dévolues aux régions, aux communes et aux communautés rurales".

Si la formule peut prêter à équivoque, l'idée qui est à la base est qu'aucune collectivité locale ne
disposera exclusivement d'une compétence dans un domaine donné contrairement en France ou le
transfert par "bloc" est utilisé d'ailleurs avec beaucoup de difficultés. Plus précisément, chaque collectivité
locale dispose de compétences dans tous les domaines transférés.

4 - Le transfert des ressources

Après avoir déterminé le principe de la compensation financière, nous verrons le transfert des
moyens humains et des moyens patrimoniaux.

a) Le principe de la compensation financière

Selon l'article 4 de la loi, les ressources nécessaires à l'exercice par les collectivités locales de
leurs compétences leur sont dévolues soit par transfert de fiscalité, soit par dotation, soit les deux à la
fois".

La loi prévoit un transfert intégral et concomitant des moyens et ressources. Les charges liées à ce
transfert font l'objet d'évaluation préalable. Toute charge nouvelle devrait être compensée. L’Etat doit
combler les déficits éventuels. (article 5 et 6).

b) Le transfert de moyens humains nécessaires à l'exercice des compétences.

L’Etat met à la disposition des collectivités locales les fonctionnaires et agents dont elles ont
besoin dans l'accomplissement de leur mission. C'est le Ministre chargé des Collectivités locales qui les
affectent pour servir dans les régions, les communes ou les communautés rurales.

Les personnels sont régis soit par le statut de la fonction publique communale soit par celui de la
fonction publique de l'Etat soit par des textes législatifs ou réglementaires spécifiques.

c) Le transfert de moyens patrimoniaux

L'Etat mettra à la disposition de la collectivité locale bénéficiaire de l'ensemble des biens du

domaine privé et du domaine national par l'accomplissement de sa mission.
 189

Cependant l'Etat ne pourra pendant cinq ans sauf exception, transférer aux collectivités locales,
des services ou parties de services de l'Etat.

Mais l'Etat et la collectivité pourront signer une

convention portant sur les conditions d'utilisation de chaque service de l'Etat. Les exécutifs locaux, dans
ce cadre, donnent toutes instructions nécessaires par l'exécution des tâches qu'ils confient aux dits
services. Ils contrôlent l'exécution de ces tâches.(cf. décret n° 96-1122 du 27 décembre 1996 relatif à la
convention-type fixant les conditions et les modalités d'utilisation des services extérieurs de l'Etat, JO 27
décembre 41996 p.558)

B/ Les domaines de compétences transférées

Le transfert repose sur le principe de la complémentarité entre les "planificateurs aménageurs"

que sont l'Etat et les régions et les "gestionnaires locaux" que sont les communes et les communautés
rurales.

Les articles 16 à 53 de la loi transfèrent neuf domaines de compétences aux collectivités locales :

- la gestion et l'utilisation du domaine privé de l'Etat, du domaine public et du domaine national ;

- l'environnement et la gestion des ressources naturelles ;
- la santé, la population et l'action sociale ;
- la jeunesse, les sports et les loisirs ;
- la culture ;
- l'éducation, l'alphabétisation, la promotion des langues nationales et la formation professionnelle
;
- la planification ;
- l'aménagement du territoire ;
- l'urbanisme et l'habitat.

Il serait fastidieux d'étudier dans le détail les compétences transférées mais il est possible de faire
quelques observations.

D'abord il avait été prévu lors des travaux préparatoires dix huit domaines de compétences par le
groupe de synthèse mais finalement les autorités ont opté par la prudence en ne retenant que neuf
domaines soit la moitié de ce qui était proposé.

Ensuite le transfert se fait par étapes. Selon l'exposé des motifs de la loi, le transfert de
compétences effectué par la loi ne constitue qu'une première étape. Ce qui signifie que d'autres domaines
de compétences peuvent venir s'ajouter aux neuf domaines prévues actuellement. Autrement dit. D'autres
compétences seront progressivement transférées aux collectivités locales pour la loi.

De même, les transferts sont étalés dans le temps. Selon l'article 5 de la loi, "les dispositions
propres à chaque domaine de compétences faisant l'objet d'un transfert en vertu de la présente loi
prendront effet à une date qui sera fixée par décret".

Pour chacun des neuf transferts opérés la mise en application de la décision du législateur va
nécessiter l'adoption de nombreux décrets, arrêtés et circulaires fixant par exemple la date du transfert, les
modalités de mise à une disposition des services de l'Etat concernés etc.

Le transfert de compétences entre dans la politique de désengagement de l'Etat. Ce dernier se

désengage au profit des collectivités locales comme il s'est désengagé au profit du secteur privé. Ce
faisant, il leur transfert les difficultés. Ainsi, les régions sont chargées de l'entretien des lycées et les
collèges et les communes et communautés rurales de la construction et de l'entretien des écoles
élémentaires et des établissements préscolaires. En matières de santé, les régions héritent de la gestion et
 190

de l'entretien des hôpitaux départementaux et régionaux, les communes de la construction des centres de
santé urbain et les communautés rurales de postes de santé, des maternités et cases de santé ruraux.

D'une manière générale, ce sont les domaines à problèmes qui sont confiés aux collectivités
locales.

Signalons le transfert des compétences en matière de planification et d'aménagement du territoire

est accompagné de la création d'une agence régionale de développement (cf. article 57 du Code des
Collectivités Locales et article 43 de la Loi portant transfert de compétences).

Au surplus, la compétence des collectivités locales en matière de planification pose problème

dans la mesure où la planification nationale est en crise et que l'Etat a mis en place une politique de
libéralisation et de dérégulation de l'économie.

Enfin, il y a des risques de conflits de compétences. En effet, tous les domaines de compétences
sont partagés entre les trois catégories de collectivités locales et il n'y a pas une articulation entre les
différentes compétences transférées dans un même domaine. L'Etat pourra éprouver des difficultés à
répartir les compétences entre les collectivités locales. Il en est ainsi entre autres en matière d'éducation
d'alphabétisation, de promotion des langues nationales et de la formation professionnelle.

Les clairs-obscurs de la loi peuvent conduire à des empiétements d'une collectivité locale sur les
compétences d'une autre collectivité locale.

Paragraphe 3 : Les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales

L'aménagement de relations financières entre l'Etat et les collectivités locales constitue un

élément original de la réforme de 1996.

L'autonomie financière des collectivités locales est affirmée. Celle-ci disposent d'un budget
propre alimenté par les ressources ordinaires d'origine fiscale et parafiscales (sauf pour les régions) et des
ressources extraordinaires comme l'emprunt et la coopération décentralisée (article 17 du CCL).

En matière d'investissement, il est prévu la création d'un fond d'équipement des collectivités
locales qui reçoit un pourcentage de la taxe sur la valeur ajoutée perçue au profit du budget de l'Etat.

Il est réparti sur la base du principe de la solidarité nationale, chaque année par arrêté conjoint du
Ministre chargé ses Finances et du Ministre chargé des Collectivités locales entre les régions administrati-
ves.

Mais c'est sur la dotation globale de décentralisation qui constitue l'élément principal dans les
rapports entre l'Etat et les collectivités locales.

Selon l'article 16 du code des collectivités locales, "l'Etat garantit et organise le principe de
solidarité entre les collectivités locales. A cet effet, il crée un fonds de dotation alimenté sur son budget".

Le fond de dotation de la décentralisation sert d'une part à faire face aux charges résultant du
transfert de compétences à d'autre part assurer le fonctionnement des organes de la région qui ne disposera
pas de ressources propres en attendant la mise en place d'une fiscalité locale rénovée.

Le décret n°96-1126 du 27 décembre 1996 fixe les critères de répartition du Fonds de dotation de
la Décentralisation pour l'année 1997 (JO 27 décembre 1996 p. 562).

A/ Le fonds de dotation
 191

Il est crée par la loi de finances de l'Etat. Il reçoit outre une dotation équivalente à un pourcentage
de la TVA, une autre dotation équivalente à un pourcentage des recettes totales de l'Etat hors emprunt et
aides extérieures.

Ces deux pourcentages sont fixés chaque année par la loi de finances.

Mais pendant deux ans à partir de l'application de la loi, le transfert de finances s'opérera par la
dotation à partir d'une masse financière calculée en valeur absolue correspondant au moins aux charges
transférées.

Le Conseil National de Développement des Collectivités locales donne son avis sur les critères de
répartition des fonds.

B/ La répartition des fonds

Elle se fait en deux temps :

D'abord une répartition entre d'une part les catégories de collectivités locales et d'autre part les
services déconcentrés de l'Etat.

Ensuite une répartition à l'intérieur de chaque catégorie de collectivité locale.

Les dotations des collectivités locales leur sont affectées

globalement.

Selon le décret de 1996, deux critères ont été retenus :

- d'abord le critère de compensation. Selon ce critère, une part de fond est répartie entre les
régions, les communes et les communautés rurales en fonction du coût des charges résultant
des compétences qui leur sont transférées (82%) et du coût de fonctionnement des organes de
la région (10%).

- Ensuite un critère relatif à l'appui aux services déconcentrés de l'Etat selon lequel la part
réservée à ces services (8%) est répartie selon les modalités suivantes : un montant forfaitaire
(70% à part égale), un montant proportionnel à l'étendue et à la population de la région
(30%).

Selon l'article 3 du décret, chaque région détermine, pour la part du fond de dotation qui lui est
allouée, les ressources nécessaires au fonctionnement du Conseil régional et de ses services propres ainsi
que du Comité économique et social et de l'Agence Régionale de Développement. (A.R.D.)

La répartition de la dotation effective à chaque collectivité locale est effectuée par un arrêté
conjoint du Ministre chargé des Collectivités Locales et du Ministre chargé des Finances.

SECTION II : LA COMMUNE

La commune peut être définie comme étant un groupement d'habitants d'une même localité, unis
par une solidarité résultant du voisinage et désireux de traiter de leurs propres affaires et capables de
trouver les ressources nécessaires à une action qui leur soit particulière au sein de la communauté
nationale et dans le sens des intérêts de la nation.

Seules les localités ayant un développement suffisant pour pouvoir disposer des ressources
propres nécessaires à l'équilibre de leur budget et comprenant une population d'au moins mille habitants
peuvent être constitués en communes.
 192

La commune dispose de la personnalité morale, d'organes élus et de l'autonomie financière. Elle

est soumise à un contrôle de tutelle de l'Etat. Le Conseil municipal par ses délibérations, le Maire par ses
décisions, par l'instruction des affaires et l'exécution des délibérations, concourent à l'administration de la
commune.

La commune est créé par décret.

Le mouvement communal est assez ancien. Dès l'année 1778 la ville de Saint-Louis avait un
maire élu.

Il faut cependant attendre 1872 pour voir la création des communes de Saint-Louis et Gorée ; puis
en 1880 Rufisque fut érigé en commune. Dakar ne le sera qu'en 1887.

Ces quatre communes étaient des communes de plein exercice car elles étaient soumises à un
régime de droit français.

Au début du XXe siècle, furent créées des communes mixtes. La commune mixte était gérée par
un administrateur nommé (le chef de circonscription) et par une commission municipale tantôt nommée
tantôt élue au suffrage universel.

En 1920 une tentative de création de communes indigènes gérées par un maire et un conseil de
notables échoua.

En 1955 intervient une loi du 18 novembre qui crée des communes de moyen exercice gérées par
un administrateur à temps plein.

Entre 1957 et 1960, toutes les communes mixtes furent transformées en communes de moyen
exercice.

Enfin en 1966, la loi n° 66-64 portant Code d'administration communale harmonise la régime des
communes en supprimant les communes de moyen exercice.

Les communes chefs lieux de région soumises à un statut spécial ont été supprimées (depuis 1983
pour Dakar et depuis 1990 pour les autres communes). Actuellement toutes les communes sont soumises
au même régime.

Dans le cadre de la régionalisation, ont été créées des communes d'arrondissement qui sont des
démembrements de la ville.

Ainsi, on a les communes de droit commun, les villes, et les communes d'arrondissement.

Elles ont un conseil municipal et un maire élus.

Paragraphe 1 : Les communes de droit commun

Nous verrons d’une part le Conseil municipal et d’autre part le maire.

A/ Le conseil municipal

Nous verrons successivement sa composition ses attributions et son contrôle.

1 - Composition
 193

Le conseil municipal est élu pour cinq ans au suffrage universel direct conformément au Code
électoral.

Le nombre des conseillers municipaux varie entre 20 membres (communes de mille à deux mille
habitants) à 90 (celles qui ont dépassé six cent mille habitants).(article L 168 du code électoral).

Les Conseillers sont élus pour cinq ans pour moitié au scrutin de liste majoritaire à un tour et pour
moitié au scrutin de la représentation proportionnelle. Certaines personnes (administrateurs territoriaux,
magistrats, comptables publics et certaines catégories d'agents municipaux) ne peuvent être conseillers.

Le conseil municipal élit en son sein le maire et un ou plusieurs adjoints son bureau est composé
du maire et des adjoints élus.

2 - Attributions

Le Conseil municipal est l'organe délibérant de la Commune. Il règle par ses délibérations les
affaires de la Commune.

Il dispose d'une compétence de principe et d'un pouvoir juridique de décision. Les délibérations
du conseil municipal sont des actes administratifs susceptibles de recours devant le juge.

Selon le code, le conseil dispose d'une compétence générale et des compétences transférées (cf.
supra).

- D'une manière générale, le conseil municipal doit assurer à l'ensemble de la population, sans
discrimination, les meilleures conditions de vie. Il décide de la création et du mode de gestion
des services publics municipaux.

- Il intervient plus particulièrement dans le domaine de la planification et de la programmation

du développement local et de l'harmonisation de cette programmation avec les orientations
régionales et nationales.

- Le conseil municipal donne son avis chaque fois que celui-ci est requis par des lois et
règlements ou à la demande du représentant de l'Etat.

- Il peut émettre des vœux par écrit sur toutes les questions ayant un intérêt local, notamment
sur celles concernant le développement économique et social de la commune.

Il est tenu informé de l'état d'avancement des travaux et des actions financés par la commune ou
réalisés avec sa participation.

- De même, le conseil municipal désigne ceux de ses membres appelés à siéger dans les
conseils, commissions et organismes dans lesquels la représentation de la commune est
prévue par les lois et règlements en vigueur.

- Le conseil délibère sur les budgets et comptes administratifs qui sont annuellement présentés
par le Maire. Il entend le rapport du maire, en débat et examine les comptes de gestion du
receveur sauf règlement définitif réservé au juge des comptes.

Enfin, il délibère sur les comptes de gestion matière établis par le maire au plus tard à la fin du
quatrième mois de l'année financière suivant celle à laquelle ils se rapportent.

3 - Le contrôle
 194

- Sur l'organe :

Le maire, après avis du conseil peut déclarer démissionnaire d'office tout conseiller qui ne répond
pas, sans motifs légitimes, à trois convocations successives. Le conseiller qui refuse de remplir une de ses
fonctions prévues par la loi peut être déclaré démissionnaire par le Ministre chargé des collectivités
locales après avis du conseil municipal. L'intéressé doit présenter sa défense. Il peut saisir la juridiction
compétente.

Le conseil municipal peut être dissout par décret après avis du Conseil d'Etat lorsque son
fonctionnement se révèle durablement impossible. En attendant les nouvelles élections, une délégation
spéciale de trois à sept membres, selon l'importance de la commune, est nommée par le Ministre chargé
des collectivités locales. Elle exerce les attributions du conseil municipal (sauf en ce qui concerne les
emprunts, le budget, les propriétés communales et la création de services) en attendant de nouvelles
élections.

Signalons qu'en cas de guerre, le conseil municipal peut-être pour des motifs d'ordre public
d'intérêt général, suspendu par décret jusqu'à cessation des hostilités.

Les membres du conseil municipal peuvent démissionner. Les démissions sont adressées au
Maire avec copie au représentant de l'Etat.

- sur les actes :

Les délibérations du Conseil municipal sont exécutoires mais peuvent faire l'objet d'un contrôle
de légalité.

Selon l'article 94 du Code des collectivités locales, lorsque le Conseil municipal délibère en
dehors de ses réunions légales ou sur un objet étranger à ses compétences, le représentant de l'Etat :

- prononce par arrêté motivé, la nullité des actes,

- et prend toutes les mesures nécessaires pour que l'assemblée se sépare immédiatement.

Dans le même sens, le Code interdit au conseil municipal

1°°) de délibérer sur un objet étranger à ses compétences, de publier des proclamations et adresses,
d'émettre des vœux politiques menaçant l'intégrité territoriale et l'unité nationale

2°°) de se mettre en communication avec un ou plusieurs conseils municipaux hors les cas prévus
par la loi.

Dans ces cas, le représentant de l'Etat prend un arrêté motivé qu'il transmet au procureur de la
République qui peut engager une procédure pénale sur la base de l'article 226 du code pénal.

En cas de condamnation, les membres de la réunion sont déclarés par le jugement exclus du
conseil municipal et inéligibles pendant les trois années qui suivent la condamnation.

Signalons que la nullité des actes et délibérations menaçant l'intégrité territoriale et l'unité
nationale est prononcée dans les formes indiquées au titre VI relatif au contrôle de légalité.
 195

Enfin toutes les délibérations prises en violation d'une loi ou de la réglementation en vigueur sont
nulles de plein droit. Celles auxquelles ont pris part des membres du conseil intéressés, soit en leur non
personnel, soit comme mandataires à l'affaire qui en fait l'objet sont annulables.

B/ Le maire

1 - Le statut du maire

Le maire est élu par les conseillers sachant lire et écrire au scrutin majoritaire à trois tours : aux
deux premiers tours la majorité absolue est requise, au troisième, la majorité relative suffit.

Le maire est secondé par des adjoints élus dans les mêmes conditions qui forment avec lui le
bureau municipal. Le nombre des adjoints varient entre un et dix-huit. Ne peuvent être maires ou adjoints,
les agents et employés des administrations financières de la commune, les ambassadeurs, les directeurs et
présidents de conseil d'administration de société nationale ou de société anonyme à participation publique
majoritaire, les directeurs d'établissement public, les directeurs d'administration centrale et les présidents
de conseil régional ou présidents de conseil rural.

Le maire reçoit une rémunération fixée par décret. Aussi des indemnités ou des remboursements
de frais liés à leur mandat sont payés aux maires, membres du bureau, conseiller municipal et de président
et membre de délégation spéciale.

En cas de dommage survenu dans l'exercice de leur fonctions, la commune est tenue de
dédommager le maire et ses adjoints.

De plus, les maires, les adjoints et les présidents de délégation spéciale sont protégés par le code
pénal et les lois spéciales contre les menaces, outrages, violences, injures ou diffamations dont ils peuvent
être l'objet dans l'exercice de leurs fonctions.

Il en est de même des conseillers et des délégués spéciaux lorsqu'ils sont chargés de l'exécution
d'un mandat.

2 - Les attributions du maire

Le maire remplit une double fonction en vertu du principe du dédoublement fonctionnel. Il agit
tantôt comme agent de l'Etat, tantôt comme agent de la commune.

a) En tant qu'agent de la commune

Il représente la commune et prend des arrêtés municipaux. Devant la justice, c'est lui qui
représente la commune. Il passe les contrats communaux, administre les biens du patrimoine communal,
propose le budget, veille à l'exécution des programmes de développement.

Le maire est le chef des services municipaux. Il est l'exécutif de la commune, chargé de son
administration Il exécute les décisions du conseil municipal. Il organise et dirige les services municipaux.
Il dispose d'un pouvoir de nomination et d'un pouvoir hiérarchique sur les agents. Il est l'ordonnateur du
budget municipal. Il nomme le Secrétaire municipal parmi les agents de la hiérarchie A ou B de la
fonction publique.

Le maire est responsable de la police municipale. Il est chargé d'assurer le bon ordre, la sûreté, la
tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques.

b) En tant qu'agent de l'Etat

 196

Le maire représente l'Etat dans la commune. Il est chargé de publier et d'exécuter les lois et
règlements, d'exécuter les mesures de sûreté nationale et d'assurer des fonctions spéciales qui lui sont
attribuées par les lois et règlements.

Il est également officier de l'Etat Civil.

En tant qu'agent de l'Etat, le maire est soumis au pouvoir hiérarchique des autorités supérieures.
Les mesures prises à ce titre engagent l'Etat et non la commune.

3 - Le contrôle

Elle concerne les activités du maire en tant qu'agent de la commune.

Le maire peut démissionner. La démission est adressée au Ministre chargé des collectivités
locales. Elle n'est définitive que si elle est acceptée par le Ministre.

Le maire ou l'adjoint qui ne remplit plus les conditions requises pour être maire ou qui se trouve
dans un des cas d'incompatibilité ou d'inéligibilité doit cesser ces fonctions.

Le Ministre, saisi par le préfet l'enjoint de transmettre immédiatement ses fonctions à son
remplaçant. En cas de refus de démissionner le Ministre prononce sa suspension pour un mois. Il est mis
fin à ses fonctions par décret.

Le maire nommé à une fonction incompatible avec son mandat

municipal et qui refuse d'opter dans un délai de 30 jours est déclaré démissionnaire par décret.

De même, lorsque le maire commet une faute (infraction prévue par la loi instituant la cour de
discipline budgétaire, détournement de deniers publics, prêt d'argent sur les recettes de ces communes,
faux, concussion, spéculation sur les terrains domaniaux, refus de transmettre et de signer au préfet une
délibération du conseil municipal) il peut être suspendu pour un mois au plus par arrêté du Ministre et
révoqué par décret motivé.

Le Ministre chargé des Collectivités locales dispose d'un pouvoir de substitution d'action dans
deux cas :

Lorsque le Maire refuse ou néglige de faire des actes prescrits par la loi et les règlements et
lorsqu'il s'agit d'une mesure présentant un intérêt intercommunal.

La substitution d'action ne peut intervenir qu'après une mise en demeure restée vaine.

Paragraphe 2 : La ville et la commune d'arrondissement

Une des innovations de la réforme de l'administration locale au Sénégal est la création de villes et
de communes d'arrondissement.

Ces catégories particulières de communes sont prévues à l'article 77 du code des collectivités
locales qui prévoit que : "les grandes communes peuvent être érigés par décret en communes
d'arrondissement".

La commune d'arrondissement est dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

 197

La loi n°96-09 détermine les compétences de la commune d'arrondissement, ses ressources

financières et ses rapports avec la ville.

Le décret n° 96-745 du 30 août 1996 a crée 19 communes d'arrondissement à Dakar, 16 à Pikine,

5 à Guédiawaye et 3 à Rufisque.

Le régime administratif et financier des villes ne se distingue pas des communes de droit
commun.

Ce sont surtout les communes d'arrondissement qui présentent quelques particularités. Il convient
d'étudier successivement les organes des communes d'arrondissement et leurs finances.

A/ Les organes des communes d'arrondissement

Comme les communes et les villes, les communes d'arrondissement ont pour organes un conseil
et un maire.

1 - Le conseil des communes d'arrondissement

a) Composition
Les membres des conseils des communes d'arrondissement sont élus au suffrage universel direct
dans les mêmes conditions que les conseillers des communes de droit commun.

Chaque commune d'arrondissement dispose au minimum de deux sièges au conseil municipal de

la ville dont celui de maire de la commune d'arrondissement qui est de plein droit conseiller municipal de
la ville.

Le conseil municipal de la ville est élu pour moitié au scrutin de liste proportionnelle à un tour,
l'autre moitié étant composée de conseillers des communes d'arrondissement.

C'est pourquoi la dissolution du conseil municipal de la ville entraîne de plein droit celle des
communes d'arrondissement de la ville concernée.

De même, les fonctions de représentants de la commune d'arrondissement au conseil municipal

de la ville cessent de plein droit en cas de dissolution du conseil de la commune d'arrondissement.

b) Attributions

Selon l'article 6 de la loi n° 96-09, le Conseil délibère sur tous les objets intéressant la commune
d'arrondissement relativement à ses compétences.

Le Conseil délibère exclusivement sur :

. la gestion des marchés de quartier

. les petits travaux d'assainissement et d'hygiène
. la participation à la collecte des ordures ménagères
. la surveillance et l'entretien courant du réseau d'éclairage public
. le désensablement et l'entretien des rues, places et espaces verts
. l'entretien des équipements scolaires, sanitaires, socioculturel et sportifs.

Le Conseil peut également entreprendre des opérations d'investissement dont le montant

maximum est fixé par décret.

Le conseil de la commune d'arrondissement est consulté par le maire de la ville,

 198

. sur les projets d'investissement de la compétence de la ville dont la réalisation est prévue en tout
ou en partie dans les limites de la commune d'arrondissement

. sur les affaires portant sur les domaines, l'urbanisme, l'éducation, la jeunesse et les sports et la
santé.

Il doit statuer dans un délai de 15 jours à défaut, le Conseil municipal de la ville délibère.

c) Rapports avec la ville

En plus de ce qui vient d'être dit, il faut ajouter que le Conseil de la commune d'arrondissement
peut adresser, par délibération, des questions écrites au maire de la ville sur toute affaire intéressant la
commune d'arrondissement.

A la demande du Conseil de la Commune d'arrondissement, le conseil municipal de la ville

délibère sur toute affaire intéressant la commune d'arrondissement. Les questions soumises à débats sont
adressées au maire de la ville 15 jours au moins avant la séance du conseil municipal.

Le Conseil municipal de la ville et le Conseil de la Commune d'arrondissement dressent

l'inventaire des équipements dont la commune d'arrondissement a la charge. En cas de désaccord, le
représentant de l'Etat statue par arrêté.

Il en est de même pour les locaux et autres biens meubles appartenant à la ville dont certains
pourront être cédés à la commune d'arrondissement.

2 - Le maire des communes d'arrondissement

Il est élu au sein du conseil qu'il préside dans les mêmes conditions que les maires des communes
de droit commun.

Il réside obligatoirement dans la commune d'arrondissement.

Il ne peut être en même temps maire de la ville. Il est secondé par les adjoints qui ne peuvent dépasser le
nombre de cinq.

Ses attributions sont les mêmes que celles des autres maires.

Il est officier d'état civil. Il peut déléguer ses fonctions à un de ses adjoints. Mais le maire de la
ville conserve ses fonctions d'officier d'Etat civil au centre principal.

Il est associé par le Maire de la ville à l'étude des projets d'équipements prévus totalement ou
partiellement dans les limites de la commune d'arrondissement.

De même, le maire d'arrondissement doit informer le maire de la ville des investissements

entrepris dans le cadre de ses attributions.

B/ Les finances des communes d'arrondissement

Les villes et communes d'arrondissement sont soumises aux mêmes règles budgétaires que les
autres communes.
1 - Les recettes

Les recettes de la ville qu'elles soient de fonctionnement ou d'investissement sont celles prévues
pour des communes de droit commun par le code des collectivités locales.
 199

- les recettes de fonctionnement des communes d'arrondissement proviennent :

. des recettes fiscales (produits des impôts directs ; produits de taxes communales
indirectes comme la taxe sur l'électricité, l'eau, les spectacles, la distribution de
carburants etc.).
.du revenu du patrimoine communal (revenus du domaine privé immobilier ; revenus du
domaine public ; revenus divers).

. de dotations (dotation globale).

- les recettes d'investissement de la commune d'arrondissement comprennent :

. les dons et legs assortis de charges d'investissement

. les fonds de concours

. le produit de la vente des biens communaux, de l'aliénation ou échange d'immeubles

communaux.

2 - Les dépenses

Il y a des dépenses facultatives et les dépenses obligatoires prévues par la loi.

Par exemple est obligatoire, la dotation que la ville verse chaque année aux communes
d'arrondissement situées sur un territoire.

La commune d'arrondissement inscrit dans son budget les dépenses obligatoires suivantes :

- l'entretien des équipements scolaires, sanitaires socioculturels et sportifs.

- les frais de bureau et de bibliothèque

- l'entretien de la mairie d'arrondissement

- les frais de perception des taxes municipales et des revenus communaux

- l'acquittement des dettes exigibles

- l'entretien des rues et places publiques

- les dépenses d'hygiène

- les dépenses d'investissement ou d'action de développement inscrites au plan de

développement

- la participation au financement de projet

SECTION III : LA COMMUNAUTE RURALE

Prévues depuis 1960 (loi du 13 janvier portant réforme de l'administration locale), prises en
compte par la loi sur le domaine national en 1964 comme simples organes de gestion des terres, les
communautés rurales ne sont véritablement devenues une réalité qu'en 1972 avec la loi n°72-25 qui les
érige en véritables collectivités locales.
 200

La communauté rurale est constituée par un certain nombre de villages appartenant au même
terroir, unis par des liens de solidarité résultant du voisinage, possédant des intérêts communs et capables
de trouver les ressources nécessaires à leur développement.

Ainsi définie, la communauté rurale est une personne morale de droit public dotée de l'autonomie
financière. Elle est créée par décret après avis du Conseil régional. Le même décret détermine le nom de
la commune qui est celui du chef-lieu et en fixe les limites.

Elle est administrée par une assemblée délibérante, le conseil rural ayant à sa tête un président.

Paragraphe 1 : Le Conseil rural

C'est l'organe délibérant de la communauté rurale.

A/ Composition et fonctionnement

Le Conseil Rural comprend vingt à trente-deux membres selon l'importance numérique de la

collectivité locale.

Les conseillers ruraux sont élus au suffrage universel direct, pour moitié au scrutin de liste
majoritaire à un tour, l'autre moitié est élu au scrutin proportionnel. Le mandat des conseillers est de cinq
ans.

Les cas d'inéligibilité habituels sont applicables aux conseillers ruraux (privation du droit
électoral etc..). En outre une personne n'ayant pas sa résidence à titre principal dans la communauté rurale
ne peut être élu conseiller.

Le conseil rural se réunit lorsqu'il l'estime nécessaire. Néanmoins, il doit siéger entre le 1er
octobre et le 31 décembre soit pour délibérer sur le budget de la communauté rurale. Il en est de même
lorsque le sous-préfet en fait la demande soit lorsque le tiers des membres au moins en fait la demande.

Le sous-préfet a libre accès aux réunions du conseil rural mais il ne peut participer au vote.

B/ Attributions

Le Conseil rural a un pouvoir de délibération et un pouvoir consultatif et d'émission de vœux.

1 - Les délibérations

Selon le code, le conseil rural dispose d'une compétence générale : il règle par ses délibérations
les affaires de la communauté rurale. Il délibère en outre toute matière pour laquelle compétence lui est
donnée par la loi et la loi énumère une liste de dix-huit matières parmi lesquelles les modalités d'exercice
du droit d'usage, la place d'occupation des sols, l'habitat, le budget, les projets locaux, l'environnement, les
servitudes de passage, les chemins de bétail et surtout l'affectation et la désaffectation des terres du
domaine national.

De façon plus générale, le conseil rural veille au développement et la promotion des activités et
services qui concourent à la satisfaction des besoins de la collectivité.

Il aide les familles à élever et éduquer les enfants et apporte sa contribution à l'amélioration de la
situation dans le domaine de l'habitat.

Il veille à la propreté et à l'aménagement des villages constituant la communauté rurale et prend

toutes les dispositions en vue d'assurer l'exécution des mesures de salubrité et de tranquillité publique.
 201

Le conseil élabore le plan local de développement.

2 - Les avis

Il donne son avis sur tous les projets de développement concernant tout ou partie de la
communauté rurale.

Il donne également son avis sur les allocations, secours et subventions, l'organisation des
audiences foraines et le régime des jachères collectives et leurs modalités de détail, de défrichement et
d'incinération.

3 - Les vœux

Enfin, le conseil rural émet des vœux sur toutes mesures réglementaires qu'il juge utile de voir
son Président mettre en œuvre et qui sont nécessaires pour l'exploitation des ressources naturelles et la
protection des biens.

C/ Le contrôle

- Sur les actes

Comme pour les communes, les actes pris par le conseil rural en dehors de ses réunions légales ou
au delà de ses compétences sont annulés par arrêté motivé par le préfet. Ce dernier prend les mesures
nécessaires pour que l'assemblée se sépare immédiatement.

- Sur l'organe

* La démission d'office

Elle intervient dans deux cas :

. Lorsqu'un membre du conseil rural manque sans justification à trois convocations successives.

. Lorsqu'un membre du conseil rural refuse de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par
la loi.

La démission est prononcée dans le premier cas par le Président après avis du conseil rural et dans
le second par le Ministre chargé des collectivités locales après que l'intéressé a formulé ses explications.
Ce dernier peut attaquer cette décision devant la juridiction compétente

* La dissolution

Elle est prononcée par décret après avis du Conseil d'Etat lorsque le fonctionnement du conseil
rural se révèle durablement impossible.

En cas d'urgence, le conseil peut être suspendu par arrêté motivé du Ministre pour une durée d'un
mois au plus.

En cas de dissolution ou de démission de tous les membres et lorsqu'un conseil rural ne peut être
constitué, une délégation spéciale de trois membres nommée par le Ministre en remplit les fonctions.

Cette délégation qui a les mêmes attributions que le conseil rural ne peut cependant aliéner ou
échanger des propriétés, créer des services publics ou contracter des emprunts.
 202

Paragraphe 2 : Le Président du Conseil Rural

A/ Statut du Président du Conseil Rural

Le Président du Conseil Rural est l'organe exécutif de la communauté rurale. Il est assisté par
deux vice-présidents.

Le Président et le vice-président sont élus pour la même durée que le conseil. Ils résident
obligatoirement dans la communauté rurale.

Si après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un
troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité le candidat le plus âgé est déclaré
élu.

Les fonctions de Président et de vice-président donnent lieu au paiement d'indemnités ou de

remboursement de frais que nécessite l'exercice de leur mandat.

Le Président et le vice-président sont protégés contre les menaces, outrages, violences, injures ou
diffamation par le code pénal ou par des lois spéciales dans l'exercice de leurs fonctions.

En cas d'absence, d'empêchement prolongé, de révocation ou de suspension du président, le vice-

président exerce la plénitude de ses fonctions, à défaut c'est le conseiller le plus âgé qui s'en charge si la
durée ne dépasse pas quinze jours. Le vice-président n'est chargé que de la liquidation des affaires
courantes.

B/ Attributions du Président du Conseil Rural

Le Président exerce ses attributions en tant qu'agent de la communauté et en tant qu'agent de

l'Etat.

1 - En tant qu'agent de la communauté rurale

Le Président du conseil rural est chargé d'exécuter les délibérations du conseil rural de
l'administration du conseil rural.

Les attributions s'exercent sous le contrôle du conseil.

Les décisions du conseil rural sont immédiatement adressées au sous-préfet dans les conditions
prévues par le titre VI du code des collectivités locales. Celles-ci ne sont exécutoires qu'après avoir été
portées à la connaissance des intéressés par les meilleurs moyens soit par voie de publication soit par voie
de notification.

Le Président du conseil rural est l'ordonnateur du budget de la communauté rurale. A ce titre, il

est chargé de préparer et proposer le budget, d'ordonnancer les défenses et prescrire l'exécution des recet-
tes.

Il gère les revenus de la collectivités, passe les contrats et dirige les travaux.

Enfin, il conserve et administre les propriétés de la communauté rurale et fait tous actes
conservatoires de ses droits.

Le Président représente la communauté en justice. Il peut passer convention avec le représentant

de l'Etat pour l'affectation d'agents de l'Etat susceptibles d'assurer, sous son autorité, le secrétariat de la
communauté rurale et le fonctionnement de ses services publics.
 203

2 - En tant qu'agent de l'Etat

Le Président du conseil rural est le supérieur hiérarchique des chefs de village. Il représente le
sous-préfet et il est chargé sous son autorité :

a) de la publication et de l'exécution des lois et règlements ;

a) de l'exécution des mesures de police ;
b) de l'exécution des mesures prises par le sous-préfet en vue d'assurer le bon ordre, la sûreté et
la salubrité publiques.
c) de l'exercice de fonctions spéciales qui lui sont attribuées par la loi.

En outre, il est officier de l'état-civil.

Notons que le président peut déléguer au vice-président ou à des membres du conseil une partie
de ses attributions.
Ces délégations de compétence vont cesser se produire des effets dès lors que le Président aura
été suspendu, révoqué ou déclaré démissionnaire.

C/ Le contrôle

1°°) Le Président peut cesser volontairement ses fonctions en présentant sa démission au Ministre.
La démission est définitive si elle est acceptée par ce dernier.

2°°) Le Président qui, après son élection, cesse de satisfaire aux conditions requises pour être élu,
ou se trouve dans un des cas d'inéligibilité ou d'incompatibilité démissionne sur ordre du Ministre. S'il
refuse, le Ministre le suspend pour un mois. Il est ensuite mis fin à ses fonctions par décret.

3°°) Le Président du conseil rural peut être suspendu ou révoqué s'il commet une faute. Il est auto-
risé au préalable à présenter sa défense. La suspension est prononcée par arrêté motivé du Ministre pour
un mois au plus. Cette durée peut être portée à trois mois par le Président de la République. C'est ce
dernier qui prononce par décret motivé la révocation du Président du conseil rural.

Notons que la révocation emporte de plein droit l'inéligibilité aux fonctions de président pendant
un an à dater du décret la prononçant.

4°°) Lorsque le Président du conseil rural refuse ou néglige d'accomplir un acte prescrit par la loi
ou les règlements ou qui s'impose dans l'intérêt de la communauté rurale, le Ministre chargé des
collectivités locales peut, après l'en avoir requis, y faire procéder d'office.

SECTION IV : LA REGION

Selon les articles 1er et 18 du Code des collectivités locales, la région est une collectivité locale
dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Elle s'administre librement par un conseil élu
au suffrage universel.

L'érection de la région en collectivité locale entraîne un nouvel aménagement institutionnel, une

nouvelle répartition des compétences et des moyens et de nouveaux rapports entre la région et l'Etat.

La région était seulement une structure déconcentrée de l'Etat dotée d'une assemblée régionale
non élue au suffrage universel et d'un exécutif qui se trouve être le gouverneur qui est une autorité
soumise au pouvoir hiérarchique des autorités centrales.
 204

Avec la réforme de 1996, la région, collectivité locale nouvelle, est dotée d'organes élus
représentant la population. Les régions établissent des relations entre elles et avec les autres collectivités
locales.

Paragraphe 1 : Le nouveau dispositif

Selon l'article 18 du Code des Collectivités Locales, le Conseil régional par ses délibérations, le
président du Conseil régional par l'instruction des affaires et l'exécution des délibérations concourent à
l'administration de la région".

Mais d'autres organes sont prévus par le même code. Il y a ainsi un organe délibérant, un
organe exécutif, et des organes consultatifs. Il y a également des organismes de suivi de la politique de
régionalisation : il s'agit du Conseil national de développement des collectivités locales (articles 36 de
CCL) du comité interministériel de l'administration territoriale, du comité interministériel de l'aména-
gement du territorial et de la commission d'assistance aux Centre d'Expansion rurale. Ces organismes
sont prévus par le Code des collectivités locales.

A/ L'organe délibérant : le conseil régional

Trois points retiendront notre attention : la composition du Conseil régional, le statut des
conseillers et le fonctionnement du Conseil régional.

1 - Composition du conseil régional

Selon l'article 28 du Code des Collectivités Locales, "le Conseil régional composé de conseillères
et de conseillers régionaux élus par cinq ans conformément au code électoral, est l'organe délibérant de la
région".

Le Code électoral a été modifié pour tenir compte des futurs conseillers régionaux. Ainsi le
nombre de conseillers varie suivant les régions : 42 pour les régions de moins de 800.000 habitants, 52
pour les régions de 800.001 à 1.500.000 habitants et 62 par les régions de plus de 1.500.000 habitants. Le
mandat est de cinq ans renouvelable.

Les conseillers régionaux sont élus pour moitié au scrutin de liste départementale majoritaire à
un tour et par l'autre moitié au scrutin proportionnel régional. Un seul bulletin de vote est utilisé pour
les deux modes de scrutin. La loi prévoit que le nombre de conseillers régionaux à élire dans chaque
département au scrutin majoritaire - qui ne peut être inférieur à quatre - est fixé par décret en tenant
compte de l'importance démographique de chaque département. Pour le scrutin proportionnel régional
il est appliqué le système du quotient régional et celui des plus forts restes. En cas d'égalité, le siège
est attribué au candidat le plus âgé.
Seuls les partis politiques légalement constitués et les coalitions de partis politiques peuvent
présenter des candidats.

Sont éligibles au Conseil régional tous les électeurs de la région inscrits sur les listes électorales.
C'est-à-dire les sénégalais des deux sexes et tous les étrangers naturalisés qui n'ont conservé aucune autre
nationalité, âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans
aucun cas d'incapacité prévu par la loi.

2 - Statut des Conseillers régionaux

 205

Les conseillers régionaux sont frappés d'un certain nombre d'inéligibilités prévus par le Code
électoral : il s'agit de ceux qui sont condamnés à certaines peines. Il s'agit d'infractions relatives à
l'exercice de droits civiques (attroupements, voie de fait ou menaces concertées et non concertées visant
à empêcher les citoyens d'exercer leurs droits civiques, fraudes électorales, atteinte à la sincérité d'un
scrutin, violation du secret du vote, falsification de résultats etc), ceux qui sont privés du droit électoral,
ceux qui sont sous la protection de la justice et ceux qui sont secourus par le budget régional ou
étatique ou par des bureaux de bienfaisance. De même, ceux qui occupent certaines fonctions sont ex-
clus. Ainsi, pendant la durée de leur service, ne sont pas éligibles, les militaires et assimilés. De même
pendant la durée de leurs fonctions et six mois après l’expiration de celle-ci ; ne peuvent être éligibles
les membres du Conseil constitutionnel, les magistrats, les inspecteurs généraux d’Etat, les
représentants de l’Etat dans les collectivités locales, les comptables publics (Trésorier Général,
Receveur général, Payeur, Receveurs, Payeurs généraux, Percepteurs et Receveurs des régions) et les
secrétaires généraux de région.

Aussi le mandat de conseiller régional est incompatible avec l'occupation de certaines fonctions
(membre du Conseil constitutionnel, magistrat, Inspecteur général d'Etat, gouverneur, Trésorier général,
secrétaire général de la région, comptables chefs de service régional etc.). Il est de même des agents de
tous ordres employés à la recette municipale, des agents salariés et les entrepreneurs et concessionnaires
régionaux liés à la région par une convention les plaçant de façon permanente dans un lien de dépendance
ou d’intérêt vis-à-vis de la région.

Un conseiller régional nommé postérieurement à l'une de ces fonctions doit opter entre l'emploi et
le mandat dans un délai de trente jours après la nomination. En cas de silence, on considère que le
conseiller a décidé de conserver l'emploi.

Tout conseiller régional qui se trouve dans un cas d'inéligibilité ou d'incompatibilité peut être
déclaré démissionnaire à toute époque par le Gouverneur de région. Il peut contester cette décision devant
la cour d'appel.

La loi réglemente le cumul de mandat. Ainsi nul ne peut exercer plus de deux mandats électifs,
c'est-à-dire qu'il est possible d'être conseiller régional et député ou conseiller régional et conseiller
municipal, mais pas conseiller régional, conseiller municipal et député.

Aussi, la fonction de Président de Conseil régional est incompatible avec les fonctions de
Président de l'Assemblée nationale, de Président du Conseil Economique et Social, de ministre, de
Président de comité de Communauté urbaine, de Président de Conseil d'administration d'une entreprise
publique, de Directeur d'une entreprise publique, de Directeur d'établissement public, de directeur
d'administration centrale, de Maire ou Président de conseil rural, d'Ambassadeur (article 2 de la loi 96-11
du 22 mars 1966 relative à la limitation du cumul des mandats électifs et de certaines fonctions).

Placé devant un cas d'incompatibilité, le Président du conseil régional a trente jours pour opter.

Les fonctions de Président, de membre du bureau, de conseiller régional peuvent donner lieu au
paiement d'une indemnité pour frais de représentation ou au remboursement des frais que nécessite
l'exécution des mandats qui leur sont confiés et diverses autres indemnités (art.38 et 39 du Code des
collectivités locales).

Il faut souligner que les conseillers régionaux ne bénéficient pas de l'immunité juridictionnelle
mais simplement d'une protection pénale spéciale (article 39).

3 - Fonctionnement du conseil régional

Le Conseil régional qui a son siège au chef lieu de la région tient une session ordinaire tous les
trois mois. La session dure au plus 15 jours sauf la session budgétaire qui peut aller jusqu'à 30 jours. Des
 206

sessions extraordinaires peuvent être convoquées à la demande du Président du Conseil Rural, du tiers des
conseillers et du gouverneur.

Le Conseil élit son président et son bureau.

Les séances du conseil sont publiques sauf si l'organe, à la majorité absolue de ses membres, en
décide autrement.

Les décisions sont prises à la majorité. Le vote a lieu, sauf exception au scrutin public. Le Conseil
ne peut délibérer que si la majorité absolue de ses membres en exercice est présente à l'ouverture de la
session.

Le gouverneur assiste de plein droit aux séances du Conseil. Il est entendu chaque fois qu'il le
demande mais il ne peut ni participer au vote ni présider le Conseil.

Le Conseil régional forme de droit quatre commissions : une commission des affaires
administratives, juridiques et du règlement intérieur ; une commission de l'éducation, de la santé et de la
population, des affaires sociales et culturelles, de la jeunesse et des sports ; une commission des finances,
du plan et du développement économique ; une commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire, des domaines, de l'urbanisme et de l'habitat.

Le Conseil peut également créer d'autres commissions.

B/ L'organe exécutif : le Président du Conseil régional

Le Président du Conseil régional est élu par le Conseil en son sein.

L'élection a lieu au scrutin secret et à la majorité absolue des membres du conseil régional pour
un mandat de cinq ans.

Si après deux tours de scrutins, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un
troisième tour de scrutin et l'élection a lieu alors à la majorité relative. En cas d'égalité de suffrages, le
candidat plus âgé est déclaré élu.

Le Président du Conseil doit savoir lire et écrire en raison des responsabilités qui lui sont
dévolues. Mais on ne précise pas en quelle langue.

Il prépare et exécute les délibérations du Conseil. Il est le chef des services de la région. Il peut
disposer des services extérieurs de l'Etat dans le cadre de conventions signées avec le gouverneur. Les
agents de l'Etat mis à la disposition de la région sont sous l'autorité du Président du Conseil régional.
(Signalons qu'il n'est pas prévue de fonction publique régionale).

Le Président du Conseil est ordonnateur des dépenses. Il prescrit l'exécution des recettes.

Il gère le domaine de la région et exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion en ce qui
concerne la circulation sur ce domaine.

Il est aidé dans ses tâches par un bureau élu dans les mêmes conditions et pour la même durée. Le
bureau comprend deux vice-présidents et deux secrétaires qui doivent savoir lire et écrire.

Le Bureau est assisté par un Secrétaire général nommé par le Président du Conseil, après avis
consultatif du représentant de l'Etat, parmi les agents et fonctionnaires de la hiérarchie A de la fonction
publique ou de niveau équivalent.
 207

Le Secrétaire général de la région assiste aux réunions du bureau avec voix consultative. Le
Président du Conseil met fin à ses fonctions dans les mêmes formes (cf. article 35 du CCL).

C/ L'organe consultatif : le comité économique et social régional

Le Comité économique et social de la région est créé par décret auprès du Conseil
régional.(décret n° 96-1120 du 27 décembre 1996 JO 27 décembre 1996 p.556).

Il est composé de trois catégories de membres : des personnes représentatives des activités
économiques, sociales, culturelles et scientifiques de la région, des élus locaux et des personnalités recon-
nues pour leur compétences désignées par le Président de la République.

Le Comité se réunit au moins une fois par an sur convocation de son président.
Le Comité donne son avis sur toute matière soit sur saisine du Président du conseil régional, soit
de sa propre initiative, soit à la demande du Conseil régional.

Il est obligatoirement consulté pour donner son avis sur les budgets annuels, le plan de
développement régional et les plans d'aménagement régional ainsi que pour leur déroulement annuel et les
propositions d'ententes inter régionales.

Paragraphe 2 : Les relations fonctionnelles des régions

Il s'agit des relations entre la région et les autres collectivités locales.

Le Code des collectivités locales régit les fusions entre régions et le rattachement d'une commune
ou d'une communauté rurale à une région (article 21 et 22). Il en est de même des biens individus entre
une région et une autre collectivité locale (article 283 à 285).

Mais ce sont surtout les relations de coopération qui retiendront notre attention. Le code
interdisant toute relation de tutelle entre collectivités locales, on peut retenir trois formes de coopération :
les ententes régionales, les groupements mixtes et l'Agence régionale de développement.

A/ Les ententes inter-régionales

Les ententes entre deux ou plusieurs conseils sont réalisés à l'initiative de leurs organes exécutifs
sur la base de conventions autorisées par les conseils, signées par les présidents et approuvées par décret.

Elles portent sur des objets d'intérêt régional commun compris dans les attributions des conseils
régionaux.

Ceux-ci sont représentés par une Commission spéciale de trois membres élus au scrutin secret
dans des conférences où les questions d'intérêt commun sont débattues.

Ces commissions spéciales forment la commission administrative chargée de la direction de

l'entente.

Le gouverneur peut assister aux conférences. Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires
qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils régionaux intéressés.
 208

B/ Les groupements mixtes

Les régions peuvent constituer par voie d'accord des groupements mixtes avec l'Etat, des
établissements publics à caractère administratif, les communes et les communautés rurales.

Ces groupements sont créés en vue d'une œuvre ou d'un service présentant une utilité pour
chacune des parties.

Le groupement mixte est une personne morale de droit public. Il est autorisé et supprimé par la
loi.

Les conditions et modalités de fonctionnement du groupement sont fixées par décret. Les lois et
règlements relatifs aux établissements publics sont applicables aux groupements mixtes.

Selon l'article 76, le groupement mixte peut réaliser son objet notamment par voie d'exploitation
directe ou par simple participation financière dans des entreprises publiques.

C/ L'Agence régionale de Développement

Selon l'article 37 du Code des Collectivités locales, la région constitue en commun avec les
communes et les communautés rurales une Agence régionale de Développement qui a pour mission
d'apporter aux collectivités locales une assistance gratuite dans tous les domaines d'activités liées au
développement. Ce dernier est présidé par le Président du Conseil régional. Le gouverneur assiste de
droits aux réunions de l'Agence.

Un décret fixe les modalités de création, d'organisation et de fonctionnement de l'Agence.

 209

ANNEXES
-==-=-=-=-

1. Code des Collectivités - TITRE PREMIER

2. Code des Collectivités locales TITRE VI.

3. Loi portant transfert de compétences

ANNEXE 1

Loi N°96-06 portant

CODE DES COLLECTIVITES LOCALES
(Extraits)
 210

TITRE PREMIER :DE LA LIBRE ADMINISTRATIONDES COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE I : DISPOSITIONS GENERALES

Article 1 : Dans le respect de l'unité nationale et de l'intégrité du territoire, les collectivités

locales de la République sont : la région, la commune et la communauté rurale.
La région, la commune et la communauté rurale sont dotées de la personnalité morale et de l'autonomie
financière. Elles s'administrent librement par des Conseils élus au suffrage universel.

Article 2 : Les collectivités locales sont créées, supprimées, scindées ou fusionnées dans les
conditions prévues par le présent code

Article 3 : Les collectivités locales ont pour mission la conception, la programmation et la mise
en œuvre des actions de développement économique, éducatif, social et culturel d'intérêt
régional, communal ou rural.

Elles associent en partenariat, le cas échéant, à la réalisation des projets de développement

économique, éducatif, social et culturel, les mouvements associatifs et les groupements à caractère
communautaire.

Toute personne physique ou morale peut faire au Président du conseil régional, au Maire et au
Président du conseil rural, toutes propositions relatives à l'impulsion du développement économique et
social de la collectivité locale concernée et à l'amélioration du fonctionnement des institutions.

Tout habitant ou contribuable a le droit de demander à ses frais communication, de prendre

copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil régional, du conseil municipal ou du conseil rural,
des budgets et des comptes, des arrêtés.

Les collectivités locales sont seules responsables, dans le respect des lois et règlements, de
l'opportunité de leurs décisions.

Article 4 : Aucune collectivité locale ne peut délibérer en dehors de ses réunions légales, ni
sur un objet étranger à ses compétences,souspeinedesavoirappliquerlessanctionsadministratives et péna-
les prévues aux articles 27, 94 et 201 du présent code.

Article 5 : La détermination des compétences des régions, des communes et des communautés
rurales, relève de la loi.

Tout transfert de compétence à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant
par l'Etat à celle-ci, des ressources et moyens nécessaires à l'exercice normal de cette compétence.

CHAPITRE II : ORGANISATION, FONCTIONNEMENT ET CONTROLE DES

COLLECTIVITES LOCALES

Article 6 : Le conseil de chaque collectivité locale élit en son sein un organe exécutif dont la
composition est fixée par le présent code.

Article 7 : Les collectivités locales disposent de budgets et de ressources propres.

Article 8 : La préparation, l'adoption, l'exécution et le contrôle de l'exécution du budget des

collectivités locales s'effectuent dans les conditions prévues par le présent code et dans le respect des
règles de la comptabilité publique.
 211

Article 9 : Pour accomplir leurs missions, les collectivités locales disposent de services propres
et s'appuient sur les services déconcentrés de l'Etat. Les élus des collectivités locales ont droit à une
formation adaptée à leur fonction.

Article 10 : Les collectivités locales disposent de personnels dont le statut est déterminé par la
loi.

Tout recrutement de personnel par une collectivité locale, doit être prévu et inscrit à son budget.

Article 11 : Le domaine public et privé d'une collectivité locale se compose de biens meubles et
immeubles acquis à titre onéreux ou gratuit.

L'Etat peut transférer à une collectivité locale la gestion d'une partie de son domaine public. Il
peut également cogérer avec une collectivité locale ou lui affecter ou céder, à titre onéreux ou gratuit, des
biens de son domaine privé se trouvant dans le ressort territorial de celle-ci.

Pour des motifs d'intérêt général, l'Etat se réserve le droit de reprendre tout ou partie de ces
biens à charge d'en rembourser les impenses conformément aux lois et règlements.

Les règles relatives au classement, au déclassement, au transfert, à l'affectation, à la

désaffectation, à l'aliénation du domaine d'une collectivité locale sont fixées par la loi.

Article 12 : Les actes des Collectivités locales font l'objet d'un contrôle de légalité exercé par
les représentants de l'Etat. Le Conseil d'Etat est juge du contentieux né de l'exercice du contrôle. Il est
également juge des comptes.

CHAPITRE III : COOPERATION ET SOLIDARITE

Article 13 : Aucune collectivité locale ne peut établir ou exercer de tutelle sur une autre col-
lectivité locale.

Article 14 : Les collectivités locales peuvent entreprendre des actions de coopération entre elles.
Cette coopération peut se traduire par la création d'un groupement de deux ou plusieurs
collectivités ou de toute autre structure appropriée de promotion et de coordination des actions de
développement dans des domaines spécifiques.

Article 15 : Les collectivités locales peuvent individuellement ou collectivement, entreprendre

avec l'Etat la réalisation de programmes d'intérêt commun.

Article 16 : L'Etat garantit et organise le principe de solidarité entre les collectivités locales. A
cet effet, il crée un fonds de dotation alimenté par son budget.

Article 17 : Dans les conditions prévues par le présent code, les collectivités locales peuvent dans
le cadre de leurs compétences propres, entreprendre des actions de coopération qui donnent lieu à des
conventions avec des collectivités locales de pays étrangers ou des organismes internationaux publics ou
privés de développement.

ANNEXE II

TITRE VI : DU CONTROLE DES COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE I : CONTROLE DE LEGALITE

Article 334 : Les actes pris par les collectivités locales son transmis au représentant de
 212

l'Etat auprès de la région, de la commune ou de la communauté rurale, lequel en délivre aussitôt

accusé de réception.

La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat peut être apportée partout
moyen. L'accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé comme preuve.
Pour les actes ci-dessous énumérés, le représentant de l'Etat dispose d'un délai de quinze jours
pour en demander une seconde lecture. Cette demande revêt un caractère suspensif, aussi bien pour le
caractère exécutoire de l'acte que pour tout délai de procédure contentieuse.

Sont concernés par ces dispositions les actes suivants :

- les délibérations des conseils ou les décisions prises par délégation des conseils ;
- les actes à caractère réglementaire pris par les collectivités locales dans tous les domaines qui
relèvent de leur compétence en application de la loi ;
- les conventions relatives aux marchés ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de
services publics locaux à caractère industriel ou commercial ;
- les décisions individuelles relatives à la nomination à l'avancement de grade ou d'échelon
d'agents des collectivités locales ;
- les décisions individuelles relatives aux sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline et au
licenciement d'agents des collectivités locales.

Ces actes sont exécutoires de plein droit quinze jours après la délivrance de l'accusé de
réception, sauf demande de seconde lecture de la part du représentant de l'Etat, et après leur publication
ou leur notification aux intéressés. Ce délai de quinze jours peut être réduit par le représentant de l'Etat à
la demande de l'autorité locale.

Article 335 : Les décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil
régional, le Maire ou le Président du Conseil rural dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, les actes
de gestion quotidienne pris au nom des collectivités locales autres que ceux mentionnés à l'article 334 ci-
dessus sont exécutoires de plein droit dès qu'il est procédé à leur publication ou à leur notification aux
intéressés, après transmission au représentant de l'Etat.

Article 336 : Par dérogation au caractère exécutoire des actes prévus aux articles 334 et 335 du
présent code, restent soumis à l'approbation préalable du représentant de l'Etat les actes pris dans les
domaines suivants :

- les budgets primitifs et supplémentaires

- les emprunts et garanties d'emprunts
- les plans régionaux, communaux et ruraux de développement et les plans régionaux
d'aménagement du territoire.
- les conventions financières de coopération internationale comportant des engagements d'un
montant fixé par décret ;
- les affaires domaniales et l'urbanisme ;
- les garanties et prises de participation dans des sociétés privées exerçant des activités d'intérêt
général à participation publique ;
- les marchés supérieurs à un montant fixé par décret et les contrats de concession d'une durée
supérieure à trente ans.

Ces délibérations et décisions sont transmises au représentant de l'Etat, dans les conditions
prévues à l'article 334 du présent code. L'approbation du représentant de l'Etat est réputée tacite si elle
n'a pas été notifiée à la collectivité locale dans le délai d'un mois à compter de la date de l'accusé de
réception par le représentant de l'Etat.

Ce délai d'un mois peut être réduit par le représentant de l'Etat à la demande de l'autorité locale.
 213

Article 337 : Le représentant de l'Etat défère au Conseil d'État les actes mentionnés aux articles
334 et 335 du présent code qu'il estime entachés d'illégalité, dans les deux mois suivant leur transmission.

Cette juridiction doit donner son verdict dans un délai maximum d'un mois.
Ces actes déférés au juge ne sont pas susceptibles de recours hiérarchique.

Sur demande du président du conseil régional, du Maire ou du Président du conseil rural, le

représentant de l'Etat l'informe de son intention de ne pas déférer au juge administratif un acte qui lui a
été transmis en application de l'article 334 du présent code. Lorsque le représentant de l'Etat défère un
acte au juge administratif, il en informe par écrit sans délai l'autorité locale et lui communique toutes
précisions sur les illégalités invoquées à l'encontre de l'acte incriminé.

Article 338 : Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de sursis à exé-
cution. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués dans la requête paraît, en
l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué.

Lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou
individuelle, le président du Conseil d'Etat ou un de ses membres délégué à cet effet prononce le sursis
dans les quarante huit heures.

Le Conseil d'Etat peut, sur sa propre initiative, prononcer le sursis à exécution pour tout marché
public que lui transmet le représentant de l'Etat aux fins d'annulation.

Article 339 : Le Gouvernement soumet chaque année, à l'Assemblée Nationale qui en débat au
cours de sa première session ordinaire, un rapport sur le contrôle de légalité exercé l'année précédente à
l'égard des actes des collectivités locales.

Article 340 : Le Président du Conseil régional, le Maire ou le Président du Conseil rural

peut déférer au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir, la décision de refus d'approbation du représentant
de l'Etat prise dans le cadre de l'article 336 du présent code. Ces recours font l'objet de la procédure
prévue aux articles 337 et 338 du présent code.

L'annulation de la décision de refus d'approbation par le Conseil d'Etat, équivaut à une

approbation dès notification de l'arrêt à la collectivité locale.

Article 341 :Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique
ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles 334 et 335 du présent code, elle peut, dans le délai
de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de
l'État concerné de mettre en œuvre la procédure d'annulation prévue aux articles 337 et 338 ci-dessus.

Pour les actes mentionnés à l'article 334 du présent code, cette demande ne peut avoir pour effet
de prolonger le délai de recours contentieux dont dispose le représentant de l’état en application de
l'article 337 du présent code.

Lorsque la demande d'annulation concerne un acte mentionné à l'article 335 du présent code, le
représentant de l'Etat peut déférer l'acte en cause au Conseil d'Etat dans les deux mois suivant sa saisine
par la personne physique ou morale lésée.

Lorsque la demande d'annulation concerne un acte mentionné à l'article 336 du présent code, au
cours du délai d'approbation du représentant de l'Etat, celui-ci traite cette demande selon la procédure
du recours gracieux. Si la décision est devenue exécutoire, seul le recours direct est possible.

Ces actes déférés ne sont pas susceptibles de recours hiérarchique.

 214

CHAPITRE II : CONTROLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES

Article 342 : Le juge des comptes juge l'ensemble des comptes des comptables publics des collec-
tivités locales, ainsi que les comptes des personnes qu'il déclare comptables de fait.

Les comptes des collectivités locales dont la population n'excède pas 15.000 habitants et dont le
montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à un montant fixé
par décret, font l'objet, sous réserve des alinéas ci-après, d'un apurement administratif par les trésoriers-
payeurs régionaux à l'exception de leurs propres comptes de gestion.

Les décisions d'apurement assorties, le cas échéant, de toute observation pouvant entraîner la
mise en débet du comptable sont transmises par le trésorier-payeur régional à la Section des comptes. La
mise en débet du comptable ne peut être prononcée que par le juge des comptes.

Pour les comptes soumis au régime de l'apurement administratif et qui ne font pas l'objet
d'observations sous réserve des recours éventuels et du droit d'évocation du juge des comptes, les arrêtés
des comptes des trésoriers-payeurs généraux emportent décharge définitive du comptable.

Le trésorier-payeur régional adresse au juge des comptes tous les arrêtés de décharge qu'il a
pris. Le juge des comptes peut exercer son droit d'évocation et de réformation sur les arrêtés visés au
quatrième alinéa du présent article dans le délai de six mois à compter de la date de leur notification au
comptable. Ce délai peut être prorogé par le juge compétent une fois sans toutefois excéder six mois.

Pour les collectivités locales dont il assure le jugement effectif des comptes du comptable en
application des alinéas précédents, le juge des comptes vérifie sur pièces et, si nécessaire, sur place la
régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des collectivités locales. Il s'assure de
l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs.

Il peut assurer la vérification des comptes des établissements, sociétés groupements et

organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités locales apportent un concours
financier.

Article 343 : Le juge des comptes concourt au contrôle budgétaire des collectivités locales.
Il examine la gestion des collectivités locales. Les observations qu'il présente en ce domaine ne
peuvent être formulées sans un entretien préalable entre le magistrat rapporteur ou le président de la
Section des comptes et l'ordonnateur de la collectivité locale concernée. Lorsque des observations sont
formulées, elles ne peuvent être arrêtées définitivement avant que l'ordonnateur ait été en mesure de leur
apporter une réponse écrite. Le juge des comptes prend toutes les dispositions nécessaires pour garantir
le secret de ses investigations.

Les observations définitives formulées par le juge des comptes sur la gestion d'une collectivité
locale sont communiquées par l'exécutif de la collectivité à son assemblée délibérante, dès sa plus proche
réunion. Le juge des comptes en informe le représentant de l'Etat concerné.

Le Juge des Comptes consacre chaque année une partie de son rapport public à la gestion des
régions, des communes et des communautés rurales.

Le Juge des Comptes informe les régions, les communes et les communautés rurales des
observations relatives à leur gestion qu'elle envisage d'insérer dans ce rapport et les invite à lui faire part
de leurs réponses. Celles-ci sont publiées à la suite de ses observations.
 215

ANNEXE III
LOI N°96-07

TRANSFERT DE COMPETENCES AUX REGIONS, AUX COMMUNES

ET AUX COMMUNAUTES RURALES

L'Assemblée Nationale a délibéré et adopté en sa séance du lundi 5 février 1996 ;

Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :

TITRE PREMIER : DES PRINCIPES FONDAMENTAUX ET DES MODALITES DE

TRANSFERTS DE COMPETENCES

Article premier.- La région, la commune et la communauté rurale règlent, par délibération, les
affaires de leurs compétences.

Elles concourent avec l'Etat, à l'administration et à l'aménagement du territoire, au

développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu'à la protection et à
la mise en valeur de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie.

L'Etat exerce les missions de souveraineté, le contrôle de légalité des actes des collectivités
locales dans les conditions fixées par la loi, assure la coordination des actions de développement et
garantit la cohésion et la solidarité nationales ainsi que l'intégrité du territoire.

Article 2. - Les transferts de compétences prévus par la présente loi ne peuvent autoriser une
collectivité locale à établir ou à exercer une tutelle sur une autre.

Toutefois, les collectivités locales peuvent librement entretenir entre elles des relations
fonctionnelles et de coopération en stricte conformité avec les textes législatifs et réglementaires en
vigueur.

Article 3. - La répartition des compétences entre les collectivités locales s'effectue en distinguant
celles qui sont dévolues aux régions, aux communes et aux communautés rurales.

Article 4. - Les ressources nécessaires à l'exercice par les collectivités locales de leurs
compétences leur sont dévolues soit par transfert de fiscalité, soit par dotations ou par les deux à la fois.
Article 5. - Les dispositions propres à chaque domaine de compétences faisant l'objet d'un
transfert en vertu de la présente loi prendront effet à une date qui sera fixée par décret.
Toutes autres compétences seront progressivement transférées aux collectivités locales par la loi.

Article 6. - Les transferts de compétences par l'Etat doivent être accompagnés au moins du
transfert concomitant aux régions, communes et communautés rurales des moyens et des ressources
nécessaires à l'exercice normal de ces compétences dans les conditions prévues par le code des
collectivités locales.

Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation
préalable au transfert desdites compétences dans les conditions définies au titre III de la présente loi.
 216

Toute charge nouvelle incombant aux collectivités locales du fait de la modification par l'Etat,
par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées doit être compensée
par versement approprié au fonds de dotation prévu à l'article 58 de la présente loi ou par d'autres
ressources fiscales suivant des modalités définies par la loi.

L'acte réglementaire ci-dessus cité doit en faire mention.

Dans les où l'insuffisance des ressources financières des collectivités locales risque de
compromettre la réalisation et l'exécution des missions des services publics, l'Etat peut intervenir par
l'octroi de dotations spéciales aux collectivités locales concernées.

Article 7. - Lorsqu'un groupement de collectivités locales exerce des attributions dans un

domaine faisant l'objet d'un transfert de compétences, ce transfert s'opère au profit de cet organisme sur
décision de l'organe délibérant.

Les collectivités locales peuvent s'associer pour l'exercice des compétences d'intérêt
intercommunautaire, conformément à l'article 2 de la présente loi et aux dispositions du code des
collectivités locales, en créant des organismes publics de coopération.

Les collectivités locales peuvent établir entre elles des conventions par lesquelles l'une d'elles
s'engage à mettre à la disposition d'une autre collectivité ses services et moyens afin de faciliter à cette
dernière l'exercice de ses compétences.

Article 8. - Les services des régions, des communes et des communautés rurales sont organisés
conformément aux organigrammes-types fixés par décret.

Les fonctionnaires et autres agents de l'Etat dont ont besoin les régions, les communes et les
communautés rurales dans l'accomplissement de leur mission, sont affectés au Ministère chargé des
collectivités locales pour servir dans lesdites collectivités.

Article 9. - Pendant une période de cinq ans à compter de la date de mise en application de la
présente loi, sauf décision contraire prise par décret, le transfert de compétences de l'Etat aux
collectivités locales ne peut entraîner le transfert aux régions, aux communes et communautés rurales des
services ou parties de services correspondants de l'Etat.

Toutefois, les conditions d'utilisation de chaque service de l'Etat par les collectivités locales sont
déterminées par des conventions passées entre le représentant de l'Etat et le président du conseil régional,
le maire ou le président du conseil rural.

Les conventions sont établies suivant des modèles-types fixés par décret ;

Le président du conseil régional, le maire et le président du conseil rural donnent dans le cadre
des conventions précitées, toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'ils confient audits
services. Ils contrôlent l'exécution de ces tâches.

Article 10. - Les agents des services extérieurs de l'Etat qui ont apporté directement et
personnellement leur concours à une collectivité locale pour la réalisation d'une opération, ne peuvent
participer, sous quelque forme que ce soit, à l'exercice du contrôle de la légalité des actes afférents à cette
opération.

Article 11. - Les personnels en service dans les collectivités locales sont régis, soit par le statut de
la fonction publique communale ou celui de la fonction publique de l'Etat soit par des textes législatifs ou
réglementaires spécifiques.
 217

Article 12. - La région, la commune ou la communauté rurale voit sa responsabilité dégagée

lorsqu'une autorité relevant de l'Etat s'est substituée en droit ou en fait, au président du conseil régional,
au maire ou président du conseil rural.

Article 13. - Le transfert d'une compétence entraîne, de plein droit, la mise à la disposition de la
collectivité locale bénéficiaire de l'ensemble des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce
transfert, pour l'exercice de cette compétence, lorsque lesdits biens ne fonts pas partie du domaine public.

Ce transfert est constaté par un décret de dévolution, au vu d'un procès-verbal établi

contradictoirement entre les représentants de l'Etat et les autorités exécutives des collectivités locales.
Article 14. - Les collectivités locales exercent leurs compétences propres dans le respect des
sujétions imposées par la défense nationale.

En application de ce principe, les transferts de compétences prévus par la présente loi ne font pas
obstacle à ce que les autorités de l'Etat puissent prendre, à l'égard des collectivités locales, de leurs
établissements publics et de leurs groupements, les mesures nécessaires à l'exercice de leurs attributions
en matière de défense civile ou militaire, conformément aux lois et règlements en vigueur.

A ce titre, l'Etat dispose, en tant que de besoin, des services des régions, des communes et des
communautés rurales, de leurs groupements et de leurs établissements publics.

Article 15. - L'Etat et les collectivités locales peuvent, en tant que de besoin, s'associer sous
forme contractuelle pour la réalisation d'objectifs et de projets d'utilité publique.

TITRE II : DES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE PREMIER : GESTION ET UTILISATION DU DOMAINE PRIVE DE L'ETAT, DU

DOMAINE PUBLIC ET DU DOMAINE NATIONAL

SECTION PREMIERE : DISPOSITIONS GENERALES

Article 16. - Le territoire sénégalais est le patrimoine commun de la nation.

Article 17. - Dans le respect des principes et dispositions de la loi sur le domaine national et du
code du domaine de l'Etat, en tout ce qui n'est pas contraire à la présente loi, les compétences transférées
aux régions, communes et communautés rurales en matière domaniale concernant la gestion et l'utilisa-
tion du domaine privé de l'Etat, du domaine public et du domaine national.

SECTION II : DU DOMAINE PRIVE DE L'ETAT

Article 18. - L'Etat peut céder aux collectivités locales tout ou partie de ses biens meubles ou
immeubles relevant de son domaine privé ou passer avec ses collectivités des conventions portant sur
l'utilisation desdits biens.

La cession par l'Etat des biens meubles et immeubles cités à l'alinéa premier du premier du
présent article notamment des immeubles bâtis ou non bâtis aux collectivités locales pour leur permettre
d'exécuter leurs missions et d'abriter des agences décentralisées ou des équipements collectifs, peut être
opérée, soit à l’ initiative des collectivités locales, soit à 'initiative de l'Etat.

Article 19. - L'Etat peut, conformément aux dispositions de l'article 18 de la présente loi, soit
faciliter aux collectivités locales l'accès à la pleine propriété de tout ou partie des biens meubles et
immeubles relevant de son domaine privé, soit affecter simplement le droit d'usage à ces collectivités
locales de certains de ses biens meubles et immeubles.
 218

SECTION III : DU DOMAINE PUBLIC

Article 20. - Pour les projets ou opérations initiés sur le domaine public maritime et le domaine
fluvial par les personnes physiques, les collectivités locales ou toute autre personne morale, il est requis
l'autorisation du conseil régional par délibération, après avis de la commune ou de la communauté rurale
où se situe le projet.
Cette délibération est soumise à l'approbation du représentant de l'Etat.

Article 21. - Pour les projets ou opérations initiés par l'Etat sur le domaine public maritime et sur
le domaine fluvial, soit dans le cadre de l'exercice de la souveraineté, soit dans l'optique de la promotion
du développement économique et social, l'Etat prend la décision après consultation du conseil régional,
sauf impératif de défense nationale ou d'ordre public. L'Etat communique la décision pour information au
conseil régional.

Article 22. - Dans les zones du domaine public maritime et du domaine public fluvial dotées de
plan spéciaux d'aménagement approuvés par l'Etat, les compétences de gestion sont déléguées par ce
dernier aux régions, communes et communautés rurales concernées respectivement pour les périmètres
qui leur sont dévolues dans lesdits plans.

Les redevances y afférentes sont versées aux collectivités locales concernées.

Les actes de gestion qu'elles prennent sont soumis à l'approbation du représentant de l'Etat et
communiqués, après cette formalité au conseil régional pour information.

Article 23. - Le domaine public artificiel reste géré par l'Etat.

Toutefois, l'Etat peut transférer aux collectivités locales, suivant des modalités de classement qui
sont fixés par décret, la gestion des monuments historiques.
Les communes sont chargées de la gestion de la voirie non classée située à l'intérieur du
périmètre communal.

SECTION IV : DU DOMAINE NATIONAL

Article 24. - Les projets ou opérations initiés sur le domaine national par une personne physique,
une collectivité locale ou toute autre personne morale distincte de l'Etat, sont établis conformément aux
dispositions de la loi sur le domaine national.

Pour les projets et opérations qu'il initie sur le domaine national, l'Etat prend la décision après
consultation du conseil régional et de la communauté rurale ou des communautés rurales concernées,
sauf impératif de défense nationale ou d'ordre public.

Cette décision est communiquée, pour information, au conseil régional et à la communauté

rurale ou aux communautés rurales concernées.

Article 25. - Les terrains du domaine national sis dans les zones urbaines peuvent être
immatriculés au nom de l'Etat et affectés aux communes en tant que de besoin, notamment pour servir
d'assiette à des projets d'équipements collectifs.

La propriété des terrains immatriculés reste à l'Etat dans le cadre des lotissements des terrains
du domaine national des zones urbaines.

Toutefois, la commission d'attribution des parcelles issues de ces lotissements est présidée par le
Maire. La composition des membres de cette commission est fixée par décret.
 219

Les décisions de la commission font l'objet d'un acte portant attribution de parcelles aux
affectataires. Cet acte est soumis à l'approbation du représentant de l'Etat.

Article 26. - Pour tout projet ou opération de la compétence de l'Etat dans les zones urbaines, à
l'exclusion de terrains à l'usage d'habitation, celui-ci prend la décision après consultation du conseil
régional et du conseil municipal concerné.

Cette décision est communiquée au conseil régional et conseil municipal concernés.

Les terres du domine national à vocation agricole situées dans les zones urbaines sont gérées
conformément aux dispositions de la loi sur le domaine national concernant les zones urbaines, en tout ce
qui n'est pas contraire aux dispositions de la présente loi.

Article 27. - Lorsque des terres précédemment situées dans des zones pionnières sont reversées
dans des zones de terroir, l'Etat conserve la gestion des parties des zones pionnières ayant fait l'objet d'un
aménagement spécial et y exerce les prérogatives nécessaires quant à leur mode de gestion.

L'Etat peut affecter ou céder tout ou partie de ces zones d'aménagement spécial, suivant des
critères fixés par décret, à des personnes physiques, des collectivités locales ou à toute autre personne
morale, pour la réalisation de projets de développement économique et social.

CHAPITRE II : DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA GESTION DES RESSOURCES NATU-

RELLES

Article 28. – La région reçoit les compétences suivantes :

- la gestion, la protection et l'entretien des forets, des zones protégées et des sites naturelles d’intérêt
régional ;
- la mise en défens et autres mesures locales de protection de la nature ;
- gestion des eaux continentales à l'exclusion des cours d'eau à statut international ou
national ;
- la création de bois, forêts et zones protégés ;
- la réalisation de pare-feu et la mise à feu précoce, dans le cadre de la lutte contre les feux de
brousse ;
- la protection de la faune ;
- la répartition des quotas régionaux d'exploitation forestière entre les communes et les
communautés rurales ;
- la délivrance d'autorisation d'amodiation de chasse, après avis du conseil rural. La décision y
afférente est soumise à l'approbation du représentant de l’état ;
- l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi des plans ou schémas régionaux d'action pour
l'environnement ;
- l'élaboration de plans régionaux spécifiques d'intervention d'urgence et de gestion de risque ;
- l'élaboration et la mise en œuvre des plans régionaux d'action pour l'environnement ;
- la création des brigades de volontaires pour interventions en cas d'atteinte à l'environnement,
notamment pour la lutte contre le braconnage ;
- la délivrance d'autorisation de défrichement après avis du conseil rural.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 29. - La commune reçoit les compétences suivantes

- La délivrance et l'autorisation préalable de toute coupe à l'intérieur du périmètre communal ;
- les opérations de reboisement et la création de bois communaux - la perception de la quote-part
d'amendes prévues par le code forestier ;
- la gestion des déchets, la lutte contre l'insalubrité, les pollutions et les nuisances ;
- la protection des ressources en eau souterraines et superficielles ;
 220

- l'élaboration de plans communaux d'action pour l'environnement.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 30. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

- la gestion des forêts sises en zones de terroir sur la base d'un plan d'aménagement approuvé par
l'autorité compétente de l'Etat ;
- la délivrance d'autorisation préalable de toute coupe à l'intérieur du périmètre de la communauté
rurale ;
- la quote-part d'amendes prévues par le code forestier ;
- la constitution et le fonctionnement des comités de vigilance, en vue de lutter contre les feux de
brousse ;
- l'avis sur la délivrance par le conseil régional d'autorisation de défrichement ;
- l'avis sur la délivrance par le président du conseil régional d'autorisation d'amodiation des zones
de chasse ;
- la gestion de sites naturels d'intérêt local ;
- la création de bois et d'aires protégées ;
- la création et l'entretien des mares artificielles et de retenues colinéaires à des fins agricoles et
autres ;
- la gestion des déchets ;
- la lutte contre l'insalubrité ;
- l'élaboration et la mise en œuvre du plan local d'action pour l'environnement.

CHAPITRE III : DE LA SANTE, DE LA POPULATION ET DE L'ACTION SOCIALE

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 31. - La région reçoit les compétences suivantes :

a) Santé et Population :
- la gestion et l'entretien des hôpitaux régionaux et départementaux ;
- la gestion, l'entretien t l'équipement des centres de santé au niveau des communautés rurales.
- la mise en œuvre de mesures de prévention et d'hygiène.

b) Action sociale :
- la participation à l'entretien et à la gestion de centres de promotion et de réinsertion sociale ;
- l'organisation et la gestion de secours au profit des nécessiteux.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 32. - La commune reçoit les compétences suivantes

a) Santé et Population :
- la gestion, l'entretien et l'équipement des centres de santé urbains ;
- la construction, la gestion, l'entretien et l'équipement des postes de santé urbains.

b) Action sociale.-
- la participation à l'entretien et à la gestion de centres de promotion et de réinsertion sociale ;
- l'organisation et la gestion de secours au profit des nécessiteux ;
- l'appui au financement de projets productifs au profit des populations déshéritées.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 33. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

a) Santé et Population :
 221

- la construction, la gestion, l'entretien et l'équipement des postes de santé, des maternités et cases
de santé rurales.

b) Action sociale :
- la participation à l'entretien et à la gestion de centres de promotion et de réinsertion.
- l'organisation et la gestion de secours au profit des nécessiteux ;
- l'appui au financement de projets productifs au profit des populations déshéritées.

CHAPITRE IV : DE LA JEUNESSE DES SPORTS ET DES LOISIRS

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 34. - La région reçoit les compétences suivantes :

- la délivrance d'autorisation d'ouverture des collectivités éducatives ;
- la réalisation d'infrastructures de proximité ;
- l'assistance aux associations culturelles et sportives ;
- la réalisation, l'administration et la gestion des infrastructures sportives et socio-éducatives à
statut régional ;
- l'organisation, l'animation et le développement des activités socio-éducatives ;
- la promotion, l'administration, l'entretien, l'organisation et le contrôle des activités physiques et
sportives au niveau régional ;
- la gestion du personnel mis à sa disposition.

SECTION II COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 35. - La commune reçoit les compétences suivantes :

- la promotion et l'animation du sport et des activités de jeunesse ;
- l'impulsion, l'implantation, l'organisation et l'encouragement de la pratique des sociétés
éducatives ;
- l'appui aux associations sportives et culturelles ;
- la gestion des stades municipaux, centres et parcours sportifs, piscine, aires de jeux, arènes ;
- le recensement, l'organisation et la participation à l'équipement des associations sportives et
culturelles ;
- la participation à l'organisation des compétitions.

SECTION II COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 36. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

- la promotion et l'animation du sport et des activités de jeunesse ;
- la construction, l'équipement et la gestion des stades ruraux et aires de jeux ;
- la participation à l'acquisition et la mise à la disposition des associations culturelles et sportives
d'équipement sportifs.

CHAPITRE V : DE LA CULTURE
SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 37. - La région reçoit les compétences suivantes :

- la promotion, l'épanouissement et le développement des activités culturelles ;
- la surveillance et le suivi de l'état de conservation des sites et monuments historiques, ainsi que la
participation à la découverte des vestiges préhistoriques ou historiques ;
- l'organisation de journées culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours
littéraires et artistiques ;
 222

- la création et la gestion d'orchestres, d'ensembles lyriques traditionnels, de corps de ballets et de

troupes de théâtre ;
- la création et la gestion de centres socioculturels et de bibliothèques de lecture publique;

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 38. - La commune reçoit les compétences suivantes :

- la surveillance et le suivi de l'état de conservation des sites et monuments historiques ;
- l'organisation de journées culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours
littéraires et artistiques ;
- la création et la gestion d'orchestre, d'ensemble lyrique traditionnels, de corps de ballets et de
troupes de théâtre ;
- la création et la gestion de centres socioculturels et de bibliothèques de lecture publique ;

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 39. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

- l'organisation de journées culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours
littéraires et artistiques ;
- la création et la gestion d'orchestres, d'ensembles lyriques traditionnels, de corps de ballets et de
troupes de théâtre ;
- la création et la gestion de centres socioculturels et de bibliothèques de lecture publique ;
- la création et la gestion des centres de lecture et d'animation culturelle (C.L.A.C.) ;
- la surveillance et le suivi de l'état de conservation des sites et monuments historiques ;
- la collecte de la tradition orale, des contes, mythes, proverbes, symboles et valeurs et la
promotion de la culture nationale et locale.

CHAPITRE VI : DE L'EDUCATION, DE L'ALPHABETISATION DE LA PROMOTION

DES LANGUES NATIONALES

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 40. - La région reçoit les compétences suivantes :

a) Education :
- la participation à l'établissement de la tranche régionale de la carte scolaire nationale
- l'équipement, l'entretien, la maintenance des lycées et collèges ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint des lycées et collèges ;
- la répartition, l'allocation de bourses et d'aides scolaires
- la participation à la gestion et à l'administration des lycées et collèges par le biais des structures
de dialogue et de concertation.

b) Alphabétisation :
- l'élaboration des plans régionaux d'élimination de l'analphabétisme
- l'exécution des plans d'élimination de l'analphabétisme
- le recrutement d'alphabétiseurs
- la conception et la production de matériel didactique
- la réalisation carte de l'alphabétisation
- l'autorisation d'exercer comme opérateur
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- le suivi et l'évaluation des plans d'élimination de l'analphabétisme
- la mobilisation des ressources.

c) Promotion des langues nationales

 223

- la maîtrise de la distribution fonctionnelle des langues du pays et la mise au point de la carte

linguistique ;
- la collecte et la traduction des éléments de la tradition orale (contes, mythes, légendes...) en vue
d'en faciliter la publication ;
- l'introduction des langues nationales à l'école ;
- la participation à la promotion d'un environnement lettré par le développement de l'édition en
langues nationales ;
- l'application des mesures afférentes à l'utilisation des langues nationales dans l'administration ;
- la mise à jour du catalogue des éditeurs, auteurs et œuvres en langues nationales ;
- la promotion de la presse parlée et écrite en langues nationales ;
- l'organisation de concours en langues nationales ;
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements ;
- la mobilisation des ressources.

d) Formation Professionnelle
- le recensement exhaustif des métiers régionaux et l'élaboration d'un répertoire des formations
professionnelles existantes avec indication des aptitudes requises et des curricula et des cursus de
formation ;
- l'élaboration d'une carte scolaire régionale de l'Enseignement Technique et de la Formation
Professionnelle en relation avec la carte nationale.
- l'élaboration d'un plan prévisionnel de formation visant des secteurs de métiers adaptés à chaque
région
- l'entretien, la maintenance des établissements, des centres et instituts de formation ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint
- la participation à l'acquisition de matériel didactique (fournitures et matières d’œuvre)
- la participation à la gestion et à l'administration des centres de formation par le biais des
structures de dialogue et de concertation
- l'appui à de petits projets visant à créer de petites unités d'ateliers itinérants en mécanique - auto -
soudure - électricité - etc.
- l'élaboration d'un plan régional d'insertion professionnelle des jeunes
- l'aide à la détection et à l'établissement de contrats de partenariat école/entreprise pour une réelle
formation en alternance.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 41. - La commune reçoit les compétences suivantes :

a) Education :
- la construction, l'équipement, l'entretien et la maintenance des écoles élémentaires et des
établissements préscolaires ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint des écoles élémentaires et des
établissements préscolaires.
- l'allocation de bourses et d'aides scolaires
- la participation à l'acquisition des manuels et aux fournitures scolaires
- la participation à la gestion et à l'administration des lycées et collèges par le biais des structures
de dialogue et de concertation.

b) Alphabétisation :
- l'exécution des plans d'élimination de l'analphabétisme
- le recrutement d'alphabétiseurs
- la formation des formateurs et alphabétiseurs
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- l'entretien d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- la mobilisation des ressources
 224

c) Promotion des langues nationales

- la maîtrise de la distribution fonctionnelle des langues du pays et la mise au point de la carte
linguistique
- la collecte et la traduction des éléments de la tradition orale (contes, mythes, légendes...) en vue
d'en faciliter la publication
- l'introduction des langues nationales à l'école
- la promotion d'un environnement lettré par le développement de l'édition en langues nationales
- l'application des mesures afférentes à l'utilisation des langues nationales dans l'administration.
- la mise à jour du catalogue des éditeurs, auteurs et œuvre en langues nationales
- l'organisation du concours en langues nationales dans le cadre de la semaine nationale de
l'alphabétisation
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements
- la mobilisation des ressources.

d) Formation technique et professionnelle

- élaboration d'un plan prévisionnel de formation visant des secteurs de métiers adaptés à chaque
commune
- l'entretien préventif, la maintenance des centres et instituts de formation
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint
- la participation à l'acquisition de matériel didactique (fournitures et matières d’œuvre)
- la participation à la gestion et à l'administration des centres de formation par le biais des
structures de dialogue et de concertation
- l'appui à de petits projets visant à créer de petites unités d'ateliers itinérants en mécanique -
auto - soudure - électricité - etc.
- l'élaboration d'un plan communal d'insertion professionnelle des jeunes
- l'aide à la détection et à l'établissement de contrats de partenariat école/entreprise pour une
réelle formation en alternance.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 42. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

a) Education :
- la construction, l'équipement, l'entretien et la maintenance des écoles élémentaires et des
établissements préscolaires ;
- la participation à l'acquisition de manuels et fournitures scolaires
- la participation à la gestion et à l'administration des écoles préscolaires, élémentaires et des
collèges par le biais des structures de dialogue et de concertation.

b) Alphabétisation :
- l'exécution des plans d'élimination de l'analphabétisme
- le recrutement d’alphabétiques
- la formation des formateurs en alphabétisation
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- l'entretien des infrastructures et équipements éducatifs
- la mobilisation des ressources.
c) Promotion des langues nationales
- la collecte et la traduction des éléments de la tradition orale (contes, mythes, légendes...) en vue
d'en faciliter la publication.
- l'introduction des langues nationales à l'école
- la promotion d'un environnement lettré par le développement de l'édition en langues nationales
- la promotion de la presse parlée et écrite en langues nationales
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements
 225

- la mobilisation des ressources.

d) Formation technique et professionnelle

- élaboration d'un plan prévisionnel de formation visant des secteurs de métiers adaptés à chaque
communauté rurale
- l'entretien préventif, la maintenance des centres et instituts de formation
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint
- la participation à l'acquisition de matériel didactique (fournitures et matières d’œuvre)
- la participation à la gestion et à l'administration des centres de formation par le biais des
structures de dialogue et de concertation
- l'appui à de petits projets visant à créer de petites unités d'ateliers itinérants en mécanique -
auto - soudure - électricité - etc.
- l'élaboration d'un plan local d'insertion professionnel des jeunes
- l'aide à la détection et à l'établissement de contrats de partenariat école/entreprise pour une
réelle formation en alternance.

CHAPITRE VII : DE LA PLANIFICATION

Article 43. - La communauté rurale, la commune et la région élaborent leurs plans de

développement avec le concours de l'Etat.
A cet effet, l'Agence Régionale de Développement, prévue à l'article 37 du Code des collectivités
locales, a pour mission :

- de rendre moins onéreuse, pour chacune des collectivités locales concernées, l'élaboration de
son plan ;
- de permettre une meilleure harmonisation des différents plans de développement des
collectivités locales de la région, et leur cohérence avec le plan national de développement
économique et social.
- de favoriser la constitution et la conservation des banques de données nécessaires à toute
planification.

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 44. - La région reçoit les compétences suivantes :

- l'élaboration et l'exécution des plans régionaux de développement intégré (PRDI) ;
- la coordination des actions de développement de la région.
- la passation, en association avec l'Etat, de contrats-plans pour la réalisation d'objectifs de
développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique.

SECTION I : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 45. - La commune reçoit les compétences suivantes :

- l'élaboration et l'exécution des plans d'investissements communaux (P.I.C) ;
- la passation, en association avec l'Etat, de contrats-plans pour la réalisation d'objectifs de
développement économique, social, sanitaire, culturel, et scientifique.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 46. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

- l'élaboration et l'exécution des plans locaux de développement (PLD)

CHAPITRE VIII : DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIR

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION
 226

Article 47. - La région élabore son schéma régional d'aménagement du territoire (SRAT) en
veillant à sa cohérence avec le plan national d'aménagement du territoire.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 48. - Chaque conseil municipal donne son avis sur le projet de schéma régional
d'aménagement du territoire avant son approbation par l'Etat.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 49. - Chaque conseil rural donne son avis sur le projet de schéma régional
d'aménagement du territoire avant son approbation par l'Etat.

CHAPITRE IX : DE L'URBANISME ET DE L'HABITAT

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 50. - La région reçoit les compétences suivantes :

- l'approbation des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (S.D.A.U.) :
- le soutien à l'action des communes et communautés rurales en matière d'urbanisme et d'habitat.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 51. - La commune reçoit les compétences suivantes :

- l'élaboration des plans directeurs d'urbanisme (PDU), des SDAU, des plans d'urbanisme de
détail des zones d'aménagement concerté, de rénovation urbaine et de remembrement ;
- les lotissements, leur extension ou restructuration, la délivrance de permis de construire,
d'accords préalables, de certificats d'urbanisme et de permis de démolir ;
- la délivrance de permis de clôturer, de permis de coupe et d'abattage d'arbres :
- l'autorisation d'installation et des travaux divers.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 52. - La communauté reçoit les compétences suivantes :

- l'élaboration de termes de référence des plans directeurs d'urbanisme (PDU), des SDAU, des
plans d'urbanisme et d'habitat de détail des zones d'aménagement concerté, de rénovation et de
remembrement ;
- les lotissements, leur extension ou restructuration, la délivrance de permis de construire,
d'accords préalables, de certificats d'urbanisme et de permis de démolir.

Article 53. - La coordination et les études en matière d'urbanisme et d'habitat, de planification,

d'aménagement du territoire et d'environnement sont du ressort de l'Agence Régional de
Développement (ARD) dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par décret.

TITRE III : DE LA COMPENSATION ET DU FONDS DE DOTATION

DE LA DECENTRALISATION

CHAPITRE PREMIER : PRINCIPES DE LA COMPENSATION

Article 54. - Les charges financières résultant pour chaque région, commune ou communauté
rurale des transferts de compétences définies par le Titre II de la présente loi et par le Code des
collectivités locales font l'objet d'une attribution par l'Etat de ressources d'un montant au moins
équivalent aux dits charges.
Les ressources attribuées sont au moins équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat, pendant
l'année précédant la date du transfert des compétences.
 227

Article 55. - Les autorités déconcentrées de l'Etat, dont les moyens matériels t humains placés
sous l'autorité du représentant de l'Etat sont mis en tant que besoin à la disposition des collectivités
locales pour exercer leurs nouvelles compétences, reçoivent une part des ressources visées à l'article
précédent.

Article 56. - A chaque étape du transfert des compétences, le montant des dépenses résultant des
accroissements et diminutions de charges est constaté pour les collectivités locales et pour l'Etat par
arrêté conjoint du Ministre chargé des Collectivités locales et du Ministre chargé des Finances, après
avis du Conseil National de Développement des Collectivités locales.

Article 57. - Les charges visées aux articles précédents sont compensées par le transfert d'une
dotation équivalant à un pourcentage de la Taxe sur la Valeur Ajoutée perçue par l'Etat, sur un Fonds de
dotation, conformément aux articles 58 à 63 de la présente loi.

CHAPITRE II : FONDS DE DOTATION DE LA DECENTRALISATION

Article 58. - Le fonds de dotation de la décentralisation créé par la loi des Finances reçoit une
dotation équivalant à un pourcentage de la Taxe sur la Valeur Ajoutée perçue au profit du budget de
l'Etat.
Le montant de cette dotation ne peut toutefois être inférieur à un pourcentage de recettes totales
de l'Etat, hors emprunts et aides extérieures. Ces deux pourcentages sont fixés, chaque année, compte
tenu de l'évolution des transferts de compétences, par la loi de finances.
Le Conseil National de Développement des Collectivités locales est consulté chaque année pour
avis dans des conditions fixées par décret.

Article 59. - Pendant une période transitoire de deux années à compter de la mise en application
de la présente loi, le dispositif figurant à l'article 58 fait référence à une masse financière calculée en
valeur absolue, correspondant au moins aux charges transférées, et fixée par la loi de finances.

CHAPITRE III : CRITERES DE REPARTITION DU FONDS DE DOTATION

DE LA DECENTRALISATION

Article 60. - Les critères de répartition du Fonds de dotation sont fixés et modifiés chaque année
par décret après avis du Conseil National de Développement des collectivités locales.

En fonction des compétences transférées progressivement par la loi, le Conseil National de

Développement des Collectivités locales propose en premier lieu les critères de répartition du Fonds de
dotation entre les parts réservées respectivement aux Régions, aux Communes, et aux Communautés
rurales, ainsi que le prélèvement effectué en faveur des autorités déconcentrées de l'Etat pour les activités
de leurs services mis à la disposition des collectivités locales.

Le Conseil propose en second lieu les critères de répartition des trois parts réservées aux
collectivités locales selon leurs caractéristiques propres.

Chaque critère est affecté par le Conseil d'un taux en pourcentage intervenant dans la répartition
du fonds.

La dotation effective de chaque collectivité locale, à partir des critères établis selon la procédure
ci-dessus indiquée, est effectuée par arrêté conjoint du Ministre chargé des collectivités locales et du
Ministre chargé des Finances.

Article 61. - Les dotations des régions, des communes et des communautés rurales leur sont
affectées globalement.
 228

Article 62. - Le prélèvement effectué pour les services déconcentrés de l'Etat, mis à la disposition
des collectivités locales, figure chaque année dans la loi de Finances au budget du Ministère de
l’intérieur, qui en effectue la répartition entre les régions administratives.

Article 63. - Le Fonds d'Equipement des collectivités locales reçoit un pourcentage de la Taxe
sur la Valeur Ajoutée dans les mêmes conditions qu'à l'alinéa 2 de l'article 58 de la présente loi.

Il est réparti sur la base du principe de la solidarité nationale, chaque année, par arrêté conjoint
du Ministre chargé des Finances et du Ministre chargé des collectivités locales, entre les régions
administratives.

Les modalités de répartition de ces dotations sont fixées après avis du conseil national de
développement des collectivités locales.

Fait à Dakar, le 22 mars 1996

Par le Président de la République Abdou DIOUF
Le Premier ministre Habib THIAM
 229

QUATRIEME PARTIE

LES FORMES DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

 230

Les activités des personnes publiques qualifiées d'administratives sont nombreuses et variées. On
distingue le maintien de l'ordre public (police administrative), les prestations de service (service public) et
l'encadrement des activités privées d'intérêt général des particuliers.

Mais cette distinction classique est insuffisante en ce sens qu'elle ne permet pas de rendre compte
de toutes ces activités de l'administration et notamment ses activités relatives aux interventions
économiques.

Il faut rappeler que les personnes publiques ne gèrent pas toujours les activités administratives et
que des activités administratives peuvent être gérées par des personnes privées.

Mais pour des raisons didactiques, nous nous limiterons à la présentation des activités classiques
de l'administration :

- la police
- le service public
- l'encadrement des activités privées

TITRE I - LA POLICE ADMINISTRATIVE

La libre activité des particuliers dans une société organisée a nécessairement des limites qu'il
appartient à la puissance publique de tracer. Elle le fait en définissant, par la loi, ces garanties fondamenta-
les accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés. Mais il appartient au pouvoir exécutif de préciser et
de compléter les prescriptions essentielles, d'en assurer l'application correcte plus généralement de
prévenir les désordres de toutes nations.

L'étude de la police administrative suppose au préalable la définition de la notion, ensuite, la

description des autorités de police et enfin du contrôle exercé sur les mesures de police.

CHAPITRE 1 - LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est une forme d'intervention qui exercent certaines autorités
administratives et qui consiste à imposer, en vue d'assurer l'ordre public, des limitations aux libertés des
individus. C’est l’activité par laquelle l’administration impose aux particuliers des contraintes et à leur
liberté des limitations en vue de maintenir l’ordre public et d’éviter qu’il ne soit troublé.

Donc, pour préciser la notion de police, il convient de voir de part d'une part le but visé par la police
administrative d'autre part son mode d'intervention, enfin les différentes sortes de police.

SECTION I : LE BUT : LA PREVENTION DES ATTEINTES A L’ORDRE PUBLIC

La police administrative se caractérise par une double finalité qu’il convient de préciser : elle a un but
préventif ce qui la distingue de la police judiciaire et elle concerne l’ordre public.

Paragraphe 1 : Le caractère préventif de la police administrative

Par son caractère préventif, la police administrative se distingue de la police judiciaire.

Cette distinction a une portée pratique essentielle. En effet, la police administrative incombe au
pouvoir exécutif. Les organes de la police administrative fait partie de l'administration et sont soumis au
 231

contrôle administratif. En revanche, la police judiciaire dépend du pouvoir judiciaire. Les organes de
police judiciaire relèvent du Procureur de la République.

Le droit applicable est différent : les activités de police judiciaire sont soumises au droit privé
alors que les activités de police administratives relèvent du droit public.

Enfin, il est plus aisé d'engager le responsable de l'Etat pour dommages causés par des actes de
police administrative que pour ceux de la police judiciaire.

Mais c'est surtout par leur but qu'elles se distinguent.

La police administrative agit par voie préventive. Elle s'efforce d'éviter que naissent des atteintes
à l'ordre, à la sécurité et à la salubrité. Il s'agit d'une mission de surveillance générale tendant à prévenir les
troubles à l'ordre public et à la rétablir s'il est troublé. Sont donc des mesures de police, les décisions
administratives qui restreignent les libertés des individus.

Quant à la police judiciaire, elle a un rôle répressif. Si une infraction est commise, elle recherche
les auteurs de l'impaction, réunit les preuves afin de permettre l'action de la juridiction pénale.(Sur la
distinction, voir CE 11 mai 1952 Concrets BAUD, S. 1952 3.13 ; TC 7 juin 1951 Dame Noualek, Rec.
636).

Mais dans la pratique, la distinction est souvent délicate car les autorités et le personnel sont
souvent identiques: le préfet est à la fois autorité de police administrative et autorité de police judiciaire ;
un agent de police peut agir comme agent de la police administrative (lorsqu'il règle la circulation) et
comme agent de police judiciaire (lorsqu'il verbalise un usager).

Paragraphe 2 : Le maintien de l'ordre public

La police administrative a pour finalité de prévenir les atteintes à l’ordre public.

Les autorités de police sont chargées de maintien de l'ordre public.

Selon la conception classique, l’ordre public est une notion fort imprécise. Il désigne un état dans
lequel les citoyens sont préservés dans la plus grande mesure possible des risques que comporte la vie
sociale.

L'ordre public qui est surtout un ordre matériel (éviter les désordres) englobe les préoccupations
de sécurité publique (prévention des accidents, des dommages aux personnes et aux biens par exemple), la
salubrité publique (prévention des atteintes à la santé des citoyens notamment des maladies, des
épidémies etc.) et de tranquillité publique (prévention etc.) et de tranquillité publique (prévention des
gênes anormales comme le bruit, les défilés et autres manifestations). C’est ce qu’on appel la triloque
traditionnelle

Dans certains cas, les autorités peuvent maintenir l'ordre moral : interdire un film immoral (CE 18
décembre 1959 films Lutetia GAJA n°93), un spectacle ou une publication de même nature lorsque les
circonstances l’exigent.

Récemment l’ordre public connaît de nouvelles finalités :

- D’abord la notion d’ordre public a été étendue à l’esthétique. Le juge a rattaché à l’ordre
public la notion d’esthétique public notamment la présentation de l’environnement naturel et
architectural.
 232

- Ensuite, le juge a intégré dans la notion d’ordre public la protection de la dignité humaine
(CE ass. 27 octobre 1995 Commune de Marsang-sur- Orge et Aix-en- Provence, GAJA
n°119) à propos d’un spectacle de lancer de nains)

Au total, on peut dire que l'ordre que doit faire régner la police doit être un ordre public c'est-à-
dire un ordre intéressant la collectivité ou un nombre indéterminé de personnes. En cas de désordre limité
à des personnes déterminées (famille par exemple) et sans répercussion extérieure, la police ne peut
intervenir.

SECTION II : LE MODE D’INTERVENTION : LA PRESCRIPTION

La police administrative relève de la compétence exclusive de l'administration. Elle présente un

caractère unilatéral. La prescription qui permet de distinguer la police et le service public est un élément
essentiel de la police. Elle présente plusieurs formes.

Paragraphe 1 : Les différentes formes de la prescription

Les activités juridiques de police administrative prennent la forme de prescriptions unilatérales.

Ce qui exclut la technique contractuelle.

Autrement dit, il n'est pas possible de prendre une mesure de police par contrat ni pour une
autorité administrative d'utiliser son pouvoir de police pour sanctionner la violation des obligations
contractuelles d'un de se cocontractant. Enfin, elle ne peut concéder le service public de la police à un
concessionnaire (CE 23 mai 1958 Amoudruz, Rec. 302).

Il y a plusieurs procédés de police :

- la réglementation : Les autorités de police ont le pouvoir réglementaire. Elles imposent des dispositions
générales restrictives des libertés applicables à tous les citoyens. Les actes réglementaires peuvent édicter
des mesures permanentes (arrêté organisant un marché ou une foire) ou temporaire (arrêté interdisant une
manifestation sur la voie publique).

- Les décisions particulières qui s'appliquent à un individu ou à plusieurs individus bien déterminés. Il
peut s'agir d'autorisation, d'interdiction d'une manifestation ou d'une réunion ou d'injonction (contre donné
à des manifestants de se disperser).

- La coercition : Les autorités de police disposent de la force matérielle pour prévenir ou faire cesser un
désordre (action d'office, exécution forcée).

NB. : - Les mesures les plus graves (emploi d'armes, participation armée au maintien de l'ordre font l'objet
d'une réglementation précise.

Paragraphe 2 : Par la prescription, la police se distingue du service public

La distinction entre la police et le service public ferait nette.

La police réglemente les activités extérieures alors que le service public constitue une prise en
main par l'administration d'une activité.

L'exercice des pouvoirs de police ne peut être déléguée tandis que la gestion d'un service public
peut être confiée à une personne privée.

La police utilise des injonctions, des prescriptions le service public des prestations.

Cependant, la distinction est délicate dans certains cas car la police en elle-même constitue un
service public aux points de vie organique et matériel.
 233

Au plan organique, la police désigne l'ensemble du personnel de police chargé d'exécuter cette
activité (service public de la police).

Au plan matériel, le maintien de l'ordre public est un besoin d'intérêt général (voir CE 12 avril
1957 Minoui, Rec. 262).

SECTION III : LES DEUX SORTES DE POLICE ADMINISTRATIVE

Il existe deux types de police : la police administrative générale et la police administrative

spéciale.

Paragraphe 1 : La police administrative générale

La police administrative générale est celle qui est exercée d'une manière indifférenciée à l'égard
de n'importe quel genre d'activités des particuliers - C'est une police générale de l'ordre public.

En d'autres termes, il y a police administrative générale lorsqu'une autorité est responsable du

maintien de l'ordre, sur un certain territoire ; elle dispose ipso facto d'un ensemble de compétences et de
moyens d'action.

La police générale peut s'exercer au plan national ou au plan communale : il y a donc une police
nationale et une police municipale.

Paragraphe 2 : La police administrative spéciale

La police administrative spéciale concerne telle ou telle activité particulière.

Certains textes prévoient, en vue de prévenir des désordres dans un domaine bien défini des
moyens plus précis, techniquement adaptés à ce domaine et en général plus rigoureux. Il y a donc
plusieurs polices spéciales. Elles s'appliquent soit :

- à une catégorie particulière d'individus (par exemple police des étrangers)

- à une branche d'activités déterminées Ex : police de la chasse, police de la pêche, police des jeux.

Certaines polices sont spéciales (on se distingue des police générale) par leur but spécifique qui se
déborde la notion traditionnelle d'ordre public (cas des polices à fin esthétique ou culturelle:protection des
sites, les mouvements historiques ; police des cinéma, police des publications destinées à la jeunesse) soit
s'attachant à préserver un aspect déterminé de l'ordre public (police des édifices menaçant ruine, police
des débits de boisson etc.)

CHAPITRE II : ORGANISATION DE LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est exercée par des autorités - les pouvoirs de police sont distribués entre
les différentes autorités mais il peut y avoir des concours de police.

SECTION I : L’AMENAGEMENT DES POUVOIRS DE POLICE

Il s'agit ici d'étudier la distribution ou pouvoir de police d'une part et d'autre part les autorités de
police.

Paragraphe 1 : La distribution du pouvoir de police

 234

a) En principe, il faut distinguer entre les autorités de police qui sont compétentes pour prendre
des mesures réglementaires ou particulières et le personnel de police qui est chargé de l'exécution des
décisions. C'est un personnel militaire ou para-militaire (agents de police, Commissaires de police,
gendarme, soldats...)

b) L'autorité de police peut cumuler les compétences indiquées et la direction des personnels de
police.

c) Au point de vue territorial, la compétence de police est répartie entre l'Etat et la Commune.

L'Etat dispose du maintien de l'ordre sur l'ensemble du territoire (police d'Etat) et dans chaque
circonscription déterminée (police locale). L'autorité centrale laisse aux autorités décentralisée le soin de
prendre des mesures particulières correspondant aux circonstances locales (police municipale).

Cependant, la distinction n'est pas très rigoureuse :

- dans certains cas, pour l'exercice de certaines branches de la police municipale, le représentant de l'Etat
(gouverneur ou préfet) a un pouvoir concurrent à celui du maire . Aussi dans les matières qui relèvent de
la compétence du maire, le représentant de l'Etat, en cas de carence et après mise en demeure, peut se
substituer à lui.

- Le maire peut être appelé à participer sous l'autorité de représentant de l'Etat à l'exercice de la police
d'Etat.

- Enfin, le personnel de la police municipale est dans un grand nombre de cas un personnel d'Etat placé
sous l'autorité du représentant de l'Etat.

Paragraphe 2 : Les diverses autorités de police compétentes

On distingue les autorités compétentes pour la police d'Etat et celles qui sont compétentes pour la
police municipale.

A - Les autorités compétentes pour la police d'Etat

Parmi ces autorités, on distingue les autorités contrôlés et les autorités déconcentrées.

1 - les autorités centrales

. Le Président de la République
Dans le cadre national, et par décret, le président de la République dispose d'un pouvoir général
qui lui est attribué par la constitution et qu'il peut déléguer aux ministres. la police administrative
différente sur l'une des matières traditionnelles composant le domaine du règlement autonome.

Autrement dit le Président est compétent parce qu'il est investi du pouvoir réglementaire (article
‘ » de la Constitution).

Déjà, en 1919, la jurisprudence avait reconnu au chef de l'Etat un pouvoir propre de

réglementation lui permettant de prendre des mesures de police générale applicables sur l'ensemble du
territoire national (CE 8 août 1919 Labonne GAJA n°39).

. Le Premier Ministre
La jurisprudence Labonne a été étendue au chef du Gouvernement (CE 13 mai 1960 SARL
"Restaurant Nicolas" Rec. 324).
 235

Cette compétence, le Premier ministre la tire aussi de la Constitution puisque selon l'alinéa 2 de
l'article 57," le Premier ministre assure l'exécution des lois et dispose de pouvoir réglementaire."

. Les ministres
Les ministres n'ont pas de pouvoirs propres mais seulement des pouvoirs délégués. Ils peuvent
cependant être compétents pour prendre des mesures relatives à certaines polices spéciales lorsque la loi le
prévoit.

Dans le cadre de la police générale, le ministre de l’intérieur joue un rôle important. Il a reçu
délégation du Président de la République et il en est le supérieur hiérarchique des gouverneurs, préfets et
sous-préfets. Il est ainsi habilité à intervenir en matière de police administrative.

2 - Les autorités déconcentrées

. Le gouverneur

Le gouverneur a le pouvoir de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que le tumulte
excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits et rassemblements nocturnes qui
troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique.

Il a également le pouvoir de maintenir le bon ordre dans les endroits où se font de grands
rassemblements d'hommes tels les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles,
jeux, cafés, lieux de culte et autres lieux publics.

La compétence du gouvernement s'étend à toute la région.

Signalons qu'il peut, dans certains cas agir concurremment avec le maire notamment en cas de
danger grave et imminent

. Le préfet
A l'échelle départementale, le préfet exerce les mêmes attributions que le gouverneur en matière
de police générale.

Il dispose d'un pouvoir de substitution d'action lorsque le maire ne prend pas les mesures
prescrites par la loi pour maintenir le bon ordre, la sécurité, la salubrité, la sûreté et la tranquillité
publiques.

. Le sous-préfet
Son champ de compétence s'étend à l'arrondissement et s'exerce sur les communautés rurales.

Il peut prendre des arrêtés de police à la seule d'avis ou de vœux émis par un conseil rural sur un
certain nombre de domaines.

Mais contrairement au gouverneur ou au préfet, il ne peut requérir les forces armées.

B - Les autorités compétentes en matière de police municipale.

Selon l'article 125 du code des collectivités locales, la police municipale a pour objet d'assurer le
bon ordre, la sûreté, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique. Les autorités compétentes sont les
maires des communes de droit commun, les villes et des communes d'arrondissement.

L'article du code dresse une liste non limitative de compétences :

 236

- la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publique (nettoiements,
éclairages, enlèvement des encombrements, démolition ou répartition des édifices menaçant ruine,
interdiction d'exposer aux fenêtres ce qui peut causer des dommages et exhalaisons nuisibles).

- le mode de transport des personnes décédées, des inhumations d'exhumations la décence dans
les cimetières.

- l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la
salubrité des denrées comestibles exposées à la vente.

- la prévention et l'intervention en cas de danger grave ou imminent (accidents, fléaux

calamités, incendies, inondations épidémies etc.)

- les mesures nécessaires contre les aliénés

- la lutte contre la divagation des animaux.

Selon l'article 127 du Code des collectivités locales, le Maire exerce la police des routes dans
l'intérieur des agglomérations.

Il peut accorder des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique si cela
ne gène pas la circulation.

Les autorisations sont assorties du paiement de droits fixés par un tarif dûment établi.

De même, il accorde les permissions de voirie, a titre précaire et révocable sur les voies
publiques.

Il peut ordonner, pour des raisons de sécurité et de santé publique, d'entourer d'une clôture
certaines propriétés.

Signalons qu'en matière de police municipale, le Conseil municipal peut émette des vœux et
avis mais il ne peut adresser des injonctions aux maires.

SECTION II : LES CONCOURS DE POLICE

Il peut exister des concours de compétence en matière de police dans de nombreux cas.
Paragraphe 1 - Concours de polices générales

Dans cette hypothèse, il y a concurrence entre deux autorités de police générale dont l'une est une
autorité supérieure et l'autre une autorité inférieure.

La jurisprudence a établi un principe assorti d'une exception.

Le principe est que, en vertu du principe de la hiérarchie des organes et des actes administratifs,
l'autorité inférieure doit respecter les mesures de l'autorité supérieure. Elle ne peut empiéter sur le pouvoir
de l'autorité supérieure mais elle peut intervenir pour compléter la mesure.

En revanche, dans le même domaine une autorité de police supérieure peut toujours prendre une
mesure, de police déjà prévue par l'autorité inférieure : le gouverneur agit dans le cadre régional alors que
le préfet ou le maire ont déjà pris des mesures chacun en ce qui concerne sa compétence territoriale
(respectivement le département et la commune).
 237

L'exception est que une autorité locale peut édicter des règles plus sévères que celles déjà édictées
par l'autorité supérieure lorsque les circonstances exigent cette aggravation (par exemple, en matière de
limitation de vitesse des véhicules) Voir CE 7 juin 1902, Mairie de Neris-les-Bains, GAJA n°10, Rec.
Lachaume 60 édition p. 194).

Paragraphe 2 : Concours de police générale et de police spéciale

Lorsque la police générale et une police spéciale sont en concurrence, il est admis que la dernière
ne fait pas obstacle à l'exercice de la première (CE 18 décembre 1959 Société les films Lutetia GAJA
n°93 Rec. La Chaume p.194) mais celle-ci ne peut s'exercer qu'à titre subsidiaire ou complémentaire.
Ainsi :

- les mesures de police générale peuvent compléter des mesures de police spéciale mais non les
contre dire ; l'autorité de la police générale pourra édicter des mesures plus rigoureuses. Si les
circonstances le justifient mais non alléger les restrictions ou interdictions édictées par la police spéciale.

- en cas d'absence ou d'insuffisance des mesures de la police spéciale, l'autorité de police

générale est compétente pour prendre les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public.

CHAPITRE III : LES LIMITES ET LE CONTROLE DE LA POLICIE ADMINISTRATIVE

Les pouvoirs de police sont limités d'un côté par le principe de légalité et l'état de droit et d'autre
part par le contrôle juridictionnel des mesures de police.

SECTION I. : LES LIMITES DU POUVOIR DE POLICE

Les actes de police administrative sont soumis au respect de quelques règles fondamentales.
Il y a des limites qui dérivent de la finalité du but de police et des limites fondées sur l'idée de
liberté.

Paragraphe 1 : Les limites qui dérivent de la finalité du but de police

En fonction de la finalité du but de police, les mesures de police doivent être égales, nécessaires et
raisonnables.

A - Les mesures de police doivent être égales pour tous

Il s'agit là d'une application du principe général de légalité devant les charges publiques.
Cependant, cette égalité n'est obligatoire que les circonstances sont les mêmes. Par exemple,
l'autorité de police peut valablement imposer un dispositif de protection aux camions sans appliquer la
même obligation aux autres automobiles.

B - Les mesures de police doivent être nécessaires

En matière de police "la liberté est le règle, la restriction de police l'exception" (conclusions du
Commissaire du gouvernement Corneille dans CE 10 août 1917 Baldy G.F.M). C'est pourquoi, les
mesures de police ne doivent pas dépasser ce qui est exigé par les circonstances.

Autrement dit, si en présence d'une menace pour l'ordre public, plusieurs mesures sont possibles,
l'autorité de police doit choisir celle qui porte le moins atteinte à la liberté des individus.

Ex : le maire apprend que des manifestations voir se produire à l'occasion d'une réunion publique.
Il ne peut interdire la réunion que si aucune mesure moins restrictive n'était possible si notamment il ne
pouvait se contenter d'envoyer un service d'ordre. Voir CE 19 mai 1933 Benjamin
 238

C) Les mesures de police doivent être raisonnables

Cela signifie que leur gravité doit être proportionnée au résultat que l'on veut atteindre (le
maintien ou le rétablissement de l'ordre) c'est-à-dire qu'elles doivent être adaptées à la nature et à
l'importance du désordre prévisible. (cf. arrêt Benjamin précité)

Paragraphe 2 : Les limites fondées sur l'idée de liberté

Les mesures de police doivent respecter autant que possible les libertés publiques.

D'une manière générale, l'autorité administrative peut les réglementer, les restreindre mais non les
abolir - D'ailleurs, l'autorité ne peut en règle générale, interdire de façon générale et absolue l'exercice
d'une activité ou d'une liberté. (CE 14 mars 1973 Amela, Rec. 213).

Mais l'étendue du pouvoir de police varie selon qu'il s'applique à une liberté garantie par la loi qui
en définit les conditions d'exercice (liberté de puisse, des cultes, d'association, de réunions etc. ou à une
liberté non définie ou encore aux multiples formes que peut revêtir l'action des individus.

D'abord, les pouvoirs sont plus restreins lorsqu'il s'agit d'une liberté prévue par la loi -
l'administration ne peut en interdire l'exercice ou la soumettre à autorisation qu'en cas de nécessité
absolue. Pour le droit de réunion voir CE 12 juin 1959 (Houphouët BOIGNY, Rec. 298 ; 30 novembre
1956 Bakary Djibo RJPTC, 1958, 210.

Ensuite, s'il s'agit d'une liberté non définie, c'est-à-dire celle qui est prévue mais non organisée par
la loi (spectacle, films enregistrements, sonores, théâtre, manifestation sur la voie publique) les pouvoirs
de police sont plus larges

Puisqu’'il s'agit d'une activité, qui sans constituer une infraction pénale est contraire à l'ordre
public (prostitution par exemple), l'administration dispose de pouvoirs plus larges encore : elle peut
interdire cette activité, le soumettre à autorisation ou en réglementer l'exercice.

Enfin s'il s'agit d'une activité non contraire à l'ordre public mais non prévue par un texte, l'autorité
de police a aussi de larges pouvoirs allant jusqu'à l'interdiction si l'ordre public l'exige. Ex liberté de sta-
tionnement des véhicules.

Paragraphe 3 : Les limites tirées de circonstances de temps et de lieux

Les mesures de police varient en fonction des circonstances de lieux et de temps. Selon les
circonstances, l'administration peut prendre des mesures plus rigoureuses.

A - En ce qui concerne les circonstances de lieux

On peut distinguer trois cas

- s'il s'agit de la voie publique, les pouvoirs de police sont très étendus. L'autorité compétente peut
interdire l'exercice sur ces voies des activités qui ne constitue pas des libertés publiques (spectacles,
exercice d'un commerce etc.).

- S'il s'agit d'un lieu ouvert au public (café, bar etc.), les pouvoirs de police sont plus réduits
l'autorité doit respecter la liberté du commerce et le droit de propriété privée peut réglementer l'activité
mais elle ne peut prendre une mesure d'interdiction.
 239

- S'il s'agit d'un domicile privé non ouvert au public, les pouvoirs de police sont restreints sans
être nuls : l'autorité peut imposer des précautions de sécurité, tel le ramonage, interdire les bruits
successifs, veiller à la salubrité etc.

B - En ce qui concerne les circonstances de temps

Les pouvoirs de police sont plus étendus en période de circonstance exceptionnelle ((guerre,
épidémie, inondation etc.) qu'en période normale.

Voir notamment les développements relatifs à l'extension des pouvoirs de police en période d'état
d'urgence ou d'état de siège.

SECTION II : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DES POUVOIRS DE POLICE

En matière de contrôle juridictionnel, le juge a constamment tenté de concilier la réglementation

de police nécessaire au maintien de l'ordre et le respect des libertés individuelles.

D'une manière générale, les exigences de la légalité sont variables selon les mesures considérées :
elles sont réduites en ce qui concerne les mesures de police d'Etat et notamment d'expulsion d'étrangers.
Là le juge n'exerce qu'un contrôle minimum (compétence, motifs, erreur manifeste d'appréciation).

En revanche, elles sont portées au maximum en ce qui concerne la police municipale.

Le contrôle juridictionnel présente plusieurs formes : il peut s'agir d'un contrôle de légalité
(recours pour excès de pouvoir, exception d'illégalité contrôle de la voie de fait") et d'un contentieux de la
responsabilité devant les tribunaux de droit commun.

Mais d'une manière générale, le juge, dans le but de maintenir l'équilibre entre la liberté et
l'autorité, exerce un contrôle étendu qui porte sur le but, les motifs et les moyens.

Paragraphe 1 : Le contrôle du but de police

C'est un élément important car la police est définie par son but. Le but visé par la police ne peut
être que le maintien de l'ordre public (tranquillité, sécurité, salubrité).

Si l'administration vise un autre but le juge pourra annuler la mesure pour détournement de
pouvoir. Par exemple, on ne peut utiliser une mesure de police dans un esprit de brimade à un particulier
(CE 23 décembre 1932 Société l'Eveil de Centres, Rec. 1129) ou même en vue de ménager les finances
locales (CE 5 janvier 1924 Société industrielle, S. 1926.3.33).

Paragraphe 2 : Le contrôle des motifs de police

Une décision de police n'est légale que s'il a des motifs de fait et de droit c'est-à-dire s'il existe une
menace réelle de désordre.

Le juge apprécie dans le dossier si les circonstances de fait font bien apparaître cette menace. S'il
n'y a pas menace, le juge annule la décision de police. (Voir Conseil d’Etat 25 novembre 1999, Ligue
Démocratique – Mouvement pour le Parti du Travail, Bulletin n°2, année 1999, p.26. (Citer la décision).

Paragraphe 3 : le contrôle des moyens de police

Le contrôle du juge porte aussi sur l'objet de la mesure et sur les moyens utilisés.
 240

D'abord, le juge apprécie la régularité intrinsèque de la décision. La mesure ne doit pas aboutir à
empêcher complètement l'exercice d'une liberté. Par ex : interdiction générale de circulation et de
stationnement ou ordre de saisie d'un journal de façon générale (CT 8 avril 1935 Action française GAJA
n°54) ;

Ensuite, le juge contrôle l'adaptation de la mesure aux motifs de fait - c'est-à-dire que la mesure
de police doit être adaptée à la gravité de cette menace de trouble. On doit aussi qu'elle doit être
proportionnée à la gravité des motifs (CE, Benjamin précité) Il s'agit là d'une application du principe de
proportionnalité.

TITRE II : LE SERVICE PUBLIC

Une des missions essentielles des personnes publiques est d'assurer des prestations aux
particuliers, d'offrir des services publics aux administrés. la recherche de l'intérêt général explique le
service public qui est ainsi du domaine des fins.

Le service public a joué et continue de jouer un rôle important en droit administratif.

Nous verrons successivement la notion de service public, sur régime juridique et les modes de
gestion.

CHAPITRE I : LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

Le service public constitue une des notions les plus difficiles à analyser en droit administratif.

En France elle a servi pendant longtemps de critère de détermination du champ d'application du

droit administratif et de la compétence de la juridiction administrative.

Au Sénégal, la notion joue un rôle mais important du fait du système d'unité de juridiction.
Cependant, elle conserve une valeur explicative certaine.

Le service public est une activité d'intérêt général assurée soit par une personne publique soit par
une personne privée rattachée à une personne publique et soumise à un régime juridique particulier.

Ainsi le service peut être défini soit organiquement, soit matériellement.

Au sens organique, le service public implique une organisation, un appareil administratif. Ex : le

service des Mines.

Au sens matériel ou fonctionnel, le service public désigne une activité, une mission ayant un
caractère d'intérêt général. Ex service public de la justice.

Au Sénégal, on semble faire prévaloir le critère organique. En effet, l'article 11 du C.O.A. dispose
que le service public est constitué par "toute activité d'une personne morale de droit public en vue de
satisfaire un besoin d'intérêt général".

Mais cette définition n'empêche pas la gestion de service public par les personnes privées.

En voulant mieux définir le service public comme une activité assurée ou assurée par une
collectivité publique en vue de satisfaire un besoin d'intérêt général.

CHAPITRE II : LE REGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC

 241

En principe c'est parce que le service public correspond à un besoin impérieux qu'il ne peut être
pris en charge par un particulier et qu'il est placé sous un régime exorbitant.

Il n'y a pas de liberté de service public : leur création dépend des circonstances et de la
philosophie économico-sociale du pays considéré.

C'est la loi qui crée ou qui supprime les services publics.

Nous verrons successivement les principes fondamentaux du service public et le droit qui leur est
applicable.

SECTION I : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU SERVICE PUBLIC

Certains principes s'appliquent à tous les services publics quelle que soit leur nature. Il s'agit du
principe de continuité, du principe d'égalité et du principe d'adaptation.

Paragraphe 1 : Le principe de continuité

Ce principe signifie que le service public doit fonctionner sans interruption, de façon continue. Il
explique certains thèmes du droit administratif comme celle de l'inaliénabilité du domaine public, de
l'imprévision, de la réglementation du droit de grève dans les services publics etc.

Ce principe qualifié de fondamental par le Conseil d’Etat français et le Conseil constitutionnel

a donné valeur constitutionnel entraîne des conséquences pour les agents (limitation du droit de grève, CE
7 juillet 1950, Dehaene) pour les contractants (obligation d’exécuter le contrat), pour les usagers (droit au
fonctionnement continu du service conformément à la réglementation en vigueur pour les autorités
administratives (cf. les techniques de délégation, suppléance, intérim).

Paragraphe 2 : Le principe d'égalité devant le service public

Ce principe signifie que tous les citoyens sont égaux aussi bien devant les charges que le service
public impose que devant les avantages qu'il procure. Ainsi l'aménagement pratique du service doit se
faire de telle sorte que l'usager y ait réellement accès.

C’est l’application au service public du principe général du droit d’égalité (CE 9 mars 1951,
Société des Concerts du Conservatoire)

Il concerne aussi bien les agents de l’administration (recrutement, assureurs) que les usagers
(droit égal à l’accès au service et droit à son fonctionnement, droit à la neutralité –politique, religieuse- du
service, ou encore que les contractants de l’administration.

Ce principe est entendu strictement par le juge mais il n’interdit pas à l’administration d’apporter
certaines discriminations à condition que les administrés ne se trouvent pas objectivement dans une
situation identique ou lorsque l’intérêt général l’exige (CE 10 juillet 1974, Denoyez et Chorgues à propos
de la tarification des services publics).

La neutralité du service signifie que le service public ne favorise pas une personne ou une
catégorie de personnes ou ne fonctionne pas de façon différenciée en fonction notamment des convictions
politiques ou religieuses des agents ou des usagers. Par exemple les enseignants ont un devoir de
neutralité politique et religieuse tiré du principe de laïcité de l’Etat. De même les élèves de l’enseignement
public disposent d’une liberté d’expression et d’une liberté religieuse (cf. affaire du islamique). Les
nominations des fonctionnaires ne doivent pas obéir à des considérations politiques ou religieuses.

Paragraphe 3 : Le principe d'adaptation du service public

 242

Si les exigences de l'intérêt général nécessitent des changements, le service public doit pouvoir
être adapté à ces changements. Aucune situation acquise ne peut paralyser cette adaptation. C’est une
condition de l’efficacité de la satisfaction des besoins d’intérêt général. On parle également de mutabilité
du service public.

Le principe explique par exemple les règles relatives à la modification unilatérale des contrats,
l'application immédiate aux usagers d'un service public à caractère industriel et commercial d'une
notification de tarifs etc.

Plus précisément, cette règle entraîne des conséquences :

- pour l’usager qui n’a aucun droit acquis au maintien d’un service ; l’administration est libre de
le supprimer ou d’en modifier les conditions de fonctionnement (CE 27 janvier 1961 Vannier).

- pour l’agent qui est dans une situation légale et réglementaire et non contractuelle et dont le
statut peut être modifié à tout moment par l’autorité compétente.

- pour le co-contractant dont le contrat peut faire l’objet de modifications unilatérales de la part
de l’administration sous certaines conditions et moyennant indemnisation (cf infra, théorie des contrats).

Lorsque ces différents principes (lois du service public) sont violés, l'usager peut demander
l'annulation des décisions illégales ou engager devant les tribunaux compétents la responsabilité de
l'administration.

SECTION II : LE DROIT APPLICABLE AU SERVICE PUBLIC

Le droit applicable varie en fonction des services publics en cause. En effet le service public géré
par l'administration peut être industriel et commercial ou administratif. Par ailleurs les personnes privées
peuvent gérer des services publics.

Paragraphe 1 : Les services publics à caractère administratif

On les appelle également service public à gestion publique. Il s'agit du droit commun des services
publics dans la mesure où ils sont soumis en principe au droit administratif à moins de renchérir à la
gestion privée).

C’est donc la catégorie de droit commun à laquelle appartiennent tous les services publics qui
n’entrent pas dans une autre catégorie. Sauf dispositions textuelles, tout service public est présumé être de
nature administrative.

A ces services s'appliquent le régime des actes administratifs, le régime de la responsabilité

publique, le régime des agents publics, le régime de la domanialité publique et les règles particulières du
contentieux administratif.

Signalons que l'usager se trouve ici dans une situation légale et réglementaire.

Paragraphe 2 : Les services publics à caractère industriel et commercial

Le développement de l’interventionnisme économique de l’administration à partir de la fin du

19e siècle remet en cause l’idée que tous les services publics peuvent être soumis au même régime
juridique, celui du droit public. Annoncée par quelques décisions, la catégorie des services publics
industriels et commerciaux est juridiquement créée par la célèbre décision du tribunal des conflits du 22
janvier 1921, Société Commerciale de l’Ouest Africain, plus connus sous le nom de « Bac d’Eloka ».
 243

On les appelle aussi services publics à gestion privée. La définition du service public à caractère
industriel et commercial est imprécise. La doctrine et la jurisprudence ont dégagé certains critères : nature
de l'activité exercée, fonctionnement dans les mêmes conditions que les entreprises industrielles et
commerciales ordinaires, intention des pouvoirs publics etc.

L’idée maîtresse retenue par la jurisprudence est qu’il s’agit d’un service public qui ne se
distingue pas d’une entreprise privée. Cette ressemblance n’est pas appréciée globalement mais à partir
d’un faisceau d’indices qu’utilise le juge pour comparer l’activité administrative en cause aux activités
privées (voir CE 16 novembre 1956, Union Syndicale des Industries Aéronautiques.

Le faisceau d’indices est composé de trois éléments : l’objet, le mode de financement et le mode
d’organisation et de fonctionnement.

La plus grande partie des activités de ces services publics est soumise au droit privé. Ainsi,
relèvent du droit privé les principes de fonctionnement, le régime du personnel (sauf pour le personnel de
direction) les contrats (s'il ne s'agit pas de contrats administratifs), les actions en responsabilité pour les
dommages causés aux tiers ou aux usagers.

Paragraphe 3 : Les services publics gérés par les personnes privées

Si le fonctionnement interne peut être privé, les activités et notamment les rapports avec la
puissance publique peuvent être publics.

En revanche, les rapports avec les usagers ainsi que les biens du service relèvent du droit privé.
Le droit administratif est cependant applicable si l'organisme privé dispose de prérogatives exorbitantes du
droit commun.

CHAPITRE III : LES MODES DE GESTION DES SERVICES PUBLICS

Les modes de gestion des services publics sont divers : on peut les regrouper en deux grandes
catégories : la gestion publique des services publics et la gestion privée de services publics.

SECTION I : LA GESTION PUBLIQUE DES SERVICES PUBLICS

Parmi les modes de gestion publique on distingue la gestion en régie et la gestion par une
personne publique spécialisée : l'établissement public

Paragraphe 1 : La gestion en régie

Un service est géré en régie directe lorsqu'il est directement assuré par l'administration avec son
personnel, son budget et son domaine.

Le service n'a aucune individualité. Il n'est pas doté de la personnalité juridique. Le service en
régie se confond avec l'organisation administrative. Ainsi le ministère est un service en régie. Il n'a
aucune autonomie administrative et financière.

Cependant, lorsque le service en régie a un caractère industriel et commercial, il peut avoir une
certaine individualité comptable qui permet de savoir s'il est déficitaire ou bénéficiaire et le droit privé
s'applique à ses relations avec les fournisseurs et les usagers.

Paragraphe 2 : La gestion des services publics par les établissements publics

L'étude des établissements publics par leur définition et leur régime juridique.
 244

A/ La notion d'établissement public

Deux points seront étudiés : la définition de l'établissement public d'une part et d'autre part la
classification des établissements publics

1 - Définition

L'établissement public entre dans le cadre de la décentralisation pour services ou décentralisation

fonctionnelle.

Il s'agit d'octroyer la personnalité juridique et une certaine autonomie de gestion à des services ou
groupes de services. On dit alors que l'établissement public est un service public personnalisé.

Autrement dit, l'établissement public est une personne morale de droit public chargé d'exercer à la
place de l'Etat, mais sous son contrôle, une ou plusieurs activités.

En France, la définition de l'établissement public est délicate du fait de l'inexistence d'une

définition légale ou jurisprudentielle. Il a fallu pendant longtemps distinguer l'établissement public de
l'Etablissement d'utilité publique en se fondant sur l'intention du législateur, l'initiative de la création de
l'organisme, la détention de prérogatives, sa puissance publique et la mode d'organisation, de fonctionne-
ment et de contrôle de l'établissement.

Au Sénégal, la loi 77-89 du 10 avril 1977 relative aux établissements publics, aux sociétés
nationales, aux sociétés d'économie mixte et aux personnes morales de droit privé bénéficiant du concours
financier de la puissance publique (partiellement abrogé) avait défini les établissements publics comme
suit : "les établissements publics constituent les personnes morales de droit public spécialisées, dotées d'un
patrimoine propre et ne bénéficiant d'aucune participation privée".

Il ressort de cette définition que :

- Les établissements publics sont des personnes morales distinctes de l'Etat ayant leurs organes
propres, leurs biens et pouvant agir en justice.

- Ce sont des personnes publiques ne bénéficiant "d'aucune participation privée"

- Ils sont régis par le principe de spécialité. Ce sont des "personnes morales de droit public
spécialisées" ; c'est à dire qu'ils sont chargés d'un secteur bien déterminé et individualisé.

Ex : l'Université s'occupe de l'enseignement supérieur

2 - Classification

Si en France, il existe deux catégories d'établissements publics au Sénégal, il en existe trois :

- les établissements publics à caractère administratif (E.P.A)

Selon la loi de 1977, ce sont des établissements dont la mission et les modalités d'intervention
sont analogues à celles des services publics non personnalisés.
 245

Les pouvoirs publics d'ailleurs envisagent la suppression progressive des établissements publics à
caractère administratif.

On peut citer comme exemples, l'Office National des Anciens combattants, les Universités etc.

- Les établissements publics à caractère industriel et commercial

Selon la loi, "les établissements publics à caractère industriel et commercial sont des personnes
morales de droit public spécialisées, dotées d'un patrimoine propre et ne bénéficient d'aucun apport privé à
leur fond de dotation".

Ils peuvent intervenir notamment en matière industrielle, commerciale scientifique, culturelle et

sociale.

Ainsi leur activité, leur mode de gestion et leurs rapports avec les tiers sont analogues à ceux des
personnes privées comparables.

On peut citer par exemple l'Office Nationale d'Administration du Sénégal (ONAS)

N.B. Dans le cadre de la réforme du secteur parapublic, les établissements publics à caractère industriel et
commercial sont de plus en plus transformés en sociétés nationales.

- Les établissements publics à caractère professionnel (E.P.P.)

Ils sont chargés de l'organisation ou de la représentation d'une profession ou d'un groupe de

professions. ils bénéficient à ce titre de prérogatives de puissance publique.

Ex : la Chambre de Commerce et d'Industrie, les chambres de Métiers, le Conseil Sénégalais des

Chargeurs (COSEC), le Bureau Sénégalais des Droits d'Auteurs (BSDA).

N.B. Récemment, le législateur a crée deux nouvelles catégories d’établissements publics : les
établissements publics à caractère scientifique et technologique (loi n° 97-13 du 26 juillet 1997) et les
établissements publics de santé (loi n° 98-12 du 2 mars 1998)

B/ Le régime juridique des établissements publics

Les Etablissements publics sont créés et supprimés par la loi (art. 67 de la constitution). Jusqu'en
1987 il existait une loi qui fixait les règles d'organisation et de fonctionnement des établissements.

Mais avec les réformes institutionnelles, les établissements publics à caractère industriel et
commercial sont classés dans les entreprises publiques.

Les établissements publics à caractère administratif et les établissements publics à caractère

professionnel sont régis par les textes les créant. Les établissement publics à caractère scientifique et
technologique et les établissements publics de santé ont un régime proche de celui des établissements
publics à caractère administratif

1 - Organisation

Les établissements publics à caractère administratif et les établissements publics à caractère

industriel et commercial disposent d'un Conseil d'administration, d'un comité de direction et d'un directeur
ou directeur général. Les Etablissements publics à caractère professionnel peuvent être organisés de
manière différente.
 246

2 - Fonctionnement et droit applicable

a) De façon générale, le fonctionnement des établissements publics est dominé d'une part par la
règle de la spécialité et d'autre part par l'autonomie administrative et financière (l'établissement a des
organes propres ayant un pouvoir de décision, un patrimoine et un budget propre).

b) le droit applicable est variable suivant les établissements.

Pour les E.P.A., ce sont, en principe, le droit administratif qui s'applique à leurs actes (unilatéraux
et contractuels), leurs agents, leur responsabilité etc.).

Pour les E.P.I.C., en principe, c'est le droit privé qui s'applique en ce qui concerne leurs contrats et
leurs rapports avec les tiers. Le personnel relève du droit du travail sauf pour le Directeur et pour les
fonctionnaires de l'Etat détachés dans les établissements. Les relations avec les tiers dans le cadre de leur
activité industrielle et commerciale relève du Code des Obligations Civiles et Commerciales.

Cependant les exceptions sont prévues. Le droit public s'applique :

1°°) lorsque l'établissement utilise une prérogative de puissance publique (Ex : expropriation).

2°°) lorsque les parties ont manifesté leur volonté d'être tiré par un contrat administratif.

3°°) lorsque des dommages résultent de l'exécution par l'établissement de travaux publics ou du
fonctionnement d'un ouvrage public.

- Pour les établissements publics à caractère professionnel, en principe, c'est le droit privé qui
s'applique à toutes leurs activités (biens, contrat, personnel, responsabilité). Toutefois, le droit public peut
s'appliquer si l'établissement fait usage d'une prérogative de puissance publique.

3 - Tutelle et contrôle

La tutelle est exercé, par l'Etat. Il est prévu par les textes créant les établissements. La tutelle est
administrative et financière. Avant la réforme du secteur public et parapublic, la tutelle administrative était
pesante : l'autorité disposait d'un pouvoir d'approbation et d'un pouvoir de suspension des décisions. Elle
dispose à l'égard des organes d'un pouvoir de suspension, de dissolution ou de révocation.

De même, le contrôle financier était très strict.

Actuellement, il y a un allégement du contrôle : c'est le contrôle a posteriori qui est le principe

notamment pour les EPIC.

Pour les EPP, si la tutelle est prévue, elle n'est pas généralement organisée si bien que les
établissements bénéficient d'une grande liberté de gestion (cf. le COSEC).

Enfin, signalons que tous les établissements sont soumis au contrôle de la CUCCEP, de
l'Inspection Générale d'Etat et du Contrôle financier.

SECTION II : LA GESTION PRIVEE DES SERVICES PUBLICS

Plusieurs organismes interviennent dans la gestion des services publics soit par des moyens
contractuels ou non. En effet le contrat est un moyen par lequel des personnes privées gèrent des services
publics.
Mais il y a d'autres procédés comme l'habilitation légale par la loi de la gestion d'un service public (voir
loi n° 83-07 du 28 janvier 1983 portant statut des coopérations).
La subvention est aussi un moyen indirect d'imposer à des particuliers des obligations de services publics.
 247

Mais d'une manière générale, au Sénégal, c'est par le procédé contractuel et celui des entreprises
du secteur parapublic que la gestion privée des services publics est assurée.

Paragraphe 1 : Le procédé contractuel

L'Etat peut signer avec des organismes privés nationaux ou étrangers des contrats associant des
personnes privées à des tâches de service public. Il y a par exemple les contrats de gérance, les contrats
comportant l'exécution par une personne privée d'un ensemble de prestations de service public, non
directement rentables, moyennant une rémunération forfaitaire ou non. La loi n°2006-16 modifiant la loi
n° 65-61 du 19 juillet 1965 portant Code des obligations de l’administration a introduit la catégorie des
contrats de délégation de service public (Concession, affermage, régie intéressée….) et celle des contrats
de partenariat que nous verrons plus loin.

Mais ce sont surtout les procédés de la concession de service public et de l'affermage qui
constituent les modes principaux de gestion des services publics.

A/ La concession de service public

La concession de service public sera présentée de manière générale ici. Cette présentation sera
complétée plus tard lors de l'étude des contrats administratifs.

La concession de service public est un mode de gestion d'un service public dans lequel la
personne publique (le concédant ) charge, par le contrat une autre personne (le concessionnaire) de faire
fonctionner à ses risques et périls un service public, en lui permettant d se rémunérer sur les usagers.

A l'origine, dans l'Etat libéral, la concession avait servi à faire gérer par des particuliers des
services publics tels que le chemin de fer, la distribution du gaz et de l'électricité. On estimait que ces
activités n'entraient pas dans le cadre des activités de l'Etat mais qu'il fallait tout de même soumettre les
services au contrôle de la puissance publique.

Les nombreuses difficultés financières ont amené l'Etat à les soutenir par des aides financières et
l'on incité en même temps d'ailleurs que le déclin du libéralisme a modifié son optique en recouvrant à
d'autres procédés de gestion, en associant plus étroitement le concessionnaire et le concédant, en confiant
la concession à des personnes publique ou à des sociétés d'économie mixte.

Au Sénégal, ce procédé a surtout concerné la distribution de l'eau et de l'électricité confiée à des

sociétés privées dan les premières années de l'indépendance. Par la suite, ces services ont été confiés à des
sociétés nationales (la SONEES et la SENELEC).

Quel est le contenu et la nature juridique du contrat de concession ?

Le contrat comporte :

- une convention consacrant l'accord des parties ; le choix du concessionnaire se fait intuiti
personae,

- le cahier des charges, établi par l'administration indiquant les règles d'organisation et de
fonctionnement du service.

La concession de service public a longtemps été considérée comme un acte intégralement

contractuel. Actuellement on admet la nature mixte de l'acte :
 248

- d'une part les clauses relatives aux dispositions financières et à la durée de la concession sont
contractuelles ;

- d'autre part les clauses relatives à l'organisation et au fonctionnement du service ont un caractère
réglementaire et peuvent être donc modifiés unilatéralement par l'administration.

Quels sont les droits et obligations du concessionnaire ?

Le concessionnaire doit assurer le fonctionnement du service. Il a obligation de faire fonctionner

le service sans pouvoir le céder à une autre personne. Il doit également obéir aux ordres de l'administration
qui pourra même modifier le régime du service. Enfin, il doit respecter les principes de fonctionnement du
service : continuité, égalité, adaptabilité.

En cas de non-respect, de ses obligations, le concessionnaire pourra se voir s'imposer des

sanctions : amendes, mises sous séquestre, déchéance. La résiliation de la concession est prononcée par le
juge sauf si l'administration se voit reconnaître ce droit par une stipulation de la convention (article 87 du
COA).

Mais le concessionnaire bénéficie de certains droits :

- le monopole de l'exploitation. Il peut d'ailleurs bénéficier de prérogatives de puissance publique

par (ex : l'appropriation pour cause d'utilité publique).

- des avantages financiers : perception de redevances sur les usagers, aide financière sous forme
de subvention ou de garantie d'intérêt.

- le maintien de l'équilibre financier de contrat en cas de survenance de faits nouveaux.

Quel est le régime juridique du contrat ?

- le concessionnaire a la qualité de commerçant.

- les litiges avec les usagers et fournisseurs sont soumis au droit privé. Mis ses litiges avec le
concédant relèvent du droit public.

- le personnel est dans une situation de droit privé, le contentieux est judiciaire

- la concession prendra fin par l'expiration du contrat soit par la déchéance, du concessionnaire,
soi le rachat de la concession soit al résiliation.

N.B. Il existe d'autres concessions : la concession de travail public, la concession minière, la concession
pétrolière, la concession de fréquences audiovisuelles etc. Ces concessions relèvent de régimes juridiques
spécifiques.

B/ L'affermage

L'affermage est un mode de gestion des services publics dans lequel une personne privée (le fermier)
physique ou morale traite à forfait avec l'administration qui reçoit une somme fixée à l'avance, le fermier
conservant le surplus des recettes qu'il réalise en supportant les pertes éventuelles.

Récemment, dans le cadre de la privatisation de la SONEES, l'Etat a signé un contrat d'affermage

avec la Sénégalaise des Eaux (SDE) société de droit privé chargée de l'exploitation du service public de la
distribution de l'eau.
 249

Le régime juridique de l'affermage est assez proche de celui de la concession de service public.

C/ La régie intéressée

C’est un mode de gestion des services publics dans lequel, la personne privée est rémunérée par la
collectivité publique sous la forme d’une participation au chiffre d’affaire et aux bénéfices ; la personne
privée ne supporte que les pertes éventuelles du service public.

Paragraphe 2 : La gestion des services publics par les entreprises du secteur parapublic

Nous allons définir les entreprises, déterminer leur régime juridique et les modalités de leur
contrôle.

A/ Définition

Les entreprises du secteur parapublic sont des personnes morales à caractère industriel et
commercial dont le capital est soustrait en majorité ou totalité à l'appropriation privée et qui sont placées
sous la dépendance des autorités publiques.

Selon la loi n° 90-07 du 9 juin 1990, les entreprises du secteur parapublic sont les établissements
publics à caractère industriel et commercial, les sociétés nationales et les sociétés anonymes à participa-
tion publiques majoritaires.

Ainsi les entreprises du secteur parapublic peuvent être des personnes publiques (établissements
publics) ou des personnes morales de droit privé. Seules ces dernières nous intéressent ici car les établis-
sements publics à caractère industriel et commercial ne sont pas des personnes privées et ils ont déjà été
étudiés par ailleurs.

Les entreprises à forme privée sont les sociétés nationales et les sociétés anonymes à participation
publique majoritaire. Ces entreprises peuvent de voir confier la gestion d'un service public (SODEVA,
SICAP, la Poste, SNR, SAED).

Les sociétés nationales sont des sociétés par actions de droit privé dont le capital est intégralement
souscrit par l'Etat et le cas échéant par d'autres personnes morales de droit public. Dans tous les cas, la
participation directe de l'Etat est supérieure à 50 % du capital social. Leur création est autorisée par la loi
(art. 4 de la loi de 1990).

Les sociétés anonymes à participation publique majoritaire régies par le Code des Obligations
civiles et commerciales, sont des sociétés dans lesquelles une ou plusieurs personnes publiques possèdent
directement ou indirectement au moins 50 % du capital social (article 6 de la loi de 1990).

B/ Régime juridique

Les entreprises du secteur parapublic à forme privée, dans le cadre de leur organisation et
fonctionnement sont en principe régies par le droit privé.

Pour les sociétés anonymes à participation publique majoritaire, la loi de 1990 dispose : "les
règles de création et de fonctionnement sont conformes au droit commun des sociétés commerciales sous
réserves des dérogations prévues par la loi" (article 7). Quant aux sociétés nationales, "leurs règles de
création, d'organisation et de fonctionnement sont conforme à des statuts-types fixés par décret" (article
5).
 250

D'une manière générale, ces entreprises sont en principe soumises au droit privé en ce qui
concerne leurs contrats, et en général leurs rapports avec les tiers.

Cependant, le droit public s'applique exceptionnellement à ces entreprises. par exemple, celles-ci
peuvent passer des contrats de droit administratif.

C/ Contrôle

- les entreprises sont soumises à la tutelle financière du Ministre chargé des finances et à la tutelle
technique d'un ministre désigné par décret.

- les entreprises, sauf exception, sont dispensées de tout contrôle à priori.

- le contrôle permanent de la gestion financière des entreprises est assuré par le contrôleur financier,
par lui-même ou par un contrôleur d'Etat placé sous son autorité et nommé par lui auprès de chaque
entreprise contrôlée.

- l'Inspection Générale d'Etat (IGE) exerce également un contrôle sur le fonctionnement des dites
entreprises.

- Enfin les entreprises sont soumises au contrôle à posteriori de la Commission de vérification des
Comptes et de Contrôle des Entreprises publiques.

N.B. Avec la politique de privatisation, l'Etat est en train de réduire considérablement la taille du secteur
parapublic. De nombreuses sociétés anonymes à participation publique majoritaire et sociétés nationales
ont été privatisées. (cf. loi n° 87-23 du 18 août 1987 portant privatisation d'entreprises JO n° 5192 du 12
septembre 1987).

2/ La notion de service public elle-même est de plus en plus remise en cause par la
libération de l'économie et de désengagement de l'Etat.

TITRE III - : L'AIDE AUX ENTREPRISES PRIVEES D'INTERET GENERAL

Il s’agit ici de déterminer les raisons et les entreprises

concernées par l’aide avant de voir les modalités de cette aide.

CHAPITRE I : RAISON DE L'AIDE ET ENTREPRISES CONCERNEES

SECTION I : LES RAISONS

En raison de leur caractère d'intérêt général, les pouvoirs

publics peuvent encourager certaines activités.

Il s'agit pour les pouvoirs publics d'une part de soutenir une activité désintéressée ou utile
(activités sociales, charitables, économiques) et d'autre part de permettre l'exercice d'une activité qui sans
être d'intérêt général est cependant conforme à l'attitude de nombreuses catégories de citoyens (ex.
ministère des cultes, des confréries etc.)

SECTION II : LES ENTREPRISES CONCERNEES

Dans la loi n° 90-07 du 9 juin 1990, un titre quatrième est consacré au contrôle des personnes
morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique et des sociétés
anonymes à participation publique minoritaire.
 251

Selon l'article 47 de la loi, les personnes morales de droit privé concernées peuvent recevoir des
avantages en nature ou en espèce.

Il peut s'agir de sociétés autres que les entreprises publiques à forme sociétale, d'associations
reconnues d'utilité publique, de fondations, de groupement d'intérêt économique et enfin de sociétés
anonymes à participation publique minoritaire.

CHAPITRE II : FORMES DE L'AIDE

L’aide de l'État se caractérise par sa diversité et par son caractère direct ou indirect.

SECTION I : DIVERSITE DE L’ASSISTANCE

L’aide peut être juridique d’une part et d’autre part matérielle et financière.
Paragraphe 1 : L'assistance juridique

Il s'agit de l'octroi de certaines prérogatives de puissance publique à ces entreprises privées. On

peu citer l'expropriation pour cause d'utilité publique, le droit de lever des taxes, de prendre des actes
réglementaires...

Il peut s'agir aussi de l'extension de la capacité juridique (association reconnues d'utilité publique,
fondations).

Paragraphe 2 : L'assistance matérielle et financière

Les pouvoirs publics peuvent par exemple mettre à la disposition de fidèles des édifices publics
(affectation d'immeubles).

Ils peuvent aussi verser des subventions, accorder des avantages financiers et fiscaux comme les
primes, les remises fiscales, les garanties d'emprunt à l'exportation

Les protections douanières etc.

Par exemple, les entreprises bénéficiaires du régime prévu par le Code des investissements
bénéficient d'avantages fiscaux très importants.

SECTION II : CARACTERE DIRECT OU INDIRECT DE L’AIDE

L'assistance est directe lorsque l'intervention des pouvoirs publics se traduit par un transfert
financier au profit d'une entreprise privée (subvention, primes, prêts et avances, bonification d'intérêt etc.).

En revanche, elle est indirecte lorsque l'intervention confère un avantage à une entreprise sans
transfert monétaire immédiat. (garantie d'emprunts, exemption d'impôts etc.).

CHAPITRE III : REGIME DE L'AIDE

 252

L'octroi de l'aide est subordonné à l'accomplissement d'obligations consenties par la personne

privée. En contrepartie, les pouvoirs publics ont un droit de contrôle sur l'entreprise et peuvent obtenir
communication des pièces justificatives de l’utilisation des fonds, des avantages financiers (part du
bénéfice, qualité d'actionnaire).

Ils peuvent obtenir selon les cas des avantages financiers. Ils peuvent aussi exiger l'exécution des
obligations contractées.

Dans certains cas les avantages ont subordonné à l'obligation de s'installer dans certaines régions,
de respecter certaines limites de prix etc.

Plus particulièrement, par les organismes visés dans la loi de 1990, le législateur prévoit la
possibilité d'un contrôle de l'Inspection Générale d'Etat, du contrôle financier et de la CVCCEP.

C'est le cas lorsque l'importance économique, l'intérêt stratégique de l'activité, l'étendue des aides
allouées ou le montant de la participation l'exigent.

Plus particulièrement, pour les personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier
de la puissance publique, la CVCCEP contrôle l'exécution des conventions ou cahiers des charges par
lesquels les aides ou des facilités financières, sous une forme quelconque, leur ont été accordés par l'Etat.
 253

CINQUIEME PARTIE
LES ACTES JURIDIQUES
DE L’ADMINISTRATION
 254

CHAPITRE PRELIMINAIRE : LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF

l'administration, pour assurer ses différentes missions et fonctions, prend de nombreux actes.
Mais qu’est ce qu’un acte ? Tout acte a un double sens :

- tantôt, il désigne l’opération volontaire qui a pour but de produire des effets de droit ;
- tantôt, l’acte dressé pour le constater : c’est l’écrit, l’instrumentaire.

Les actes pris par l’administration sont l’œuvre d’individus agents de l’administration. Ceux-ci
n’agissent pas pour leur propre compte mais au nom pour le compte de l’administration.

Le problème est de savoir qu’est-ce qu’un acte administratif ? A quoi reconnaît-on un acte
administratif ?

Dans une première approche, on peut dire que l’acte administratif se caractérise au sens large
comme un acte juridique émanant d’une autorité administrative agissant en tant que telle.

La qualification d’acte administratif, extrêmement délicate, est liée à la distinction de l’acte

administratif et d’autres catégories d’actes publics.

Nous verrons successivement que l’acte administratif est un acte juridique, un acte public, un acte
public particulier.

SECTION I : L’ACTE ADMINISTRATIF EST UN ACTE JURIDIQUE :

LA DISTINCTION ACTE ADMINISTRATIF - ACTE MATERIEL

L’activité administrative comme toute activité humaine emprunte deux voies : celle de la
réglementation et celle de l’opération.

Administrer, c’est à la fois réglementer les activités de la société et accomplir la masse des
opérations matérielles qu’exige la satisfaction de l’intérêt général.

Ainsi parmi les actes de l’administration, on rencontre tantôt des actes juridiques (ex : règlement
de police, nomination d’un fonctionnaire), tantôt des actes matériels (ex : construction d’une route, actes
de contraintes ou d’exécution forcée). Ces deux catégories d’actes se distinguent par leurs effets et leur
régime juridique.

Paragraphe 1 : Distinction en fonction de leurs effets

D’abord, il faut noter que les actes juridiques sont soumis à une réglementation juridique tandis
que les actes matériels ne le sont pas.

Ensuite, l’acte administratif produit des effets de droit qui peuvent être la formulation d’une règle
générale, la création de droits ou d’obligations. Autrement dit, l’acte administratif modifie
l’ordonnancement juridique c’est-à-dire l’état du droit existant. Ainsi un règlement de police(interdiction
de stationner, par exemple) crée des droits et des obligations pour les particuliers. Quant à l’acte matériel,
il ne produit pas d’effets de droits. Si à la suite de l’accomplissement d’un acte matériel, il y a
modification d’une situation juridique, cette modification n’est pas la conséquence de l’acte matériel. Ce
dernier est seulement la condition pour qu’une règle ou un acte juridique reçoive effet. Plus généralement,
cet acte peut être lié à une décision et en constituer soit la préparation soit l’exécution ou être indépendant
d’une décision. Ainsi, le déplacement effectué par un agent public est la condition de la naissance à son
profit d’une indemnité de mission. Il n’y a là cependant qu’une condition. L’effet juridique, c’est-à-dire la
naissance du droit a pour origine non l’acte matériel mais un acte juridique : le règlement administratif
 255

relatif aux indemnités. De même, une entreprise réalise un travail pour l’administration, elle devient un
créancier de l’administration. Le droit de créance ne résulte pas de l’acte matériel de l’entrepreneur mais
c’est un effet du contrat passé par les deux contractants.

Paragraphe 2 : Distinction en fonction de leur régime juridique

Un acte juridique pris en violation des règles juridiques est entaché de nullité. Le juge, saisi, peut
l’annuler. L’annulation entraîne la disparition de l’acte et de ses effets pour le passé et pour l’avenir.

En revanche, l’acte matériel ne peut être annulé. On ne peut faire disparaître ses conséquences. La
sanction de l’acte matériel contraire à la réglementation qui le régit est la mise en jeu de la responsabilité
de l’administration.

SECTION II : L’ACTE ADMINISTRATIF EST UN ACTE PUBLIC : DISTINCTION

ENTRE ACTE ADMINISTRATIF ET ACTE PRIVE

L’acte administratif est un acte public car il est considéré comme un acte étatique. Pour distinguer
l’acte administratif de l’acte privé, on peut utiliser deux critères : un critère organique et un critère
fonctionnel. Le critère organique tient compte de l’organe qui a pris l’acte et le critère fonctionnel du
régime applicable à l’acte.

Paragraphe 1 : Distinction selon le critère organique

Selon ce critère, un acte sera en principe administratif lorsqu’il émane d’un organisme
administratif. Il sera privé lorsqu’il émane d’un organisme privé. Cependant, ce critère simple et clair est
néanmoins insuffisant : il comporte de nombreuses exceptions. En effet, la jurisprudence a admis que
certains organismes privés peuvent prendre des actes administratifs dans le cadre d’une mission de service
public ou lorsqu’ils bénéficient de prérogatives de puissance publique. D’un autre côté, il faut rappeler
que tous les actes de l’administration ne sont pas des actes administratifs. Ainsi, l’administration peut
passer des contrats soumis à un régime de droit privé
( cf. article 1er du COA).

Paragraphe 2 : Distinction selon le critère fonctionnel

Selon le critère fonctionnel, un acte est considéré comme administratif s’il est soumis au droit
administratif ; c’est-à-dire à un droit spécial différent du droit commun. Il ne l’est pas s’il est soumis au
droit privé. Cela veut dire que l’administration peut voir certains de ses actes soumis au droit privé(
passation d’un contrat dans les mêmes conditions qu’un particulier).

Inversement, certains actes de certaines personnes privées peuvent être régis par le droit
administratif. Si ces actes sont liés à l’exécution d’un service public ou s’il comportent l’emploi d’une
prérogative de puissance publique.

Au total, si on est en présence d’un acte administratif, le juge va appliquer les règles spécifiques
qui s’appliquent à l’administration. Si l’acte est privé, c’est le droit privé(droit civil, croit commercial,
droit social etc.) qui s’applique.

SECTION III : LES ACTES ADMINISTRATIFS SONT DES ACTES PUBLICS

PARTICULIERS : DISTINCTION ACTE ADMINISTRATIF/AUTRES ACTES PUBLICS

Les actes juridiques pris au nom de l'état et des autres personnes publiques sont dits actes publics.
Mais tous les actes publics ne sont pas des actes administratifs. Il faut ainsi distinguer les actes
administratifs de certains actes pris par le parlement, les juridictions et le gouvernement ;
 256

Paragraphe 1 : Actes administratifs et actes émanés du parlement

Pour les actes émanés du Parlement, on distingue les actes législatifs, les actes dits parlementaires
et ceux qui sont pris dans le cadre de l’organisation et du fonctionnement du service.

A - Actes administratifs et actes législatifs

Il convient de voir le critère de la distinction d(une part et d’autre part les conséquences de la
distinction.

1 – Le critère de la distinction

La notion d’acte législatif c’est-à-dire de loi est en principe organique et formelle. La loi se
définit :
- par ses auteurs : c’est un acte émanant du Parlement (article 67 de la constitution). Il existe aussi
des loi adoptées par référendum (article 51 de la Constitution) ;

- par sa forme : c’est un acte élaboré selon une procédure particulière prévue par la constitution et
les règlements intérieurs des assemblées. Elle est promulguée par le Président de la République

Quant aux actes administratifs, ce sont des actes pris par des organismes administratifs selon une
procédure différente. Mais au point de vue matériel, on note que certains actes administratifs comme le
règlement peuvent avoir, comme les lois, une portée générale et impersonnelle. Cependant, le domaine de
la loi est nettement délimité par la constitution en son article 67).

2 – Les conséquences de la distinction

La distinction entraîne une différence de régime juridique :

- Le régime juridique de l’acte législatif résulte de la constitution alors que celui de l’acte
administratif est fixé par la loi et la jurisprudence ;

- Le régime contentieux est aussi différent : le juge de l'administration ne peut contrôler la régularité de la
loi. La loi est incontestable. Cependant, le Conseil constitutionnel peut vérifier la conformité de la loi à la
constitution. Le Conseil d’Etat peut cependant interpréter la loi, vérifier si elle est entrée en vigueur et si
elle l’est encore. Le juge peut aussi condamner l’administration du fait de dommages causés par la loi.

Au total, l’intérêt de la distinction réside dans le fait que le régime des actes législatifs est très
différent de celui des actes administratifs : absence de contrôle juridictionnel (sauf contrôle de
constitutionnalité) ; un régime de responsabilité particulier (responsabilité du fait des lois) ; une valeur
supérieure aux actes administratifs

B – Acte administratif et acte parlementaire

L’acte parlementaire se distingue de l’acte législatif en ce sens qu’il n’est pris selon la procédure
législative. Il se distingue également de l’acte administratif en ce sens qu’il est pris dans le cadre du travail
parlementaire et dans certains cas, il n’a même pas de caractère juridique. Il s’agit des motions,
résolutions, règlements des assemblées etc. Le régime de ces actes est déterminé par la constitution et les
règlements des assemblées.

Cependant, il faut faire un sort particulier aux actes pris par une autorité de l’assemblée et qui
concerne l’organisation et le fonctionnement du Parlement. Il s’agit des décisions prises par le bureau de
 257

l’assemblée (ex : arrêté de bureau) et les instructions générales et particulières adressées par le bureau au
personnel administratif du Parlement. Il peut s’agir d’une sanction édictée par le Président, d(une décision
d(une commission de travail d’une décision du questeur etc. (Voir CE ass. 5 mars 1999, Président de
l’Assemblée Nationale GAJA n° RFDA 1999, p.333.

C’est à propos de ces actes que se pose le problème de savoir s’ils sont administratifs ou non.

Il est évident que le Président et les bureaux des assemblées se comportent comme des autorités
administratives lorsqu’ils règlent des problèmes de gestion courante relatifs au personnel ou lorsqu’ils
accomplissent une action ayant des conséquences dommageables pour les populations.

En France ; les actes administratifs individuels relatifs aux agents sont soumis au droit
administratif. Il en est de même des dommages causés par les services des assemblées qui peuvent donner
lieu à une action en responsabilité contre l'état.

Au Sénégal, cette solution est aussi valable. Mais, il faut regretter que les actes ne soient pas
publiés au journal officiel. Ce qui réduit les garanties offertes aux destinataires et aux particuliers.

Paragraphe 2 : Acte administratif et acte juridictionnel

Nous verrons successivement le critère de la distinction et les conséquences de la

distinction.

A – Le critère de la distinction

On peut distinguer ces deux catégories d’actes d’un point de vue organique et formel et d’un
point de vue matériel.

1 – Au point de vue organique et formel

La distinction est claire et simple s’il s’agit d’organismes pour lesquels le caractère juridictionnel
ne fait aucun doute. C’est le cas du Conseil d’Etat ou de la Cour des Comptes. Mais dans certains cas, un
organisme peut avoir un caractère douteux si sa nature n’est pas déterminée. Alors la distinction est plus
délicate. C’est le cas des organismes administratifs à caractère juridictionnel comme le conseil de
discipline de l’Université ou le Conseil supérieur de la Magistrature.

2 – Au point de vue matériel

L’acte juridictionnel consiste dans le rétablissement du droit à la suite du déséquilibre crée .

L’acte juridictionnel suppose un litige juridique. C’est la réponse à une question de droit.

Notons que le critère organique et le critère matériel ne se combinent pas toujours car :

- de nombreux organismes juridictionnels accomplissent des actes administratifs dans le cadre de

l’organisation et du fonctionnement du service ;

- certains organismes spécialisés ont tantôt un rôle administratif, tantôt un rôle juridictionnel.

B – Les conséquences de la distinction

L’acte juridictionnel se distingue nettement de l’acte administratif :

 258

- d’abord, du point de vue de la procédure d’élaboration, il n’y a pas d’autosaisine, la procédure

est contradictoire et il est interdit au juge de statuer omnia petita ou ultra petita

- ensuite, au niveau de l’autorité particulière attachée à l’acte : autorité de la chose jugée

- puis, en ce qui concerne la portée de l’acte : le juge ne peut statuer par voie de disposition
générale et réglementaire

- enfin, au niveau de la nature des recours prévus contre l’acte ; appel, cassation, révision. Le
recours pour excès de pouvoir n’est pas possible contre un acte juridictionnel.

Paragraphe 3 : Acte administratif et acte de gouvernement

Certains actes dont les auteurs sont des autorités administratives ne sont pas pour autant
considérés comme des actes administratifs. Ce sont des actes dits de gouvernement. Ces actes présentent
certains caractères généraux :

- ils émanent d’autorités administratives

- leur régime juridique est celui de tous les actes administratifs sauf au point de vue contentieux.
En effet ces actes ne peuvent être soumis à aucun contrôle juridictionnel. Les juges ne peuvent ni
connaître de recours en annulation contre de tels actes, ni apprécier indirectement leur légalité, ni le
interpréter, ni connaître de la responsabilité de l’administration en cas de dommages causés par un acte de
gouvernement

Comme nous l’avons déjà dit, il y a deux catégories d’actes de gouvernement :

- les actes concernant les rapports entre l’exécutif et le législatif

- et les actes relatifs aux relations internationales

*
* *
Les actes juridiques, occupent une place importante dans l'activité administrative. Ils sont
nombreux mais on peut tenter de les classer en fonction de trois critères.

. En fonction de leur contenu : on aboutit alors à la distinction entre les actes ayant un contenu
général et impersonnel (acte réglementaire) et les actes ayant un contenu individuel(acte individuel).

. En fonction de leur régime juridique : on aboutit à la distinction entre les actes soumis au
droit public et les actes soumis au droit privé.

. En fonction de leur forme : on aboutit à la distinction entre les actes émanant exclusivement de
l'administration (acte administratif unilatéral) et les actes résultant d'un concours de volontés entre
l'administration et une autre personne(contrat administratif). C’est ce dernier critère qui sera retenu.

Deux critères permettent de distinguer ces deux catégories d’actes administratifs :

- le premier critère est relatif au nombre des auteurs de l’acte. Le contrat a nécessairement au
moins deux auteurs alors que l’acte unilatéral n’a qu’un seul auteur

- le deuxième critère est relatif au but poursuivi. L’acte unilatéral est un acte émanant d’une ou
de plusieurs personnes poursuivant un but identique (l’intérêt public) tandis que le contrat est un acte dont
les auteurs poursuivent des buts différents.
 259

Cette dernière classification paraît fondamentale dans l'étude des actes juridiques de
l'administration. Elle correspond à la distinction entre actes administratifs unilatéraux et actes
administratifs bilatéraux ou contrat administratifs.

TITRE I : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

Les actes unilatéraux de l'administration, peuvent être regroupés en trois catégories :

- les décisions exécutoires ;

- les mesures n'ayant pas de caractère décisoire ;
- les actes n'étant pas soumis au régime de droit public.

Lorsque l'on parle d'acte administratif unilatéral il s'agit d'un acte qui répond à des caractéristiques
bien précises. La distinction de l'acte administratif unilatéral, d'autres notions qui lui sont voisines, pose le
problème de la définition même de la notion d'acte administratif unilatéral.

Pour participer valablement à l'ordonnancement juridique, l'acte administratif unilatéral doit être
légal. Se pose dès lors le problème des conditions que l'acte doit remplir pour être légal. Mais c'est
seulement à partir du moment où il remplit ces conditions de légalité que l'acte administratif unilatéral
produit régulièrement des effets. Mais pour diverses raisons, il peut être mis fin aux effets de l'acte admi-
nistratif unilatéral. Cette situation pose le problème de l'entrée en vigueur et de la fin des effets des actes
administratifs unilatéraux.

CHAPITRE 1 : LA NOTION D'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Pour identifier l'acte administratif unilatéral, il faudrait non seulement s'interroger sur sa
définition même, sur sa procédure d'élaboration de même que sur les différents types d'actes administratifs
unilatéraux.

SECTION 1 : LA DEFINITION DE L'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

De façon schématique, on peut dire que c'est un acte juridique adopté unilatéralement par une
autorité administrative portant sur l'ordonnancement juridique et affectant les droits ou les obligations des
tiers sans leur consentement.

Cette définition générale de l'acte administratif unilatéral comporte plusieurs éléments. Mais on
peut les regrouper autour de deux grandes catégories :

- des éléments d'ordre matériel

- des éléments d'ordre formel.

Paragraphe 1 : Les éléments matériels de la définition

Ce sont des éléments de fond qui prennent en considération le contenu de la décision. De ce point
de vue, on pourrait retenir deux éléments :

- L'acte administratif unilatéral est tout d'abord un acte juridique ;

- L'acte administratif unilatéral est un acte qui affecte l'ordonnancement juridique.

A. L'acte administratif unilatéral est un acte juridique

 260

L'acte administratif unilatéral est en effet une manifestation de volontés destinées à produire des
effets juridiques. Cette caractéristique essentielle permet de distinguer l'acte administratif unilatéral, du
fait matériel (construction d'une route, actes de contraintes ou d'exécution forcée).

L'acte administratif unilatéral suppose en effet un élément décisionnel mais implique également
un élément juridique.

L'acte administratif unilatéral présente deux caractères de ce point de vue.

- Le premier c'est son caractère obligatoire.

Ce trait de caractère résulte du fait qu'il crée unilatéralement des droits ou des obligations pour les
tiers sans leur consentement et avant même l'intervention du juge pour confirmer ou infirmer l'acte
administratif unilatéral. La décision est obligatoire c’est-à-dire qu'elle s'impose immédiatement aux
individus concernés (autorité de la chose décidée). L'acte administratif unilatéral bénéficie en effet d'une
présomption de légalité appelée privilège du préalable.

Sanctions du caractère obligatoire

- Sanction administrative (amende, retrait d'autorisation, fermeture d'établissement,

confiscation, sanction disciplinaire etc.).

- Sanction pénale : Administration peut poursuivre l'administré devant un juge répressif.

En règlement de police.

- Sanction civile : l ’administration peut également poursuivre l'administré devant le juge

civil.

- Le deuxième, c'est son caractère exécutoire. (TC société immobilière se sont just.2 décembre
1902 GAJA n°11).

Ce caractère résulte du fait que l'acte administratif unilatéral porte en lui-même son titre
d'exécution. Cela signifie que l'administration n'a pas besoin de réclamer au juge un titre pour faire
produire à l'acte administratif unilatéralement les droits et obligations qu'il crée. C'est ce que l'on appelle le
privilège de l'exécution d'office.

Lorsque l'exécution de l'acte rencontre une opposition de la part des tiers, se pose le problème de
l'application de ce principe de l'exécution d'office.

En principe, l'administration doit recourir au juge pour l'exécution forcée de sa décision. Mais il
convient de distinguer entre le recours à l'exécution d'office c'est-à-dire l'exécution de l'acte administratif
par l'administration elle-même et l'exécution forcée c'est-à-dire l'exécution de l'acte administratif par
contrainte exercée sur un particulier. L'exécution forcée n'est possible qu'à trois conditions :

- lorsque la loi le prévoit.

- lorsqu'il n'existe aucun autre procédé de contrainte.
- lorsqu'il existe une situation d'urgence ou de nécessité absolue.

Lorsque ces conditions alternatives sont remplies, l'exécution forcée obéit à trois modalités. Il doit
y avoir une mise en demeure de l'administré ensuite il doit y avoir une résistance de l'administré à la mise
en demeure.

Il doit y avoir, enfin un recours à la contrainte dans les limites de ce qui est nécessaire à
l'exécution de la décision.
 261

L'emploi illégal de l'exécution forcée entraîne la responsabilité de l'administration.

B. L'acte administratif unilatéral est un acte affectant l'ordonnancement juridique

L'ordonnancement juridique est constitué par l'ensemble des règles de droit qui déterminent la
situation des sujets de droits et comportent pour eux des droits et des obligations.

Tous les actes pris par l'administration ne modifient pas cet ordonnancement juridique. Seules les
décisions exécutoires sont considérées comme des actes administratifs.

La décision exécutoire est une manifestation de volontés émise par une autorité administrative en
vue de produire des effets de droit sur les administrés.

Sont exclus de la catégorie des actes administratifs unilatéraux :

- les actes indicatifs ou préparatoires (avis d'un organe consultatif, projet, rapports, livres blancs,
renseignements, actes à valeur simplement indicative, transmission de dossiers, vœux, actes-types) ; voir :
Cour Suprême 18 juillet 1962 KANE Amadou Alpha. AA 1973 p.255, GDAS n°7 (convocation devant un
conseil de discipline).

- les circulaires ou instructions de service, ce sont des mesures qui interprètent les lois et
règlements à l'intention des subordonnés. Lorsque ces circulaires sont interprétatives, elles sont exclues de
la catégorie des actes administratifs unilatéraux (Conseil d'Etat, 29 janvier 1954, Institution Notre Dame
du Kreisker GAJA n° 89 ; CS 21 février 1978 PDS GDJAS n°XXI).

- les directives, c'est-à-dire les actes par lesquels une autorité administrative se fixe des
orientations pour l'utilisation de son pouvoir discrétionnaire (Conseil 'Etat, 11 décembre 1970 Crédit
Foncier de France. GAJA n° 106). La jurisprudence sur les directives est très nuancée. Ainsi lorsqu'une
directive modifie l'ordonnancement juridique, les administrés peuvent attaquer les mesures individuelles
qui seront prises sur sa base, ensuite, l'administration peut déroger à une directive à condition que cette
dérogation soit justifiée par l'intérêt général et que l'administration examine les situations au cas par cas.
Enfin, les directives, ne modifiant pas l'ordonnancement juridique n'ont pas à être publiées et ne peuvent
pas faire l'objet de recours pour excès de pouvoir.

Paragraphe 2 : Les éléments formels de la définition

Ces éléments prennent en considération les organes et la procédure d'élaboration de l'acte

administratif unilatéral.

A cet égard, l'acte administratif unilatéral est d'abord un acte unilatéral, c'est ensuite un acte édicté
par une autorité administrative.

A. L'acte administratif, un acte unilatéral

Le caractère unilatéral de l'acte administratif est net lorsque l'acte émane d'une seule autorité
administrative et ne comporte qu'une seule signature. C'est le cas par exemple d'un décret, d'un arrêté
ministériel ou d'un arrêté préfectoral. Mais l'acte administratif, unilatéral, peut parfois avoir plusieurs
auteurs mais ces auteurs agissent en vue de produire un même effet de droit. C'est le cas de l'acte pris par
un organe délibérant lorsque plusieurs personnes interviennent dans la préparation de l'acte mais que la
décision finale n'incombe qu'à une seule d'entre elles. Il en est ainsi de la procédure consultative.
 262

Il en est de même dans le cas où plusieurs organes interviendraient dans l'élaboration et l'adoption
d'une décision. Lorsque ces organes agissent pour le compte de la même personne publique, leur acte est
considéré comme un acte unilatéral.

Ex : acte signé par plusieurs autorités (arrêtés interministériels). Ces diverses volontés concourent au
même but.

B. L'acte administratif, un acte édicté par une autorité administrative

Traditionnellement, l'acte administratif unilatéral était considéré comme un acte émanant d'un
organe exerçant un pouvoir administratif.

Cette condition permet de distinguer l'acte administratif d'autres actes juridiques :

- l'acte législatif : acte du parlement pris selon la procédure législative prévue par la constitution;

- l'acte parlementaire : acte du parlement d'une assemblée ou d'une autorité interne des assemblées
mais ne présentant pas le caractère d'acte législatif : règlements d'assemblée, sanctions prononcées par le
Président de l'assemblée. résolutions, motions.

- l'acte juridictionnel ;

- l'acte pris par une personne privée.

Cette définition qui privilégiait le critère organique connaît maintenant deux exceptions :

* première exception : les personnes privées peuvent prendre des actes administratifs
unilatéraux. La jurisprudence française a, en effet reconnu cette possibilité aux personnes privées à deux
conditions :

- l'acte doit être pris dans le cadre de la mission de service public dont la personne privée à la
charge.

- l'acte doit comporter des prérogatives de puissance publique.

Depuis les arrêts Monpeurt du 31 juillet 1942 (GAJA n° 62) et Bouguen du 2 avril 1943 (GAJA
n°63) qui doivent être considérés comme le point de départ de cette jurisprudence, le juge administratif
français a progressivement étendu la possibilité de personnes privées de prendre des actes administratifs.

- Ont ainsi été considérés comme des actes administratifs, des actes individuels pris par un
organisme privé gérant un service public administratif. (Conseil d'Etat, 13 janvier 1961, Magnier Rec. 33 ;
RDP 1961, 155, Concl. Fournier ; AJ 1961. 142 ; Dr. Soc. 1961.335 note Teitgen ; Tribunal des conflits,
23 avril 1974, Directeur de la Sécurité Sociale d'Orléans c/BLANCHET Rec. 791, Dr doc.1974.495 concl.
Blondeau ; D. 1975.107 note Lachaume ; JCP 1974 II 17.856 note St-Jours).

Pour le Sénégal, voir CE 27 avril 1994 ASC Dial Diop Municipalité club, Bulletin des arrêts du
Conseil d’Etat, n° 1, p. 62 (à propos d’une fédération sportive- organisme de droit privé – bénéficiant
d’une délégation de compétences du ministre chargé des sports. Les actes pris sur délégation sont des
actes administratifs susceptibleS de recours pour excès de pouvoir).

- Les actes pris par des personnes privées gérant un service public industriel et commercial (Tribunal des
conflits, 13 janvier 1968, Compagnie AIR FRANCE c/Epoux BARBIER. GAJA n°104).

L'évolution de la jurisprudence sur cette exception appelle trois remarques :

 263

- la compétence des personnes privées pour prendre des actes administratifs doit être prévue par
un texte.

- Le juge exige en général la présence d'un service public et de prérogatives de puissance

publique.

-Le juge peut à la faveur de circonstances exceptionnelles considérer certains actes des personnes
privées sans compétence administrative comme étant des actes administratifs.

* deuxième exception : c'est que les personnes publiques peuvent prendre des actes de droit
privé. Ainsi, il peut arriver qu'un acte unilatéral pris par une autorité administrative n'ait pas la qualité
d'acte administratif. C'est le cas des actes relatifs à la gestion du domaine privé, des services publics
industriels et commerciaux ou au personnel non - fonctionnaire.

SECTION II : L'ELABORATION DE L'ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

La procédure d'élaboration des actes administratifs unilatéraux comprend l'ensemble des

formalités à accomplir préalablement à l'adoption de l'acte et à son entrée en vigueur.

C'est l'importance des actes administratifs unilatéraux qui justifie l'existence d'une réglementation
de leur procédure d'élaboration.

Cette réglementation qui résulte soit de textes, soit de principes généraux du droit est en effet une
source d'efficacité pour l'administration mais aussi de garantie pour les administrés.

Ainsi l'acte administratif unilatéral est un acte pris par une autorité administrative juridiquement
habilitée à le faire mais suivant des conditions de formes prescrites et c'est seulement à partir de ce
moment que l'acte administratif unilatéral va entrer en vigueur.

Paragraphe 1 : La compétence des autorités administratives

C'est dans l'intérêt de l'administration mais aussi des particuliers qu'il existe une répartition des
compétences entre différentes autorités administratives.

L'étude de ces règles de compétence soulève au moins trois questions fondamentales, la première
c'est la définition de la notion même de compétence ; la deuxième, c'est le problème de la répartition des
compétences entre les différentes autorités administratives ; le troisième problème concerne les modalités
d'exercice de cette compétence.

A. La notion de compétence des autorités administratives

Une autorité administrative ne peut prendre un acte administratif unilatéral que dans le cadre du
pouvoir juridique dont elle est investie c'est-à-dire de la compétence qui lui a été attribuée. On peut définir
la compétence d'une autorité administrative comme étant l'aptitude juridique de cette autorité à prendre un
acte administratif.

Cette compétence des autorités administratives ne se présume pas. Elle est d'ordre public. C’est-à-
dire qu’elle doit être soulevée d’office par le juge. (CS 27 mai 1981 Amadou Lamine BA RIPAS n°4
p.402).

La compétence des autorités administratives s'apprécie en fonction de trois éléments :

1°) Un élément matériel appelé compétence ratione materae.

 264

Les matières dans lesquelles les autorités administratives peuvent prendre des actes administratifs
relèvent des différents organes selon une répartition entre ces autorités administratives.

La compétence ratione materie définit le domaine dans lequel une autorité administrative peut
prendre un acte administratif unilatéral.

Une autorité administrative ne peut intervenir que dans le domaine administratif mais en outre,
elle ne peut le faire que dans une matière qui lui a été attribuée (CS 5 juillet 1979 Aminata SALL et
autres, GDJAS n° XII).

2°) Un élément territorial, compétence ratione loci.

Les autorités administratives ont un espace déterminé dans lequel elles peuvent exercer leur
compétence.

Ainsi par exemple, les autorités administratives centrales comme les ministres ont une
compétence sur l'ensemble du territoire national alors que les autorités locales comme les maires ont une
compétence limitée à leur circonscription (voir : Cour Suprême, 29 janvier 1975, Séga SECK FALL,
Penant, 1976 p.415, note Lapeyre, GDJAS n°XV).

3°) Un élément temporel : compétence ratione temporis.

Cette compétence détermine le moment où une autorité administrative peut prendre un acte
administratif unilatéral.

Les limites de temps pendant lesquelles l'autorité administrative peut exercer sa compétence sont
circonscrites entre son investiture et sa désinvestiture.

Cela signifie que les décisions anticipées ou rétroactives d'une autorité administrative sont
illégales.

La jurisprudence reconnaît cependant compétence à une autorité administrative pour expédier les
affaires courantes en attendant la désignation de son successeur (voir : Conseil d'Etat, 4 avril 1952,
Syndicat Régional des Quotidiens d'Alger, Rec. 210 ; S 1952.3.49 Concl. Delvolvé ; RDP 1952.1029,
note Waline, GAJA n°85).

B. La répartition des compétences entre les autorités administratives

La compétence des autorités administratives peut être déterminée soit par des textes soit en
dehors des textes.

Mais il existe des causes d'altération des conditions d'application des règles de compétence
comme la délégation, les remplacements et les circonstances exceptionnelles.

1. Les autorités administratives généralement compétentes pour prendre des actes adminis-
tratifs unilatéraux

Il s’agit d’abord du Président de la république. Au Sénégal, aux termes des articles 36, 37, 43 et
44 de la Constitution, il est le chef du pouvoir exécutif donc de l'administration.

Il s’agit ensuite du Premier ministre en vertu de l’article 37 de la Constitution.

 265

Il s’agit en troisième lieu des autorités centrales comme les ministres qui tiennent leur pouvoir du
Président de la République, la loi leur reconnaît parfois compétence pour prendre des actes d'application
de même que les décrets d'organisation de leur département leur attribuent compétence pour prendre des
actes individuels ou réglementaires. Mais les ministres n'ont pas un pouvoir réglementaire général sauf en
ce qui concerne l'organisation de leur service ou si un texte le prévoit (Conseil d'Etat, 7 février 1936,
JAMART, GAJA n°56)

En quatrième lieu, il s’agit des autorités administratives territoriales qui peuvent également
bénéficier de délégation de compétence des ministres à côté de leurs importants pouvoirs en matière de
police.

Il s’agit enfin, des dirigeants des établissements publics qui peuvent avoir compétence pour
prendre des actes administratifs unilatéraux en vue d'assurer le bon fonctionnement du service public dont
ils ont la charge.

2. Les délégations de compétence

Malgré le caractère d'ordre public des règles de compétence, il est possible de les réaménager de
manière à permettre à une personne autre que le titulaire de la compétence, de prendre des actes adminis-
tratifs unilatéraux.

Les autorités administratives peuvent ainsi se décharger d'une partie de leurs attributions. Ce
procédé est le procédé de la délégation.

La délégation est le procédé par lequel une autorité administrative investie d'une compétence
confie pour un temps, à une autorité généralement subordonnée, l'exercice d'une partie de ses attributions.

Il existe deux types de délégation : la délégation de signature et la délégation de compétence ou

de pouvoir.

La délégation de signature porte uniquement sur l'exercice matériel de la signature de l'acte alors
que la délégation de compétence ou de pouvoir porte sur le transfert même de la compétence.

Ces deux types de délégations obéissent aux mêmes conditions mais produisent des effets
juridiques différents.

a) Conditions de validité des délégations.

Elles sont au nombre de trois :

1°) La délégation doit être prévue par un texte. Un texte de même rang que celui qui fixe la
compétence de l'autorité administrative doit l'habiliter à déléguer ses pouvoirs. Cas par exemple de l'article
44 de la Constitution pour le Président de la République au Sénégal. Exemple, du décret du 18 novembre
1964. Décret du 10 décembre 1963 qui autorise la délégation de signature des ministres à leur directeur de
cabinet. Instructions présidentielles n°1 du 1er mars 1968 et primatoriales n°15 du 13 mai 1970
encourageant le principe de délégation. Décret 30 nov. 1970 relatif à la délégation ministérielle en matière
de gestion des personnels des catégories B, C et D.

C'est à partir de cette autorisation que le délégant prend expressément un acte de délégation et que
le délégataire peut prendre des actes sur délégation.

2°) La délégation doit avoir un objet limité. Le délégant ne peut pas abandonner toutes ses
attributions au profit de son subordonné. Il existe des cas où la délégation est impossible.
 266

3°) Les subdélégations sont illégales sauf texte contraire. En effet, les délégations, subdélégations
ou délégations en cascade sont interdites.

b) Effets juridiques des délégations

Distinguer selon qu'il s'agit d'une délégation de signature ou délégation de compétences.

* La délégation de signature produit trois conséquences juridiques :

1°°) Le délégant n'est pas dessaisi de son pouvoir d'intervention, dans les affaires déléguées.

2°°) L'acte pris par le délégataire est considéré comme étant juridiquement un acte pris par le
délégant.

3°°) Etant faite intuiti personae, la délégation de signature cesse avec le changement des autorités
administratives concernées.

* La délégation de compétence produit également trois conséquences juridiques :

- le délégant ne peut plus intervenir dans les matières déléguées tant que dure la délégation de
compétence.

- L'acte pris sur délégation est considéré comme étant juridiquement celui du délégataire.

- Etant impersonnelle, la délégation de compétence ne prend fin que sur abrogation expresse et
non du seul fait du changement des autorités concernées. On dit que la délégation est faite ès-qualité.

3. Les remplacements

Il existe des hypothèses où une autorité administrative se trouve dans l'impossibilité d'exercer sa
compétence.

Elle peut alors être remplacée à certaines conditions.

Mais il faudrait distinguer entre deux situations : la suppléance et l’intérim.

a) En ce qui concerne la suppléance, elle permet le remplacement d'une autorité administrative

par une autre lorsque la première est absente ou empêchée.

Elle correspond à une situation où le titulaire du poste est toujours en fonction mais ne peut
l'accomplir en tout ou partie pour diverses raisons.

La suppléance doit être prévue organisée par un texte.

Ainsi le suppléant sauf texte contraire peut exercer toutes les attributions du titulaire : Mais cette
compétence peut être limitée aux seuls actes dont l'adoption doit nécessairement intervenir pendant la
durée de la suppléance.

b) Quant à l'intérim, il correspond au cas où il n'y aurait pas de titulaire et dans l'attente de sa
désignation une autre autorité est chargée de sa fonction.

Autrement dit, l'autorité supérieure désigne un agent pour remplacer provisoirement l'agent
défaillant. L’intérimaire peut prendre toutes les mesures relevant de la compétence du titulaire.
 267

Mais dans certaines hypothèses l'intérim et la suppléance peuvent se confondre. Il en est ainsi par
exemple lorsque l'on assimile à l'intérim, le cas où une personne titulaire d'une fonction ne peut pas
l'exercer momentanément et où elle est remplacée provisoirement par une autre personne.

L'intérim se distingue de la suppléance du fait que la délégation de l'intérimaire est de courte

durée mais permet un remplacement total du titulaire d'une compétence.

Alors que la suppléance est réglée d'une manière permanente (elle intervient dès que les
conditions préalablement exigées sont réunies). L'intérimaire peut prendre toutes les mesures relevant de
la compétence du titulaire.

N.B : La substitution d'action en matière d'exercice du pouvoir de tutelle.

4) Les circonstances exceptionnelles

a) Elles permettent à l'intérieur même de l'administration des empiétements d'une autorité

administrative sur les compétences d'une autre.

b) De même ces circonstances exceptionnelles permettent à des personnes extérieures à

l'administration de se comporter en autorité administrative et de prendre des actes administratifs
unilatéraux. La jurisprudence en effet élaboré la théorie des fonctionnaires de fait, selon laquelle la bonne
foi des administrés et les circonstances de temps ou de lieu permettent de valider certains actes faits par
des personnes n'ayant pas la qualité d'autorité administrative. (Cf. CE 5 mars 1948 Marion Rec. 113 ;
D. 1949. 147 Mai 1940 St-Valery sur Somme. Après le départ des autorités municipales, le comité des
intérêts valériens assura l'administration de la ville en réquisitionnant et en vendant des denrées. Selon le
juge : “ Considérant que ces actes n'étaient pas étrangers à la compétence légale des autorités
municipales, que dans la mesure où les circonstances exceptionnelles nées de l'invasion leur conféraient
un caractère de nécessité et d'urgence, ils devaient, bien qu'émanant de l'autorité de fait substituée aux
dites autorités être regardés comme administratifs ”).

Au total, la jurisprudence a fixé un certain nombre de principes pour régir l'exercice de la

compétence des autorités administratives. On pourrait en retenir notamment cinq :

* La compétence d'une autorité administrative est d'ordre public.

* L'autorité administrative ne peut pas empiéter sur les compétences d'une autre autorité, ni même
en principe celle de son subordonné.

* Une autorité administrative ne peut pas empiéter sur la compétence d'une autre autorité, ni
même en principe celle de son subordonné.

* L'incompétence d'une autorité administrative ne peut pas être couverte à posteriori par l'accord
de l'autorité compétente.

* Le titulaire d'une compétence doit en principe l'exercer personnellement.

Paragraphe 2 : Les règles de forme de l'acte administratif unilatéral

Lorsqu'on parle des règles de forme au sens large, on y inclut d'une part les éléments de la
procédure de l'acte administratif. Voir (Loi du 6 février 1970 fixant les règles d'applicabilité des lois des
actes administratifs à caractère réglementaire. des actes administratifs à caractère individuel (JORS 31
mars 1970 notifie, la loi n°71-07 du 21 janvier 1971).

A. Les éléments de la procédure

 268

La procédure d'élaboration des actes administratifs peut résulter soit de textes, soit de règles
jurisprudentielles.

* Les règles de procédure obéissent à un certain nombre de principes, et on pourrait en retenir

quatre :

- le principe du contradictoire : c'est l'application en droit administratif du principe du respect

des droits de la défense(Conseil d'Etat, 5 mai 1944 Dame Veuve Trompier Gravier, GAJA n° 66).Pour le
Sénégal, voir CE 26 janvier 1994 Coopérative des Boulangers du Marché Zinc “ Bokk Jom ”, Bull. n° 24
p. 51.

- le principe d'impartialité
- principe de l'examen particulier des dossiers ou l'examen cas par cas

- le principe de la publicité et de la transparence.

Il s'agit là d'une nécessité pour la sécurité des relations juridiques.

- Mais les règles de procédure d'élaboration des actes administratifs passent par plusieurs phases.
On pourrait également en retenir quatre :

* La première phase, c'est l'initiative de l'acte. Elle est souvent le fait de l'auteur de l'acte. Mais
elle peut également émaner d'un administré ou d'un autre organe.

* La deuxième phase, c'est celle de l'instruction. Elle comprend les enquêtes et les consultations.
Les enquêtes sont généralement destinées à informer et à s'informer auprès des intéressés sur les
projets de l'administration. Quand aux consultations, elles sont destinées à recueillir les avis de certains
organismes compétents ou intéressés dans le domaine d'activité de l'administration. On pourrait distinguer
trois types dans la procédure consultative :

- la procédure consultative facultative

- la procédure consultative obligatoire
- la procédure consultative d'avis conforme.

Voir CE du Sénégal 29 mars 1995 Syndicat des Pharmaciens du Sénégal Bull. n° 1 p. 90.

* La troisième phase, c'est la phase de la signature de l'acte. C'est le point de départ des effets de
l'acte administratif unilatéral et son absence entraîne l'inexistence de l'acte (voir l’affaire DIAL DIOP
Municipalié club op. cit.).

- La quatrième phase, c'est, la publicité de l'acte. C'est le procédé par lequel l'acte
administratif unilatéral est porté à la connaissance des administrés. Mais au Sénégal, la loi du 6 février
1970 impose une formalité préalable d'enregistrement de l'acte auprès du Secrétariat Général du
gouvernement pour les décisions de l'administration centrale. Mais il faut distinguer deux formes de
publicité :

- la publication qui est une mesure de portée générale tendant à faire connaître l'acte à tous les
administrés. Ainsi aux termes de l'article 2 de la loi du 6 février 1970, les actes administratifs à caractère
réglementaire doivent faire l'objet d'une insertion au Journal Officiel.

- la notification qui est une mesure tendant à porter l'acte à la connaissance de son destinataire. Il
s'agit d'un procédé utilisé pour les actes administratifs à caractère individuel.
 269

B. Les règles de forme

1/ La présentation de l'acte administratif unilatéral

Le droit administratif n'est pas très formaliste. Les actes administratifs peuvent se présenter soit
sous forme non - écrite soit sous forme écrite. Parmi les actes qui se présentent sous forme non - écrite, on
pourrait citer les actes administratifs verbaux et les actes administratifs tacites ou implicites. Ces actes
posent le problème de l'administration de leur preuve. Dans certains cas, le droit administratif exige la
forme écrite. L'acte administratif va donc comporter un certain nombre de mentions, notamment.

- Un titre qui comporte le numéro et l'énoncé du contenu de l'acte.

- Des visas qui font référence aux textes dont l'acte administratif est une application et parfois à la
procédure qui a été suivie. La mention des visas n'est pas une condition de la légalité de l'acte
administratif.

- Les motifs qui sont des considérations de fait et de droit qui sont à la base de l'acte administratif.
Il faut distinguer entre les motifs et la motivation de l'acte administratif. Les motifs correspondent à des
éléments de fond et concernent la légalité interne de l'acte administratif. Alors que la motivation est
relative à la présentation des motifs et donc à la légalité externe de l'acte administratif.

- Le dispositif qui contient la décision et qui se présente sous forme d'articles.

- La date et le lieu de l'acte administratif. La mention de la date n'est pas une condition de sa
légalité. Cette mention est cependant utile car la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction des
règles qui étaient en vigueur le jour de son adoption. Lorsque l'acte administratif n'est pas daté, la
jurisprudence se sert de certains éléments déterminants pour contourner la difficulté. Exemple : la
publication ou la notification de l'acte ou alors la recherche du dernier jour des fonctions de l'auteur de
l'acte. La mention du lieu de l'acte administratif n'est pas non plus une condition de la légalité de l'acte
administratif.

- La signature et les contre - seings

- La signature est une condition de l'existence de l'acte administratif et permet également de

déterminer son auteur. Mais, alors que la signature est relative à la compétence, la jurisprudence considère
que le contre - seing concerne la forme de l'acte administratif. Ainsi, son absence constitue un vice de
forme de l'acte administratif.

2/ La motivation des actes administratifs

La motivation consiste pour l’auteur de l’acte à indiquer clairement dans la décision les motifs de
fait ou de droit qui justifient son édition. Motiver une décision, c’est pour son auteur exposer les raisons
de fait et de droit qui l’ont déterminer à intervenir, tenter de justifier sa position, fournir des explications
aux destinataires afin d’obliger l’administration à un examen attentif des dossiers et permettre un réel
contrôle de son action. La motivation est un indice d’une administration démocratique, ouverte et
transparente. Mais, elle peut être source de ralentissement voire de paralysie des services administratifs.
C’est pourquoi, la jurisprudence a retenu le principe suivant : “ pas de motivation sans texte ”. Autrement
dit le principe c’est que l’administration n’est pas obligée de motiver ses actes mais ce principe comporte
des exceptions.

a) Le principe : absence d’obligation générale de motiver

 270

Pour le juge, l’administration n’est pas tenue de motiver ses décisions. Le juge sénégalais
applique le principe tiré de la jurisprudence française selon lequel il n’y a pas de motivation sans texte.
Plus précisément, en l’absence de texte , les décisions administratives ne mentionnent pas obligatoirement
les motifs qui les ont inspirés (CE 30 juillet 1997 La société Constructions Métalliques Africaines dite
CMA, Bull. des arrêts du Conseil d'État n°1 1998, p.137)

b) Les exceptions : l’exigence de motivation

D’abord, le juge n’oblige l’administration à motiver ses décisions que si un texte le prévoit
expressément (CS 5 juillet 1961 Doudou KANE, GDJAS n° XI, pp. 127) Ainsi, un texte illégal pour
défaut de motivation ne peut fonder des poursuites pénales (TD 7 avril 1981 Cheikh Anta DIOP, GDJAS
n°IX, p.50.

Ensuite, il arrive que le juge exige la motivation sans texte notamment lorsque des libertés
individuelles sont en cause Ainsi, une mesure de police défavorable, en l’occurrence l’expulsion d’un
étranger du territoire national, doit être motivée(CE 27 octobre 1993 Seydou Mamadou DIARRA Bull.
des arrêts, n° 8, p. 19). Il en est de même d’une décision de sanction (CE 27 avril 1994 Ousmane Kane
KAMARA et autres, Bull., n° 30, p. 64) ou d’interdiction d’une manifestation pacifique (CE 25 novembre
1999 Ligue Démocratique/ Mouvement pour le Parti du Travail - LD/MPT).

Le juge exige que la motivation soit concrète, c’est–à-- dire un exposé précis des circonstances de
droit et de fait qui fondent la décision (CE 24 novembre 1993 Madame Grava née Henriette René Lavis,
Bull., n° 17, p. 37 ; 27 avril 19994 Ousmane Kane KAMARA, op. cit.)

N.B. : En France, le principe “ pas de motivation sans texte demeure’ mais la loi du 11 juillet 1979
relative à la motivation et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public soumet à
l’obligation de motiver deux catégories de décisions :

- les décisions individuelles défavorables (restriction des libertés publiques, mesures de police,
sanctions, etc.)

- les décisions qui dérogent aux règles générales fixées par les lois et règlements

Paragraphe 3 : L'entrée en vigueur de l'acte administratif unilatéral

L'entrée en vigueur de l'acte administratif obéit à quelques grands principes. On pourrait en

retenir trois : la validité de l'acte administratif dès son émission, la non - rétroactivité de l'acte administratif
unilatéral, l'opposabilité de l'acte administratif dès sa publicité.

A/ La validité de l'acte administratif de son émission

Dès sa signature, l'acte administratif unilatéral fait son entrée dans l'ordre juridique (Conseil
d'Etat, 19 décembre 1952, Demoiselle Mattei, Rec. 569, JCP 1953 III. 38 à propos d'une nomination).

Cela signifie que l'absence de publicité de l'acte administratif unilatéral n'entraîne pas
nécessairement son illégalité. Les droits et obligations crées par l'acte, existent dès sa signature.

B/ La non-retroactivité de l'acte administratif unilatéral

 271

En principe, l'acte administratif unilatéral, ne peut pas produire d'effets pour la période antérieure
à la date de son émission (Conseil d'Etat, 25 juin 1948, Société de Journal l'Aurore. GAJA n°72). Pour le
Sénégal, voir CE 30 juillet 1997 Ndèye Binta DIOP Bull. n° 71 p. 141.

Mais la jurisprudence a apporté à ce principe quelques exceptions. Il en est ainsi lorsque la loi le
prévoit, lorsque l'administration exécute une décision de justice ou lorsqu'elle procède au retrait d'un acte
administratif non créateur de droits.

C/ L'opposabilité de l'acte administratif unilatéral dès sa publicité

Cette règle signifie que les administrés sont tenus de respecter le contenu de l'acte administratif
unilatéral dès sa publicité. Le défaut de publicité entraîne l'inopposabilité de l'acte administratif aux
administrés. Mais l'administration elle-même est obligée de l'exécuter dès qu'elle en a pris connaissance.
La publicité des actes administratifs unilatéraux est régie au Sénégal par la loi du 6 février 1970.

En ce qui concerne l'acte administratif individuel, sa notification entraîne son opposabilité

immédiate. En revanche, pour l'acte réglementaire, le point de départ de son opposabilité correspond au
jour où le Journal Officiel qui le contient a été diffusé. Ce jour est constaté par la délivrance d'un récépissé
après dépôt d'un exemplaire du Journal Officiel auprès du Secrétariat Général du gouvernement et ce
récépissé est publié au Journal Officiel suivant. A partir de ce jour, l'acte réglementaire devient opposable
aux administrés selon un délai variable. Trois jours après à Dakar, Diourbel, Kaolack, Saint-Louis, et
Thiès ; cinq jours après, pour les autres villes.

Même si un ou plusieurs jours qui précèdent ce délai tombent un jour férié ou un dimanche, le
délai est prorogé d'autant.

Dans les cas d'urgence, l'acte peut faire l'objet d'une diffusion par radio et pourra être appliqué le
lendemain de son affichage.

SECTION III : LA CLASSIFICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

Il existe plusieurs types d'actes administratifs. Il convient dès lors de procéder à leur
classification. Pour ce faire, on peut choisir soit des critères formels, soit des critères matériels.

Paragraphe1: La classification organico-formelle des actes administratifs unilatéraux

C'est une classification qui prend en considération l'auteur de l'acte et les modalités d'édiction de
l'acte. D'un point de vue organique, c'est-à-dire de l'auteur de l'acte. On pourrait distinguer entre les actes
des autorités purement administratives et les actes des autorités extérieures à l'administration.

Parmi les actes des autorités administratives, on pourrait citer les actes du Président de la Républi-
que, notamment les décrets, les ordonnances qui n'ont pas encore été ratifiées, les circulaires et arrêtés pris
pour l'organisation de ses services. Les actes des ministres que sont les arrêtés, les décisions et les arrêtés
interministériels. Ensuite, les actes des autorités locales que sont les arrêtés, les décisions et les
délibérations des assemblées locales.

Parmi les actes des autorités extérieures à l'administration on pourrait citer les actes pris par des
personnes privées gérant une mission de service public et dotées de prérogatives de puissance publique ou
ceux des autorités administratives indépendantes.

D'un point de vue formel, la classification s'attache aux modalités d'élaboration de l'acte
administratif unilatéral notamment aux procédures de consultation qui ont précédé son adoption. Ainsi, on
 272

considère que les actes précédés de consultation ont une valeur supérieure aux actes adoptés en forme
simple c'est-à-dire directement.

Paragraphe 2 : La classification matérielle des actes administratifs unilatéraux

Elle prend en considération le contenu de l'acte administratif unilatéral. Elle aboutit à la

distinction entre actes réglementaires et actes non réglementaires. Sur la distinction, voir CE 30 août 1995
Adama THIAM Bull. n° 52 p. 104.

A/ Les actes administratifs réglementaires

L'acte réglementaire est un acte administratif unilatéral à caractère général et impersonnel. Il s'agit
d'un acte qui s'impose à un nombre indéterminé de personnes et de situations.

L'acte réglementaire est donc permanent car il régit une situation jusqu'à sa modification ou son
abrogation. Mais la distinction entre actes réglementaires et actes non - réglementaires est d'ordre
jurisprudentiel et de ce fait, très difficile à saisir.

B/ Les actes administratifs non-réglementaires

Traditionnellement on oppose actes réglementaires et actes non - réglementaires mais en réalité,

ces derniers constituent une catégorie hétérogène. Il comprend en effet les actes individuels et les actes
collectifs. L'acte individuel porte sur une personne déterminée, c'est le cas de la nomination d'un
fonctionnaire. Mais une même mesure peut comporter plusieurs actes individuels. C'est le cas de la
délibération d'un jury d'examen déclarant les candidats reçus ou ajournés. L'acte collectif concerne des
personnes déterminées et couvre un ensemble de situations individuelles mais solidaires les unes des
autres.

C'est le cas de la délibération d'un jury proclamant les résultats d'un concours.

Cette distinction entre ces deux types d'actes présente plusieurs intérêts, surtout du point de vue
de leur régime juridique.

Ainsi par exemple, les actes réglementaires ne peuvent être pris que par les autorités investies
d'un tel pouvoir, ils ne sont opposables aux administrés qu'après leur publication ; ils peuvent faire l'objet
d'exception d'illégalité à tout moment. Ces caractéristiques ne s'appliquent pas aux actes administratifs
non - réglementaires.

Paragraphe 3 : La hiérarchie des actes administratifs unilatéraux

Cette hiérarchie fait appel à la combinaison des critères organique et matériel de la classification
des actes administratifs unilatéraux.

En effet, ni le critère organique ni le critère matériel ne permettent une hiérarchie pertinente des
actes administratifs unilatéraux. La hiérarchisation des actes administratifs unilatéraux fait intervenir deux
grands principes :

Premier principe : la hiérarchie des autorités administratives.

Deuxième principe : la supériorité des actes réglementaires sur les actes non réglementaires.

On peut donc en définitive, pour procéder à la hiérarchisation des actes administratifs unilatéraux,
retenir trois critères :
 273

Le premier critère est un critère organico - formel.

Selon ce critère, les actes administratifs pris par un subordonné, doivent respecter les actes pris
par un supérieur hiérarchique. Ainsi par exemple, les actes du Président de la République s'imposent à
ceux du ministre. Lorsque la même autorité prend deux actes administratifs ceux qui ont été élaborés selon
une forme solennelle s'imposent à ceux qui ont été pris en forme simple.

Le deuxième critère est un critère matériel.

Selon ce critère, la question est de savoir si l’acte est ou non créateur de droits. En effet, l'acte
créateur de droits s'impose à l'acte réglementaire même lorsqu'il est pris par le supérieur hiérarchique.
Ainsi par exemple, les actes pris par le Président de la République devront respecter l'intangibilité des
effets individuels des actes pris par un ministre.

Le troisième critère est un critère organico - matériel. Ce critère permet d'envisager à trois
hypothèses :

* La première hypothèse, c'est qu'un acte administratif réglementaire émane d'une autorité
administrative supérieure et un acte individuel est pris par son subordonné. Dans ce cas, l'acte individuel
du subordonné doit respecter l'acte réglementaire du supérieur. En effet, c'est une autorité
hiérarchiquement supérieure qui a pris un acte matériellement supérieur.

* La deuxième hypothèse, on se trouve en présence de deux actes pris par la même autorité
administrative. Dans ce cas, la détermination de leur hiérarchie se fait en fonction du critère matériel. Cela
signifie que les actes administratifs individuels de cette autorité devront respecter ces actes réglementaires.

* Selon la troisième hypothèse, une autorité administrative subordonnée prend un acte

administratif à caractère réglementaire et une autorité administrative supérieure prend un acte à caractère
individuel. Dans ce cas, l'acte individuel du supérieur doit respecter l'acte réglementaire du subordonné. Il
s'agit là d'une situation exceptionnelle qu'on peut rencontrer en matière de délégation de compétences.

CHAPITRE II : LES CONDITIONS DE LA LEGALITE DES ACTES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX

L'acte administratif unilatéral, doit remplir un certain nombre de conditions. Ce que l'on appelle
les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir ou les cas d'annulation de l'acte administratif, sont les
irrégularités qui peuvent affecter l'acte administratif et entraîner par voie de conséquence, son annulation
par le juge.

Les conditions de la légalité des actes administratifs unilatéraux ont été progressivement
élaborées par la jurisprudence du Conseil d'Etat au fur et à mesure qu'elle développait le recours pour
excès de pouvoir.

Ces conditions sont nombreuses et peuvent concerner plusieurs éléments de l'acte administratif.

Mais toutes ces conditions sont généralement regroupées sous deux grandes rubriques :

- les conditions formelles qui sont relatives à la légalité externe de l'acte administratif unilatéral

- et les conditions matérielles ou de fond qui sont relatives à la légalité interne de l'acte
administratif unilatéral.

SECTION I : LES CONDITIONS DE LA LEGALITE EXTERNE DES ACTES

ADMINISTRATIFS
 274

Ces conditions portent sur deux éléments de l'acte administratif : d'une part son auteur, d'autre
part sa forme.

Paragraphe 1 : Le principe de la compétence

L'auteur de l'acte administratif doit être compétent sous peine d'illégalité de son acte administratif.
On dit qu'il y a vice d'incompétence lorsque l'auteur de l'acte administratif n'avait pas pouvoir légal de le
prendre. L'incompétence revêt généralement deux formes :

- la première qui est la plus courante, consiste en la violation de l'élément matériel, temporal ou
territorial de la compétence. (Cour Suprême 2 janvier 1970, Longin COLY et autres, Rec, ASERJ 1970.
A.A. 1973 délimitation des limites d’un terroir ; incompétence du pouvoir du préfet de Bignona ; 5 juillet
1979, Aminata SALL et autres GDJAS n°XII ; exclusion d'étudiants de l’Université : incompétence du
Président de la République).

- la deuxième forme qui est la plus grave, consiste en une usurpation de fonctions. Il s'agit dans
ce cas, d'un acte pris par une personne n'ayant pas la qualité d'autorité administrative ou alors d'un acte
pris par une autorité administrative mais qui a empiété sur les attributions d'une juridiction ou du
législateur. Cette forme d'incompétence est grave mais dans le premier cas le juge peut déclarer l'acte légal
en application de la théorie des fonctionnaires de fait. Dans le deuxième cas, si l'irrégularité est flagrante,
l'acte sera considéré comme étant un acte inexistant.

Paragraphe 2 : Les règles de forme et de procédure

Il y a vice de forme soit lorsqu'une des étapes du processus d'élaboration de l'acte administratif a
été omise soit lorsqu'une des conditions de ce processus a été mal exécutée.

On peut donc dire que le vice de forme correspond donc à l'omission ou au mauvais
accomplissement des formalités de l'acte administratif.

Mais il faut distinguer deux cas :

- D'abord le cas où un des éléments de la forme de l'acte a été omis. Il en est ainsi par exemple,
lorsque l'acte n'a pas été motivé alors qu'il aurait du l'être. On dit alors qu'il y a vice de forme. (Tribunal de
Dakar 7 avril 1981 Ministre public c/ Cheikh Anta Diop, GDJAS n°IV).

- Ensuite le cas où une des étapes de la procédure d'élaboration de l'acte administratif unilatéral a
été mal exécutée. On dit alors qu'il a vice de procédure. (Cour Suprême 23 mars 1975, Souleymane
SIDIBE. AA. 1974 179 ; GDJAS XIII – non - consultation du conseil supérieur de la fonction publique
pour la modification d'un statut particulier).

Du fait du caractère peu formaliste du droit administratif dans certains cas, toute violation des
règles de forme et de procédure n'entraîne pas nécessairement l'annulation de l'acte administratif en cause.

En effet, la jurisprudence fait la distinction entre les formalités substantielles dont la violation
entraîne l'annulation d'un acte administratif et les formalités non substantielles dont la violation est sans
effets. Sont généralement considérées comme formalités substantielles par la jurisprudence :

- les règles de procédure d'élaboration de l'acte prévues par les textes comme étant des garanties
pour les administrés (voir CS 5 juillet 1961 Doudou KANE GDJAS XI retrait de permis de conduire, droit
de la défense, motivation).
 275

- les règles dont le respect peut changer le contenu de la décision ( CE 27 octobre 1993 Moctar
TRAORE Bull. n° 7 p. 17).

Mais, il faut rappeler que ces formalités substantielles trouvent des limites:

- dans les circonstances exceptionnelles, dans les formalités impossibles (un conseil de discipline
dont une partie des membres refuse de se réunir) ;

- dans les cas de couverture du vice par l'accomplissement ultérieur de la formalité ;

- dans l'acquiescement par les intéressés.

Pour un exemple de formalité impossible, voir Conseil d'Etat 14 janvier 1964, Charlet, RDP
1964, p.439.

SECTION II : LES CONDITIONS DE LA LEGALITE INTERNE DES ACTES

ADMINISTRATIFS

Ces conditions sont relatives à l'objet, au but et aux motifs de l'acte.

Paragraphe 1 : La condition relative à l'objet de l'acte

L'objet de l'acte administratif correspond à son contenu et ce contenu ne doit pas violer les règles
de droit supérieures à l'acte administratif.

Cela signifie que l'autorité administrative ne doit pas donner à son acte administratif, un contenu
contraire à celui des actes supérieurs au sien.

Lorsque cette condition n'est pas remplie, l'acte administratif est entaché d'un vice que l'on appelle
violation de la loi (CS 26 mai 1965, Ibrahima Seydou NDAO. AA. 1973 280 GDJAS n°XIV ; CE 25 mai
1994 Dame Anne Marie Koité SECK Bull. n° 32 p. 69).

Paragraphe 2 : La condition relative au but de l'acte

On définit le but de l'acte administratif en fonction de l'intention de son auteur. Lorsqu'une

autorité administrative agit dans un but différent de celui pour lequel compétence lui a été attribuée, on dit
que son acte est entaché d'un vice, appelé détournement de pouvoir.

Ce détournement de pouvoir a fait l'objet d'une évolution dans la jurisprudence, aussi bien dans sa
définition que dans son utilisation.

A/ La définition du détournement de pouvoir

On pourrait définir le détournement de pouvoir dans deux sens :

- Dans son premier sens, il signifie que l'autorité administrative a agi dans un but différent de
l'intérêt général. Ainsi par exemple, c'est le cas lorsque l'autorité administrative a poursuivi un intérêt
personnel, l'intérêt d'un tiers ou des raisons politiques. C'est le cas le plus grave de détournement de
pouvoir(Conseil d'Etat, 26 novembre 1875, PARISET GAJA n°4). pour le Sénégal, voir CE 25 juin 1997
Parti Démocratique Sénégalais Bull. n° 61 p. 123.
 276

- Dans son deuxième sens, il signifie que l'autorité administrative a agi dans un but d'intérêt
général mais différent de celui pour lequel elle a reçu compétence. Exemple : lorsque l'autorité administra-
tive utilise ses pouvoirs de police pour protéger les finances publiques. (CE 4 juillet 1924 Beaugé, Rec
641). Pour le Sénégal, voir CS 5 février 1986 Mously WAGNE : utilisation de pouvoirs de police
spéciaux pour exercer un pouvoir de police général).

Dans certains cas on assimile le détournement de pouvoir au détournement de procédure. En fait,

dans les cas de détournement de procédure l'autorité administrative utilise une procédure différente de
celle qui a été prévue pour arriver à un résultat impossible à obtenir par la voie normale. (CE 24 juin
1960-65 société Frampar et Société France, Edition et Publicité, GAJA n°98 ; CS 6 juin 1973, Dame Yaye
Katy DIENG Ann Afr. 1974.65 note Lapeyre ; GDJAS n°XIX : à propos d’une titularisation tardive ; CS
27 mai 1981 Amadou Lamine BA, RIPAS n°4 p.402 et s. (suspension et révocation d’un fonctionnaire).

B/ Le déclin du détournement de pouvoir

Malgré sa gravité, le détournement de pouvoir est rarement sanctionné par la jurisprudence et cela
pour deux raisons essentielles.

La première, c'est qu'il s'agit d'un moyen techniquement difficile à prouver par le requérant (voir
CE 24 novembre 1993 Société COGEI. SPA Bull. n° 1 p. 31).

En effet, pour apprécier la preuve du détournement de pouvoir, le juge devra se livrer à des
considérations subjectives pour déterminer l'intention de l'auteur de l'acte.

Après avoir exigé que la preuve du détournement du pouvoir ressorte des termes même de l'acte
(CE 16 nov. 1900 Mangois S 1901.3.57), le juge recherche aujourd'hui par l'examen du dossier (cf. arrêt
Barel) ou des raisons que lui communique l'administration (Société Maison Génestal) le faisceau d'indices
ou de présomptions révélateur de détournement de pouvoir. Pour le Sénégal voir CE 24 novembre 1993
Madame GRAVA née Henriette René LAVIS Bull. n° 1 p. 37 ; 23 février 1994 Antoine Waly NDONG
Bull. n° 1 p. 57.

La deuxième, c'est que le détournement de pouvoir présente un caractère humainement infamant.

Il peut en effet révéler la mauvaise foi de l'auteur de l'acte et le mettre ainsi directement en cause.
C'est pour ces deux raisons que le juge choisira chaque fois que cela sera possible, des moyens d'annu-
lation plus objectifs notamment la violation de la loi (Ibrahima Seydou NDAO) ou l'erreur de droit (CS 8
juillet 1968 Baïla Haïmouth Sow GDJAS n°XVI). Pour la France voir la solution de l'affaire Barel (op.
cit.).

Paragraphe 3 : Les conditions relatives aux motifs de l'acte

Les motifs de l'acte administratif sont les éléments de fait et de droit qui servent de base à l'acte
administratif. Ces motifs doivent être réguliers.

Cette régularité est en effet une condition de la légalité de l'acte administratif.

A/ La régularité des motifs de droit

Il y a régularité des motifs de droit lorsque, d'une part, l'acte administratif a une base légale et
d'autre part, lorsque cette base légale est correctement interprétée.

Lorsque ces deux conditions ne sont pas remplies, l'acte administratif est entaché d'un vice appelé
erreur de droit.
 277

Plus précisément, il y a vice des motifs de droit lorsque l'autorité administrative a commis des
erreurs en ce qui concerne les raisons juridiques qui fondent l'acte :

- soit le motif n'existe pas ou est illégal (défaut de base légale)

- soit que l'acte ait été pris en dehors du champ d'application de texte
- soit que l'administration ait donné un sens, une portée erronée à un motif de droit exact

Voir CS 6 février 1974 Abdourahmane CISSE Ann Afr. 1974 p.65 note Lapeyre. GDJAS n°
XXII (défaut de base légale) ; CS 29 janvier Séga SECK FALL, GDJAS n°XV (défaut de base légale) ;
CS 8 juillet 1968 Baïla Haïmouth SOW GDJAS n° XVI (erreur de droit). Voir aussi CE (Sénégal) 25 mai
1994 Dame Jacqueline G. H. FRRRIE, Abdoulaye DIOP, Pierre Clédor DIADHIOU Bull. n° 1 p. 73.

Lorsque l'acte administratif n'entre pas dans le cadre de la base juridique invoquée, le juge déclare
son illégalité pour erreur de droit en invoquant parfois le défaut de base légale.

Ce défaut de base légale, dans le contentieux de l'excès de pouvoir, pose le problème des pouvoirs
du juge en matière de correction ou de substitution des motifs de l'acte administratif.

En effet, dans les cas de défaut de base légale, la sanction normale de l'acte administratif est son
annulation. Mais la jurisprudence admet que le juge puisse procéder à une substitution de base légale
lorsqu'il existe une autre base juridique correcte et appartenant à la même catégorie juridique que celle
invoqué dans l'acte administratif en cause. (cf. arrêt Roze).

En cas de substitution de motifs, le juge substitue un motif régulier à un motif irrégulier en cas de
compétence liée. (CE 8 janvier 1971 Ministre l’intérieur C/Desanis, AJDA 1971.297 Concl. Thery ; CE 8
mars 1957 Roze, AJDA 1957 II, 182 ).

B/ La régularité des motifs de fait

Elle signifie deux choses :

D'une part les faits qui servent de base à l'acte administratif doivent être matériellement établis,
d'autre part, ils doivent être juridiquement bien qualifiés.

1. L'exactitude matérielle des faits

Lorsque les éléments de fait qui ont été invoqués à la base de l'acte administratif n'existent pas,
cet acte est entaché d'un vice appelé inexistence des motifs de fait.

Voir Cour Suprême, 20 mars 1963, Amadou Alpha KANE Ann. Afr. 1973.277 (Révocation d'un
fonctionnaire mais les faits invoqués - menés subversives - ne sont pas établis). Voir aussi CE (Sénégal)
24 novembre 1993 Société COGEI. SPA op. cit. ; 26 juin 1996 Alé Pathé NDIAYE Bull. n° 1 p. 113 ; 29
octobre 1997 Mamadou FALL et Khalidou DIOP Bull. n°1 p. 145.

Mais ces faits doivent aussi être matériellement établis c'est-à-dire qu'ils doivent être prouvés.
Dans le cas contraire, le juge sanctionne leur inexistence matérielle. Voir : Cour Suprême, 23 mars 1966,
Babacar LO et Abdousalam DIALLO. (Ann. Afr. 1973.285) ; CS 9 février 1966 Dame Fatou DIOP et
autres (permis d'habiter délivré sur la base de déclaration inexactes) Ann. Afr. 1973.281 ; pour la France,
voir CE 14 nov. 1916 Camino, GAJA n°33 (maire suspendu sur la base de fait qu'il n'a pas commis) ; CE
20 janv. 1922 Trepont Rec. 65 ; D. 1924.3.36 RDP 1922.81 concl. Rivet. (Préfet révoqué sur sa demande
alors qu'il n'a rien demandé).

Mais les vices qui affectent les motifs de fait peuvent parfois être couverts par la théorie des
moyens inopérants. Il en est ainsi tout d'abord lorsqu'il y a pluralité des motifs. En effet lorsque certains
 278

motifs de l'acte sont irréguliers alors que d'autres sont réguliers, la jurisprudence considère parfois l'acte
administratif comme légal si les motifs réguliers suffisent à fonder la légalité de l'acte administratif. Les
motifs irréguliers n'étant pas déterminants, sont alors considérés comme moyens inopérants. (CE 12
janvier 1968 Ministère de l'Economie et des Finances c/ Dame Perrot, AJDA 1968 179 Concl. Kahn).

Il en est ainsi dans certains cas de compétence liée. Lorsque dans certains cas de compétence liée
l'administration commet une irrégularité, la jurisprudence peut malgré tout considérer l'acte comme étant
légal. (substitution de motifs) cf. CE 8 janvier 1971, Ministre de l'intérieur c/ Desanis, AJDA 1971.297
Concl. Thery.

En effet, l'administration étant tenue d'agir, l'irrégularité de certains éléments de l'acte ne devrait
pas s'opposer à son adoption.

Les moyens invoqués par le requérant, bien que fondés, seront alors considérés par la
jurisprudence comme inopérants.

2. La qualification juridique des faits

Les faits invoqués à la base de l'acte administratif doivent également correspondre à ceux pour
lesquels l'autorité administrative a reçu compétence.

Ainsi, le juge vérifie si ces faits étaient de nature à justifier la décision.

Ce problème de la qualification juridique des faits se pose souvent en matière :

- d'urbanisme (CE 4 avril 1914 Gomel GAJA n°32 : refus de délivrer un permis de construire
sous prétexte qu'il y a une atteinte à une perspective monumentale).

- de police administrative (CE 19 mai 1933 Benjamin GAJA n°52 : une mesure de police
administrative ne peut être prise que si la situation constitue une menace de trouble à l'ordre public).

- de fonction publique (CE 9 juin 1978 Lebon : une sanction disciplinaire ne peut être prononcée
que s'il y a une faute Rec. 245, AJ 1978 573 Concl. Genevois, note S.S. ; CE du Sénégal 30 août 1995
Senghane NDIAYE Bull. n° 51 p. 102).

- d’autorisation administrative de licenciement (CE du Sénégal 24 novembre 1993 Juliette

MBODJ et autres Bull. n° 13 p. 28 ; 27 avril 1994 Société TRANSPLAST Bull. n° 31 p. 66).

La qualification juridique des faits par le juge de l'excès de pouvoir pose le problème de son
autonomie par rapport au contentieux pénal.

Le juge de l'excès de pouvoir est tenu par la constatation de la matérialité des faits par le juge
pénal et non leur qualification juridique.

Voir Séga Seck Fall, 29 janvier 1975 GDJAS n° XV, Penant 1976 n°754 p.415 note Lapeyre.

L'intensité et la portée de ce contrôle de la qualification juridique des faits varie en fonction des
pouvoirs de l'administration.

Ce contrôle est plus rigoureux dans les cas ou l'administration a une compétence liée et il est plus
souple dans les cas de pouvoir discrétionnaire de l'administration.

Ainsi la doctrine distingue trois degrés dans ce contrôle :

 279

- Un contrôle minimum où le juge vérifie l'existence matérielle des faits.

- Un contrôle normal où le juge ajoute au contrôle de l'existence matérielle des faits, celui de leur
qualification juridique.

- Un contrôle maximum où le juge ajoute aux deux premiers contrôles, celui de l'appréciation des
faits. Ce contrôle maximum correspond selon la doctrine, à celui de l'opportunité de la décision.

Il intervient souvent dans les cas où l'opportunité de la décision est en même temps une condition
de sa légalité (cf. CE 19 mai 1933 Benjamin GAJA n°52). Ce contrôle des faits s'est renforcé avec
l'évolution de la jurisprudence et des pouvoirs de l'administration.

Ainsi par exemple, dans les cas de compétence liée, le juge ajoute parfois aux conditions
textuelles des conditions de légalité d'origine jurisprudentielle. Dans le cas du pouvoir discrétionnaire, le
juge vérifie maintenant la proportionnalité entre le but poursuivi et les moyens utilisés par l'administration
et apprécie également les avantages et les inconvénients d'une décision dans le cadre de son contrôle de la
légalité de l'acte administratif.

C'est l'utilisation de la technique du bilan coût - avantages et de l'erreur manifeste d'appréciation.

Voir pour le bilan : Conseil d'Etat, 28 mai 1971, Ville Nouvelle - Est GAJA n°107 : “ considérant qu’une
opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si less atteintes à la propriété privée, le
coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessif par
rapport à l'intérêt qu'elle présente ”.

Voir pour l’erreur manifeste d’appréciation : CE ass. 20 mars 1968 société de lotissement de la plage de
Pampelonne, Rec 211, AJDA 1968.335 Chr. Massot et Dewost : permis de construire à côté d'une plage ;
CE cas 2 nov. 1973 société anonyme "Librairie François Maspero" GAJA n°108 (pour la France). Pour le
Sénégal : CE 27 octobre 1993 Comité International de la Croix Rouge ; 24 novembre 1993 Société
Industrielle Moderne des Plastiques Bull. n° 16 p. 35 ; 26-04-1995 Cheikh Tidiane MBENGUE et
autres non publié ; 30-08-1986 Senghane NDIAYE op. cit. (disproportion entre la faute et la sanction).

CHAPITRE III :LA FIN DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

L'acte administratif unilatéral peut cesser de produire des effets de différentes manières. Certaines
causes de la fin des effets de l'acte administratif tiennent à l'acte lui-même. Il en est ainsi lorsque l'acte
était destiné à produire des effets pendant un certain temps. En effet, à l'expiration de ce délai, l'acte
administratif devient caduc.

Mais, en principe, les actes administratifs unilatéraux s'appliquent sans limitation de durée. En
général, ils ne perdent pas eux-mêmes, leur force juridique. Cela signifie que la désuétude est
généralement inconnue en droit administratif.

Mais d'autres causes enfin tiennent à l'administration c'est-à-dire à l'auteur de l'acte administratif
ou à son supérieur hiérarchique. De ce dernier point de vue, on pourrait distinguer entre l'abrogation et le
retrait de l'acte administratif. Cependant, lorsqu'un acte administratif est modifié, certaines de ses
dispositions cessent également de produire des effets. L'acte administratif unilatéral cesse donc de
produire des effets selon ces trois modalités qui font intervenir deux principes fondamentaux :

- l'un est relatif aux nécessités du bon fonctionnement de l'administration.

- l'autre est relatif à la garantie des droits des particuliers.

SECTION 1 : LE RETRAIT DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

 280

Le retrait d'un acte administratif unilatéral est une opération par laquelle l'auteur de l'acte ou son
supérieur hiérarchique le fait disparaître en annulant ses effets pour le passé et pour l'avenir.

Le retrait d'un acte administratif unilatéral est dominé par deux principes contradictoires :

En effet, d'un côté, il convient de laisser à l'administration la possibilité de revenir sur ses
décisions illégales, de l'autre, il est nécessaire de maintenir la stabilité des situations juridiques des
administrés.

Cette contradiction a été résolue par l'adoption d'un autre principe. C'est celui de l'intangibilité des
effets individuels des actes administratifs.

Ce principe est cependant d'application difficile car la matière du retrait des actes administratifs
unilatéraux fait intervenir en réalité trois distinctions :

* La première est relative au caractère régulier ou irrégulier de l'acte administratif.

* La deuxième est relative au caractère créateur de droits ou non créateur de droits de l'acte
administratif.

* La troisième est relative au caractère réglementaire ou non réglementaire de l'acte administratif.

De ces trois distinctions, la plus importante de par son caractère général, est celle qui est faite
entre les actes réguliers et les actes irréguliers.

Paragraphe 1 : Le retrait des actes administratifs réguliers

Le retrait d'un acte administratif légal est en principe impossible. Il s'agit là d'une jurisprudence
constante qui s'explique non seulement par le principe de non - rétroactivité des actes administratifs mais
également par celui de l'intangibilité des effets individuels des actes administratifs. Il s'agit d'un principe
valable pour les actes réglementaires et non réglementaires.

Mais ce principe, jurisprudentiel plus rigoureux pour les actes administratifs créateurs de droits,
est tempéré pour les actes administratifs non créateurs des droits.

En plus du cas des actes non créateurs de droits, le Conseil d'Etat a ajouté d'autres exceptions à ce
principe. C'est le cas par exemple :

* lorsque la loi l'autorise

* lorsqu'il s'agit du retrait d'une révocation de fonctionnaire
* lorsqu'il s'agit d'un retrait à la demande du bénéficiaire
* lorsqu'il s'agit de l'exécution d'une décision de justice.

Paragraphe 2 :Le retrait des actes administratifs irréguliers

Le retrait d'un acte administratif unilatéral irrégulier est en principe possible. Cette solution
s'explique également par deux raisons :

* La première c'est que l'acte administratif irrégulier est menacé d'annulation contentieuse par le
juge.

* La deuxième c'est que la sécurité juridique conduit à stabiliser les situations acquises.
 281

La jurisprudence a progressivement élargi la possibilité de retrait des actes administratifs

irréguliers.

Cette solution jurisprudentielle se fonde généralement sur la distinction entre actes créateurs de
droits et actes non créateurs de droits pour déterminer les conditions et les modalités de ce retrait.

A/ Le retrait des actes administratifs illégaux non créateurs de droits

Il n'existe pas une définition générale de l'acte créateur de droits ou de l'acte non créateur de
droits.

Mais à travers, la jurisprudence, ont généralement été considérées comme non créatrices de droit,
les décisions assorties d'une condition résolutoire ou suspensive, les mesures de police de même que les
décisions obtenues par fraude.

La jurisprudence considère que le droit résultant d'un acte administratif illégal ne mérite pas de
protection particulière.

L'illégalité doit en effet être effacée.

Le retrait d'un acte administratif unilatéral, non créateur de droits, est possible à tout moment.

B/ Le retrait des actes illégaux créateurs de droits

Pour les actes administratifs créateurs de droits, la stabilité des relations juridiques exige leur
maintien mais seulement lorsqu'ils ne peuvent plus faire l'objet de contestation devant le juge de l'excès de
pouvoir.

Cela signifie que ces actes peuvent être rapportés dans la mesure où ils sont encore susceptibles
d'être annulés par le juge.

Pour cela, la jurisprudence exige deux conditions :

* La première, c'est l'illégalité de l'acte administratif qui fait l'objet du retrait.

* La deuxième, c'est l'intervention de ce retrait dans le délai du recours contentieux.

Voir : Conseil d'Etat, 3 novembre 1922, Dame Cachet GAJA n°42 ;

Pour le Sénégal : Cour Suprême, 19 avril 1967 Samba Cor SARR. AA 1974.287 GDJAS
N°XXVI. La loi 70-14 du 6 février 1974 codifie cette jurisprudence.

Mais la jurisprudence Dame Cachet est intervenue à propos d'un acte administratif individuel et
explicite.

La jurisprudence postérieure va interpréter cette condition relative au délai à propos des actes
individuels intéressant les tiers et des actes implicites. La jurisprudence a retenu que le retrait est possible
tant que l'acte administratif en cause est encore susceptible de recours pour excès de pouvoir.

Le point de départ de ces délais ne commençant à courir qu'à partir de la publication de l'acte.
Voir Cour Suprême, 23 mars 1966, Samba Ndoucoumane GUEYE. AA 1971 P.15 OBS A. Bockel ;
GDJAS N°XXV. Conseil d'Etat, 6 mai 1966, ville de Bagneux. Rec. 606 ; RDP 1967.339 Concl.
Braibant, AJDA 1966.485 Chr. Puissochet et Lecat.
 282

La solution ainsi adoptée a tendance à ouvrir de façon illimitée le délai pendant lequel le retrait
des actes administratifs individuels intéressant les tiers peut intervenir dans la mesure où ces actes ne font
généralement pas l'objet de publication.

Dans le cas d'une décision implicite, c'est-à-dire lorsque le silence de l'administration équivaut à
une décision d'acceptation la jurisprudence n'applique pas les règles classiques du retrait des actes
administratifs unilatéraux.

Elle considère en effet, qu'à l'expiration du délai légal qui lui est imparti, l'administration est
dessaisie, et sa décision est devenue définitive (Conseil d'Etat, 14 novembre 1969, EVE. Rec. 498, AJ
1969 643 ; RDP 1970 784. Pour le Sénégal : CS 27 déc. 1978 Barka DIAW, GDJAS n°XXVII). Sur le
dessaisissement, voir CE (Sénégal) 27 octobre SONAGRAINES Bull. n° 9 p. 20 ; 24 novembre 1993
société Ibéro Sénégal pour le Pêche en Atlantique (SISPA).

Ce principe, en matière de décision implicite, a cependant connu une exception lorsqu'il s'agit des
décisions tacites, notamment en matière d'octroi de permis de construire.

En effet, cette décision doit faire l'objet de publicité. Et lorsque ce permis de construire est
irrégulier il peut faire l'objet de retrait dans le délai du recours contentieux qui commence à courir à partir
de sa publicité. (Conseil d'Etat, 1er juin 1973, Ministre de l'Equipement c/époux Roulin. Rec 390 ; AJDA
1973.478 Chr. Marc et Bayer 491. note Gilli).

La solution Eve-Roulin est abandonnée partiellement par la loi française du 2 avril 2000 qui
prévoit la possibilité de retirer une décision implicite d’acceptation pour illégalité dans trois cas : pendant
le délai du recours contentieux, lorsque des mesures d’information des tiers ont été mises en œuvre,
pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision lorsque qu’aucune
mesure d’infirmation des tiers n’a été mise en œuvre ; cette disposition revient sur la jurisprudence Eve et
pendant la durée de l’instance au cas où un recours contentieux a été formé.

Par ailleurs, après l'expiration du délai du recours contentieux, il est encore possible de procéder
au retrait d'un acte administratif illégal si un recours pour excès de pouvoir est encore pendant devant le
juge. (Cour Suprême, 23 mars 1966, Moussa CAMARA, RLJ 1966). Mais dans ce cas, le retrait n'est
possible que dans la limite de la saisine du juge (Cour Suprême, 23 mars 1966, Mamadou Lamine DIOP.
Ann Afr. 1974.284).

Le retrait est encore possible même après l'expiration du délai du recours contentieux, si un
recours administratif gracieux a été introduit dans ce délai. (CE 23 nov. 1962 Association des anciens
élèves de l'Institut Commercial de Nancy AJDA 1962.677).

Enfin, les règles qui régissent le retrait de l'acte administratif par son auteur, restent valables pour
son supérieur hiérarchique (Cour Suprême, 27 décembre 1978, Barka DIAW. GDJAS n°XXVII).

SECTION II : L'ABROGATION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

On peut définir l'abrogation comme étant l'opération par laquelle l'auteur de l'acte administratif ou
son supérieur hiérarchique, fait disparaître les effets de cet acte mais seulement pour l'avenir.

Dès lors, l'abrogation se distingue essentiellement du retrait du fait qu'elle laisse intacts les effets
antérieurs de l'acte administratif. Voir CE 30 août 1995 Adama THIAM Bull. n° 52 p. 104.

L'abrogation de l'acte administratif unilatéral est parfois nécessaire car elle permet d'adapter la
réglementation à de nouvelles réalités.
 283

Mais du fait qu'elle peut faire courir des risques aux administrés, elle est enfermée dans des
conditions de fond assez strictes.

Ces conditions varient en fonction du caractère réglementaire ou non réglementaire de l'acte

administratif.

Paragraphe 1 : L'abrogation des actes administratifs réglementaires

En principe, l'acte réglementaire peut être abrogé à tout moment. Cette solution s'explique par le
principe selon lequel "nul n'a un droit au maintien de dispositions de réglementaires" (CE 26 janvier 1973,
Société LEROI. AJDA 1973 p.252). Pour le Sénégal, voir CE 30 août 1995 Adama THIAM op. cit.

Lorsque le règlement a crée des droits, il peut malgré tout être abrogé dès lors que ces droits ne
sont pas rétroactivement mis en cause. Et dans certains cas, l'abrogation d'un acte administratif
réglementaire revêt même un caractère obligatoire. C'est ce qui résulte en effet de certains
développements jurisprudentiels et réglementaires du droit français. Selon le Conseil d'Etat, l'auteur d'un
également illégal ou son supérieur hiérarchique, saisi d'une demande tendant à l'abrogation de ce
règlement, est tenu d'y déférer (Conseil d'Etat, 12 mai 1976, Leboucher et Tarandon, Rec. 82 ; AJDA
1981.245, 0.1981.1R 777 ; D.1982 37 note Auby).

Le décret français du 28 novembre 1983, va encore plus loin. Il fait disparaître la distinction
établie par la jurisprudence relativement aux délais du recours. En effet, selon son article 3, l'autorité
administrative compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l'abrogation d'un règlement
illégal même si ce règlement a été illégal dès la date de sa signature.

Paragraphe 2 : L'abrogation des actes administratifs non réglementaires

Les conditions d’abrogation de l’acte administratif non réglementaire varient en fonction du

caractère créateur de droits ou non de l'acte administratif.

S'agissant des actes non créateurs de droits, leur abrogation est possible à tout moment. Lorsque
l'acte non réglementaire, non créateur de droits est illégal, son abrogation devient même obligatoire. En ce
qui concerne les actes non réglementaires créateurs de droits, ils ne peuvent en principe être abrogés. Ils
sont en effet, considérés comme des actes définitifs. Mais il faut distinguer cependant, selon qu'ils sont
légaux ou illégaux.

Pour les actes légaux, le principe de l'intangibilité des effets individuels de l'acte administratif
s'oppose théoriquement à leur abrogation. Mais cette abrogation est parfois possible dans les cas où
l'administration peut prendre un acte contraire.

Ainsi par exemple, la nomination d'un fonctionnaire qui est un acte créateur de droits, peut être
abrogé par une mesure de révocation lorsque certaines conditions son remplies.

Pour les actes illégaux, leur abrogation est en principe possible. C'est ce qui ressort en effet de la
jurisprudence. (CS 27 janvier 1982 Magatte NIANG, RIPAS n°10 p.644).

SECTION III :LA MODIFICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

On peut définir la modification comme étant l'opération par laquelle l'auteur de 'l'acte administratif abroge
certaines de ses dispositions pour les remplacer par d'autres.

Il s'agit d'une opération qui intervient généralement lorsqu'il y a un changement de circonstances

de droit ou de fait qui justifiaient l'acte administratif. Ce changement entraîne en général l'illégalité de
l'acte administratif et par voie de conséquence, une obligation à la charge de l'administration, de le
 284

modifier à la demande des administrés mais sous le contrôle du juge. (Conseil d'Etat, 10 janvier 1930,
Despujol GAJA n°47).

L'obligation de modifier l'acte administratif devenu ainsi illégal, varie en fonction du caractère
réglementaire ou non réglementaire de l'acte en cause (CE 27 janvier 1961 Vannier, Les grandes décisions
de la jurisprudence administrative, 6e ed. p.98 ; Rec 60 ; AJDA 1961).

Paragraphe 1 : La modification des actes administratifs réglementaires

Il faut distinguer selon que les changements concernent les circonstances de droit ou les
circonstances de fait.

En ce qui concerne les circonstances de droit, le plus simple changement dans la réglementation,
qui servait de base à l'acte administratif entraîne une obligation de modification. (CE 10 janvier 1964
Syndicat international des cadres des bibliothèques Rec. 17 ; AJDA 1964 p.150).

En ce qui concerne les circonstances de fait, le changement doit être important pour créer une
obligation de modification de l'acte réglementaire. Ainsi, en matière économique la jurisprudence exige
que le changement revête le caractère d'un bouleversement fondamental et imprévisible. (Conseil d'Etat
ass. 10 janvier 1964, Ministre de l'Agriculture c/ Simonnet, Rec 19 ; S.1964.234 ; JCP 1964 II 19574 RDP
1964.182 ; AJDA 1964 .150). Pour le Sénégal, voir CE 27 juillet 1994 Abdoulaye Lath DIOUF Bull. n°
37 p. 80.

Cette obligation a d'ailleurs été expressément confirmée par le décret français du 28 novembre
1983.

Paragraphe 2 :La modification des actes administratifs non-réglementaires

L'obligation de modifier un acte administratif non réglementaire à la suite d'un changement de

circonstances est moins impérative. En effet, l'acte administratif non réglementaire fait souvent l'objet
d'une application ponctuelle. Ensuite la légalité de l'acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été
pris.

Enfin, le principe de l'intangibilité des effets individuels des actes non réglementaires, s'oppose à
la fréquence de leur modification.

Cependant, l'autorité administrative peut y être autorisée, dans les cas d'actes non réglementaires,
non créateurs de droits.

TITRE II : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Si en droit privé, le contrat est le mode normal de relation entre les sujets de droit, en droit
administratif, il n'est qu'un des moyens d'action de l'administration à côté de l'acte administratif unilatéral.

Au Sénégal le droit des contrats administratifs est essentiellement régi par la loi n° 65-61 du
portant Code des Obligations de l’Administration (COA) modifiée par la loi n° 2006.

Mais, l'administration ne peut pas passer de contrats dans tous les domaines.

Ainsi par exemple, ne peuvent en principe, faire l’objet d’accords en droit administratif,
l'organisation des services publics, la police administrative, l'exercice du pouvoir réglementaire, les
matières fiscales, etc.
 285

Cependant, dans les hypothèses où elle passe des contrats, l'administration peut parfois agir
comme un particulier. Ainsi, parmi les contrats de l'administration, certains seront des contrats de droit
public, d'autres des contrats de droit privé.

Dès lors va se poser le problème de l'identification c'est-à-dire de la détermination du critère

auquel on reconnaîtra les contrats administratifs.

Ces contrats administratifs, du fait de la présence d'une personne publique, mais aussi parce qu'ils
permettent de poursuivre un but d'intérêt général, seront soumis à un régime juridique particulier.

Cette particularité se manifeste essentiellement aux deux stades du processus contractuel, à savoir
la formation et l'exécution du contrat. Nous verrons successivement les points suivant :

- critère
- formation
- exécution
- contentieux et fin

CHAPITRE 1 : LE CRITERE DU CONTRAT ADMINISTRATIF

Lorsque l'administration décide de passer un contrat, elle a en principe le choix dans certaines
conditions, entre deux types de contrats :

* Des contrats de droit privé conformément au régime du droit civil.

* Des contrats de droit public selon le régime de droit administratif.

Cependant, pour certaines catégories de contrats, le problème de leur qualification ne se pose pas.
Ils sont en effet considérés par les lois et règlements comme des contrats administratifs.

Mais pour d'autres contrats, l'intervention du juge est nécessaire pour déterminer leur nature
administrative ou privée.

Il existe donc deux méthodes de détermination du contrat administratif.

* La détermination législative ou réglementaire

* La détermination jurisprudentielle.

Mais il y a une grande variété de contrats administratifs, d'où la nécessité de procéder à leur
typologie.

SECTION 1 : LA DETERMINATION LEGISLATIVE OU REGLEMENTAIRE DES

CONTRATS DE L'ADMINISTRATION

Le droit des contrats administratifs au Sénégal, est essentiellement régi par le Code des
Obligations de l’Administration.

D'autres textes interviennent cependant pour qualifier les contrats de l'administration, de contrat
administratif ou de contrat de droit privé.

Paragraphe 1 :Les contrats administratifs par détermination législative ou réglementaire

Aux termes de l'article 5 du C.O.A., un contrat passé par une personne publique peut être qualifié
d'administratif par une disposition législative ou réglementaire.
 286

Dans le même sens, l'article 6 déclare : "La loi ou le règlement peut à tout moment, attribuer la
qualité de contrat administratif à une catégorie de conventions auxquelles une personne morale de droit
public est partie’’

C'est ainsi qu'il résulte de l'article 56 de la loi du 2 juillet 1976, portant Code du domaine de l'Etat,
que les contrats relatifs au domaine de l'Etat sont des contrats administratifs.

De même le décret du 30 mai 2002, qualifie les marchés publics de contrats administratifs
(relatifs aux travaux, fourniture et services, conclus par l'Etat, les établissements publics, les collectivités
locales), les sociétés nationales et les sociétés anonymes à participation publique majoritaire. Il en est de
même des marchés passés par une personne morale de droit privé pour le compte des personnes morales
ci-dessus énumérés.

Aux termes du même décret (articles 192-192-194), il est obligatoirement passé un marché
lorsque le montant des fournitures, des travaux ou des services égale ou excède un certain montant. Voir
TR de Dakar 16 novembre 1988 Société Sénégalaise des Etablissements AFCO.

Par ailleurs, sont considérés comme des contrats administratifs par détermination législative, les
contrats de construction-exploitation-transfert d’infrastructures (loi n°2004-13 du 1er mars 2004). Il en est
de même des délégations de service public (loi n°2006-16 du 30 juin 2006)

Ces qualifications légales et réglementaires viennent s'ajouter à d'autres qui résultent de vieilles
lois françaises, notamment sur les concessions de services publics, les contrats de travaux publics ou alors
les contrats ayant pour objet l'occupation d'une parcelle du domaine public.

En revanche, d'autres textes viennent exclure certains contrats de la catégorie des contrats
administratifs.

Paragraphe 2 : Les contrats de droit privé par détermination législative ou réglementaire

Plusieurs textes attribuent une nature de droit privé à certains contrats passés par l'administration.

Ainsi par exemple, au Sénégal, le Code du Travail, le décret fixant le régime des agents non -
fonctionnaires de l'Etat et la loi sur les entreprises du secteur parapublic, considèrent que les agents non -
fonctionnaires de ces collectivités, bénéficient de contrats de droit privé et sont en conséquence soumis au
Code du Travail.

Pour le reste, c'est le juge qui intervient pour procéder à la qualification des contrats passés par
des personnes publiques.

SECTION II : LA DETERMINATION JURISPRUDENTIELLE DES CONTRATS ADMI-

NISTRATIFS

Certains contrats des personnes publiques peuvent être administratifs ou privés.

Et c'est à partir de ces contrats que la jurisprudence française a déterminé les critères selon
lesquels on peut leur attribuer le caractère administratif ou privé.

Mais certains éléments du contrat n'ont pas d'incidence sur sa qualification. Ainsi, les formes
utilisées pour la passation de contrat importent peu (cf. article 13 du COA).Par exemple, l'emprunt de
certaines formes administratives comme la référence à un cahier des charges n'entraîne pas nécessaire-
ment la nature administrative du contrat.
 287

Dans le même sens, on peut dire que la nature de la collectivité publique partie au contrat ou de
service public en cause n'ont pas d'incidence sur la qualification du contrat.

Dans le cas des services publics industriels et commerciaux, ont peut cependant rencontrer deux
types de contrats :

* Les contrats de droit privé passés avec les usagers du service public industriel et commercial.

* Les contrats de droit privé avec les agents du service public industriel et commercial, sauf en ce
qui concerne le directeur le plus haut placé et le comptable lorsque ce dernier à la qualité de comp-
table public.

De façon générale, la jurisprudence dégage deux critères pour qualifier un contrat d'administratif :

* Le premier critère est un critère organique : relatif à la présence d'une personne publique.

* Le deuxième, est un critère matériel qui se présente sous forme alternative : Il est relatif à l’objet
du contrat ou au contenu du contrat.

Ces deux critères ont été repris par le C.O.A. au Sénégal.

Paragraphe 1 : La condition nécessaire : la présence d'une personne publique au contrat

La première condition pour qu'un contrat puisse être qualifié d'administratif, c'est qu'une personne
publique à savoir l'Etat, une collectivité locale ou un établissement public y soit partie. Le contrat passé
entre deux personnes privées n'est en effet pas considéré en principe comme administratif (Conseil d'Etat,
13 décembre 1963, Syndicat des praticiens de l'art. dentaire du département du Nord et Sieur Merlin,
R.623, AJDA 1964. 25 ; D. 1964.55, GDJA Lachaume 5 et p.310).

Ce principe a été repris par l'article 8 du C.O.A. au Sénégal. Aux termes de cet article, seules les
conventions auxquelles une personne morale de droit public est partie, peuvent constituer des contrats
administratifs par nature.

Mais aussi bien la jurisprudence française que le C.O.A., ont apporté une exception à ce principe.
En effet, un contrat passé entre deux personnes privées, peut être considéré comme un contrat adminis-
tratif si l'une de ces deux personnes a agi pour le compte d'une personne publique. Voir TC, 8 juillet 1963,
Société entreprise PEYROT. GAJA n°102 ; TC 4 mars 1983 Union des assurances de Paris, Rec. 597, AJ
1983.356 ; D.1984 p.33 (contrat entre personnes publiques).

C'est l'article 9 du C.O.A. qui reprend au Sénégal cette exception.

Cette jurisprudence a fait l'objet d'un vaste débat doctrinal mais elle a finalement été finalement
interprétée comme ayant introduit la notion de mandat ou de représentation, en ce qui concerne la
présence d'une personne publique.

Cette exception comporte cependant une limite importante

En effet, un contrat passé par un organisme privé avec d'autres personnes privées pour l'exécution
de la politique économique de l'administration n'a pas été considéré par le Tribunal de Conflits comme un
contrat administratif. (TC 3 mars 1969, Société Interlait Rec.682 ; AJ 1969.307 ; RDP 1969.695).

Dans les cas où le mandat entre la personne privée et la personne publique repose sur un texte, la
jurisprudence considère le contrat sans difficultés comme un contrat administratif CE du 18 juin 1976
Dame CULARD. Rec. 320 ; AJDA 1976.579).
 288

Signalons que les contrats conclu entre deux personnes publiques revêtent en principe un
caractère administratif sauf dans les cas où, eu égard à leur objet, ils ne font naître entre les parties que des
rapports de droit privé(TC 21 mars 1983, U.A.P., A.J.D.A. 1983. ; Dalloz 1984 J.P. 33)

Paragraphe 2 : La condition alternative : la présence de clauses exorbitantes ou la mission

de service public

Cette deuxième condition combine les deux grandes idées explicatives du droit administratif à
savoir le service public et la puissance publique.

Ainsi, un contrat passé par une personne publique, pour être qualifié d'administratif, doit
comporter des clauses exorbitantes du droit commun ou doit entraîner une participation du cocontractant à
l'exécution d'une mission de service public.

A/ La présence de clauses exorbitantes de droit commun

Selon la jurisprudence, un contrat passé par une personne publique, peut être administratif s'il
contient des clauses exorbitantes de droit commun.

Mais la notion de clauses exorbitantes du droit commun est difficile à définir. En effet, la doctrine
la définit tantôt comme une clause illicite, tantôt comme une clause impossible, tantôt comme une clause
inhabituelle dans les contrats civils.

Quant à la jurisprudence, elle la définit comme une disposition mettant en œuvre des prérogatives
de puissance publique ou comme une disposition qui s'inspire de l'intérêt général ou simplement une des
disposition se référant à un cahier des charges.

Ce critère est consacré par la jurisprudence du Conseil d'Etat (31 juillet 1912 Société des granits
Porphyroïdes des Vosges. GAJA n°29), a été repris par le Code des Obligations de l'Administration
notamment en son article 12 et par le juge sénégalais ( TR de Dakar 27 janvier 1993 Balla DIAW – a
contrario)

Le Code des Obligations de l'administration, définit la clause exorbitante du droit commun en son
article 15 comme pouvant résulter de quatre situations :

- de la rupture de l'égalité contractuelle au profit de l'un des contractants.

- de l'octroi au cocontractant de l'administration de prérogatives à l'égard des tiers.

- de l'inclusion d'une règle spécifique du régime juridique des contrats administratifs.

- un but d'intérêt général qui a manifestement inspiré la stipulation.

Au cours de son évolution, la jurisprudence française, a interprété de façon extensive ce critère de

la clause exorbitante du droit commun en l'étendant au régime légal et réglementaire exorbitant auquel est
soumis un contrat. (Conseil d'Etat 19 janvier 1973, société d'exploitation électrique de la rivière du Sant.
Rec. 48 AJDA 1973.358, JCP.1974 II 17.629 ; Rev. adm.1973.633).

B/ La participation à l'exécution d'une mission de service public

 289

Selon la jurisprudence, un contrat peut être administratif dès lors qu'il a pour objet le service
public. Ce critère relatif à l'objet du contrat, a été consacré depuis l'arrêt Epoux Bertin, 1956 (CE 20 avril
1956, GAJA n°92).

La détermination du lien entre le contrat et le service public, a cependant évolué dans un sens
extensif. Au départ, la jurisprudence exigeait que le contrat ait pour objet de confier au contractant de la
personne publique, l'exécution du service public (Epoux Bertin).

Par la suite la jurisprudence a interprété ce critère dans le sens d'une participation directe du
cocontractant à une mission de service public. (Tribunal des Conflits 23 novembre 1963, Dame Veuve
Mazerand Rec. 792 ; JCP 1964, 13.466).

La jurisprudence n'exigeait plus qu'une simple association du contractant à l'exécution du service

public ou que le contrat constitue une des modalités d'exécution du service public ( Conseil d'Etat 26 juin
1974, Société la Maison des Isolants de France. Rec. 365 ; RDP 1974.1486).

En ce qui concerne le Code des Obligations de l'Administration, il consacrait une conception

restrictive. En effet, selon l’ancien article 10, sont administratifs, les contrats comportant une participation
directe et permanente du cocontractant de l'administration à l'exécution du service public.

Il apparaît ainsi que le Code des Obligations de l'Administration exigeait le caractère direct et
permanent de la participation du cocontractant à l'exécution du service public pour que le contrat soit
administratif.

Cet article 10 a été modifié par la loi n° 2006-16 du 30 juin 2006 modifiant le COA. Selon le
nouvel article 10, la participation d’un cocontractant à un service public est réalisé par voie de délégation
de service public ou sur la base d’un contrat de partenariat.

Les conventions de délégation de service public et les contrats de partenariats constituent des
contrats administratifs. Le législateur a donc procédé à la qualification des contrats comportant
participation du cocontractant au Service public. Le juge n’aura donc pas à rechercher le lieu avec le
service. Dès qu’on est en présence d’une convention de délégation de service public ou d’un contrat de
partenariat, on considère qu’on est en présence d’un contrat administratif par détermination législative.

SECTION III : LA TYPOLOGIE DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

On pourrait se placer à deux points de vue au moins pour procéder à une classification des
contrats de l'administration.

Du point de vue de leur nature, on pourrait faire la distinction entre les contrats de droit public et
les contrats de droit privé de l'administration.

Mais parmi les contrats administratifs ont pourrait faire la distinction entre les marchés publics et
les concessions du point de vue de leur objet. Il y a aussi d’autres contrats.

Paragraphe 1 : Les marchés publics

On peut définir le marché public, comme étant un contrat par lequel le cocontractant s'engage à
fournir à l'administration une prestation moyennant le versement d'un prix.

Le régime des marchés publics au Sénégal est fixé par le décret du 30 mai 2002 (JO du 6 juillet
2002). Il XXXXX remplacer le décret du 7 septembre 1982.

Parmi les marchés publics on peut distinguer deux grands types :

 290

- D'abord le marché public de travail qui est un contrat par lequel un particulier s'engage à
effectuer un travail public pour une personne publique moyennant paiement d'un prix.

- Ensuite le marché de fournitures et de services. C'est un contrat ayant pour objet des fournitures
courantes, le transport, la fabrication de certains matériels, etc.

Paragraphe 2 : Les conventions de délégation de service public

Il s’agit d’une nouvelle catégorie de contrats administratifs prévue par la loi de 2006 modifiant le
COA en son article 10.

A. Définition des conventions de délégation de service public

Selon l’article 10, la Convention de délégation de service public est un contrat par lequel une
personne rurale de droit public confie, pour une période déterminée, la gestion d’un service public dont
elle a la responsabilité, à un délégataire public ou privé. La rémunération du délégataire est totalement ou
essentiellement liée aux résultats provenant des revenus de l’exploitation de service le délégataire peut
être chargé soit de la seule gestion du service public soit, en sus de la gestion, de la construction des
ouvrages ou de l’acquisition des biens nécessaires à l’exploitation.

B. Les formes de délégation de service public

La loi prévoit notamment la concession et la régie intéressée.

Il existe d’autres formes comme l’affermage, le contrat de gérance etc.

L’affermage est prévue par le Code des marchés publics.

Voyons tour à tour la concession , la régie intéressée et les autres formes de délégation de service
public.

1 – La concession

Selon le COA, la concession est le contrat par lequel, une personne publique charge le
concessionnaire :

- soit d’exécuter un ouvrage public et de réaliser des investissements relatifs à un tel ouvrage et de
l’exploiter en vue d’assurer un service public ;

- soit uniquement d’exploiter un ouvrage ou des équipements publics en vue d’assurer

un service public.

Dans tous les cas, le concessionnaire exploite le service public en son nom et à ses risques et
périls en percevant des rémunérations sur les usagers de l’ouvrage ou des bénéficiaires du service
concédé.

Cette définition prend en compte les deux types de concessions : la concession de service public
et la concession de travaux publics (ou d’ouvrage public).

On distingue deux types de contrat de concession.

 291

a) La concession de service public

C'est un contrat par lequel une collectivité publique que l'on appelle le concédant charge une
personne privée que l'on appelle le concessionnaire, de faire fonctionner le service public à ses frais et en
se rémunérant au moyen de redevances perçues sur les usagers.

Il s'agit donc de contrats qui portent la plupart du temps sur le transport, la distribution de l'eau ou
de l’électricité.

L'acte de concession est parfois considéré comme un acte mixte dans la mesure où il comporte
des dispositions réglementaires qui sont relatives à l'organisation et au fonctionnement du service public
ainsi que des dispositions contractuelles relatives aux rapports entre le concédant et le concessionnaire.

Le contrat de concession est un contrat administratif alors que le concessionnaire est lié aux
usagers par des contrats de droit privé.

b) La concession de travail public

C'est un contrat par lequel un particulier s'engage à édifier à ses frais et à ses risques, un ouvrage
public et à en assurer l'exploitation pendant un certain temps pendant lequel il aura le droit de percevoir
des taxes sur les usagers.

Ce type de contrat porte la plupart du temps sur la construction de canaux, d'autoroutes ou de

chemins de fer.

Mais à côté des marchés publics et des contrats de concessions on peut citer d'autres types de
contrats administratifs.

Paragraphe 3 : Les contrats de partenariat

- Contrat par lequel une personne confie à un tiers, pour une période déterminée, une
mission globale comportant le financement et la réalisation y compris la construction la réhabilitation ou
la transformation d’un

à supprimer

A côté de ces contrats administratifs, on peut citer :

• Les marchés d’études. Dans de tels contrats, le contractant s’engage à effectuer pour le
compte de l’administration des études concernant par exemple une construction ou la
fabrication d’ouvrages.
• L’offre de concours. C’est le contrat par lequel un particulier offre à une personne
administrative qui accepte, certaines prestations en argent et en nature, à la condition que
cette personne accomplisse un certain travail public ou fasse fonctionner d’une certaine
manière un service public (Ex. don à une commune en vue de la construction d’une route).
• Le contrat d’emprunt public d’Etat. L’acte par lequel l'Etat opère un emprunt est
considéré comme un contrat administratif. Ce contrat comporte de nombreuses règles
exorbitantes du droit commun (insaisissabilité, immunité fiscale etc.
• Les contrats comportant occupation du domaine public. Ces contrats portent
généralement le nom de concession domaniale. Ils concernent par exemple l’occupation du
domaine public maritime ou terrestre (concession dans les halles et marchés, concessions
ferroviaires etc.).
 292

• Les contrats de recherches. Il s’agit de contrats administratifs par lesquels une personne
publique charge un organisme public ou privé d’effectuer une recherche scientifique pure ou
appliquée.
• Les contrats innomés. Ce sont ceux qui n’ont pas reçu un intitulé particulier soit que la
loi ne les ait pas prévu soit que l’usage ne leur ait pas donné de nom. Ces contrats sont
évidemment fort variés et l’administration est libre d’en étendre la liste (par exemple : les
contrats de transfert de gestion des services publics ou d’activités d’intérêt général.

N.B. : Il existe aussi des contrats d location et des contrats de louage de service

CHAPITRE II : LES REGLES DE FORMATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

On peut dire que trois principes fondamentaux dominent la passation des contrats administratifs.

Le premier, c'est le respect de la légalité

Le deuxième, c'est la poursuite de l'intérêt général.
Le troisième, c'est l'engagement rationnel des finances publiques.

La formation du contrat administratif est soumise à un régime particulier qui va dans le sens de la
contrainte. (Voir le décret n° 2002-550 du 30 mai 2003 portant Code des marchés publics. xxxxxx

Ainsi, le droit administratif des contrats limite le principe de la liberté contractuelle des personnes
publiques de même que l'égalité des contractants. Le processus de formation des contrats administratifs
passe par trois grandes phases :

- le choix du cocontractant de la personne publique

- la mise en forme du contrat administratif
- la conclusion du contrat administratif.

SECTION 1 : LE CHOIX DU COCONTRACTANT DE LA PERSONNE PUBLIQUE

Il existe plusieurs procédés par lesquels la personne publique peut choisir son cocontractant. Mais
de façon générale, tous ces procédés se caractérisent par la restriction de la liberté de la personne publique.

Cette restriction s'explique par des raisons liées à la protection de l'intérêt général. Mais en
fonction de la marge de liberté laissée à la personne publique, on peut distinguer entre la procédure
d'adjudication et les procédures de libre choix (l'appel d'offres et l’entente directe).

Paragraphe 1 : L'adjudication

Il s'agit d'un d’un mode de conclusion des contrats administratifs qui attribue automatiquement le
marché à celui qui consent à prendre le plus bas prix. (ou le rabais le plus avantageux) après une mise en
concurrence préalable des candidats.

C’est le principal mode de conclusion des contrats (article 24) du COA. La procédure
d’adjudication permet de garantir les finances publiques et d’assurer l’égalité des candidats
(soumissionnaires).

Selon l’article 63 du décret de 2002, sont passés par adjudication, les marchés portant sur des
fournitures ou travaux d’un type courant qui peuvent, sans inconvénients, être livrés à une concurrence
illimitée et dont il est possible de définir toutes les spécifications dans le cahier des charges avec une
 293

précision suffisante pour que les prestations conformes au cahier des charges, ne se différencient que par
le prix demandé.

Nous verrons successivement les caractères généraux de l’adjudication, la soumission et

l’attribution du marché.

A/ Les caractères généraux de l’adjudication

1) Modalités

L'adjudication peut obéir à différentes modalités. En principe, elle est ouverte à tous les
intéresses, l'accès à la concurrence étant libre. Cependant, pour les marchés, on distingue entres les
adjudications ouvertes (dans lesquelles la soumission est ouverte à tous) les adjudications fermées ou
restreintes (dans lesquelles seules certaines entreprises sont autorisées à soumissionner) et dont le montant
prévisionnel du marché est inférieur à 50 millions de F CFA.

2) Publicité et mise en concurrence

L’adjudication doit faire l’objet d’une publicité préalable dont les formes et délais sont fixés par
lests dispositions légales et réglementaires. Elle doit mettre en concurrence les fournisseurs et
entrepreneurs concernés.

La séance d’adjudication doit être publique. Les soumissions sont lues et les résultats proclamés
oralement en présence du public.

En cas de publicité insuffisante, les adjudications sont annulables à le requête de toute personne
ayant intérêt au déroulement normal des opérations. Il est de même en cas de notation du principe de mise
en concurrence.

B / La soumission

Selon le COA, la soumission est régie par les principes de liberté, d’égalité et de secret.

La soumission, c’est-à-dire la proposition faite à l’administration, est libre. Cependant, les

soumissionnaires doivent satisfaire un certain nombre de conditions liées à la nationalité, à la capacité
juridique et professionnelle, à l’incompatibilité. Ces conditions sont fixées par les lois et règlements.

La soumission est secrète c’est-à-dire qu’elle doit se faire sous pli cacheté. Le secret des
propositions de prix permet de maintenir le principe de la concurrence. Ainsi selon l'article 32 du Code
des Obligations de l’Administration, le soumissionnaire ne peut ni modifier ni retirer ses propositions en
cours de procédure.

L’adjudication doit réaliser l’égalité des soumissionnaires sauf dérogation légale. La violation par
l’administration de l’égalité de la soumission entraîne la nullité absolue de l’adjudication. Cependant,
l’administration, par décision administrative individuelle, peut prononcer l’exclusion générale des
adjudications à l’encontre d’une personne soit à titre de sanctions pour des fautes commises
antérieurement par l’intéressé soit en raison de l’insuffisance des garanties professionnelles ou financières
de la soumission.

C / L’attribution du marché

Aux termes de l'article 33 du Code des Obligations de l'Administration, l'attribution du marché est
faite au meilleur offrant. Ainsi dans l’adjudication, le choix est automatique c’est-à-dire que le bureau
d’adjudication, en séance publique, doit proclamer oralement adjudicataire celui qui a proposé le prix le
 294

plus bas ou consenti le rabais le plus fort. Autrement dit : il y a obligation. de n’attribuer le marché qu’au
soumissionnaire qui a déposé l’offre de prix le plus bas ou le rabais le plus avantageux.

Cependant, le contrat ne peut être considéré comme conclu par la personne publique que lorsque
l'adjudication aura été approuvée par l'autorité compétente. C'est seulement à ce moment que le
soumissionnaire devient adjudicataire. Les autres soumissionnaires sont dégagés des engagements
résultant de leur soumission.

L'administration doit conclure avec l'adjudicataire ou renoncer au marché. Elle ne peut procéder à
une substitution d'adjudicataire. Selon le juge : “ Attendu que si en vertu des dispositions de l'article 36 du
décret n°67-657 du 16 juin 1967 réservant à l'administration. La faculté de ne pas donner suite à un
appel d'offre si elle n'a pas obtenu des propositions qui leur paraissent acceptables, l'autorité
administrative. dispose du pouvoir discrétionnaire de refuser de conclure un marché avec tous les
soumissionnaires, elle ne peut par contre, après adjudication conclure avec un soumissionnaire autre que
celui qui a été désigné ”.(CS 8 février 1989 RCFS C/ANNE, in COA annoté, EDJA, 1991, p.152).

Paragraphe 2 : L’appel d'offres

L’appel d’offres est prévu à l’article 35 du COA. Il s'agit d'un mode de conclusion des
marchés publics permettant à l’administration de choisir librement son cocontractant après une
mise en concurrence préalable des candidats. Selon l’article 48 du décret de 2002, l’appel d’offres est un
mode de passation de marchés par lequel l’autorité contractante choisit sont cocontractant après un appel
public à la concurrence et l’ouverture des offres au cours d’une séance publique.

L’appel d’offres ne peut être utilisé que pour les marchés de travaux et pour les marchés de
fourniture ou service dans les conditions déterminées par le décret sur les marchés publics. Il présente
certains caractères et obéit à une procédure déterminée.
A/ Les caractères de l’appel d’offres

L’appel d’offres peut être ouvert, restreint, ou avec concours. Il est ouvert s’il comporte un appel
public à la concurrence ; il est restreint s’il s’adresse aux candidats que l’administration a décidé de
consulter en raison de la nature spéciale de la fourniture, des travaux ou des services. Il est avec concours
lorsqu’il consiste à faire élaborer un projet dont l’exécution fera l’objet d’un marché ultérieur.

En cas d’appel d’offres ouvert, l’administration émet un avis d’appel à la concurrence au moins
30 jours avant la date limite. Le mode de publicité est le même que celui de l’adjudication. Tout comme
dans le cas de l'adjudication, il y a une mise en concurrence des candidats.

Quelquefois l’appel d’offres ouvert peut être procédé d’une présélection notamment dans les cas
de travaux importants ou complexes, ou exceptionnellement de fournitures de matériels devant être
fabriqués sur commande ou de services spécialisés.

L’appel d’offres restreint est précédé d’une présélection des candidats en raison de la nature
particulière ou de l’importance de la fourniture, des travaux ou des services. L’avis de présélection est
publié 10 jours avant la date limité fixée pour la réception des demandes de présélection.

L’appel d’offre avec concours permet à la collectivité responsable du xxxx de mettre au concours
entre les hommes de l’art ou les entreprises qualifiées l’établissement d’un projet, d’une fourniture ou
d’un ouvrage lorsque des motifs techniques, esthétiques ou financiers justifient des recherches
particulières.

B / La procédure de l’appel d’offre

 295

1- Les offres sont ouvertes par une commission nationale ou régionale de dépouillement dans
une séance non publique.

2- Etudes des offres. Les offres sont étudiées par une commission qui désigne le candidat qui lui
paraît avoir fournis l'offre la plus intéressante en tenant compte des prix unitaires, du coût d'utilisation et
de la valeur technique des prestations ou fourniture et éventuellement de la nature et de la durée de la
garantie technique des garanties professionnelles et financières
présentées par les candidats.

3- Désignation de l'attributaire. La commission dresse procès verbal des séances de

dépouillement des offres indiquant les soumissionnaires qui lui paraissent devoir être préféré.

Si la commission ne choisit pas celui qui a offert le moindre prix, elle doit exposer ces motifs de
ce choix.

Ce procès-verbal est soumis à l'autorité compétente qui approuve ou non. L'administration se

réserve de ne pas donner suite à un appel d'offre si elle n'a pas obtenu des propositions qui lui paraissent
acceptables. L’attribution du marché permet de distinguer le marché sur appel d'offres de la procédure de
l'adjudication.

Ici en effet, la personne publique est libre d'attribuer le marché au concurrent de son choix. La
personne publique peut faire intervenir d'autres critères différents des prix proposés par les candidats,
notamment des considérations techniques.

Paragraphe 3 : Les marchés de gré à gré (entente directe)

Il s'agit d'une procédure prévue à l'article 36 du Code des Obligations de l'Administration. Les
marchés sont dits par « entente directe » ou de « gré à gré » lorsque l’autorité contractante engage
directement les discussions qui lui paraissent utiles avec les candidats de son choix et attribue le marché
au candidat qu’elle a retenu.

Ainsi donc, la personne publique s'entend directement avec le cocontractant avec qui elle veut
conclure un contrat. Autrement dit, l’administration choisit librement son cocontractant dans les
conditions du droit commun sous réserve du respect de l’intérêt général

La personne publique est cependant tenue de respecter les conditions de publicité et de

concurrence pour éviter l'entente ne grève les finances publiques. Il s'agit d'une procédure qui intervient
généralement dans les cas où le cocontractant se trouve dans une situation de monopole ou lorsque le
contrat intervient dans un domaine complexe. Selon l’article 76 du décret sur les marchés publics,
l’entente directe n’est possible que dans sept cas :

- Lorsqu’il y a qu’ un seul fournisseur de l'objet ou de la prestation nécessaire à l'administration.

- Lorsque après deux appels d'offres ou adjudications, aucune offre ou soumission n’est
présentée ; ou les offres ou soumissions présentées sont inacceptables.

- Lorsque pour des raisons impérieuses tenant à la défense nationale, l'administration est tenue de
choisir directement son cocontractant. Les travaux et fournitures sont considérés comme secrets ou dont
l’exécution doit s’accompagner de mesures particulières de sécurité lorsque la protection de l’intérêt
auprès de l’Etat l’exige.

- Lorsque la fabrication des fournitures est réservée exclusivement aux propriétaires des brevets
d’invention, à eux-mêmes ou à leurs licenciés.
 296

- Lorsque les travaux, fournitures ou services sont exécutés à titre de recherches, d’essais,
d’expérimentation ou de mise au point.

- Lorsque l’organe l’exige en cas de défaillance des fournisseurs et entrepreneurs.

- Lorsque des circonstances imprévisibles font que les délais d’une procédure d’appel d’offre ne
peuvent pas être respectés et que l’xxxxx impérieuse nécessite la signature du contrat.

Les marchés par ententes directe sont soumis à autorisation préalable de la commission des
contrats de l’administration au vu d’un rapport spécial présenté par l’autorité contractante.

SECTION II : LA FORME DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Aux termes de l'article 50 du Code des Obligations de l'Administration, la forme des contrats est
librement déterminée par les parties sauf lorsque la loi impose des modalités obligatoires.

Selon l'article 54 du Code Obligations de l'Administration, lorsque la loi n'impose pas l'adoption
de la forme écrite, les parties peuvent être engagées contractuellement par des accords non rédigés.

Mais parmi les contrats devant remplir obligatoirement certaines modalités, on peut citer les
marchés publics et les concessions. En effet, ces deux types de contrats doivent être conformes à certains
documents appelés cahiers des charges. L'analyse de ces cahiers des charges révèle deux problèmes :

- d'une part, la détermination de leur contenu.

- d'autre part, celle de la nature juridique de leurs dispositions.

Paragraphe 1 : Le contenu des cahiers des charges

Le cahier des charges est un ensemble de documents administratifs qui détermine les conditions
du contrat. C'est pourquoi le contrat administratif est souvent un contrat d’adhésion dans la mesure où ces
conditions sont généralement préétablies et le cocontractant ne peut que les rejeter ou les accepter.

Il existe plusieurs types de cahiers de charges. Aux termes du décret de 2002, on pourrait en
retenir trois :

1°°) Le cahier des clauses des conditions générales. Ce sont des documents qui fixent les
dispositions applicables à tous les marchés.

2°°) Le cahier des prescriptions communes. Ce sont des documents qui fixent les dispositions
applicables à une même catégorie de contrats.

3°°) Le cahier des prescriptions spéciales. Ce sont des documents qui fixent les dispositions
applicables à chaque marché et qui peuvent comporter des dérogations par rapport aux autres cahiers de
charge.

Paragraphe 2 : La nature juridique des dispositions des cahiers des charges

Les cahiers des charges sont des documents élaborés unilatéralement par les différents ministres,
mais qui se trouvent incorporés au contrat dès sa signature.
 297

Cette situation paradoxale des cahiers des charges pose le problème de leur nature juridique.

L'intérêt de la détermination de la nature des dispositions des cahiers des charges c'est que selon
qu'elles auront un caractère réglementaire ou contractuel, elles seront susceptibles ou non de recours pour
excès de pouvoir.

La solution au problème est différente selon le type de contrat administratif. Pour les marchés
publics les dispositions des cahiers des charges sont considérées comme ayant une nature contractuelle
alors que pour les concessions elles sont considérées comme ayant une nature réglementaire.

A/ La nature contractuelle des dispositions des cahiers des charges des marchés publics

On pourrait tenter de caractériser les cahiers des charges par trois traits :

- il s'agit de documents unilatéralement élaborés par l'administration.

- certaines de leurs dispositions s'imposent parfois à la personne publique contractante.

- certaines de leurs dispositions peuvent être modifiées par l'administration alors que le contrat est
en cours d'exécution.

Mais ces caractères qui révèlent l'origine unilatérale des dispositions des cahiers des charges des
marchés publics ne s'opposent pas à leur qualification de contractuelles du fait que l'on considère que le
contrat une fois conclu, les dispositions du cahier des charges tiennent de loi aux parties.

En effet aux termes de l'article 7 du décret du 7 septembre 1982, les dispositions des cahiers des
charges deviennent un élément du contrat. La solution est différente en ce qui concerne les contrats de
concession.

B/ La nature réglementaire de certaines dispositions du cahier des charges du contrat de

concession

Le contrat de concession se distingue des autres contrats administratifs par le fait qu'il est
intimement lié à l'origine et au fonctionnement d'un service public.

Dès lors, l'autorité administrative garde un droit de regard sur l'exploitation de ce service public.
C'est ce qui fait la spécificité du cahier des charges des contrats de concession.

Cette spécificité s'explique par le caractère réglementaire de certaines clauses relatives à

l'organisation et au fonctionnement du service public.

Dès lors, l'autorité administrative garde un droit de regard sur l'exploitation de ce service public.
C'est ce qui fait la spécificité du cahier des charges des contrats de concession.

Cette spécificité s'explique par le caractère réglementaire de certaines clauses relatives à

l'organisation et au fonctionnement du service public (Conseil d'Etat 21 décembre 1906, Syndicat des
propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey Tivoli. GAJA n°17).

Les clauses relatives à l'équilibre financier du contrat de concession sont considérées comme
ayant une nature contractuelle.

SECTION II : LA CONCLUSION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

 298

Aux termes de l'article 42 du C.O.A., le contrat est conclu lorsque l'accord des volontés est
réalisé.

Mais du côté de la personne publique, l'engagement de volonté doit obéir à un certain nombre de
conditions. D'une part, il doti être fait par l'autorité compétente, d'autre part, le contrat doit respecter les
règles de la comptabilité publique.

Paragraphe 1 : La signature du contrat administratif

Selon l'article 47 du C.O.A., le contrat administratif doit être signé par l'autorité habilitée à
engager la personne morale de droit public.

Pour l'Etat, il s'agit en général des ministres, pour les communes, c'est le maire, pour les
établissements publics, le directeur.

Ce principe connaît un certain nombre d'assouplissements. On pourrait en retenir trois :

1°°) L'autorité administrative compétente peut déléguer ses pouvoirs à un subordonné. Voir CA de
Dakar 26 mai 1988 CFAO (non publié).

2°°) Les textes prévoient parfois une autorisation préalable lorsque le contrat revêt une certaine
importance. Ainsi par exemple, les contrats de concession ou les marchés nécessitent une autorisation du
Président de la République. La violation de cette obligation entraîne la nullité du contrat.

3°°) Les textes prévoient parfois l'approbation du contrat. Par exemple : les contrats qui atteignent
un certain montant ou pour les contrats passés par les collectivités publiques décentralisées (article 44 du
COA).

Les autorités compétentes pour approuver les contrats sont :

. le Premier Ministre si leur montant est égal ou supérieur à 300.000.000 F CFA ou s’ils ne font
pas l’objet d’un avis défavorable de la Commission nationale ou régionale des contrats de
l’Administration.

. Le Ministre chargé des Finances lorsqu’ils ont reçu l’avis favorable de la Commission nationale
des contrats de l’Administration (CNCA) et que leur montant est égal ou supérieur à 50.000.000 F CFA
mais n’atteint pas 300.000.000 F CFA.

. Le Ministre dépensier lorsqu’ils font l’objet d’un avis favorable de la Commission nationale des
contrats de l’Administration et que leur montant est égal ou supérieur à 30.000.000 F CFA mais inférieur
à 50.000.000 F CFA.

. Le Gouverneur de région lorsqu’il a reçu l’avis de la Commission Régionale des Contrats de

l’Administration et que le montant est inférieur à 30.000.000 F CFA à l’exception de la région de Dakar
pour laquelle l’approbation des marchés reste de la compétence du ministre financier.

L’approbation du marché par l’autorité compétente vaut conclusion du contrat.

Aux termes de l'article 47 dernier alinéa du COA la violation de ces règles de compétence est
sanctionnée par une nullité absolue.

Paragraphe 2 : Le respect des règles de la comptabilité

 299

Dans la mesure où il engage les finances publiques, le contrat administratif doit respecter les
règles de la comptabilité.

Ainsi aux termes de l'article 17 du C.O.A, le contrat administratif doit correspondre à des crédits
budgétaires pour son exécution.

Mais selon le même article, la violation de cette obligation n'est pas opposable au cocontractant
de la personne publique. CA Dakar 24 mars 1972 Etat du Sénégal c/ Berraz, AA. 1975.62.

Mais on peut penser que cet article 17 du COA, a été abrogé par l'article 18 de la loi du 20 juin
1972 qui fait du respect des règles de la comptabilité, une condition de validité du contrat administratif.

Décret du 4 juin 1964 (JO 27-06-1964) article 2 : "aucune dépense ne peut recevoir un
commencement d'exécution sans que le créancier éventuel de l'Etat ait reçu confirmation de la
régularité et de la prise en charge dans la comptabilité de l'ordonnateur".

Code de Obligations de l'administration, article 17 : "la conclusion d'un contrat est

susceptible d'engager les finances de la personne administrative contractante est soumise à l'existence
des crédits budgétaires suffisant et au respect des règles d'engagement des dépenses publiques".
L'inexécution de cette obligation n'est pas opposable au cocontractant de l'administration.

Article 18 de la loi de finances de juin 1972 : "Tout acte de défense qui engage les finances
d'une personne morale de droit public est subordonné à l'existence de crédits suffisants et au respect des
règles organisant les dépenses publiques qui sont : l'engagement, le contrôle, la certification du service
fait, la confirmation de sa régularité et de sa mise en charge par l'ordonnateur, la liquidation et le
paiement. Tout contrat conclu en violation de ces obligations de forme est nul et de nullité absolue".

Dès lors, la violation de ces règles de comptabilité entraîne la nullité absolue de contrat. Voir TR
de Dakar 30 juillet 1986 COTOA ; CA 19 décembre 1985 Etat du Sénégal c/ Société Aron.

N.B. : Selon l’article 6 du décret de 2002, la conclusion d’un marché public qui engage les finances de
l’Etat et des autres collectivités ou organes concernés et subordonnés à l’existence de crédits budgétaires
suffisants et au respect des règles organisant les dépenses des dits organes publics.

Avant signature de tout contrat, les services compétents des autorités contractantes doivent
remettre à leur cocontractants le document par lequel la dépense a été engagé ou autorisée.

Pour aller plus loin

Voir A. BOCKEL : les contrats des personnes publiques et les règles de la comptabilité publique,
A.A. 1976.43.

CHAPITRE III : L'EXECUTION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

L'originalité du régime juridique de l'exécution des contrats administratifs s'explique

essentiellement par le fait que le contrat administratif fait souvent intervenir une mission de service public.

C'est cette mission de service public qui anime d'ailleurs l'ensemble des dispositions du COA
consacrées à l'exécution des contrats administratifs.

L'originalité des règles qui régissent l'exécution des contrats administratifs, trouve son fondement
essentiel dans cette mission de service public.

Cette originalité se manifeste sous plusieurs formes.

 300

Tout d'abord sous forme de pouvoirs exorbitants reconnus à l'administration dans la conduite du contrat. Ensuite, la
reconnaissance au profit du cocontractant de garanties en guise de contrepartie. Enfin, sous forme de solutions spéciales à
l'occasion des litiges relatifs à l'exécution de ces contrats administratifs.

Il convient d’étudier d’une part l’obligation d’exécuter le contrat et d’autre part les droits des partis dans l’exécution du
contrat.

SECTION 1 : L’OBLIGATION D’EXECUTER LE CONTRAT

Nous verrons d’abord l’étendue des obligations des parties avant de voir les limites à l’obligation d’exécuter le contrat.

Paragraphe 1 : Les obligations des parties

Nous distinguerons les obligations de l’administration de celles de son cocontractant.

A / Les obligations de l’administration

L'administration doit respecter ses obligations contractuelles à peine de sanctions

1- Etendue des obligations :

- exécution correcte et de bonne foi
- exécution intégrale sauf nécessités du service ou autorisation légale
- exécution dans le délai prévu

2- Sanctions en cas d’inexécution :

- seul le juge peut prononcer des sanctions contre l’administration en cas d’inexécution de ses obligations
contractuelles
- si l’administration n’exécute pas ses obligations, l’autre partie ne peut prendre prétexte de ce fait pour ne pas
exécuter le contrat
- les pouvoirs du juge sont limités : il ne peut adresser des injonctions à l’administration ; il ne peut non plus la
condamner sous astreinte à une obligation de faire ou de pas faire. Le juge peut cependant : annuler des
mesures prises par l’administration dans le cadre de l’exécution du contrat lorsqu’elles sont contraires à ses
obligations ; prononcer des dommages-intérêts au profit du cocontractant ; prononcer la résiliation du contrats
à ses torts en cas de manquements graves par l'administration de ses obligations.

B/ Les obligations du cocontractant

Elles sont plus importantes que celles de l'état. Elles découlent des stipulations contractuelles, des dispositions
législatives ou réglementaire, des usages et des prescriptions de l’administration contractante dans les cas où les pouvoirs de les
édicter lui sont reconnus.

1- L’exécution doit être conformes aux cahiers des charges

2- Elle doit être correcte et de bonne foi. L’appréciation du caractère correct et de bonne foi et de la diligence du
cocontractant est faite en fonction des règles techniques et des circonstances propres à chaque espèce. La considération des
nécessités du service public auquel il participe est déterminante.

3- L’exécution doit être personnelle. Le principe, c’est l’obligation d’exécuter personnellement le contrat. Ce qui
entraîne l’interdiction de la sous-traitance et de la cession. Mais exceptionnellement, l’administration peut autoriser préalablement
la cession ou la sous-traitance. Si le cocontractant fait une demande de cession ou de sous-traitance, l’administration doit statuer
dans un délai raisonnable sinon sa responsabilité est engagée.

- en cas de cession, le cessionnaire autorisé est entièrement substitué au cocontractant initial dans ses droits et
obligations. Ce dernier cesse, sauf clause contraire, d’être le responsable de l’exécution du contrat.

- En cas de sous-traitance, le lien contractuel entre l’administration et son cocontractant n’est pas modifié. La sous-
traitance ne crée pas de lien

Récemment, le juge administratif a étendu cette jurisprudence aux produits sanguins en reconnaissant
responsabilité pour risque des centres de transfusion sanguine à raison de leur fourniture dans la mesure où ces produits sont
à l’origine d’un risque de contamination (notamment par le virus du Sida) des personnes transfusées (CE Ass. 26 mai 1995
Consorts N’GUYEN, Rec. P.221 ; AJDA 1995 p.577).

Il en est également ainsi de Certaines hypothèses dans lesquelles le dommage est résulté de l’utilisation d’une
méthode thérapeutique, susceptible de se révéler dangereuse pour le patient dans des cas exceptionnels, alors que l’état initial
 301

du patient ne permettait pas de prévoir le préjudicie ainsi subi par le malade (CE Ass., 9 avril 1993, BIANCHI, Rec. p.127 ;
RFDA 1993 p.573.)

- Contractuel entre l’administration et le sous-traitant.

- En cas de décès du cocontractant et en l’absence de stipulations contractuelles, il n’y a pas de résiliation de plein droit
du contrat. Cependant cette résiliation peut être demandée par l’administration ou par les ayant - cause du cocontractant.

- En cas de faillite ou de liquidation judiciaire du cocontractant, il n’y pas non plus de résiliation de plein droit du
contrat. Cependant, l’administration peut toujours résilier le contrat. (N.B. Les deux derniers cas ne sont pas applicables aux
marchés publics).

4- Exécution dans les délais. Pour les marchés publics, le cocontractant a l’obligation de respecter les délais
d’exécution prévus pour la réalisation d’une opération déterminée ou pour l’ensemble du marché. Dans les autres types de contrats,
l’exécution doit intervenir dans un délai raisonnable.

Notons que contrairement à ce qui se passe pour l’administration, en cas d’inexécution du contrat par le cocontractant,
l’administration peut prononcer des sanctions.

Paragraphe 2 : Les limites à l’obligation d’exécuter le contrat

Ces limites sont constituées par l’existence de faits justificatifs. L’inexécution totale ou partielle de ses obligations par l’une des
parties peut être justifiée par la force majeure ou le fait de l’autre partie.

A / La force majeure

C'est un événement extérieur, imprévisible, indépendant de la volonté des parties et rendant l'exécution du contrat
impossible.

Lorsque les conditions exigées sont remplies, la force majeure a pour effet aux termes de l'article 90 du COA, de
dégager le cocontractant de l'administration de l'obligation de poursuivre l'exécution du contrat.

1 - Les conditions d'existence de la force majeure

La force majeure exige des conditions très strictes qui sont au nombre de trois :

*Il doit s'agir d'un fait indépendant de la volonté du cocontractant. Le cocontractant ne doit ni l'avoir voulu ni l'avoir
suscité.

*Il doit s'agir d'un événement qui résulte d'un fait imprévu et imprévisible. La jurisprudence est extrêmement rigoureuse
sur l'interprétation de cette condition.

* L'événement doit rendre l'exécution du contrat absolument impossible.

Cela signifie que de simples difficultés d'exécution du contrat ne sont pas constitutives de force majeure (Conseil d'Etat
9 décembre 1909, Compagnie des messageries maritimes. GAJA n°21 ; Conseil d'Etat 9 décembre 1932, Compagnie des
tramways de Cherbourg. GAJA n°50).

2 - Effets de la force majeure

Lorsque ces conditions sont remplies, la force majeure libère le cocontractant de l'administration de l'obligation
d'exécuter le contrat Dans ce cas, non seulement sa responsabilité n'est pas engagée(la force majeure est une cause d’exonération
de la responsabilité) mais il peut même, aux termes de l'article 92, du COA, demander la résiliation du contrat. Si le contrat n'a pas
été résilié l'obligation de poursuivre son exécution peut réapparaître lorsque la force majeure disparaît.

Autrement dit, la force majeure, si elle rend impossible définitivement l’exécution du contrat, constitue une cause
légitime de résiliation du contrat ;

Les délais fixés dans le contrat pour invoquer les causes justificatives s’imposent d’une manière absolue.

B / Le fait de l’autre partie

Le fait d’une partie qui rend impossible l’exécution du contrat peut justifier l’inexécution de ses obligations par l’autre
parties. Pour être justificatif, le fait d’une partie doit être extérieur, imprévisible et irrésistible. Il a alors les mêmes effets que la
force majeure.
 302

SECTION II : LES DROITS DES PARTIES DANS L’EXECUTION DU CONTRAT

Dans l’exécution des contrats administratifs,

l’administration dispose de prérogatives exorbitantes du droit
commun. En contrepartie, le cocontractant bénéficie de droits.

Paragraphe 1 : Les prérogatives de l’administration

A l'occasion de l'exécution des contrats administratifs, l'administration bénéficie de prérogatives exorbitantes du droit
commun.

Ces prérogatives constituent ainsi des limites aux principes de droit privé comme l'égalité des parties, la force obligatoire
des dispositions contractuelles, mais aussi à l'immutabilité des dispositions contractuelles.

Ces pouvoirs peuvent être prévus dans le contrat mais les personnes publiques notamment l'administration peuvent les
exercer même en dehors de tout texte.

Ces pouvoirs reconnus à l'administration sont généralement au nombre de quatre :

- le pouvoir de direction et de contrôle

- le pouvoir de modification unilatérale
- un pouvoir de sanction
- un pouvoir de résiliation.

A / Le pouvoir de direction et de contrôle

L'article 106 du COA pose le principe de l'intervention de l'administration dans l'exécution du contrat pour exercer un
contrôle sur son contractant.

Ainsi l'administration a le droit de surveiller et contrôler l'exécution du contrat. Elle dispose aussi d'un certain pouvoir de
direction de cette exécution variable selon les catégories de contrat.

En principe, le cocontractant a le choix des moyens d'exécution de ses obligations. Mais l'article 107 du COA dispose :
"L'administration peut se voir reconnaître par les dispositions légales ou des stipulations conventionnelles le choix des modalités
d'exécution du contrat".

Mais en l'absence de telles dispositions, l'administration a le droit de surveiller à tout moment l'exécution du contrat.

La seule limite réside dans le fait que l'administration ne doit pas priver son contractant de l'initiative et du choix des
moyens qui lui ont été donnés par le contrat (art.108).

B / Le pouvoir de modification unilatérale

Ce pouvoir constitue une des originalités les plus remarquables des règles qui régissent l'exécution des contrats
administratifs.

C’est pourquoi, ses conditions d'utilisation et sa consécration ont posé problème aussi bien en doctrine qu'en
jurisprudence.

1) La consécration du pouvoir de modification unilatérale

La doctrine classique développait le principe de la mutabilité des contrats administratifs.

La jurisprudence a admis que le concessionnaire d'un service public d'éclairage avait l'obligation d’adapter le service aux
besoins nouveaux. Il admet ainsi un pouvoir de modification unilatérale. (Conseil d'Etat 10 janvier 1902, Compagnie du Gaz de
Delville - Les – Rouen, GAJA n°9).

C'est ainsi que la jurisprudence avait admis que ce pouvoir pouvait s'exercer même en l'absence de textes ou de
dispositions contractuelles allant dans ce sens CE 21 mars 1910 Compagnie Générale Française des Tramways GAJA n°25).
 303

Mais cette interprétation a été contestée par une partie de la doctrine qui considérait que la jurisprudence n'avait pas
consacré un tel pouvoir et qu'il n'était pas exigé par les nécessités du service public.

Selon ces auteurs, ce n'est que récemment que le Conseil d'Etat en a fait une règle générale du droit des contrats
administratifs en reconnaissant son existence même dans le silence du contrat. (Conseil d'Etat, 2 février 1983, arrêt des transports
publics urbains et régionaux. Rec. 33 ; RDP 1984.212 RFDA n°00 p.45 note F. Llorens).

Ce pouvoir de mutabilité trouvait son fondement dans les nécessités d'adaptation et de continuité du service public.

Ce principe a été repris par la législation. Aux termes de l'article 109 du COA, par suite de changement de circonstances
ou pour mieux poursuivre la satisfaction de l'intérêt général, la personne publique peut mettre à la charge de son cocontractant, des
obligations non prévues au moment de la conclusion du contrat. Selon l'article 109 :

"En raison des nécessités du service public à la réalisation duquel le cocontractant participe, l'administration peut
exceptionnellement modifier de façon unilatérale certaines stipulations du contrat. Ce pouvoir existe en dehors de toute
disposition légale ou contractuelle. Le contrat peut toutefois fixer les conditions d'exercice de cette prérogative".

2) Les modalités d'exercice du pouvoir de modification unilatérale

L'exercice de ce pouvoir est circonscrit dans des limites bien déterminées (articles 110 à 112 du COA).

1°°) Les modifications du contrat doivent se justifier par les exigences du service public.

2°°) Les modifications doivent porter sur les clauses relatives au fonctionnement du service public.

3°°) Ces modifications ne doivent pas dénaturer le contrat.

4°°) Ces modalités ne doivent pas porter atteinte au principe de l'équilibre financier du contrat.

C/ Le pouvoir de sanction

Ce pouvoir de sanction est reconnu par la jurisprudence française (CE 31 mai 1907 Deplanque, Rec. 513 concl. Romieu,
S 1907 3.113 ; D.1907.3.81 ; RDJ 1907. 678 ; CE 13 nov. 1926 société du gaz de la Ciotat, Rec. 198 et CE 11 octobre 1929
Compagnie de Navigation Sud - Atlantique, Rec.892).

Aux termes de l'article 81 du COA, dans les cas de manquement du cocontractant à ses obligations, la personne publique
dispose d'un pouvoir de sanction unilatérale après une mise en demeure adressée au cocontractant. Le juge sénégalais a également
consacré cette prérogative de l’administration (TR de Dakar 11 mai 1989 Tous Travaux Marins ; CA de Dakar 11 avril 1991
Jalore).

Ces sanctions sont nombreuses et variées. Certaines sont prévues au contrat alors que d'autres, aux termes de l'article 78
du COA trouvent leur fondement dans la nécessité d'assurer la continuité du service public.

Aux termes de l'article 82 du COA, ces sanctions peuvent être soit pécuniaires, coercitives, notamment par la
substitution d'une autre personne au cocontractant défaillant. Elles peuvent également être résolutoires par la résiliation sanction du
contrat en cas de faute grave du cocontractant.

Pour le contrat de concession, la résiliation ne peut être prononcée que par le juge.

D / Le pouvoir de résiliation unilatérale du contrat

En dehors de toute faute commise par le cocontractant, et dans l'intérêt du service public, la personne publique peut
procéder à la résiliation d'un contrat administratif (CE ass. 2 mai 1958 Distillerie du Margnac - Laval Rec 246 ; AJDA 1958 II 282
; D 1958.730).

Selon l'article 137 du COA, ce pouvoir de résiliation unilatérale existe au profit de la personne publique même en
l'absence de textes.

Ce pouvoir de résiliation unilatérale correspond à un pouvoir discrétionnaire de l'administration. Ainsi, le juge vérifie
l'existence de motifs d'intérêt général susceptibles de justifier la résiliation mais n'apprécie pas leur valeur et ne contrôle pas
l'inutilité du contrat par rapport au service public.

Aux termes de l'article 137 du COA, cette résiliation entraîne une indemnisation du cocontractant.

Paragraphe 2 : Les droits du cocontractant

 304

D’une manière générale, le cocontractant de l’administration a droit au paiement du prix et au rétablissement

de l’équilibre financier du contrat.

A/ Le droit au paiement du prix fixé initialement

1) L’administration doit accorder au cocontractant les. avantages financiers convenus notamment lui payer le prix
prévu au programme. Le prix peut être déterminé de différentes manières dans le contrat. C’est ainsi qu’on distingue :

- le prix global forfaitaire (marché à forfait) qui est un prix fixé à l’avance en bloc.
- Le prix unitaire (marché sur série de prix) qui est un prix applicable à chaque catégorie de prestations ; la quantité
de ces prestations pouvant varier dans certaines limites.
- Le prix sur dépenses contrôlées pour lequel, aucun prix n’est fixé à l’avance ; l’administration remboursera au
cocontractant les dépenses qu’il aura effectuées pour l’exécution du contrat (après contrôle des dépenses) avec une
majoration représentant les bénéfices et les frais généraux

2) L'administration ne peut modifier le prix fixé. Celui-ci est irrévocable. Cependant, dans certains contrats,
notamment dans les marchés publics, les parties peuvent prévoir une clause d’actualisation ou de révision des prix.
D’ailleurs, le décret de 2002 sur les marchés publics détermine les conditions dans lesquelles doivent intervenir ces clauses.
Par exemple, les prix convenus seront indexés et varieront dans le même sens que le prix de certains produits.

3) Le prix est payé à la fin du marché, après constatation de l’existence, de la qualité et de la quantité des
prestations fournies, après accomplissement par le cocontractant de ses obligations. L’opération de constatation est qualifiée
différemment suivant les contrats. Ainsi, pour les marchés de fourniture, il s’agit de recette de fourniture (celle-ci peut être
refusée ou acceptée par les agents qui procèdent à l’opération. Dans certains cas, si le contrat le permet, ils peuvent accepter
la fourniture non conforme au contrat mais en réduisant le prix). Pour les marchés de travaux publics, l’opération est qualifiée
de réception de travaux.

4) Si le prix n’est versé qu’après l’exécution intégrale du contrat, les textes (notamment le décret de 2002)
ou les contrats peuvent permettre à l’administration de verser des acomptes ou des avances au cocontractant. Un acompte est
un paiement partiel effectué en règlement de la fraction exécutée d’une prestation convenue. C’est un paiement partiel qui
est imputé sur le montant de la dette. Une avance est un paiement partiel effectué préalablement à l’exécution même
fragmentaire d’une prestation convenue.

B / Le droit au rétablissement de l’équilibre financier du contrat

Du fait des prérogatives reconnues à la personne publique, son cocontractant subit souvent des dommages du fait de
l'utilisation de ces prérogatives.

Ainsi, en contrepartie de ces conséquences dommageables, la jurisprudence reconnaît au cocontractant de la personne

publique, un droit à l'équilibre financier du contrat.

De ce fait, malgré les pouvoirs de l'administration, la jurisprudence veille à maintenir l’équation financière du contrat
c'est-à-dire un équilibre entre les avantages et les obligations du cocontractant.

Ce droit du cocontractant à l'équation financière du contrat peut se manifester de deux manières.

Tout d'abord, aux termes de l'article 134 du COA, le cocontractant de l'administration peut demander au juge la
résiliation du contrat, lorsque son équilibre a été rompu à son détriment.

Ensuite, aux termes des articles 76, 95 et 113 du COA, le cocontractant peut exiger des indemnités soit à la suite d'une
faute de l'administration soit parce que simplement l'administration lui a cause un dommage (responsabilité sans faute).

L'obligation pour l'administration de rétablir cet équilibre financier du contrat a été consacrée dans plusieurs cas par la
jurisprudence et reprise par le COA.

Il s’agit d'une obligation qui résulte pour l'essentiel de certains faits nouveaux qui pourraient être ramenés au nombre de
trois :

- le fait du prince ;
- l'imprévision ;
- les sujétions imprévues.
 305

1 - La théorie du fait du prince

On dit qu'il y a fait du prince au sens large du terme lorsque l'administration prend une décision ayant pour effet de
rendre plus onéreuse pour le cocontractant, l'exécution du contrat.

Le COA prévoit cette hypothèse aux articles 113 à 116 mais sans employer l'expression consacrée.

Le fait du prince correspond à un aléa administratif dans l'exécution du contrat.

C'est une notion qui a évolué dans sa définition. Le fait du prince produit des conséquences particulières sur les droits du
cocontractant de la personne publique.

a) Les conditions d'existence du fait du prince

La décision administrative, constitutive du fait du prince, pouvait initialement émaner soit de la personne publique
contractante soit d'une autre personne publique.

Aujourd'hui ne sont considérées comme constitutives du fait du prince que les mesures prises par l'autorité
administrative extérieure au contrat. De façon générale, le fait du prince exige trois conditions :

- l'utilisation par l'administration contractante d son pouvoir de modification unilatérale (article 113 du COA) ;

- la mesure prise doit avoir une portée particulière sur le contractant c'est-à-dire affecter l'exécution du contrat (article
116).

- lorsque la mesure est générale (législative et réglementaire), elle doit tout de même modifier l'état des choses en
fonction duquel les contractants avaient signé le contrat.

Cela signifie que la mesure doit porter directement atteinte aux stipulations contractuelles (article 115) (situation
inexistante en France).

b) Les effets du fait du prince

On pourrait ramener ces effets au nombre de deux :

* D'abord le cocontractant est obligé de poursuivre l'exécution du contrat lorsqu'il n'y a pas de force majeure.

* Ensuite le cocontractant de l’administration, a un droit à réparation intégrale du préjudice subi du fait du prince.

En effet, la réparation de l'aléa administratif couvre aussi bien le préjudice subi que le manque à gagner. Mais le
préjudice doit être direct et certain (article 114 du COA).

2 - La théorie de l'imprévision

On dit qu'il y a imprévision lorsqu'un fait imprévisible pour les parties lors de la signature du contrat, vient bouleverser
l'équilibre de ce contrat en rendant son exécution beaucoup plus onéreuse.

Cette théorie est consacrée par la jurisprudence française depuis l'arrêt du Conseil d'Etat du 30 mars 1916, Compagnie
Générale d'éclairage de Bordeaux (GAJA n°34).

Cette construction jurisprudentielle a été reprise par le COA en son article 121.

On la retrouve généralement dans les contrats de longue durée, au cours de l'exécution desquels des faits nouveaux
peuvent bouleverser leur économie.

En contrepartie, le droit administratif reconnaît au cocontractant de l'administration un droit à indemnité lorsque

certaines conditions sont remplies. Voyons les conditions d’application de la théorie avant d’aborder les effets qu’elle produit.

a) Les conditions d'application de la théorie

Trois conditions :

* La première est relative à l'événement. En effet, l'événement qui provoque l'imprévision doit avoir un caractère
anormal et imprévisible. Ainsi l'article 123 du COA, précise qu'il doit s'agir d'un événement déjouant tous les calculs que les
 306

parties ont pu faire au moment de la passation du cocontractant. Cet événement revêt essentiellement un caractère économique.
C'est le cas lorsqu'il y a une hausse brutale de prix, une dépréciation monétaire ou une crise économique.

* La deuxième est relative au cocontractant. L'événement doit être indépendant de sa volonté.

* La troisième est relative aux conséquences de l'événement. En effet, l'événement doit entraîner un bouleversement de
l'exécution du contrat et créer une situation extra - contractuelle de déficit important pour le cocontractant.

Aux termes de l'article 125 du COA, le bouleversement doit atteindre un certain seuil et revêtir un caractère
fondamental.

b) Les effets de la théorie

Ces effets sont au nombre de trois :

* Le premier effet, c'est l’obligation pour le cocontractant de poursuivre l'exécution du contrat(l'article 127 du COA).

* Le deuxième effet, c'est que l'administration est obligée de contribuer à l'indemnité d'imprévision à titre de
compensation financière. Aux termes de l’article 129 du COA, cette obligation qui pèse à la charge de l'administration trouve son
fondement dans la nécessité de maintenir l'équilibre financier du contrat. Elle se traduit par une prise en charge partielle du déficit
contrairement aux conséquences du fait du prince.

* Le troisième effet, c'est que les effets de l'imprévision sont temporaires. L'application de la théorie de l'imprévision
vise en effet le rétablissement de l'équilibre financier du contrat qui a été momentanément rompu. Aux termes de l'article 130 du
COA, si le retour à une situation contractuelle normale n'est plus possible, une des parties peut demander la résiliation du contrat.

Dans les faits, la théorie de l'imprévision ne joue pas toujours car les contrats prévoient en général des clauses de
révision dans les cas de variation des prix. Le décret de 2002 sur les marchés publics prévoit des cas de variation, d'actualisation et
de révision des prix (articles 97 à 100).

3 - Les sujétions imprévues

Aux termes de l'article 118 du COA, constitue une sujétion imprévue, le fait matériel extérieur au contractant qui ne
pouvait raisonnablement être envisagé au moment de la conclusion du contrat et qui entraîne une difficulté anormale d'exécution.

Les sujétions imprévues ressemblent donc à certains égards à l'imprévision mais s'en distinguent tant du point de vue de
leurs conditions que de leurs effets.

Ainsi par exemple, en ce qui concerne les conditions d'existence, les sujétions imprévues résultent d'un fait matériel
c'est-à-dire d'un obstacle physique à l'exécution du contrat.

Les sujétions imprévues doivent entraîner une simple difficulté qui peut être anormale alors que dans le cas de
l'imprévision, l'événement doit entraîner un bouleversement fondamental des conditions d'exécution du contrat.

En ce qui concerne les effets lorsque les conditions des sujétions imprévues sont remplies, l'administration doit prendre
en charge totalement l’indemnité due au cocontractant. (Article 120 du COA). Alors que par l'impression la réparation est
seulement partielle.

SECTION III : LA RESPONSABILITE CONTRACTUELLE

Le Code des Obligations de l'administration pose le principe de la responsabilité des parties en cas de manquement
à leurs obligations contractuelles. Nous verrons les fondements, les limitations et les effets de la responsabilité.

Paragraphe 1 : Les conditions d’existence de la responsabilité

A / La faute

Selon le COA, les fautes commises par les parties engagent leur responsabilité contractuelle.

B/ L’absence de faute

La responsabilité de l’administration peut être engagée sans faute dès lors qu’elle a causé un dommage à son
cocontractant en exerçant les pouvoirs qui lui sont reconnus d’intervenir unilatéralement dans l’exécution du contrat.

C / L’existence d’un préjudice

 307

La responsabilité d’une partie au contrat n’est engagée qui si l’autre partie prouve qu’elle a subi un préjudice qui
doit être réel, certain et spécial.

Paragraphe 2 : Les limitations contractuelles de la responsabilité

Principe, est nulle, d’ordre public, toute clause générale d’irresponsabilité. Cependant, les parties peuvent inclure
dans un contrat des clauses spéciales d’irresponsabilité qui ne sont valables que s’il n’existe pas de dol ou de faute lourde de
la part de la partie qui prétend l’invoquer. De même, les parties peuvent inclure dans le contrat des clauses limitatives de
responsabilité en cas de faute commise. Signalons que le cocontractant de l’administration peut renoncer en totalité ou en
partie à l’indemnité qui lui serait due en cas de modification apportée au contrat par une mesure unilatérale de
l’administration contractante.

Paragraphe 3 : Effets de la responsabilité contractuelle

Une partie dont la responsabilité est engagée doit, en principe réparer intégralement le préjudice en indemnisant la
partie qui a subi le dommage. L’indemnisation est prononcée par le juge. Le préjudice est évalué à la date où il peut être
connu exactement. Des dommages et intérêts moratoires sont prévus en cas de retard dans le versement des sommes
auxquelles une partie a été condamnée. Le paiement de ces intérêts est calculé sur la base du taux légal ; ils ne sont dus que
du jour de la sommation de payer sauf si la loi les fait courir de plein droit.

De même, le retard injustifié du paiement de l’indemnité due par l’administration peut ouvrir droit au cocontractant
à des dommages et intérêts compensatoires à condition que le préjudice subi du fait du retard n’est pas couvert par les intérêts
moratoires et que le retard soit imputé à une faute grave de l’administration.

CHAPITRE IV : LA FIN ET LE CONTENTIEUX DES CONTRATS

ADMINISTRATIFS

L’originalité du régime des contrats se reflète sur leur fin et leur contentieux. En effet, le droit des contrats
administratifs connaît des modalités spécifiques selon lesquelles ces contrats peuvent prendre fin. De même, les litiges
relatifs aux contrats donnent naissance à un contentieux spécifique par rapport à celui des actes unilatéraux.

Aux termes de l'article 131 du COA, le contrat prend fin normalement lorsque les obligations des parties ont été
intégralement exécutées.

Le Code considère que le contrat est exécuté soit lorsque son objet est réalisé soit lorsque sa durée est expirée. Mais le
contrat peut prendre fin selon d'autres modalités. Exemple : à la suite du décès ou de la faillite du cocontractant de l'administration
ou alors lorsqu'il y a résiliation conventionnelle c'est-à-dire d'un commun accord entre les contractants.

Mais le droit des contrats administratifs connaît des modalités encore plus spécifiques selon lesquelles ces contrats
peuvent prendre fin.

De même, les litiges relatifs aux contrats administratifs donnent naissance à un contentieux spécifique par rapport à celui
des actes administratifs unilatéraux.

SECTION I : LA FIN DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

En plus des modalités classiques, les contrats administratifs peuvent prendre fin selon des modalités spécifiques au droit
administratif.

* La première, c'est la résiliation anticipée et unilatérale du contrat par l'administration.

Aux termes de l'article 136, du COA, l'administration peut intervenir pour résilier le contrat, pour sanctionner une faute
de son contractant. De même cette forme de résiliation peut intervenir aux termes de l’article 137 du COA lorsque l'intérêt général
l'exige ou alors, selon l'article 92 du COA, en cas de force majeure.

* La deuxième modalité, c'est la résiliation du contrat par le juge.

Aux termes de l'article 134 du COA, le juge peut intervenir sur demande des parties pour mettre fin au contrat dans
quatre hypothèses :

- Première hypothèse : lorsque le rétablissement de l'équilibre du contrat n'est plus possible à la suite d'un boulever-
sement économique.

- Deuxième hypothèse : lorsque l'administration n'exécute pas ses obligations contractuelles.

 308

- Troisième hypothèse : Lorsque l'administration refuse d'utiliser son pouvoir de sanction unilatérale à l'égard du
cocontractant.

- Quatrième hypothèse : lorsque l’administration a dépassé les limites de modification qui pouvaient être apportées au
contrat.

SECTION II : LE CONTENTIEUX DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Le mode normal de résolution des litiges contractuels en droit administratif, c'est le contentieux contractuel de pleine
juridiction.

Mais les litiges relatifs aux contrats administratifs peuvent à certaines conditions faire l'objet de recours pour excès de
pouvoir.

Paragraphe 1 : Le contentieux de pleine juridiction

Aux termes de l'article 139 du COA et de l’article 3 de la loi de 1984 sur l’organisation judiciaire, ce sont les Tribunaux
Régionaux qui sont compétents pour connaître du contentieux des contrats administratifs.

Cela signifie que c'est le juge de plein contentieux qui est compétent pour connaître de la validité et de l'exécution des
contrats administratifs.

Ce juge dispose d'un pouvoir d'interprétation, d'annulation, de résiliation du contrat et de condamnation des parties. En
dehors des usagers et des personnels des services publics concédés, seules les parties au contrat peuvent saisir le juge du contrat.

A/ Le recours pour excès de pouvoir

Il convient de rappeler deux principes :

- le contrat administratif ne peut pas faire l'objet de recours pour excès de pouvoir. Cependant, dans le cadre de la
décentralisation, il est prévu qu’un contrat puisse être déféré par le représentant de l'Etat, en annulation, devant le Conseil d’Etat.

CE 29 juillet 1998, Gouverneur de Tambacounda c/Conseil Régional de Tambacounda).

« Considérant que le requérant soutient que le protocole d’accord conclu entre le Président du Conseil régional de
Tambacounda et le Président de l’Association régionale des parents d’élèves pour le gardiennage des services et établissements
scolaires secondaires de la région n’a pas été autorisée par l’organe délibérant dudit conseil ;

Qu’en l’absence de la délibération du Conseil Régional prescrite par l’article 286 du Code des Collectivités locales, la
convention est entachée d’une illégalité qui entraîne sa nullité ;

Il en résulte que le Président du Conseil Régional a violé les dispositions de l’article 286 de la loi n°96-06 du 22 mars
portant Code des Collectivités Locales ;

Qu’il s’ensuit que le moyen est fondé » (annulation).

- le contrat administratif ne peut pas servir de fondement à un recours pour excès de pouvoir contre un acte pour
violation de ce contrat.

Mais il est cependant possible d'invoquer à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir, l'illégalité d'un contrat.

En outre, la jurisprudence française a admis le recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables du contrat.
(Conseil d'Etat, 4 août 1905, Martin GAJA n°16).

Cette solution a été reprise par le COA en son article 140. Mais le Code donne, une définition plus restrictive de la
notion d'actes détachables en procédant à une énumération : il s'agit de l'autorisation de contracter, la décision de contracter ou de
ne pas contracter, l'opération d'adjudication, l'approbation du contrat, l'acte de conclusion du contrat ou le refus de conclure. Le
juge sénégalais en a fait application (CE 29 octobre 1997 Société SUD COMMUNICATION Bull. n° 74 p. 145. CE 27 avril 2000
El Hadj Dior et Jack Henderson Bull. n°2, p.16 : acte non détachable car pris dans le cade de l’exécution de la convention passée
par les parties.

CE 29 octobre 1997, Société Sud Communication c/Min. de la Communication ;

 309

« Considérant que l’acte ne saurait être considéré comme détachable puisqu’il a été pris dans le cadre de l’exécution
d’un contrat, et en outre, pour fondement exclusif, l’inexécution de la convention signée entre les parties ; qu’il suit de là que le
recours pour excès de pouvoir doit être déclaré irrecevable ».

On peut faire deux remarques à propos de l'acte détachable :

- la jurisprudence le situe plus souvent dans le cadre de l'exécution et de la fin des contrats administratifs.

- le recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables est plus souvent ouvert au profit des tiers qui ne disposent
pas de moyens devant le juge du contrat, contrairement aux parties au contrat. (Conseil d'Etat, 24 avril 1964, Société anonyme de
livraison industrielle et commerciale SALIC. Rec. 239 AJDA 1964.308 et 293 ; D 1964.665 (refus de résilier).

Lorsqu'un acte détachable du contrat est annulé, le contrat lui-même subsiste mais il connaît à partir de ce moment une
vie précaire. En effet, les parties peuvent à partir de ce moment, demander au juge du contrat, son annulation.

NB. : Le juge français a admis le recours pour excès de pouvoir d’un tiers contre les dispositions réglementaires d’un contrat
administratif qui confie l’exécution d’un service public au profit des usagers ( CE 10 juin 1996 Cayzeele, Rec. 274, AJ 1926, 732,
CJEG 1996-382, RFDA, 1997, 89).

Dans le même sens, voir CE 15 janvier 1998 Syndicat départemental interco 35 AJ 1999. 164 (dispositions d’un contrat
relatives au service public.)

ANNEXES
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LOI N° 65.51 DU 19 JUILLET 1965

PORTANT CODE DES OBLIGATIONS DE L’ADMINISTRATION
(JO N°3763 DU 23 AOUT 1965)
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LIVRE PREMIER
DES CONTRATS DE L’ADMINISTRATION

TITRE PRELIMINAIRE
DE LA DUALITE DU REGIME JURIDIQUE
DES CONTRATS DE L’ADMINISTRATION

Article premier : Les contrats de l’administration.

Les personnes morales de droit public peuvent contracter. Les contrats conclus par les personnes morales de droit
public sont soumis aux règles établies par le Code des Obligations civiles et commerciales sauf s’il s’agit de contrats
administratifs.

SECTION 1 : DES CONTRATS DE DROIT PRIVE CONCLU PAR L’ADMINISTRATION.

 310

Article 2. : Dispositions spéciales à la formation du contrat.

Les autorités administratives, suivant les règles fixant leur compétence, engagent les personnes morales qu’elles
représentent et contractent des obligations en leur nom.

SECTION II : DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Article 3. : Principe
En raison des nécessités du service public et du but d’intérêt général poursuivi par les personnes morales de droit
public, celles-ci peuvent conclurent des conventions spéciales qualifiées de contrats administratifs.

TITRE PREMIER : DOMAINE D’APPLICATION

Article 4. : Règles applicables.

Les contrats administratifs sot régis par le présent texte. Les règles posées par le Code des Obligations civiles et
commerciales ne sont applicables aux contrats administratifs qu’en l’absence de dispositions spéciales.

Article 5. : Critère des contrats administratifs

Les conventions conclues par une personne morale de droit public avec une personne privée ou une taure personne
morale de droit public sont des contrats administratifs, soit lorsqu’une disposition législative ou réglementaire leur donne
cette qualification, soit lorsqu’elles remplissent les conditions définies aux articles suivants.

CHAPITRE PREMIER : DES CONTRATS ADMINISTRATIFS PAR

DETERMINATION DE LA LOI.

Article 6. : Principe
La loi ou le règlement peut, à tout moment attribuer la qualité de contrat administratif à une catégorie de
conventions auxquelles une personne morale de droit public est partie.

Article 7. : Interprétation restrictive

La qualification de contrat administratif ne peut résulter que d’une disposition express de la loi ou du règlement.

CHAPITRE II. : DES CONTRATS ADMINISTRATIfS PAR NATURE

Article 8. : Nécessité de la participation d’une personne morale de droit public

Seules les conventions auxquelles une personne morale de droit public est partie peuvent constituer des contrats
administratifs par nature.

Article 9. Exception au principe

Toutefois, les contrats conclus entre des personnes privées peuvent être administratifs si l’un des co-contractants a
en réalité traité pour le compte d’une personne de droit public.

SECTION I. : DES CONTRATS COMPORTANT PARTICIPATION DU CO-CONTRACTANT DE

L’ADMINISTRATION A L’EXECUTION DU SERVICE PUBLIC

Article 10. : De la participation au service public

Sont administratifs les contrats comportant une participation directe et permanente du co-contractant de
l’administration à l’exécution du service public.
Toutefois, les dispositions précédentes ne s’appliquent pas aux personnels.

Article 11. Définition du service public

Est considéré comme service public toute activité d’une personne morale de droit public en vue de satisfaire un
besoin d’intérêt général.

SECTION II : DES CONTRATS COMPORTANT DES CLAUSES EXORBITANTES DU DROIT COMMUN .

Article 12. : Utilisation de procédés de gestion publique.

Sont administratifs les contrats relatifs à une activité de service public qui utilisent les procédés de gestion publique
se manifeste par la présence dans la convention de clauses exorbitantes du droit commun.
 311

Article 13. Qualification

L’utilisation des formes spéciales de conclusion des contrats administratifs ne donne pas à la convention la qualité
de contrat administratif.

La qualification de contrat administratif donnée par les parties n’a aucun effet sur la nature réelle de la convention.

Article 14. : Clauses exorbitantes.

Est exorbitante du droit commun la clause inspirée par les nécessités particulières qu’impose la réalisation de
l’intérêt général poursuivi par le service public.

Article 15. : Critère

Le caractère exorbitant de la clause du contrat peut résulter :

- De la rupture de l’égalité contractuelle au profit l’un des contractants ;

- De l’octroi au co-contractant de l’administration de prérogatives à l’égard des tiers ;
- De l’inclusion d’une règle spécifique du régime juridique des contrats administratifs ;
- Du but d’intérêt général qui a manifestement inspiré la stipulation.

TITRE II. : DE LA FORMATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS.

Article 16. Caractère complexes

L’accord de volonté générateur d’obligations est soumis aux conditions définies aux articles suivants.

CHAPITRE PREMIER : DES OPERATIONS PREALABLES A LA CONCLUSION DU CONTRAT.

SECTION I. : DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES

Articles 17. : Principes généraux

La conclusion d’un contrat susceptible d’engager les finances de la pardonne administrative contractante est
soumise à l’existence de crédits budgétaires suffisants et au respect des règles d’engagement des dépenses publiques.

L’inexécution de cette obligation n’est pas opposable au co-contractant de l’administration.

SECTION II. : DES AUTORISATIONS DE CONTRACTER

Article 18. : Sanction du défaut d’autorisation.

Lorsque la conclusion d’un contrat est soumis à une autorisation préalable, la violation de cette obligation entraîne
la nullité absolue du contrat.

SECTION III. : DES DECISIONS DE CONTRACTER

Article 19. : Définition

La décision de contracter est l’acte juridique par lequel l’organe délibérant charge l’organe exécutif de la personne
morale de droit public de la conclusion d’une convention déterminée.

Article 20. : Effet.

Dans les cas où elle est prévue, la décision de contracter fait obligation à l’autorité qualifiée de conclure le contrat
dans les conditions de contracter ne vaut pas conclusion de contrat.

CHAPITRE II : DE LA CONCLUSION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

SECTION I. : DES AUTORITES ADMINISTRATIVES POUVANT CONTRACTER

Article 21. : Compétence de l’autorité qui contracte

Seule l’autorité administrative compétente peut conclure des contrats au nom et pour le compte de la personne
administrative qu’elle représente.

Article 22. : Sanction de l’incompétence

Le contrat conclu par une autorité administrative incompétente est nul.
La nullité est absolue.

SECTION II. : DES MODES DE CONCLUSION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

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Article 23. : Principes généraux.

Les personnes administratives choisissent librement les modes de conclusion de leurs contrats sauf dans les cas où
des dispositions législatives ou réglementaires imposent des procédures particulières.

Article 24. : Principe de l’adjudication.

Les contrats de l’administration sont en principe conclu à la suite d’une adjudication.

Article 25. : Modalités.

L’adjudication est ouverte, restreinte ou sur coefficient. Les dispositions législatives ou réglementaires fixent les
cas dans lesquels chacune de ces modalités doit être utilisée par l’administration.

Article 26. Publicité préalable.

L’adjudication doit être publique.
L’adjudication doit être publique.

Les formes et délais de publicité préalable sont fixés par les dispositions législatives ou réglementaires.

Article 27. : Publicité de la séance d’adjudication.

La séance d’adjudication est publique. Les soumissions sont lues et les résultats proclamés oralement en présence
du public.

Article 28. : Sanction.

Les adjudications intervenues sans publicité suffisante sont annulables à la requête de toute personne ayant intérêt
au déroulement normal des opérations.

Article 29. Principe de liberté.

La soumission est libre dans les conditions de nationalité, de capacité juridique et professionnelle et
d’incompatibilité auxquelles doivent satisfaire les soumissionnaires selon les dispositions législatives ou réglementaires ;

Article 30. : Exclusion de l’adjudication.

L’administration peut, par une décision administrative individuelle, prononcer l’exclusion générale des
adjudications à l’encontre d’une personne, soit à titre de sanction pour des fautes commises antérieurement par l’intéressé,
soit en raison de l’insuffisance des garanties professionnelles ou financières.

Article 31. : Principe d’égalité et sanction.

L’adjudication doit réaliser l’égalité des soumissionnaires. La loi peut apporter des dérogations à ce principe.

La violation par l’administration de l’égalité des soumissionnaires entraîne la nullité absolue de l’adjudication.

Article 32. : Effets de la soumission.

Le soumissionnaire est lié par son offre. Il ne peut ni la retirer, ni la modifier en cours de procédure.

Article 33. : Attribution du marché

L’attribution du marché est faite au meilleur offrant. La proclamation de l’adjudication détermine le
soumissionnaire avec lequel l’administration peut contracter.

Les autres soumissionnaires sont dégagés des engagements résultant de leur soumission.

Article 34. : Procès-verbal d’adjudication.

Le procès-verbal d’adjudication fait foi jusqu’à inscription de faux.

Article 35. : Marchés sur appel d’offres.

L’administration peut conclure des marchés sur appel d’offres dans les cas et selon les modalités prévues par les
dispositions législatives ou réglementaires.

Article 36. Marché de gré à gré.

L’Administration peut, si les dispositions législatives ou réglementaires l’autorisent, conclure selon la procédure du
marché de gré à gré.

Le choix du co-contractant est libre sous réserve des conditions de publicité et d’appel à la concurrence prévues par
les dispositions législatives ou réglementaires.
 313

Article 37. Marché sur factures et mémoires.

Dans les cas prévus par les dispositions législatives ou réglementaires, l’administration peut suppléer aux marchés
écrits par de simples factures pour les achats de fournitures ou des mémoires pour les prestations de services.

SECTION III. : DE LA SITUATION DES PARTIES AVANT LA CONCLUSION DES CONTRATS

Article 38. : Définition de l’offre de contracter.

L’offre de contracter est la proposition de conclure un contrat fait par une personne à une autre personne.

La proposition peut être expresse ou tacite.

Article 39. : Régime juridique de l’offre de contracter.

Les dispositions du Code des Obligations Civiles et Commerciales relatives au régime juridique des offres sont
applicables aux contrats administratifs, sauf les règles spéciales imposées par le présent code et les textes législatifs et
réglementaires aux offres intervenant au cours d’une procédure d’adjudication ou d’appel d’offre.

Article 40. : Définition de la promesse de contracter.

La promesse de contracter est une convention par laquelle une personne s’engage à conclure, selon les conditions
déterminées, un contrat avec une autre personne.

Article 41. Régime juridique de la promesse de contrat.

Les dispositions du Code des Obligations civiles et commerciales relatives aux promesses de contrat sont
applicables aux contrats administratifs à condition que la promesse ait été faite par l’autorité administrative compétente pour
conclure le contrat.

SECTION IV. : DE L’ACTE DE CONCLUSION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Article 42. : Principe

Le contrat est conclu lorsque l’accord des volontés est réalisé.

Article 43. Conclusion du contrat par approbation de l’adjudication.

L’approbation de l’adjudication par l’autorité compétente vaut conclusion du contrat.

Article 44. : Approbation préalable à la conclusion du contrat.

Lorsque le contrat est soumis à l’approbation d’une autorité administrative autre que celle qui contracte, il ne peut
produire effet qu’après cette approbation.

Article 45. : Défaut de conclusion du contrat.

En cas de défaut de conclusion ou d’approbation du contrat, même en l’absence de faute, le titulaire du marché peut
obtenir une indemnité si les prestations ont été fournies avec l’assentiment de l’administration et lui ont profité.

CHAPITRE III : DES CONCLUSIONS DE VALIDITE DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Article 46. : Conditions de validité

Le contrat administratif est soumis pour sa validité aux conditions de formation de contrats telles qu’elles sont
définies par la partie générale du Code des Obligations civiles et commerciales sous réserve des dispositions suivantes.

Article 47. : Compétence

Le contrat doit, par son objet, être de la compétence de la personne morale de droit public qui contracte.

Seule peut valablement signer un contrat, l’autorité administrative qui a qualité pour engager la personne morale de
droit public.

Les contrats conclus en violation du présent article sont nuls de nullité absolue.

Article 48. : Erreur inexcusable

L’erreur ne doit pas procéder d’une faute, inattention ou légèreté inexcusable de la partie qui l’invoque.

Article 49. : Violence légitime

Le détournement de pouvoir ou de procédure utilisé par l’administration amener une personne à conclure un contrat
avec elle, constitue une violence non légitime.

Article 50. : Conditions de forme.

 314

La forme des contrats est librement déterminée par les parties sauf lorsque la loi impose des modalités obligatoires.

Article 51. : Sanctions.

Le contrat conclu en violation des règles de forme imposées par la loi est nul de nullité absolue.

Article 52. : Modalités de la forme écrite.

Dans le cas où la forme écrite est obligatoire, les conventions peuvent être conclues sous la forme d’acte notarié,
d’acte sous seing privé, de rédaction unilatérale assortie de l’acceptation par l’autre partie, ou d’échange de lettres.

Article 53. Effets juridiques des contrats en la forme administrative.

Les contrats écrits conclus en la forme administrative sont assimilés aux actes authentiques.

Article 54. : Contrats non écrits.

Lorsque la loi n’impose pas l’adoption de la forme écrite, les parties peuvent être engagées contractuellement par
des accords non rédigés.

Les contrats non écrits peuvent revêtir la forme de convention verbale, de marché sur mémoire ou facture ou
exceptionnellement de convention tacite.

TITRE III. : DE L’EXECUTION DES CONTRATS ADMINSITRATIFS

Article 55. : Interprétation des contrats.

Les contrats administratifs s’interprètent suivant la commune intention des parties en tenant compte de la
collaboration ou contractant au service public, des prérogatives de la puissance publique, des changements de circonstances
et de l’équilibre financier du contrat.

Article 56. : Effet relatif du contrat.

Les contrats administratifs n’ont d’effet qu’entre les parties contractantes ; ils ne nuisent pas aux tiers et ne leur
profitent que dans le cas prévu à l’article suivant.

Article 57. : Stipulation pour autrui

Les parties peuvent stipuler au profit d’un tiers, les dispositions du Code des obligations civiles et commerciales
sont applicables aux stipulations pour autrui contenues dans un contrat administratif.

CHAPITRE PREMIER : DES OBLIGATIONS DES PARTIES AU CONTRAT.

SECTION I. : DES OBLIGATIONS DE L’ADMINISTRATION

Article 58. : Caractères généraux de l’exécution ;

L’administration doit exécuter ses engagements contractuels ; l’exécution doit être correcte, intégrale et intervenir
dans le délai prévu.

Article 59. Exécution correcte ;

Pour être correcte, l’exécution par l’administration de ses obligations contractuelles doit satisfaire aux règles
techniques et être faite de bonne foi.

Article 60. : Exécution intégrale.

Sauf si les nécessités du service public l’imposent et si la loi l’autorise, l’administration doit exécuter intégralement
les obligations qu’elle a contractées.

SECTION II. : DES OBLIGATIONS DE CO-CONTRACTANT DE L’ADMINISTRATION

Article 61. : Sources des obligations.

Les obligations du co-contractant de l’administration découlent des stipulations contractuelles, des dispositions
législatives ou réglementaires, des usages et des prescriptions de l’administration contractante dans les cas où le pouvoir de
les éditer lui est reconnu.

Article 62. : Caractères de l’exécution.

Le co-contractant de l’administration est tenu d’exécuter les obligations qui lui incombent.

L’exécution doit être conforme aux modalités prévues par le cahier des charges, correcte, de bonne foi, personnelle
et intervenir dans les délais prévus.

Article 63. Exécution correcte.

 315

Le caractère correct de l’exécution et la diligence du co-contractant de l’administration s’apprécient en fonction des

règles techniques et des circonstances propres à chaque espèce.
La considération des nécessités du service public auquel le co-contractant de l’administration collabore est
déterminante.

Article 64. Exécution personnelle

Le co-contractant de l’administration est tenu d’exécuter personnellement le contrat.

Article 65. : Cessions et sous-traités

Sauf autorisation préalable de l’administration contractante les cessions et sous-traités sont prohibés.

L’administration est tenue de statuer sur la demande de cession ou de sous-traité, faite par son co-contractant, dans
un délai raisonnable à peine d’engager sa responsabilité.

Article 66. Effet de la cession

Le cessionnaire autorité est entièrement substitué au co-contractant initial dans ses droits et obligations.

Le co-contractant cesse sauf clause contraire, d’être responsable de l’exécution du contrat.

Article 67. : Effets du sous-traité.

Le lien contractuel entre l’administration et le co-contractant n’est en rien modifié par le sous-traité autorisé.

Le sous-traité ne crée par de lien contractuel entre l’administration et le sous-traitant.

Article 68. : Faillite ou liquidation judiciaire du co-contractant

Le contrat n’est pas résilié de plein droit par la faillite ou la liquidation judiciaire du co-contractant de
l’administration. La résiliation du contrat peut être prononcée par l’administration.

Article 70. : Détermination des délais d’exécution

Le co-contractant de l’administration est tenu de respecter les délais d’exécution prévus pour la résiliation d’une
opération déterminée ou de l’ensemble du marché.

Dans les autres cas l’exécution doit intervenir dans un délai raisonnable.

CHAPITRE II : DE LA SANCTION DES OBLIGATIONS DES PARTIES

Article 71. Principe.

L’inexécution des obligations est sanctionnée de façon différente selon qu’elle est le fait de l’administration ou de
son co-contractant.

SECTION I. : DES SANCTIONS APPLICABLES A L’ADMINISTRATION

Article 72. : Caractère juridictionnel des sanctions.

Seul le juge peut sanctionner l’inexécution par l’administration de ses obligations contractuelles.

Article 73. : Les effets de l’inexécution par l’autre partie.

L’inexécution par l’administration des obligations lui incombant n’autorise en aucun cas son co-contractant à
suspendre ses prestations.

Article 74. : Exclusion des injonctions

Le juge ne peut pas adresser d’injonction à l’Administration. Il ne peut pas la condamner directement ou sous
astreinte à une obligation de faire ou de ne pas faire.

Article 75. : Respect des obligations contractuelles

Les mesures prises par l’administration dans le cadre de l’exécution du contrat et qui seraient contraires à ses
engagements contractuels peuvent être annulées par le juge du contrat sous réserve de l’application des articles 109 à 112

Article 76. : Sanction des obligations : dommages-intérêts

Lorsque la responsabilité de l’administration est engagée pour inexécution de ses obligations des dommages-
intérêts sont accordés au co-contractant conformément aux articles 94-105.

Article 77. : Sanction des obligations : résiliation du contrat

Les manquements particulièrement graves de l’administration à ses obligations contractuelles sont sanctionnés
parla résiliation du contrat aux torts de celle-ci.
 316

En l’absence de stipulation contractuelle, la mise en demeure de l’administration par le co-contractant est préalable
à la demande résiliation du contrat.
La résiliation du contrat prononcée aux torts de l’administration peut être assortie de la condamnation à des
dommages-intérêts prononcée au profit du co-contractant.

SECTION II. : DES SANCTIONS APPLICABLES AU CO-CONTRACTANT

Paragraphe premier : Des principes généraux

Article 78. : Fondement.

Les sanctions applicables au co-contractant qui n’exécute pas ses obligations sont destinées à assurer la continuité
du service public auquel l’exécution du contrat est nécessaire.

Article 79 : Caractères des sanctions

L’application des sanctions résulte d’une décision unilatérale de l’administration ; sur demande du co-contractant le
juge en apprécie la légalité.

Article 80 : Caractère d’ordre public du pouvoir unilatéral de l’administration

Le pouvoir de l’Administration de prononcer des sanctions à l’encontre du co-contracTant qui a manqué à ses
obligations est d’ordre public ; l’Administration ne peut y renoncer à l’avance d’une manière générale.

Article 81 : Mise en demeure préalable

Sauf stipulation contraire, l’Administration ne peut prononcer de sanction à l’égard de son co-contractant qu’après
mise en demeure préalable d’exécuter les obligations contractuelles.

Paragraphe II. : Des diverses catégories de sanctions

Article 82. Enumération
Les sanctions au manquement du co-contractant à ses obligations peuvent être pécuniaires, coercitives, résolutoires.

A. Des sanctions pécuniaires

Article 83. : Compétence

L’Administration peut, par décision unilatérale, prononcer les pénalités prévues dans le contrat.

Le co-contractant ne peut être condamné à des dommages-intérêts que par décision du juge.

Les pénalités peuvent se cumuler avec toute autre sanction.

B. Des sanctions coercitives

Article 84. : Principe

L’Administration peut, en cas de faute grave, substituer une autre personne au co-contractant défaillant pour assurer
la continuité du service public.
Cette sanction peut être appliquée en dehors de toute stipulation contractuelle.

Article 85. : Modalités

Les modalités de la substitution sont :
- La mise sous séquestre du concessionnaire ;
- La mise en régie de l’entrepreneur ;
- L’exécution par défaut dans le marché de fourniture ou de transport.

Exceptionnellement, la mise sous séquestre du concessionnaire de service public peut être prononcée, en l’absence
de toute faute, lorsque, par suite de circonstances extérieures, cette mesure est indispensable pour assurer la continuité du
service.

Article 86. Conséquences

La sanction coercitive ne met pas fin aux liens contractuels la substitution du co-contractant ainsi opérée est
provisoire. L’exécution du contrat se poursuit aux frais et risques du co-contractant à qui l’Administration a infligé cette
sanction.

Des sanctions résolutoires

 317

Article 87. : Compétence pour résilier le contrat

Lorsque le co-contractant de l’Administration a commis des fautes très graves, le contrat peut être résilié.

La résiliation de la concession de service public est prononcée par le juge, sauf si l’Administration se voit
reconnaître ce droit par une stipulation de la convention. L’Administration procède à la résiliation du contrat sous le contrôle
éventuel du juge.

Article 88. : Conséquences

La résiliation met définitivement fin au contrat.
Le co-contractant en supporte les charges pécuniaires selon les modalités fixées par la loi ou la convention.

CHAPITRE III. : DE LA LIMITE DE L’OBLIGATION D’EXECUTION

Article 89. : Les faits justificatifs

L’inexécution totale ou partielle de ses obligations par un des contractants peut être justifiée par la force majeure ou
le fait de l’autre.

SECTION I. : DE LA FORCE MAJEURE

Article 90. : Effets

La force majeure dispense les parties de l’exécution des obligations contractuelles qui sont irréalisables.

Article 91. :Délais

Les délais fixés dans le contrat pour invoquer les causes justificatives s’imposent d’une manière absolue.

Article 92. : Force majeure et résiliation du contrat

La force majeure, si elle rend définitivement impossible l’exécution du contrat, constitue une cause légitime de
résiliation de la convention.

SECTION II. : DU FAIT DES PARTIES

Article 93. : Définition

Le fait d’une partie qui rend l’exécution du contrat impossible peut justifier l’inexécution de ses obligations par
l’autre partie.

Pour être justificatif, le fait d’une partie doit être extérieur, imprévisible et irrésistible.

Il a alors les mêmes effets qu la force majeure

CHAPITRE IV : DE LA RESPONSABILITE CONTRACTUELLE

SECTION I. : CONDITION D’EXISTENCE

Article 94. : Existence d’une faute

Les fautes commises par les parties engagent leur responsabilité.

Article 95. Absence d’une faute

La responsabilité de l’Administration peut être engagée sans faute de sa part dès lors qu’elle a causé un dommage à
son co-contractant en exerçant les pouvoirs, qui lui sont reconnus, d’intervenir par des mesures unilatérales dan l’exécution
du contrat.

Article 96. : Nécessité d’un préjudice

La responsabilité d’une partie n’est engagée qu si l’autre partie prouve qu’elle a subi un préjudice.

Le préjudice doit être réel, certain et spécial.

SECTION II. : DES EFFETS

Article 97. : Principe

L’indemnisation doit intégralement réparer le préjudice.

Article 98. : Date d’évaluation du préjudice

 318

Le préjudice est évalué à la date à laquelle il peut être exactement connu.

Article 99. : Dommages et intérêts moratoires

Le retard dans le versement des sommes auxquelles une partie a été condamnée donne lieu au paiement d’intérêts
calculés sur la base du taux légal. Ils ne sont dus que du jour de la sommation d payer, excepté dans le cas où la loi les fait
courir de plein droit.

Article 100. Dommages et intérêts compensatoires

Le retard injustifié du paiement de l’indemnité due par l’Administration peut ouvrir droit au co-contractant à des
dommages et intérêts compensatoires à condition que le préjudice subi du fait du retard ne soit pas couvert par les intérêts
moratoires et que le retard soit imputable à une faute grave de l’Administration.

Article 101. : Capitalisation des intérêts

Les intérêts échus des capitaux peuvent produire des intérêts ou par demande judiciaire ou par une convention
spéciale, pourvu que, soit dans la demande, soit dans la convention, il s’agisse d’intérêts dus au moins pour une année
entière.

SECTION III. : DES LIMITATIONS CONTRACTUELLES DE RESPONSABILITE

Article 1O2. : Nullité des clauses générales

Est nulle, d’ordre public, toute clause générale d’irresponsabilité de l’Administration.

Article 103. les clauses spéciales d’irresponsabilité

Les clauses d’irresponsabilité inscrites dans un contrat sont valables hors le cas de vol ou de faute lourde de celui
qui prétend les invoquer.

Article 104. : Clauses limitatives de responsabilité

Les parties peuvent inclure dans le contrat des clauses limitant la responsabilité résultant d’une faute commise.

Article 105. Clauses relatives à l responsabilité sans faute.

Le co-contractant peut stipuler la renonciation totale ou partielle à l’indemnité qui lui serait due au cas de
modification apporte au contrat par une mesure unilatérale de l’Administration contractante.

CHAPITRE V. : DE l’INTERVENTION DE L’ADMINISTRATION DANS L’EXECUTION DU CONTRAT.

Article 1O6 : Principes

En raison des nécessités du service public l’Administration peut intervenir dans l’exécution du contrat pour exercer
un contrôle sur son co-contractant ou modifier unilatéralement les conditions du contrat.

SECTION I. : DU POUVOIR DE CONTROLE

Article 107. : Dispositions expresses

L’Administration peut se voir reconnaître par les dispositions légales ou des stipulations conventionnelles le choix
des modalités d’exécution du contrat

Article 1O8 : Pouvoirs normaux

En l’absence de dispositions légales ou conventionnelles, l’Administration a le droit de surveiller à tous moments
l’exécution du contrat pourvu qu’elle ne prive pas on co-contractant de l’initiative et du choix des moyens qui lui ont été
données par le contrat.

Dans ce cas le pouvoir de l’Administration varie selon l’objet du contrat.

SECTION II. : DU POUVOIR DE MODIFICATION UNILATERALE DU CONTRAT

Paragraphe Premier : Des droits de l’Administration

Article 109. : Fondement et modalité

En raison des nécessités du service public à la réalisation duquel le co-contractant participe, l’Administration peut
exceptionnellement modifier de façon unilatérale certaines stipulations du contrat

Ce pouvoir existe en dehors de toute disposition légale ou contractuelle.

Le contrat peut toutefois fixer les conditions d’exercice de cette prérogative.

Article 110. : Principe de légalité

L’Administration contractante ne peut, par l’exercice de son pouvoir de modification des stipulations
contractuelles, porter atteinte aux dispositions législatives et réglementaires régissant les contrats administratifs.
 319

Article 111. : Domaine d’application

Le pouvoir de modification unilatérale ne peut porter que sur les clauses du contrat qui intéressent le
fonctionnement du service public.

Article 112. : Limites

Dans les cas où elle est légitime, la modification unilatérale de certaines stipulations du contrat par
l’Administration ne peut pas consister dans la fixation d’un nouvel objet au contrat ou dans un bouleversement de l’économie
générale de la convention.

Paragraphe 2. : Des droits du co-contractant de l’Administration

Article 113. : Principes généraux

L’exercice par l’Administration contractante de son pouvoir de modification unilatérale des stipulations du contrat
ouvre au co-contractant droit à une indemnité couvrant l’intégralité du préjudice subi.

Article 114. : Caractères du préjudice

Le préjudice doit être direct, certain et causé par un fait imprévisible au moment de la conclusion du contrat qui soit
imputable à l’autorité publique qui a conclu la convention.

Article 115. Influence des lois et règlements

Les mesures législatives ou réglementaires qui portent directement atteinte aux stipulations contractuelles peuvent
donner lieu à réparation intégrale du préjudice subi.

Article 116. : Influence des mesures particulières

L’intervention de l’Administration contractante sous forme de mesures particulières affectant l’exécution du
contrat, donne au co-contractant le droit d’obtenir la réparation intégrale du préjudice subi.

CHAPITRE VI. : DE l’INFLUENCE DES FAITS NOUVEAUX SUR L’EXECUTION DU CONTRAT.

Article 117. : Principes

Lorsque la survenance de faits nouveaux modifie les conditions d’exécution du contrat, la continuité du service
public impose l’adaptation des stipulations contractuelles à la situation nouvelle.

SECTION I. : DES SUJETIONS IMPREVUES

Article 118. :Définition

Constitue une sujétion imprévue, le fait matériel extérieur aux contractants qui ne pouvait raisonnablement être
envisagé au moment de la conclusion du contrat et qui entraîne une difficulté anormale d’exécution.

Article 119. : Effets sur le contrat

La survenance d’une sujétion imprévue ne libère pas le co-contractant de l’obligation d’exécuter le contrat.

Il ne peut, à peine de faute, suspendre ses prestations. Toutefois, la sujétion imprévue peut constituer un fait
justificatif du retard dans l’exécution des obligations contractuelles

Article 120. : Indemnisation

Le co-contractant a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’il a subi du fait de la sujétion imprévue.

L’indemnisation consiste soit dans un supplément de prix, soit dans un prix nouveau tenant compte des nouvelles
conditions d’exécution du contrat.

SECTION II. : DE L’IMPREVISION

Article 121. : Principes généraux

Lorsque des circonstances extérieures à la volonté du co-contractant et imprévisibles au moment de la conclusion
de la convention bouleversent l’économie du contrat en entraînant un déficit pour le co-contactant, ce dernier peut obtenir que
l’administration contractante supporte une partie de la perte qu’il a subit pour assurer la continuité du service public.
La personne qui s’est substituée au contractant initial en cours d’exécution du contrat peut invoquer le
bouleversement de l’économie du contrat dans les mêmes conditions que si elle avait elle-même conclu la convention

Paragraphe premier : Du bouleversement du contrat

Article 122. : Origine

 320

Le bouleversement du contrat peut résulter d’un fait d’ordre économique dont l’origine peut se trouver notamment
dans un événement naturel ou dans une intervention des pouvoirs publics par voie législative, réglementaire ou de mesure
individuelle.

Article 123. :Caractères

L’événement doit avoir déjoué toutes les prévisions que les parties avaient raisonnablement pu faire lors de la
conclusion du contrat.
L’événement invoqué doit être absolument indépendant de la volonté du co-contractant de l’Administration.

Article 124. : Condition de temps

L’événement perturbateur de l’économie du contrat doit se produire durant les délais d’exécution de la convention.
Toutefois, le co-contractant de l’Administration pourra l’invoquer s’il intervient au-delà du terme fixé pour
l’exécution si le retard de cette dernière est dû à une faute de l’Administration.

Article 125. : Situation extra-contractuelle.

L’imprévision ne peut être invoquée que si l’évènement perturbateur a donné naissance à une situation extra-
contractuelle. Cette situation apparaît lorsque le co-contractant de l’Administration a subi un déficit important, que la marge
de hausse éventuelle qui a pu être envisagée par les parties au moment de la conclusion du contrat st dépassée et que ces
circonstances ont fondamentalement perturbé l’économie du contrat.

Article 126. : Imprévision et clauses de variation de prix

Les stipulations contractuelles ou les dispositions réglementaires, relatives aux variations de prix n’excluent pas
l’application de l’imprévision lorsqu’elles sont insuffisantes pour corriger le bouleversement intervenu dans l’économie du
contrat.

Paragraphe 2. : Des effets du bouleversement

Article 127. : Obligation de poursuivre l’exécution

Quelles que soient les modifications des conditions d’exécution du contrat, le co-contractant de l’Administration
est dans l’obligation de continuer à l’exécuter.

Article 128. : Evaluation de la charge extra-contractuelle

Dans l’évaluation de la charge extra-contractuelle du fait du bouleversement du contrat.

Article 130. : Fin de la période extra-contractuelle

Si le rétablissement de l’équilibre du contrat est impossible, il peut être mis fin à la convention sur demande l’une
ou l’autre des parties ;

CHAPITRE VII : DE LA FIN DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Article 131. : Modalités

Le contrat prend normalement fin lorsque les obligations des parties ont été intégralement exécutées.

Le contrat est exécuté, soit lorsque son objet est réalisé, soit lorsque sa nature est expirée.

Article 132. : Résiliation conventionnelle

Les parties peuvent à tout moment convenir de mettre fin à un contrat en cours d’exécution.

Article 133. Résiliation de plein droit

Le contrat dont l’objet a disparu est résilié de plein droit. Le co-contractant a droit à indemnité lorsque la
disparition de l’objet du contrat résulte d’une mesure particulière prise par l’Administration ;

La résiliation de plein droit du contrat peut encore résulter soit de la résiliation d’une stipulation contractuelle doit
d’une disposition légale.

Article 134. : Résiliation judiciaire

Les parties peuvent demander au juge de prononcer la résiliation du contrat.
La résiliation du contrat peut être prononcée :

- soit lorsque le rétablissement de l’équilibre du contrat est impossible par suite d’un bouleversement économique ;
- soit lorsque l’Administration n’exécute pas ses obligations contractuelles ;
- soit lorsqu’elle renonce à utiliser son pouvoir de sanction unilatérale à l’égard du co-contractant défaillant ;
 321

- soit lorsqu’elle a, par l’utilisation des pouvoirs qu’elle détient à l’égard de l’exécution du contrat, dépassé les limites des
modifications pouvant être apportées aux conditions initiales du contrat.

La résiliation produit effet au jour de la décision définitive.

Article 135. : Résiliation administrative

L’Administration contractante peut prononcer la résiliation du contrat par une décision unilatérale lorsque ce
pouvoir lui est accordé par des dispositions légales ou des stipulations

Article 136. : Résiliation administrative pour faute

Le pouvoir de résiliation du contrat par décision unilatérale appartient à l’Administration contractante en dehors de
toute stipulation conventionnelle pour sanctionner les manquements graves du co-contractant à ses obligations.

Article 137. : Résiliation administrative sans faute

L’Administration peut, nonobstant les clauses conventionnelles, résilier les contrats devenus inutiles ou inadaptés
compte tenu des nécessités du service public, sous réserve d’indemnisation du co-contractant.

Article 138. : Indemnisation.

La réparation est intégrale. Elle couvre la perte subie, le gain manqué, et, éventuellement, le préjudice moral causé
au co-contractant par la résiliation de la convention.

CHAPITRE VIII : DES JURIDICTIONS COMPETENTES POUR CONNAITRE DU CONTENTIEUX DES

CONTRATS ADMINISTRATIFS

Article 139. : Plein contentieux

Les tribunaux de première instance sont compétents pour connaître du contentieux des contrats administratifs.

Article 140. : Recours pour excès de pouvoir

Les actes détachables du contrat peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant la Cour Suprême.

Sont notamment détachables du contrat :

1°)L’autorisation de contracter ;

2°)La décision de contracter ou de ne pas contracter ;

3°)L’opération d’adjudication ;

4°)L’approbation du contrat ;

5°)L’acte de conclusion du contrat ou le refus de conclure.

 322

SIXIEME PARTIE

LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE
 323

CHAPITRE PRELIMINAIRE : VUE GENERALE SUR LA RESPONSABILITE

Les victimes de l’administration peuvent-elles obtenir réparation des dommages qui leur sont causée par l’activité
juridique et matérielle de l’administration ? A quelles conditions ? C’est le problème de la responsabilité extra - contractuelle
en droit administratif. La théorie de la responsabilité administrative telle qu’elle a été élaborée par la jurisprudence française
à partir du XIXe siècle, a été reprise au Sénégal dans le Code des Obligations de l’Administration (article 141 à 148). Cette
théorie repose sur le principe fondamental selon lequel les dommages qui résultent de l’activité des personnes publiques ou
des interventions de l’administration doivent faire l’objet d’une réparation pécuniaire. Elle présente un grand intérêt dans la
mesure où la réparation constitue une pièce essentielle de l'Etat libéral français en effet, toute théorie de la responsabilité
reflète une certaine forme de civilisation, des rapports économiques et politiques déterminés.

Pourtant, pendant longtemps, le service public fonctionnant sous l’autorité de l'état a bénéficié d’une
irresponsabilité totale notamment sous l’ancien régime en France et pendant la Révolution. On voyait une contradiction entre
la souveraineté et la responsabilité : “ le roi ne peut mal faire ” ; “ le propre de toute souveraineté est de s’imposer sans
compensation ” (LAFERRIERE).

Le principe même de la souveraineté a été consacré de façon progressive :

- d’abord par des textes : Ex. la loi du 28 pluviôse an VIII relatif à la réparation des dommages de travaux publics ;

- ensuite par la jurisprudence (TC 8 février 1873 Blanco GAJA n° 1)

Quelle responsabilité ?

Il s’agit d’une obligation de réparation pécuniaire sous la forme du versement d’un équivalent monétaire du
préjudice (versement de dommages et intérêts). Selon l’article 141 du COA, le dommage n’est réparé que sous la forme de
dommages et intérêts. Il ne s’agit donc ni d’une responsabilité pénale, ni d’une responsabilité disciplinaire, ni d’une
responsabilité politique. C’est plutôt une responsabilité civile , patrimoniale, à but restitutif. Par ailleurs, il s’agit d’une
responsabilité extra - contractuelle. La responsabilité contractuelle se rattache à l’étude des contrats administratifs.

Quels responsables ?

Il s’agit :

- de l’ensemble des personnes publiques ( Etat, établissements publics, collectivités locales). C’est une
responsabilité de la puissance publique dans le cadre d’une gestion publique ;

- de personnes privées qui gèrent un service public administratif lorsqu’elles disposent de prérogatives de
puissance publique dont la mise en œuvre cause des dommages ;

- d’agents publics en cas de faute personnelle non détachable du service public.

Quelles activités dommageables ?

Ce sont les activités administratives. Ce qui exclut :

- les activités gouvernementales. En effet un dommage causé par un acte de gouvernement ne donne pas droit à
réparation (TR de Dakar 26 janvier 1986 Papa DIOUF) ;

- l’activité législative sauf cas particulier

- l’activité juridictionnelle

Il peut s’agir d’activités publiques non clairement identifiables (attroupement, certaines infractions pénales, lutte
contre le terrorisme etc.

Quels fondements ?

Pendant longtemps, on a considéré que la responsabilité avait un double fondement : la faute et le risque. A l’heure
actuelle, on distingue entre le fondement qui est l’idée explicative de la responsabilité des conditions d’engagement que sont
le faute et le risque. En France, le fondement de la responsabilité a fait l’objet de nombreux débats au sein de la doctrine.

Au Sénégal, la doctrine (A. BOCKEL) et la jurisprudence semble admettre que le fondement de la responsabilité se
trouve être le principe de l’égalité devant les charges publiques (pour la jurisprudence, voir CS Seybatou NDIOUR, Ann. Afr.
1989-1990-1991 p. ; CA 9 avril 1989 Cheikh Mohamed Fadel KANE et autres, idem p. ).
 324

Quels éléments constitutifs ?

Tout problème de responsabilité se décompose en quatre éléments :

- un préjudice subi par une ou plusieurs victimes

- un fait générateur du préjudice : il peut s’agir d’un acte juridique, d’une activité matérielle, d’une abstention
d’agir.

- l’imputabilité c’est-à-dire, la possibilité d’établir un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice causé

- la réparation c’est-à-dire le versement de dommages – intérêts. Pour réparer, il faut évaluer le préjudice et prévoir
des modalités déterminées.

Quel régime de responsabilité ?

Le principe est que la responsabilité est régi par le droit public. C’est donc un régime de droit public. Son
contentieux est administratif (application des articles 729 et suivantes du code de procédure civile) ; le tribunal régional est
compétent en première instance.

Cependant, il y a des exceptions à ce principe : il y a des cas où la responsabilité de l’administration obéit à un

régime de droit privé. En France, il s’agit de régimes législatifs.

Le juge français a posé l’autonomie du droit de la responsabilité administrative depuis l’arrêt Blanco. Ainsi :

- la responsabilité n’est pas absolue. A la différence des solutions de droit privé, toute faute n’engage pas la
responsabilité de l’administration ;

- la responsabilité n’est pas générale. Cela signifie que tous les services publics n’engagent pas la responsabilité de
l’administration ;

- la responsabilité est en principe régie par un droit autonome différent du droit des particuliers.

De surcroît, le droit administratif accorde une place importante à la responsabilité sans faute et lui donne un
fondement méconnu en droit privé : la rupture de l’égalité devant les charges publiques.

Cependant, l’autonomie a des limites. Il y a un rapprochement de la responsabilité publique et de la responsabilité

privée.

Au Sénégal, l’autonomie du droit de la responsabilité administrative est affirmée par le COA et par la
Jurisprudence (voir CA de Dakar, 9 avril 1989 Cheikh Mohamed Fadel KANE et autres op. cit.

Le code prévoit trois régimes de responsabilité :

- un régime de droit public (articles 142 à 145) qui correspond au régime général ;

- des régimes de droit privé (articles 146 et 147) qui sont des régimes particuliers ;

- des régimes spéciaux (article 148) qui concernent la responsabilité des membres du gouvernement, des agents des
Postes, des agents des Douanes, des officiers de justice ou des magistrats. Ils obéissent à des règles de droit privé ou de droit
public. La spécialité du régime est liée non pas à la nature du droit applicable mais à la spécificité de l’activité menée et du
service public en cause. Ces régimes ne seront pas traités.

Nous verrons donc successivement :

- le régime général de la responsabilité

- les régimes particuliers de responsabilité.

TITRE I : LE REGIME GENERAL DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

C'est l'étude de ce que l'on peut appeler le droit commun de la responsabilité de l'administration.

Ce régime général est régi au Sénégal par les articles 142 à 145 du code des obligations de l'Administration.

Mais ce régime général pose un problème préalable de droit applicable.

 325

De ce point de vue on peut dire qu'il s'agit en principe du droit administratif.

Dès lors, les problèmes de fond restent de deux ordres. D'une part les conditions d'engagement de la responsabilité de
l'administration, d'autre part les modalités de la réparation.

CHAPITRE I : LES CONDITIONS D’ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILITE DE L’ADMINISTRATION

La responsabilité de l'administration peut être engagée à deux conditions. D'une part lorsqu'une faute a été commise,
c'est le régime de la responsabilité pour faute ; d'autre part, en l'absence de toute faute de l'administration : c'est la responsabilité
sans faute de l'administration

SECTION I : LA RESPONSABILITE POUR FAUTE DE L’ADMINISTRATION

Dans ce régime l'engagement de la responsabilité de l'administration est subordonné à l'existence d'une faute. C'est une
hypothèse prévue à l'article 142 alinéa 1 du Code des Obligations de l'Administration. Selon ce texte, les tiers et les usagers ont
droit à la réparation du dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public.

L'article 145, apporte quelques précisions sur les contours et les effets de cette faute. Ainsi, selon ce texte, la faute
commise par un agent à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, engage la responsabilité personnelle de son auteur si elle est
détachable du service.

Il faudrait donc que la faute commise présente certaines caractéristiques pour engager la responsabilité de l'adminis-
tration. Ces caractéristiques ont été dégagées pour l'essentiel par la jurisprudence. Elles sont relatives d'une part à la nature de la
faute, d'autre part au degré de gravité de la faute.

Paragraphe 1 : La nature de la faute

A cet égard on peut distinguer parmi les fautes de nature à engager la responsabilité de l'administration, deux grandes
catégories.

D'une part, la faute de service proprement dite (article 142 al 1du COA), d'autre part, la faute personnelle commise à
l'occasion de l'exercice de ses fonctions (article 145 du COA)

A) La faute de service

La Cour d'Appel de Dakar, en interprétant l'article 142 du Code des Obligations de l'Administration, a donné une
excellente définition de la faute de service. Il s'agit de son arrêt du 9 janvier 1970, Mor DIAW. Ann. Af. 1973.235

Dans cet arrêt, la Cour définit la faute de service comme étant un fonctionnement défectueux du service public par
rapport au fonctionnement normal présentant un certain degré de gravité, variable en fonction des activités de l'administration et
compte tenu des difficultés présentées par l'exercice de cette activité et des moyens dont disposent l'administration pour éviter le
dommage. Il s'agit donc d'une définition et d'une appréciation propres au droit administratif.

La faute de service s'apprécie en comparant la situation créée par l'administration avec le résultat moyen normalement
attendu d'elle. Cela signifie que le juge détermine un standard à partir des moyens et des difficultés du service public pour
apprécier le caractère fautif ou non des agissements de l'administration (Tribunal de Première Instance de Dakar, 29 mai 1971
Bassirou NIANG, Ann Afr 1973.240 chute d'un véhicule dans un trou de la chaussée ; Tribunal de Première Instance de Dakar, 05
février 1977 Alassane DIALLO c/ Commune de Dakar : dérèglement de feux rouges ayant provoqué un accident).

Cette faute peut être le résultat soit d’agissements matériels, soit d'agissements juridiques, soit d'une carence de l'autorité
administrative. (Tribunal de Première Instance de Dakar, 26 août 1961, KA Mamadou FALL contre Mairie de Rufisque. RJAS
(1960-1974) : mort d’une vache mise en fourrière ; Cour d'Appel de Dakar, 13 février 1976, Samba KA contre Etat du Sénégal :
défaut de mise en place d'un dispositif suffisant pour alerter les populations d’un Exercice de tir, Penant 1978, p.551)

La faute de service peut être anonyme, il s'agit d'une faute de service ou individualisante, on dira alors que c'est la faute
de service.

B) la faute personnelle commise à l'occasion de l'exercice des fonctions

1°) Etat de la jurisprudence

La jurisprudence distingue entre :

 326

* La faute personnelle de l'agent détachable du service et qui engage la responsabilité de son auteur, en application du
droit privé.

* et la faute, personnelle commise à l'occasion de l'exécution des fonctions et qui engage la responsabilité de l'ad-
ministration. Cette distinction trouve sa source dans un arrêt du tribunal des conflits du 30 juillet 1873, Pelletier (GAJA n°2). Ces
deux fautes peuvent être juxtaposées, c'est le cumul des fautes. (Conseil d'Etat, 3 février 1911, Anguet. GAJA n°26).

Mais cette distinction apparemment tranchée entre ces deux types de fautes a été progressivement nuancée par la
jurisprudence par l'introduction entre elles d'une passerelle c'est-à-dire d'un lien entre la faute personnelle détachable et la faute de
service. En effet, la jurisprudence a admis qu'une faute personnelle pouvait être commise dans ou à l'occasion de l'exercice des
fonctions (Conseil d'Etat, 26 juillet 1918, époux Lemonnier), GAJA n°36).

Le Conseil d'Etat a considéré que le service peut conditionner une faute et que dans ce cas, si "la faute se détache du
service", "le service ne se détache pas de la faute". (Léon Blum).

Dans cette hypothèse, c'est la même faute qui est qualifiée tantôt de faute personnelle détachable du service tantôt de
faute de service. c'est le cumul de responsabilités.

Cette conception, a été maladroitement consacrée par la jurisprudence sénégalaise. Voir Tribunal de première Instance
de Dakar 12 février 1977, Babacar Kébé dit Ndiouga, Penant 1978, p.

La jurisprudence française est allée encore plus loin dans le rapprochement entre la faute personnelle détachable et la
faute de service.

Le Conseil d'Etat a en effet admis la responsabilité de l'administration sur la base d'une faute personnelle commise par
un agent hors de service mais non dépourvue de tout lien avec le service. (Conseil d'Etat, 18 novembre 1949, Demoiselle Mimeur
GAJA N°75 ; Conseil d'Etat ass., 26 octobre 1973, Sadoudi Rec. 603. D 1974.255 note J.M. Auby ; RDP 1974.554 Note M.
Waline ; RDP 1974.936 Concl. A. Bernard ; J.C.P. 1974. II. 17596 AJDA 1973.582 CH. Franc et Boyon).

Ce type de faute a été repris par l'article 145 alinéa 1 du Code des Obligations de l'Administration.

Cela signifie qu'à côté de la faute de service proprement dite, la deuxième catégorie de faute susceptible d'engager la
responsabilité de l'administration, c'est la faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service.

2°°) Le caractère personnel de la faute

Le caractère personnel de la faute peut être le résultat soit de sa gravité soit de l'intention de son auteur.

D’abord, les fautes d'une gravité inexcusable ; même lorsqu'elles sont commises dans le cadre de l'exercice des fonc-
tions, sont considérées comme des fautes personnelles.

Ainsi le commissaire du gouvernement Laferrière définissait la faute personnelle comme étant un acte qui ne révèle pas
“ l'administrateur, plus ou moins sujet à erreurs ”, mais “ l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences ”.

De même, les fautes intentionnelles, même commises dans le cadre de l'exécution des fonctions seront considérées
comme des fautes personnelles dés lors qu'elles ont eu pour but de nuire ou de satisfaire un intérêt personnel (Cour d'Appel de
Dakar, 9 avril 1971, Société BERNABE Ann. Afr. 1973 p 227 ; Cour Suprême, 8 juin 1968, Abdoulaye GUEYE, RSD 1969.86 ;
Ann. Afr. 1973-219).

Le caractère détachable de la faute personnelle peut résulter de deux situations :

- La première hypothèse, il en est ainsi tout d'abord lorsque la faute personnelle a été commise en dehors de l'exercice
des fonctions. Dans ce cas, cette faute personnelle est matériellement détachable du service dans la mesure où elle n'a aucun
rapport ni avec son objet ni avec son but (Cour d'appel de Dakar, 5 février 1973, Ministère public et Gorgui NDIAYE. Recueil de
jurisprudence administrative sénégalaise 1960-1974 p.150).

- La deuxième hypothèse, c'est que la faute personnelle peut être intellectuellement détachable de l'exercice des
fonctions. Voir TR de Dakar 16 août 1986 Ibrahima FAROTA.

3°) Le lien avec le service

C'est au juge qu'il appartient de définir le lien entre la faute commise par l'agent et l'exercice de fonctions afin de donner
un contenu précis à cette notion de faute personnelle non détachable du service qui engage la responsabilité de l'administration.
Cette jurisprudence a trouvé son inspiration dans le souci du juge d'accorder réparation aux victimes de dommages causés par des
agents insolvables.
 327

Le lien s'apprécie de façon autonome par rapport au droit privé.

La jurisprudence française a interprété ce lien dans un sens de plus en plus extensif. A l'analyse, on se rend compte
qu'elle utilise au moins trois critères pour déterminer l'existence d'un lien entre la faute commise par l'agent et l'exercice des
fonctions

- Un critère d'ordre matériel.

La jurisprudence considère qu'une faute personnelle est non dépourvue de tout lien avec le service lorsque l'instru-
ment ayant servi à commettre la faute, a été remis à l'agent par le service même. (Conseil d'Etat 26 octobre 1973, SADOUDI.
op. cit.).

- Un critère d'ordre temporel

La jurisprudence considère qu'une faute personnelle est non dépourvue de tout lien avec le service lorsqu'elle
a été commise pendant les heures de service. (Cour Suprême, Abdoulaye GUEYE, 8 juin 1968. op. cit.).

- Un critère d'ordre géographique

La jurisprudence considère qu'une faute personnelle est non dépourvue de tout lien avec le service lorsqu'elle a été
commise à l'intérieur de ce service. (Conseil d'Etat, 23 juin 1954 Dame Veuve Litzler Rec. 376).

La faute commise en dehors du service peut engager la responsabilité de l’administration lorsqu’elle n’est pas dépourvue
de tout lien avec le service (Tribunal de 1ère instance de Dakar 17 juin 1978 Ahmet Tidiane DIALLO, inédit)

Pour que la faute de service ou la faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service engage la responsabilité
de l'administration, il faut qu'elle atteigne un certain degré de gravité.

Paragraphe 2 : La gravité de la faute

Il ne suffit pas toujours qu'il y ait une faute de service ou une faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le
service pour engager la responsabilité de l'administration.

En effet, selon la formule du commissaire du gouvernement Romieu, toute erreur, toute négligence, toute irrégularité
n'entraîne pas nécessairement la responsabilité pécuniaire de la puissance publique. La jurisprudence, pour engager la res-
ponsabilité de l'administration, établit parfois une hiérarchie parmi les fautes. Pour cela, elle se fonde sur le rapport entre la
difficulté éprouvée par l’administration pour accomplir sa mission et la gravité de la faute commise dans l’exécution de ce service.

Plus le service est difficile à assurer, plus la jurisprudence aura tendance à exiger une faute grave.

Cette exigence va avoir pour but de limiter la responsabilité de l'administration dans les cas où l'exécution de sa mission
se déroule dans un contexte particulièrement difficile qui peut être source de plusieurs fautes.

La jurisprudence établit aussi la distinction entre la faute simple et la faute lourde.

A - La faute simple

En règle générale, une faute simple suffit à engager la responsabilité de l'administration. C'est le cas chaque fois que la
jurisprudence fait référence à la notion de faute, sans autre qualification, pour engager la responsabilité de l'administration.

Cette faute peut se présenter sous plusieurs formes.

Mais c'est la jurisprudence qui définit le seuil de gravité au-delà duquel la faute peut engager la responsabilité de
l'administration.

Ce seuil évolue en fonction du contexte juridique, politique, économique et social.

B - La faute lourde

Certains services publics ne peuvent engager la responsabilité de l'administration que si une faute qualifiée, caractérisée
c'est-à-dire d'une particulière gravité, a été commise à l'occasion de leur exécution. la jurisprudence exige cette faute pour les
services publics nécessitant des décisions rapides et immédiates mais lourdes de conséquence ou alors pour les services publics
s'exerçant dans des circonstances exceptionnelles de temps ou de lieu.

La jurisprudence a finalement abandonné la distinction entre la faute simple et la faute d'une particulière gravité pour ne
retenir que la distinction entre faute simple et faute lourde. La jurisprudence exige la faute lourde dans les hypothèses suivantes :
 328

* En matière de responsabilité du fait des services de police, dans ce cas, la jurisprudence fait la distinction entre les
activités matérielles (faute lourde) des services de police et les décisions à caractère juridique de ces services. (faute simple).
(Conseil d’Etat, 10 février 1905, Tomaso Greco GAJA n° 15 ; Conseil d'Etat, 28 avril 1967, Lafont Rec. 182, D 1967,434 AJ 1967
272).

Cependant, cette distinction est parfois difficile à établir et la jurisprudence a tendance à exiger la faute lourde pour ces
deux types d'activités. (Conseil d'Etat, 20 octobre 1972, Ville de Paris c/Marabout, Rec., p.664).

* En matière de responsabilité du fait des services hospitaliers. Dans ce cas, la jurisprudence fait la distinction entre d'un
côté les actes médicaux ou chirurgicaux et de l'autre les soins médicaux et les mesures d'organisation et de fonctionnement du
service hospitalier. Les actes médicaux ou chirurgicaux sont des actes qui ne peuvent être accomplis que par des médecins ou alors
sous leur surveillance. Pour ces actes, la jurisprudence exige une faute lourde alors que pour les autres une faute simple suffit pour
engager la responsabilité du service public. (Conseil d'Etat, 4 octobre 1968, Doukakis, D 1968 712, AJDA 1969,368). Récemment,
le juge français a abandonné cette distinction en abandonnant l’exigence de la faute lourde en matière d’actes médicaux (CE 10
avril 1992, Epoux V. GAJA n°116, Rec. Lachaumme, p.517, à propos d’une césarienne avec anesthésie).

Pour le Sénégal, voir CA 27 juillet 1984, Demoiselle DIOP c/ Etat du Sénégal : opération de sinusite par un interne sans
la surveillance d’un médecin malgré les risques connus ayant entraîné la perte de l’œil droit de la patiente, le juge a admis la
responsabilité pour faute simple de service public hospitalier.

SECTION II : LA RESPONSABILITE SANS FAUTE

Même si la responsabilité pour faute reste le principe en droit administratif, la jurisprudence a évolué dans le sens d'un
élargissement des cas d'engagement de la responsabilité de l'administration sans faute.

Ainsi, en droit administratif, les cas de responsabilité sans faute de l'administration sont plus nombreux qu'en droit privé
mais n'en constituent pas pour autant un principe. Sa responsabilité est en effet subordonnée à l’existence d’un lien de causalité
entre le préjudice subi et une activité administrative.

Il s’agit donc d’un régime de responsabilité plus favorable aux particuliers que le régime de responsabilité pour faute.

Le Code des Obligations de l'Administration a repris ce régime de responsabilité en son article 142. Ce texte appelle au
moins deux remarques non seulement il exige que le dommage présente certaines caractéristiques mais en outre, les cas de
responsabilité sans faute font l'objet d'une énumération plus restrictive que dans la jurisprudence administrative française.

Il est difficile de procéder à une classification rationnelle des cas de responsabilité sans faute de l'administration. Mais
on pourrait tenter de les diviser en deux grandes catégories :

- les cas de responsabilité pour risque,

- les cas de responsabilité pour rupture de l'égalité des citoyens devant les charges publiques.

Paragraphe 1 : La responsabilité pour risque

Il est de principe que lorsque l'administration crée un risque exceptionnel, en entreprenant une activité anormalement
dangereuse, et que ce risque se réalise, la jurisprudence engage sa responsabilité sans faute.

Il s'agit de cas ou généralement, la notion de faute ne permettrait pas d'aboutir à la responsabilité de l'administration.

Il est possible de déterminer au moins trois cas de responsabilité sans faute de l'administration sur la base du risque.
Mais tous ces cas ne sont pas consacrés par le Code des Obligations de l'Administration. Il s'agit de la responsabilité du fait des
choses, des méthodes ou des situations dangereuses. La responsabilité du fait des collaborateurs du service public, et la
responsabilité du fait des dommages de travaux publics ou ouvrages publics.

A - La responsabilité du fait des choses, des méthodes et des situations dangereuses

Dans les cas où l'administration cause un dommage à autrui, par suite de l'utilisation de choses ou de méthodes
dangereuses, sa responsabilité sans faute peut être engagée.

1) En ce qui concerne les choses dangereuses, la jurisprudence française a appliqué ce principe tout d'abord aux
dommages résultant de risques exceptionnels de voisinage et qui trouvent leur origine dans une chose dangereuse. C'est le cas
notamment lorsque le dommage a été causé par certains ouvrages ou installations considérés comme dangereux pour le voisinage.
(Conseil d'Etat, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers GAJA n°38 : concentration de grenade dans un camp militaire). Cette
jurisprudence a été par la suite étendue à des cas où l'administration utilise directement des choses dangereuses proprement dites,
notamment des objets qui présentent des risques exceptionnels. Il s'agit des dommages causés par les armes à feu utilisées par les
services de police. (Conseil d'Etat, 24 juin 1949, Consorts Lecomte GAJA n°74). C'est le juge qui définit la notion de chose
 329

dangereuse présentant un risque exceptionnel. Il s'agit d'une jurisprudence très nuancée qui varie en fonction de la notion de chose
dangereuse mais aussi de la position de la victime. Ainsi par exemple, cette jurisprudence n'a pas été appliquée dans les cas
d'utilisation de grenades lacrymogènes ou alors de matraques par les services de police ni dans les cas où la personne, victime, était
celle qui était visée par l'opération de police.

2) S'agissant des méthodes dangereuses, la jurisprudence française engage la responsabilité sans faute de
l'administration pour réparer des dommages causés par exemple par les délinquants soumis à des méthodes libérales
d'incarcération, de rééducation et de réinsertion. Il en est ainsi des dommages causés pendant les sorties d'essai par les
pensionnaires des établissements d'éducation surveillée. Il en est de même des dommages causés par des malades mentaux
sous la surveillance des hôpitaux ou par des détenus. (Conseil d'Etat, 3 février 1956, Ministre de la Justice contre Thouzellier,
Rec. 49, p 556 II 96 ; D 56.597 ; RDP 56.854.). Il en est également ainsi de certaines hypothèses dans lesquelles le dommage
est résulté de l’utilisation d’une méthode thérapeutique, susceptible de se révéler dangereuse pour le patient dans des cas
exceptionnels, alors que l’état initial du patient ne permettait pas de prévoir le préjudice subi par le malade (CE Ass. 9 avril
1993 Bianchi, Rec. P ; 127, RFDA 1993, p. 573).

Cette hypothèse de responsabilité sans faute pour choses et méthodes dangereuses n'a pas été expressément prévue par le
Code des Obligations de l'Administration. C'est ce qui explique la tendance de la jurisprudence sénégalaise à appliquer un régime
de responsabilité pour faute même dans les cas où l'administration utilise des choses dangereuses ou entreprend des activités
présentant des risques exceptionnels pour le voisinage (Cour d'Appel de Dakar, 13 février 1976, Samba KA Renon 1978 p 551 chr.
Lapeyre).

1) Quant aux situations dangereuses, elles correspondent à des hypothèses où par exemple, un fonctionnaire sur pres-
cription a été obligé de continuer d'exercer ses fonctions dans des conditions comportant un risque exceptionnel et a subi un
dommage à cette occasion. (Conseil d'Etat, ass. 6 novembre 1969 Dame Saulze. Rec. 550, RDP 1969.505 ; AJ 69 117, Revue
administrative, 1969 p. 174 : institutrice obligée de rester en fonction alors qu'elle était en grossesse et qu'il y avait une épidémie
de rubéole).

B - La responsabilité du fait des collaborateurs du service public

Les dommages subis par les agents de l'administration ou par les administrés qui collaborent à une activité de service
public peuvent être réparés sur la base d'une responsabilité sans faute de l'administration. L'idée qui a inspiré ce principe est que
l'administration qui profite de l'activité de ses collaborateurs, doit en contrepartie prendre en charge les risques encourus par cette
participation au service public. C'est donc l'idée de risque professionnel qui justifie ce cas de responsabilité administrative.

Ce cas de responsabilité a été repris à l'article 144 du Code des Obligations de l'Administration.

Aux termes de cet article, “ le dommage subi par les personnes participant à l'activité du service public, soit en vertu de
leur fonction soit en cas d'urgence, de leur propre initiative, ouvre droit à réparation à moins qu'il ne soit établi que ce dommage
est dû à une cause étrangère à l'administration".

Mais en fait il faut distinguer entre trois types de collaborateurs du service public :

* D'abord les fonctionnaires :

* Ensuite, les agents publics non titulaires.
* Enfin, les collaborateurs occasionnels, à savoir, les particuliers.

• Le principe de la responsabilité sans faute de l'administration, du fait de la participation des fonctionnaires au

service public, a été consacré par la jurisprudence depuis fort longtemps. (Conseil d'Etat, 21 juin 1895, CAMES GAJA n°6)

Cette jurisprudence a cependant perdu de son intérêt du fait du développement de la législation en matière de droit de la
fonction publique et de droit du travail.

Ces législations prévoient en effet des régimes spécifiques de réparation des dommages subis par les fonctionnaires ou
par les agents publics notamment sous forme de pensions d'invalidité ou sous forme de réparations forfaitaires.

• Cette jurisprudence s'applique aujourd'hui essentiellement aux particuliers qui participent à une activité de service
public.

C'est à cette occasion que le juge a élaboré la théorie des collaborateurs occasionnels du service public.

Ainsi, le Conseil d'Etat accepte de réparer les dommages subis par des particuliers là où la responsabilité pour faute ne le
permettrait pas. (Conseil d'Etat ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-La-Plaine GAJA n°68 (feu d'artifice).

Mais la jurisprudence exige trois conditions pour l'application de ce principe :

 330

- Première condition : l'activité à laquelle le particulier qui a subi le dommage a participé, doit revêtir un caractère de
service public. Mais, il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse d'un service public institutionnalisé.

- Deuxième condition : le concours du particulier, s'il est bénévole, doit avoir été sollicité ; en cas d'urgence, il doit
avoir été tacitement accepté par l'autorité administrative.

- Troisième condition : la collaboration au service public doit avoir commencé au moment où le dommage se produit.

Mais il convient de préciser que la faute du particulier, victime d'un dommage dans sa collaboration avec le service
public, peut entraîner la suppression de la responsabilité de l'administration.

C- La responsabilité du fait des dommages de travaux publics

La jurisprudence définit le travail public, comme étant un travail immobilier, effectué soit pour une personne publique à
des fins d'intérêt général( CE 10 juin 1921 commune de Monségur, GAJA n° 41), soit par une personne, dans le cadre d'une
mission de service public, sur des biens appartenant à des particuliers ( TC 28 mars 1955 Effimief, GAJA n° 92). Le travail public
obéit au même régime juridique que l'ouvrage public ; l'ouvrage public est en effet défini comme étant un travail public achevé.

Ce régime de responsabilité est considéré comme un régime qui trouve sa base dans les risques que le travail public fait
courir aux particuliers par rapport aux avantages que ces derniers peuvent en tirer.

Dés lors, il sera possible d'engager la responsabilité de l'administration du fait de la conception, de l'exécution, de
l'existence ou du fonctionnement du travail public lorsque ces risques se réalisent.

Cette responsabilité trouve son origine dans la vieille loi française du 28 pluviôse An VIII. Elle a ensuite été reprise par
la jurisprudence française qui en fait une théorie avant d'être consacrée par l'article 143 du Code des Obligations de
l'Administration.

Il s'agit d'une responsabilité dont le régime est déterminé en fonction de la situation de la victime par rapport au travail
public ou à l'ouvrage public.

Lorsque la victime se trouve dans la situation de tiers par rapport à l'ouvrage public, il s'agira d'un régime de
responsabilité sans faute, mais lorsqu'elle est dans la position d'usager par rapport à l'ouvrage public, il s'agira d'un régime de
responsabilité pour faute. Il convient de préciser cependant que cette distinction tiers usagers est délicate à faire dans certains cas.

1°/ La responsabilité sans faute à l'égard des tiers

Il s'agit d'une responsabilité consacrée à l'article 143 alinéa 1 du Code des Obligations de l'Administration. Aux termes
de ce texte, les tiers ont droit à la réparation du dommage résultant soit de l'exécution d'un travail public, soit de l'existence ou du
fonctionnement d'un ouvrage public.

Le tiers est celui qui ne participe pas à l'exécution du travail public ou au fonctionnement de l'ouvrage public. C'est celui
qui n'utilise pas cet ouvrage public, c'est celui qui n'en tire pas profit.

Lorsque la victime est dans une telle situation, pour engager la responsabilité de l'administration, il lui suffit d'établir la
preuve du lien de causalité entre le travail public ou l'ouvrage public incriminé et le dommage invoqué.

La victime est effet dispensé de prouver l'existence d'une faute qui serait commise par l'administration dans la
conception, l'existence, le fonctionnement, l'entretien ou l'exécution du travail public.

D'un autre côté, la personne publique ne pourra dégager sa responsabilité en prouvant qu'elle n'a pas commis de faute.

En effet, sa responsabilité ne découle pas de la commission d'une faute mais de l'existence ou du fonctionnement même
de l'ouvrage public.

2°°/ La responsabilité pour faute à l'égard des usagers

Il s'agit d'un cas de responsabilité consacré par l'article 143 alinéa 2 du Code des Obligations de l'Administration. Selon
ce texte, les usagers ont droit à la réparation du dommage causé par une faute relative à ces travaux ou par le fonctionnement
défectueux d'un tel ouvrage.

L'usager ou le bénéficiaire, est celui qui use ou qui tire profit d'un ouvrage public ou d'un travail public.
 331

Pour être qualifiée d'usager, la victime doit donc avoir un lien direct avec le travail ou ouvrage public au moment du
dommage. pour engager la responsabilité de l'administration, il suffit d'établir la preuve du lien de causalité entre le préjudice qu'il
a subi e l'existence, le fonctionnement, l'entretien ou l'exécution du travail public ou de l'ouvrage public.

Mais il ne lui appartient pas de prouver l'existence d'une faute commise par l'administration. La jurisprudence a élaboré
la théorie du défaut d'entretien normal selon laquelle, le bénéficiaire d'un ouvrage public qui en tire profit, devrait prendre en
charge lui-même les dommages qui ne seraient pas le résultat d'un mauvais entretien de l'ouvrage utilisé.

Selon la jurisprudence, il appartient à l'administration de prouver qu'elle n'a commis de faute dans l'entretien de
l'ouvrage public.

Ainsi, la jurisprudence a crée un régime de présomption de faute lorsque la victime se trouve être un usager de l'ouvrage
public. (Tribunal de première Instance de Dakar, 5 février 1977 Alassane DIALLO contre Mamadou DIALLO, Penant 1978
p.586 ; C.A, 9 janvier 1970 Mor DIAW op cit.).

Paragraphe 2 : La responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques

L'idée est que les particuliers tirent profit des activités de l'administration, et ils doivent donc en contrepartie, en
supporter les inconvénients mais lorsque les inconvénients dépassent un certain seuil de gravité pour un particulier, il y a rupture
de l'égalité des citoyens devant les charges publiques.

Dés lors l'administration doit réparer au moins en partie, le dommage qu'elle a causé à l'administré. mais en réalité ces
cas de responsabilité sans faute englobent plusieurs hypothèses dont la plupart ont été reprises à l'article 142 du code des
obligations de l'administration sous l’appellation de responsabilité pour dommage anormal et spécial.

D'une façon générale, on peut tenter de regrouper ces hypothèses en trois rubriques :

- la responsabilité du fait des activités administratives légales

- la responsabilité du fait des lois.
- la responsabilité du fait des conventions internationales

A - La responsabilité du fait des activités administratives légales

Cette hypothèse est consacrée à l'article 142, a, et b, du Code des Obligations de l'Administration. Cet article prévoit en
effet la responsabilité sans faute de l'administration aussi bien pour des activités juridiques que matérielles légales de
l'administration lorsqu'elles causent un dommage anormal et spécial à un particulier.

Cela signifie que le dommage invoqué doit revêtir un certain degré de gravité et de spécificité pour la victime.

1°° / La responsabilité du fait des règlements réguliers

C'est une création jurisprudentielle française, reprise par l'article 142 du Code des Obligations de l'Administration, ainsi
un acte administratif réglementaire légal peut engager la responsabilité sans faute de l'administration s'il a pour conséquence de
causer un préjudice anormal et spécial au détriment d'une personne. (Conseil d'Etat, 22 février 1963, Commune de Gavarnie Rec.
113 ; AJ 1963.208 ; RDP 1963 1019).

Mais l'acte administratif doit avoir été pris dans l'intérêt général et doit dans le même temps désavantager gravement la
victime. En outre la jurisprudence exige que le préjudice subi ne fasse pas partie des risques connus et acceptés par la victime.
Mais lorsque l'acte administratif en question est illégal, on se trouve dans une hypothèse de responsabilité pour faute.

2°° / La responsabilité du fait de l'inexécution d'une décision de justice

Selon la jurisprudence française, et aux termes de l'article 142 du Code des Obligations de l'Administration, lorsque
l'autorité administrative refuse de prêter main-forte à l'exécution d'une décision de justice, sa responsabilité sans faute peut être
engagée de ce fait (Conseil d'Etat, 30 novembre 1923 Couitéas GAJA n°45).

Mais certaines conditions doivent être remplies. Tout d'abord, la victime doit être en possession d'une décision
exécutoire nécessitant l'intervention de la force publique.

Ensuite, le refus de concours de la force publique doit avoir un fondement valable. Enfin, le refus doit se prolonger
pendant une période anormalement longue.
 332

B - La responsabilité du fait des lois

Il faut rappeler que pendant longtemps le principe de la responsabilité de l'Etat du fait des lois était exclu. Deux raisons
essentielles justifiaient cette irresponsabilité de l'Etat.

Première raison : la nature de la loi qui est l'expression de la volonté générale s'opposait à son contrôle juridictionnel.

Deuxième raison : Le caractère général et impersonnel de la loi rendait presque impossible un dommage spécial de son
fait.

Mais ces raisons ont été abandonnées par la jurisprudence qui a admis le principe de la responsabilité sans faute de l'Etat
du fait des lois (Conseil d'Etat, ass. 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers la Fleurette, GAJA N°58).

Ce cas de responsabilité a été repris à l'article 142 a du Code des Obligations de l'Administration. Mais il obéit à des
conditions précises :

Première condition : tout d'abord, il faut que la loi n'ait exclut ni implicitement ni explicitement tout droit à réparation.
Cela signifie que ni dans le texte de la loi, ni dans les travaux préparatoires, on ne doit pouvoir déceler l'intention du
législateur d'exclure une réparation des dommages que la loi peut causer.

Deuxième condition : Le préjudice subi doit être anormal et spécial. Selon l'article 142, du Code des Obligations de
l'Administration, la mesure, bien que prise dans l'intérêt général, doit avoir pour effet de désavantager gravement les demandeurs.

Malgré sa consécration la responsabilité sans faute de l'Etat du fait de lois reste d'une application limitée (CS 1er juin
1985 Babacar SECK non publié).

C - La responsabilité du fait des conventions internationales

Ce cas de responsabilité est très voisin de celui de la responsabilité de l'Etat du fait des lois. Cependant, il n'a été
consacré que beaucoup plus tard (Conseil d'Etat Assemblée, 30 mars 1966, Compagnie Générale d'Energie Radioélectrique GAJA
N°103).

Ce cas de responsabilité obéit d'ailleurs aux mêmes conditions :

D'une part, la convention ne doit pas exclure le principe de la réparation.

D'autre part, le préjudice subit doit avoir un caractère anormal et spécial.

Le Code des Obligations de l'Administration ne mentionne pas ce cas de responsabilité.

CHAPITRE II / LES MODALITES DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RESPONSABILITE

Lorsque le juge compétent est saisi pour engager la responsabilité de l'administration, dans les cas où l'une des
conditions prévues est remplie, se pose au juge à partir de ce moment, un certain nombre de questions.

La première est celle de la recherche du droit applicable (on suppose que c’est le droit administratif). La seconde est
celle de savoir si le préjudice invoqué existe et s'il remplit les conditions exigées. La troisième est celle de savoir si la demande a
été bien dirigée, c'est-à-dire, si la collectivité visée est bien la collectivité publique responsable. La quatrième question est relative à
la détermination de la manière dont la collectivité responsable devra réparer le dommage causé à la victime.

SECTION I : L'EXISTENCE D’UN DOMMAGE

Qu'il s'agisse d'un cas de responsabilité pour faute ou d'un cas de responsabilité sans faute, il faut rappeler que le droit à
réparation n'est ouvert que si un dommage a été subi (article 141 du COA).

Mais l'existence d'un dommage ne suffit pas. Ce dommage doit revêtir un certain nombre de caractères pour être consi-
déré comme indemnisable. En outre, pour obtenir effectivement réparation du dommage subi, la victime doit en établir la preuve.

Paragraphe 1 : Les caractères du dommage indemnisable

Le préjudice indemnisable a fait l'objet d'une définition de plus en plus large à travers l'évolution de la jurisprudence.

On pourrait relever essentiellement trois conditions que le préjudice doit remplir pour être indemnisable :

A/ Le préjudice doit avoir un caractère direct

 333

Cela signifie que le dommage invoqué doit avoir un lien avec l'activité incriminée. Le préjudice doit en effet être une
conséquence immédiate et nécessaire du fait générateur. Il arrive que des faits qui ont concouru à la réalisation du dommage aient à
des degrés divers, un lien de causalité avec ce dommage.

La jurisprudence ne retient alors que le dommage qui est la conséquence objective et normale du fait
incriminé.

B/ Le préjudice doit avoir un caractère certain

Cela signifie que non seulement le dommage doit être incontestable, mais il doit être établi.
Cependant, la jurisprudence n'exige pas que le préjudice soit nécessairement actuel. Il peut en effet être futur et
indemnisable.

Mais, n'ouvre pas droit à réparation, le préjudice éventuel ou hypothétique.

C/ Le préjudice doit être évaluable en argent.

Ce caractère résulte du principe selon lequel les dommages causés par l'administration ne peuvent donner lieu qu'à une
réparation pécuniaire. mais la jurisprudence administrative à pendant longtemps interprété cette condition de façon restrictive.

Elle a progressivement allongé la liste des préjudices considérés comme évaluables en argent.

Ainsi, actuellement, la jurisprudence administrative répare le préjudice aussi bien matériel que moral (Conseil d'Etat,
Assemblée 24 novembre 1961, Ministre des travaux publics contre Consorts Letisserand, GAJA n°29).

Paragraphe 2 : La preuve du préjudice

Pour que la victime d'un dommage puisse prétendre à un droit à réparation, il faudrait qu'elle établisse trois preuves :

* la preuve de l'existence et de la réalité du dommage subi.

* La preuve que ce dommage a été causé par la décision ou l'activité administrative en cause ;
* La preuve que la décision ou l'activité administrative est constitutive d'une faute.

Ces exigences varient en réalité, selon les deux types de responsabilités, c'est-à-dire selon qu'il s'agit d'une responsabilité
pour faute ou d'une responsabilité sans faute.

A - Dans le régime de responsabilité pour faute

Il faut entendre par là, une responsabilité pour faute prouvée.

Dans ce cas, il appartient à la victime d'administrer la preuve de la faute qu'elle allègue. Il faut dire que cette preuve peut
être parfois difficile à établir en face de l'administration. C'est pourquoi le juge administratif a progressivement libéralisé le régime
de la preuve en la matière.

La jurisprudence administrative a allégé et facilité l'administration de la preuve de deux manières essentiellement

* Tout d'abord en utilisant la procédure inquisitoriale.

En matière de plein contentieux, le juge dispose d'importants pouvoirs dans la conduite de l'instance.

Ainsi, si les allégations de la victime paraissent suffisamment sérieuses et concordantes, le juge peut demander à
l'administration de verser au dossier les éléments d'appréciation qu'elle détient.

* Ensuite en appliquant la technique de présomption de faute. Ce système vise à renverser également la charge de la
preuve.

Dans le cas d'une présomption de faute, c'est au défendeur de prouver qu'aucune faute qui lui serait imputable n'est à
l'origine du dommage subi par la victime.

Cette technique de responsabilité pour faute présumée intervient généralement dans deux domaines.

Tout d'abord, lorsque la victime d'un dommage se trouve dans la situation d'usager par rapport à un ouvrage ou à un
travail public ;

Ensuite, dans le cadre des personnes en traitement dans les hôpitaux.

 334

C'est l'établissement d'un lien entre cette faute prouvée et la réalité du dommage invoque qui permet la mise en jeu de la
responsabilité de l'administration.

B - Dans le régime de responsabilité sans faute

Les exigences en matière de preuve sont encore plus fortes dans ce domaine. Mais, elles ne portent plus sur l'existence
ou la réalité d'une faute mais sur les caractères du dommage.

En matière de responsabilité sans faute, la jurisprudence ne répare le dommage subi par la victime que lorsqu'elle établit
son caractère anormal et spécial.

La victime doit donc prouver que le dommage subi a atteint un certain seuil de gravité assez important qui fait qu'il
dépasse les inconvénients ordinaires que les administrés doivent supporter sans contrepartie du fait des activités administratives.

La victime doit aussi établir que le dommage qu'elle a subi n'atteint pas tous les membres de la collectivité.

SECTION II : LA DETERMININATION DE LA COLLECTIVITE RESPONSABLE

Après la preuve de la faute ou de la réalité du dommage, la victime doit établir que le dommage subi est imputable à une
personne publique. Mais la détermination de cette personne publique responsable peut poser problème dans certains cas. Même
lorsqu'on arrive à identifier cette personne publique, elle peut tenter de se dégager de sa responsabilité en invoquant des causes
d'exonération.

Paragraphe 1 : Les données du problème

La responsabilité de l'administration est toujours une responsabilité du fait d'autrui c'est-à-dire du fait des agents qu'elle
emploie.

Mais dans certains cas il est difficile de déterminer la collectivité publique à laquelle on peut rattacher le dommage.

En effet, dans certaines hypothèses, un agent est personnellement en cause. La question se pose dés lors de savoir si ses
agissements sont imputables à une personne publique.

Dans d'autres hypothèses, plusieurs personnes publiques peuvent être en cause. la question est alors de savoir laquelle
sera déclarée responsable.

A) Responsabilité de l'administration et responsabilité privée de l'agent

Lorsqu'un dommage a été causé à une administration par un agent, on peut se poser la question de savoir qu'elle est la
personne responsable d'un tel dommage.

Trois personnes sont au moins théoriquement possibles :

1°°) Il est possible d'envisager la seule responsabilité de l'agent public, auteur du dommage ; cette solution qui a déjà été
appliquée présente cependant deux inconvénients :

- d'une part la menace qui va peser sur l'agent risque de freiner toute initiative de sa part de crainte de voir sa
responsabilité systématiquement engagée.

- D'autre part, les administrés risquent de se heurter à l'insolvabilité de l'agent public.

2°°) On pourrait envisager la seule responsabilité de l'administration, pour le compte de laquelle l'agent public a agi. Cette
solution présente un avantage et un inconvénient :

- d'une part, la victime est garantie contre l'insolvabilité de l'agent public.

- d'autre part, cette responsabilité exclusive de l'administration risque de favoriser le laxisme des agents publics.

3°°) On pourrait envisager tantôt la responsabilité personnelle de l'agent public, tantôt la responsabilité de l'admi-
nistration.

Cette solution ouvrirait à la victime la possibilité d'engager la responsabilité de l'agent et de l'administration.

Mais la situation se complique lorsque l'agent public agit pour le compte de deux personnes publiques. C'est le
dédoublement fonctionnel.
 335

En théorie, il suffit de rechercher la personne publique pour le compte de laquelle l'agent public agissait au moment de la
réalisation du dommage.

B) La pluralité des personnes publiques en cause

Dans certains cas, la victime se trouve en présence de plusieurs collectivités publiques. Il en est ainsi notamment dans
deux hypothèses :

• La première hypothèse correspond à la situation où plusieurs personnes publiques étaient en collaboration au

moment de la réalisation de dommage.

Dans ce cas, il est possible d'envisager au moins deux solutions :

- la première, c'est que chaque personne publique soit responsable pour la part de faute qu'elle aura commise. La victime
doit donc viser chaque personne publique dans la mesure de sa participation à la réalisation du dommage.

- la deuxième, une des personnes publiques sera responsable pour le tout dans ce cas, la victime peut mettre en jeu la
responsabilité d'une des personnes publiques qui pourra se retourner à son tour contre les autres personnes publiques.

• La deuxième hypothèse correspond à la situation où une personne publique exerce la tutelle sur une autre
personne publique. Dans ce cas, la question se pose de savoir si c'est la collectivité de tutelle c'est-à-dire l'Etat ou de la collectivité
sous tutelle qui est responsable lorsqu'un dommage se produit.

Les solutions peuvent varier selon que c'est la collectivité de tutelle ou que c'est la collectivité sous tutelle qui a agi, et
selon que l'autorité de tutelle a agi ou non par voie de substitution.

Paragraphe 2 : L'imputabilité du dommage

Les solutions législatives et jurisprudentielles ont évolué sur ce point. La jurisprudence a commencé par instituer un
partage de responsabilité entre l'agent public et l'administration.

Progressivement elle a rapproché les notions de faute personnelle et de faute de service de manière à permettre la mise
en jeu de la responsabilité de l'administration sur la base d'une faute personnelle.

Par ailleurs, en cas de pluralité des personnes publiques en cause, la jurisprudence a élaboré certaines règles pour
déterminer le patrimoine responsable.

A) La responsabilité administrative du fait d'une faute personnelle de l'agent

C'est au terme d'une longue évolution qui trouve son origine dans l'arrêt Pelletier, que la jurisprudence a consacré cette
possibilité.

Ainsi, dans les cas de cumul de fautes ou de responsabilités, la victime peut mettre en jeu la responsabilité soit de
l'agent, soit de l'administration pour le tout.

Au Sénégal, l'article 145 du Code des Obligations de l'Administration, institue un système original. Aux termes de
l'alinéa 1er de ce texte, “ la faute commise par un agent public, à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, engage la responsabilité
personnelle de son auteur si elle est détachable du service public".

Aux termes de l'alinéa 2, “ lorsqu'une action en indemnité est intentée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent,
l'administration doit être mise en cause.

Elle répond de la faute de son agent, sauf à exercer contre celui-ci une action récursoire. aux termes de l'alinéa 3,
l'administration peut demander à ses agents, la réparation des dommages qui lui sont directement causés par leur fait ”.

Cette solution semble exclure la jurisprudence des cumuls du droit français.

En effet, lorsque la faute, bien que personnelle, a été commise à l'occasion de l'exercice des fonctions, la victime doit
viser l'administration ou la personne publique pour le compte de laquelle l'agent a agi.

Cette disposition législative, interprétée de façon restrictive, ne semble pas ouvrir de possibilité de choix à la victime.

Il s'agit cependant d'une solution qui permet à la fois de garantir la victime contre l'insolvabilité de l'agent et de protéger
l'agent contre les recours abusifs tendant à le mettre personnellement en cause.
 336

Cette solution présente l'inconvénient d'obliger la victime à résoudre le problème de l'existence d'un lien ent Conseil
d'Etat, 28 avril 1967, Lafont Rec. 182, D 1967,434 AJ 1967 272).re la faute commise par l'agent et l'exécution de ses fonctions.

En définitive, l'article 145, Code du Code des Obligations de l'Administration n'est pas d'interprétation facile. En réalité,
en l'absence de jurisprudence, rien n'interdît de l'interpréter comme ouvrant une option à la victime.

B) Le patrimoine responsable en cas de pluralité de personnes publiques

Il arrive souvent que la victime se trouve en présence de plusieurs personnes publiques, dans deux cas notamment :

* Il en est ainsi en matière de dommages de travaux publics. Dans ce cas, l'hésitation est permise entre la responsabilité
du maître de l'ouvrage, celle du maître du travail, celle de l'entrepreneur.

La jurisprudence a finalement adopté la solution qui permet à la victime d'engager la responsabilité de l'une de ces
personnes publiques pour le tout ou bien alors de viser toutes les personnes publiques à la fois, dans le cadre d'une responsabilité
solidaire (Tribunal de Première Instance de Dakar, 1er mars 1969 Sékou Badio, Ann. Afr. 1973.232).

Cependant, la personne publique, mise en cause pour le tout, peut se retourner contre les autres, par la voie de l'action
récursoire.

* Mais dans le cas de collaboration entre plusieurs personnes publiques, c'est la collectivité bénéficiaire qui est en
principe responsable.

Exemple : lorsqu'une commune prête son concours à une autre commune. La commune qui bénéficie de cette prestation de service
va voir sa responsabilité engagée.

Mais elle peut également se retourner contre celle qui lui prêtait ses services lorsqu'une faute lui est imputable.

Il en est de même en matière d'exercice de la tutelle. Dans de tels cas, c'est la collectivité sous tutelle qui est
généralement responsable, lorsque les actes ou activités qui ont causé le dommage sont intervenus dans son domaine de
compétence.

L'autorité de tutelle n'est responsable que dans les cas où elle commet une faute lourde (Conseil d'Etat, 29 mars 1946,
Caisse départementale d'assurance sociale de MEURTHE et MOSELLE. op. cit.).

En matière de substitution, la collectivité décentralisée est déclarée responsable des dommages causés par l'autorité de
tutelle ;

Paragraphe 3 : Les causes d'exonération

La collectivité publique à laquelle le dommage est imputable et dont la responsabilité est mise en jeu, peut se dégager
partiellement ou totalement de cette responsabilité.

Il en est ainsi, lorsque la cause du dommage lui est étrangère.

Plusieurs faits ou événements peuvent exonérer ou atténuer la responsabilité de la personne publique.

On retient généralement quatre causes d'exonération :

* La force majeure
* Le fait de la victime
* Le fait d'un tiers
* Le cas fortuit

A) La force majeure

On pourrait tenter de définir la force majeure comme étant un fait extérieur à l'auteur du dommage, imprévisible dans sa
survenance et irrésistible dans ses effets.

La force majeure exonère totalement la collectivité publique responsable. Mais du fait de la rigueur de son inter-
prétation, elle est rarement admise par la jurisprudence.

C'est une cause d'exonération applicable aussi bien en matière de responsabilité pour faute qu'en matière de
responsabilité sans faute ; sauf si le fait de la collectivité publique responsable a aggravé les conséquences dommageables de la
force majeure.
 337

B) Le fait de la victime

Il peut revêtir plusieurs formes. Il peut s'agir de faits directs, imputables au demandeur, mais également de faits
imputables à des personnes qui engagent le demandeur.

Ce peut être une faute, une imprudence, une négligence ou même l'acceptation d'un risque par la victime.

Le fait de la victime a pour effet d'exonérer partiellement ou totalement la responsabilité de la collectivité publique selon
qu'il est l'unique cause ou seulement l'une des causes du dommage.

C'est aussi une cause d'exonération applicable aussi bien en matière de responsabilité pour faute qu'en matière de
responsabilité sans faute (Cour d'Appel de Dakar, 9 avril 1971 Société Bernabé ; 7 août 1989 Etat du Sénégal c/ Cheikh Mohamed
Fadel Kane et autres étudiants de l’Université de Dakar A.A. 19+89-1990-1991 p ; 200).

C) Le fait d'un tiers

La jurisprudence admet que l'intervention d'un tiers dans la réalisation du dommage puisse avoir une influence sur la
responsabilité de la collectivité publique. En effet, si la faute de la collectivité publique n'est qu'une des causes du dommage, elle
ne sera responsable qu'en proportion de l'influence de sa faute.

Même si l'administration a été condamnée à réparer la totalité des dommages, elle pourra se retourner après contre le
tiers dont la faute a concouru à la réalisation du dommage.

Le fait d'un tiers n'est pas une cause d'exonération en matière de responsabilité sans faute. Il est en effet, sans influence
sur la responsabilité de la collectivité publique dans ce cas.

Lorsque l'administration est déclarée entièrement responsable, elle peut intenter une action récursoire contre le tiers.

D) Le cas fortuit

Un dommage est imputable à un cas fortuit lorsqu'on en ignore la cause.

C'est là la différence entre force majeure et cas fortuit.

Le cas fortuit exonère la responsabilité de l'administration uniquement dans les cas de responsabilité pour faute. Il est
donc sans influence dans les cas de responsabilité sans faute ou de présomption de faute.

SECTION III – LA REPERATION DU DOMMAGE

Dans le droit de la responsabilité publique, la réparation du préjudice se présente toujours sous forme d'indemnité. Aux
termes de l'article 141 du Code des Obligations de l'Administration, cette réparation ne peut donner lieu qu'à un versement de
dommages et intérêts de la part de la collectivité publique responsable. Il ne s’agit pas d’une réparation en nature (remettre les
choses en l’état comme le droit civil)

Ce principe résulte d'un autre principe selon lequel le juge ne peut adresser d'injonctions à l'administration.

La réparation du dommage subi doit en principe être intégrale sauf disposition contraire de la loi. La réparation concerne
les xxxx matériels et xxxx. La réparation intégrale est une compensation exacte et complète du dommage subi.

S’il s’agit d’un dommage matériel il n’y a pas de difficultés mais s’il s’agit d’un dommage moral, il juge fait sa propre
appréciation.

Ainsi, aux termes de l'article 142, alinéa 2 du Code des Obligations de l'Administration, les tiers peuvent également
obtenir la réparation d'une partie du dommage anormal et spécial qui leur est causé. La fixation de l'indemnité c'est-à-dire l'évalua-
tion des dommages et intérêts qui correspondent à la réparation du préjudice subi, obéit à des modalités fixées par la jurisprudence.
Mais du fait que l'administration ou l'agent peut être mis en cause pour le tout, la personne qui a réparé l'intégralité du dommage,
peut se retourner contre l'autre par la voie de l'action récursoire, pour procéder à une réparation définitive de la charge indemnitaire
entre elles.

Paragraphe 1 / L'évaluation du dommage

Pour évaluer en argent la réparation totale du préjudice subi, le juge doit résoudre deux grands problèmes :

* la date de l'évaluation du dommage.

* la fixation de l'indemnité.
 338

B/ En ce qui concerne la date de l'évaluation du dommage, un long moment peut s'écouler entre la date où ce
dommage a été subi et celle où le juge accorde des dommages-intérêts à la victime. Dés lors se pose la question de savoir qu'elle
date prendre en considération ?

Cette question présente un intérêt particulier en période de dépréciation monétaire.

La jurisprudence française fixe la date d'évaluation du dommage en faisant la distinction entre les dommages causés aux
personnes et les dommages causés aux biens.

Dans le cas des dommages causés aux personnes, la jurisprudence retient généralement la date où le juge rend sa
décision. (CE 21 mars 1947 Dame Veuve Aubry, GAJA n°68)

Dans le cas des dommages causés aux biens, la jurisprudence retient généralement la date où le dommage a été subi.(CE
21 mars 1947 Compagnie Générale des Eaux, GAJA n°68).

Ce système d’évaluation permet au juge de prendre en considération les changements intervenus dans la situation de la
victime depuis la réalisation du dommage.

B/ En ce qui concerne la fixation de l'indemnité, la jurisprudence ne tient compte que du préjudice effectivement subi
et prouvé. Dans ce cas, la jurisprudence administrative est traditionnellement considérée comme étant plus parcimonieuse que la
jurisprudence judiciaire.

Deux éléments sont pris en compte : l’indemnité principale et les indemnités accessoires.

- L’indemnité principale, doit assurer la réparation intégrale du préjudice. Elle se présente généralement sous la forme
d’un capital alloué à la victime c’est-à-dire une somme d’argent versé en une seule fois. Mais elle peut se présenter sous la forme
d’une rente c’est-à-dire le versement régulier d’une somme d’argent. La rente peut être temporaire ou viagère. La jurisprudence a
admis que les rentres peuvent être indexées donc réévaluées régulièrement (CE 12 juin 1981 Centre hospitalier de Lisieux, Rec.,
p.162, Rec. Lachaume, p.528).

Dans le calcul, le juge déduit les somme déjà perçues par la victime provenant de la Compagnie d’Assurance ou d’une
Caisse de sécurité sociale (ou de l’allocation- chômage).

- Les indemnités accessoires couvrent les préjudices résultant du retard de versement de l’indemnité principale. La forme la
plus fréquente est l’allocation d’intérêts moratoires en cas de retard. Il y a une autre forme c’est le versement d’allocations
compensatoires si un autre préjudice est lié au retard de l’administration.

NB. : Les deux préjudices sont cumulables.

Paragraphe 2 / Les actions récursoires

L'engagement de la responsabilité de l'administration du fait de la faute commise par son agent comporte un double
risque. Non seulement cette solution peut porter atteinte à l'équilibre de la jurisprudence PELLETIER.

En outre, lorsque la victime utilise l'option qui lui est ouverte par le système des cumuls, elle pourrait bénéficier d'une
double indemnisation et s'enrichir indûment.

Ainsi, outre la subrogation de l'administration dans les droits de la victime, la jurisprudence a consacré les actions
récursoires.

L'action récursoire peut être le fait de l'administration contre son agent ou alors de l'agent contre l'administration (cf.
article 145 du COA).

A / Le recours de l'administration contre son agent

Il s'agit d'une action de l'administration qui a indemnisé la victime, contre son agent.

Mais jusqu'en 1951, l'administration ne pouvait pas engager contre son agent une action récursoire, en vue d'obtenir le
remboursement des dommages-intérêts qu'elle a versé à la victime en raison de sa faute personnelle.

L'administration ne pouvait pas non plus réclamer à son agent, la réparation des dommages dont elle a été victime de sa
part. Mais les critiques adressées à cette jurisprudence ont provoqué un revirement.

C'est ainsi que la jurisprudence française a consacré l'action récursoire de l'administration contre son agent. (Conseil
d'Etat, 28 juillet 1951 Laruelle GAJA N°83).
 339

Cette jurisprudence a été reprise à l'article 145 alinéa 2 du Code des Obligations de l'Administration.

Mais cette action obéit à un certain nombre de conditions

• l'action récursoire de l'administration contre son agent n'est possible que lorsque cet agent a commis une faute
personnelle.

• Si le dommage est le résultat d'un cumul de fautes, l'administration devra supporter la part de responsabilité dont la
faute est la cause.

• Dans l'hypothèse d'un cumul de responsabilités, après avoir indemnisé la victime, l'administration peut se retourner
également contre son agent pour le tout, lorsque la réalité de la faute de service n'est pas établie.

• Lorsque plusieurs agents sont en cause, l'administration doit intenter une action récursoire contre chacun d'eux, en
fonction de sa participation à la réalisation du dommage.

Cette action récursoire est de la compétence de la juridiction administrative en France (TC 26 mai 1954, Moritz R.708
S.1954, 358 ; D.1955, 385 ; JCP 1954 II 8334) et du Tribunal régional au Sénégal statuant en matière administrative.

Mais en pratique, généralement, au lieu d’intenter une action contre son agent, l’administration préfère lui délivrer un
état exécutoire.

L'agent ainsi constitué débiteur, pourra saisir le juge pour faire opposition de principe au principe ou à l'étendue de la
charge indemnitaire que l'administration veut mettre à sa charge.

B / Le recours de l'agent contre l'administration

Ce recours s'explique par l'irresponsabilité de l'agent pour les fautes de service.

L'action récursoire de l'agent contre l'administration est rare mais elle peut intervenir dans deux situations :

- La première, c'est lorsque l'agent a été condamné à tort à réparer les conséquences d'une faute de service. Dans ce cas, l'agent
peut saisir le juge pour tenter d'obtenir le remboursement de la somme versée à la victime.

- La deuxième, c'est lorsque le dommage n'a été rendu possible que du fait de la conjugaison d'une faute personnelle et d'une faute
de service.

Dans ce cas, l'agent peut saisir le juge pour tenter d'obtenir le remboursement partiel de la somme versée à la victime en
fonction de la gravité des deux fautes. Cependant, l'agent ne peut pas invoquer la faute de service qu'il a lui-même provoquée
(Conseil d'Etat, 28 juillet 1951, Delville GAJA n°83).

Cette action récursoire est également intentée devant les juridictions administratives en France, et devant le Tribunal
régional au Sénégal. Elle est soumise au droit administratif.

TITRE II : LES REGIMES PARTICULIERS DE LA RESPONSABILITE

Dans le COA, il s’agit des cas de responsabilité prévus aux articles 146 et 147. Il s’agit respectivement de la
responsabilité des membres de l’enseignement public et de la responsabilité du fait des dommages causés par les véhicules
administratifs.

Ces deux cas sont caractérisés par d’une part l’application du droit privé et d’autre part l’existence d’une
substitution de responsabilité.

Par ailleurs, le code de l’administration communale prévoyait un cas de responsabilité régi par le droit privé : il
s’agit de la responsabilité des communes en cas d’émeute ou d’attroupement. Ce cas a subi récemment une évolution avec
l’adoption du code des collectivités locales ;

Ces régimes de responsabilité s’inspirent largement des régimes législatifs spéciaux existant en France.

CHAPITRE I : LES REGIMES DE SUBSTITUTION DE RESPONSABILITE PREVUS PAR LE COA

Il s’agit des cas de responsabilité prévus par les articles 146 et 147 du Code : la responsabilité du fait des membres
de l’enseignement public et la responsabilité du fait des dommages causés par les véhicules administratifs.

SECTION I : LA RESPONSABILITE PUBLIQUE DU FAIT DES MEMBRES DE L’ENSEIGNEMENT PUBLIC

 340

Ce régime de responsabilité s’inspire de la loi française du 5 avril 1937 qui prévoit un cas de substitution de
responsabilité de l'état à celle de l’agent dont la faute doit être prouvée. La victime du dommage doit s’adresser au juge
judiciaire. Il s’agit donc d’un régime législatif spécial.

Au Sénégal, le législateur a repris les grandes lignes de ce régime en y apportant quelques aménagements

Il convient de présenter d’une part le cas de responsabilité et d’autre part le mécanisme de la responsabilité.

Paragraphe 1 : Le cas de responsabilité

Ce cas est prévu par l’article 146 du COA selon lequel : “ la responsabilité de l'Etat est substituée à celle des
membres de l’enseignement public, à raison des dommages subis ou causés par les élèves placés sous leur surveillance. La
réparation ne peut être demandée qu’à l'Etat.

Celui-ci peut intenter une action récursoire contre l’auteur du dommage, conformément au droit commun ”.

Etudier le cas de responsabilité, c’est étudier le champ d’application et les conditions d’existence de la
responsabilité. L’article 146 pose trois conditions :

- un dommage causé ou subi par un élève

- l’élève doit être placé sous la surveillance d’un membre de l’enseignement public
- le dommage doit être dû à un défaut de surveillance.

A - Un dommage causé ou subi par un élève

Cette condition est très large. On peut cependant distinguer deux cas :

• le cas des dommages causés par des élèves

Il peut s’agir :

- de dommages causés à d’autres élèves (TD 18 février 1981 Demba Baidy GAYE)
- de dommages causés à des tiers
- de dommages causés aux membres de l’enseignement public.

NB. : Les deux derniers cas ne se sont pas encore présentés devant le juge.

• le cas des dommages subis par les élèves

C’est le cas le plus fréquent. Il peut s’agir :

- de dommages subis du fait de l’enseignant (TD 28 novembre 1970 Babacar GUEYE, Ann. Afr. 1973 p. 247, obs.
A. BOCKEL ; TD 3 février 1979 Dame Yandé NDIAYE).

- de dommages subis du fait d’autres élèves ( TD 18 février 1981 Demba Baidy GAYE op. cit.)

- de dommages subis du fait de la victime elle-même ( TD 28 mai 1970 Abdourahmane NDOYE, Ann. Afr. 1973,
p. 243, obs. BOCKEL)

- de dommages subis du fait de tiers.

B - La surveillance du maître

L’élève doit être placé sous la surveillance d’un membre de l’enseignement public. Cette surveillance est
obligatoire pendant les heures de service et notamment, en classe, pendant les exercices scolaires, pendant la récréation, lors
des excursions, des visites etc.

Si le dommage est subi en dehors des heures de service, la responsabilité de l'état ne peut être engagée ( TD 28 mai
1970 Abdourahmane NDOYE op. cit. : l’accident a eu lieu à 13h 30 au moment où aucune surveillance n’était organisée).

C - Un défaut de surveillance
 341

Le dommage doit être dû à un défaut de surveillance ou plus exactement d’un fonctionnement défectueux de la
surveillance. Il peut s’agir d’une négligence, d’une absence ou d’un défaut de surveillance proprement dit (voir affaire
Demba Baidy GAYE)

NB. : Sont exclus de ce régime de responsabilité :

- Les membres de l’enseignement privé

- Les membres de l’enseignement supérieur (sauf en ce qui concerne les exercices physiques et sportifs placés sous
la surveillance d’un moniteur : TC 20 décembre 1985 Demoiselle IRISOU, Rec. 387, D. 1987 p. 506, RDP 1987 p. 490).

- Les agents recrutés par l'état et mis à la disposition des établissements scolaires privés

- Enfin, les membres de l’enseignement public de collectivités autres que l'état, notamment des collectivités locales.

Paragraphe 2 : Le mécanisme de responsabilité

Le mécanisme de responsabilité comprend deux aspects : la substitution de responsabilité et l’action récursoire.

A - La substitution de responsabilité

La substitution s’opère en deux temps : d’abord, l’établissement de la responsabilité du surveillant puis la mise en
cause de l'état. L’action est formée en matière civile

1/ L’établissement de la responsabilité du surveillant

La victime doit d’abord établir la responsabilité du membre de l’enseignement public charge de la surveillance.

En droit sénégalais, contrairement au droit français, il s’agit d’une responsabilité pour faute présumée. Autrement
dit, la victime n’a pas à prouver l’existence d’une faute. Cela découle de l’article 146 du COA. La jurisprudence semble
confirmer cette solution notamment dans l’affaire dame Yandé NDIAYE aussi bien en première instance qu’en appel ; Selon
le tribunal de Dakar : “ Attendu qu’en l’occurrence, il n’est pas contesté par l'état que la victime a été blessée par son
institutrice sous la surveillance de laquelle elle se trouvait ” (TD 3 février 1979 op. cit.). La cour d’appel est allée dans le
même sens : “ Considérant que l'état du Sénégal ne conteste pas sérieusement que le jeune Ibrahima GUEYE, élève dans une
école publique a été frappé et blessé à l’œil le 31 janvier 1977 par son institutrice, dame Ndèye Bakary NDIAYE… ”.

Il s’agit là d’un système favorable à la victime. Cela s’explique par la volonté de mettre fin aux châtiments
corporels qui semblent être une méthode préférée au détriment de moyens pédagogiques moins violents.

2/ – La mise en cause de l’Etat

Selon l’article 146 du COA, la victime peut agir contre l’Etat. ce dernier se substitue à l’agent fautif. La
substitution de responsabilité s’explique pour les raisons suivantes :

- laisser à l’enseignant toute l’autorité dont il a besoin pour assurer sa fonction

- lui assurer un système de protection contre les requêtes des parents d’élèves qui l’auraient directement visé.

3/ – L’application du droit privé

L’action en responsabilité est formée en matière civile. Pourtant, pendant un certain temps, cette solution ne
semblait pas évidente. Le juge semblait hésiter mettant ainsi la doctrine dans l’embarras.

En effet, étant donné que l’article 146 n’indique pas le droit applicable à ce régime de responsabilité, la question
était de savoir si le juge allait appliquer le droit privé (comme en France) ou le droit administratif. En cas de litige, le
requérant doit-il respecter les règles de procédure posées par l’article 729 du code de procédure civile ?

Dans la fameuse affaire Abdourahmane NDOYE, pour la branche de la requête relative à la responsabilité des
membres de l’enseignement public, le juge n’a pas exigé le respect des règles de procédure en matière administrative. On en
a déduit qu’il s’agit là d’une matière de droit privé. Mais quelques mois plus tard, je juge n’a fait aucune observation sur une
requête introduite en respectant les règles de procédure en matière administrative (TD 28 novembre 1970 Babacar GUEYE
op. cit.). La doctrine s’est alors demandé s’il ne s’agissait pas d’un revirement de jurisprudence d’autant plus que dans
l’affaire Demba Baidy GAYE, le tribunal de première instance de Dakar a déclaré irrecevable le recours intenté pour non-
respect de la procédure spéciale (TD 18 février 1978 op. cit.). Cette solution a été confirmée par la Cour d’appel de Dakar
(CA 30 juin 1978 op. cit.) de même, dans l’affaire Dame Yandé NDIAYE, le juge de première instance a également vérifié si
le requérant avait respecté les règles de procédure en matière administrative (TD 3 février 1979 op. cit.)
 342

A ce moment là, il semblait que le juge avait opté pour l’application du droit administratif. Mais la Cour suprême,
saisie en cassation de l’affaire Demba Baidy GAYE, trancha en faveur de l’application du droit privé en ces termes : “ … de
l’ensemble de ces textes (articles 141 et suivants), il résulte que lorsque la responsabilité de l’Etat est substituée à celle des
membres de l’enseignement public, à raison des dommages causés par les élèves placés sous leur surveillance, l’action en
responsabilité est intentée conformément au droit commun, la victime ayant le choix alors de l’exercer soit au pénal, soit au
civil, suivant les procédures propres à chacune de ces deux juridictions ” (CS 28 mai 1980 Demba Baidy GAYE, RIPAS n° 9
janvier – mars 1984, p. 37).

Il semble donc que désormais, c’est le droit privé qui s’applique à ce régime de responsabilité. Ce qui en fait un
régime particulier.

B - L’action récursoire

Selon l’article 146 alinéa 2 du COA, l’Etat peut intenter une action récursoire contre l’auteur du dommage. Cela
veut dire que lorsque l'Etat est condamné est condamné du fait de la substitution de responsabilité, il peut se retourner contre
son agent pour se faire rembourser les sommes dépensées en vue de la réparation du préjudice.

La doctrine s’est posée la question de savoir quel était le droit applicable à cette action récursoire : le droit privé ou
le droit administratif ?

L’article 146 fait référence au “ droit commun. ”. Pour certains auteurs l’expression “ droit commun ” peut signifier
droit administratif dans la mesure où c’est le droit administratif qui est le droit commun de l’administration. Mais le juge
interprète “le droit commun ” comme étant le droit privé (cf. CS 28 mai 1980 op. cit.). Au surplus si l’action principale relève
du droit privé, il n’est pas étonnant que l’action récursoire relève du même droit.

SECTION II : LA RESPONSABILITE DU FAIT DES DOMMAGES CAUSES PAR LES VEHICULES

ADMINISTRATIFS

Le législateur sénégalais s’est inspiré dans le COA de la loi française du 31 décembre 1957 qui a confié aux
tribunaux judiciaires la réparation des dommages de toute nature causés par un véhicule quelconque.

Selon G. VEDEL, cette attribution de compétence a pour but de simplifier et d’unifier le règlement des accidents de
la circulation et d’éviter que les droits de la victime ne soient différemment appréciés selon que l’accident est causé par un
véhicule administratif ou par un véhicule privé. Selon la loi de 1957, l’action en justice sera jugée conformément aux règles
du droit civil, la responsabilité de la personne morale de droit public étant à l’égard des tiers substituée à celle de son agent,
auteur des dommages causés dans l’exercice des fonctions.

L’article 147 du COA dispose : “ le droit à réparation des dommages causés par un véhicule ou moyen de transport
utilisé par l’administration est régi par le droit commun de la responsabilité et par les règles concernant le fait des choses et
des animaux. L’action est dirigée contre l’auteur du dommage. La responsabilité de l’Etat est substituée à l’égard des tiers, à
celle de l’agent agissant à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, sauf l’action récursoire contre ce dernier ”.

Il convient de présenter tour à tour le cas de responsabilité et le mécanisme de ce régime particulier

Paragraphe 1: Le cas de responsabilité

Il s’agit ici de la détermination du champ d’application du régime de responsabilité. L’article 147 pose deux
conditions :

- un dommage causé par un véhicule administratif

- un lien de causalité entre le véhicule et le dommage

A - Un dommage causé par un véhicule

L’article 147 du COA vise un dommage causé par un véhicule ou moyen de transport. La notion de véhicule
assimilé au moyen de transport est définie dans la jurisprudence française de façon assez large comme tout engin susceptible
de se mouvoir par le moyen d’un dispositif propre. Il peut s’agir d’engins de chantiers, de chasse-neige, de pelle mécanique,
de charrettes à bras, de bac, de radeau sans oublier les voitures et motocyclettes

Le juge sénégalais semble également favorable à une conception extensive de la notion de véhicule. Il en est ainsi
naturellement des automobiles et motocycles, des avions (TD 12 février 1977 Cheikhou DIENG et autres, Ann. Afr., 1977, p.
36, note LAPEYRE) ; d’un cheval de gendarmerie (TD 8 décembre 1980 Dame Niama CISSE ; CA de Dakar 31 décembre
1982 Dame Niama CISSE).
 343

Mais il faut signaler que le bac n’a pas été qualifié de véhicule par le juge sénégalais (voir TD 8 août 1968 IART
La Paternelle Providence, RJAS, p. 95 ; 6 mai 1965 Druo-Fferron, RJAS, p.86)

B - Un véhicule dépendant de l’administration

Il faut d’abord déterminer le lien de causalité entre le dommage et le véhicule. Mais, il faut surtout que le véhicule
dépende de l’administration. L’article 147 du COA vise le véhicule ou moyen de transport utilisé par l’administration.

Ainsi, il peut s’agir d’un véhicule appartenant à l’administration (c’est le cas le plus fréquent) ou d’un véhicule
dont l’administration a la garde.

Paragraphe 2: Le mécanisme de responsabilité

L’article 147 du COA prévoit deux éléments concernant l’engagement de la responsabilité de l’administration :

- Il faut une action civile

- Il faut engager la responsabilité de l’administration.

A - Une action civile

Selon l’article 147 du COA, l’action est dirigée contre l’auteur du dommage c’est-à-dire le conducteur du véhicule
(à la différence du droit français). Il s’agit d’éviter des difficultés pouvant naître en matière pénale notamment la constitution
de partie civile ; la victime pouvant être un particulier ou un agent de l’administration transporté dans le véhicule.

C’est une action régie par le droit commun de la responsabilité et notamment par les règles concernant le fait des
animaux et des choses (articles 118 et 137 do COCC). Le juge sénégalais l’a confirmé dans l’affaire Abdoulaye GUEYE : “
Attendu que la responsabilité de la puissance publique est soumise, dans ce cas aux principes régissant la responsabilité en
droit civil, d’après lesquels le commettant doit répondre des dommages causés par la fauter de son agent aussi bien dans
l’exercice même de la fonction qu’en cas d’abus de fonction, un lien de causalité ou de connexité avec l’exercice de la
fonction suffit à rendre le commettant responsable, solution qu’a du reste maintenu l’article 146 du COCC ” (CS 8 juin 1968,
Ann. Afr. 1973, p. 219, obs. A. Bockel).

Ainsi, dès lors qu’on se trouve devant un dommage causé par un véhicule de l’administration, le juge sénégalais
soumet le litige au droit privé. Pour le juge, l’article 147 du COA renvoie à l’article 137 du COCC (TD 12 février 1977
Cheikhou Dieng op. cit.)

On a noté un développement quantitatif appréciable du contentieux lié essentiellement au nombre élevé des
véhicules utilisés par l’administration et des accidents qu’ils provoquent.

B - La mise en jeu de la responsabilité de l’administration

Cette mise en jeu de la responsabilité de l’administration obéit à une condition précise et produit des effets
déterminés.

1/ – La condition

Pour mettre en jeu la responsabilité de l’administration, il faut que le dommage soit causé à l’occasion de l’exercice
des fonctions. L’appréciation du lien avec l’exercice des fonctions est faite selon le COCC. En effet l’application du droit
commun prévu à l’article 147 du COA est appréciée par rapport à l’agent (TD 8 juin 1968 Abdoulaye Guèye op. cit.) ; Le
juge ainsi interprète ce régime de responsabilité en partant des règles du droit privé.

2/ – Les effets

Les effets sont doubles. Il s’agit d’une part de la substitution de responsabilité et d’autre part de l’action récursoire.

a) Le mécanisme de substitution de responsabilité

Lorsque la condition est réunie c’est-à-dire lorsqu’il y a un lien entre le dommage, la faute et l’exercice des
fonctions, la responsabilité de l’administration est substituée à l’égard des tiers à celle de l’agent. La victime met directement
en cause l’administration. Cette solution s’explique par la volonté de garantir la victime contre l’insolvabilité des agents
publics. D’ailleurs, le juge engage facilement la responsabilité de l’administration et protège par-là les victimes.

b) L’action récursoire
 344

L’article 147 prévoit une action récursoire de l’administration contre son agent fautif contrairement à la loi
française de 1957. Il y a cependant une incertitude sur le droit applicable à une telle action. Faut –il appliquer le droit privé ou
le droit administratif ? Au Sénégal, le juge de l’action principale est en même temps le juge de l’action récursoire. Ainsi, dans
un cas de faute personnelle du fait de l’utilisation d’un véhicule administratif, le juge a appliqué le droit administratif à
l’action récursoire (TD 26 juin 1971 Dame Ndiaye, Ann. Afr. 1973, p. 230, obs. A. Bockel).

Le recours de l’administration contre son agent peut constituer une limite à l’application du droit privé dans le
contentieux des accidents de véhicule. Mais ceci reste à confirmer.

CHAPITRE II : UN REGIME DE PARTAGE DE RESPONSABILITE :

LA RESPONSABILITE DU FAIT DES DOMMAGES CAUSES PAR LES ATTROUPEMENTS

SECTION I : LE CAS DE RESPONSABILITE

Ce régime de responsabilité est spécial en ce sens qu’il est prévu par un texte spécial et particulier en ce sens qu’il
est régi par le droit privé.

Ce régime était prévu par les articles 214 à 217 du code d’administration communale (loi n° 66-64 du 30 juin 1966)
aujourd’hui abrogé. C’est un cas de responsabilité sans faute pour risque social. En effet, l’article 214 alinéa 1 du code
prévoyait que “les communes sont civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à
force ouverte ou par violence sur leur territoire, par les habitants de la commune à l’occasion des attroupements ou
rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes soit contre les propriétés publiques ou privées ”. selon l’article
216, c’est l'Etat et la commune qui sont tenus de réparer les dommages causés . Le montant de la réparation est partagé entre
les habitants de la commune intéressée au moyen d’un impôt spécial.

SECTION II : LE MECANISME DE RESPONSABILITE

La victime doit engager une action en responsabilité contre la commune en établissant le lien de causalité entre
l’attroupement et le dommage. C’est le droit privé qui s’applique à cette action.

La commune ne peut se dégager qu’en prouvant l’absence de faute, la faute d’un tiers ou la force majeure. La faute
de la victime peut cependant exonérer totalement ou partiellement la commune.

La charge de la réparation selon l’article 216 est partagée entre l'état et la commune sauf s’il y a responsabilité
particulière de l’Etat ou de la commune. Sauf s’il y a responsabilité particulière de l'état ou de la commune. En ce cas, l’Etat
prend 60% et la commune 40%.

Le juge a rarement eu l’occasion de se prononcer sur ce cas de responsabilité en condamnant l’administration

communale et l'état (voir TD 5 janvier 1983 Mohamed Abdoulaye Diop à propos des incidents consécutifs à une finale de
football en 1980 ; TR de Dakar 28 novembre 1984 Omar Ndiaye CA 29 janvier 1994 Héritiers Malick Wone : à propos des
événements sénégalo - mauritaniens. ; CA 29 juillet 1994 Georges Farouz Moussaly, Félix Moussaly : incendie provoqué par
des jets de pétards et fusées effectués par des personnes non identifiées).

On peut s’interroger sur l’avenir de ce régime de responsabilité notamment avec l’adoption du code des
collectivités locales et l’abrogation de la loi de 1966 portant code d’administration communale.

En effet, le code des collectivités locales ne reprend pas les dispositions des articles 214 à 216 du CAC. L’article
299 du CCL se contente d’indiquer que “la responsabilité des collectivités locales est régie par les lois et règlements en
vigueur notamment le code des obligations de l’administration et le code des obligations civiles et commerciales ”. Cela veut-
il dire qu’en cas d’attroupements ou d’émeutes, la responsabilité de la commune ne serait pas engagée ? En tout cas en
France, ce régime de responsabilité ne concerne plus les communes mais seulement l'Etat et il est régi par le droit
administratif et non plus par le droit privé.

CHAPITRE III : UN CAS PARTICULIER : LA RESPONSABILITE DE L'ETAT EN RAISON DES DOMMAGES

CAUSES PAR LE SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE

Il faut distinguer selon que l’on se trouve en France ou au Sénégal

SECTION I - : EN FRANCE : UN REGIME LEGISLATIF

Pendant longtemps a prévalu le principe de l’irresponsabilité de l'Etat du fait du service public de la justice, du fait
de considérations tirées de la souveraineté et du fait de la présomption de vérité légale qui s’attache aux décisions du juge.
Ce principe a été remis en cause par le législateur et le juge français.

Mais la mise en jeu de la responsabilité de l'état

rencontre des difficultés pour deux raisons :
 345

- D’abord en raison des règles de compétence du fait de la dualité de juridiction. C’est ainsi que la jurisprudence
distingue entre l’organisation et le fonctionnement du service : le contentieux des dommages causés par le fonctionnement
du service judiciaire appartient aux seules juridictions judiciaires alors que les dommages qui concernent l’organisation du
service ressortissent pour leur contentieux au juge administratif(voir TC 27 novembre 1952 Officiers ministériels de
Cayenne, GAJA n° 87). Or les tribunaux judiciaires ont longtemps admis qu’il ne saurait exister de responsabilité de l’Etat
sans texte.

- Ensuite en raison de questions de fond. En effet si les dommages causés par le service judiciaire sont dus à des
actes juridictionnels, c’est-à-dire des jugements, la responsabilité de l’Etat rencontre divers obstacles et notamment celui de
la force de vérité légale qui s’attache à la chose jugée. Ainsi, il y a irresponsabilité de l'Etat du fait de l’autorité de la chose
jugée.

Cependant des exceptions étaient posées. D’abord des exceptions législatives : en cas de révision des
condamnations pénales et en cas de prise à partie contre un magistrat. Ensuite des exceptions jurisprudentielles notamment en
cas de dommages causés par les opérations matérielles de la police judiciaire (voir Cour de cass. 23 novembre 1956 Trésor
public contre Giry, GAJA n° ).

Mais depuis les années 1970, la France s’est dotée d’un dispositif législatif pour vaincre l’irresponsabilité du
service public de la justice. Ce dispositif comprend :

1) une responsabilité sans faute du fait du préjudice causé par une détention provisoire injustifiée (loi du 17 juillet
1970, articles 149 et150 du code de procédure pénale). Ce régime tend à renforcer la garantie des droits individuels des
citoyens. Trois conditions sont posées :

- une mesure de détention provisoire ;

- une décision de non-lieu (émanant d’une juridiction d’instruction) ou de relaxe ou d’acquittement (émanant d’une
juridiction de jugement correctionnelle ou criminelle) ;

- un préjudice manifestement anormal et d’une particulière gravité.

Le contentieux du droit à la réparation est confié à une commission composée de trois magistrats de la Cour de
cassation. La réparation incombe à l'Etat. Le droit à réparation paraît de toute évidence être fondé sur le principe d’égalité
devant les charges publiques.

2) une responsabilité pour faute prévue par l’article 11 de la loi du 5 juillet 1972 concernant la responsabilité de
l'Etat en raison du fonctionnement défectueux du service de la justice. Ce texte retient la responsabilité des magistrats d’une
part et celle de l'Etat d’autre part.

Quant à la responsabilité personnelle des magistrats, la loi supprime la prise à partie pour les magistrats du corps
judiciaire et instaure un système de garantie. En cas de dommage, la victime doit attaquer l'Etat qui peut se retourner contre
le magistrat et mettre en œuvre une action récursoire lorsqu’il estime que celui-ci a commis une faute personnelle.

Concernant la responsabilité de l'Etat en raison du fonctionnement défectueux du service de la justice, elle ne peut
être engagée que pour faute lourde ou déni de justice.

En l’absence de texte, le juge administratif a retenu la même solution : l’exigence d’une faute lourde (voir CE 29
décembre 1978, DARMONT RDP 1979 pp. 1742-1749).

SECTION II : AU SENEGAL : UNE SOLUTION JURISPRUDENTIELLE

Au Sénégal, la situation est différente d’une part parce qu’il n’existe pas deux ordres de juridiction mais un seul. Il
n’y a donc pas de problème de compétence et d’autre part parce que la responsabilité du service public de la justice n’a pas
été consacrée par le législateur dans un texte de portée générale. Dans ces conditions, le justiciable sénégalais se trouve dans
la même situation que le justiciable français avant la réforme de 1972.

Le législateur sénégalais a repris les deux seules hypothèses dans lesquelles cédait le principe de l’irresponsabilité
de l'Etat en France : la prise à partie prévue par l’article 312 du code sénégalais de procédure civile qui reproduit l’article
505 de l’ancien code français de procédure civile et la révision des condamnations prévue à l’article 60 de la loi organique n°
92-25 du 30 mai 1992 sur la Cour de cassation (ancien article 60 de l’ordonnance n° 60-17 sur la Cour suprême).

1 – La responsabilité pour faute ne peut être engagée

De son côté, le juge sénégalais semble peu disposé à admettre le principe de la responsabilité de l'Etat pour faute de
service (voir Cour d’appel 27 juillet 1979 Seybatou NDIOUR c/ Etat du Sénégal, RIPAS n°2 octobre-décembre 1981, p. 411
 346

à propos d’une détention provisoire suivie d’une décision de relaxe ; 20 juin 1985 Azzet Alamedine c/ Etat du Sénégal,
recueil EDJA 1991, p. 94).

C’est dans l’affaire Seybatou NDIOUR que le juge sénégalais a dégagé une solution intéressante. Dans cette affaire
la Cour d’appel semble exclure tout possibilité d’engager la responsabilité de l'Etat sur le fondement du fonctionnent
défectueux du service public en cas de détention provisoire illégale. Pour le juge, la responsabilité pour faute ne peut être
engagée dans la mesure où il est impossible de prouver le fonctionnement défectueux du service. En outre, pour le juge, eu
égard aux spécificités du service judiciaire et aux moyens mis en œuvre pour l’exercer, il faut actuellement conserver le
principe de son irresponsabilité dans les cas de faute éventuelle de ses agents délégués dans ces pouvoirs. Le juge exclut ainsi
et la faute de service et la faute personnelle du magistrat.

2 – le principe de la responsabilité sans faute fondée sur le risque peut être admis sous certaines conditions.

Dans l’affaire Seybatou NDIOUR, la Cour d’Appel a admis, en l’absence de tout texte l’y autorisant expressément
la responsabilité sans faute de l’Etat du fait d’une détention provisoire injustifiée pour risques exceptionnels et anormaux
dans l’exercice de sa fonction judiciaire lorsque le préjudice revêt un caractère exceptionnel et grave et qu’il puisse être
imputé à l’administration. En l’espèce, l’article 140 du code de procédure pénale qui institue en cas de détournement de
deniers publics une détention provisoire obligatoire, crée un risque pour les citoyens (CA de Dakar op. cit.). Cette solution a
été confirmée par la Cour suprême saisie d’un pourvoi en cassation (CS 2 décembre 1987 Etat du Sénégal c/ Seybatou
NDIOUR Ann. Afr. 1989-1990-1991, p. 198).

Ainsi au Sénégal, la solution est jurisprudentielle alors qu’en France elle est législative.

ANNEXE :

EXTRAIT DU CODE DES OBLIGATION DE L’ADMINISTRATION

LIVRE DEUXIEME

DE LA RESPONSABILITE DE L’ADMINISTRATION
EN DEHORS DES CONTRATS

Article 141. : Mode de réparation

Le dommage causé par le fonctionnement du service public ou l’exécution d’un travail public, soit aux tiers, soit
aux usagers, soit aux personnes participant à l’activité du service, n’est réparé que sous la forme de dommages et intérêts.

Articles 142. : Fondement de la responsabilité : La faute.

Les tiers et les usagers ont droit à la réparation du dommage causé par le fonctionnement défectueux du service
public. Ce fonctionnement défectueux s’apprécie en tenant compte de la nature du service, des difficultés qu’il rencontre et
des moyens dont il dispose.

Les tiers peuvent également obtenir la réparation d’une partie du dommage anormal et spécial qui leur est causé :

a) Par l’intervention d’une loi ou d’un règlement administratif régulier lorsque le législateur n’a pas exclu
explicitement ou implicitement toute réparation, et que la mesure, bien que prise dans l’intérêt général, a pour effet
d’avantager anormalement un groupe de particuliers et de désavantager gravement les demandeurs.

b) Par le refus de prêter main forte à l’exécution d’une décision de justice, lorsque ce refus, justifié par des raisons tirées de la
sauvegarde l’ordre public, s’est prolongé pendant une période anormalement longue.

Article 143. : Dommages de travaux publics.

 347

Les tiers ont droit à la réparation du dommage résultant soit de l’exécution d’un travail public, soit de l’existence
ou du fonctionnement d’un ouvrage public.

Les usagers ont droit à la réparation du dommage causé par une faute relative à ces travaux ou par le
fonctionnement défectueux d’un tel ouvrage.

Article 144. : Dommages causés aux personnes participant à l’activité du service.

Le dommage subi par les personnes participant à l’activité du service public soit en vertu de leurs fonctions, soit, en
cas d’urgence, de leur propre initiative, ouvre droit à la réparation, à moins qu’il ne soit établi que ce dommage est dû à une
cause étrangère à l’Administration.

Article 145. : Faute personnelle.

La faute commise par un agent public à l’occasion de l’exercice de ses fonctions engage la responsabilité
personnelle de son auteur, si elle est détachable du service public.

Lorsqu’une action en indemnité est intentée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, l’Administration doit
être mise en cause. Elle répond de la faute de son agent, sauf à exercer contre celui-ci une action récursoire.

L’Administration peut demander à ses agents la réparation des dommages qui lui sont directement causés par leur
fait.

Article 146. : Membres de l’enseignement public.

La responsabilité de l’Etat est substituée à celle des membres de l’enseignement public, à raison des dommages
subis ou causés par les élèves placés sous leur surveillance. La réparation ne peut être demandée qu’à l’Etat
Celui-ci peut intenter une action récursoire contre l’auteur du dommage, conformément au droit commun.

Article 147. : Dommages causés par des véhicules administratifs.

Le droit à réparation des dommages causés par un véhicule ou moyen de transport utilisé par l’Administration est
régi par le droit commun de la responsabilité et par les règles concernant le fait des choses et des animaux.

L’action est dirigée contre l’auteur du dommage.

La responsabilité de l’Administration est substituée à l’égard des tiers, à celle de l’agent agissant à l’occasion de
l’exercice de ses fonctions, sauf l’action récursoire contre ce dernier.

Article 148. : Régimes spéciaux.

Les dispositions du présent livre ne s’appliquent que sous réserve des règles posée par des textes spéciaux au sujet
de la responsabilité de l’Administration et de ses agents.

TABLE DES MATIERES

--------------

AVANT- PROPOS . ................................................................................................................................................................................ 2

ANNEXES . ............................................................................................................................................................................................. 6
INDICATIONS BIBILIOGRAPHIQUES............................................................................................................................................... 12
CHAPITRE INTRODUCTIF .................................................................................................................................................................. 15
SECTION I. : LE MODELE DE REFERENCE : LE SYSTEME DE DROIT
ADMINISTRATIF FRANÇAIS ............................................................................................................................................................. 16

Paragraphe 1. : L’administration ............................................................................................................................................................. 16

A. La conception sociologique ................................................................................................................................................................ 16
B. La conception juridique ...................................................................................................................................................................... 18

Paragraphe 2. : Le droit administratif ...................................................................................................................................................... 23

A. Les rapports entre l’administration et le droit administratif ................................................................................................................ 23
B. Essai de définition du droit administratif ............................................................................................................................................ 24
C. Les caractères du droit administratif ................................................................................................................................................... 26
D. Le fondement du droit administratif ................................................................................................................................................... 30
E. Les sources du droit administratif ....................................................................................................................................................... 32
 348

F. Evolution du droit administratif français ............................................................................................................................................. 33

ANNEXES .............................................................................................................................................................................................. 36

SECTION II. : APPROCHE SENEGALAISE DU DROIT ADMINISTRATIF .................................................................................... 43

Paragraphe 1. : L’émergence du droit administratif sénégalais ............................................................................................................... 43

A. L’inspiration française ............................................................................................................................................................. 43
B. Le mimétisme juridique ........................................................................................................................................................... 44

Paragraphe 2. : La problématique de la construction du droit administratif sénégalais ........................................................................... 46

A. Les contraintes liées à l’environnement ................................................................................................................................... 46
B. Le problème des sources.......................................................................................................................................................... 49
C. Le problème de l’autonomie .................................................................................................................................................... 51

Paragraphe 3. : Evolution et problème nouveaux .................................................................................................................................... 52

Les transformations de l’Etat........................................................................................................................................................... 52
La réforme de la justice ................................................................................................................................................................... 54
La régionalisation ........................................................................................................................................................................... 54
Communautarisation………………………………………………………………………55…

ANNEXES .............................................................................................................................................................................................. 56
PLAN DE COURS .................................................................................................................................................................................. 67
PREMIERE PARTIE : L’ADMINISTRATION ET SON DROIT ......................................................................................................... 68
TITRE I. : LA SOUMISSION DE L’ADMINISTRATION AU DROIT ................................................................................................ 69
CHAPITRE I. : LA CONSECRATION DU PRINCIPE ......................................................................................................................... 69

SECTION I. DE L’ETAT DE POLICE A L’ETAT DE DROIT............................................................................................................. 69

Paragraphe 1. : L’Etat de police .............................................................................................................................................................. 69
Paragraphe 2. : L’instauration de l’Etat de droit ...................................................................................................................................... 70

SECTION II. : ORIGINE ET SIGNIFICATION DE L’ETAT DE DROIT ............................................................................................ 71

Paragraphe 1. : Origine............................................................................................................................................................................ 71
Paragraphe 2. : Signification ................................................................................................................................................................... 71

SECTION III. : LA REPRISE DU PRINCIPE AU SENEGAL .............................................................................................................. 72

Paragraphe 1. : La consécration formelle des principes de l’Etat de droit .............................................................................................. 72
Paragraphe 2. : L’application insuffisante des principes de l’Etat de droit .............................................................................................. 72

CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LEGALITE ..................................................................................................................................... 73

SECTION I. : LE CONTENU DU PRINCIPE DE LEGALITE ............................................................................................................. 73
Paragraphe 1. : Les sources de la légalité ................................................................................................................................................ 73
A. Les sources extra-administratives ............................................................................................................................................ 74
B. Les sources administratives ..................................................................................................................................................... 79

Paragraphe 2. : Le rapport de légalité ...................................................................................................................................................... 81

A. Le contenu du rapport de légalité ............................................................................................................................................ 81
B. La portée du rapport de légalité : pouvoir discrétionnaire et compétence liée ......................................................................... 82

SECTION II. : LA PORTEE DU PRINCIPE DE LEGALITE ............................................................................................................... 85

Paragraphe 1. : Les assouplissements ...................................................................................................................................................... 85
A. Les circonstances exceptionnelles ........................................................................................................................................... 86
B. Les actes de gouvernement ...................................................................................................................................................... 88

Paragraphe 2. : Les sanctions .................................................................................................................................................................. 89

A. L’annulation de l’acte illégal ...................................................................................................................................................... 90
B. L’inexistence de l’acte ................................................................................................................................................................ 90
C. La responsabilité de l’administration .......................................................................................................................................... 91

SECTION III. : L’EFFICACITE DU PRINCIPE DE LEGALITE .......................................................................................................... 91

TITRE II.: LA SOUMISSION DE L’ADMINISTRATION AU DROIT…………………...…..………….…92

CHAPITRE I. : LA DUALITE DU REGIME……………..……………………………………………….... 92
SECTION I. : L’APPLICATION DU DROIT…………………………..T …………………………………… 92

Paragraphe 1. : Les raisons de l’application du droit administratif …………………………………………...92

 349

Paragraphe 2. : Les conséquences …………………………………………………………………………….93

SECTION II. : LES LIMITES A L’APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF

L’ADMINISTRATION………………………………………………………………………………………..93

Paragraphe 1. : Les raisons de l’application du droit privé à l’administration ......................................................................................... 93

Paragraphe 2. : Les conséquences de l’application du droit privé à l’administration .............................................................................. 94

CHAPITRE II : LE CRITERE DU CHAMP D’APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF ........................................................ 94

SECTION I. : L’ECHEC DES TENTATIVES ...................................................................................................................................... 95
Paragraphe 1. : Le critère de la puissance publique ................................................................................................................................. 96
A. La distinction entre acte d’autorité et acte de gestion .............................................................................................................. 96
B. L’abandon du critère de la puissance publique ........................................................................................................................ 96

Paragraphe 2. : Le critère du service public............................................................................................................................................. 97

A. La notion de service public et le champ d’application du droit administratif .......................................................................... 97
B. La crise du critère du service public ........................................................................................................................................ 98

SECTION II. : LE CRITERE ACTUEL : LA DISTINCTION GESTON PUBLIQUE – GESTION PRIVE ........................................ 99

Par.g.1. :L’application globale de la distinction privée……………….………………… .…………………..100

La recherche de la nature du service ………….…………………………………………………..…..110
L’application du droit administratif au service public administratif……………..……………………102

Paragraphe 2. : L’application analytique de la distinction gestion publique – gestion privée ................................................................ 102
A. La qualification de l’objet du litige......................................................................................................................................... 102
B. La confirmation ou l’infirmation de la présomption du droit applicable ................................................................................ 103

Paragraphe 3. : L’application de la distinction gestion publique-gestion privée au Sénégal ................................................................. 104

ANNEXES ............................................................................................................................................................................................. 107

DEUXIEME PARTIE : LE CONTRÔLE DE L’ADMINISTRATION ................................................................................................. 114

TITRE I : LES CONTROLES NON JURIDICTIONNELS ................................................................................................................... 115
CHAPITRE I. : LES RECOURS ADMINISTRATIFS ......................................................................................................................... 116

SECTION I. : LES TRAITS CARACTERISTIQUES DES RECOURS ADMINISTRTIFS ................................................................ 116

Paragraphe 1. : Le caractère général des recours administratifs ............................................................................................................. 116
Paragraphe 2. : Une procédure non formaliste ....................................................................................................................................... 117

SECTION II : LES EFFETS JURIDIQUES DES RECOURS ADMINISTRATIFS ............................................................................. 117

Paragraphe 1. : L’examen de la demande de l’autorité administrative ................................................................................................... 117
Paragraphe 2. : La prorogation du délai du recours contentieux ............................................................................................................. 117

CHAPITRE II : LE RECOURS AU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE ........................................................................................ 118

SECTION I. : LA SITUATION DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE ........................................................................................ 119

Paragraphe 1. : Les règles relatives au mandat du Médiateur de la République ..................................................................................... 119
Paragraphe 2. : La responsabilité du Médiateur de la République .......................................................................................................... 119
Paragraphe 3. : Les conditions d’exercice de ses fonctions par le Médiateur
de la République ..................................................................................................................................................................................... 119

SECTION II : LA NATURE JURIDIQUE DU MEDIATEUR DE LA REPUBL. ................................................................................ 120

Paragraphe 1. : La qualification juridique .............................................................................................................................................. 120
Paragraphe 2. : Le régime juridique des décisions du Médiateur de la République................................................................................ 121

SECTION III. : LES FONCTIONS DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE ................................................................................... 121

Paragraphe 1. : Etendue des fonctions .................................................................................................................................................... 121
Paragraphe 2. : Limitation des fonctions ................................................................................................................................................ 121

SECTION IV. : LA PROCEDURE DEVANT LE MEDIATEUR ........................................................................................................ 122

Paragraphe 1. : La réclamation .............................................................................................................................................................. 122
Paragraphe 2. : Les pouvoirs du Médiateur saisi d’une réclamation ...................................................................................................... 122
A. Un pouvoir de recommandation ............................................................................................................................................. 122
B. Un pouvoir de proposition ...................................................................................................................................................... 123
C. La provocation d’une sanction................................................................................................................................................ 123
 350

D. La publication d’un rapport .................................................................................................................................................... 123

SECTION V : LES MOYENS D’ACTION DU MEDIATEUR ........................................................................................................... 123

SECTION VI : BILAN DE L’ACTIVITE DU MEDIATEUR ............................................................................................................. 124
TITRE II : LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL.................................................................................................................................. 124
CHAPITRE I : LES RECOURS CONTENTIEUX ................................................................................................................................ 125

SECTION I. : LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR ............................................................................................................... 126

Paragraphe 1. : Les caractères du recours pour excès de pouvoir ........................................................................................................... 126
A. Le caractère objectif du recours pour excès de pouvoir .......................................................................................................... 126
B. Le caractère d’ordre public du recours pour excès de pouvoir ............................................................................................... 127
C. Le caractère d’utilité publique du recours pour excès de pouvoir........................................................................................... 127

Paragraphe 2. : Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir .................................................................................. 128
A. L’absence de recours parallèle................................................................................................................................................ 128
B. La condition relative à la nature de l’acte attaqué.................................................................................................................. 129
C. La condition relative au requérant : l’intérêt à agir ................................................................................................................. 130
D. La condition relative à la firme et aux délais du recours ........................................................................................................ 132

Paragraphe 3. : Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir ................................................................................................. 137
Paragraphe 4. : Les effets du recours pour excès de pouvoir .................................................................................................................. 137
A. Le caractère non suspensif du recours pour excès de pouvoir ................................................................................................ 137
B. La portée de la décision du juge ............................................................................................................................................. 138

SECTION II : LE RECOURS DE PLEIN CONTENTIEUX ................................................................................................................. 139

Paragraphe 1. : Les différentes branches du recours de plein contentieux.............................................................................................. 139
A. Le contentieux fiscal............................................................................................................................................................... 140
B. Le contentieux des contrats .................................................................................................................................................... 140
C. Le contentieux de la responsabilité ......................................................................................................................................... 140
D. Le contentieux électoral.......................................................................................................................................................... 140

Paragraphe 2. : Les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux ..................................................................................... 140

A. La procédure spéciale en matière administrative .................................................................................................................... 141
B. Les conséquences de la procédure spéciale ............................................................................................................................ 142

CHAPITRE II : LES JURIDICTIONS COMPETENTES EN MATIERE ADM. ................................................................................. 145

SECTION I. : LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU TRIB. REG. ...................................................................................... 146

Paragraphe 1. : Le principe..................................................................................................................................................................... 146
Paragraphe 2. : L’étendue et les limites de la compétence du tribunal régional ..................................................................................... 146

SECT. II : LES EXCEPTIONS A LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN

DU TRIBUNAL REGIONAL. ............................................................................................................................................................... 147
Paragraphe 1. : Le Conseil d’Etat ........................................................................................................................................................... 147
A. Organisation et fonctionnement du Conseil d’Etat ................................................................................................................. 148
B. Attributions du Conseil d’Etat ................................................................................................................................................ 151

Paragraphe 2. : Les autres juridictions compétentes ............................................................................................................................... 153

A. Le tribunal départemental ....................................................................................................................................................... 153
B. Les Cours d’Appel.................................................................................................................................................................. 153
C. Les organismes administratifs à caractère juridictionnel ........................................................................................................ 154
D. La Cour des Comptes ............................................................................................................................................................. 154

CHAPITRE III : LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE ..................................................................................... 155

SECTION I. : SOURCE ET AUTORITE DES REGLES DE LA

PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE ....................................................................................................................... 156
Paragraphe 1. : Les sources de la procédure administrative contentieuse............................................................................................... 156
Paragraphe 2. : L’autorité des règles de la procédure administrative contentieuse ................................................................................. 156

SECTION II : LES CARACTERES GENERAUX DE LA PROCEDURE

ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE ............................................................................................................................................... 157

Paragraphe 1. : Le caractère écrit ........................................................................................................................................................... 157

Paragraphe 2. : Le caractère non suspensif ............................................................................................................................................. 157
 351

Paragraphe 3. : Le caractère inquisitorial ............................................................................................................................................... 158

Paragraphe 4. : Le caractère contradictoire ............................................................................................................................................ 159

SECTION III. : L’INSTANCE............................................................................................................................................................... 159

Paragraphe 1. : La saisine de la juridiction ............................................................................................................................................. 159
Paragraphe 2. : L’instruction .................................................................................................................................................................. 160
A. La direction de l’instruction.................................................................................................................................................... 160
B. Les procédures d’urgence ....................................................................................................................................................... 160
C. Les questions particulières...................................................................................................................................................... 161

Paragraphe 3. : Le jugement ................................................................................................................................................................... 161

SECTION IV : LES VOIES DE RECOURS.......................................................................................................................................... 162

Paragraphe 1. : Les voies de recours usuelles ......................................................................................................................................... 162
Paragraphe 2. : Les voies de recours spéciales ....................................................................................................................................... 162

ANNEXES ............................................................................................................................................................................................. 164

TROISIEME PARTIE : L’ORGANISATION AMDINISTRATIVE .................................................................................................... 173
TITRE I : PRESENTATION GENERALE DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE ................................................................ 174

CHAPITRE I : LES PERSONNES PUBLIQUES ET AUTORITES ADMINISTRATIVES ............................................................... 174

SECTION I. : LA NOTION DE PERSONNE PUBLIQUE ................................................................................................................... 175

Paragraphe 1. : La distinction entre personne publique et personne privée ............................................................................................ 175
Paragraphe 2. : Intérêt attachés à la notion de personne publique .......................................................................................................... 176
Paragraphe 3. : Classification des personnes publiques.......................................................................................................................... 176

SECTION II. : LA COMPETENCE DES PERSONNES PUBLIQUES ................................................................................................ 177

Paragraphe 1. : Généralités ..................................................................................................................................................................... 177
Paragraphe 2. : Détermination de la compétence des personnes publiques ............................................................................................ 177

SECTION III : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES .................................................................................................................... 178

CHAPITRE II : LES MODELES D’ORGANISATION ADMINISTRATIVE ..................................................................................... 179

SECTION I. : CENTRALISATION ET DECENTRALISATION ........................................................................................................ 179

Paragraphe 1. La centralisation .............................................................................................................................................................. 179
A. La concentration ..................................................................................................................................................................... 179
B. La déconcentration ................................................................................................................................................................. 180

Paragraphe 2. : La décentralisation......................................................................................................................................................... 180

A. Les conditions de la décentralisation ...................................................................................................................................... 181
B. Les modalités de la décentralisation ....................................................................................................................................... 181

Paragraphe 3. : Distinction entre déconcentration et Décentralisation .................................................................................................. 182

A. Les différences ....................................................................................................................................................................... 182
B. Les liens.................................................................................................................................................................................. 183

SECTION II : PROCEDES DE CONTRÔLE........................................................................................................................................ 183

Paragraphe 1. : Le contrôle hiérarchique ................................................................................................................................................ 183
A. Définition .............................................................................................................................................................................. 183
B. Procédés ................................................................................................................................................................................. 184

Paragraphe 2. : La tutelle ........................................................................................................................................................................ 185

A. Définition du pouvoir de tutelle .............................................................................................................................................. 185
B. Procédé de tutelle ................................................................................................................................................................... 185

TITRE II : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES SENEGALAISES ......................................................................................... 186

CHAPITRE I : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES CENTRLISEES ...................................................................................... 186

SECTION I : L’ADMINISTRATION CENTRALE D’ETAT............................................................................................................... 187

Paragraphe 1. : La présidence de la République ..................................................................................................................................... 187

A. Le Président de la République ................................................................................................................................................ 187
B. Les services de la Présidence de la République ...................................................................................................................... 187
 352

Paragraphe 2. : Les services du Premier Ministre .................................................................................................................................. 192

A. Le Cabinet .............................................................................................................................................................................. 193
B. Le Secrétariat général du Gouvernement ................................................................................................................................ 193
C. Les commissariats généraux ………………………………………………………………………….194

Paragraphe 3. : Les départements ministériels....................................................................................................................................... 194

A. Le Ministre ............................................................................................................................................................................. 195
B. Les services du département ministériels ............................................................................................................................... 196

Paragraphe 4. : Les structures de coordination et de consultation .......................................................................................................... 198

A. Les structures de coordination ................................................................................................................................................ 198
B. Les structures de consultation................................................................................................................................................. 198

SECTION II : L’ADMINISTRATION TERRITORIAL D’ETAT ........................................................................................................ 199

Paragraphe 1. : Les chefs de circonscription administratives ................................................................................................................. 200
A. Le statut .................................................................................................................................................................................. 200
B. Les attributions ....................................................................................................................................................................... 201

Paragraphe 2. : Les conseils consultatifs ................................................................................................................................................ 202

A. Le conseil départemental ........................................................................................................................................................ 202
B. Le conseil d’arrondissement ................................................................................................................................................... 204

CHAPITRE II : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES DECENTRALISEES ............................................................................ 204

SECTION I : LE NOUVEAU REGIME DES COLLECTIVITES LOCALES...................................................................................... 205

Paragraphe 1. Le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales ............................................................................................................. 206

A. Contrôle administratif de légalité ........................................................................................................................................... 207
B. Contrôle budgétaire ................................................................................................................................................................ 211

Paragraphe 2. : Le transfert de compétences .......................................................................................................................................... 213

A. Principes ................................................................................................................................................................................. 213
B. Les domaines de compétences transférés ............................................................................................................................... 215

Paragraphe 3. : Les relations financières entre l’Etat et les collectivités locales .................................................................................... 217
A. les fonds de dotations ............................................................................................................................................................. 217
B. Répartitions des fonds ............................................................................................................................................................ 218

SECTION II : LA COMMUNE ............................................................................................................................................................. 218

Paragraphe 1. La commune de droit commun ........................................................................................................................................ 219
A. Conseil municipal……………………………………………………………………………………. 219
B. Le Maire ................................................................................................................................................................................. 222

Paragraphe 2. : La ville et la commune d’arrondissement ...................................................................................................................... 224

A. Les organes des communes d’arrondissements ...................................................................................................................... 224
B. Les finances des communes d’arrondissements...................................................................................................................... 226

SECTION III : LA COMMUNAUTE RURALE ................................................................................................................................... 227

Paragraphe 1. : Le conseil rural .............................................................................................................................................................. 227
A. Composition et fonctionnement .............................................................................................................................................. 228
B. Attributions............................................................................................................................................................................. 228
C. Le contrôle.............................................................................................................................................................................. 229

Paragraphe 2. : Le Président du conseil rural ......................................................................................................................................... 230

A. Statut du Président du Conseil rural ....................................................................................................................................... 230
B. Attributions............................................................................................................................................................................. 230
C. Le contrôle.............................................................................................................................................................................. 231

SECTION IV : LA REGION ................................................................................................................................................................. 232

Paragraphe 1. : Le nouveau dispositif .................................................................................................................................................... 232
A. L’organe délibérant : Le conseil régional ............................................................................................................................... 232
B. L’organe exécutif : Le président du conseil régional .............................................................................................................. 234
C. L’organe consultatif : Le comité économique et social .......................................................................................................... 235
 353

Paragraphe 2. : Les relations fonctionnelles des régions ........................................................................................................................ 236

A. Les antennes interrégionales ................................................................................................................................................... 236
B. Les groupements mixtes ......................................................................................................................................................... 236
C. L’agence régionale de développement.................................................................................................................................... 236

ANNEXES ............................................................................................................................................................................................. 237

QUATRIEME PARTIE : LES ACTIVITES ADMINISTRATIVES ..................................................................................................... 259

TITRE I : LA POLICE ADMINISTRATIVE ........................................................................................................................................ 260

CHAPITRE I. : LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE ......................................................................................................... 260

SECTION I : LE BUT : LA PREVENTION DES ATTEINTES A L’ORDRE PUBLIC ...................................................................... 260

Paragraphe 1. : Le caractère préventif de la police administrative ......................................................................................................... 261
Paragraphe 2. : Le maintien de l’ordre public ........................................................................................................................................ 261

SECTION II : LE MODE D’INTERVENTION : LA PRESCRIPTION ............................................................................................... 262

Paragraphe 1. : Les différentes formes de la prescription ....................................................................................................................... 262
Paragraphe 2. : Par la prescription, la police se distingue du service public........................................................................................... 263

SECTION III : LES DEUX SORTES DE POLICE ADMINISTRATIVE ............................................................................................ 263

Paragraphe 1. : La police administrative générale .................................................................................................................................. 263
Paragraphe 2. : La police administrative spéciale................................................................................................................................... 263

CHAPITRE II : ORGANE DE LA POLICE ADMINISTRATIVE ....................................................................................................... 264

SECTION I : L’AMENAGEMENT DU POUVOIR DE POLICE......................................................................................................... 264

Paragraphe 1. : La distinction du pouvoir de police ............................................................................................................................... 264
Paragraphe 2. : Les diverses autorités de police compétentes ................................................................................................................ 265
A. Les autorités compétentes pour la police d’Etat ..................................................................................................................... 265
B. Les autorités compétentes pour la police municipale ............................................................................................................. 266

SECTION II : LES CONCOURS DE POLICE...................................................................................................................................... 267

Paragraphe 1. : Concours de police générale .......................................................................................................................................... 267
Paragraphe 2. : Concours de police générale et de police spéciale ......................................................................................................... 268

CHAPITRE III : LES LIMITES ET LE CONTRÔLE DU POUVOIR DE POLICE ............................................................................. 268

SECTION I : LES LIMITES DU POUVOIR DE POLICE.................................................................................................................... 268

Paragraphe 1. : Les limites qui dérivent de la finalité du but de police .................................................................................................. 268
A. Les mesures de police doivent être égales pour tous ............................................................................................................. 268
B. Les mesures de police doivent être nécessaires ...................................................................................................................... 268
C. Les mesures de police doivent être raisonnables .................................................................................................................... 269

Paragraphe 2. : Les limites fondées sur l’idée de liberté ........................................................................................................................ 269

Paragraphe 3. : Les limites tirées de circonstances de lieux et de temps ................................................................................................ 269
A. En ce qui concerne les circonstances de lieux ........................................................................................................................ 270
B. En ce qui concerne les circonstances de temps ....................................................................................................................... 270

SECTION II : LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DU POUVOIR DE POLICE .............................................................................. 270

Paragraphe 1. : Le contrôle du but de police .......................................................................................................................................... 270
Paragraphe 2. : Le contrôle des motifs de police .................................................................................................................................... 271
Paragraphe 3. : Le contrôle des moyens de police .................................................................................................................................. 271

TITRE II : LE SERVICE PUBLIC ........................................................................................................................................................ 271

CHAPITRE I : LA NOTION DE SERVICE PUBLIC ........................................................................................................................... 271

CHAPITRE II : LE REGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC .................................................................................................... 272

SECTION I : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU SERVICE PUBLIC .................................................................................... 272

Paragraphe 1. : Le principe de continuité ............................................................................................................................................... 272
Paragraphe 2. : Le principe d’égalité devant le service public ............................................................................................................... 273
Paragraphe 3. : Le principe d’adaptation du service public .................................................................................................................... 273
 354

SECTION II : LE DROIT APPLICABLE AU SERVICE PUBLIC ...................................................................................................... 274

Paragraphe 1. : Les services publics à caractère administratif ................................................................................................................ 274
Paragraphe 2. : Les services publics à caractère industriel et commercial.............................................................................................. 274
Paragraphe 3. : Les services publics gérés par des personnes privées .................................................................................................... 268

CHAPITRE III : LES MODES DE GESTION DES SERVICES PUBLICS ......................................................................................... 275

SECTION I. : LA GESTION PUBLIQUE DES SERVICES PUBLICS ............................................................................................... 275

Paragraphe 1. : La gestion en régie......................................................................................................................................................... 275

Paragraphe 2. : La gestion des services publics par les établissements publics ...................................................................................... 275
A. La notion d’établissement public ............................................................................................................................................ 275
B. Le régime juridique des établissements publics ...................................................................................................................... 277

SECTION II : LA GESTION PRIVEE DES SERVICES PUBLICS ..................................................................................................... 279

Paragraphe 1. : Le procédé contractuel................................................................................................................................................... 279
A. La concession de service public ............................................................................................................................................. 279
B. L’affermage ............................................................................................................................................................................ 281
C. La régie intéressée…………………………………………………………………………………….281

Paragraphe 2. : La gestion des services publics par les entreprises du secteurs parapublic .................................................................... 281
A. Définition ............................................................................................................................................................................... 281
B. Régime juridique .................................................................................................................................................................... 282
C. Contrôle .................................................................................................................................................................................. 282

TITRE III : L’AIDE AUX ENTREPRISES PRIVEES D’INTERET .................................................................................................... 283

CHAPITRE I. : RAISONS DE l’AIDE ET ENTREPRISES CONCERNEES....................................................................................... 283
SECTION I. : LES RAISONS................................................................................................................................................................ 283
SECTION II : ENTREPRISES CONCERNEES.................................................................................................................................... 283

CHAPITRE II : FORMES DE L’AIDE ................................................................................................................................................. 284

SECTION I. : DIVERSITE DE L’ASSISTANCE ................................................................................................................................. 284

Paragraphe 1. : L’assistance juridique .................................................................................................................................................... 284

Paragraphe 2. : L’assistance matérielle et financière .............................................................................................................................. 284

SECTION II : CARACTERE DIRECT OU INDIRECT DE L’ASSISTANCE .................................................................................... 284

CHAPITRE III : REGIME DE L’AIDE ................................................................................................................................................. 284

CINQUIEME PARTIE : LES ACTES JURIDIQUES DE L’ADMINISTRATION .............................................................................. 286

CHAPITRE PRELIMINAIRE : LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF ........................................................................................ 287

SECTION I : L’ACTE ADMINISTRATIF EST UN ACTE JURIDIQUE :

LA DISTINCTION ENTRE ACTE ADMINISTRATIF ET ACTE MATERIEL ................................................................................. 287
Paragraphe 1. : Distinction en fonction de leurs effets ........................................................................................................................... 287
Paragraphe 2. : Distinction en fonction de leur régime juridique ........................................................................................................... 288

SECTION II : L’ACTE ADMINISTRATIF EST UN ACTE PUBLIC : LA DISTINCTION

ENTRE ACTE ADMINISTRATIF ET ACTE PRIVE .......................................................................................................................... 288
Paragraphe 1. : Distinction selon le critère organique ............................................................................................................................ 288
Paragraphe 2. : Distinction selon le critère fonctionnel .......................................................................................................................... 288

SECTION III : L’ACTE ADMINISTRATIF CONSTITUE UNE CATEGORIE PARTICULIERE

D’ACTE PUBLIC : LA DISTINCTION ENTRE ACTE ADMINISTRATIF ET AUTRES
ACTES PUBLICS .................................................................................................................................................................................. 289
Paragraphe 1. : Actes administratifs et actes émanées du Parlement ...................................................................................................... 289
A. Acte administratif et acte législatif ......................................................................................................................................... 289
B. Acte administratif et acte parlementaire ................................................................................................................................. 290

Paragraphe 2. : Acte administratif et acte juridictionnel ......................................................................................................................... 290

A. Le critère de la distinction ...................................................................................................................................................... 290
B. Les conséquences de la distinction ......................................................................................................................................... 291

Paragraphe 3. : Acte administratif et acte de gouvernement ................................................................................................................... 291

 355

TITRE I : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX ........................................................................................................... 292

CHAPITRE I : LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL ........................................................................................ 293

SECTION I : LA DEFINITION DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL .............................................................................. 293

Paragraphe 1. : Les éléments matériel de la définition .......................................................................................................................... 293
A. L’acte administratif unilatéral est un acte juridique ................................................................................................................ 293
B. L’acte administratif unilatéral est un acte affectant l’ordonnancement juridique ................................................................... 295

Paragraphe 2. : Les éléments formels de la définition ............................................................................................................................ 295

A. L’acte administratif, un acte unilatéral ................................................................................................................................... 295
B. L’acte administratif, un acte édicté par une autorité administrative ....................................................................................... 296

SECTION II : L’ELABORATION DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL ......................................................................... 297

Paragraphe 1. : La compétence des autorités administratives ................................................................................................................. 297
A. La notion de compétence des autorités administratives .......................................................................................................... 298
B. La répartition des compétences entre les autorités administratives......................................................................................... 299

Paragraphe 2. : Les règles de forme ....................................................................................................................................................... 302

A. Les éléments de la procédure.................................................................................................................................................. 303
B. Les règles de forme ................................................................................................................................................................ 304

Paragraphe 3. : L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral .................................................................................................... 306

A. La validité de l’acte administratif ........................................................................................................................................... 306
B. La non rétroactivité de l’acte administratif ............................................................................................................................. 306
C. L’opposabilité de l’acte administratif ..................................................................................................................................... 306

SECTION III : LA CLASSIFICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX ........................................................... 307

Paragraphe 1. : La classification organico-formelle des actes administratifs unilatéraux...................................................................... 307

Paragraphe 2. : La classification matérielle des actes administratifs unilatéraux ................................................................................... 307

A. Les actes administratifs réglementaires .................................................................................................................................. 307
B. Les actes administratifs individuels ........................................................................................................................................ 301

Paragraphe 3. : La hiérarchie des actes administratif unilatéraux ........................................................................................................... 308

CHAPITRE II : LES CONDITIONS DE LA LEGALITE DES ACTES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX ................................................................................................................................................................................... 309

SECTION I : LES CONDITIONS DE LA LEGALITE EXTERNE ...................................................................................................... 309

Paragraphe 1. : Le principe de la compétence ........................................................................................................................................ 309
Paragraphe 2. : Les règles de forme et de procédure ............................................................................................................................. 310

SECTION II : LES CONDITIONS DE LA LEGALITE INTERNE...................................................................................................... 311

Paragraphe 1. : La condition relative à l’objet de l’acte ........................................................................................................................ 311

Paragraphe 2. : La condition relative au but de l’acte............................................................................................................................. 311
A. La définition du détournement de pouvoir.............................................................................................................................. 311
B. Le déclin du détournement de pouvoir ................................................................................................................................... 312

Paragraphe 3. : La condition relative aux motifs de l’acte...................................................................................................................... 313

A. La régularité des motifs de droit ............................................................................................................................................ 313
B. La régularité des motifs de fait ............................................................................................................................................... 313

CHAPITRE III : LA FIN DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX .................................................................................. 316

SECTION I : LE RETRAIT DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX .............................................................................. 316

Paragraphe 1. : Le retrait des actes administratif réguliers ..................................................................................................................... 317
Paragraphe 2. : Le retrait des actes administratifs illégaux..................................................................................................................... 317
A. Le retrait des actes administratifs illégaux non créateurs de droit .......................................................................................... 318
B. Le retrait des actes administratifs illégaux non créateurs de droit .......................................................................................... 318

SECTION II : L’ABROGATION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX ..................................................................... 319

Paragraphe 1. : L’abrogation des actes réglementaires ........................................................................................................................... 320
Paragraphe 2. : L’abrogation des actes non réglementaires .................................................................................................................... 320

SECTION III : LA MODIFICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX .............................................................. 321

 356

Paragraphe 1. : La modification des actes réglementaires ...................................................................................................................... 321

Paragraphe 1. : La modification des actes non réglementaires ............................................................................................................... 321

TITRE II : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS ............................................................................................................................... 322

CHAPITRE I : LE CRITERE DU CONTRAT ADMINISTRATIF....................................................................................................... 322

SECTION I : LA DETERMINATION LEGISLATIVE ET REGLEMENTAIRE DES CONTRATS

DE L’ADMINISTRATION .................................................................................................................................................................. 323
Paragraphe 1. : Les contrats administratifs par détermination législative et réglementaire .................................................................... 323
Paragraphe 2. : Les contrats de droit privé par détermination législative et réglementaire…………………....324

SECTION II : LA DETERMINATION JURISPRUDENTIELLE DES CONTRATS ADMINISTRATIFS ........................................ 324

Paragraphe 1. : La condition nécessaire : la présence d’une personne publique au contrat .................................................................... 325
Paragraphe 2. : La condition alternative : la présence de clauses exorbitantes ou la mission de service p. …..326
A. La présence de clauses exorbitantes de droit commune.......................................................................................................... 326
B. La participation à l’exécution d’une mission de service public .............................................................................................. 327

SECTION III : LA TYPOLOGIE DES CONTRATS ADMINISTRATIFS .......................................................................................... 327

Paragraphe 1. : Les marchés publics ...................................................................................................................................................... 328
Paragraphe 2. : Les concessions ............................................................................................................................................................. 328
A. La concession de service public ............................................................................................................................................. 328
B. La concession de travaux publics ........................................................................................................................................... 328

Paragraphe 3. : Autres contrats administratifs ........................................................................................................................................ 330

CHAPITRE II : LES REGLES DE FORMATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS ................................................................ 330

SECTION I : LE CHOIX DU COCONTRACTANT DE LA PERSONNE PUBLIQUE ...................................................................... 330

Paragraphe 1. : L’adjudication ............................................................................................................................................................... 331
A. Les critères généraux de l’adjudication ………………………………………………………………331
B. La soumission ......................................................................................................................................................................... 331
C. L’attribution du marché .......................................................................................................................................................... 332

Paragraphe 2. : L’appel d’offres ............................................................................................................................................................. 332

A. Les caractères de l’appel d’offres ........................................................................................................................................... 333
B. La procédure de l’appel d’offres............................................................................................................................................. 333

Paragraphe 3. : Le marché par entente directe ........................................................................................................................................ 334

SECTION II : LA FORME DES CONTRATS ADMINISTRATIFS .................................................................................................... 335

Paragraphe 1. : Le contenu des cahiers des charges ............................................................................................................................... 335

Paragraphe 2. : La nature juridique des dispositions des cahiers des charges......................................................................................... 335
A. La nature contractuelle des dispositions des cahiers des charges des marchés publics .......................................................... 336
B. La nature réglementaire de certaines dispositions des cahiers des charges du contrat
de concession………………………………………………………………………………………………336

SECTION III : LA CONCLUSION DES CONTRAT ADMINISTRATIFS ......................................................................................... 337

Paragraphe 1. : La signature du contrat administratif ............................................................................................................................. 337

Paragraphe 2. : Le respect des règles de la comptabilité publique.......................................................................................................... 338

CHAPITRE III : L’EXECUTION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS .......................................................................................... 339

SECTION I : L’OBLIGATION D’EXECUTER LE CONTRAT .......................................................................................................... 339

Paragraphe 1. : Les obligations des parties ............................................................................................................................................. 339
A. Les obligations de l’administration ........................................................................................................................................ 339
B. Les obligations du contractant ................................................................................................................................................ 340

Paragraphe 2. : Les limites à l’obligation d’exécuter le contrat ............................................................................................................. 341

A. La force majeure ..................................................................................................................................................................... 341
B. Le fait de l’autre partie ........................................................................................................................................................... 342

SECTION II : LES DROITS DES PARTIES DANS L’EXECUTION DU CONTRAT ....................................................................... 342
Paragraphe 1. : Les prérogatives de l’administration.............................................................................................................................. 342
 357

A. Le pouvoir de direction et de contrôle .................................................................................................................................... 343

B. Le pouvoir de modification unilatérale ................................................................................................................................... 343
C. Le pouvoir de sanction ........................................................................................................................................................... 344
D. Le pouvoir de résiliation unilatérale ....................................................................................................................................... 345

Paragraphe 2. : Les droits du cocontractant ............................................................................................................................................ 345

A. Le droit au paiement du prix fixé............................................................................................................................................ 345
B. Le droit au rétablissement de l’équilibre financier du contrat................................................................................................. 346

SECTION III : LA RESPONSABILITE CONTRACTUELLE ............................................................................................................. 349

Paragraphe 1. : Les conditions d’existence de la responsabilité ............................................................................................................ 349
A. La faute .................................................................................................................................................................................. 349
B. L’existence d’une faute .......................................................................................................................................................... 349
C. L’existence d’un préjudice ..................................................................................................................................................... 350

Paragraphe 2. : Les limitations contractuelles de la responsabilité ......................................................................................................... 350

Paragraphe 3. : Les effets de la responsabilité contractuelle .................................................................................................................. 350

CHAPITRE IV : LA FIN ET LE CONTENTIEUX DES CONTRATS ADMINISTRATIFS ............................................................... 350

SECTION I : LA FIN DES CONTRATS ADMINISTRATIFS ............................................................................................................. 351

SECTION II : LE CONTENTIEUX DES CONTRATS ADMINISTRATIFS ...................................................................................... 351

Paragraphe 1. : Le contentieux de pleine juridiction .............................................................................................................................. 351

A. Le recours pour excès de pouvoir ..................................................................................................................................................... 352

ANNEXES ............................................................................................................................................................................................. 354

SIXIEME PARTIE : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE .................................................................................................... 372

CHAPITRE PRELIMINAIRE : VUE GENERALE SUR LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE ........................................... 373
TITRE I : LE REGIME GENERAL DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE ...................................................................... 375
CHAPITRE I : LES CONDITIONS D’ENGAGEMENT POUR LA RESPONSABILITE ................................................................... 376

SECTION I : LA RESPONSABILITE POUR FAUTE ......................................................................................................................... 376

Paragraphe 1. : La nature de la faute ...................................................................................................................................................... 376
A. La faute de service .................................................................................................................................................................. 376
B. La faute personnelle commise à l’occasion de l’exercice des fonctions ................................................................................ 379

Paragraphe 2. : La gravité de la faute ..................................................................................................................................................... 379

A. La faute simple ....................................................................................................................................................................... 380
B. La faute Lourde ...................................................................................................................................................................... 370

SECTION II : LA RESPONSABILITE SANS FAUTE ........................................................................................................................ 381

Paragraphe 1. : La responsabilité pour risque ......................................................................................................................................... 381
A. La responsabilité du fait des choses, méthodes et situations dangereuses .............................................................................. 382
B. La responsabilité du fait des collaborateurs du service public ................................................................................................ 383
C. La responsabilité du fait des dommages de travaux publics ................................................................................................... 384

Paragraphe 2. : La responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques ...................................................................... 386
A. La responsabilité du fait des activités légales ......................................................................................................................... 386
B. La responsabilité du fait des lois ............................................................................................................................................ 387
C. La responsabilité du fait des conventions internationales ....................................................................................................... 387

CHAPITRE II : LES MODALITES DE LA MISE EN Œuvre DE LA RESPONSABILITE ................................................................ 388

SECTION I : L’EXISTENCE D’UN DOMMAGE................................................................................................................................ 388

Paragraphe 1 : Les caractères du dommage indemnisable ...................................................................................................................... 388
A. Le préjudice doit avoir un caractère direct ............................................................................................................................. 388
B. Le préjudice doit avoir un caractère certain ............................................................................................................................ 388
C. Le préjudice doit avoir un caractère évaluable en argent ........................................................................................................ 389

Paragraphe 2. : La preuve du préjudice .................................................................................................................................................. 389

A. Dans le régime de responsabilité pour faute ........................................................................................................................... 389
B. Dans le régime de responsabilité sans faute ........................................................................................................................... 390

SECTION II : LA DETERMINATION DE LA COLLECTIVITE RESPONSABLE ........................................................................... 390

 358

Paragraphe 1. : Les données du problème .............................................................................................................................................. 390

A. Responsabilité de l’administration – responsabilité privée de l’agent .................................................................................... 391
B. La pluralité des personnes publiques en cause........................................................................................................................ 391

Paragraphe 2. : L’imputabilité du dommage .......................................................................................................................................... 392

A. La responsabilité du fait d’une faute personnelle de l’agent ................................................................................................... 392
B. Le patrimoine responsable en cas de pluralité de personne publique .................................................................................... 393

Paragraphe 3. : Les causes d’exonérations ............................................................................................................................................. 394

A. La force majeure ..................................................................................................................................................................... 394
B. Le fait de la victime ................................................................................................................................................................ 394
C. Le fait d’un tiers ..................................................................................................................................................................... 395
D. Le cas fortuit........................................................................................................................................................................... 395

SECTION III : LA REPARATION DU DOMMAGE ........................................................................................................................... 395

Paragraphe 1. : L’évaluation du dommage ............................................................................................................................................. 396
Paragraphe 2. : Les actions récursoires................................................................................................................................................... 397
A. Le recours de l’administration contre l’agent ......................................................................................................................... 397
B. Le recours de l’agent contre l’administration ........................................................................................................................ 398

TITRE II : LES REGIMES PARTICULIERS DE RESPONSABILITE ............................................................................................... 398

CHAPITRE I : LES REGIMES DE SUBSTITUTION DE RESPONSABILITE PREVU PAR LE COA ............................................ 399

SECTION I : LA RESPONSABILITE DE L’ETAT DU FAIT DES MEMBRES DE

L’ENSEIGNEMENT PUBLIC .............................................................................................................................................................. 399
Paragraphe 1 : Le cas de responsabilité .................................................................................................................................................. 399
A. Un dommage causé ou subi par un élève ............................................................................................................................... 399
B. La surveillance du maître ....................................................................................................................................................... 400
C. Un défaut de surveillance ...................................................................................................................................................... 400

Paragraphe 2. Le mécanisme de responsabilité ...................................................................................................................................... 402

A. La substitution de responsabilité ............................................................................................................................................ 402
B. L’action récursoire.................................................................................................................................................................. 402

SECTION II : LA RESPONSABILITE DU FAIT DES DOMMAGES CAUSES PAR

LES VEHICULES ADMINISTRATIFS ................................................................................................................................................ 403

Paragraphe 1. : Le cas de responsabilité ................................................................................................................................................. 403

A. Un dommage causé par un véhicule ....................................................................................................................................... 403
B. Un véhicule dépendant de l’administration ............................................................................................................................ 405

Paragraphe 2. : Le mécanisme de responsabilité .................................................................................................................................... 405

A. Une action civile ..................................................................................................................................................................... 405
B. La mise en jeu de la responsabilité de l’administration .......................................................................................................... 405

CHAPITRE II : UN REGIME DE PARTAGE DE RESPONSABILITE : LA RESPONSABILITE

DU FAIT DES DOMMAGES CAUSES PAR LES ATTROUPEMENTS ............................................................................................ 405

SECTION I : LE CAS DE RESPONSABILITE .................................................................................................................................... 405

SECTION II : LE MECANISME DE RESPONSABILITE ................................................................................................................... 406

CHAPITRE III : UN CAS PARTICULIER : LA RESPONSABILITE DE L’ETAT DU FAIT DU

SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE ................................................................................................................................................... 406

SECTION I : EN FRANCE : UN REGIME LEGISLATIF ................................................................................................................... 406

SECTION II : AU SENEGAL : UN REGIME JURISPRUDENTIEL .................................................................................................. 408

ANNEXES ............................................................................................................................................................................................. 410

LOI N° 2006-16 MODIFIANT LA LOI N°65-61 DU 19 JUILLET 1965 PORTANT CODE
DES OBLIGATIONS DE L’ADMINISTRATION……………………………………………………………411