Culture économique

II - L’économie publique
et ses enjeux

IAE - M1 - Jaunet Philippe – septembre 2020

 La France, pays de tradition
« colbertiste »

« Il ne faut attendre de l'État que deux choses : liberté, sécurité, et bien

voir que l'on ne saurait, au risque de les perdre toutes deux, en demander
une troisième »
Frédéric BASTIAT (1801-1850)

N’en déplaise à Frédéric Bastiat, la France, pays de tradition colbertiste, a

rarement été dans son histoire l’état « minimaliste » qu’il appelait de ses
vœux. Les politiques publiques ont en effet marqué l’histoire de France à
toutes les époques (de Colbert à aujourd’hui avec le retour du
commissariat au plan, en passant par le C.N.R).
 Définitions de l’économie publique

1. L'économie publique consiste en l'analyse de la formation des décisions

publiques et de l'intervention de l'Etat, justifiée d'une part par les
défaillances du marché (biens collectifs, externalités, etc.), et d'autre part par
des considérations de justice et d’éthique.
éthique

2. L’économie publique est la branche de la science économique qui étudie les

justifications (pourquoi ?),
?) les moyens (comment ?) et les effets des
politiques publiques dans l’économie.
 Les politiques publiques

« Ensemble de décisions reliées entre elles, prises par un acteur public, qui
ont pour caractéristiques fondamentales les objectifs à atteindre ainsi que les
moyens nécessaires pour remplir les objectifs fixés » .

Exemples : Politique de santé publique (covid), d’éducation, de R&D, de

sécurité routière, de logement, etc.

 Pluralité des acteurs publics (état, entreprises publiques, collectivités

territoriales, ..)
 Distinction politique publique – politique économique
 Dimension systémique de la politique publique (externalités, coût
d’opportunité…)
 Difficultés quant à l’évaluation des politiques publiques
 Champ d’application national (BPM ?)
 Zoom : La politique du logement

« Les conditions de logement se sont considérablement améliorées depuis 40 ans. Dans

les années 1970 un logement sur deux n’avait pas de WC, aujourd’hui c’est 0,7% et cela
doit beaucoup aux aides publiques. Et nous avons 14 à 16% de logements sociaux, qui
apportent une aide efficace à ceux qui n’arrivent pas à se loger dans le parc privé. Mais il
y a aussi 4 millions de mal-logés, un problème que l’on n’arrive pas à résorber.
Les 40 milliards de dépenses publiques comprennent beaucoup d’aides à la construction,
parce qu’il y a de forts enjeux d’emploi pour le secteur du bâtiment. Nous sommes l’un
des pays d’Europe où l’on construit le plus, et cela doit beaucoup aux dispositifs publics
(PTZ, Pinel) et aux aides au logement », analyse Jean-Claude Driant, spécialiste des
politiques du logement.
Mais cela n’empêche pas non plus d’avoir un parc de logements sociaux mal répartis
avec des villes peu recherchées disposant de HLM en surabondance où encore des
secteurs de région parisienne où ces logements sociaux sont très majoritaires (59% à
Stains ou 57% à Bobigny), créant de véritables ghettos.
Figaro.fr – 19/09/2017 (extrait)
 Typologie de Richard Musgrave

En 1959, Richard Musgrave (1910-2007) dans The Theory of Public Finance justifie
l'intervention publique, en attribuant à l'Etat trois grandes fonctions :

I - ALLOCATION DES RESSOURCES : Rétablir un usage optimal des ressources

chaque fois que le jeu spontané des échanges s'écarte de cet optimum du fait des
défaillances de marché (externalités, biens collectifs, biens tutélaires, etc.)
Politiques publiques
II – REDISTRIBUTION : vise à corriger la répartition primaire des revenus et des
richesses en vue d'instaurer ce que la société considère comme une juste
répartition.

III – STABILISATION (REGULATION) : correspond aux objectifs de plein emploi des

facteurs de production (et en particulier du travail) et de stabilité des prix. Richard
Musgrave s’inscrit dans une logique néokeynésienne : stimulation ou freinage de la
demande globale selon que le problème dominant est le chômage ou l'inflation
(Courbe de Phillips)
Politique économique
 I. La justification des politiques publiques liées aux
défaillances du marché (market failures)

1 - L’existence de biens collectifs (Paul Samuelson, 1954) : Bien (ou

service) dont la consommation par un agent économique ne réduit pas
les possibilités de consommation par d’autres agents économiques.
 Principe de non exclusion d’usage : Aucun agent ne peut être
exclu de la consommation de ce bien, ou dont la consommation
ne peut être refusée à quiconque (ex : air)
 Principe de non rivalité d’usage: La satisfaction d’un individu ne
réduit pas celle d’un autre individu (ex : air).

Dans ce cas, les opérateurs privés n’ont aucun intérêt à chercher à satisfaire une
demande, puisque le passager clandestin (Olson, 1965) manifestera toujours sa
préférence pour la gratuité, privant ainsi l’offreur de l’essentiel de sa recette, donc de
son profit ! (ex : feu d’artifice du 14 juillet)
 Typologie des biens

R NR

B/S. privés Biens

TV de
câblée
E Voiture
Purs (marchands) autoroute
club

Ressources
Biens B/S. publics
Défense
NE halieutiques Purs (non marchands)
nationale
communs
 La tragédie des communs (1968)
Garrett Hardin (1915-2003)

Dilemme : Si une communauté a collectivement intérêt à préserver une ressource,

chacun de ses membres aura tendance à la surexploiter pour maximiser sa propre
utilité individuelle (ex : sortie de l’accord sur le climat par les Etats-Unis).
Conséquence : Si un bien commun est laissé sans surveillance et à la libre
disposition de tous, il risque de s’épuiser.

Solutions : Nationalisation (appropriation publique), réglementation (quotas,

permis, contrôle et sanctions, etc.) et/ou incitations, octroi de droits de propriété
(privatisation) ; gestion mixte (polycentrique) par une communauté locale (Elinor
Ostrom, « Nobel d’économie » 2009).

Exemples : Espèces menacées (baleine, thon rouge, éléphants d’Afrique…),

ressources naturelles (forêt amazonienne….), etc.
 EXEMPLE 1 : A qui appartient
l’Amazonie ?

ENJEU : Lors du récent G7 de Biarritz, Emmanuel Macron a déclaré : « Notre maison

brûle. Littéralement. L’Amazonie, poumon de la planète qui produit 20 % de notre
oxygène, est en feu ».
Cette situation pose deux questions. L’Amazonie est-elle un bien commun universel,
comme l’affirme la France – qui se prévaut accessoirement du statut de pays
amazonien grâce au département de Guyane, limitrophe du Brésil ? Ou bien est-elle «
à nous, le Brésil », comme le revendique le président Bolsonaro ? Les conséquences
de la destruction progressive de la forêt amazonienne pour le reste des habitants du
monde donnent clairement raison aux pays européens : l’Amazonie est une source
importante d’oxygène, d’eau et de biodiversité dont dépend l’ensemble de la
planète. Sans même parler de son impact sur les populations indigènes, la
déforestation massive par brûlis s’inscrit dans le dérèglement global du système
climatique. Elle entraîne une hausse des émissions de gaz à effet de serre ; détruits,
les arbres ne peuvent plus capter l’eau des sols pour produire de la pluie. M.
Bolsonaro doit donc accepter cette responsabilité internationale.
Editorial du Monde – 24 août 2019 (extrait)
 Exemple 2 : La voiture électrique

ENJEU : Réduction des émissions de gaz à effet de serre. Pour contenir la hausse des
températures à moins de 2°C d'ici la fin du siècle (accord de Paris), le nombre de
voitures électriques devra atteindre les 600 millions d'unités d'ici 2040 (2 millions en
2016).

L'Europe représente, en valeur absolue, le deuxième marché pour les électriques avec
215.000 unités en 2016, principalement en Norvège où il existe de fortes incitations
fiscales, mais aussi au Royaume-Uni, en France, en Allemagne, en Suède et aux Pays-
Bas

Pour l'AIE, « des politiques publiques fortes seront nécessaires pour poursuivre la
trajectoire » pour que les véhicules électriques puissent un jour rivaliser avec leurs
homologues thermiques en matière d'autonomie et de coût, et ce, malgré
l'augmentation de l'offre des constructeurs et de nets progrès technologiques.
 La justification des politiques publiques liées aux
défaillances du marché (market failures)

2 – La prise en compte des externalités (ou effets externes) : Conséquence non

recherchée (effet induit), positive ou négative, de l’action d’un agent économique sur
d’autres agents économiques (ex : production de GES liée aux transports)
Action de consommation (ou de production) d’un agent économique qui a des
conséquences sur le bien-être d’autres agents, sans que cette interdépendance ne
soit prise en compte (intégrée) par le système de prix (interdépendance hors
marché).

L’externalité exprime une différence entre valeur sociale (y compris

externalité) et valeur économique (valeur de marché, donc hors externalité).
- Si VS>VE : Externalité positive
- Si VE>VS : Externalité négative

L’internalisation d’une externalité conduit à augmenter le coût privé si

l’externalité est négative, à diminuer le coût privé si l’externalité est
positive.
 Internalisation d’une externalité
(taxe)
Coûts sociaux = coûts privés + Externalité
Prix
Offre

Optimum social Ex : Augmentation des taxes

dans le prix de l’énergie fossile
Popt
Pe Equilibre de marché

Demande

Qopt Qe Quantité
 Internalisation d’une externalité
(incitation)
Ex : Subvention pour l’achat de
Prix véhicules « propres »
Offre

Coûts sociaux = coûts privés

+ Externalité

Equilibre de marché

Pe
Popt Optimum social

Demande

Qe Qopt Quantité
 « Coût social » d’un paquet de
cigarettes : 13.07€

Pour calculer le juste prix d'un paquet de cigarettes, il faut additionner les
dépenses de santé liées au tabac, les impôts non-encaissés du fait des décès
prématurés des fumeurs, et les dépenses de prévention et de recherche. Il faut
cependant déduire les recettes liées aux taxes encaissées par l'Etat et le montant
des retraites non-payées.
Tous ces éléments pris en compte, le gain pour la société s'élève toujours à un
milliard.
Pour faire basculer la balance, il faut lui ajouter la perte de richesse pour les
entreprises "du fait de l'absence ou des décès dus au tabagisme", et des coûts de
formation que cela implique. Cette perte est estimée à 16 milliards, pour un coût
social global de 15,7 milliards d'euros pour 2013.
L’Express – 23 mars 2015
 L’internalisation des externalités

La résolution du problème d’externalités peut se faire soit par une prise en charge
par la politique publique soit par le marché, soit une combinaison des deux.
Si les coûts de transaction (marché) sont > coûts de l’intervention publique →
Politique publique justifiée (ex : Taxe Pigou : pollueur/payeur) sinon gestion privée
(Coase).

Pourquoi le recours au marché peut-il être plus efficient selon Coase ? Parce que
les bénéficiaires et les victimes des effets externes peuvent négocier des accords
mutuellement avantageux qui permettent d'atteindre une “ allocation optimale des
ressources ”.
 Illustration

Que faire lorsqu’une personne en indispose une autre en

fumant dans un espace fermé ?

H1 : Il existe une législation qui protège le non fumeur en interdisant au fumeur de

s’adonner à son plaisir (Réglementation, approche pigouvienne).
H2 : Le non-fumeur détient tous les droits de propriété sur l'air d’une chambre, il
décide de faire une proposition au fumeur en lui demandant une compensation
monétaire en échange de davantage de fumée. La meilleure offre du non-fumeur
acceptée par le fumeur spécifie une quantité de fumée égale à la quantité optimale
supportable par lui (préjudice subi) et un transfert monétaire correspondant
exactement à la variation de bien-être (plaisir) du fumeur (Transaction, approche
Coasienne).
 La justification des politiques publiques liées aux
défaillances du marché (market failures)

3 – L’existence de services publics (BP mixtes) : De nombreux biens publics

relèvent d’un choix politique, celui de leur prise en charge par la collectivité (via
l’état).
Exemples : La santé, l’éducation, la sécurité, l’énergie ou les transports collectifs
(en cours de privatisation), etc.
On considère dans ce cas qu’il est de la responsabilité de l’état dans un système
démocratique de réduire les inégalités, de favoriser l’accès à ces biens afin
d’améliorer le bien être de la population et de favoriser l’égalité des chances (J.
Rawls, Amartya Sen), mais aussi de bénéficier d’externalités positives (éducation,
santé).

Rien ne s’oppose cependant à la privatisation de ces biens, même si des

arguments économiques (monopole naturel) et politiques (égalité et justice) en
faveur de leur socialisation peuvent être avancés.
A noter qu’au niveau européen, la notion de service public n’existe pas, et est
remplacée par celle de SIEG (service d’intérêt économique général).
 II. La critique des politiques publiques liée aux
défaillances de l’état (states failures)

1 – L’école du public choice (Buchanan, Downs, Tullock, 1962) :

L’hypothèse de rationalité et le calcul rationnel de type coût/avantage
(homoeconomicus) peuvent être étendus à la sphère non marchande. « L’intérêt
général est une illusion ! »
Ex : Les hommes politiques sont des entrepreneurs (producteurs de services collectifs)
qui cherchent avant tout à être réélus, les électeurs des consommateurs qui
cherchent à maximiser leur satisfaction des services publics (y compris en tant que
passager clandestin).

La sphère publique est le lieu de la rente (les fonctionnaires cherchant à augmenter

leur prélèvement sur la rente). Il faut donc transformer les administrations publiques
(privatisations) pour les rendre plus efficaces et soucieuses de satisfaire les
préférences individuelles exprimées par les clients/électeurs.
 Zoom : Le calcul coût-avantage : Le don d’organes

« […] Puisque l’altruisme seul se montre insuffisant pour régler le problème de la

pénurie d’organes, il devient nécessaire d’envisager d’autres pistes pour augmenter
l’offre […]. Dans leur étude « Introducing Incentives in the Market for Live and
Cadaveric Organ Donations », le Prix Nobel d’Économie Gary Becker et Julio Jorge
Elías estiment qu’une compensation économique de 15.000 dollars à un donneur
vivant pourrait pallier la pénurie de reins. Et cette compensation pourrait même
être payée par l’État, qui y gagnerait en économisant sur les interminables dialyses
dans l’attente d’un organe […]
Contrepoints - 18 septembre 2010 (extrait)
 La critique des politiques publiques liée aux
défaillances de l’état (states failures)

2- La propriété collective est en fait une non propriété :

Selon le théorème de Coase et la théorie des droits de propriété (Alchian,

Demetz, 1972), le renforcement des droits de propriété contribue toujours à une
meilleure efficacité économique, car les agents économiques y sont directement
associés et intéressés.

Ex : Le "chèque-éducation" ou " Voucher ". Pour Milton Friedman (« Nobel

d’économie », 1976), il est préférable de donner aux parents des chèques –
éducation pour qu’ils puissent choisir l’école de leur enfant. Dans ce cas, les écoles
en situation de concurrence sont alors obligées d'améliorer la qualité de leurs
prestations afin de satisfaire leurs clients : les élèves.
 La critique des politiques publiques liée aux
défaillances de l’état (states failures)

3 - La politique publique ne profite pas à tous :

Faut-il imposer un prélèvement obligatoire à un citoyen pour financer un bien qui

ne lui procure aucun bien être, voire qui le réduit (coût d’opportunité) ?

Exemples : Politique de lutte contre le chômage, politique de la ville, politique

familiale, etc.

Dans ce cas, l’état doit se limiter aux politiques publiques qui profitent à tous et
non pas à certaines catégories seulement
 La critique des politiques publiques liée aux
défaillances de l’état (states failures)

4 - Les politiques publiques sont inefficientes et inefficaces :

a. Les théories de la bureaucratie (Niskanen, Migue, Belanger) : L'autorité de

tutelle (état) alloue au « producteur- bureaucrate » un budget destiné à couvrir ses
coûts de production. Les dirigeants cherchent toujours à maximiser le budget qui
leur est alloué, lequel fait pour eux office de chiffre d'affaires.

L'objectif de maximiser le budget ainsi obtenu serait à l'origine d'une tendance à

l’inefficience et aux passagers clandestins. Le goût du pouvoir ou la recherche d'une
certaine forme de prestige (enracinement) peuvent conduire à désirer afficher un
effectif plus important que celui que justifierait une allocation optimale des facteurs
de production.
 La critique des politiques publiques liée aux
défaillances de l’état (states failures)

b. La théorie de la capture (Stigler, Peltzman) : Elle souligne les pertes d'efficience

enregistrées par les entreprises publiques disposant d'un monopole lié à la capacité
des dirigeants et/ou des salariés à s'opposer ou à limiter toute concurrence effective,
voire de poursuivre des objectifs propres, qui ne concordent pas nécessairement avec
l'intérêt général.

Les situations de monopole créent des rentes dont tirent profit des groupes privés
ou des entreprises publiques (professions règlementées, entreprises dépendant de
commandes publiques) au détriment de l’intérêt général.
Ces agents (acteurs) cherchent à préserver leurs avantages en obtenant une
augmentation de la dépense publique ou une législation qui les protège.
La « loi MACRON » (2015) s’est attaquée à certaines de ces rentes (taxis, cars).
 III. Les biens publics mondiaux (BPM)
(« Global public goods »)

Définition : « Ensemble des biens accessibles à tous les États qui n'ont pas
nécessairement un intérêt individuel à les produire ou à les prendre en charge »
Charles Kindleberger (années 90)

« Biens qui ne peuvent être appropriés exclusivement ni par des groupes privés ni par des
Etats, sans nuire de ce fait aux autres individus, groupes et Etats de la société
internationale ».

- Biens accessibles à tous mais non appropriables par certains (Biens non exclusifs et
non rivaux)
- Extension du concept de BPM aux biens impurs (biens communs mondiaux, NE mais R)
- Dimension systémique et intertemporelle (générations futures)
- Très grande diversité de BPM : matériels (eau, air) vs immatériels (connaissances
scientifiques), d’origine naturelle (biodiversité) ou humaine (droits de l’homme),
externalités (réchauffement climatique, pollution), etc.
 La gestion des BPM

3 questions se posent en matière de gestion des BPM :

 Quel est le niveau pertinent de la régulation ? Pays, région, « économie
monde »
 Qui régule ? Organisation supranationale, puissance publique ou instance
autonome type agence de régulation (AAI), le marché
 Selon quelles modalités ? Coercition et/ou incitation

2 approches s’opposent :
 L’une décentralisée et d’inspiration libérale : Par le marché, sous forme
d’accords contractuels (théorème de Coase) ou en créant un « marché des
externalités » (marché des droits à polluer : GES)

 L’autre plus centralisée et régulatrice : La production, le financement et la

préservation des BPM supposent une action collective de la part d'acteurs
publics ou une régulation par des agences privées indépendantes.
 2 conceptions
de la gestion des BPM
Vision minimaliste et
d’inspiration libérale
Primauté du contrat et du marché
(L’économie définit le champ du
politique)
Accords de coopération
multilatéraux entre acteurs publics et
privés
Accords contractuels
et consensuels
Gouvernance à travers le
multilatéralisme actuel
Ex : Marché des droits à polluer
COP 21 (Paris)
Vision plus régulatrice
et politique
Primauté du droit et des règles
(La politique définit le champ de
l’économie)
Recherche d’une régulation mondiale,
avec transferts de souveraineté
Possibilités de contrôle et de sanctions
au niveau international
Gouvernance plus politique
(Gouvernement mondial ?)
Ex : Création d’une O.M.E
Zoom : Le réchauffement
climatique
 Zoom : Le réchauffement
climatique
Définition : Le réchauffement climatique est une augmentation de la température
moyenne à la surface de la Terre (océans) et dans l’atmosphère. Ce dernier se traduit
par un dérèglement climatique général marqué par des événements météorologiques
extrêmes.

Cause : Selon les experts du Giec, le réchauffement climatique serait lié au

renforcement de l’effet de serre naturel par l’ajout de quantités massives de gaz à effet
de serre dans l’atmosphère. Ces émissions sont notamment engendrées par la
consommation des énergies fossiles, comme le pétrole ou le charbon.

Conséquences : Dérèglement du climat (canicule en été, hiver sans neige), alternance

de sécheresses et de pluies diluviennes, réchauffement des océans, incendies
(ouragans, cyclones), mise en péril de nombreux archipels et terres basses (Pays-Bas,
Maldives, Bangladesh), impacts économiques (agriculture, développement), troubles
géopolitiques, raréfaction de l’eau potable (guerres de l’eau), « réfugiés climatiques »,
etc.
 Les solutions possibles

La pollution (production de GES) est un BPM,

une externalité de stock qui contribue au
réchauffement climatique

« Internalisation des externalités » par

Le marché des droits à polluer (1) L’écotaxe (2)

Approche Pigouvienne
Approche Coasienne
(pollueur/payeur)
 (1) Le marché des « droits à polluer »

-Les états jouent un rôle en amont en accordant des droits de propriété qui sont des
droits à polluer (permis négociables) sous forme de quotas (année 1990 - 8%).
- Les activités retenues pour ce marché sont les plus polluantes (cimenterie, chimie,
industrie pétrolière…). Certaines activités comme les transports ou le logement en sont
exclues.
- Le prix de la tonne de CO² est fixé par confrontation entre une offre et une demande
sur le marché.
- L’objectif est d’atteindre un prix du carbone suffisamment élevé (30€ la tonne ?) pour
inciter les acheteurs à éviter tout dépassement, et à engager les dépenses
d’investissement permettant de limiter la production de GES.
- La crise de 2008 (baisse de la production) a conduit à un effondrement du prix de la
tonne de CO² sur le marché (entre 4 et 7€ en 2016) l’empêchant de jouer son rôle de
signal.
- Pour réactiver le marché, réforme en cours du marché du carbone (à 25-30€ la tonne en
2020 ).
 (2) La taxe « pollueur-payeur » : L’ écotaxe

- Mesure fiscale, qui envisage de taxer un produit qui génère des dommages sur
l'environnement (Grenelle de l’environnement, 2007).

- Le produit de la taxe permet de réallouer les ressources vers des activités plus
respectueuses de l’environnement (ex : transport ferroviaire).

- Cette écotaxe, en augmentant le coût des produits, en réduit la consommation, mais nuit
également à la compétitivité-prix des entreprises concernées, en l’absence d’harmonisation
au niveau international (concurrence déloyale).

- Elle a fait l’objet de nombreuses oppositions (mouvement des bonnets rouges 2013) ;
Gilets jaunes 2018).

- L’écotaxe a été annulée en 2014, et devait être remplacée au 1er janvier 2015 par un «
péage de transit » pour les poids lourds. Une version light qui, elle aussi, a été suspendue «
sine die » par J.M Ayrault et confirmée par M. Valls.
 Le retour de l’écotaxe

De 1,5 à 18 euros sur un billet au départ de la France métropolitaine – sauf pour la Corse ou
les départements ultramarins –, c’est le montant de l’écotaxe présentée mardi 9 juillet par
la ministre des transports, Elisabeth Borne, pour contrecarrer le « sentiment d’injustice
chez nos concitoyens sur la fiscalité du transport aérien ». Selon les calculs du Groupe
d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), le transport aérien est « à
l’origine de 4,9 % du réchauffement climatique mondial ».
L’Etat estime pouvoir collecter 180 millions d’euros par an avec cette écotaxe.
En Suède, une taxe sur les billets d’avion est entrée en vigueur en avril 2018 : 60 couronnes
(5,65 euros) pour un vol intérieur, 250 couronnes (23,60 euros) à destination de l’Europe,
400 couronnes (37,75 euros) pour un vol vers des destinations plus lointaines. Et, dès
novembre, de la même année, les vols intérieurs ont vu une baisse de fréquentation de
188.000 passagers, soit 3 % de baisse, « ce qui suggère que la taxe fonctionne », selon le
journal en ligne The Local. Les Suédois, qui prennent l’avion cinq fois plus que la moyenne
mondiale, sont à l’origine du sentiment de « la honte de prendre l’avion » ou flygskam.

Monde.fr - 11 juillet 2019 (extrait)