Competitivite: Le Rapport de L'institut Montaigne

R A PP ORT MA R S 2 012
I L N E S T D S I R P L U S N A T U R E L Q U E L E D S I R D E C O N N A I S S A N C E
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Une fiscalit
au service de la
social comptitivit
Une fiscalit au service
de la social comptitivit
Complexe, fragment et instable, le systme fiscal franais est
devenu illisible force de rformes partielles. Il est en outre peru
comme injuste, voire anti-redistributif par nombre de nos concitoyens.
Or, dans un contexte de tension aigu pour nos finances publiques
et de dgradation de notre comptitivit, la fiscalit reste lun
des rares outils encore disposition de la puissance publique pour
orienter la politique conomique sur le chemin de la croissance.
Le prsent rapport de lInstitut Montaigne propose une rforme
globale et ambitieuse de notre systme fiscal autour de trois axes :
crer un choc de comptitivit pour notre conomie ouverte la
comptition internationale ; renforcer lquit et la transparence
de notre systme dimposition ; amliorer son efficacit par
une simplification des assiettes et des taux.
Institut Montaigne
38, rue Jean Mermoz - 75008 Paris
Tl. +33 (0)1 58 18 39 29 - Fax +33 (0)1 58 18 39 28
www.institutmontaigne.org - www.desideespourdemain.fr
10
ISSN 1771- 6764
Mars 2012
LInstitut Montaigne est un laboratoire dides - think tank -
cr fin 2000 par Claude Bbar et dirig par Laurent Bigorgne.
Il est dpourvu de toute attache partisane et ses financements,
exclusivement privs, sont trs diversifis, aucune contribution
nexcdant 2 % de son budget annuel. En toute indpendance,
il runit des chefs dentreprise, des hauts fonctionnaires,
des universitaires et des reprsentants de la socit civile
issus des horizons et des expriences les plus varis.
Il concentre ses travaux sur trois axes de recherche :
Cohsion sociale
Mobilit sociale, intgration des minorits, lgitimit des lites
Modernisation de laction publique
Rforme de ltat, ducation, systme de sant
Stratgie conomique et europenne
Comptitivit, spcialisation industrielle, rgulation...
Grce ses experts associs (chercheurs, praticiens) et ses
groupes de travail, lInstitut Montaigne labore des propositions
concrtes de long terme sur les grands enjeux auxquels nos socits
sont confrontes. Il contribue ainsi aux volutions de la conscience
sociale. Ses recommandations rsultent dune mthode danalyse
et de recherche rigoureuse et critique. Elles sont ensuite promues
activement auprs des dcideurs publics.
travers ses publications et ses confrences, lInstitut Montaigne
souhaite jouer pleinement son rle dacteur du dbat dmocratique.
COMIT DIRECTEUR
Claude Bbar Prsident
Henri Lachmann Vice-prsident et trsorier
Nicolas Baverez conomiste, avocat
Jacques Bentz Prsident, Tecnet Participations
Guy Carcassonne Professeur de droit public,
Universit Paris Ouest Nanterre La Dfense
Mireille Faugre Directrice, AP-HP
Christian Forestier Administrateur gnral, Cnam
Michel Godet Professeur, Cnam
Franoise Holder Prsidente du Conseil de surveillance, Paul
et administrateur, Groupe Holder
Natalie Rastoin Directrice gnrale, Ogilvy France
Jean-Paul Tran Thiet Avocat associ, White & Case
Arnaud Vaissi PDG, International SOS
et prsident de la Chambre de commerce franaise de Grande-Bretagne
Philippe Wahl Prsident du directoire, La Banque Postale
Lionel Zinsou Prsident, PAI partners
PRSIDENT DHONNEUR
Bernard de La Rochefoucauld Fondateur, Institut La Botie
CONSEIL DORIENTATION
PRSIDENT
Ezra Suleiman Professeur, Princeton University
Henri Berestycki Mathmaticien, EHESS et universit de Chicago
Loraine Donnedieu de Vabres Avocate, associe grante, JeantetAssocis
Jean-Paul Fitoussi Professeur des Universits, Sciences Po et prsident, OFCE
Marion Guillou Prsidente, INRA
et prsidente du Conseil dadministration, cole polytechnique
Pierre God Vice-prsident, Groupe LVMH
Sophie Pedder Correspondante Paris, The Economist
Guillaume Pepy Prsident, SNCF
Hlne Rey Professeur dconomie, London Business School
Laurent Bigorgne Directeur
LInstitut Montaigne sassure de la validit scientifique
et de la qualit ditoriale des travaux quil publie, mais
les opinions et les jugements qui y sont formuls sont
exclusivement ceux de leurs auteurs. Ils ne sauraient tre
imputs ni lInstitut, ni, a fortiori, ses organes directeurs.
Cohsion sociale
COMIT DIRECTEUR
PRSIDENT DHONNEUR
PRSIDENT
Il nest dsir plus naturel
que le dsir de connaissance
Une scalit
au service de la
social comptitivit
MA R S 2 0 1 2
Les prlvements obligatoires reprsentent un montant qui approche
les 900 milliards deuros, montant qui touche quotidiennement la
vie des Franais, quils consomment, pargnent, crent de lemploi,
possdent un logement, ou travaillent. Les services publics dont ils
bnficient en sont la contrepartie directe.
Avec la campagne prsidentielle, les propositions fiscales fusent dans
de multiples directions. Certaines vont dans le bon sens, mais la plupart
dentre elles sont formules de manire dsordonne, sans cohrence
densemble, et sans quaucune nenvisage rellement de transformer
la logique sous-jacente notre systme de prlvements obligatoires.
LInstitut Montaigne publie aujourdhui sa contribution au dbat
fiscal. tabli par un groupe de travail runissant des personnalits
de sensibilits politiques et dhorizons divers, ce rapport affirme un
parti pris rsolu : celui dune refonte globale de notre systme fiscal
dans un sens plus favorable la comptitivit et la production,
tout en renforant lquit entre contribuables et en sanctuarisant
les ressources, de manire ne pas entraver laction publique. Dans
un souci dacceptabilit de la rforme et de ralisme financier, ces
propositions sont formules recettes publiques constantes. Le sujet
des dpenses publiques nest pas trait ici. Les questions souleves
par la ncessit de rduire les dpenses dintervention seront
prsentes dans une contribution ultrieure.
Notre systme de prlvements obligatoires est devenu tellement
complexe quil est possible damliorer la fois les trois objectifs de
PRFACE
UNE F I S C A L I T A U S E R V I C E DE L A S O C I A L C O MP T I T I V I T
comptitivit, dquit et de rendement de limpt. Plusieurs axes
sont dvelopps : limposition des profits raliss plutt que des
facteurs de production (travail et capital), des rentes plutt que des
actifs productifs, la suppression des mesures fiscales limitant la
progressivit de limposition des revenus ou nayant pas fait la preuve
de leur efficacit conomique (taux rduits de TVA notamment), ou
encore la rorientation de la fiscalit de lpargne vers la dtention
longue dactifs.
Ce rapport souligne enfin que la vritable rforme des prlvements
obligatoires doit tre globale : proposer de modifier la marge limpt
sur le revenu ou la TVA ne peut avoir, compte tenu de limportance
des masses financires en jeu, quun impact marginal sur lconomie
franaise.
Au total, cest un choc fiscal positif de 2,8 points de PIB en faveur
de la social-comptitivit , cest--dire en faveur de lemploi et
de linvestissement, qui est propos dans ce rapport. Il sagit l dun
montant raliste, la porte dune vritable ambition de changement,
mais dune ampleur jamais atteinte par aucune rforme mene ces
vingt dernires annes.
Claude Bbar
Prsident de lInstitut Montaigne
1
INTRODUCTION .............................................................................. 3
I - LA STRUCTURE DES PRLVEMENTS OBLIGATOIRES
NEST PLUS COMPATIBLE AVEC LE CONTEXTE
CONOMIQUE FRANAIS ........................................................... 5
1.1. Des prlvements obligatoires en hausse constante ................. 5
1.2. Le dcrochage conomique de la France
et le rle de la scalit ........................................................ 10
1.3. La structure des prlvements obligatoires franais
dfavorise la production ...................................................... 14
II - PROPOSITIONS POUR UNE NOUVELLE DONNE FISCALE ......... 19
2.1. Une scalit plus comptitive .............................................. 19
2.2. Une scalit plus juste ....................................................... 47
2.3. Une scalit environnementale plus ambitieuse .................... 68
2.4. Une scalit plus simple et plus stable ................................. 76
2.5. Lagenda et lquilibre nancier de la rforme ....................... 79
ANNEXES ....................................................................................... 83
REMERCIEMENTS ................................................................................. 89
SOMMAIRE
3
Les prlvements obligatoires reprsentent 872 milliards deuros (Md),
dont plus de la moiti (448 Md) finance les administrations de scurit
sociale. Un tiers des prlvements obligatoires finance ltat (266 Md)
et un peu plus de 10 % les collectivits territoriales (88 Md)
1
.
Pour donner quelques ordres de grandeur, les principaux prlve-
ments obligatoires sont les cotisations sociales (320 Md), la taxe
sur la valeur ajoute (TVA, 127 Md en 2010), la contribution
sociale gnralise (CSG, 84 Md) et limpt sur le revenu (IR,
51 Md), dont les recettes diminuent tendanciellement, ou encore
limpt sur les socits (IS, 32 Md). Les autres prlvements
significatifs sont la contribution conomique territoriale (CET, moins
de 20 Md), la taxe intrieure sur la consommation des produits
nergtiques (TICPE, 24 Md), la taxe sur les salaires (11 Md),
les droits de mutation titre gratuit (DMTG, 8,7 Md), les droits de
mutation titre onreux (DMTO, 7 Md), limpt sur la fortune (ISF,
4,4 Md), la taxe dhabitation (15 Md), les taxes foncires (25 Md
avant dgrvements) ou encore le versement transport (6 Md).
Au-del de ces masses financires considrables, la fiscalit est lun
des principaux leviers la disposition des pouvoirs publics pour
financer et orienter les politiques publiques. En priode de crise
conomique et sociale, les mesures fiscales revtent une importance
dautant plus grande pour concilier trois objectifs :
la ccmpetitivite . la structure des prelevements fiscaux dcit etre
adapte une conomie ouverte, o les facteurs de production
1
Le solde tant affect aux organismes divers dadministration centrale et lUnion
europenne.
INTRODUCTION
UNE F I S C A L I T A U S E R V I C E DE L A S O C I A L - C O MP T I T I V I T
4
(travail et capital) sont mobiles. La fiscalit est lun des principaux
lments de lattractivit dun pays, mme si ce nest pas le seul ;
l'equite . le svsteme fiscal dcit etre juste pcur etre accepte sccia-
lement. Lquit ne doit toutefois pas tre analyse impt par
impt : cest le systme fiscal et social dans son ensemble quil
faut apprhender. Ce sont les prestations sociales qui contribuent
le plus la redistribution des richesses dans notre pays ;
l'efficacite . le svsteme fiscal dcit prccurer aux administraticns
publiques des ressources pour fonctionner. Il doit galement tre
stable et aussi simple que possible.
La conciliation de ces trois objectifs nest pas toujours aise : une
mesure optimale sur le plan conomique peut savrer inquitable
et vice-versa.
En matire fiscale, les choix sont dsormais contraints et urgents.
Compte tenu de la dgradation de la situation conomique, le pro-
chain Gouvernement devra mettre laccent sur la comptitivit, tout
en prservant les ressources fiscales des administrations publiques.
Enfin, les invitables efforts devront tre quitablement rpartis car
les rformes fiscales venir ne seront acceptes qu condition dtre
justes.
5
I
LA STRUCTURE DES PRLVEMENTS
OBLI GATOI RES N EST PLUS
COMPATI BLE AVEC LE CONTEXTE
CONOMI QUE FRANAI S
1.1. Des prlvements obligatoires en hausse
constante
Les prlvements obligatoires reprsentent fin 2011 environ 43,7 %
du PIB, et devraient atteindre 45 % en 2012 compte tenu des
mesures supplmentaires dcides en aot et novembre 2011.
La France a un taux de prlvements obligatoires traditionnellement
plus lev que la moyenne des pays dvelopps qui sexplique
largement par un taux de prlvements sociaux trs suprieur la
moyenne. Le taux de prlvements obligatoires est en forte augmen-
tation sur le long terme : il reprsentait 34,5 % du PIB franais en
1965 et a atteint un pic 45,8 % en 1999.
Bien comprendre la notion de prlvements obligatoires
La notion de prlvements obligatoires est la meilleure approxi-
mation des impts et cotisations pays par une Nation, mais
quelques rserves doivent tre mentionnes.
Tout dabord, elle ne traduit pas exhaustivement lintgralit des
impts pays par les mnages et les entreprises. Des contributions
6

acquittes en contrepartie dun service ne sont pas considres
comme des prlvements obligatoires, mme si elles sont payes
par tous : cest, par exemple, le cas en France de la taxe denl-
vement des ordures mnagres (5 Md) ou des dpenses de
formation des entreprises (plus de 5 Md). Dautres impts ne
sont pas obligatoires et ne sont donc pas comptabiliss comme
prlvements obligatoires, comme par exemple limpt cultuel
(Kirchensteuer) en Allemagne (mme sil est pay volontairement
par la majorit des Allemands et reprsente plus de 8 Md).
Ensuite, elle repose sur des conventions statistiques et comptables
propres chaque organisme. A titre dexemple, lcart de taux
de prlvements obligatoires entre la France et lAllemagne varie
entre deux et trois points de PIB dans les statistiques dEurostat,
mais de quatre cinq points dans celles de lOCDE
2
.
Enfin, les prlvements obligatoires sont le reflet de lorganisation
fiscale et sociale dun tat. Un taux lev dans un pays traduit aussi
un niveau de dpense publique lev : il peut sexpliquer par des
services publics ou sociaux fournis par ltat plus tendus que dans
dautres pays. Cest en particulier le cas de la France, o les prestations
sociales sont accordes selon des limites moins contraignantes que
celles en vigueur dans la plupart des autres pays europens (taux de
remplacement des pensions, plafonds de Scurit sociale des indem-
nits chmage, etc.). De plus, en France, 100 % de la population est
couverte par lassurance maladie publique, qui doit bien tre finance
par des impts ou des cotisations, alors que dans dautres pays une
2
Cette diffrence tient aux modes de comptabilisation des crdits dimpt, des cotisations
sociales volontaires et des transferts entre administrations (entre tat et administrations
sociales, notamment).
I . L A S T R U C T U R E D E S P R L V E ME N T S O B L I G A T O I R E S N E S T P L U S
C O MP A T I B L E A V E C L E C O N T E X T E C O N O MI Q U E F R A N A I S
7

partie importante de la population sassure auprs de compagnies
prives et paye des primes qui ne sont pas des prlvements obliga-
toires (11 % de la population en Allemagne, par exemple).

Si on compare la France aux pays de lOCDE, le taux franais de
prlvements obligatoires est certes suprieur la moyenne de cette
zone, mais il ne sen carte plus sensiblement depuis 1985. Le taux
moyen dans lOCDE tait de 25,8 % en 1965, 32 % en 1985 et
dpasse 35 % au dbut des annes 2000. Laugmentation a donc
t forte dans tous les pays dvelopps, mais la France a maintenu
le mme cart avec les autres pays de lOCDE sur les 25 dernires
annes. Depuis 1985, le taux franais est donc suprieur la
moyenne OCDE de huit dix points de PIB, selon les annes, mais
il ne progresse pas plus vite que cette dernire (Annexe 1).
Au cours de la dernire dcennie, les variations du taux de prlvements
obligatoires franais sexpliquent principalement par les volutions de
la conjoncture conomique mme si, ponctuellement, des variations
de quelques diximes de points traduisent certaines rformes fiscales
(comme la baisse dun point du taux normal de TVA en 2000, la rforme
de lIRPP
3
qui a diminu ses recettes denviron 10 %, les allgements
de charges sociales sur les bas salaires, ou encore la loi dite TEPA
4
).
3
La loi de finances pour 2006 a rform limpt sur le revenu : rduction du nombre des
tranches de sept cinq, diminution du taux marginal suprieur de 48 % 40 %,
intgration au barme de labattement de 20 % au titre des frais professionnels et
modification des abattements et contributions appliqus aux revenus fonciers.
4
Loi du 21 aot 2007 en faveur du travail, de lemploi et du pouvoir dachat. Les
principales mesures fiscales contenues dans cette loi sont lexonration dimpt et de
charges sociales des heures supplmentaires, le crdit dimpt pour les intrts demprunt
affrents lacquisition de la rsidence principale et la rforme des droits de succession
et donation.
8
Aucune rforme fiscale dampleur na substantiellement modifi ni le
niveau ni la structure des prlvements obligatoires franais, qui
semblent faire lobjet dun consensus remarquable, quelles que soient
les alternances politiques.
Cest notamment le cas pour les prlvements destins la Scurit
sociale qui atteignent plus de 23,8 % du PIB, en hausse constante
depuis 10 ans, soit le niveau le plus lev au sein de lOCDE mme
compar des tats ayant une dpense sociale importante comme
lAllemagne. Ce choix franais nest pas sans lien avec la difficult
matriser la dynamique de la dpense sociale, dautant plus que
le recours aux taxes affectes garantit des ressources prennes aux
organismes sociaux et accentue ce phnomne.
Notre systme fiscal prsente un certain nombre de caractristiques
distinctives des autres pays, trs dommageables la fois pour la
comptitivit franaise, pour lquit fiscale et pour le rendement
des impts :
le taux lcbal de prelevements cbliatcires s'etablit un niveau
trs suprieur en France par rapport celui constat dans la
moyenne des pays de lOCDE et des pays de lUnion europenne,
mme si dautres pays connaissent des taux plus levs (Sude,
Danemark, Belgique). Dans un contexte accru de concurrence
fiscale, cet indicateur joue en dfaveur de lattractivit conomique
de la France. En 2009, une tude ralise pour la Banque mondiale
classait ainsi la France au 59
e
rang mondial en matire dattractivit
fiscale
5
, ce classement sexpliquant autant par le niveau des impts
que par linstabilit de la norme fiscale ;
5
PricewaterhouseCoopers, Paying Tax, the global picture, 2009.
9
la ccmplexite fiscale franaise s'illustre par le ncmbre de preleve-
ments obligatoires : il en existe plus de 100 en France, moiti
moins dans la plupart des pays de lOCDE. Cest autant un cot
de gestion pour ladministration et les contribuables (mnages et
entreprises), quun facteur dinefficacit pour la conduite des
politiques publiques et le rendement de limpt ;
la France utilise beauccup plus frequemment que ses vcisins
linstrument fiscal. Il en rsulte une multiplication de niches et de
systmes drogatoires, une prolifration de prlvements et la
pratique rpandue daffecter directement une taxe un organisme
administratif. Dans un tel contexte, il est politiquement beaucoup
plus difficile de rformer un dispositif que sil tait simplement
financ par une dotation budgtaire (elle-mme finance par une
hausse dun impt gnral comme la TVA ou la CSG), qui peut
tre reconduite ou supprime annuellement.
Mais malgr leur niveau lev, les prlvements obligatoires ne
suffisent pas couvrir la dpense publique
6
, qui est largement
finance par endettement. Tout questionnement sur la fiscalit doit
conserver lesprit ce contexte, trs contraignant, dune dpense
publique leve et dune croissance conomique faible. En cons-
quence, toute dgradation des recettes des administrations publiques
sans rduction au moins quivalente de la dpense risquerait davoir
des consquences financires trs dommageables pour le pays.
6
Les administrations publiques disposent dautres recettes que les prlvements obliga-
toires : les recettes de production (recettes contre services rendus), qui concernent
surtout les collectivits territoriales et les administrations de Scurit sociale, reprsentent
3,5 points de PIB, et les revenus de proprit (par exemple, des dividendes), qui
reprsentent 1 point de PIB. La dpense publique atteint en 2010 environ 54 % du
PIB, finance hauteur de 42,5 points de PIB par les prlvements obligatoires, 4,5
points de recettes de production et de revenus de la proprit publique et le reste par
endettement (dficit budgtaire denviron sept points de PIB).
1 0
Un systme fiscal plus comptitif et plus quitable passerait sans
doute par une diminution du taux global de prlvements obligatoires.
Dans le contexte actuel, il nest pas possible de raisonner autrement
qu prlvements constants.
1.2. Le dcrochage conomique de la France et le
rle de la fiscalit
Depuis le dbut des annes 2000, la France a dcroch par rapport
aux autres pays europens (et encore plus par rapport aux grands
pays mergents) sur tous les indicateurs conomiques
7
, lexception
de ceux mesurant la pauvret et les ingalits. Le niveau et la struc-
ture des prlvements obligatoires nen sont pas les seuls respon-
sables : les causes sont rechercher dans de multiples variables
conomiques. Ils reprsentent nanmoins un facteur aggravant
lorsque les indicateurs se dgradent.
La France se caractrise par une croissance du PIB faible et dont le
niveau structurel est en baisse tendancielle depuis 20 ans. La
croissance moyenne annuelle sur la dernire dcennie est en ligne
avec la moyenne europenne (1,5 % en France contre 1,6 % dans
lUnion europenne 27 - UE). Cette donne ne doit cependant pas
dissimuler une ralit masque par la crise des annes 2008
2010, moins marque en France que dans les autres pays. Si on
sarrte lanne 2008, la croissance franaise est, en moyenne
annuelle, infrieure de 0,4 point la moyenne de lUE. Dans ce
contexte, le chmage ne peut qutre lev : il est de 9,8 % en
novembre 2011 (soit la moyenne dans lUE), mais il nest jamais
7
Les donnes de cette partie sont extraites dEurostat.
1 1
descendu en-dessous de 7,8 % sur la dcennie, alors quavant la
crise il tait pass sous les 7 % en moyenne dans lUnion europenne
dbut 2008, et quen Allemagne, du fait des importantes rformes
du march du travail (lois Hartz) et dun systme organis de ch-
mage partiel, il atteint aujourdhui un minimum historique de 5,5 %.
Les causes de ce dcrochage conomique sont multiples et ne sont
ici que brivement numres :
une faible participaticn au marche du travail, en particulier des
jeunes et des seniors : les taux demploi et dactivit franais sont
trs infrieurs ceux des grands pays industrialiss (respectivement
64 % et 70 % en France, contre 70 % et 76 % en Allemagne par
exemple) et surtout nont pratiquement pas volu depuis 20 ans
alors quils ont augment de cinq dix points partout ailleurs ;
un deficit ccmmercial prcche des quatre pcints de FB fin 2011
(70 Md), niveau jamais atteint dans lhistoire rcente
8
. La France
perd des parts de march lexport : en 2000, les exportations
franaises reprsentaient 12,7 % des exportations europennes
hors de lUE, elles nen reprsentent plus que 9,8 % en 2009.
Pour les exportations intra-UE, leur part est passe sur la mme
priode de 14,7 % 12 %. Cette situation est commune de
nombreux pays industrialiss, lexception notable de lAllemagne,
dont les excdents commerciaux varient entre quatre et sept points
de PIB depuis 2002 ;
8
Ce constat doit tre relativis par limportance des flux de capitaux entrant et sortant de
France, qui tmoignent de lattractivit du pays et de sa capacit investir
ltranger.
1 2
le cct du travail
9
est lun des plus levs au monde mais il ne
sest pas significativement dgrad en France : il a volu dans
les mmes proportions que linflation et la productivit au cours
des annes 2000. En revanche, il a t rduit denviron deux
points dans lUnion europenne 27, et de plus de cinq points
en Allemagne. Lanalyse de lexemple allemand montre que cette
volution sexplique moins par des rformes fiscales que par les
accords de modration salariale, qui sont un levier beaucoup plus
puissant
10
;
une capacite d'investissement limitee par un ccntexte financier
peu propice, caractris par une dette publique leve. Depuis
1974, la France na plus connu dexcdent budgtaire et est en
dficit constant. Le dficit public, qui tait suprieur trois points
de PIB avant la crise, a atteint 7,5 % du PIB en 2009, 7 % du
PIB en 2010, et serait proche de 5,5 % en 2011. La dette atteint
85,3 % du PIB
11
: elle a plus que tripl en 30 ans et du fait de
la crise conomique, a progress de presque 20 points depuis
2007. Toutefois, alors que la France tait traditionnellement plus
endette que les autres grands pays industrialiss, la crise a eu
tendance ramener les autres pays, plus touchs que la France,
son niveau : lendettement franais se situe dsormais dans la
moyenne de la zone euro.
9
Mesur ici par le cot salarial unitaire rel, qui combine volution des salaires, de la
productivit, et de linflation. Sur un indice 100 en 2000, il est de 100,1 en France en
2011 (ce qui signifie que les salaires ont volu exactement comme la productivit et
linflation) ; de 97,8 dans lUE 27, et de 95,3 en Allemagne (ce qui signifie que les
salaires ont augment moins vite que linflation et la productivit, denviron 5 %).
10
Le cot du travail dans lindustrie manufacturire allemande tait de 10 % suprieur
au cot du travail franais en 2000 ; il est quivalent aujourdhui. Cette amlioration
de 10 points sexplique pour peine 1,5 point par des baisses de charges sociales, le
reste sexpliquant par les accords de modration salariale (source : Cour des comptes,
Les prlvements obligatoires en France et en Allemagne, 2011).
11
Source INSEE, comptes nationaux du T3, 2011.
1 3
Les seuls indicateurs conomiques favorables la France par rapport
aux autres pays de lOCDE sont ses indicateurs sociaux, qui se sont
globalement amliors depuis 20 ans, alors quils se sont dtriors
dans la plupart des pays de lOCDE. Le taux de pauvret
12
est pass
de 16 % 12,9 % en France entre 2000 et 2009, mais de 10 %
15,5 % en Allemagne sur la mme priode, pour ne prendre que
cet exemple. Ce succs, qui sexplique par le modle social franais,
produit cependant un rsultat paradoxal : le taux de pauvret au
travail
13
varie autour de 7 % en France depuis 10 ans, alors quil a
augment de 4 % 7 % en Allemagne. Cela signifie que, si globa-
lement la pauvret a t rduite en France, cela a bnfici avant
tout aux catgories hors population active (retraits, parents retirs
du march du travail, jeunes peu diplms) et non ceux qui
travaillent.
A ces difficults conomiques sajoute la difficult de conduire des
rformes structurelles en France. La forte opposition exprime sur
les sujets de rforme contraste avec le volontarisme britannique ou
avec la capacit de consensus allemand, aussi bien entre partis
politiques (contrats de coalition) quentre partenaires sociaux (accords
sur les salaires, la dure de travail et lemploi).
Enfin, la part dans le PIB franais de la consommation des mnages,
finance par endettement de ltat (assurant ainsi des transferts de
revenu ou la fourniture de services publics gratuits) est prpond-
rante, au dtriment de linvestissement et de la balance commerciale.
Cet tat de fait limite laccumulation du capital, linvestissement et
laccroissement de la production potentielle, seuls moteurs de la
12
Dfini comme un revenu infrieur 60 % du revenu mdian (donnes Eurostat).
13
Proportion de personnes qui ont un emploi et dont le revenu est infrieur 60 % du
revenu mdian.
1 4
croissance de moyen terme. Cette situation nest pas soutenable sur
le long terme et arrive aujourdhui la fin dun cycle : une Nation
ne peut dpenser et consommer durablement plus quelle ne produit.
La rforme des prlvements obligatoires ne constitue pas le seul
levier dun rebond de lconomie franaise, qui doit se rorienter
vers la production et linvestissement, mais elle a aujourdhui un
rle dterminant jouer, afin damliorer le cadre dans lequel
sinscriront les indispensables rformes structurelles.
1.3. La structure des prlvements obligatoires
franais dfavorise la production
Les prlvements obligatoires peuvent tre dcomposs en trois
agrgats :
ceux eneres par une taxaticn de la ccnscmmaticn (T\/ et accises,
une partie de la taxe dhabitation en France, taxes sur les conven-
tions dassurance, taxes sur les jeux et loteries, TGAP, octroi de
mer, contribution au service public de llectricit, etc.) ;
ceux issus de la taxaticn du travail, c'estdire la taxaticn des
seuls salaires (recettes gnres par limposition des salaires, soit
une partie de lIRPP, de la CSG et de la CRDS en France), cotisa-
tions sociales, contributions assises sur la masse salariale, etc. ;
ceux assis sur la taxaticn du capital, c'estdire . a) la taxaticn
du stock de capital : droits de mutation, taxes foncires, taxation
sur les actifs des entreprises (y compris les taxes sur le chiffre
daffaires) et sur les actifs des mnages (foncier et ISF par exemple),
b) la taxation des revenus du capital : imposition des loyers,
1 5
dividendes et intrts, des bnfices des socits et des revenus
des travailleurs indpendants.
Si lon dcompose le systme fiscal des pays de lUnion europenne
selon ces trois agrgats, trois constats apparaissent pour notre pays.
Prlvements obligatoires par agrgat en 2008
14
(en % PIB)
Source : Donnes Eurostat (Taxation Trends).
La France impose moins la consommation (10,7 % de PIB en France,
moyenne de 12 % dans lUE 27). En Europe, seules lItalie (9,8 %
PIB) et lEspagne (8,4 %) taxent moins cet agrgat. Les autres grands
pays europens se situent des niveaux comparables la France,
autour de 10-10,5 % du PIB (Royaume-Uni, Allemagne).
14
Pour viter les perturbations statistiques lies la crise (qui affecte les annes 2009
et 2010), les comparaisons sont ralises sur la base des donnes de lanne 2008.
Aucune rforme fiscale dampleur ntant intervenue depuis, ces lments de compa-
raison sont toujours valables.
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Belgique Danemark Allemagne Irlande Espagne
France Italie Pays-Bas Finlande Sude Royaume-
Uni
Moyenne
UE 27
Consommation Revenus du capital Stock de capital Travail
1 6
Le travail y est plus tax que la moyenne europenne (22,6 % du
PIB contre 17,5 % dans lUE 27) mais pas significativement plus
que les autres grands pays europens (21,8 % en Allemagne ;
21,6 % en Italie ; 20,3 % aux Pays-Bas). La moyenne europenne
est tire vers le bas par la trs faible taxation pratique dans les pays
dEurope de lEst, comprise entre 10 % et 15 % du PIB (le Royaume-
Uni, avec une taxation du travail de 14,1 % du PIB, fait figure
dexception dans ce groupe de pays).
Enfin, contrairement une ide reue, la France taxe beaucoup plus
significativement le capital que les autres pays europens (9,8 %
contre 7,5 % dans lUE 27). Cest une difficult car, contrairement
au travail et la consommation, le capital est une assiette en partie
mobile. Une analyse plus fine de cet agrgat montre que la France
taxe surtout les entreprises plus que les autres pays europens, ce
qui la distingue par exemple dun pays comme le Royaume-Uni,
dont le niveau lev dimposition du capital (12,6 % du PIB) sex-
plique trs largement plus par une forte taxation des successions et
du foncier.
Cest en fait sur le stock de capital que la taxation franaise parat
exorbitante en comparaison des autres pays (4,5 % du PIB en
France, contre 1,9 % en moyenne dans lUE 27), Royaume-Uni
mis part (5,6 % du PIB). La France se caractrise soit par des
taxes qui nexistent pas dans les autres pays, soit par des impositions
ayant un quivalent dans les autres pays, mais avec une assiette
plus large et/ou un taux plus lev. Nombre de ces taxes psent sur
le cycle de production des entreprises, alors que cette assiette est
trs peu impose dans les autres pays europens.

1 7

Le systme fiscal franais est complexe. Il est le rsultat de la
superposition de diffrents dispositifs, accumuls sans aucune
rflexion densemble. Pourtant, il se distingue du reste des
pays de lOCDE par quelques caractristiques marquantes :
une taxation de la consommation peu leve et en baisse
tendancielle, une imposition du travail trs leve et,
contrairement une ide reue, une taxation du capital
importante. Elle est concentre sur le stock de capital et
beaucoup moins sur ses revenus.
En un mot, les prlvements obligatoires franais sont levs
et, de plus, ils sont concentrs sur les outils de production : le
travail et le capital productif. Des prlvements obligatoires
levs et structurs de cette manire sont supportables en
priode de forte croissance conomique ; en priode de faible
croissance, ils deviennent un handicap.
Le systme fiscal franais est aujourdhui bout de souffle : il
dfavorise la comptitivit de notre pays, il est peru comme
injuste et son rendement est tellement limit que, pour obtenir
des recettes fiscales suffisantes, notre pays doit sans cesse
crer de nouveaux impts.
1 9
II
PROPOSI TI ONS POUR UNE
NOUVELLE DONNE FI SCALE
2.1. Une fiscalit plus comptitive
2.1.1. Adapter le financement de la protection sociale
la mondialisation
1. Le systme fiscal impose trop le travail et pas assez
la consommation
La consommation est une assiette non-dlocalisable
La France impose moins la consommation que la moyenne de lUE
(10,7 % du PIB en France contre une moyenne de 12 % dans lUE).
Au sein de lUnion europenne, limposition de la consommation
est la plus leve dans les pays scandinaves (13-15 % du PIB) et
dans certains pays dEurope de lEst. Le taux normal franais de TVA
19,6 % est infrieur la moyenne communautaire qui stablit
au 1
er
janvier 2011 20,52 %
15
. Le taux rduit franais 5,5 %
est galement infrieur la moyenne communautaire (8,63 %) et
le reste avec linstauration rcente dun taux intermdiaire 7 %.
Cette politique de taxation limite de la consommation se justifie
traditionnellement en France par un objectif dquit. En imposant
moins la consommation, le pouvoir dachat des mnages est prserv.
15
Moyenne qui tient compte de laugmentation du taux normal de la TVA au Royaume-
Uni, pass au 1
er
janvier 2011 de 17,5 % 20 %, mais pas de laugmentation du
taux de TVA 23 % en Italie annonce lautomne 2011, ni de laugmentation du
taux de TVA 23 % en Irlande.
2 0
En outre, les taxes sur la consommation tant en gnral propor-
tionnelles (TVA) ou fixes (accises sur le tabac, lalcool), elles frappent
proportionnellement plus lourdement ceux dont le revenu est int-
gralement consomm cest--dire les mnages les plus modestes
16
.
Enfin, sest ajout plus rcemment le souci de ne pas tuer la
croissance, qui dpend de plus en plus de la seule consommation
des mnages
17
.
Ce choix dune faible taxation de la consommation est pourtant
contestable :
dans une eccncmie cuverte, il est preferable de taxer beauccup
les assiettes immobiles donc non dlocalisables. Or, la consom-
mation est une assiette nettement moins mobile que le travail ou
le capital. Son assiette est mme par nature immobile, de trs
rares exceptions prs (comme par exemple la fourniture de services
par Internet) ;
lcn terme, le chcix d'avantaer fiscalement la ccnscmmaticn
qui plus est stimule par un dficit public important par rapport
au capital et au travail empche laccroissement de la production
potentielle, seul moteur de croissance durable.
De plus, lutilisation de taux rduits de TVA na pas fait la preuve de
son efficacit et son impact sur lemploi ou la croissance est trs limit
pour un cot trs lev. Par exemple, pour la restauration, les chiffres
avancs par les organisations professionnelles de restaurateurs elles-
16
Et pas seulement les plus modestes, si lon considre que le premier quintile (20 %)
de la distribution des revenus a un taux dpargne nul ou ngatif.
17
Dans les annes 1990, la croissance du PIB dpendait aussi largement de linvestis-
sement et des exportations, mais ces agrgats y contribuent dsormais trs faiblement
(et ngativement pour le solde courant, le dficit commercial se creusant).
I I . P R O P O S I T I O N S P O U R U N E N O U V E L L E D O N N E F I S C A L E
2 1
mmes font tat de 30 000 emplois crs, pour un cot annuel de
3,5 Md. Cette mesure prsente donc un ratio de cot fiscal par
empl oi cr exorbitant pour l es finances publ iques :
116 666 par an pour chaque emploi cr ( supposer que
30 000 emplois aient bien t crs)
18
.
Si la France a aujourdhui le mme taux dimposition de la consom-
mation que lAllemagne (autour de 10-10,5 % du PIB), cette situation
est clairement le rsultat de tendances contraires : alors que la France
a rduit son imposition de la consommation depuis 2000, lAllemagne
la augmente par diverses mesures (hausse de 16 % 19 % du taux
normal en 2007
19
, limitation du taux rduit
20
quelques secteurs :
journaux, htellerie, mais pas la restauration) et examine actuellement
la possibilit de relever de nouveau son taux normal.
Ainsi, la consommation est-elle probablement la seule assiette sur
laquelle la France dispose dune marge de manuvre pour augmenter
les prlvements obligatoires sans porter prjudice sa comptitivit.
Il ny a pas de lien automatique entre taxation de la consommation
et quit
Lassociation automatique entre une faible taxation de la consom-
mation et une socit quitable na rien dvident. Il est frappant de
18
A comparer avec les mmes ratios mettant en rapport les allgements de charges avec
les emplois crs. Mme si les estimations font dbat, une moyenne fait tat denviron
300 000 emplois crs (150 000 pour les plus pessimistes, 600 000 pour les plus
optimistes). Pour 20 Md dallgements de charges sur les bas salaires jusqu
1,6 SMIC, on obtient un cot de 60 000 par emploi cr pour 300 000 crations
demploi.
19
Hausse un peu rapidement baptise TVA sociale , mais qui, en ralit, ne sest
traduite que trs partiellement par une baisse des cotisations sociales.
20
Qui de surcrot est 7 % en Allemagne et non 5,5 %.
2 2
constater que les pays nordiques (Danemark, Finlande, Sude), qui
sont les plus redistributifs
21
de la plante, imposent beaucoup plus
lourdement la consommation : le taux normal de TVA y est ainsi de
25 %
22
. Lobjectif exclusif de limposition de la consommation est
le rendement fiscal et la redistribution passe par dautres canaux
(prestations sociales, transferts en nature
23
). Cest un lment cl :
en matire dquit, il faut prendre le systme fiscal et social dans
son ensemble. Un impt taux forfaitaire comme la TVA peut tout
fait servir financer des prestations trs redistributives : apprcier
lquit dun impt indpendamment de tous les autres procde
donc dune rflexion errone, ou partisane.
Au total, on peut sinterroger sur les gains recueillis de la faible taxation
de la consommation en France : le sentiment dinjustice fiscale nest
pas cart pour autant, ltat se prive dune assiette facilement rentable,
quil est contraint de compenser par une taxation plus importante du
travail et du capital, plus handicapante pour la croissance.
Limposition du travail nuit lemploi et la comptitivit des
entreprises
La France a connu une forte perte de comptitivit dans la priode
rcente, notamment par rapport lAllemagne avec laquelle nous
sommes lis par leuro. Ce dcrochage sexplique en grande partie
par la drive des cots salariaux franais au regard de lAllemagne
(de lordre de 10 % sur 10 ans). La solution ne peut venir de la
21
Cest--dire qui redistribuent la plus grande partie de leur revenu national.
22
Dans les nouveaux tats-membres de lUnion europenne (Hongrie, Pologne, Rpublique
tchque, Roumanie, tats baltes, etc.), le taux normal de TVA est partout suprieur
20 %. Il est intressant de constater que ces tats, qui ont totalement reconstruit leur
systme fiscal au moment o ils sont entrs dans lUnion europenne, ont fait ce choix.
23
Cest--dire des services publics fournis gratuitement ou un prix faible.
2 3
seule innovation : lAllemagne fait dj plus de recherche que nous
et ses produits sont gnralement mieux considrs lexport. Dans
un premier temps, il est donc indispensable de recaler nos cots
par rapport notre principal partenaire avec un choc de comp-
titivit . Cela implique soit de diminuer les salaires (cf. Irlande,
Grce), soit dagir sur les charges sociales car cest bien le cot total
du travail qui compte pour lemploi.
En France, les salaires sont principalement imposs par les contri-
butions la protection sociale, dans les proportions suivantes :
Contributions des salaris et employeurs
la protection sociale
Employeur Salari Total Recettes pour les rgimes
de base en millions
deuros (M) 2010
Cotisations de Scurit sociale au 1
er
janvier 2011
Maladie 12,8 % 0,75 % 13,55 % 75 966
Vieillesse sous
plafond
8,3 % 6,65 % 14,95 %
102 497 Vieillesse
au-dessus du
plafond
1,6 % 0,1 % 1,7 %
Famille 5,4 % 5,4 % 32 868
AT-MP (taux
moyen)
2,38 % 2,38 % 8 952
Cotisations dassurance chmage au 1
er
janvier 2011
UNEDIC 4 % 2,4 % 6,4 % 30 558
Contributions sociales au 1
er
janvier 2011
CSG 7,5 % 7,5 % 84 006
CRDS 0,5 % 0,5 % 5 948
Source : direction de la Scurit sociale
2 4
Il faut ajouter ces taux levs leffet induit par un plafonnement
limit des cotisations en France, qui ne sapplique quaux cotisations
chmage et retraite, alors que la plupart des pays de lOCDE ont
adopt des plafonds stricts. Pour ne prendre que lexemple de lAlle-
magne, toutes les cotisations y sont plafonnes. De surcrot, le
plafonnement allemand est beaucoup plus avantageux que l o il
existe en France : il varie entre 3 000 et 5 000 selon les coti-
sations, alors quil est, par exemple, suprieur 11 000 pour les
cotisations chmage en France. Ce choix pnalise lembauche de
cadres suprieurs dans notre pays et nuit son attractivit. De plus,
il complique inutilement la lgislation : la France est ainsi lun des
rares pays de lOCDE o coexistent des cotisations peu ou pas
plafonnes et des allgements de charges massifs alors quil serait
plus simple de les diminuer ou de les plafonner.
2. Limpact conomique dun transfert de charges sociales vers
la TVA est positif
Un transfert de charges sociales vers la TVA aurait un effet proche
de celui dune dvaluation. Les principaux avantages attendus dun
tel transfert sont les suivants :
la baisse du cct du travail et l'impcsiticn d'une assiette ncn
dlocalisable (la consommation) ;
l'avantae dcnne aux expcrtateurs franais, la T\/ etant neutre
pour lexport puisque les produits sont exports hors taxes, alors
que la taxation du travail renchrit le prix lexport ;
l'avantae dcnne aux prcducteurs franais expcses la ccncurrence
internationale : les produits imports seraient affects par une
hausse de la TVA rpercute sur leurs prix ( marges inchanges),
2 5
alors que les producteurs domestiques bnficieraient de la baisse
du cot du travail, la hausse de la TVA tant neutre pour eux.
Parfois prsent comme un instrument anti-dlocalisation , cet
effet ne doit toutefois pas tre exagr
24
;
la taxaticn des tcuristes et des ncn residents qui paient la T\/ sur
une partie de leurs achats en France ;
un effet pcsitif sur l'emplci, qui reste difficile quantifier car tri-
butaire de la rpercussion sur les prix et salaires de lallgement
de charges sociales.
Les risques inflationnistes sont quant eux rels mais ne doivent
pas tre surestims : la persistance dun taux de chmage lev,
dune croissance faible et louverture de lconomie franaise la
concurrence internationale limitent les risques de dclenchement
dune boucle prix-salaires.
Ce schma a t mis en uvre en Allemagne, avec la hausse de
trois points du taux normal de TVA le 1
er
janvier 2007. En ralit,
cette mesure est improprement dnomme TVA sociale
25
, puisque
seulement un point a t affect une baisse des cotisations sociales
(les cotisations dassurance chmage sont passes de 6,5 %
4,2 %, une partie de cette baisse ayant t finance par ailleurs par
une contribution de lAgence fdrale du travail) et deux points ont
t affects la rduction du dficit public. Avec quelques annes
24
Augmenter de 1 % ou 2 % le prix de vente par une hausse de la TVA ne suffit pas
dcourager les dlocalisations dans des pays o les salaires sont infrieurs de 50 %
et les cots de transport faibles.
25
Dailleurs, lexpression est inexistante dans le dbat politique allemand.
2 6
de recul, cette mesure a eu finalement peu deffets inflationnistes
26
,
mais il est difficile den tirer des conclusions pour la France : cela
sexplique essentiellement par les accords de modration salariale
en Allemagne ainsi que par le ralentissement de 2008 et la crise de
2009 qui ont totalement masqu dventuels effets inflationnistes.
Un basculement massif de prlvements obligatoires assis sur le
travail vers la consommation aurait donc un effet positif sur lco-
nomie franaise. Toutefois, une telle mesure ne sera quune premire
tape car elle ne rgle pas long terme la question de la comptitivit
de nos entreprises, qui dpendra de la capacit innover, investir
des marchs porteurs et faire merger des entreprises de taille
suffisante pour se dvelopper linternational.
3. Le schma propos : un choc de comptitivit
Pour avoir un effet rel sur lemploi et la comptitivit, le transfert
de charges doit tre suffisamment important. Ce quil faut rechercher,
cest un choc doffre. Ainsi, ce sont plus de 30 Md de prlvements
qui pourraient tre transfrs, selon les modalits suivantes :
La baisse des charges patronales
Les cotisations maladie et famille sont les premire candidates un
basculement des prlvements vers la consommation, en raison de
leur caractre universel, cest--dire de leur vocation financer des
politiques publiques ne bnficiant pas aux seuls salaris cotisants,
comme la retraite ou les accidents du travail, mais lensemble des
personnes ayant une rsidence stable en France.
26
Une tude de la Bundesbank daot 2008 les value 2,6 points dinflation au bout
dun an, mais le contexte a totalement chang depuis.
2 7
Pour lallgement de charges sociales, une option simple serait de
supprimer des cotisations famille pour lensemble des employeurs,
qui reprsentent un peu plus de 30 Md. Un autre choix, plus
difficile mettre en uvre, serait de cibler des allgements sur le
secteur le plus expos la concurrence internationale, savoir
lindustrie.
La suppression des cotisations patronales famille
Les 5,4 points de cotisations famille reprsentent un montant de
32,8 Md en 2010. Cest cette somme quil est propos de supprimer
en tout ou partie, en la basculant sur la TVA et dautres
impositions.
Limpact de cette mesure sera proportionnellement attnu pour les bas
salaires. En effet, le taux de charges patronales au niveau du SMIC est
de 20,61 % du salaire brut
27
, les cotisations patronales de Scurit
sociale slevant seulement 4,48 % du salaire brut (le reste tant li
aux prlvements UNEDIC, la retraite complmentaire et dautres
prlvements assis sur les salaires). Toutefois, cet impact limit sur les
bas salaires doit tre relativis car un tel basculement permettra un
rquilibrage des allgements de charges entre lindustrie et les services.
Le secteur industriel
28
ne bnficie lheure actuelle que de 18 % des
allgements de charges Fillon sur les bas salaires, soit moins que la
part de lindustrie dans la masse salariale du secteur priv (21 %), car
les salaires y sont en moyenne plus levs. Or, cest bien lindustrie qui
est le secteur le plus expos la concurrence internationale et qui doit
bnficier en priorit de futurs allgements.
27
Ce taux slve 14,01 % dans les entreprises de moins de 20 salaris.
28
Sont concerns les secteurs suivants : industrie agricole et alimentaire, biens de
consommation, automobile, biens dquipement, biens intermdiaires, nergie.
2 8
Si les cotisations famille sont supprimes, il sera ncessaire den
tirer des consquences en matire de gouvernance de la branche
famille, qui sortirait dune logique assurantielle pour sinscrire plei-
nement dans une logique universelle, avec des prestations bnficiant
tous et non aux seuls travailleurs. Lintgration de la politique
familiale dans le budget gnral de ltat pourrait tre tudie, et
une rflexion analogue conduite pour la branche maladie
29
.
Un allgement massif de charges sociales sur le secteur industriel
Dans la mesure o le secteur industriel est le plus expos la
concurrence internationale et joue un rle prpondrant en termes
dinnovation et dexportation, les allgements de charges pourraient
tre cibls sur ce secteur.
Un basculement de 33 Md correspond la quasi-totalit des
cotisations sociales patronales mais aussi salariales actuellement
acquittes par les entreprises du secteur industriel
30
pour les rgimes
de base. Au cas o un transfert moiti moins important tait fina-
lement retenu (15 Md), leffet nen serait pas moins massif sil tait
limit aux cotisations patronales des entreprises du secteur
industriel.
29
Les prestations de la branche maladie ne sont pratiquement plus lies au statut de
travailleur mais sadressent tous les rsidents franais, de faon universelle . Le
financement par cotisations sociales et la gouvernance de la branche par les partenaires
sociaux apparaissent donc de moins en moins justifis, linverse des branches vieil-
lesse, accidents du travail ou encore de lassurance chmage.
30
Hypothses du calcul : les cotisations sociales nettes affectes au rgime de base
slvent en 2010 220 Md, dont environ 154 Md acquitts par le secteur priv
(70 % selon lACOSS). Lindustrie reprsentait 21 % de la masse salariale totale du
secteur priv en 2011. Le montant des cotisations sociales affectes aux rgimes de
base acquitt par lindustrie peut donc tre estim 32 Md (21 % de 154 Md).
Sur cette base, les cotisations patronales du secteur industriel slveraient 25,7 Md
et les cotisations salariales 6,3 Md.
2 9
La principale incertitude est la compatibilit juridique dun tel dis-
positif avec le principe constitutionnel dgalit devant les charges
publiques
31
et le droit communautaire de la concurrence (aides
dtat). Par ailleurs, il sera en pratique difficile de distinguer parmi
les entreprises celles qui relvent du secteur industriel et/ou expos
la concurrence internationale. Ce projet pourrait nanmoins tre
port par la France au niveau europen et constituerait une ambition
politique forte pour le prochain quinquennat.
Au final, le choix diffre selon que lon recherche avant tout un effet
emploi (pertinence de cibler les secteurs intensifs en main-duvre,
notamment les services) ou un effet comptitivit (pertinence de
cibler les secteurs exposs la concurrence internationale).
La hausse de la TVA
Pour financer ces allgements de charge, les prlvements sur la
consommation devront tre augments : la TVA principalement, mais
aussi la fiscalit environnementale (cf. infra).
Pour la TVA, laugmentation pourrait prendre la forme suivante :
aumentaticn de 3,4 pcints du taux ncrmal de T\/ ( 23 ) .
gain de 20,4 Md ;
suppressicn du taux reduit 7 pcur les secteurs abrites de la
concurrence internationale : la restauration (gain de 3,5 Md),
31
Dans sa dcision n 2009-599 DC du 29 dcembre 2009, le Conseil constitutionnel
avait toutefois estim que des rductions de taux de contribution carbone ou des
tarifications spcifiques pouvaient tre justifies par la poursuite dun intrt gnral,
tel que la sauvegarde de la comptitivit de secteurs conomiques exposs la
concurrence internationale .
3 0
lhtellerie (930 M), les campings classs (170 M), les parcs
thme (100 M), les tablissements thermaux agrs (40 M),
soit un gain thorique de 4,74 Md
32
;
prcpcsiticn de creaticn d'un taux majcre 33 sur certains
produits
33
. Cela suppose une rvision de la directive TVA dont la
France pourrait prendre linitiative. Une telle mesure aurait une
porte symbolique forte et donnerait une forme de progressivit
la TVA. Sur le plan de lefficacit conomique, elle serait indolore,
ces biens et services tant globalement consomms par des per-
sonnes sans contrainte de revenu. A titre estimatif, le produit de
ce taux major de TVA pourrait tre valu 2 Md
34
.
Au total, les recettes supplmentaires issues dune augmentation de
la TVA peuvent donc tre values entre 25 et 27 Md. Le diffrentiel
par rapport la baisse de charges sociales sera compens par la
monte en puissance de la fiscalit cologique (cf. infra).
Pour que notre systme fiscal soit plus favorable la comp-
titivit des entreprises, un transfert massif de charges pesant
sur le travail doit tre opr. Cela passe par la suppression
de plus de 30 Md de cotisations patronales famille ,
32
En revanche, il nest pas propos de revenir sur certains taux rduits pourtant coteux :
la TVA sur les travaux domicile (5 Md) pour viter le dveloppement du travail
souterrain, la TVA rduite en Corse et en Outre-mer (1,8 Md) compte tenu des risques
sociaux.
33
Notamment ceux auxquels sappliquait un taux major de TVA (33,33 %) avant la rforme
de 1993 : bijoux, perles, mtaux prcieux, spectacles pornographiques ou violents, matriel
de photo et de cinma, caviar, fourrures, parfums, certaines motos et voitures.
34
Modalits de calcul : par hypothse, si la dfinition retenue de ces produits recouvrait
3,33% de la valeur totale des biens et services consomms en France, ce point de TVA
reprsenterait alors 200 M. Une augmentation de 10,4 points par rapport au taux
actuel de TVA 23 % conduirait des recettes supplmentaires de lordre de 2 Md.
3 1

compense par une augmentation du taux normal de TVA
23 %, la suppression des taux rduits pour les secteurs abrits
de la concurrence internationale et la proposition dun taux de
TVA major 33 % pour certains produits.
Une alternative serait de cibler les allgements de charges sur
le secteur le plus expos la concurrence internationale,
savoir lindustrie. La mise en uvre de cette mesure serait
toutefois complexe juridiquement (droit des aides dtat) et
techniquement (primtre des entreprises ligibles).

2.1.2 Une fiscalit des entreprises plus favorable
linvestissement et lemploi
1. Imposer les profits plutt que les facteurs de production
Pour produire, les entreprises supportent un certain nombre de charges :
les charges dexploitation courantes (loyers, facture dlectricit, etc.),
lachat de matires premires quelles transforment ou encore les salaires.
Parmi ces diffrentes charges, une catgorie particulire interpelle : les
entreprises franaises doivent acquitter de nombreux impts qui sont
dus mme si lentreprise ne ralise aucun bnfice.
Il sagit de taxes assises sur la masse salariale (en plus des cotisations
sociales), et sur diffrents lments des facteurs de production. Cette
situation fiscale contraste fortement avec celle observe dans les autres
pays europens, o ce type dimpts nexiste pas ou bien a t supprim
au cours des quinze dernires annes. Si des entreprises peuvent supporter
une imposition leve de leurs bnfices, la situation actuelle ne bnficie
ni aux entreprises, ni aux travailleurs : le travail et la production sont
3 2
taxs avant mme de savoir si lentreprise fait ou non des profits (cest-
-dire avant mme de savoir si la dcision dembaucher ou dinvestir
sera ou non rentable), ce qui a un effet dfavorable sur lemploi et linves-
tissement alors que la fiscalit devrait au contraire les encourager.
De plus, ces prlvements financent des politiques publiques aussi
diverses que le logement, lapprentissage, un fonds de garantie des
salaires, les transports collectifs ou encore lautonomie des personnes
handicapes, soit des politiques publiques dont le lien avec le travail
et la production ne sont pas toujours vidents et qui pourraient en
tout tat de cause tre finances par des dotations budgtaires plutt
que par des taxes affectes.
Le choix dun systme fiscal plus comptitif impose un objectif de rduction
de limposition sur les entreprises, en ciblant prioritairement ceux des
prlvements obligatoires assis sur les facteurs de production.
Pour cela, il est propos de supprimer un certain nombre de taxes
assises sur le chiffre daffaires ou la masse salariale, qui renchrissent
inutilement le cot du travail et de linvestissement. Le produit de
ces taxes serait compens par des subventions budgtaires aux
entits concernes, en utilisant les surplus de recettes dgags par
limposition du revenu et la fiscalit environnementale. La substitution
dun financement budgtaire un financement fiscal serait galement
loccasion pour ltat dvaluer annuellement ces dpenses et de
rduire celles dont lefficacit nest pas avre.
2. Allger les prlvements sur la masse salariale
Outre les cotisations sociales, de nombreux prlvements obligatoires
sont assis sur la masse salariale et reprsentent plus d1,3 point de
PIB. rebours du mouvement observ au sein de lOCDE, la France
3 3
a multipli les prlvements sur la masse salariale. Cette assiette,
assez inerte compte tenu de la protection du march du travail
franais, offre en effet la commodit de gnrer des recettes fiscales
stables et prvisibles dans le temps. Il est donc tentant, lorsquon
cherche financer une nouvelle politique publique, de taxer cette
assiette : ces impositions reprsentaient ainsi 10 % de la masse
salariale en 1980 ; 16 % aujourdhui, soit une hausse de 50 %
35
.
Cette catgorie de prlvements recouvre la taxe sur les salaires paye
par les entreprises et entits vendant des produits ou services exonrs
de TVA (hpitaux, banques, assurances et associations), le versement
transport, qui finance les transports collectifs dans les grandes agglo-
mrations, la participation leffort de construction, la contribution
au profit du Fonds national daide au logement qui finance le logement
social, le prlvement au profit de lAssociation sur la garantie des
salaires, la taxe dapprentissage, la contribution la formation pro-
fessionnelle, ou encore la taxe finanant la Caisse nationale de soli-
darit pour lautonomie (CNSA) et ses prestations de dpendance.
Cette situation nest pas satisfaisante, pour deux raisons : elle contribue
renchrir le cot du travail dune part, elle aboutit faire financer
des politiques publiques universelles sans lien direct avec le travail
salari par la masse salariale, dautre part observation valable
galement pour certaines cotisations sociales, notamment les cotisa-
tions famille et maladie.
Cet ensemble multiple et htroclite reprsente environ 25 Md
dimpts qui sont autant de formalits administratives et de cots
de gestion qui psent sur le cot du travail franais, alors que la
35
Source : Direction de la Scurit sociale, lments repris in Cour des comptes, Les
prlvements obligatoires en France et en Allemagne, 2011.
3 4
fiscalit devrait au contraire favoriser lemploi. En outre, il na dqui-
valent dans aucun pays de lOCDE.
Dans loptique de renforcer la comptitivit franaise et lefficacit
conomique des prlvements obligatoires, il est propos la
suppression de ceux de ces prlvements dont lefficacit nest pas
avre, dont la transparence est insuffisante et ne permet pas
dvaluer limpact du prlvement fiscal ou dont le financement
devrait reposer sur dautres assiettes que le travail salari.
Ainsi est-il propos de supprimer la taxe finanant la CNSA
(1,8 Md). Le financement de la dpendance doit en effet relever dune
autre assiette que le travail salari en raison de son caractre universel :
les prestations de dpendance doivent pouvoir bnficier lensemble
de la socit et pas seulement aux travailleurs salaris. Un financement
par la Scurit sociale, par un impt acquitt par lensemble des Franais
ou par un systme dassurance priv, apparat plus adapt et cohrent.
Pour la mme raison est propose la suppression du 1 % logement
(2,4 Md), la construction de logement tant un service bnficiant
lensemble de la collectivit. De plus, le secteur du logement est
dj largement aid par de multiples canaux, notamment par
lpargne rglemente et de nombreux avantages fiscaux
36
.
Enfin, la suppression des contributions aux organismes de formation
36
Lpargne collecte sur les livrets rglements est transforme en prts bonifis au profit
des organismes de logement social par le fonds dpargne (gr par la Caisse des
Dpts). De plus, limmobilier bnficie dun rgime fiscal favorable, mme aprs la
suppression du dispositif Scellier (exonration de plus-value sur la cession de la rsi-
dence principale, abattement de 30 % lISF pour la rsidence principale, dispositifs
de prts immobiliers bonifis comme le prt taux zro ou ceux accords au dnouement
dun plan ou dun compte pargne-logement).
3 5
professionnelle (6,2 Md) est propose en raison des incertitudes
pesant sur leur efficacit. Les organismes de formation professionnelle
sont dans lensemble peu transparents et de nombreux travaux ont
soulign les limites du systme de formation tel quil existe (forma-
tions peu diplmantes et peu efficaces, absence dvaluation, for-
mateurs de niveau ingal, etc.)
37
.
Les autres prlvements sur la masse salariale paraissent justifis
au regard des enjeux actuels du march du travail. Le versement
transports (6 Md), qui finance le dveloppement de transports
collectifs, rpond la ncessit de faire en sorte que le transport ne
soit pas un obstacle la mobilit professionnelle. Quant la taxe
dapprentissage (3,4 Md), elle permet aux entreprises de choisir
le bnficiaire en toute transparence et constitue une source de
revenu non ngligeable pour nombre dtablissements denseigne-
ment. Enfin, dans le contexte actuel, il napparat pas opportun
denvisager la suppression de la taxe sur les salaires (11 Md), qui
repose essentiellement sur les socits financires.
3. Supprimer certains prlvements limitant linvestissement
La suppression dautres prlvements grevant linvestissement consti-
tuerait un complment efficace et prsenterait de surcrot lavantage
de simplifier le systme fiscal franais, en limitant le nombre de
prlvements que doivent acquitter les entreprises (et qui reprsentent
autant de cots de gestion pour elles et pour ladministration).
Les taxes sur le chiffre daffaires apparaissent comme un champ
privilgi : pesant sur les ventes des entreprises avant toute prise
en compte des charges de production, on en trouve peu dquivalent
37
Institut Montaigne, Formation professionnelle : pour en finir avec les rformes inabouties,
octobre 2011.
3 6
dans les autres pays de lOCDE ayant par ailleurs une TVA. La
principale dentre elles est la contribution sociale de solidarit des
socits (C3S)
38
qui finance le rgime de scurit sociale des ind-
pendants (5,5 Md). Dautres taxes sur le chiffre daffaires, acquittes
par de nombreux secteurs (par exemple les taxes sur le chiffre
daffaires des mutuelles et des laboratoires qui financent lassurance
maladie, ou la taxe administrative sur les oprateurs de rseau),
pourraient tre supprimes : reprsentant individuellement des
recettes plus anecdotiques, leur montant cumul atteint environ
1,5 Md.
Dautres prlvements assis sur divers actifs participant au processus
de production pourraient galement tre supprims. L encore, de
nombreuses taxes sur le capital nont pas dquivalent dans les
autres pays de lOCDE (notamment la contribution annuelle repr-
sentative du droit de bail et sa contribution additionnelle, les taxes
sur les conventions et actes civils entre socits, la taxe lessieu,
la taxe sur les cartes grises, la taxe sur les vhicules de socits,
la taxe sur les dbits de boisson, la taxe sur les abattoirs, la taxe
pour frais de chambres de commerce, etc.). Leur produit individuel
nest pas suprieur quelques centaines de millions deuros, mais
additionns les uns aux autres, ces prlvements reprsentent prs
de 2 Md.
4. Transformer la CET en impt sur les socits local
Un choc de comptitivit de grande ampleur consisterait en la
suppression dun des principaux handicaps fiscaux des entreprises
franaises : la contribution conomique territoriale (CET).
38
Acquitte par les entreprises dont le chiffre daffaires est suprieur 760 000 , soit
environ un quart des entreprises franaises.
3 7
Cet impt, mme aprs la rforme qui a diminu ses recettes par
rapport lancienne taxe professionnelle
39
, reste unique au sein des
pays de lOCDE. Ses recettes, selon de premires estimations
provisoires, seraient infrieures de 7 8 Md celles de la taxe
professionnelle lconomie fiscale pour les entreprises devant
nanmoins tre nuance, puisque cette rforme sest accompagne
de la cration de nouvelles taxes (IFER
40
) dont le produit devrait
reprsenter 1,2 Md.
Son existence, fonde sur une assiette relativement invariante,
compose de la valeur ajoute et du foncier, se justifie principalement
par le souci dassurer une source de financement prenne et rcur-
rente aux collectivits territoriales. Dans le contexte actuel des
finances publiques, et compte tenu de la longue concertation qui
serait ncessaire pour trouver une recette de substitution aux col-
lectivits territoriales, il nest pas propos ce stade sa suppression
mme si dans loptique de construction dune fiscalit favorable
linvestissement, aux salaires et la production, la suppression de
cet impt, assis pour deux tiers sur la valeur ajoute
41
et reprsentant
environ un point de PIB avec les IFER, serait un levier puissant.
39
Depuis le 1
er
janvier 2010, la taxe professionnelle est remplace par une contribution
conomique territoriale (CET) deux composantes :

la cotisation foncire des entreprises (CFE), qui repose sur les bases foncires ;

la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), dont le taux fix au niveau
national est progressif, allant de 0 % pour les entreprises de moins de 500 000
de chiffre daffaires 1,5 % pour les entreprises de plus de 50 M de chiffre
daffaires.
40
Imposition forfaitaire sur les entreprises de rseau, cres lors de la rforme de la taxe
professionnelle, et qui, contrairement lex-taxe professionnelle, ne sont pas plafonnes
en fonction de la valeur ajoute.
41
Les premires estimations provisoires ce stade valuent environ 16 Md les
recettes gnres par la CET, dont 10,5 Md pour la CVAE et 5,5 Md pour la CFE.
3 8
En revanche, la transformation de la CET doit tre envisage, mme
si sa rforme est rcente. Pour renforcer la comptitivit fiscale, la
composante CVAE devrait tre transforme en un impt local assis
sur les bnfices des entreprises, sous la forme dune taxe locale
complmentaire lIS sappliquant la mme assiette. Le cot en
serait identique pour les entreprises ralisant un bnfice mais moins
dfavorable linvestissement (leur montant de CET diminuerait et
serait rduit leur contribution foncire, limposition de leur bnfice
augmentant dans les mmes proportions), et trs favorable aux entre-
prises dont les bnfices sont faibles ou inexistants. Ce basculement,
qui serait de lordre de 10,5 Md, pourrait ntre pas compltement
quivalent et conduire une rduction des recettes fiscales : cette
difficult est bien identifie, difficilement valuable, mais parat un
inconvnient moindre que ceux induits par la situation actuelle.
5. Modifier la structure de limposition des bnfices des
entreprises
Pour ce qui concerne limposition des bnfices des socits (IS),
la difficult principale aujourdhui est moins son niveau que sa
structure.
LIS est assis sur le bnfice imposable des entreprises, cest--dire
sur leurs profits retraits de quelques mesures dassiette. Il est
conomiquement beaucoup plus comprhensible que les entreprises
ralisant des bnfices payent un impt, alors quimposer des facteurs
de production avant mme le premier euro de bnfice lest beaucoup
moins. Pour donner un ordre de grandeur, lIS devrait rapporter 56
Md en 2011, soit environ 3 % de PIB, alors que les prlvements
assis sur les facteurs de production reprsentent environ 25 Md
pour ceux pesant sur la masse salariale (auxquels il faudrait ajouter
les cotisations sociales), et plus de 50 Md pour ceux assis sur les
3 9
actifs fixes (en incluant les taxes foncires). Pour tre favorable la
comptitivit et efficace, limposition des entreprises devrait suivre
des proportions inverses la situation actuelle : tre plus importante
sur des bnfices levs et inexistante (ou de bien moindre ampleur)
sur les facteurs de production. Cest le schma retenu par lensemble
des pays de lOCDE.
Le niveau dimpt sur les socits donne actuellement lieu certaines
controverses. Certaines tudes tendent montrer que notre systme
fiscal favoriserait les grandes entreprises au dtriment des petites.
La porte de cette critique doit tre nuance : la ralit est plus
complexe.
La controverse sur le taux effectif dimposition des bnfices
Lide selon laquelle les bnfices des grandes entreprises sont
relativement moins taxs que ceux des petites est rcente, mais
rcurrente dans le dbat public.
Plusieurs tudes ont tent de calculer un taux effectif dimposition
par taille dentreprise, cest--dire un taux traduisant limpt sur
les socits rellement pay, en intgrant les mesures dassiette,
en proportion dune assiette dtermine.
La mthodologie utilise est chaque fois diffrente. Parmi ces
travaux, on peut citer une tude rcente du Trsor faite partir
de liasses fiscales, qui estime que le taux implicite dimposition
varierait de 19 % pour les grandes entreprises de 5 000 salaris
et plus, 28 % pour les ETI (entre 250 et 5 000 salaris), les
PME (249 salaris et moins) supportant un taux implicite de

4 0

39 %. Cet cart sexpliquerait surtout par la dductibilit des frais
financiers (Harry Partouche et Matthieu Olivier, Le taux de taxation
implicite des bnfices en France, juin 2011). Les rsultats publis
par le Conseil des prlvements obligatoires (Les prlvements
obligatoires des entreprises dans une conomie globalise, octobre
2009) sont diffrents, fonds sur une microsimulation partir
de la centrale des bilans. Ils estiment un taux implicite allant de
30 % pour les entreprises de moins de 10 salaris 13 % pour
les entreprises de plus de 2 000 salaris.
Ces travaux donnent des rsultats convergents en tendance, mais
dampleur trs diverse. Fonds sur des sources diffrentes, leurs
rsultats ne sont pas comparables entre eux et sont sujets de
nombreuses critiques mthodologiques (cf. infra).
Les rgles de lIS sont les mmes pour les grandes entreprises et
pour les petites. Le rgime de consolidation mondiale, qui ntait
accessible quaux premires, a disparu. Les quelques rgles qui
diffrencient grandes et petites entreprises ne sont pas toutes
lavantage des grandes : tandis que celles-ci sont dsormais soumises
une surtaxe dIS et voient leur possibilit de reporter en avant leurs
dficits limite, un taux rduit de 15 % sapplique aux seules PME
42
.
La diffrence de charge fiscale entre socits doit tre recherche
dans la situation relle des entreprises et non dans les avantages
42
Ce taux rduit sapplique sur la fraction du bnfice imposable infrieure 38 120 .
Sil bnficie 57 % des entreprises, il ne bnficie de fait quaux trs petites (de moins
de 10 salaris), appartenant pour lessentiel au secteur abrit. Un tel taux existe aussi
en Espagne, au Royaume-Uni, non en Allemagne (mais 75 % des socits y sont des
socits de personnes, et peuvent donc imputer leurs pertes sur leur revenu de manire
illimite).
4 1
juridiques qui seraient consentis certaines dentre elles. Ces
diffrences de situation sont de trois ordres :
s'il est exact que les randes entreprises prcfitent davantae que
les PME du systme de lintgration fiscale qui permet aux groupes
dtre imposs de faon globale et notamment de compenser les
dficits et les pertes de socits appartenant un mme groupe,
ce systme se rencontre dans la quasi-totalit des pays europens.
Il est justifi par la nature mme de groupes fortement intgrs
sur les plans juridique et conomique. Lavantage reprsent par
lintgration nest en outre que temporaire, les dficits immdia-
tement consomms ne pouvant plus ltre lavenir ;
les randes sccietes scnt davantae implantees l'etraner, c
les bnfices quelles ralisent sont en-dehors du champ de limpt
sur les socits franais en vertu du principe de territorialit de
lIS. Plus un groupe est implant ltranger, plus le taux effectif
dimposition de ses bnfices, mesur laune de lIS franais,
baisse ;
les analvses arrivant la ccnclusicn d'un taux different entre petites
et grandes entreprises utilisent, pour des raisons mthodologiques,
des soldes de comptabilit nationale
43
(EBE ou ENE) qui approchent
le rsultat dexploitation dune entreprise mais ne prennent pas
en compte les oprations financires quelles ralisent. Ils ne
sont donc une mesure satisfaisante ni de la profitabilit relle
dune socit, ni de la charge fiscale effective acquitte.
43
Utiliser dautres soldes reviendrait en effet comptabiliser deux fois certaines oprations,
notamment les distributions de rsultat.
4 2
Reste savoir si la dconnexion qui peut exister entre rsultat
comptable et rsultat fiscal doit tre considre comme excessive.
Le taux nominal dIS en France est le plus lev au sein de lOCDE
(34,4 %
44
contre 26 % au Royaume-Uni, 27,5 % en Italie, 30,2 %
en Allemagne
45
), tats-Unis mis part (de 35 40 % selon la part
de fiscalit locale leve par les tats). En revanche, contrairement
une majorit des pays de lOCDE, la France est plutt un pays
dans lequel les rgles comptables et fiscales divergent peu. Les
principales sont les suivantes :
le mecanisme du credit imptrecherche recemment evalue par
lOCDE comme lun des plus favorables au monde
46
, pour un gain
fiscal suprieur 5 Md en 2012. Rform presque chaque anne
au cours de la dcennie 2000, ce dispositif doit tre maintenu en
ltat pour lui laisser le temps de produire ses effets ;
les amcrtissements et prcvisicns relementees, des lcrs qu'ils
figurent dans les comptes, sont gnralement dductibles. Les
rgles sont plus complexes dans les autres pays de lOCDE ;
44
33,33 % + cotisation sociale de 3,3 %, auxquels il faudra ajouter, partir du 1
er
janvier 2012, une contribution additionnelle de 5 % pour les entreprises dont le chiffre
daffaires est suprieur 250 M. Pour ces entreprises, le taux nominal effectif est
donc port 36,1 %.
45
Limposition du revenu des entreprises, en Allemagne, est compose de lIS (abaiss
15 % depuis 2008), du supplment de solidarit pour les Lnder de lEst (5,5 %) et
dune taxe locale sur les bnfices des socits (15,12 %), parfois prsente tort comme
lquivalent de la contribution conomique territoriale en France (son assiette est compose
des bnfices des socits, retraits de nombreux lments, mais elle est plus proche de
celle de lIS franais que de la valeur ajoute, qui sert de base la CET).
46
Avec les dispositifs espagnol et mexicain.
4 3
partir de 2012, la France a un reime de repcrt en avant et en
arrire des dficits parmi les plus restrictifs au monde, inspir des
rgles en vigueur en Allemagne
47
;
la quasitctalite des autres prelevements assis sur les actifs fixes
et les facteurs de production (CET, taxes foncires, taxes sur les
salaires, etc.) supports par les entreprises est dductible de
lassiette de lIS. Le problme pos par limpt sur les socits est
donc moins celui de sa charge relle, que celui des autres impts
dductibles.
Le point sur lequel le systme franais peut sensiblement tre am-
lior est celui de la dductibilit des charges financires. En effet,
quelle que soit la taille des entreprises, le systme fiscal franais
avantage le financement par la dette par rapport au financement
par capitaux propres. Le droit actuel connat dj aujourdhui des
limites fortes la dductibilit des intrts lorsquils sont pays en
interne un groupe : le taux des intrts dduits doit tre au taux
de march, le montant total des intrts dduits est plafonn par
rfrence la structure de bilan (la dette directe ou indirecte intra-
groupe ne peut pas tre suprieure de plus de 50 % aux capitaux
propres, les intrts intragroupe ne peuvent dpasser 25 % du
rsultat comptable) et une dette encourue pour acqurir des parti-
cipations ltranger ne peut gnrer des intrts dductibles que
dans la mesure o la participation est effectivement gre depuis la
France.
47
A compter du 1
er
janvier 2012, le report en avant est limit 1 M major de 60 %
du rsultat imposable excdant cette premire limite. Le report en arrire, jusqu
prsent possible sur les trois exercices prcdents, ne lest plus que sur lexercice
prcdent et dans la limite d1 M. Ces rgles sont identiques aux rgles allemandes,
lexception du plafond du report en arrire, limit 511 500 en Allemagne.
4 4
Cependant, ces dispositifs prsentent des inconvnients. Dans le
contexte de la suppression des autres impts qui amliorerait
significativement la comptitivit fiscale des entreprises franaises,
ce dispositif de limitation de la dductibilit des intrts pourrait
avantageusement tre simplifi et rendu plus efficace dun point
de vue budgtaire sans pnaliser la comptitivit. Il est donc
propos :
de limiter la deductibilite des interets quels qu'ils scient (internes,
pays au sein dun groupe et externes, pays une banque) aux
situations o le ratio dette totale/total de bilan de lentreprise
implante en France est suprieur ce mme ratio moyen de
lensemble du groupe auquel elle appartient. Ce dispositif viterait
la localisation en France dune dette conomiquement non coh-
rente avec le financement global de son groupe
48
;
de n'autcriser la deductibilite des interets paves par une entreprise
franaise une socit lie trangre que pour autant que lentre-
prise franaise puisse dmontrer que les intrts ainsi pays sont
imposs effectivement ltranger
49
;
d'intrcduire dans la lci franaise un principe eneral cctrcvant
ladministration le pouvoir de requalifier certains intrts lorsquil
apparat que la nature relle du financement interne ou externe
nest pas celle dune dette
50
. A lheure actuelle cette possibilit
nexiste que dans le cadre de la procdure de labus de droit, ce
qui en limite limpact.
48
Un mcanisme de ce type existe depuis vingt ans aux tats-Unis.
49
Un mcanisme comparable existe aux Pays-Bas.
50
Un mcanisme de ce type existe au Royaume-Uni et aux tats-Unis.
4 5
Ces mesures seraient conues cot neutre pour les finances publiques.
Elles auraient simplement pour objet de limiter les effets daubaine
existant dans le dispositif actuel encadrant la dductibilit des intrts
demprunt. Aller plus loin en cherchant les plafonner pourrait savrer
contre-productif et, de plus, aisment contournable.
Renforcer la comptitivit du systme fiscal franais implique
de rduire les prlvements pesant sur les facteurs de produc-
tion, cest--dire sur lemploi et sur linvestissement, comme
lont fait la plupart des pays de lOCDE. La priorit est la
rduction des prlvements assis sur la masse salariale et sur
les actifs productifs, limposition des bnfices pouvant au
contraire demeurer en ltat.
Or, nombre de ces prlvements se caractrisent par une affec-
tation des ressources peu transparente et par une efficacit
limite, de sorte quune dotation budgtaire annuellement
reconduite aprs valuation (ou rduite, ou supprime) serait
davantage justifie que laffectation permanente dune res-
source fiscale pesant sur le travail et linvestissement.
La suppression du 1 % logement, de la contribution aux orga-
nismes de formation, de la contribution la caisse nationale
dautonomie, de la C3S et dautres petites taxes sur le chiffre
daffaires et le capital productif, permettrait dallger les
prlvements obligatoires dun point de PIB (19 Md).
Renforcer la comptitivit du systme fiscal franais imposerait
la suppression du principal handicap fiscal des entreprises
franaises : la contribution conomique territoriale. Mais cette

4 6

mesure, coteuse pour le budget de ltat et des collectivits,
ne peut tre mene dans le contexte actuel des finances
publiques. Il est donc propos, recettes constantes pour les
finances publiques, de remplacer la CVAE par un impt sur les
socits local, conomiquement moins nocif car assis sur leurs
bnfices.
Avec le basculement dune partie du financement de la pro-
tection sociale sur la TVA, cest donc un choc fiscal positif en
faveur de lemploi et de linvestissement de 2,8 points de PIB
qui est propos ici, soit un montant dune ampleur jamais
atteinte par aucune rforme mene ces vingt dernires annes.
Pour renforcer lquit des prlvements obligatoires sur les
entreprises, il est galement propos, cot neutre pour les
finances publiques, de mieux encadrer la dductibilit des frais
financiers supports par les entreprises.
4 7
2.2. Une fiscalit plus juste
2.2.1. Rendre limpt sur le revenu son rendement et sa
progressivit
1. Limpt sur le revenu est de moins en moins redistributif
Le poids de lIR dans les ressources publiques diminue
La part de lIR dans les prlvements obligatoires est en dclin : en
1990 il reprsentait 6 % du PIB contre 3,4 % en 2000 et 2,6 %
en 2010.
La part de limpt sur le revenu dans le PIB est plus de trois fois plus
leve en Allemagne quen France (9,6 % du PIB contre 2,6 %). Mme
en prenant en compte la CSG et la CRDS, le niveau global des impo-
sitions directes sur les revenus des mnages reste suprieur en Allemagne
(7,2 % du PIB en France en additionnant IR, CSG et CRDS).
La progressivit de lIR est relle mais en diminution
Limpt sur le revenu constitue le principal lment de redistribution
du systme de prlvements obligatoires. La progressivit de lIR est
relle : en 2009 la France comptait 36,4 millions de foyers fiscaux
dont 15,8 millions ont reu un avis dimposition (soit 43,4 % des
contribuables) ; 9,1 millions un avis de non-imposition et 11,5
millions une notification de restitution. De plus, il reste concentr
en haut de lchelle des revenus : les 5 % de foyers fiscaux franais
qui ont les revenus les plus levs peroivent 23 % des revenus
nationaux et contribuent hauteur de 60 % aux recettes totales de
lIR, ce qui peut poser des problmes en termes dattractivit du
territoire (risque de dpart de travailleurs haut potentiel).
4 8
Cette progressivit connat toutefois deux limites :
sur le mcven terme, elle est en diminuticn nctamment en raiscn
des mesures dassiette qui rduisent la base imposable (niches
fiscales) ;
pcur les tres hauts revenus, l'R tend etre deressif en raiscn de
loptimisation fiscale, rendue possible par les nombreuses dpenses
fiscales lies cet impt.
Alors quil reprsente une part minoritaire des prlvements obliga-
toires et de limposition des revenus, et quil est plus faible que dans
la plupart des pays de lOCDE, lIR franais reste un impt mal
accept qui nourrit un sentiment dinjustice fiscale entre les
particuliers.
Or, cette perte de progressivit et ce sentiment dinjustice viennent
en grande partie de la multiplication abusive des niches fiscales :
lui seul, lIR fait lobjet de 190 niches dont le cot total est suprieur
34 Md.
2. La fusion IR-CSG prsente des risques importants dans le
contexte actuel des finances publiques
Une solution frquemment avance pour remdier aux dfauts de
lactuel IR est sa fusion avec la CSG pour crer un nouvel impt sur
le revenu.
La fusion est un levier puissant de rforme, qui pourrait donner lieu
en thorie un impt plus efficace, plus juste et plus rentable que
le systme actuel. Elle peut donc constituer une perspective long
terme. Pour autant, cette fusion nest pas souhaitable dans le contexte
4 9
actuel des finances publiques, car il existe un risque important que
le mauvais impt (lIR) chasse le bon (la CSG).
En effet, en dpit dune relative complexification depuis les annes
2000, la CSG reste un bon impt. Relativement invisible pour les
contribuables puisque prleve la source, elle bnficie dune
assiette trs large et de taux bas. Les recettes de la CSG sont sup-
rieures de 60 % celles de lIR : 82 Md contre 51 Md. Or, il sera
difficile un Gouvernement de procder une fusion pure et
parfaite : la pression risque dtre extrmement forte pour obtenir
un abattement la base ou crer des niches fiscales dans ce nouvel
impt, diminuant ainsi les recettes dans des proportions potentiel-
lement trs importantes.
Toute fragilisation de la CSG serait hasardeuse dans la situation
actuelle des finances publiques. Il est donc prfrable de traiter dans
limmdiat la racine du problme : les niches fiscales de limpt sur
le revenu.
3. La fin du recours excessif aux niches fiscales est ncessaire
Option n 1 : la suppression totale des niches et la refonte du barme
Afin daccrotre la progressivit et le rendement de lIR, une premire
solution peut consister poser le principe intangible de suppression
des 190 niches fiscales de lIR, le cas chant en abaissant les taux
marginaux pour viter laugmentation massive de limposition. Cette
solution a plusieurs avantages par rapport la fusion IR/CSG :
elle sanctuarise la 0S0 en evitant ainsi le risque que de ncuvelles
niches soient cres sur lensemble IR/CSG au cours de la fusion
ou ultrieurement ;
5 0
elle maintient le principe du quctient ccnjual et du quctient
familial ;
elle facilite le maintien d'une fiscalite specifique pcur les revenus
du capital ;
elle dcnne l'R deux cbjectifs clairs . equite et efficacite.
En revanche, lIR ne sera plus utilis comme outil dincitation co-
nomique ou sociale (emplois domicile, investissements Outre-mer,
heures supplmentaires, dons aux uvres, etc.).
LIR actuel ayant un produit thorique de 85 Md
51
et un produit rel
de 51 Md, la suppression de lensemble des niches fiscales lies
lIR entranerait donc une hausse thorique maximale de 65 % de
limpt. Pour limiter cette hausse, notamment sur les mnages dfa-
voriss (suppression de la prime pour lemploi) et les classes moyennes,
le barme pourrait tre refondu de la faon suivante :
Tableau n 1 : Barme actuel avec niches
Tranches de revenus Taux
Jusqu 5 963 0 %
De 5 963 11 896 5,5 %
De 11 896 26 420 14 %
De 26 420 70 830 30 %
Plus de 70 830 41 %
51
Sur la base dune valuation du cot des niches fiscales 34 Md hors quotient
conjugal et familial.
5 1
Tableau n 2 : Nouveau barme sans niches
Tranches de revenus Taux
Jusqu 8 000 0 %
De 8 000 15 000 5 %
De 15 000 25 000 15 %
De 25 000 70 000 25 %
De 70 000 100 000 35 %
Plus de 100 000 45 %

Lapplication du barme alternatif aurait un produit de 37 Md
52
en
maintenant lensemble des dpenses fiscales existantes. En revanche,
la suppression de toutes les niches conjugue lapplication de
ce barme gnrerait un produit de 70 Md (fourchette haute)
60 Md (fourchette basse).
La baisse des taux marginaux jusqu 70 000 par part imposable
permettrait de limiter leffet de hausse massive de limpt qui rsul-
terait de lensemble de la suppression des niches fiscales. Au final,
la hausse moyenne sera comprise entre + 20 % et + 40 %. Si lon
prend lensemble IR/CSG (134 Md en 2010), la hausse sera en
fait comprise entre + 7 % et + 14 %. Pour mmoire, lIR a t
baiss denviron 14 % entre 2002 et 2007.
52
Source : simulateur du site http://www.revolution-fiscale.fr/
5 2
Option n 2 : la suppression des niches inefficaces et le plafonnement
des niches restantes
Cette deuxime option consisterait limiter drastiquement le recours
aux dpenses fiscales par deux moyens complmentaires.
La suppression des dpenses fiscales les moins efficaces
Dans son rapport de juin 2011 sur lvaluation des niches fiscales et
sociales, lInspection gnrale des finances a relev que lIR concentrait
pas moins de 190 niches fiscales, dont 53 ont un cot suprieur
100 M. Selon ce rapport, 46 niches fiscales sont totalement inefficaces.
Les trois niches fiscales inefficaces les plus coteuses reprsentent
elles seules 6,2 Md : labattement de 10 % sur le montant des pen-
sions, le crdit dimpt sur le revenu au titre des intrts demprunt
supports raison de lacquisition ou de la construction de lhabitation
principale (supprim pour les nouveaux emprunts depuis 2011), lexo-
nration des prestations familiales dimpt sur le revenu.
Au final, la suppression des 46 niches fiscales inefficaces rapporterait
10,03 Md, dont 9,54 Md pour les 14 niches les plus coteuses
53
.
53
Demi-part supplmentaire pour les contribuables et leur veuve de plus de 75 ans, titulaires
de la carte du combattant ; rduction dimpt au titre des investissements locatifs et de
la rhabilitation de logements situs dans les territoires dOutre-mer ; rduction dimpt
au titre des frais de dpendance et dhbergement pour les personnes dpendantes
accueillies en tablissement spcialis ; rduction dimpt pour frais de scolarit dans
lenseignement secondaire ; crdit dimpt sur le revenu au titre des intrts demprunt
supports raison de lacquisition ou de la construction de lhabitation principale ;
rduction pour les contribuables des dpartements dOutre-mer de la cotisation rsultant
du barme ; exonration du salaire des apprentis ; exonration partielle de la prise en
charge par lemployeur des frais de transport entre le domicile et le lieu de travail ;
exonration des majorations de retraite ou de pension des personnes ayant eu ou lev
au moins trois enfants ; exonration des indemnits et prestations servies aux victimes
daccidents du travail et de maladies professionnelles ; exonration des prestations
familiales ; exonration des indemnits journalires de Scurit sociale servies au titre
des maladies longues ; abattement de 10 % sur le montant des pensions et des retraites ;
exonration des intrts et primes verss dans le cadre de lpargne logement.
5 3
Le plafonnement de toutes les niches restantes
Pour les niches restantes, un plafond global devrait tre mis en place.
Le plafond actuel institu en 2009 et abaiss chaque anne : en
2009, il slevait 25 000 majors de 10 % du revenu imposable ;
en 2010 il tait de 20 000 majors de 8 % du revenu imposable
et enfin en 2011, de 18 000 majors de 6 % du revenu
imposable.
Toutefois, ce plafonnement reste insuffisant car il ne couvre en
pratique quune minorit des 190 niches que compte lIR, mme si
des dispositifs trs coteux sont dj concerns
54
. Le nouveau plafond
devrait donc porter sur lensemble des dpenses fiscales, telles que
recenses dans le tome II du rapport Voies et moyens annex
chaque anne au projet de loi de finances. Son seuil devrait tre
galement abaiss de nouveau, afin de gnrer 5 Md de recettes
supplmentaires pour ltat.
Enfin, ce mcanisme de plafonnement strict aura lavantage de
montrer quelles niches sont choisies en priorit par les contribuables.
Les niches dlaisses pourront ensuite tre supprimes.
54
Sont inclus dans lactuel plafond : (i) lavantage en impt procur par les dductions
au titre de lamortissement Robien, Borloo, Robien SCPI, Borloo SCPI ; (ii) les rductions
dimpt suivantes : emploi dun salari domicile ; investissement locatif nu (Scellier) ;
investissements destins la location meuble non professionnelle ; investissements
dans le secteur du tourisme ; investissements dans les rsidences htelires vocation
sociale ; restauration complte dun immeuble Malraux ; investissements forestiers ;
investissements Outre-mer (dcisions dinvestissement prises compter du 1.1.2009) ;
souscription au capital de PME, de petites entreprises, de FCPI, de FIP, de FIP investis
en Corse ; souscription au capital de SOFICA, de SOFIPCHE ; travaux de conservation
ou rnovation dobjets mobiliers classs monuments historiques ; dpenses de protection
du patrimoine naturel ; (iii) les crdits dimpt suivants : emploi dun salari domicile ;
frais de garde des jeunes enfants ; dpenses en faveur de la qualit environnementale
de lhabitation principale et des logements donns en location ; intrts demprunt pour
acquisition de lhabitation principale ; pertes sur cessions de valeurs mobilires ;
assurance pour loyers impays des locations conventionnes.
5 4

Limpt sur le revenu doit retrouver davantage de progressivit
et defficacit, en attaquant de front le problme des niches
fiscales. Deux scnarios sont possibles :
une suppression totaIe des niches, avec un abaissement du
barme pour viter une hausse trop brutale de la charge
dimposition ;
une suppression des 46 niches juees inefficaces, accompa-
gne dun plafonnement global strict pour lensemble des
niches restantes.
Quelle que soit loption retenue, les recettes fiscales seront
accrues denviron 15 Md, soit une division par deux du cot
actuel des niches fiscales de limpt sur le revenu.

2.2.2. Rorienter la fiscalit de lpargne et du patrimoine
Une rforme de la fiscalit du capital apparat comme un objectif
de long terme, eu gard sa complexit et lampleur des change-
ments quelle implique. Elle parat moins prioritaire que la rforme
de limposition des revenus et le transfert des cotisations sociales,
tant sur le plan de lquit que de celui de la comptitivit.
Trois principes gnraux peuvent nanmoins tre esquisss : pour
renforcer lefficacit du systme fiscal, limposition des rentes doit
tre privilgie par rapport celle du capital productif. Lquit fiscale
implique de recentrer les avantages fiscaux existants sur les mnages
5 5
et les patrimoines les plus modestes. Enfin, lobjectif de rendement
incite rechercher la taxation dassiettes larges et immobiles.
1. Recentrer limposition du patrimoine sur celle des rentes
Limposition des transmissions du patrimoine (DMTG) et du foncier
est relativement faible en France, alors que limposition des mutations
titre onreux (DMTO) est relativement leve. Il serait en fait
beaucoup plus efficace de taxer davantage des bases peu mobiles
(foncier et successions) et moins les mutations dentreprises qui
peuvent toujours tre localises dans dautres pays.
Les droits de succession
Les droits de succession ont t rforms par la loi dite TEPA du
21 aot 2007 : les biens transmis au conjoint ou au partenaire
pacs survivant sont dsormais exonrs de tous droits de mutation
et les abattements ont t fortement augments pour les successions
en ligne directe 150 000 par hritier
55
. En 2011, pour les
donations et successions en ligne directe, le barme est progressif
de 5 % 45 % pour un montant taxable aprs abattement suprieur
1,8 M. Cette rforme a port de 80 % plus de 95 % la pro-
portion de Franais exonrs de droits de succession. Les DMTG
reprsentent un enjeu budgtaire important : ils ont rapport environ
8,7 Md de recettes fiscales en 2011.
La taxation des transmissions titre gratuit prsente de nombreux
avantages. Intervenant une fois au cours de lexistence, elle permet
de redistribuer les richesses de manire plus indolore quun impt
comme lIR prlev annuellement. Elle permet galement de limiter
55
Valeur 2010 156 974 .
5 6
le phnomne de rente : rien ne garantit quune succession corres-
ponde une allocation optimale du capital.
Malgr ces avantages, la tendance est leur rduction dans len-
semble des pays de lOCDE. Aprs la rforme de la loi dite TEPA, la
France occupe une position trs favorable pour les mutations entre
conjoints (exonration totale) et mdiane en ce qui concerne les
mutations entre ascendants
56
.
Enfin, un rgime dexonration permet dassurer la transmission
dentreprises : les transmissions de parts ou dactions de socits
ayant une activit industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou
librale peuvent tre exonres de droits de succession hauteur
de 75 % de leur valeur, sous rserve du respect de conditions de
conservation des titres et de maintien de lexploitation. De tels rgimes
existent dans de nombreux pays de lOCDE, sous une forme plus
favorable au Royaume-Uni
57
et en Allemagne
58
. Le rgime franais
pourrait tre modifi, en sinspirant du rgime allemand, qui est
subordonn une condition de prservation des emplois.
Compte tenu de lobjectif de renforcer la comptitivit fiscale franaise
et lquit des prlvements obligatoires et de lobligation de raisonner
recettes constantes, une hausse des droits de succession doit tre
envisage. Il parat en effet moins dommageable pour lquit fiscale
et lefficacit conomique dimposer les successions plutt que les
facteurs de production.
56
Les abattements sont plus levs en Allemagne (plus de 500 000 ), aux tats-Unis,
en Italie et au Royaume-Uni (325 000 ). Ces transmissions sont exonres en Sude
et en Suisse.
57
Exonration de 100 % si dtention pendant au moins deux ans, sans condition de
maintien dactivit.
58
Exonration de 85 % 100 % selon la taille de lentreprise.
5 7
Revenir sur les dispositions de la loi dite TEPA permettrait de dgager
2 Md, qui pourraient financer des allgements de taxes pesant
actuellement sur le cycle de production des entreprises. Une hausse
supplmentaire de 500 M des droits de succession est propose
pour financer une partie des autres mesures.
Les droits de mutation titre onreux
En France, limposition des mutations titre onreux nest pas sensi-
blement plus leve que dans les autres pays de lOCDE. Elle est
infrieure en Allemagne mais, dans ce pays, elle est exceptionnellement
peu leve.
En revanche, les mutations titre onreux taxent aussi bien les
mutations mobilires quimmobilires en France, ce qui constitue
une spcificit. Dans la plupart des autres pays, seule la partie
foncire est taxe. L o la taxation de la mutation mobilire existe
encore, elle est en voie de disparition.
Les mutations immobilires sont dans lensemble assez peu taxes
par rapport aux autres pays de lOCDE (taux de 5 %), alors que cette
assiette est par nature immobile, et quen la taxant peu, la France
se prive dimportantes recettes gnres par linflation des prix
immobiliers dans les grandes villes.
Concernant les mutations de biens meubles, la France est le seul
pays de lOCDE taxer ( environ 5 % au-del de 23 000 ) les
mutations de fonds de commerce, mme si de nombreuses exceptions
existent (abattement de 300 000 pour les fonds agricoles, exo-
nration pour les mutations dans les ZFU). De mme, la taxation
des mutations des actions ou parts sociales a quasiment disparu
5 8
dans les pays de lOCDE (qui ne peroivent que des droits denre-
gistrement modestes) : elle reste de 3 % en France (aprs abattement
denviron 23 000 ).
Au total, la mutation du capital mobilier parat fortement taxe en
France, celle du capital immobilier trop peu. Concrtement, il sagit
dun obstacle la transmission et la reprise dentreprises, alors
que la taxation de limmobilier est par nature moins pnalisante pour
lefficacit conomique.
Limposition du foncier
Les taxes foncires sur les proprits bties et non-bties reprsentent
en moyenne dans lOCDE 1,5 point de PIB, moiti moins en France
(0,7 point de PIB aprs prise en compte des dgrvements).
LAllemagne, o ces taxes sont encore moins leves quen France
(0,5 % PIB), fait figure dexception. Il sagit pourtant dune assiette
par nature immobile, et donc aisment taxable. Il sagit, de surcrot,
dimpts archaques, dont la valeur imposable est calcule selon
des valeurs administratives qui nont pas t rvises depuis les
annes 1970 et ne correspondent plus la ralit immobilire. Une
hausse de 50 % de ces taxes permettrait, tout en restant en-de
de la moyenne de lOCDE, de dgager 5 6 Md.
Pourtant, il nest ce stade pas propos de les modifier. Une telle rforme
ne pourrait intervenir quaprs rvision des bases cadastrales, qui pourrait
conduire des effets anti-redistributifs contraires lquit fiscale
59
, pour
un rendement somme toute limit pour les finances publiques, et un
59
Selon les modalits dune ventuelle rforme, les mnages habitant dans des immeubles
rcents verraient leurs taxes foncires augmenter relativement par rapport ceux vivant
dans des immeubles anciens.
5 9
impact nul sur la comptitivit fiscale. Une augmentation des impositions
foncires impliquerait paralllement une suppression de lISF (ou une
rduction de lassiette immobilire de cet impt), option qui nest pas
retenue dans ce rapport pour des motifs dquit.
La taxe dhabitation
La taxe dhabitation est une spcificit franaise pesant sur les
mnages, dont le produit rapporte environ 15 Md. Son existence
se justifie essentiellement par son affectation (en totalit aux com-
munes depuis 2011). Il parat peu envisageable den proposer la
suppression dans le contexte actuel des finances publiques. Mais
la coexistence de cet impt et de taxes foncires, qui financent toutes
deux des quipements collectifs de communes et dintercommuna-
lits, interpelle. En toute logique, ces deux prlvements pourraient
tre fusionns. Lassiette de la taxe dhabitation tant toutefois rduite
de multiples exonrations, cette fusion napparat pas opportune :
comme pour lIR et la CSG, il est probable quune telle fusion se
terminerait par de multiples exonrations de taxes foncires.
Renforcer lquit intergnrationnelle
Un dernier point porte sur lquit intergnrationnelle, et concerne
plus prcisment les droits de donation et les droits de succession.
Lvolution de lesprance de vie, la distribution du patrimoine entre
gnrations, les besoins de financement considrables des gnra-
tions actuelles qui ne pourront plus recourir collectivement, comme
les gnrations antrieures, lendettement de ltat pour financer
Scurit sociale et services publics, invitent une rflexion sur la
circulation du patrimoine entre gnrations.
6 0
Lge moyen dun hritier ou du bnficiaire dune donation est
aujourdhui suprieur 53 ans (cinq ans de plus quen 1984), soit
un ge o les mnages nont pour la plupart plus demprunt rem-
bourser ou presque, des charges de famille limites, et approchent
de la fin de leur vie professionnelle. Ce sont au contraire les gn-
rations actuellement ges de moins de 35 ans qui auraient besoin
de cet apport, pour se loger, financer des tudes suprieures ou une
formation, assumer des charges de famille.
Il est donc propos de favoriser la mobilit intergnrationnelle du
capital. Les donations et mutations des grands-parents aux petits-
enfants pourraient tre rendues possibles aux mmes conditions fis-
cales que celles entre les grands-parents et les parents. Le cot pour
les finances publiques serait neutre : le mme impt serait prlev
chaque mutation, quel quen soit le bnficiaire. Cette proposition
devrait saccompagner dun formalisme visant recueillir le consen-
tement de lhritier priv de la mutation moins daccepter
dvoluer vers un principe plus gnral de libert de tester, appliqu
dans de nombreux tats de lOCDE, mais qui suppose une volution
profonde du droit des mutations franais, aujourdhui calqu sur le
droit de la famille.
2. Maintenir provisoirement un ISF sans niches, en affirmant
lobjectif de sa suppression terme
Limpt de solidarit sur la fortune (ISF), rcemment rform
60
,
prsente quelques avantages, mais des inconvnients beaucoup
plus nombreux. Sa suppression est toutefois inenvisageable compte
tenu du contexte actuel des finances publiques : se priver des recettes
fiscales quil gnre (4,4 Md en 2011) nest pas souhaitable et
60
Depuis le 1
er
janvier 2012, lISF est d sur les patrimoines nets dune valeur suprieure
1,3 M (taux de 0,25 %, puis taux de 0,5 % au-del dune valeur de 3 M).
6 1
supprimer cet impt, au moment o un effort fiscal est demand
lensemble de la collectivit, serait une erreur.
Cet impt prsente nanmoins de trs nombreux inconvnients qui justifient
daffirmer ds aujourdhui un objectif de suppression, une fois la situation
des finances publiques rtablie. En effet, lexistence de lISF se justifie plus
par sa porte symbolique et politique que par sa contribution relle
lquit, lefficacit et au rendement du systme fiscal franais :
du pcint de vue de l'efficacite, l'SF est un handicap pcur l'attrac-
tivit fiscale de la France et le maintien de hauts patrimoines sur
notre territoire. La direction gnrale des finances publiques
(DGFip) value environ 1 000 par an les dparts de contribuables
assujettis, mme sil est trs difficile de rduire ce type de dcision
la seule existence de lISF. Il est en outre peu attractif de conserver
un ISF taxant le patrimoine, dans un contexte de rendements bruts
dcroissants et de plus en plus limits des capitaux ;
du pcint de vue de l'equite, l'SF, qui ne represente que 0,5
des prlvements obligatoires, est un impt dont leffet redistributif
est en ralit ngligeable. Ses modalits doivent en outre tre
rvises rgulirement ou encadres par des dispositifs complexes
(plafonnement, plafonnement du plafonnement, bouclier fiscal,
etc.), pour viter lassujettissement de contribuables dont les
revenus sont faibles mais le patrimoine important (sil est par
exemple affect par linflation immobilire) ;
enfin, du pcint de vue du rendement, ses recettes fiscales scnt
trs limites en proportion du patrimoine des mnages
61
, en raison
61
LISF rapporte environ 4 Md par an ; le patrimoine des mnages dpasse 11 000 Md
fin 2011.
6 2
dune assiette trs troite
62
, de nombreuses niches dont les prin-
cipales reprsentent un tiers de son rendement
63
, et dun cot de
gestion lev
64
.
Il ne faut cependant pas mconnatre que lISF prsente au moins
deux avantages. tant dclar annuellement, il constitue une source
dinformation irremplaable pour ladministration fiscale. Par ailleurs,
tant dclar en valeur de march, il permet dimposer les bulles
(notamment immobilire). Les impts sur le patrimoine ont t
supprims dans la plupart des pays de lOCDE, mais parfois pour
des problmes juridiques qui naffectent pas lISF franais
65
, et ont
la plupart du temps t remplacs par une imposition plus leve
des lments immobiliers du patrimoine (aux tats-Unis, en Italie,
en Finlande ou encore au Japon).
La suppression de lISF est donc propose comme objectif de moyen
terme, une fois la situation des finances publiques rtablie. Il pourrait
62
Sont exonrs de lassiette de lISF les objets dantiquit, dart ou de collection, les
droits de la proprit littraire ou artistique, les droits de la proprit industrielle, les
rentes, pensions et indemnits, ainsi que les biens professionnels (biens ncessaires
lexercice titre principal dune profession, parts ou actions de socits, certains
biens ruraux, sous certaines conditions les locaux dhabitation lous meubls). La
rsidence principale bnficie en outre dun abattement port de 20 % 30 % par la
loi dite TEPA du 21 aot 2007.
63
Les principales niches sont lISF PME (768 M), lexonration partielle des titres dtenus
par les salaris, mandataires et des titres subordonns une dure de dtention
minimale (118 M).
64
valu 100 M, ce cot de gestion interpelle et doit tre pris avec prcaution : lISF
est en effet un impt auto-dclar, auto-liquid, et peu contrl par rapport aux autres
prlvements.
65
Dans la plupart des pays, les actifs financiers taient dclars leur valeur de march,
les actifs immobiliers leur valeur cadastrale do une ingalit devant limpt rendant
inconstitutionnel ce type de prlvement. Cet argument a conduit la suspension de
lISF allemand en 1997, qui touchait par ailleurs les mnages comme les entreprises.
Cette justification ne pourrait pas tre invoque pour lISF franais, puisque tous les
actifs y sont dclars leur valeur vnale.
6 3
alors tre remplac par une taxation accrue du patrimoine foncier.
Dici l, il pourrait tre amnag en renforant limposition du
capital non directement productif : son assiette pourrait ainsi tre
augmente des uvres dart et de labattement sur la rsidence
principale pour un rendement global de quelques centaines de
millions deuros.
Enfin, dans un souci dquit, et de partage de leffort fiscal entre
les diffrentes catgories de mnages, il est propos de supprimer
les principales niches lISF (biens forestiers, titres de mandataires
sociaux, etc.). Selon les dernires modifications fiscales pour lanne
2012, leur suppression reprsenterait un gain fiscal denviron
300 M, lISF PME tant maintenu compte tenu de son effet positif
sur le dveloppement des entreprises condition dcarter les
intermdiaires qui striliseraient un tiers de la dpense fiscale
66
.
Au total, ces volutions de lISF seraient conues pour dgager
500 M supplmentaires de recettes fiscales. De telles mesures
renforceraient lquit et lacceptabilit des efforts fiscaux ncessaires
la restauration de notre comptitivit.
3. Simplifier la fiscalit de lpargne et favoriser la dtention
longue dactifs
La fiscalit de lpargne est extrmement complexe et propose de
multiples exonrations, abattements et rgimes diffrents, accumuls
sans aucune logique densemble (Annexe 2).
66
Selon un rapport de lInspection gnrale des finances, les intermdiaires financiers
capteraient, selon les produits dpargne, jusqu un tiers de la dpense fiscale.
6 4
Presque toutes les catgories dpargne bnficient dun avantage
fiscal, indpendamment de leur objectif ou de la politique publique
quelles financent
67
:
l'eparne lcnue (assurance vie, FEL, FEF, eparne salariale,
PERP, PEA) au mme titre que lpargne courte (livrets rglements,
CEL) ;
l'eparne liquide beneficie d'un avantae fiscal (assurance vie,
livrets, compte-titres) tout comme lpargne illiquide (PEA, PEL,
PEP, pargne salariale, PERP) ;
l'eparne risquee (FE/ et ccmptestitres, assurance vie en unites
de compte) et lpargne sans risque (livrets rglements et livrets
ordinaires, assurance vie en euros, PEL et CEL) sont aussi avan-
tages fiscalement.
Les analyses tentant de quantifier et de catgoriser ces avantages
fiscaux dmontrent quils sont concentrs sur lpargne sans risque :
un rapport parlementaire a calcul que 57 % de lpargne bnficie
dun avantage fiscal, dont 45 % est de lpargne non risque et
12 % de lpargne risque
68
. LInspection gnrale des finances a
calcul, dans ses travaux sur les niches fiscales que, sur les 50
dpenses fiscales et sociales recenses sur lpargne financire pour
un montant de 11,4 Md, plus de 9 Md concerne lpargne non
risque (4,8 Md pour lpargne salariale ; 1,9 Md pour lpargne
retraite ; 1,1 Md pour lpargne sur livrets ; 0,5 Md pour lpargne
67
Il faut ajouter ce tableau densemble de multiples niches, dont bnficient ple-mle
limmobilier, le logement social, lOutre-mer, le cinma, les entreprises innovantes, les
transports, les forts, etc.
68
Rapport Censi, Limpact des mesures lgislatives portant sur les produits financiers,
Rapport dinformation, Assemble nationale, 2008.
6 5
logement et 1 Md pour lassurance vie
69
). Enfin, de nombreuses
tudes conomiques montrent que la fiscalit franaise dsincite
la dtention dactifs risqus
70
.
Mme si la fiscalit ne constitue que lun des dterminants de
lpargne, il nest pas surprenant, compte tenu de cet environnement,
de constater que les supports sans risque drainent 82 % des flux
dpargne financire des mnages
71
.
Il est difficilement comprhensible que ltat incite fiscalement
dtenir des produits sans aucun risque, surtout lorsqu labsence
de risque sajoute une liquidit absolue (livrets, assurance vie aprs
huit ans). Que ltat accorde une subvention fiscale des produits
dont il rglemente le taux (livrets rglements) est par ailleurs une
source de grande complexit.
En outre, ces incitations fiscales sont conues par support dpargne,
sans aucun raisonnement sur les objectifs attribus lincitation.
Les avantages fiscaux bnficient lensemble des dtenteurs dun
produit, indpendamment de leur niveau de revenu, de leur besoin
69
La niche sur lassurance vie est chiffre 1,2 Md. 16 % des encours tant souscrits
en units de compte, on peut considrer par approximation que la niche sur lpargne
non risque en assurance vie (fonds euros) reprsente 1 Md (1,2 Md x 0,84).
70
Aubier, Cherbonnier et Turquety, Influence de la fiscalit sur les comportements
dpargne, conomie & prvision, 2005. Rapports du CAE : Garnier et Thesmar,
Epargner long terme et matriser les risques financiers, 2009 et Le Cacheux et
Saint-Etienne, Croissance quitable et concurrence fiscale, 2005.
71
Selon le compte financier des mnages de la Banque de France, sur 129 Md pargns
en 2010, 106 Md des fonds lont t sur des supports non risqus (dont 75 Md
sur de lassurance vie en fonds euros, 6,2 Md sur des PEL ou des PEP, 7,8 Md sur
des comptes terme et 15,6 Md sur des dpts vue, 15,1 Md sur des livrets et
des CEL, 3 Md thsauriss sous forme dencaisses numraires le solde tant
compos de la dcollecte sur OPCVM montaires). Les supports risqus ont attir
moins de 20 % de lpargne financire (5,9 Md en actions cotes ; 15,9 Md en
actions non cotes et 2,2 Md en assurance vie en units de compte).
6 6
de liquidit et dpargne de prcaution ou de leur niveau dducation
financire. Ainsi, des pargnants aiss peuvent bnficier pleinement
des avantages fiscaux et de la liquidit absolue des livrets, alors mme
quils nont aucun besoin dpargne de prcaution. Symtriquement,
des pargnants plus modestes peuvent se retrouver sur des supports
risqus ne correspondant pas leur besoin dpargne de prcaution,
leur offrant un rendement mdiocre ou un niveau de risque incom-
patible avec leur connaissance des marchs financiers.
La rforme de la fiscalit de lpargne ncessite une rflexion den-
semble et devrait tendre vers la neutralit fiscale entre diffrents
supports dpargne.
A terme, le systme fiscal franais devrait tre plus incitatif lorien-
tation de lpargne vers le financement des entreprises, et des entre-
preneurs en particulier. ISF-PME mis part, les dispositifs actuels
permettant aux particuliers dorienter une partie de leur impt vers
ce type demploi (FCPI, FIP, IR-Madelin ) sont dune faible ampleur
(les plafonds sont de quelques dizaines de milliers deuros pour un
couple, comparer aux 500 000 du dispositif britannique qui-
valent), pour un cot fiscal denviron 300 M. Ces incitations
souffrent en outre de la concurrence dautres dispositifs de dfisca-
lisation, notamment immobiliers (comme le Scellier plafonn
300 000 jusqu sa rcente suppression, ou le PEL 61 000 ).
Une fois les finances publiques rtablies, les incitations fiscales sur
lpargne devraient tre rserves aux emplois les plus utiles pour
la comptitivit, cest--dire par exemple le financement des entre-
prises au stade de lamorage, et non limmobilier.
A ce stade, il est propos que les avantages fiscaux soient rorients
vers la dtention longue dactifs. Les produits viss ne peuvent sadresser
6 7
quaux pargnants les plus aiss, dont la contrainte de liquidit est
moindre et qui nont pas besoin de produits trs liquides. Il est ainsi
propos que lexonration fiscale sappliquant au PEA ne dpende plus
de la date douverture de ce dernier mais de la dure de dtention des
titres : ne bnficieraient du rgime fiscal du PEA que les titres dtenus
pendant plus de cinq ans. En contrepartie, le plafond du PEA pourrait
tre doubl et port 300 000 (ou au niveau ncessaire sassurer
de la neutralit de cette rforme sur les finances publiques). Le chiffrage
dune telle mesure est complexe, mais son cot serait vraisemblablement
limit et au plus gal au cot actuel de la niche PEA
72
.
Si lexonration fiscale tait lie une dure de dtention, il pourrait tre
alors envisag dtendre plus largement aux titres non cots le bnfice
fiscal dun PEA
73
, ce qui serait galement positif du point de vue de la
comptitivit en incitant un investissement de plus long terme.
Aujourdhui, lassurance vie est un support trop liquide pour remplir
ce rle. Le droit de rachat permanent du souscripteur constitue en
effet une lourde contrainte de gestion pour lassureur qui ne peut
investir que dans des titres srs et trs liquides (dette publique), au
dtriment dinvestissements plus risqus ou dune maturit plus
longue. Repousser lexonration fiscale accorde lassurance vie
de 8 12 ans, sans encadrer le droit de rachat, ne rpondrait que
partiellement au problme. La cration dun nouveau produit pourrait
galement constituer une rponse un rel besoin tant pour les
pargnants que pour les gestionnaires de fonds.
72
valu 116 M pour lexonration des dividendes, et 100 M pour lexonration
des plus-values.
73
Les titres non cots sont ligibles au PEA dans la limite de 25 % du capital dune
socit, mais seuls 10 % des revenus gnrs bnficient du rgime fiscal du PEA.
6 8

La fiscalit du patrimoine doit tre globalement roriente vers
la taxation des rentes ou du capital non directement productif
et allge sur les actifs ncessaires la production.
Cela implique une hausse des droits de succession allant plus
loin que la simple suppression des dispositions de la loi dite
TEPA et un ramnagement de lISF en supprimant la plupart
des niches, dans lattente dun contexte plus propice sa
suppression. Cela passe galement par un recentrage des avan-
tages fiscaux sur lpargne rellement dtenue sur un horizon
long (notamment au sein des PEA et assurance vie).
Dans un souci dquit, les mutations trans-gnrationnelles
peuvent galement tre encourages, cot neutre pour les
finances publiques.
2.3. Une fiscalit environnementale plus
ambitieuse
2.3.1. La fiscalit environnementale est encore marginale
La fiscalit environnementale est dfinie partir des prlvements
obligatoires portant sur la consommation, le capital et le travail et qui
comportent une dimension environnementale.
La fiscalit environnementale est en baisse en France depuis le dbut
des annes 2000, tout comme en Allemagne. Dans ces deux pays, elle
reprsente environ deux points de PIB, contre 2,6 % en moyenne dans
lUE 27, et un maximum de prs de 5 % aux Pays-Bas et au Danemark.
6 9
En fait, ce que lon appelle fiscalit environnementale ou cologique
recouvre principalement les taxes sur les produits nergtiques, avec
une part prpondrante de la taxation des carburants. Le reste est
gnralement compos de taxes sur les vhicules moteur et les
transports en gnral. Au sein de lUE, 72 % des taxes environnemen-
tales concernent lnergie et les carburants et 24 % les transports ou
des impts sur les vhicules. En revanche, les prlvements sur lusage
des ressources ou les activits polluantes ne reprsentent que 4 % de
lensemble des prlvements cologiques dans lUE.
La France ne droge pas ce constat : la taxe intrieure sur la consom-
mation des produits nergtiques (TICPE - ex-taxe intrieure sur les
produits ptroliers) reprsente environ 24 Md de recettes publiques,
alors que la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) reprsente
moins de 450 M.
La fiscalit environnementale offre donc des marges de manuvre
pour les finances publiques mais cette imposition pnalise surtout
lagriculture et lindustrie, soit deux secteurs souffrant dj dune
perte de valeur ajoute. Par ailleurs, en taxant des produits de
consommation courante des taux forfaitaires, elle est lgrement
rgressive pour les particuliers : la consommation de carburants ou
dnergie reprsente ainsi une part du revenu plus importante pour
les moins fortuns (9,7 % de la consommation totale du premier
dcile de revenus, 6,7 % pour le dernier dcile). Lchec du projet
de taxe carbone
74
a port un coup darrt la monte en puissance
74
Dans sa dcision n2009-599 DC du 29 dcembre 2009, le Conseil constitutionnel
a censur les dispositions relatives la contribution carbone. Il a estim que les activits
assujetties la contribution carbone reprsentaient moins de la moiti de la totalit
des missions de gaz effet de serre et que par leur importance, les rgimes dexemption
totale institus par la loi taient contraires lobjectif de lutte contre le rchauffement
climatique et craient une rupture caractrise de lgalit devant les charges publiques.
7 0
de la fiscalit environnementale mais il ne peut tre que
provisoire.
La fiscalit cologique est en effet un instrument indispensable pour
atteindre les objectifs franais et europens, notamment en matire de
changement climatique. Lobjectif de rfrence de la politique europenne
est de limiter le rchauffement 2 C lhorizon 2050. Dans ce contexte,
la France sest engage diviser par quatre ses missions de gaz effet
de serre lhorizon 2050 par rapport au niveau des missions en 1990
(objectif dit facteur 4 ).
Dautres pays ont dj accru la part des prlvements finalit envi-
ronnementale dans leur systme fiscal. Limportance des taxes environ-
nementales au Danemark et au Pays-Bas sexplique ainsi par une
imposition plus importante sur les vhicules et les transports en gnral.
Par ailleurs, le Danemark taxe fortement les produits nocifs tels les
pesticides et insecticides ainsi que les activits polluantes comme les
rejets deaux uses et lmission de carbone. Cette taxe carbone introduite
au dbut des annes 1990 existe aussi dans les autres pays
scandinaves.
2.3.2. Intgrer les objectifs europens de lutte contre le
changement climatique dans la fiscalit
La fiscalit cologique nest pas une solution miracle : il ne faut pas
en attendre des recettes trs importantes pour le budget des admi-
nistrations publiques au regard de la TVA, de la CSG ou des cotisa-
tions sociales. Ainsi, il serait ncessaire de doubler la TICPE pour
obtenir en recettes supplmentaires lquivalent dune hausse du
taux normal de TVA 23 % (+ 3,4 points par rapport au taux
19,6 %). Et pour ne donner quun exemple des effets dune telle
7 1
dcision, doubler la TICPE augmenterait le prix du litre dessence
denviron 40 %.
Pour autant, des marges de manuvre existent pour donner un
contenu environnemental plus fort la fiscalit tout en procurant
des recettes supplmentaires aux administrations publiques.
1. Supprimer les distorsions fiscales entre sources dnergie
La principale imposition environnementale est la taxe intrieure de
consommation sur les produits nergtiques. Son produit, stable
depuis plusieurs annes, est de 24 Md
75
. Mme si elle na pas t
cre dans ce but, la TICPE est une taxe environnementale dans la
mesure o elle renchrit le cot de produits forte teneur en CO
2
et
incite donc moins les consommer.
En plus de la TICPE, les produits ptroliers sont galement assujettis
la TVA (7,6 Md de recettes en 2009). Lorsque le prix de lessence
augmente, laugmentation des recettes pour ltat ne provient pas
de la TICPE (taux forfaitaire par hectolitre) mais bien de la TVA (taux
proportionnel au prix de vente).
Quant au gaz naturel, il est soumis une taxe similaire appele taxe
intrieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN). Elle sap-
plique au gaz naturel utilis comme combustible et est due par le
fournisseur de gaz naturel sur les livraisons quil effectue auprs de
75
Une part de ce montant revient aux dpartements et aux rgions. Les rgions peuvent
dcider dune premire tranche de TICPE appliquer dans leur ressort territorial, dans
la limite de 1,15 c/l pour le gazole et 1,77 c/l pour le supercarburant sans plomb.
A compter du 1
er
janvier 2011, les rgions peuvent majorer dune deuxime tranche
dans la limite de 0,73 c/l pour les supercarburants et 1,35 c/l pour le gazole. Les
recettes sont exclusivement affectes au financement dune infrastructure de transport
durable, ferroviaire ou fluvial.
7 2
consommateurs finals en France. Le produit de cette taxe est de
266 M, soit un montant trs infrieur la TICPE.
Pour autant, la taxation des diffrentes sources dnergie na pas t
conue en fonction de leur niveau dmission de CO
2
: le diesel est
nettement moins tax que lessence et les particuliers bnficient
dune exonration totale de taxe sur le gaz naturel.
Taux et recettes de la fiscalit sur les produits nergtiques
TICPE et TICGN 2008 (M) 2009 (M) Taux (2011)
Super sans plomb 7 312 7 013 60,69 /hl
Gazole 16 408 16 419 42,84 /hl
Fioul domestique 944 985 5,66 /hl
Gaz naturel (TICGN) 242 266 1,19 /MWh
Total 25 019 24 683
TVA nette sur les produits
nergtiques
10 252 7 683
Source : Ministre de lcologie, du Dveloppement durable, des Transports et du
Logement.
Le taux de TICPE est plus faible pour le gazole que pour le carburant sans
plomb, sans que ce traitement fiscal diffrenci ait une justification sur
le plan environnemental. Lalignement du taux du gazole sur celui du
sans plomb gnrerait 6,8 Md de recettes toutes choses gales par
ailleurs. Pour tenir compte dune possible baisse de la consommation
dans un contexte de hausse de la fiscalit et de hausse des prix du ptrole,
les recettes supplmentaires peuvent tre values 5,5 Md. Par ailleurs,
cet alignement de la TICPE pourrait tre progressif tout au long du prochain
quinquennat, afin dviter une hausse trop brutale du prix du diesel.
7 3
Les particuliers consommateurs de gaz naturel ainsi que les rseaux
de chaleur bnficient quant eux dune exonration totale de TICGN.
Or, le gaz naturel met tout de mme du CO
2
et rien ne justifie au
plan environnemental une exonration complte de taxation pour les
particuliers et les rseaux de chaleur. La suppression de cette niche
fiscale rapporterait au moins 250 M
76
.
2. Financer le dveloppement des nergies renouvelables
La contribution au service public de llectricit (CSPE) est mise la
charge des consommateurs dlectricit et a t institue en 2003.
Son montant est calcul pour couvrir lensemble des charges du service
public de llectricit, savoir le soutien aux nergies renouvelables
et la cognration, la prquation tarifaire dans les dpartements
dOutre-mer et en Corse et les tarifs sociaux de llectricit. Le produit
de la CSPE slve 1,8 Md.
Or, le taux de la CSPE na pas volu entre 2004 et 2010 et ne
permettait plus de couvrir les charges de service public depuis 2009.
Le taux de la CSPE a finalement t relev de 4,5 /MWh
7,5 /MWh en 2011, mais la Commission de rgulation de lnergie
avait recommand de le porter 12,90 /MWh pour couvrir les
charges prvisionnelles de service public, dont le soutien aux nergies
renouvelables constitue le poste le plus dynamique.
Ainsi, alors mme que la CSPE sert notamment financer les nergies
renouvelables, son taux nest pas en ligne avec les charges couvrir.
A lavenir, la vocation sociale et la vocation environnementale de la
CSPE devraient tre distingues, afin de donner une source de finan-
cement plus ambitieuse aux nergies renouvelables, condition que
76
Tome II de lvaluation des voies et moyens - annexe au projet de loi de finances pour
2012.
7 4
lengagement public dans cette filire soit confirm. La CSPE pourrait
cumuler deux taux, lun vocation sociale (reprenant la couverture des
tarifs sociaux de llectricit et la prquation territoriale) et lautre
vocation environnementale (financement des nergies renouvelables).
Conformment aux recommandations de la Commission de rgulation
de lnergie, le taux global pourrait tre augment, pour gnrer 1 Md
de recettes supplmentaires affectes aux nergies renouvelables.
3. Promouvoir une taxe carbone aux frontires
Laccroissement de la fiscalit environnementale sans mesure qui-
valente aux frontires peut avoir deux effets pervers cumuls :
les entreprises eurcpeennes deviennent mcins ccmpetitives par
rapport aux entreprises situes dans des pays faible taxation et/
ou rglementation environnementales ;
il existe un risque de delccalisaticn des activites industrielles pcl-
luantes vers ces pays, ce qui prive lEurope dune activit conomique
sans aucun rsultat sur les missions de carbone au niveau
mondial.
La taxe carbone aux frontires est une mesure dquit entre les
entreprises qui produisent en Europe et les autres. Sa mise en uvre
se heurte de nombreuses difficults : ncessit dobtenir un accord
europen, mise en uvre complexe, qui impliquerait de taxer les
produits imports en fonction du carbone mis pour leur production
et leur transport ainsi que de la fiscalit environnementale dj sup-
porte, et enfin adoption de mesures de rtorsion par les pays faible
taxation environnementale sans doute assorties de contentieux
lOrganisation mondiale du commerce (OMC).
7 5
Ces difficults sont importantes mais elles ne doivent pas empcher
la France de proposer cette mesure ses partenaires europens afin
de rquilibrer les termes de lchange entre les pays qui taxent le
carbone et ceux qui ne le taxent pas.
En matire de fiscalit environnementale, les mesures suivantes
permettraient daccrotre les recettes publiques et de supprimer
les distorsions fiscales entre sources dnergie qui ne seraient
pas justifies dun point de vue environnemental :
aIienement proeressif (d'ici 20l7) de Ia fiscaIit du eazoIe
sur celle de lessence ;
suppression de I'exonration totaIe de taxe intrieure sur Ia
consommation de gaz naturel des particuliers ;
auementation d'une C5PE rnove et consacre au finance-
ment des nergies renouvelables ;
proposition d'une taxe carbone aux frontires I'cheIIe de
lUnion europenne.

7 6
2.4. Une fiscalit plus simple et plus stable
2.4.1. Linstabilit et la complexit fiscales sont prjudi-
ciables la comptitivit et lquit
Le systme de prlvements obligatoires franais est la fois com-
plexe et diffus. Ce nest pas une exception franaise : la loi fiscale
allemande est elle aussi trs complexe. En revanche, une vritable
spcificit franaise est le nombre de prlvements existants dans
notre pays. Faire le dcompte prcis de tous les impts et taxes est
difficile mais lordre de grandeur suivant peut tre donn : il existe
plus dune centaine de prlvements obligatoires en France, contre
environ 55 en Allemagne
77
.
Une telle complexit est destructrice du point de vue de la cohsion
nationale : beaucoup de Franais ont toujours limpression que leur
voisin tire un meilleur parti queux du systme fiscal. Dans certains
cas, cette intuition se rvle juste. Loptimisation fiscale laquelle
ont recours les grandes entreprises est une ralit mais reste trop
coteuse pour que les PME en bnficient. Du ct des mnages,
la progressivit des prlvements sur les revenus ne touche pas tous
les contribuables de la mme manire : les prlvements sur les trs
hauts salaires sont moins progressifs (mme si cela ne concerne au
final quun nombre trs restreint de contribuables).
Cette complexit nuit galement la comptitivit et lattractivit
de la France. Le taux dimpt sur les socits lev occulte les
nombreux rgimes permettant de diminuer limpt rellement d
(mesures dassiette notamment et crdits dimpt). Les taux de
77
Base de donnes Taxation Trends dEurostat. La mme disproportion apparat dans la
publication Revenue Statistics de lOCDE.
7 7
cotisations sociales, trs levs, nintgrent pas les nombreuses
exonrations de charges dont peuvent bnficier les entreprises pour
les salaris pays moins de 1,6 SMIC. Les prlvements obligatoires
franais sont certes levs, mais leur complexit les dessert tout
autant.
De mme, linstabilit de la norme fiscale est prjudiciable la
France. Des rgimes fiscaux et sociaux importants pour lactivit
conomique ont t modifis presque chaque anne (le crdit impt
recherche par exemple, ou limpt sur les socits, qui a fait lobjet
de 40 modifications fiscales entre 2004 et 2009
78
). Le rapport
Fouquet
79
avait montr que chaque anne, 20 % des articles du
Code gnral des impts faisaient lobjet dune modification. Dans
ces conditions, seuls les mieux informs peuvent bnficier des
marges de manuvre quoffre le systme fiscal pour rduire leur
imposition. Linstabilit et la complexit sont aussi lorigine din-
galits entre les contribuables.
La rtroactivit doit enfin tre combattue en matire fiscale : elle cr
un climat dincertitude prjudiciable linvestissement. Un contribuable
qui ralise une opration en dbut danne ne devrait pas apprendre
la fin de cette mme anne comment elle sera impose. Par exemple,
dans la deuxime loi de finances rectificative pour 2011, le Gouvernement
a augment de 1,2 point (de 12,3 % 13,5 %) les prlvements
sociaux appliqus aux revenus du patrimoine. Cette hausse a t
applique rtroactivement tous les revenus du patrimoine depuis le
1
er
janvier 2011 alors mme que la loi a t promulgue le 19 septembre
78
Cour des comptes, Les prlvements obligatoires en France et en Allemagne, 2011.
79
Olivier Fouquet, Amliorer la scurit juridique des relations entre ladministration
fiscale et les contribuables : une nouvelle approche, Rapport au ministre du Budget
des Comptes publics et de la Fonction publique, juin 2008.
7 8
2011. Ce type dinstabilit du rgime fiscal applicable ne peut que
perturber les arbitrages des investisseurs et des particuliers.
La loi fiscale ne devrait donc disposer que pour lavenir : cest une
question de scurit juridique et de confiance des acteurs cono-
miques vis--vis des Gouvernements successifs.
2.4.2. Rendre la politique fiscale de nouveau prvisible et
comprhensible
Une fois les grandes rformes appliques, le prochain Gouvernement
devra limiter autant que possible ses interventions sur le systme
fiscal, sinon pour le simplifier. Il importe de rendre de nouveau la
politique fiscale stable et prvisible pour les contribuables, particuliers
comme entreprises.
Le prochain gouvernement pourrait ainsi sengager sur un pacte
de stabilit fiscale , avec les principes suivants :
le maintien pendant cinq ans des principales mesures adcptees
au dbut de la lgislature, pour leur permettre de produire des
effets dans la dure ;
l'applicaticn des refcrmes pcur l'avenir uniquement, en refusant
toute rtroactivit de la loi fiscale qui modifierait en cours danne
le rgime fiscal doprations dj effectues.
Bien entendu, il ne sagit pas de rendre juridiquement impossibles
des changements de lgislation fiscale : une rforme peut savrer
mauvaise et il est alors normal de lannuler.
7 9
Un tel pacte, de nature politique, aurait surtout pour objectif de
renforcer la confiance des acteurs conomiques dans la stabilit et
la prvisibilit de la politique fiscale et dagir positivement sur les
anticipations des acteurs conomiques.
La constitutionnalisation dun principe de non-rtroactivit, sauf
motif imprieux dintrt gnral, pourrait galement tre tudie en
sinspirant de larticle 2 du Code civil
80
.
Par ailleurs, les mesures proposes dans ce rapport entraneront une
simplification du droit fiscal avec la suppression dune vingtaine de
taxes, de 46 niches fiscales sur lIR et de 10 sur lISF. Ces suppressions
allgeront dautant le temps pass par ladministration fiscale et les
contribuables pour le recouvrement et le contrle de ces impositions.
2.5. Lagenda et lquilibre financier de la rforme
2.5.1. Les tapes de la rforme fiscale
La rforme propose pourrait staler sur lensemble du prochain
quinquennat, en trois grandes tapes.
A court terme, ce sont les mesures fiscales lies la comptitivit qui
devront tre mises en uvre (basculement de cotisations sociales vers
la taxation de la consommation). La rforme de limposition des revenus
devra tre annonce simultanment dans le cadre dun effort fiscal
partag. La suppression des niches fiscales et le plafonnement des
niches restantes pourraient cependant tre tals sur deux ou trois ans,
80
La loi ne dispose que pour lavenir ; elle na point deffet rtroactif .
8 0
afin dviter les hausses brutales dimposition. Un mme calendrier
pourrait tre retenu pour lallgement des taxes sur le cycle de pro-
duction, afin daccrotre les effets de la baisse des cotisations sur la
comptitivit des entreprises.
La monte en puissance de la fiscalit cologique pourra intervenir
dans la seconde moiti du quinquennat avec la suppression des
distorsions fiscales entre sources dnergie. Cest galement ce
moment que devraient tre appliques laugmentation des droits de
succession et la rforme de la fiscalit de lpargne.
A plus longue chance, une refonte de notre imposition du capital
pourrait tre entreprise, afin de taxer davantage les actifs non-
dlocalisables (foncier, immobilier) et moins le capital mobile. Cette
rforme, souhaitable, est toutefois moins prioritaire court terme.
2.5.2. Le bilan financier
Compte tenu de la situation financire de la France, la rforme
propose est neutre du point de vue des recettes fiscales.
Tableau n 3 : quilibre financier des rformes proposes
Mesure Nouvelles
recettes
Perte de
recettes
Suppression de 46 niches lies limpt sur le revenu et
plafonnement des niches restantes / ou
suppression totale des niches avec baisse du barme
+ 15 Md
Suppression de 10 niches lISF et modication de
limposition de la rsidence principale
+ 0,5 Md
8 1
Transfert de charges sociales net
|^)| |-css 1 J4 c^|)|s 1c |-c 1 |-s
|^)| |:|||-c 1s |-c |1c||s
|^)| :|-||^) 1c) |-c -|^| sc| :||-|)s c|^1c||s
|^)| 1||)c||^) 1 :^||s-||^)s s^:|-|s |-||| /
^c sccc|ss|^) 1s :^||s-||^)s s^:|-|s 1 |-s 1c
s:|c| |)1cs||||
+ 20,4 Md
+ 4,8 Md
+ 2,0 Md
5,6 Md
32,8 Md
Mesure Nouvelles
recettes
Perte de
recettes
Droits de succession : aller au-del dune
suppression des dispositions de la loi dite TEPA
+ 2,5 Md
Fiscalit environnementale
|^)| |-css 1 |- ||||| sc| | 1|s| ||ss |cs)c
?JI/
|^)| |-css 1 |- |S||
|^)| sccc|ss|^) 1 |^)|-||^) 1 |||J| sc| | c-c
)-|c|| 1s c-|||:c|||s
+ 6,75 Md
+ 5,5 Md
+ 1,0 Md
+ 250 Md
Rforme de lIS
||-||^) 1c) |S |^:-| ) |c|-:)| 1 |- |l4| + 10,5 Md
Allgement des taxes sur le cycle de production
|^)| sccc|ss|^) I |^c)|
|^)| sccc|ss|^) |JS
|^)| sccc|ss|^) |-s sc| |4 |-|^|-|^||s
c|c||s.
|^)| sccc|ss|^) |-s 1|.|ss 1|^|| 1 |-||
.||:c|s 1 s^:||s |- sc| :^).)||^)s | -:|s
:|.||s.
|^)| sccc|ss|^) 1 |- :^)||||c||^) -c 0||4
|^)| sccc|ss|^) 1 |- :^)||||c||^) -c ||S4
|^)| sccc|ss|^) 1 |- |l4| | ||-)s|^|-||^) )
|S |^:-|
29,4 Md
2,4 Md
5 Md
1,5 Md
2 Md
6,2 Md
1,8 Md
10,5 Md
Total + 0,25 Md
Les mesures proposes conduisent un rquilibrage de notre fis-
calit en faveur de la production et de la comptitivit, une plus
8 2
grande quit entre les particuliers, et un dbut de simplification
par la suppression dune vingtaine de taxes et de 56 niches fiscales.
Ces mesures devraient autant que possible tre concentres sur le
secteur ouvert la concurrence internationale.
Avec le basculement dune partie du financement de la protection
sociale sur la TVA, cest un choc fiscal positif en faveur de lemploi
et de linvestissement de 2,8 points de PIB qui est propos ici, soit
un montant dune ampleur jamais atteinte par aucune rforme mene
ces vingt dernires annes.
8 3
8 3
Taux de PO dans certains pays de lOCDE,
2002-2009 (en % PIB)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Autriche 44,0 43,8 43,4 42,4 41,9 42,1 42,7 42,8
Belgique 44,8 44,3 44,5 44,6 44,3 43,8 44,2 43,2
Canada 33,7 33,7 33,6 33,4 33,3 33,0 32,3 31,1
Rpublique
tchque
36,3 37,3 37,8 37,5 37,0 37,3 36,0 34,8
Danemark 47,9 48,0 49,0 50,8 49,6 49,0 48,2 48,2
Finlande 44,7 44,1 43,5 43,9 43,8 43,0 43,1 43,1
France 43,4 43,2 43,5 43,9 44,0 43,5 43,2 41,9
Allemagne 35,4 35,5 34,8 34,8 35,4 36,0 37,0 37,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Irlande 27,9 28,4 29,9 30,4 31,8 30,9 28,8 27,8
Italie 41,3 41,7 41,0 40,8 42,3 43,4 43,3 43,5
Japon 26,2 25,7 26,3 27,4 28,0 28,3 28,1
Core 23,2 24,0 23,3 24,0 25,0 26,5 26,5 25,6
Pays-Bas 37,4 36,9 37,2 38,4 39,1 38,7 39,1
Espagne 34,2 34,2 34,6 35,7 36,6 37,3 33,3 30,7
Sude 47,5 47,8 48,1 48,9 48,3 47,4 46,3 46,4
Royaume-Uni 34,6 34,3 34,8 35,7 36,5 36,2 35,7 34,3
tats-Unis 26,0 25,5 25,7 27,1 27,9 27,9 26,1 24,0
OCDE-Total 34,7 34,7 34,6 35,2 35,4 35,4 34,8
ANNEXES
8 4
volution des taux de PO dans les pays de lOCDE
et de lUE (en % PIB)
Source : Rapport sur les prlvements obligatoires annex au PLF 2012, partir de
donnes OCDE.
France
UE 15
Total
50
45
40
35
30
25
19651967196919711973197519771979198119831985198719891991199319651997199920012003200520072009
A N N E X E S
8 5
F
i
s
c
a
l
i
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l
p
a
r
g
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0
1
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LInstitut Montaigne remercie particulirement les personnes sui-
vantes pour leur contribution.
Celle-ci est le rsultat de leur investissement personnel et nengage
en rien leur entreprise ou institution de rattachement.
Membres du groupe de travail
PhiIippe WahI, prsident du directoire de la Banque postale,
membre du comit directeur de lInstitut Montaigne, prsident du
groupe de travail
Jack AzouIay, directeur de cabinet et du pilotage stratgique du
Courrier, La Poste
VaIrie Batiene, fondatrice et dirigeante de VB Capital Conseil,
membre de FinanciElles
Frdric Bonnevay, associ, Anthra Partners
Elie Cohen, conomiste, directeur de recherche au CNRS, professeur
Sciences Po et membre du Conseil danalyse conomique
Eric Dussoubs, matre de confrence en finances publiques,
Sciences Po, co-rapporteur du groupe de travail
Bruno Srandjean, prsident de Redex
DanieI Sutman, avocat, professeur luniversit Paris I
Panthon-Sorbonne
Antoine !mbert, matre de confrence en finances publiques,
Sciences Po, co-rapporteur du groupe de travail
REMERCIEMENTS
9 0
PhiIippe Josse, professeur associ en finances publiques
luniversit Paris I Panthon-Sorbonne
MeIchior de Metz-NobIat, directeur gnral adjoint, groupe
Bruxelles-Lambert
5iamak Mostafavi, avocat, Allen & Overy
Les personnes auditionnes
Les opinions exprimes dans le rapport nengagent ni ces personnes
ni linstitution quelles reprsentent.
AIain Trannoy, conomiste, directeur de recherche, EHESS
CamiIIe Landais, conomiste, Post-doctoral Fellow, Stanford
Institute for Economic Policy Research, Stanford University
MicheI Didier, conomiste, prsident de COE-Rexecode
Denis Ferrand, directeur gnral, COE-Rexecode
9 1
9 1
La France au mircir de l'talie
Marc Lazar (fvrier 2012)
Fcur des reseaux electriques intellients (fevrier 2012)
Un 0D pcur tcus
Cline Gleize (novembre 2011)
Repenser la pclitique familiale
Michel Godet (octobre 2011)
Fcrmaticn prcfessicnnelle . pcur en finir avec les refcrmes inabcuties
Pierre Cahuc, Marc Ferracci, Andr Zylberberg (octobre 2011)
Banlieue de la Republique
Gilles Kepel avec la collaboration de Leyla Arslan, Sarah Zouheir
(septembre 2011)
De la naissance la crcissance . ccmment develcpper ncs FME
(juin 2011)
Reccnstruire le dialcue sccial (juin 2011)
/dapter la fcrmaticn des inenieurs la mcndialisaticn
Romain Bordier, Alos Kirchner et Jonathan Nussbaumer
(fvrier 2011)
\cus avez le drcit de arder le silence. ~
Comment rformer la garde vue
Kami Haeri (dcembre 2010)
0cne fcr 0ccd: Fartis pcur de bcn :
Les expatris de lenseignement suprieur franais aux tats-Unis
Ioanna Kohler (novembre 2010)
15 prcpcsiticns pcur l'emplci des jeunes et des senicrs
(septembre 2010)
/frique France. Reinventer le ccdevelcppement (juin 2010)
\aincre l'echec l'eccle primaire (avril 2010)
Fcur un Eurcbcnd. Une strateie cccrdcnnee pcur scrtir de la crise
Frdric Bonnevay (fvrier 2010)
Refcrme des retraites . vers un biban :
Jacques Bichot (mai 2009)
LES PUBLICATIONS
DE LINSTITUT MONTAIGNE
9 2
Mesurer la qualite des scins
Denise Silber (fvrier 2009)
0uvrir la pclitique la diversite
Eric Keslassy (janvier 2009)
Enaer le citcven dans la vie asscciative (ncvembre 2008)
0cmment rendre la priscn (enfin) utile (septembre 2008)
nfrastructures de transpcrt . lesquelles btir, ccmment les chcisir :
(juillet 2008)
HLM, parc prive
Deux pistes pour que tous aient un toit
Gunilla Bjrner (juin 2008)
0cmment ccmmuniquer la refcrme (mai 2008)
/pres le Japcn, la France.
Faire du vieillissement un moteur de croissance
Romain Geiss (dcembre 2007)
/u ncm de l'slam.
0uel dialcue avec les mincrites musulmanes en Eurcpe :
Antonella Caruso (septembre 2007)
L'exemple inattendu des \ets
Comment ressusciter un systme public de sant
Denise Silber (juin 2007)
\ademecum 20072012
Moderniser la France (mai 2007)
/pres Erasmus, /micus
Pour un service civique universel europen (avril 2007)
0uelle pclitique de l'enerie pcur l'Unicn eurcpeenne : (mars 2007)
Scrtir de l'immcbilite scciale la franaise
Anna Stellinger (novembre 2006)
/vcir des leaders dans la ccmpetiticn universitaire mcndiale
(octobre 2006)
0cmment sauver la presse quctidienne d'infcrmaticn (act 200o)
Fcurquci ncs FME ne randissent pas
Anne Dumas (juillet 2006)
Mcndialisaticn . reccncilier la France avec la ccmpetitivite
(juin 2006)
T\/, 0S0, R, cctisaticns.
Comment financer la protection sociale
Jacques Bichot (mai 2006)
L E S P U B L I C A T I O N S D E L I N S T I T U T MO N T A I G N E
9 3
L E S P U B L I C A T I O N S D E L I N S T I T U T MO N T A I G N E
9 3
Fauvrete, exclusicn . ce que peut faire l'entreprise (fevrier 200o)
0uvrir les randes eccles la diversite (janvier 200o)
mmcbilier de l'tat . quci vendre, pcurquci, ccmment
(dcembre 2005)
15 pistes (parmi d'autres.) pcur mcderniser la sphere publique
(novembre 2005)
/mbiticn pcur l'ariculture, libertes pcur les ariculteurs
(juillet 2005)
Hpital . le mcdele invisible
Denise Silber (juin 2005)
Un 0cntrleur eneral pcur les Finances publiques
(fvrier 2005)
Mcndialisaticn et depcssessicn demccratique .
le syndrome du gyroscope
Luc Ferry (dcembre 2004)
0inq ans apres Lisbcnne . ccmment rendre l'Eurcpe ccmpetitive
(novembre 2004)
Ni quctas, ni indifference . l'entreprise et l'ealite pcsitive
Laurent Blivet (octobre 2004)
Fcur la Justice (septembre 2004)
Reulaticn . ce que Bruxelles dcit vraiment ~ faire (juin 2004)
0cuverture sante sclidaire (mai 2004)
Enaement individuel et bien public (avril 2004)
Les cublies de l'ealite des chances
(janvier 2004 - Rdition septembre 2005)
L'hpital reinvente (janvier 2004)
\ers un impt eurcpeen : (cctcbre 2003)
0cmpetitivite et vieillissement (septembre 2003)
De la fcrmaticn tcut au lcn de la vie ~ l'emplcvabilite
(septembre 2003)
Mieux cuverner l'entreprise (mars 2003)

Pour les publications antrieures se rfrer notre site internet :
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Middlebury
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Cabinet Ngo Cohen Amir-Aslani
Google
Imprim en France
Dpt lgal : mars 2012
!55N : l77l-6756
Achev dimprimer en mars 2012
Cohsion sociale
COMIT DIRECTEUR
PRSIDENT DHONNEUR
PRSIDENT
Cohsion sociale
COMIT DIRECTEUR
PRSIDENT DHONNEUR
PRSIDENT
R A PP ORT MA R S 2 012
I L N E S T D S I R P L U S N A T U R E L Q U E L E D S I R D E C O N N A I S S A N C E
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Une fiscalit
au service de la
social comptitivit
Une fiscalit au service
de la social comptitivit
Complexe, fragment et instable, le systme fiscal franais est
devenu illisible force de rformes partielles. Il est en outre peru
comme injuste, voire anti-redistributif par nombre de nos concitoyens.
Or, dans un contexte de tension aigu pour nos finances publiques
et de dgradation de notre comptitivit, la fiscalit reste lun
des rares outils encore disposition de la puissance publique pour
orienter la politique conomique sur le chemin de la croissance.
Le prsent rapport de lInstitut Montaigne propose une rforme
globale et ambitieuse de notre systme fiscal autour de trois axes :
crer un choc de comptitivit pour notre conomie ouverte la
comptition internationale ; renforcer lquit et la transparence
de notre systme dimposition ; amliorer son efficacit par
une simplification des assiettes et des taux.
Institut Montaigne
38, rue Jean Mermoz - 75008 Paris
Tl. +33 (0)1 58 18 39 29 - Fax +33 (0)1 58 18 39 28
www.institutmontaigne.org - www.desideespourdemain.fr
10
ISSN 1771- 6764
Mars 2012

Competitivite: Le Rapport de L'institut Montaigne

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