Ulmann - Denonciation CAF

QUAND LE CORBEAU FAIT L'ANGE : QUE FAIRE DES LETTRES DE DNONCIATION ENVOYES AUX CAISSES D'ALLOCATIONS FAMILIALES ?
Anne-Lise Ulmann
in Jean-Paul Brodeur et Fabien Jobard , Citoyens et Dlateurs

Autrement | Mutations
2005 pages 105 129 Article disponible en ligne l'adresse:
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------http://www.cairn.info/citoyens-et-delateurs---page-105.htm
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Pour citer cet article :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Ulmann Anne-Lise, Quand le corbeau fait l'ange : que faire des lettres de dnonciation envoyes aux caisses d'allocations familiales ? , in Jean-Paul Brodeur et Fabien Jobard , Citoyens et Dlateurs Autrement Mutations , 2005 p. 105-129.
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LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES
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Quand le corbeau fait lange : que faire des lettres de dnonciation envoyes aux caisses dallocations familiales ?
Anne-Lise Ulmann
Les caisses dallocations familiales (CAF) reoivent quotidiennement des lettres anonymes ou signes qui dnoncent avec plus ou moins de vhmence des situations considres par leurs auteurs comme injustes. Pour linstitution CAF, choisir entre la prise en compte de la dnonciation, qui donne un accs au savoir, mme par le biais de canaux informels, et lignorance, qui condamne laveuglement mais respecte une certaine intgrit dans lobtention des renseignements, est problmatique parce que ce choix met en jeu sa comptence remplir justement la mission de redistribution des cotisations sociales. Le traitement de ces lettres met dans lembarras les personnels pour lesquels il devient difficile de fixer la frontire entre la critique qui est licite et la diffamation qui usurpe 1 . Cest ainsi que, entre les caisses dallocations familiales (CAF) au niveau local et la Caisse nationale dallocations familiales (CNAF) au niveau national, sest cristallis un dbat, parfois virulent, sur ladoption dune position commune concernant le traitement de ces lettres
1. Bayle cit par L. Boltanski dans LAmour et la Justice comme comptences. Trois essais de sociologie de laction, Paris, Mtaili, 1990, p. 257.
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CITOYENS ET DLATEURS
encombrantes. Les tenants dune dontologie professionnelle souhaitent que ces lettres soient ignores, alors que ceux attachs une efficacit pragmatique estiment ncessaire den tenir compte. Notre propos ici ne consistera pas dfendre lune de ces positions, mais comprendre ce qui anime les professionnels des CAF, notamment les contrleurs, et les acteurs du niveau national, au cours de ces dbats difficiles. Pour les personnels de terrain la proximit des dnonciateurs avec la CAF rend difficile une position dindiffrence ces lettres qui semblent mettre en cause leurs comptences dtecter les fraudes. Au niveau national, laffirmation de principes moraux savre insuffisante pour construire une position commune. Comment ds lors sortir de cette impasse o le ressentiment et la morale semblent les guides de laction ? Lanalyse que nous prsentons est issue de notre thse de doctorat, o pendant trois ans nous avons accompagn des contrleurs dans lexercice de leurs fonctions. Paralllement ces observations de terrain, nous avons assist plusieurs prsentations de la nouvelle politique de contrle effectues par le niveau national (CNAF) aux contrleurs ou leurs responsables hirarchiques. Les dbats auxquels nous faisons allusion dans cet article sont ceux dont nous avons t tmoin lors de ces prsentations. En prenant appui sur notre matriau, nous nous proposons tout dabord deffectuer une description des diffrentes figures de la dnonciation au sein des CAF pour donner un aperu des pratiques professionnelles et de lembarras suscit par ces lettres. Dans un second temps, une approche sociolinguistique des termes les plus frquemment employs rvlera limportance des choix de nomination pour qualifier les intentions dun dnonciateur ; enfin, une analyse du systme relationnel tabli entre les diffrents protagonistes viendra clairer ce qui nous semble faire obstacle linstauration dune position commune.
La persistance du flou sur lanalyse quantitative

La pratique de la dnonciation est ancienne, mais lattention porte ce phnomne est rcente (1995/1996) et sinscrit dans une rflexion plus large de la CNAF et des CAF sur les attentes des allocataires. Porte
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par les vents de la modernisation qui touchent de nombreuses administrations, linstitution dploie un ambitieux programme de rechercheaction pour amliorer la qualit des services rendus aux allocataires-usagers-citoyens. Diffrentes rflexions ont lieu sur la relation de service, et dans le cadre de ces travaux, le contrle des allocataires et les pratiques professionnelles des agents sont au cur des dbats. Linstauration dun cadre juridique et dune charte de contrle illustrent concrtement cette volont nouvelle de reconsidrer lorganisation du travail pour donner voir limage dune institution qui va vers le public en clairant le sens de ses dmarches, en se rendant plus intelligible, plus proche, plus humaine 2 . Au cours de ces rflexions, le traitement des lettres de dnonciation se trouve pos. Pratiques de lombre par excellence, ces lettres gnent parce quelles font obstacle lidal de transparence humaniste. Derrire la virulence des dbats apparat nanmoins un manque : celui de pouvoir circonscrire prcisment cette pratique. Sagit-il seulement de lettres ? Que faire et dire alors des dnonciations orales dposes directement aux guichets des CAF par des allocataires ? Faut-il diffrencier une dnonciation anonyme dune dnonciation signe ? Comment, dans ce cas, traiter les dnonciations signes avec des noms demprunt ? Sil sagit frquemment de rglements de comptes familiaux par administration interpose, comment tre sr de ne pas ignorer une information importante ? La CAF nest-elle pas responsable, voire complice, si elle refuse den prendre acte ? ces questions, laisses sans rponse, sajoute une autre difficult, celle de quantifier prcisment le nombre des dnonciations qui arrivent dans chaque CAF. Les directeurs adeptes de leur traitement affirmeront que les dnonciations sont nombreuses et donnent des lments pour supprimer des droits pays indment, mais des chiffres prcis ne sont jamais avancs ; ceux qui souhaitent les ignorer argueront, sans appuyer davantage leurs arguments sur des chiffres, que ces lettres sont rares, et tendent diminuer ds lors que les allocataires savent quelles ne sont pas suivies deffet au sein de la CAF. Quels que
2. Chevallier, LAdministration face au public in Plan urbain RATP-DRI : La relation de service dans le secteur public, tome 2, p. 272 (1989/1990).
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soient les points de vue avancs, le flou demeure sur des ordres de grandeur, comme si cette pratique de lombre ne pouvait supporter lclairage dune quantification un peu plus rigoureuse. Au cours de notre tude, nous avons donc essay, pour les caisses o nous sommes intervenus, de quantifier ce phnomne. La complexit de lorganisation du travail et des circuits du courrier au sein de chaque CAF ne nous a pas permis dy parvenir avec certitude. Les lettres envoyes aux directeurs ou leurs adjoints nous taient gardes en principe, mais certaines ont suivi dautres circuits et ont chapp ce recensement. Durant les trois mois o nous avons effectu cette analyse quantitative, nous avons rcupr, pour les trois caisses qui ont accept notre demande, vingt-sept lettres de dnonciation. Quatorze proviennent de la mme CAF. Les treize autres lettres se rpartissent ingalement : quatre pour une caisse et neuf pour lautre. Sajoutent ces dnonciations crites des dnonciations orales dont nous avons t tmoin lors de nos observations directes avec les contrleurs. trois reprises nous avons pu voir des agents dautres administrations solliciter directement les contrleurs pour faire diligenter une vrification sur des dossiers dusagers quils estimaient potentiellement frauduleux, sans toutefois trouver les preuves suffisantes au sein de leur administration. Nous avons entendu, dix-sept fois 3, des allocataires contrls signaler des personnes de leur connaissance. Une fois le contrleur a pris en note les coordonnes de lallocataire dnonc ; neuf fois, il a suggr dcrire une lettre la CAF pour dnoncer ces personnes, sept fois il na pas rpondu cette sollicitation de lallocataire. Si ces chiffres demeurent trop imprcis pour apprcier avec exactitude ce phnomne, ils rvlent nanmoins une certaine rcurrence, dans des proportions non ngligeables. Sil est probable que chaque caisse se trouve confronte diffremment, en fonction de son environnement socio-conomique et de son organisation du travail, lenvoi de ces lettres, il reste que cette parole de lombre, qui drange la morale, ne peut simplement tre ignore sans que soient interroges plus avant les raisons qui poussent maintenir le silence sur ces pratiques.
3. Ces occurrences se sont produites tout au long de notre recherche et non plus seulement au cours des trois mois dobservation.
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Les formes de la dnonciation

Des prsentations atypiques La lecture des lettres de dnonciation envoyes aux CAF frappe demble par la nature et la forme des faits rapports. Lattribution de prestations ncessitant une connaissance prcise de la situation familiale et professionnelle, les situations dnonces font tat de lintimit des personnes. Ces lettres mentionnent systmatiquement des situations de concubinage non dclares la CAF et/ou des revenus cachs ou employs des fins illicites. Lintimit des lments dnoncs rend la prise en compte de ces donnes dautant plus dlicate que les formes graphiques et langagires sont elles-mmes trs particulires. Peu de ces lettres par exemple respectent les conventions habituelles de la prsentation : le papier utilis peut tre une petite feuille arrache dun carnet spirale, une feuille quadrille de cahier, mais rarement une feuille blanche. Lorthographe, mais surtout les ratures, les phrases incompltes et la syntaxe incohrente dnotent que ces lettres ont d tre rdiges la hte et sans doute sous le coup de la passion indigne ou dune frustration insupportable. Cette hte apparente peut parfois se doubler dun sentiment de peur. Lanonymat de ces lettres est donc frquent, et il nest pas rare non plus que lauteur singnie masquer son criture, comme si celle-ci pouvait le mettre en danger ou porter du discrdit sur les faits rapports. Lauteur essaie sans doute de donner une forme moins personnelle ses propos en prenant le soin dune double protection : lanonymat et une criture masque. Viennent sajouter des formes langagires qui ne cadrent pas bien avec les faits rapports. En effet, alors que le dvoilement de lintimit des personnes vises par ces dnonciations pourrait donner lieu des formes grammaticales de supposition, il est frappant de constater que toutes les lettres de notre corpus utilisent au contraire des formes affirmatives. Si la forme interrogative est employe parfois, ce nest que par effet de rhtorique, la rponse affirmative suivant immdiatement. Jamais le conditionnel ni les adverbes pouvant nuancer les propos ne sont employs. Il sagit toujours de formes verbales au prsent, marquant la continuit de laction. Il est par exemple rapport que Mme T.
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vit 4 avec un inconnu, [...] quils dorment dans la mme chambre que les enfants... , que Mme V. touche lallocation parent isol alors quelle est tout le temps chez le pre de lenfant... . Une lettre la rdaction plus sophistique emploiera les formes adjectivales propres aux slogans pour dnoncer un fait peru comme inacceptable :
Comment sexpliquer et simaginer que Mlle G. [...] puisse faire construire ? Incroyable mais VRAI 5 !
Ces lettres se prsentent davantage comme des affirmations de la certitude de leurs auteurs que comme des faits tays de preuves. Lexpression de cette certitude qui cherche emporter la conviction du lecteur interfre peu dans la manire dont les contrleurs vont traiter les informations qui sy trouvent. Hommes de la preuve, et du jugement tay, les contrleurs des CAF se livrent une vritable dconstruction des lettres pour en extraire des indices pouvant les mettre sur la voie dune situation revoir . Ils oprent une transformation, un blanchiment, pourrait-on dire, des informations qui permet de quitter le registre du singulier (et parfois du sordide) pour aller sur le terrain du droit et de la preuve. Ils ne sattachent pas aux descriptions de laction des auteurs mais diffrents dtails qui contribuent rendre vraies certaines descriptions et fausses dautres descriptions 6 , et qui leur ouvrent diffrentes hypothses de travail pour clarifier la situation. Les formes graphiques, les prsentations rendues anonymes, les ratures, voire le fait dnonc leur importent au fond assez peu. Des auteurs nombreux et divers Outre la forme graphique, lidentification de lauteur et son statut social sont des donnes importantes pour le traitement de la lettre. Le terme un peu monolithique de dnonciateur rend alors mal compte des diffrents cas de figure rencontrs.
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4. Soulign par nous. 5. Les majuscules sont mises par lauteur de la lettre. 6. P. Pharo, Existe-t-il des vrits pratiques ? , in P. Ladrire, P. Pharo et L. Qur, La Thorie de laction. Le sujet pratique en dbat, Paris,
CNRS
ditions, 1993, p. 179-195.
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Les dnonciations les plus frquentes sont celles faites par le voisinage. Le leitmotiv de ces lettres est la jouissance facile de ressources ou daides publiques indues. Viennent ensuite les dnonciations faites par des proches. La proximit avec la personne dnonce peut rendre ces dnonciations pathtiques parce que, au-del de la dnonciation, la CAF, interpelle comme lAutre de la justice, du droit ou de la vrit est sollicite pour mettre un terme un conflit. Sadressant cet Autre, le dnonciateur lance un appel, parfois dsespr, qui dune certaine faon engage la responsabilit du lecteur. Plus rares sont les dnonciations faites par des notables ou des administrations. Le maire, les secrtaires de mairie, les responsables dassociation font savoir sur leur papier en-tte les agissements illicites de certains de leurs administrs. Ces dnonciations prennent des formes trs diverses. Elles peuvent revtir lapparence dun vritable rapport sign et vis par ladministration en question ou tre manuscrites, anonymes et sans grande diffrence avec celles faites par le voisinage. Ainsi le rapport dun commandant de police conclura propos dun couple bnficiant du RMI :
Lachat du terrain avec le projet de construction dun pavillon, un compte en banque crditeur [...] et la possession de vhicules neufs [...] font apparatre un train de vie bien suprieur aux revenus supposs.
La forme et le style de ces rapports diffrent considrablement de ceux faits par les voisins ou les proches ; sur le fond, cependant, les faits dnoncs sont les mmes. Le crdit apport ce type de dnonciation nest donc pas li aux faits rapports, mais tient, pour une part, la forme un rapport (et non une lettre), tap la machine, sur un papier en-tte, dans un style trs administratif, un produit manufactur pourrait-on dire linstar de B. Fraenkel 7 , pour une autre part, au statut de lmetteur (ici, un commandant de police) qui, par sa distance avec la victime et sa matrise de la langue, sait donner ses crits une impression de plus grand dtachement.
7. A. Borzeix et B. Fraenkel (dir.), Langage et travail. Communication, cognition, action, Paris, 2001.
CNRS
ditions,
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Dnonciations signes ou anonymes Ces diffrentes figures de la dnonciation se rpartissent en deux grandes catgories : les anonymes et les signes. La signature constitue un indice important pour le crdit donner ces lettres, mais toutes les signatures ne se valent pas. Une lettre manant dune administration signe est demble crdible. Dailleurs, dans ce cas, il est plutt prfr lexpression signalement manant dadministrations au vocable dnonciation . Confortes par la loi qui autorise dsormais les transmissions dinformations entre les administrations, ces pratiques semblent se dgager dune gangue moralisante pour tre reconnues comme des actes professionnels. A contrario, la lettre faite sur le papier en-tte dune association ou dune mairie, mais dont lauteur griffonne en bas de page une signature peu lisible, non accompagne de son identit et de sa fonction correctement crites, est demble suspecte de malhonntet par les contrleurs qui y voient une atteinte lintgrit des agents administratifs. Ressentant ces lettres comme disqualifiantes, ils rpugnent souvent initier leur enqute partir de tels documents. Ainsi dans le premier cas, la signature est un gage de srieux qui oblige le destinataire engager une enqute ; dans le second cas de figure, la lettre ne peut tre dgage dune conception morale prgnante qui transforme limage du professionnel en celle dun lche et entrane, de ce fait, un traitement diffrent de la dnonciation. La lettre signe de ladministration donnera toujours lieu une enqute, celle qui est anonyme restera bien souvent lettre morte. Pour les dnonciations faites par le voisinage ou les proches, cette gradation semble oprer diffremment selon les lecteurs de ces lettres. Les lettres anonymes, les plus frquentes, sont la plupart du temps perues comme peu courageuses, mais elles sont rarement rprouves par les contrleurs, qui savent que les effets dombre et de lumire des dnonciateurs sont bien souvent dpendants de la place quils tiennent dans le conflit. Ils manifestent une certaine indulgence pour ces dnonciateurs anonymes, et, sans creuser plus avant les raisons qui animent ces auteurs, les contrleurs engagent leur enqute partir dindices qui leur semblent pertinents.
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Cette indulgence des contrleurs des CAF nest pas partage au niveau national par la CNAF, qui souhaiterait quaucune enqute ne soit engage sur de telles bases, par crainte de voir ternir son image en prtant main-forte des agissements qui sapparentent des rglements de comptes. Alors que la loi reconnat depuis le 15 novembre 2001 la possibilit aux procureurs, juges dinstruction et juges des liberts dentendre un tmoin anonyme pour toutes les procdures portant sur des crimes et dlits punis dau moins trois ans demprisonnement 8, les responsables de la CNAF se refusent inflchir leur position, somme toute assez nouvelle. En effet, avant la lettre-circulaire du 2 mai 2001 portant sur la politique de lutte contre la fraude et le traitement des dnonciations , la prise en compte ou lignorance des lettres de dnonciation tait laisse au libre choix du directeur de la CAF. Cette diffrence dapprciation entre les CAF et la CNAF tend montrer que pour le niveau national, plus en recul avec les ralits de terrain, le maintien de principes moraux prime les volutions du droit. Dune certaine manire, la morale surplombe le droit, quand il sagit de dnonciations faites par les particuliers. Cette prgnance de la morale se rvle parfaitement dans les termes de la lettre-circulaire envoye par la CNAF aux directeurs des CAF :
La charte dontologique de contrle, dans son article 1er, indique que les oprations de contrle peuvent tre dclenches soit dans le cadre dun plan annuel de contrle, soit ponctuellement, lorsque lattribution dune prestation ou la poursuite dun paiement le ncessite, soit sur un signalement manant de services publics. Les signalements manant de particuliers ne sont pas considrs comme pouvant gnrer un contrle quils soient anonymes ou non.
Mais ct de signalements de faits sans gravit, inspirs par la jalousie, la vengeance, etc., coexistent des dnonciations de faits graves, de dlits portant sur lattribution de prestations lgales.
8. Vote par lAssemble pendant le gouvernement de L. Jospin, la loi du 15/11/2001 instaure le tmoin anonyme pour les crimes et dlits passibles de plus de cinq ans demprisonnement. Le gouvernement de J.-P. Raffarin a propos den largir le champ dapplication en diminuant la dure trois ans demprisonnement.
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De tels dlits ports la connaissance dune caisse dallocations familiales ne peuvent tre ignors et doivent tre signals au Procureur de la Rpublique. Il 9 sagit non seulement dune obligation lgale mais encore dune question de crdibilit pour lInstitution : si lInstitution risque trs certainement de perdre son image en donnant suite toutes dnonciations ou dlations, elle risque, non moins srement de perdre sa crdibilit en ne donnant pas suite aux dlits qui lui sont signals. [...] La dnonciation est donc parfois une obligation juridique sagissant dune autorit constitue, mais exclusivement lorsque les faits dnoncs constituent un crime ou un dlit ; Lorsque les faits ne peuvent constituer un acte dlictueux voire criminel, la dnonciation non seulement nest pas prvue ou encourage mais peut tre sanctionne par le code pnal de diffrentes faons ; Lorsquelle nest pas susceptible de sanction parce que portant sur des faits non dlictueux, la dnonciation nen reste pas moins condamnable dontologiquement car assimilable de la dlation ; [...] Le dnonciateur doit aussi apprcier la qualification du dlit et la gravit des faits dnoncs. dfaut, il risque des poursuites pour dnonciation calomnieuse, dnonciation mensongre ou encore dnonciation abusive. Lenvoi lauteur dune dnonciation de lattestation ci-jointe est de nature lui faire prendre conscience de limportance mais aussi de la gravit de son geste 10. [...]
Cette prgnance de la morale nest cependant pas moins forte quand le dnonciateur signe sa lettre, loin sen faut. La procdure prconise par le niveau national consiste accuser rception par crit au dnonciateur, en linformant que conformment la loi, sa lettre sera transmise Monsieur le Procureur de la Rpublique . Puis il lui est demand de confirmer sa premire lettre en remplissant une attestation, jointe ce courrier, qui liste les faits ; enfin, pour clore lensemble, sont rappels en note la fin du courrier les articles 226-10 et 434-26 du Code pnal qui prcisent les peines encourues pour des dnonciations inexactes. Cette procdure est destine viter lafflux de tels courriers. Sy rvle cependant une conception implicite de la dnonciation qui ne
9. En gras dans loriginal. 10.

CNAF,
lettre-circulaire no LC-2001-109 du 2 mai 2001.
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pourrait tre que mensongre , calomnieuse ou abusive 11 et que la CNAF semploie limiter. Pourtant, en menaant le dnonciateur denvoyer sa lettre au procureur de la Rpublique, la CNAF nest-elle pas son tour en position de dnonciateur ? Sagit-il seulement de faire une leon de morale lallocataire, ou nest-il pas aussi question de linciter ne plus faire ingrence dans les affaires de la CAF ? menace, menace et demie, le dnonciateur peut se le tenir pour dit, son rle nest pas dapprendre la CAF son mtier. En envoyant un tel courrier pour faire le tri entre les dnonciations recevables et celles qui ne le sont pas, la CNAF propose de renvoyer le dnonciateur sa plainte en lobligeant remplir une attestation pour lui faire prendre conscience la fois de la nature et de la gravit de son geste . Une telle procdure ninciterait-elle pas le dnonciateur prfrer la dnonciation anonyme, moins drangeante pour lui et par voie de consquence pour la CAF ? Ce faisant, contrairement au dnonciateur qui assume sa dnonciation, linstitution nassume pas sa responsabilit. En effet, une fois la leon de morale inflige par la CAF au dnonciateur, la dcision de traiter ou dignorer la lettre de dnonciation signe reste prendre. Le champ smantique de la dnonciation Ce premier aperu sur les pratiques professionnelles et les dbats engendrs par la dnonciation entre les niveaux national (CNAF) et local (CAF) peut tre complt par une approche sociolinguistique : les mots [employs propos de la dnonciation] ne servent pas qu reprsenter les objets du monde, [mais] entrent aussi dans des stratgies sociales 12 . En effet, si la dnonciation est connote ngativement la CNAF et parfois dans les CAF, cette connotation peut tre dans dautres univers minemment positive. Il en est ainsi par exemple des univers associatifs ou militants, o la dnonciation est assimile un acte de courage. Ces diffrences dapprciation incitent une exploration du champ smantique des mots les plus couramment employs dans les CAF sur ce sujet, pour tenter de mettre en lumire les intentions et les processus dinterprtation luvre dans la manire de nommer ces dnonciations.
11. Les dfinitions juridiques de ces trois expressions sont rappeles dans la circulaire envoye aux agents pour expliquer cette procdure. 12. A. Borzeix et B. Fraenkel (dir.), Langage et travail..., op. cit., p. 189.
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Dans lunivers professionnel des CAF, la dnonciation soppose assez systmatiquement au signalement considr comme un acte courageux et responsable. Toujours mis en valeur, le mot signalement nest en effet jamais assimil une dnonciation, puisquil sagit dans la plupart des cas de coopration entre collgues des administrations. Plus remarquable encore, le signalement-enfance-en-danger , quasiment devenu dans le parler des CAF une expression idiomatique, se colore de connotations extrmement positives. Lintrt port lEnfant, au cur de la politique familiale de linstitution CAF, focalise lattention sur la situation signale et vient clipser le sujet qui dnonce. Les choix smantiques pour qualifier les lettres Ainsi, ce champ smantique se trouve circonscrit par deux termes quivalents mais opposs quant leur valeur : la dnonciation toujours connote pjorativement et le signalement , minemment positif, surtout sil sagit de lenfant. Qualifier une lettre de dnonciation ou de signalement change le crdit qui lui est apport. En tant que signalement, elle retiendra lattention, mais comme dnonciation, elle suscitera des rticences. Le choix des mots employs participe donc la construction de la ralit. partir de ce constat, nous avons relev les termes employs propos de la dnonciation et du signalement. En les plaant sur un axe horizontal allant du positif au ngatif, nous mettons dans la partie ngative le mot dnonciation et, lautre extrme, dans la zone positive celui de signalement . Accols un de ces termes, prennent place, dans la zone ngative, le terme dlation , toujours employ avec des connotations pjoratives, et dans la partie positive, celui de coopration . Au centre, dans la zone mdiane de la neutralit, on trouve le mot information ne recelant aucune intention particulire et qui semploie indiffremment pour la dnonciation comme pour le signalement. De part et dautre de cette zone centrale, le terme preuve prend sa place du ct positif, et de lautre celui de ragot , qui soppose la preuve, dont la principale caractristique est dtre vrifiable, voire incontestable.
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Placs ainsi sur un axe qui permet de visualiser leurs valeurs, les mots du champ smantique de la dnonciation paraissent premire vue tre organiss en un systme binaire assez simple. Pourtant, ces valeurs ne sont pas absolues et, au cours dune enqute, la sparation entre ragot , information et preuve savre parfois bien tnue. Le terme coopration par exemple, connot dintentions favorables parce quil facilite lobtention de preuves, peut soudain tendre vers les zones plus troubles de la dlation et de la dnonciation quand linformateur, faute dlments vrifiables, na livrer que des ragots . Cette porosit entre les intentions positives et ngatives se retrouve avec lensemble des mots de ce champ lexical, sauf pour les deux substantifs extrmes, dnonciation et signalement , qui maintiennent la stabilit du systme. Sur ce continuum 13 smantique qui va du positif au ngatif, un dplacement un peu rapide du curseur fait basculer du bienveillant au malveillant, du vrai au faux, de la ralit la fiction, de la dnonciation au signalement... Ladresse des lettres de dnonciation Le lieu auquel est adress une lettre de dnonciation permet de faire des suppositions sur ce que le dnonciateur attend de son acte. crire une caisse dallocations familiales est diffrent dcrire un journal. Certes, dans les deux cas il sagit bien de faire connatre un fait considr comme injuste, mais cette similitude ne permet pas pour autant dassimiler un acte de protestation qui sollicite lopinion publique par lintermdiaire dun journal la rvlation dune situation plutt personnelle faite une caisse dallocations familiales. Dans les lettres adresses aux CAF, les auteurs ne cherchent pas seulement informer, faire savoir, ils veulent aussi (et parfois surtout) que linformation rapporte soit suivie deffet. Les frquentes formules de conclusion de lettres sont ce point de vue sans ambigut :
faites-la contrl 14 et vous verrez que je ne linvente pas. je pense que vous faire immdiatement le ncessaire.
13. L. Boltanski, LAmour et la Justice..., op cit. 14. Nous gardons ici lorthographe de lauteur.
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Lenvoi dune lettre la CAF ne peut tre considr comme une opration de dvoilement pour un public, mais ressemble plutt la transmission discrte dun secret. Contrairement au journal qui est en prise directe sur un large lectorat, la CAF constitue un espace particulier o lexpression de lindignation des usagers peut tre entendue sans quil soit transform en une chambre dcho :
Cette affaire doit rester trs trs confidentielle, jai confiance en votre administration...
Et bien si cest a la lutte contre lexclusion, pas tonnant quun bon nombre se complat tre dans le systme et y rester, au dtriment des gens honntes qui vont chaque jour au boulot pour essayer de se payer un toit...
Convaincu que lopinion publique dsapprouve la situation quil dnonce, le dnonciateur rintroduit une dimension collective dans ces prises de position individuelles. Cest au nom de... que les auteurs sexpriment, mme sils sont maladroits pour nommer la catgorie laquelle ils se sentent appartenir. Laction collective se lit en filigrane derrire laction individuelle, ce qui rend dautant plus dlicate lignorance de ces lettres. Les complexits du fonctionnement Lanalyse du systme relationnel qui stablit entre les auteurs et les destinataires de ces lettres peut contribuer comprendre les difficults rencontres par le niveau national (CNAF) et le niveau local (CAF) pour construire une position commune sur le traitement de ces dnonciations. Pour cela, nous prendrons appui sur la mthode du sociologue L. Boltanski qui a analys les lettres de dnonciation envoyes au journal
Cette demande de secret associe la demande daction explique sans doute la difficult laquelle se heurte la CNAF pour se dpartir dune position morale. Pour les auteurs de ces lettres, le dvoilement au public est secondaire la fois parce que lenjeu consiste davantage faire agir qu dire, mais aussi parce que dans bon nombre de lettres, lopinion publique est suppose acquise au dnonciateur. Dans ce cas, quoi bon la solliciter une nouvelle fois ?
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Le Monde. la diffrence de celui-ci, qui dcrit le systme dans une perspective particulire qui est celle de lauteur de la lettre 15 , nous situerons galement notre analyse dans la perspective du destinataire, notre objectif tant de comprendre la confusion dans laquelle se trouvent les caisses quand il sagit dassumer le choix de traiter ou dignorer les dnonciations qui arrivent chaque jour. Selon Boltanski, toute dnonciation instaure un systme de relations entre quatre actants 16 : celui qui dnonce , identifi comme le dnonciateur, celui en faveur de qui la dnonciation est accomplie , soit la victime, celui au dtriment de qui elle sexerce , le perscuteur, qui dans lunivers des CAF est plutt envisager comme le suppos fraudeur , enfin celui auprs de qui elle est opre , le juge. Dans les lettres envoyes aux CAF, la prsence de ces quatre actants nest pas toujours manifeste et nous notons plutt de frquentes permutations de postures, donnant alors limpression celui qui analyse les lettres que tous les actants ne sont pas l. Ceux qui manquent ne sont pas absents, mais ils se cachent souvent derrire les figures centrales du dnonciateur et de la victime, si bien que les clipses et les permutations de ces actants contribuent crer de la confusion. La confusion cre par la superposition et la permutation des actants se trouve lorigine du malaise qui se manifeste au sein de linstitution CAF sur la prise en compte de ces dnonciations. Sous le dnonciateur, le juge et parfois la victime La superposition des figures du dnonciateur et du juge transparat rarement dans les propos rapports dans la lettre, mais se repre plutt lanalyse de sa prsentation. Plusieurs lettres, et notamment les plus conformes la prsentation habituelle dun courrier, font apparatre la place normalement rserve lidentification de lmetteur (donc du dnonciateur, sil ne tenait pas rester anonyme), non pas le nom de celui-ci, mais celui de la CAF. Cette identification la CAF ne nous parat pas fortuite. En effet, la
15. L. Boltanski, LAmour et la Justice..., op. cit., p. 267. 16. La terminologie d actants dsigne indiffremment des personnes individuelles [...], des entits collectives [...] ou des groupes dont la rfrence peut tre problmatique ( tous ceux qui souffrent ).
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matrise de la langue et la prsentation gnrale de ces lettres tendent exclure lhypothse dun auteur maladroit avec les rgles de prsentation. Cette superposition se trouve renforce par le ton gnral de la lettre, souvent rdige dans un style qui tend ressembler aux lettres administratives :
Je tiens vous signaler par la prsente que Mme S. C. rsidant ladresse ci-dessous, ma signal avoir fait une fausse dclaration dans vos services afin dobtenir des prestations familiales comme lAPL...
Cette premire assimilation la figure du juge dans le dbut de la lettre peut ntre pas stable et, dans le cours de la dnonciation, glisser vers une identification la victime en adoptant, alors, le registre de la plainte :
Il y en a marre. Moi-mme je travaille et je touche le touche 8500 francs net par mois...
SMIC
alors que lui
Dans dautres lettres, le dnonciateur revendique vigoureusement la seule et unique posture de dnonciateur en inscrivant en grandes lettres sur len-tte : Monsieur XXX ou bien DNONCIATION ANONYME . Dans ces quelques cas de figure, la superposition des actants reste nanmoins assez aise reprer parce que les dnonciateurs affichent, soit dans la prsentation de leur lettre, soit par des changements de ton, les positions qui sont les leurs. Parfois, le style confus et incohrent ne permet pas de discerner aussi clairement ces superpositions dactants. La superposition des rles de victime et de juge En reprenant les dfinitions proposes par Boltanski, nous constatons que, du point de vue du dnonciateur, lactant en faveur de qui la dnonciation est faite , soit la victime, nest bien sr jamais lallocataire dnonc son insu, mais plutt la caisse dallocations familiales, trompe par un perscuteur ou un suppos fraudeur. Ainsi, par
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exemple, dnonant une femme qui peroit lAPI 17, le dnonciateur crit :
Jai lhonneur de vous informer que Mlle G. C. demeurant au 1 rue A. D. fraude votre administration. [...] Cest pourquoi aujourdhui je madresse vous pour que vous fassiez le ncessaire car cela fait des annes que ce couple abuse votre administration...
Le verbe abuse ne laisse pas de doute sur la place de la CAF interpelle ici comme une victime. Par voie de consquence, si la CAF est mise en position de victime, le perscuteur est donc lallocataire qui abuse delle, le suppos fraudeur. Pourtant, alors que la CAF se trouve avertie par le dnonciateur, il sopre un retournement de la situation. En effet, si lon adopte, non plus le point de vue de lauteur de la dnonciation, mais celui de la personne qui fait lobjet de la lettre la CAF, lactant suppos fraudeur, le perscuteur de la caisse que nous venons prcdemment didentifier comme lallocataire se trouve cette fois en situation de victime. Dnonc son insu, lallocataire dsign dans la lettre est clairement considr comme la victime dun dnonciateur perscuteur. Cette identification de lallocataire comme victime, et non comme perscuteur suppos fraudeur, explique le ton du courrier que la lettre-circulaire reproduite prcdemment prconise denvoyer dans le cas dune dnonciation signe. La CAF doit faire prendre conscience de la gravit de son geste au dnonciateur-perscuteur. Le dnonciateur ne prvient pas seulement la CAF quun allocataire labuse, il la sollicite galement pour obtenir gain de cause. Si la CAF est victime, elle est aussi lactant auprs de qui la dnonciation est opre , cest--dire le juge. Cest en tant que juge qui a un pouvoir de dcision que les dnonciateurs sadressent elle. Vritables Janus, les caisses dallocations familiales ont alors deux visages : ceux du juge et de la victime. Les auteurs des lettres passent
17. Allocation parent isol : prestation attribue sous conditions de ressources aux personnes seules avec des enfants pour les aider faire face leurs charges familiales.
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dailleurs assez souvent dun registre lautre. Les formules de politesse trs obsquieuses signalent que les dnonciateurs sadressent une instance suprieure qui a le pouvoir de juger. dautres moments, ce sont des avertissements, des secrets qui lui sont livrs pour laider ragir et ne plus se laisser abuser par ces faux pauvres . La superposition des actants peut clairer les difficults auxquelles se heurte linstitution pour construire une position homogne sur le traitement des lettres de dnonciation. En tant que victime reprsentant et protgeant les usagers en situation prcaire, la CAF se sent le devoir de ragir, la fois pour empcher les agissements des supposs fraudeurs, mais aussi pour ne pas faire porter de discrdit sur sa fonction sociale. Victime, la CAF ne peut pas se faire justice elle-mme, mais elle dispose du contrle pour effectuer des vrifications et sassurer que les allocataires aient bien tous leurs droits mais rien que leurs droits . Pour autant, malgr le srieux des investigations et les technologies informatiques de plus en plus sophistiques, le contrle ne peut liminer compltement une part aveugle dans le savoir sur lallocataire. Cet angle mort dans le savoir sur lallocataire peut alors constituer un motif dadresse de la dnonciation. La posture de victime implique de reconnatre et daccepter comme telles les limites du pouvoir dinvestigation, rvles par cette part irrductible de non-savoir dont ne manqueront pas de se saisir les dnonciateurs. En tant que juge, la CAF occupe une posture tout autre. Les CAF sollicites par des dnonciateurs ont se saisir de toutes les lettres. Elles nont pas faire le tri a priori entre des dnonciations qui seraient recevables et dautres qui ne le seraient pas. La posture de juge implique au contraire lexamen de toutes les lettres pour dcider, en connaissance de cause, de ce que doit faire la CAF : jeter, contrler, questionner, ignorer... Une telle posture peut alors inciter dvelopper chez les usagers des pratiques de dnonciation puisque la CAF fait le choix de les analyser. Une des difficults auxquelles se heurtent la CNAF et les CAF pour choisir une posture entre le juge et la victime tient la dimension moralisante qui sattache cette question. Envisager de traiter les dnonciations, et donc choisir la posture de juge, fait irrmdiablement retour sur lHistoire, notamment celle du gouvernement de Vichy. Craignant
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Cependant, refusant la posture de juge, la CNAF et les CAF devraient alors accepter celle de victime. Dans ce cas, toutes les lettres de dnonciation seraient dtruites sans exception, non pas au nom de la morale, qui empcherait de trier le bon grain de livraie dans une moisson juge nausabonde 18 , mais en reconnaissant quune part aveugle dans le savoir sur lallocataire est inluctable. Cette position impliquerait que les CAF acceptent la part de discrdit social que ne manqueraient pas de faire peser sur elles ceux qui rvent dun panoptique social. Ce serait par dautres moyens que la CAF aurait faire valoir ses dtracteurs que, en dpit dun savoir forcment incomplet sur les allocataires, les prestations ne sont pas distribues mauvais escient. Au lieu de cela, les CAF et la CNAF essaient de concilier des positions inconciliables. Sans accepter pleinement la posture de victime, et sans oser dire quelles prennent la posture de juge, les CAF cherchent une position de compromis. La voix des dnonciateurs est alors prise en compte secrtement pour tenter de compenser en partie langle mort du regard de la CAF, qui ne se rsout pas accepter les limites de son pouvoir dinvestigation. Redoutant la posture de juge, sans toutefois y
18. Propos dun directeur de corbeaux .
CAF,
rapport dans le journal Le Monde du 11/12/2003 : Le temps des
que cette posture de juge ne soit assimile une position de perscuteur, la CNAF refuse de se saisir de toutes les lettres de dnonciation pour les tudier avant de dcider de ce qui doit tre fait. Les arguments dvelopps pour ne pas traiter les lettres de dnonciation consistent mettre sur un mme plan une pratique de dnonciation effectue dans un contexte historique bien particulier et une mme pratique mise en uvre dans le contexte actuel et spcifique des CAF. Cette mise en parallle de deux pratiques semblables avec deux priodes de lhistoire diffrentes parat pour le moins un peu rapide : non seulement elle supprime le contexte historique, mais encore elle fait fi de tout le travail denqute effectu par les contrleurs pour empcher dagir simplement partir dune dnonciation. Extraire la procdure de dnonciation du contexte o elle est mise en pratique est accusateur lgard des contrleurs, qui se trouvent assimils durement des agents dune administration vichyste, mais ne constitue pas un argument convaincant pour ne pas choisir la posture de juge.
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renoncer pleinement, la CAF ne trouve dautres moyens, pour viter de choisir, que de renvoyer les dnonciateurs la gravit de leurs actes en leur faisant la morale. Ces compromis permettent sans doute de garder lillusion dun savoir sans faille et donnent le sentiment aux CAF comme la CNAF que, en dpit de leur diffrend, elles ont effectu des choix sur le traitement des dnonciations. Lobservation de la pratique des contrleurs et du fonctionnement interne chaque CAF amne plus de rserves. Si un choix a t fait, cest, nous semble-t-il, celui du silence. Les malaises et les gnes qui entourent le traitement de ces lettres de dnonciation contraignent les contrleurs agir solitairement et dune certaine faon trouver dans la clandestinit des modalits daction pour traiter ces lettres qui les encombrent, non parce que, individuellement, ils sont pour ou contre les dnonciations, mais parce que la CAF na pas choisi sa posture : juge ou victime.
Anne-Lise Ulmann Document tlcharg depuis www.cairn.info - Universit Paris 8 - - 93.9.252.236 - 07/08/2013 10h53. Autrement

Ulmann - Denonciation CAF

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QUAND LE CORBEAU FAIT L'ANGE : QUE FAIRE DES LETTRES DE DNONCIATION ENVOYES AUX CAISSES D'ALLOCATIONS FAMILIALES ?

in Jean-Paul Brodeur et Fabien Jobard , Citoyens et Dlateurs

Pour citer cet article :

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

La persistance du flou sur lanalyse quantitative

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

Les formes de la dnonciation

ditions, 1993, p. 179-195.

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

9. En gras dans loriginal. 10.

lettre-circulaire no LC-2001-109 du 2 mai 2001.

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

alors que lui

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

18. Propos dun directeur de corbeaux .

rapport dans le journal Le Monde du 11/12/2003 : Le temps des

LA SURVEILLANCE CIVILE : SE SURVEILLER LES UNS LES AUTRES

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