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Stratgies de dveloppement et finances publiques

L E S

N O T E S

NOTE #4

M A I

D U

P O L E

2 0 1 0

CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA


DVELOPPEMENT PRMATUR

OU POTENTIEL INEXPLOIT?

Programme des Nations Unies


pour le Dveloppement (PNUD)
Le PNUD est le rseau mondial de dveloppement
dont dispose le systme des Nations Unies. Il prne
le changement, et relie les pays aux connaissances,
expriences et ressources dont leurs populations
ont besoin pour amliorer leur vie. Nous sommes
prsents sur le terrain dans 166 pays, les aidant
identifier leurs propres solutions aux dfis
nationaux et mondiaux auxquels ils sont
confronts en matire de dveloppement. Pour
renforcer leurs capacits, ces pays peuvent
s'appuyer tout moment sur le personnel du
PNUD et son large ventail de partenaires.

Le Ple - Stratgies de dveloppement


et finances publiques
Le Ple soutient les initiatives prises par les pays pour
renforcer les liens entre stratgies de lutte contre la
pauvret et budgets nationaux. Il est intgr au
Centre Rgional de Dakar du PNUD.
Le Ple appuie les efforts des Etats pour une meilleure prise en compte de la vision moyen et long
terme de leur dveloppement dans la gestion des
finances publiques. Plus particulirement, son action
vise conforter le rle des stratgies de croissance et
de lutte contre la pauvret dans la programmation
budgtaire pluriannuelle.

Pour des observations ou des informations sur cette note,


veuillez contacter Emmanuel BOR.
emmanuel.bor@undp.org

NOTE #4 M A I

2 0 1 0

sommaire
LISTE DACRONYMES UTILISES

INTRODUCTION

I.

CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS


DE LUEMOA: DES PRATIQUES ET DES TERMINOLOGIES
HETEROGENES, AUXQUELLES LE NOUVEAU CADRE
JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE DEVRAIT METTRE FIN

A. CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES: DEFINITIONS ET HETEROGENEITE


DES PRATIQUES DANS LES PAYS DE LUEMOA

Dfinitions et objectifs des CDMT et budgets-programmes

CDMT sectoriels et budgets-programmes : des pratiques


et des terminologies variables dans les pays de lUEMOA

B. CLARIFICATION DES OUTILS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE PAR LA


NOUVELLE DIRECTIVE DE LUMEOA PORTANT LOIS DE FINANCES
Critres de distinction des outils CDMT global et sectoriel
selon la directive de lUEMOA portant lois de finances
Typologie des nouveaux documents de programmation pluriannuelle
introduits par la directive de lUEMOA relative aux lois de finances

II.

9
9
10

UN DEVELOPPEMENT RAPIDE DES CDMT EN ZONE UEMOA


FONDE SUR DES OBJECTIFS MULTIPLES, MAIS FRAGILISE
PAR LES FAIBLESSES DE LA CREDIBILITE DU BUDGET
ANNUEL ET DE SON EXECUTION
11

A. UN DEVELOPPEMENT RAPIDE MAIS INEGAL DES CDMT EN ZONE


UEMOA, FONDE SUR DES OBJECTIFS DE NATURE TRES DIFFERENTE

11

Un dveloppement rcent et ingal des CDMT et des budgets-programmes


dans les pays de lUEMOA

11

Les arguments en faveur dune perspective pluriannuelle dans


la programmation budgtaire

12

La budgtisation par programmes : un changement de mthode au service


dune programmation budgtaire plus stratgique, plus lisible et plus efficace

13

Elaboration de CDMT dans le cadre des stratgies de dveloppement


et de rduction de la pauvret en zone UEMOA : principes et limites

13

Les CDMT, des outils au service de la mobilisation des ressources soutenus


par les partenaires techniques et financiers

15

Stratgies de dveloppement et finances publiques

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N O T E S

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P O L E

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B. DES CONTRAINTES FORTES PESENT SUR LE DEVELOPPEMENT


DES CDMT DANS LES PAYS DE LUEMOA, QUI CONDUISENT A
DES EVALUATIONS CRITIQUES

16

Limites gnrales lefficacit des CDMT en Afrique subsaharienne

16

Les faiblesses de la crdibilit du budget annuel et du contrle de lexcution


budgtaire dans les pays de lUEMOA psent sur le ralisme des CDMT.

17

Lintroduction des CDMT : des rsultats trs faibles dans les pays faible revenu? 20

III. LE POTENTIEL ENCORE INEXPLOITE DES CDMT

EN AFRIQUE DE LOUEST: IMPACT DU NOUVEAU CADRE


JURIDIQUE EN ZONE UEMOA ET PISTES
DAMELIORATION DES OUTILS EXISTANTS
22

A. LINTRODUCTION DES CDMT ET DES BUDGETS-PROGRAMMES: UNE REFORME


INACHEVEE EN ZONE UEMOA
22
B. PISTES DAMELIORATION DES OUTILS EXISTANTS DE PROGRAMMATION
A MOYEN TERME DANS LES PAYS DE LUEMOA

24

Eviter le formalisme des outils et se concentrer sur leur oprationnalit

24

Relier les travaux sectoriels isols avec le processus budgtaire

25

Mettre profit le potentiel des CDMT et budgets-programmes pour rduire


la fracture entre Budget de lEtat et Stratgie de rduction de la pauvret

26

CONCLUSION

28

REFERENCES

30

Stratgies de dveloppement et finances publiques

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NOTE #4

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CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

Liste dAcronymes Utiliss


CBMT
CDMT
CSLP
DPBEP
DPPD
DSRP
FMI
OMD
PNUD
PTF
PEFA
UEMOA
UNESCO

Cadre Budgtaire Moyen Terme


Cadre de Dpenses Moyen Terme
Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret
Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle
Documents de programmation pluriannuelle des dpenses
Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret
Fonds Montaire International
Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
Partenaires Techniques et Financiers
Public Expenditure & Financial Accountability
Union Economique et Montaire Ouest Africaine
Organisation des Nations Unies pour lEducation, la Culture et la Science

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Introduction
Depuis le milieu des annes 1990, des
cadres de dpenses moyen terme
(CDMT) et des budgets-programmes ont
t introduits en Afrique de lOuest et
sont mis en uvre aujourdhui dans la
plupart des pays de la rgion. En zone
UEMOA, la nouvelle directive relative aux lois
de finances adopte en juin 2009 marque
une nouvelle tape de ce processus. Dici
2012 pour le CDMT global et 2017 pour les
CDMT ministriels, les Etats Membres de
lUEMOA1 se sont engags oprationnaliser
la budgtisation axe sur les rsultats et
donner une vritable existence juridique aux
documents de programmation pluriannuelle.
Ces derniers devront accompagner la loi de
finances et seront placs au cur de la
procdure budgtaire.
Le dveloppement rapide dinstruments
de programmation pluriannuels dans les
pays de lUEMOA saccompagne
aujourdhui dun besoin de clarification
sur la nature exacte de ces outils, leur
statut, leurs objectifs et leurs impacts. Les
diagnostics sur les capacits de planification
et de programmation budgtaire de
plusieurs pays de la rgion UEMOA ont
montr les difficults prouves par les
administrations mettre en uvre des CDMT
et des budgets-programmes. Cette situation
pose la question du caractre ventuel-

1 Bnin, Burkina Faso, Cote dIvoire, Guine Bissau, Mali, Niger, Sngal, et Togo.

Stratgies de dveloppement et finances publiques

lement prmatur de lintroduction de


ces outils alors que dune part certains
fondamentaux
en
matire
de
prparation et dexcution du budget
annuel font dfaut, et que dautre part
les cadres lgaux ne sont pas en place.
Dans ce contexte, on peut sinterroger sur le
risque dune sous-exploitation du potentiel
de ces outils pour amliorer la gestion
efficace des ressources publiques.
Cette note est structure en trois parties. La
premire partie rappelle certaines dfinitions
des outils de programmation budgtaire
pluriannuelle
(CDMT
et
budgetsprogrammes) et prsente lhtrognit
actuelle de leurs utilisations au sein des pays
de lUEMOA, laquelle le nouveau cadre
juridique communautaire devrait mettre fin.
La seconde partie examine les fondements
du dveloppement rapide des CDMT dans les
pays de lUEMOA et les confronte aux
contraintes rencontres par ces pays dans la
mise en uvre concrte de ces outils, qui font
lobjet de nombreuses valuations critiques.
La troisime partie met en lumire le
potentiel inexploit des CDMT que devrait
permettre de valoriser le nouveau cadre
juridique de la rforme budgtaire en Afrique
de lOuest ainsi que certaines pistes
damlioration de lefficacit des instruments
existants.

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NOTE #4

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CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

I. CDMT ET BUDGETS-PROGRAMMES DANS LES PAYS


DE LUEMOA : DES PRATIQUES ET DES TERMINOLOGIES
HTROGNES, AUXQUELLES LE NOUVEAU CADRE
JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE DEVRAIT METTRE FIN
A. CDMT et budgets-programmes:
dfinitions et htrognit
des pratiques dans les pays
de lUEMOA
La littrature propose un certain nombre de
dfinitions thoriques des concepts et des objectifs
de CDMT et de budgets programmes, qui ne
permettent pas, cependant, de bien reflter la varit
des pratiques dans les pays de lUEMOA.
Dfinitions et objectifs des CDMT
et budgets-programmes
Les concepts et objectifs des CDMT et des budgets
programmes ont fait lobjet de dfinitions gnrales
plus ou moins bien tablies.
Le CDMT est un instrument dintgration de la pluriannualit dans la prparation du budget. Son
laboration peut tre considre comme une partie
intgrante de la procdure budgtaire. Le Manuel de
gestion des dpenses publiques de la Banque mondiale
propose une dfinition du CDMT en tant que processus
qui comprend une enveloppe financire globale fixe
au sommet par les services centraux, des discussions
la base pour lestimation des cots prsents et moyen
terme des options de politique publique et enfin un
processus dajustement des cots et des ressources
disponibles dans le cadre du cycle budgtaire annuel
(Banque mondiale, 1998).
Les lments fondamentaux d'un CDMT sont
l'estimation moyen terme des contraintes globales de
ressources et des cots des politiques existantes, ainsi
que les mcanismes institutionnels qui facilitent
l'ajustement des priorits et la rallocation des
ressources.

Les CDMT sont ainsi labors dans un processus qui


peut tre dcrit de manire simplifie en trois tapes
(Fozzard and Foster, 2001). Premirement, dans une
approche descendante ( top down ), une enveloppe
de ressources compatible avec la stabilit macroconomique et la disponibilit des ressources internes
et externes est identifie par les autorits en charge des
finances et de la planification. Deuximement, une
estimation ascendante ( bottom-up ) du cot court
et moyen termes des priorits nationales est prpare
par les dpartements ministriels. Troisimement, un
processus de ngociation permet de trouver un
quilibre entre la demande de ressources et la
disponibilit de celles-ci travers un cycle
dajustements itratifs. La premire anne du CDMT
reprsente ainsi le budget de lanne N+1, tandis que
les annes suivantes du CDMT sont seulement
indicatives. Il convient de noter que les deux approches
descendantes et ascendantes sont toujours
prsentes simultanment dans les processus de
prparation du budget comme du CDMT ; cest
lquilibre vers lune ou lautre de ces approches, et
lordre dans lesquelles elles sont adoptes, qui seules
peuvent varier2 (Ljungman, 2009).
Quatre objectifs principaux peuvent tre assigns
aux CDMT (Banque mondiale, 1998, cit par Le
Houerou et Taliercio, 2002) : (i) un meilleur quilibre
macro budgtaire ; (ii) une meilleure allocation inter et
intra sectorielle des ressources ; (iii) une plus grande
prvisibilit pour les ministres dexcution ; et (iv) une
utilisation plus efficiente des deniers publics. A chaque
objectif, des conditions de ralisation peuvent tre
associes.

2 Selon G. Ljungman (2009), qui cite des tudes empiriques portant sur
la Communaut Europenne et les pays de lASEAN, quand une dcision sur le niveau global des dpenses intervient avant les dcisions
dallocations aux secteurs, et que les plafonds des dpenses sectorielles sont fixs avant le chiffrage en dtail des programmes sectoriels, la discipline budgtaire densemble est amliore et lalignement
du budget avec les priorits politiques est renforc.

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Tableau 1 : Objectifs et conditions de ralisation des CDMT


Objectifs

Conditions

Amliorer lquilibre macro-budgtaire

Etablir des estimations srieuses et crdibles de lenveloppe


globale de ressources disponibles

Amliorer les allocations inter et intra sectorielles

Etablir un ordre de priorit des dpenses et restreindre les


allocations de crdit aux seules priorits principales

Amliorer la prvisibilit budgtaire

Respecter des plafonds budgtaires plus crdibles par secteur

Amliorer lefficacit de la dpense publique

Augmenter la libert de gestion des ministres techniques

Source : Taliercio et Le Houerou (2002)

Une distinction classique est opre entre le CDMT


global, dont le processus dlaboration vise
dterminer la rpartition intersectorielle des
enveloppes, et le CDMT sectoriel, qui identifie les
enveloppes intra-sectorielles.
Sagissant du budget-programme, la doctrine na pas
tabli de dfinition propre. Robinson et Last (2009)
dfinissent le budget programme essentiellement par
opposition au budget classique : le budget programme
classifie les dpenses par objectif, plutt que par type
de dpenses comme le budget classique. La mise en
place dun budget programme permet de passer dune
logique de moyens une logique de rsultats et
daccrotre la lisibilit de la programmation budgtaire.
On peut galement dfinir le budget-programme
comme lensemble des crdits destins mettre en
uvre des programmes qui sont (i) constitus dun
ensemble cohrent d'actions ; (ii) assortis dobjectifs
prcis et dfinis en fonction de finalits d'intrt
gnral et (iii) soumis une valuation des rsultats,
mesurs laide dindicateurs pralablement dfinis.

Stratgies de dveloppement et finances publiques

CDMT sectoriels et budgets-programmes :


des pratiques et des terminologies variables dans
les pays de lUEMOA
Les dfinitions gnrales des outils masquent des
pratiques diffrentes et une terminologie non
harmonise au sein de lUEMOA en matire
dinstruments sectoriels de programmation
pluriannuelle ( budgets-programmes , CDMT
sectoriels ). Les diffrences portent notamment sur la
prise en compte de la contrainte financire et sur le
primtre de ces outils.
Selon les pays, la contrainte budgtaire issue du
CDMT global est soit intgre en amont de la
formulation des documents de programmation
sectorielle, soit fait lobjet de travaux dajustement
ultrieurs. Au Burkina Faso, les budgets-programmes
nintgrent pas la contrainte budgtaire, qui apparat
seulement dans les CDMT sectoriels, ainsi compris
comme un outil qui permet dajuster les ambitions du
budget-programme aux ressources disponibles (voir
encadr 1). Dans dautres pays dAfrique de lOuest,
cette dualit des outils sectoriels de programmation
pluriannuels nexiste pas. Ainsi, le Bnin a dvelopp
depuis 2000 des budgets-programmes qui prennent en
compte la contrainte budgtaire du CDMT global
(introduit en 2001), sans recourir des CDMT sectoriels.
Le Sngal labore des CDMT sectoriels qui sont
prsents sous formes de programmes, et qui
comprennent lessentiel des composantes des
budgets-programmes du Bnin (dfinition des
programmes, des objectifs, des rsultats attendus, des
indicateurs, des actions et des cots). La terminologie
utilise est ainsi diffrente entre ces deux pays mais les
outils sont trs comparables.

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NOTE #4

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DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

Encadr 1 : Caractristiques et limites de la distinction entre CDMT sectoriels


et budgets-programmes au Burkina Faso.

Au Burkina Faso, les ministres prparent un budget-programme sans prise en compte de la contrainte budgtaire, tandis que dans une seconde tape le CDMT sectoriel effectue une priorisation en fonction des ressources
disponibles. Le CDMT 2008-2010 du Ministre de lEnseignement de Base et de lAlphabtisation (MEBA) du
Burkina Faso fournit une illustration de ce processus en opposant le rle du Budget-Programme, qui dcrit les
ambitions du ministre, au CDMT sectoriel, qui apporte la cohrence financire : le budget programme tel quil
est labor au MEBA, retrace les ambitions du dpartement et dcrit les cots financiers. Pour plus de cohrence,
les projections affrentes au budget programme sont places dans un cadre de dpenses moyen terme. Le
CDMT du MEBA permet alors de redimensionner les ambitions du budget programme (Rpublique du Burkina
Faso, Ministre de lEnseignement de Base et de lAlphabtisation, CDMT 2008-2010, dcembre 2007, p.6).
Cette distinction pose cependant deux types de difficults. Premirement, les objectifs des instruments semblent
se recouper: le CDMT du MEBA justifie son existence par la ncessit de fournir une dfinition claire des objectifs quantitatifs et qualitatifs atteindre (Ibid., p. 25), alors que ces objectifs sont galement cits dans le document du budget programme. Deuximement, la dualit des instruments, se rapportant des units administratives de primtre identique, complique inutilement lexercice de programmation pluriannuelle dans un contexte
de raret des ressources humaines, alors que la prise en compte de la contrainte budgtaire pourrait tre introduite ds la prparation du budget-programme.

Concernant le primtre retenu pour les outils de


programmation pluriannuelle, la notion de secteur
napparat pas bien harmonise ni entre les Etats de
lUEMOA ni au sein de certains de ces Etats. Le
primtre des budgets-programmes nest pas
uniforme dans la zone UEMOA. Au Togo, des budgetsprogrammes sont en cours dintroduction au niveau
ministriel, tandis quexistent galement des CDMT
sectoriels , qui peuvent regrouper soit plusieurs
ministres, comme pour le CDMT du secteur ducation,
soit un seul, comme pour le CDMT Sant. La notion de
budget-programme a un primtre ministriel dans
certains pays, comme au Bnin ou au Burkina Faso,
tandis que pour dautres pays comme le Mali le budgetprogramme est un document unique qui couvre
lensemble des ministres et institutions de lEtat.
Lexpression de CDMT ministriel , qui est propose
en Cte dIvoire pour le dveloppement dune
approche budgtaire pluriannuelle oriente vers la
performance (Tommasi et Parssegny, 2010, p. 20) ne
semble pas tre utilise dans les autres pays de
lUEMOA mais parat mieux mme de dfinir le
primtre couvert que celle de CDMT sectoriel ou de
budget-programme.

3 Le DPBEP pourra cependant inclure des projections sur le respect des


critres de convergence de lUEMOA tablis par lacte additionnel au
trait de l'UEMOA du 8 dcembre 1999, "portant pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit entre les tats membres de l'UEMOA" et par le rglement communautaire en date du 21
dcembre 1999 "portant mise en uvre du pacte de convergence".

B. Clarification des outils de


programmation pluriannuelle par
la nouvelle directive de lUMEOA
portant lois de finances
Critres de distinction des outils CDMT global
et sectoriel selon la directive de lUEMOA portant
lois de finances
La distinction entre les nouveaux outils de
programmation pluriannuelle effectue par la
directive relative aux lois de finances (Directive
06/2009/CM/UEMOA) adopte par lUEMOA en juin
2009 repose sur trois critres simples : (i) le primtre
couvert par loutil ; (ii) le type de classification
budgtaire utilis et (iii) la prise en compte de la
performance.
Ces critres permettent de distinguer deux outils : le
document de programmation budgtaire et
conomique pluriannuelle (DPBEP), dcrit larticle 52
de la directive, et le document de programmation
pluriannuelle des dpenses (DPPD) introduit par
larticle 53 de la directive. Le DPBEP est un instrument de
programmation pluriannuelle des dpenses structur
sur la base de la nomenclature conomique (nature de
dpenses) et administrative (dpenses prsentes par
ministres), mais qui ne prsente pas dinformations sur
les programmes ni sur la performance attendue3. Il
constitue un modle de CDMT global, avec la spcificit
que son primtre est plus large que celui des seuls
ministres et institutions habituellement retenues,
puisque le DPBEP comprend le secteur public au sens

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Typologie des nouveaux documents de


programmation pluriannuelle introduits
par la directive de lUEMOA relative aux lois
de finances
large, y compris les organismes publics, les collectivits
locales, les tablissements publics caractre
administratif et les organismes de protection sociale.
Les documents de programmation pluriannuelle des
dpenses (DPPD) se basent sur une classification
programmatique et comprennent des informations
prcises sur la performance ct de lvaluation des
cots. La dfinition retenue par la directive Loi de
finances consacre le choix du primtre ministriel
pour le champ du document de programmation
sectorielle ; le DPPD constitue ainsi une forme de CDMT
ministriel ou de budget-programme ministriel. Il nest
pas fait tat du niveau sectoriel dans les documents de
programmation pluriannuelle prvus par la directive, ce
qui nempche pas cependant de lutiliser l o cela
peut tre utile, dans une approche sectorielle pluriministrielle (ducation, dveloppement rural,
dveloppement urbain,).

La nouvelle directive de lUEMOA relative aux lois de


finances doit ainsi permettre de formaliser et
dharmoniser les documents de programmation
pluriannuelle au sein des Etats Membres et de mettre
fin lhtrognit des outils qui caractrise la
situation actuelle. La directive Lois de finances
conduit clarifier les dfinitions et arrter un socle
commun doutils de programmation budgtaire
pluriannuelle pour tous les pays concerns sans pour
autant exclure la possibilit de dvelopper en
complment dautres outils lis par exemple ltude
de scnarios alternatifs de politique sectorielle.
Le cadre temporel de ces outils nest cependant pas
strictement dlimit, puisque la directive ne fait que
prciser la borne basse de lhorizon temporel utiliser
pour les CDMT global et ministriel (priode minimale
de trois ans).

Tableau 2 : Typologie des documents de programmation pluriannuelle


selon la nouvelle directive de lUEMOA relative aux lois de finances
Critres

Document de programmation
budgtaire et conomique
pluriannuelle (DPBEP)

Primtre

Secteur public

Ministres, budgets annexes et comptes spciaux

Classification budgtaire

Economique / Administrative

Programmatique

Performance

Informations absentes

Rsultats attendus et objectifs poursuivis sur chaque programme

Source: articles 52,53 et 55 de la Directive n06/2009/CM/UEMOA

14 Article 86, Directive n06/2009/CM/UEMOA.


15 Article 42, Directive n05/97/CM/UEMOA.
16 Article 9, Directive n05/97/CM/UEMOA.
17 Article 9, Directive n05/97/CM/UEMOA.

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Documents de programmation pluriannuelle


des dpenses (DPPD )

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CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

II. UN DVELOPPEMENT RAPIDE DES CDMT EN ZONE


UEMOA FOND SUR DES OBJECTIFS MULTIPLES,
MAIS FRAGILIS PAR LES FAIBLESSES DE LA CRDIBILIT DU BUDGET ANNUEL ET DE SON EXCUTION

Le dveloppement des CDMT au sein des pays de


lUEMOA apparat comme un processus la fois
rapide et ingal, qui rpond des ambitions fortes de
nature trs diffrente. Les CDMT en zone UEMOA se
heurtent cependant certains obstacles qui
remettent en cause leurs effets et leur
oprationnalit.

A. Un dveloppement rapide mais


ingal des CDMT en zone UEMOA,
fond sur des objectifs de nature
trs diffrente
Un dveloppement rcent et ingal des CDMT
et des budgets-programmes dans les pays
de lUEMOA
Lintroduction du CDMT global en zone UEMOA
remonte au dbut des annes 2000. Elle fait suite des
initiatives prises par dautres pays de la rgion ds le
milieu des annes 1990 (Ghana en 1996, Guine en
1997).
Tableau 3 : Une diffusion rapide
du CDMT global en zone UEMOA
Burkina Faso

2000

Bnin

2001

Mali

2005

Sngal

2005

Niger

2007

Togo

2009

Cte dIvoire

2010 (attendu)

Guine-Bissau

Pas de CDMT global

Source: UNESCO (2007) et PNUD/Ple

Lindicateur PI-12 du cadre de mesure de la


performance de la gestion des finances publiques
(Secrtariat PEFA, 2005) fournit une valuation du
niveau de prise en compte de la perspective
pluriannuelle dans la planification budgtaire et la
politique des dpenses publiques. Les valuations
selon la mthodologie PEFA (Public Expenditure and
Financial Accountability) disponibles pour les pays de
lUEMOA mettent en vidence des disparits
importantes au sein de lUEMOA en matire
dintgration de la perspective pluriannuelle dans la
planification budgtaire. Trois groupes de pays
peuvent ainsi tre identifis, dont la composition
semble reflter lanciennet du processus
dintroduction du CDMT global dans la zone UEMOA. Le
Bnin, le Burkina Faso et le Mali forment le groupe de
pays pour lesquels la prise en compte de la
perspective pluriannuelle dans la planification
budgtaire est comparativement la meilleure. Un
deuxime groupe est constitu du Niger et du Sngal,
dont les systmes de planification budgtaire
nintgrent qu un niveau faible la perspective
pluriannuelle. Enfin, la Cte dIvoire, le Guine Bissau
et le Togo sont caractriss par labsence de
prvisions budgtaires globales pluriannuelles la
date des valuations PEFA.

Stratgies de dveloppement et finances publiques

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Tableau 4 : Synthse des valuations PEFA dans les 8 pays de lUEMOA en matire de perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et la politique des dpenses publiques
Indicateur et
composantes PEFA
sur la Performance
de la Gestion des
Finances Publiques

Bnin

Burkina
Faso

Cte
dIvoire

GuineBissau

Mali

Niger (*)

Sngal

Togo (*)

Indicateur PI-12 : Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et la politiques des dpenses publiques
i) Prparation des
prvisions budgtaires
pluriannuelles et allocations fonctionnelles
des fonds publics

NA

ii) Porte et frquence


de lanalyse de la
soutenabilit de la
dette

NA

iii) Existence de
stratgies sectorielles,
assorties dtats
pluriannuels des cots
des dpenses de
fonctionnement et
dinvestissement

NA

iv) Liens entre


les budgets dinvestissement et les prvisions de dpenses
moyen terme.

NA

B+

D+

C+

Moyenne

(*) : Evaluations provisoires non valides par les autorits nationales.


La notation des indicateurs et composantes du PEFA est chelonne de A D, A tant la meilleure note, D la plus faible. Les cellules correspondant
des notations faibles ou trs faibles sont grises.
Sources : Bnin : SOFRECO (2007) ; Burkina : LINPICO (2007) ; Cte dIvoire : Banque Mondiale (2008a), Guine-Bissau : Rpublique de Guine-Bissau et al.
(2006) ; Mali : Banque Mondiale (2008b) ; Niger : IDC (2008) ; Sngal : Commission Europenne et al. (2007) ; Togo : ECORYS (2008).

Le dveloppement des outils de programmation


budgtaire pluriannuelle et axe sur les rsultats
peut tre analys sur la base de quatre points
dentre, fonds sur (i) les arguments en faveur de la
prise en compte dune perspective budgtaire de
moyen terme, (ii) la volont dintgrer une approche de
budgtisation axe sur la performance, (iii) les besoins
dlaboration et de mise en uvre des stratgies
nationales de dveloppement et (iv) les stratgies de
mobilisation des ressources et les incitations fournies
par les partenaires techniques et financiers.

12

Stratgies de dveloppement et finances publiques

Les arguments en faveur dune perspective


pluriannuelle dans la programmation budgtaire
Les faiblesses dune approche des projections
budgtaires limites au seul cadre annuel ont t
rsumes par Wildavsky (1986, p. 317, cit par SchiavoCampo et Tommasi, 1999, chapitre 4). Quatre risques
peuvent ainsi tre associs cette approche : (i) la
myopie budgtaire, du fait que seules les dpenses de
lanne suivante sont examines; (ii) linflation
budgtaire, parce que des dpenses futures
potentiellement importantes sont caches ; (iii) le
conservatisme, en raison dune approche incrmentale
des changements qui ne conduit pas largir les
perspectives en termes de politiques publiques; (iv)
lesprit de clocher, du fait dune tendance examiner
les programmes de manire isole plutt quen
comparant leurs cots et bnfices futurs.

............

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

NOTE #4

M A I

2 0 1 0

CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

Llaboration
de
perspectives
budgtaires
pluriannuelles doit ainsi contribuer viter les cueils
dune projection strictement annuelle du budget et
de rpondre trois objectifs importants. En premier lieu,
elle doit permettre aux ministres sectoriels de
disposer dune visibilit sur leurs enveloppes de
dpenses qui est ncessaire pour la conduite des
politiques qui sinscrivent dans un horizon plus long
que lannualit budgtaire. Cette crdibilit des
enveloppes de dpenses se fonde sur une discipline
budgtaire renforce, via une meilleure estimation des
ressources prvisibles et la prise en compte des
contraintes
du
cadrage
macro-conomique.
Deuximement, la perspective pluriannuelle est
ncessaire dans un contexte de marges budgtaires
faibles, particulirement dans les pays faible revenu
dont les ressources fiscales sont limites, et qui rendent
obligatoire ltalement dans le temps des implications
budgtaires des changements de stratgie, en
permettant une optimisation des allocations inter et
intra sectorielles. Enfin, mme si lannualit budgtaire
demeure un principe fondamental pour le vote des
lois de finances, le renforcement de la crdibilit du
budget annuel exige de prendre en compte plusieurs
considrations pluriannuelles essentielles (SchiavoCampo et Tommasi, 1999) : (i) le cot rcurrent des
dpenses de capital ; (ii) les besoins de financement des
dpenses de transfert incompressibles (exemple :
subventions aux caisses de scurit sociale) ; (iii) les
dpenses futures qui peuvent rsulter de certains
engagements (exemple : garanties de lEtat accordes
dans le cadre de prts souscrits par des tablissements
publics).

La budgtisation par programmes :


un changement de mthode au service
dune programmation budgtaire plus stratgique,
plus lisible et plus efficace.
Le dveloppement des exercices de budgtisation
par programmes rpond quatre objectifs essentiels.
Premirement,
lintroduction
de
budgetsprogrammes vise un changement de paradigme
caractris par le passage dune logique de moyens
une logique de rsultats. La budgtisation et la gestion
par programmes permettent un pilotage ax sur des
objectifs clairs et font porter lattention sur les politiques
et les rsultats plutt que sur les processus internes
dattribution des crdits. En second lieu, la
budgtisation par programmes contribue simplifier
la lecture du budget et par suite le rendre plus
transparent. La nomenclature par programmes
amliore la lisibilit du document budgtaire et offre
ainsi une meilleure visibilit aux grands enjeux
financiers de laction publique (Bouvier et al, 2006). En
particulier, la prsentation des dpenses publiques par
programmes permet de renforcer le lien entre les
stratgies nationales de dveloppement, les politiques
sectorielles et le Budget de lEtat. Troisimement, la

budgtisation fonde sur la performance doit


galement renforcer la discipline budgtaire et
contribuer identifier des sources supplmentaires
despace budgtaire, grce la revue annuelle des
programmes au dbut du processus budgtaire, sur la
base dindicateurs de performance, qui peuvent
conduire des coupes budgtaires en cas dinefficacit
de certains programmes (Robinson et Last, 2009). Enfin,
mettre en place des budgets-programmes doit
permettre daugmenter lefficacit et lefficience de
laction publique en obligeant les dpartements
ministriels dfinir leurs missions, objectifs et activits,
chiffrer le cot de leurs programmes et tablir et
suivre les liens existants entre le niveau de la dpense et
la performance obtenue. Cet exercice est ainsi un
moyen damliorer la priorisation des dpenses, en
travaillant dans un cadre budgtaire raliste et contraint
et en prenant en compte la performance passe et les
prvisions de rsultats des diffrents programmes.

Elaboration de CDMT dans le cadre des stratgies


de dveloppement et de rduction de la pauvret
en zone UEMOA : principes et limites
Le processus dlaboration des stratgies nationales
de dveloppement, y compris des stratgies de
rduction de la pauvret, constitue a priori un cadre
incitatif fort pour llaboration de CDMT. Lexamen
des liens existants entre ces stratgies et les CDMT dans
les pays de lUEMOA montre cependant que cette
dynamique sest peu matrialise dans les faits.
Plusieurs documents de rfrence font tat de
lintrt dlaborer un CDMT dans le cadre de la
formulation dune stratgie nationale de
dveloppement. Le Recueil de rfrence pour les
stratgies de lutte contre la pauvret, labor par la
Banque Mondiale pour guider les pays dans
llaboration de leurs DSRP peu aprs le lancement de
linitiative, souligne ainsi quil est important dans le
cadre de llaboration du CSLP de prendre en
considration ltat du CDMT afin d amliorer la
capacit raliser des allocations budgtaires
favorables aux pauvres dans le temps (Banque
Mondiale, 2002, p.23).
La ncessit dlaborer un CDMT pour faciliter la mise
en uvre des stratgies nationales de dveloppement
et de rduction de la pauvret est exprime de faon
encore plus claire dans le dispositif de suivi de la
Dclaration de Paris sur lefficacit de laide au
dveloppement. Le premier indicateur retenu pour le
suivi de la Dclaration de Paris porte sur le principe
dappropriation, valu travers loprationnalit des
stratgies de dveloppement des pays partenaires .
La dfinition de cet indicateur met en vidence la
ncessit pour les pays de disposer dun CDMT global
pour que lobjectif doprationnalit des stratgies de
dveloppement soit atteint : Nombre de pays ayant
adopt des stratgies nationales de dveloppement (y

Stratgies de dveloppement et finances publiques

13

L E S

N O T E S

D U

P O L E

compris des stratgies de lutte contre la pauvret) qui


ont des priorits stratgiques claires se rattachant un
cadre de dpenses moyen terme et comptabilises
dans les budgets annuels 4.
En dpit des recommandations pour inscrire la
prparation et la mise en uvre des stratgies de
dveloppement et de rduction de la pauvret dans
le cadre du budget, force est de constater que les
liens entre ces stratgies et les CDMT demeurent
assez faibles dans les pays de lUEMOA. Trois sources
permettent dapporter un clairage sur lexistence et la
nature des liens entre les stratgies de dveloppement
et les CDMT dans la zone UEMOA.
Premirement, une revue des derniers DSRP
disponibles dans les huit pays de lUMEOA montre
que seulement la moiti de ces pays (Bnin, Burkina
Faso, Mali et Togo) ont inclus un type de CDMT global
dans leur DSRP (voir tableau 4, p.15). Les DSRP des
quatre autres pays de lUEMOA (Cte dIvoire, GuineBissau, Niger et Sngal) ne font aucune rfrence
llaboration dun CDMT global. Deuximement, la
dernire livraison de lenqute de suivi de la mise en
uvre de la Dclaration de Paris met en vidence une
situation globalement moyenne en matire

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

doprationnalit des stratgies nationales de


dveloppement en zone UEMOA (OCDE, 2008, p. 80).
Ainsi, sur les six pays de lUEMOA pour lesquels une
valuation est disponible, quatre ont reu une note
moyenne (note C sur une chelle allant de A E) pour
loprationnalit des stratgies de dveloppement
(Bnin, Mali, Niger, Sngal), tandis que le Burkina a reu
une note positive (note B) et que la Cte dIvoire
enregistre une trs faible valuation (note E). Enfin, une
tude de la Banque Mondiale portant sur les stratgies
nationales de dveloppement axes sur les rsultats, qui
a servi de source pour la notation de lindicateur sur
loprationnalit des stratgies de dveloppement dans
lenqute de suivi de la mise en uvre de la Dclaration
de Paris publie par lOCDE, met spcifiquement en
vidence un lien insuffisant entre stratgies de
rduction de la pauvret, budget annuel et Cadre
Budgtaire Moyen Terme (CBMT)5 dans lUEMOA
(Banque Mondiale, 2007, p. 65 et 90-93). Linfluence de
la stratgie nationale de dveloppement est
considre au mieux comme limite sur le budget
dans lensemble des sept pays de lUEMOA examins
par ltude et valus sur ce critre (Bnin, Burkina
Faso, Cte dIvoire, Guine-Bissau, Mali, Niger et
Sngal).

4 La dfinition des indicateurs de suivi de la mise en uvre de la Dclaration de Paris est disponible sur le site de lOCDE :
http://www.oecd.org/dataoecd/1/17/42416094.pdf
5 Le CBMT inclut une prsentation dtaille des prvisions de ressources, en plus des prvisions de dpenses sur lesquelles se concentre le CDMT. La
diffrence est cependant essentiellement smantique dans la mesure o une projection des ressources est ncessaire pour laborer un CDMT.

14

Stratgies de dveloppement et finances publiques

............

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

NOTE #4

M A I

2 0 1 0

CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

Tableau 5 : Synthse des valuations PEFA dans les 8 pays de lUEMOA en matire de perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et la politique des dpenses publiques
Oprationnalit
de la Stratgie
nationale de
dveloppement (b)

Lien entre Stratgie


nationale de
dveloppement,
budget et CBMT (c)

Pays

DSRP

Horizon

Date

CDMT
global
attach au
DSRP (a)

Bnin

Stratgie de croissance
pour la rduction de la
pauvret

2007-2009

Mars
2007

Oui

SRP chiffre, lie un


CBMT, influence
limite sur le budget

Burkina
Faso

Cadre stratgique de
lutte contre la pauvret

Actualis
chaque anne
par un PAP
triennal
glissant

Juillet
2004

Oui

SRP chiffre, lie un


CBMT, influence
limite sur le budget

Cte
dIvoire

Stratgie de relance du
dveloppement et de
rduction de la pauvret

2009-2011

Janvier
2009

Non

Peu ou pas de
chiffrage de la SRP et
de lien avec le
budget et le CBMT

GuineBissau

Document de stratgie
nationale de rduction
de la pauvret

2006-2008

Septembre 2006

Non

Chiffrage de la SRP,
liens avec le budget
et laboration du
CBMT tous un stade
prliminaire

Mali

Cadre stratgique de
croissance et de
rduction de la pauvret

2007-2011

Dcembre 2006

Oui

SRP chiffre, lie un


CBMT, influence
limite sur le budget

Niger

Stratgie de
dveloppement acclr
et de rduction de la
pauvret

2008-2011

Novembre 2007

Non (*)

SRP chiffre, lie un


CBMT, influence
limite sur le budget

Sngal

Stratgie pour la
croissance et la
rduction de la pauvret

2006-2010

Octobre
2006

Non (*)

SRP chiffre, lie un


CBMT, influence
limite sur le budget

Togo

Document complet de
stratgie de rduction de
la pauvret

2009-2011

Juin 2009

Oui

Sources : (a) Revue des documents DSRP disponibles sur le site du FMI (http://www.imf.org/external/NP/prsp/prsp.asp); (b) OECD (2008), p. 80 ; (c) :
Banque Mondiale (2007), p. 65 et p. 90-93. Les cellules correspondant des valuations moyennes ou faibles sont grises. (*) Ecart apparent entre la
revue des DSRP par lauteur et les rsultats de ltude de la Banque mondiale (2007).

Les CDMT, des outils au service de la mobilisation


des ressources soutenus par les partenaires
techniques et financiers
Au-del des arguments en faveur de lintroduction
doutils de programmation moyen terme axs sur les
rsultats, le dveloppement des CDMT dans les pays
dAfrique subsaharienne peut tre analys comme un
effet non seulement de la demande mais galement
de loffre manant des partenaires techniques et
financiers (PTF).
La mise en place de stratgies pour lintroduction
dun CDMT global et de CDMT sectoriels fait
rgulirement lobjet de recommandations dans le
cadre des rapports de missions dassistance

technique des principaux partenaires techniques.


En comportant un indicateur qui value la perspective
pluriannuelle dans la planification budgtaire et la
politique des dpenses publiques (PI-12), les
valuations PEFA conduites avec le soutien des
partenaires constitue ainsi une forme dincitation pour
les pays faible revenu effectuer des prvisions
pluriannuelles de dpenses, tablies selon une
classification fonctionnelle ou programmatique, qui
sapparentent des CDMT, mme si ce terme nest pas
utilis dans la dfinition de lindicateur et des
composantes examiner (PEFA, 2005, p.30).
La demande des PTF en matire de dveloppement
de CDMT peut avoir un poids particulirement

Stratgies de dveloppement et finances publiques

15

L E S

N O T E S

D U

P O L E

important lorsquelle se traduit par une condition,


explicite ou non, pour la mobilisation de ressources
ou la ralisation de programmes. Le dveloppement
des CDMT sectoriels peut sinscrire ainsi dans le cadre
dune stratgie de mobilisation des ressources pour
rpondre aux exigences des bailleurs. Deux exemples
permettent dillustrer ce phnomne. Les conditionnalits dcrites dans les programmes de rformes qui
reoivent le soutien financier du FMI constituent un
premier exemple, celles-ci pouvant porter sur la
prparation de CDMT. Ainsi, laccord FRPC (Facilit pour
la rduction de la pauvret et pour la croissance) en
faveur de la Cte dIvoire, pour un montant de 566
millions de dollars, approuv par le Conseil
dAdministration du FMI en mars 2009 pour la priode
2009-2011, prvoit un certain nombre de
conditionnalits dites structurelles, parmi lesquelles
figure la formulation de Cadres de Dpenses Moyen
Terme pour les ministres de lducation et de la
sant , avec une chance fixe octobre 2009.
Les directives de lInitiative Fast Track (FTI) fournissent
un deuxime exemple. LInitiative Fast Track ou
initiative de mise en uvre acclre de lducation
pour tous vise appuyer la ralisation de lobjectif du
Millnaire de scolarisation primaire universelle dici
2015 et comprend un accs un Fonds Catalytique qui
a dbours une aide de 639 millions de dollars 38 pays
partenaires depuis sa cration en novembre 2003
jusquen octobre 2009 (FTI Secretariat, 2009a). Dans le
secteur de lducation, le guide du processus de
lInitiative Fast Track au niveau national prcise qu il est
essentiel que le Plan Sectoriel Education soit
entirement chiffr et clairement intgr dans la
stratgie globale de rduction de la pauvret du pays
(DSRP ou quivalent) ainsi que dans les cadres de
dpenses moyen terme (FTI Secretariat, 2009b, p. 10).
De fait, mme si la condition formelle de prparation
dun CDMT du secteur ducation en plus du Plan
Sectoriel Education nest pas clairement nonce, les
demandes de financement formules auprs du Fonds
Catalytique de lInitiative Fast Track conduisent les Etats
non seulement laborer ou mettre jour leur Plan
Sectoriel Education mais galement formuler un
CDMT pour le secteur ducation.
Dans un processus parallle la demande des PTF
pour la prparation de CDMT globaux et sectoriels,
les bailleurs ont renforc leur offre en termes de
ressources financires et dassistance technique pour
appuyer le dveloppement de ces outils. Ce
phnomne qui sauto-entretient en partie a, par
exemple, conduit ces dernires annes la
multiplication de guides mthodologiques pour la
formulation de CDMT souvent labors par une
expertise externe, permanente ou non, finance par les
PTF (FMI au Niger, Union Europenne au Sngal et en
Cte dIvoire, Coopration franaise au Tchad, Banque
mondiale et Union europenne au Maroc, PNUD au
Togo, etc.).

16

Stratgies de dveloppement et finances publiques

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Il est difficile de mesurer le poids exact des prfrences


des bailleurs dans les dcisions nationales dintroduire
des outils de programmation moyen terme.
Nanmoins il est intressant de noter quune tude
commande par le Secrtariat du PEFA et portant sur la
question des incitations dans les rformes de la gestion
des finances publiques dans les pays pauvres considre
que les pays donateurs constituent aujourdhui le
facteur dominant dans les processus de budgtisation
de ces pays, bien que leur influence prcise en la
matire soit encore peu connue et analyse (Stevens,
2004, p.3 et p.26). La forte influence des bailleurs dans
les rformes budgtaires est galement confirme par
dautres auteurs (Brumby, 2008 ; Allen, 2009).

B. Des contraintes fortes psent


sur le dveloppement des CDMT
dans les pays de lUEMOA,
qui conduisent des valuations
critiques
Limites gnrales lefficacit des CDMT
en Afrique subsaharienne
Alors que les CDMT connaissent un dveloppement
rapide en Afrique subsaharienne, fond sur les
avantages quapportent ces instruments ainsi que sur le
rle quils jouent dans la mobilisation des ressources,
force est de constater quils nont finalement que peu
dinfluence sur la conduite des politiques publiques.
Plusieurs types de contraintes sur le dveloppement
des CDMT peuvent tre mis en vidence.
Les difficults rencontres dans la mise en uvre des
CDMT dans les pays faible revenu peuvent tre
regroupes en trois grandes catgories: (i) faiblesse
des capacits des pays pour ltablissement dun
cadrage macro-conomique et de prvisions crdibles
de ressources et de dpenses ; (ii) matrise insuffisante
des fondamentaux budgtaires requis pour
lintroduction doutils de gestion axs sur les rsultats ;
(iii) alignement inadquat des outils de programmation
pluriannuelle axs sur les rsultats avec le processus
budgtaire national.
Premirement, laborer un CDMT dtaill peut se
rvler trs difficile dans les pays dont les
administrations disposent dune faible visibilit sur
lvolution des ressources nationales et extrieures.
Trois contraintes spcifiques peuvent tre distingues.
Premirement, les statistiques macro-conomiques ne
sont pas toujours disponibles pour permettre
deffectuer des prvisions crdibles. Deuximement, les
capacits institutionnelles des services chargs des
projections de revenus et de dpenses (Direction de la
prvision, Direction du Budget, rgies financires)
peuvent savrer insuffisantes. Troisimement,

............

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

NOTE #4

M A I

2 0 1 0

CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

limprvisibilit des flux daides extrieures peut rendre


inoprante la prparation dun CDMT ; dans ce cas, le
risque est que la prparation de projections
pluriannuelles dgnre dans un exercice purement
formel, et discrdite lapproche elle-mme, par suite
mettant en danger de futures tentatives damlioration
(Schiavo-Campo et Tommasi, 1999, chapitre 4). Par
consquent, il peut sembler plus appropri pour
certains pays de ne pas entreprendre dlaborer
dexercice de programmation dtaille des dpenses
moyen terme ; cet exercice pourrait se rvler contreproductif en retardant la mise en uvre dautres
rformes
importantes.
Mme
lorsque
les
administrations disposent de la capacit dlaboration
de diffrents scenarios de cadrage macro-conomique,
le CDMT se doit dtre cohrent avec le cadrage
approuv par le FMI (pour les pays qui disposent dun
programme soutenu par le FMI). Or, dune part les
cadrages macroconomiques des programmes
ngocis avec le FMI, qui reposent en grande partie sur
les donnes fournies par les institutions nationales, ne
sont pas toujours ralistes (Meier et Raffinot, 2005),
dautre part ils posent le problme dun manque de
matrise nationale de la fixation de la contrainte macroconomique (Raffinot et Samuel, 2006).
Deuximement, les CDMT ne peuvent tre des
instruments efficaces que si les fondamentaux
budgtaires sont en place avant de pouvoir amliorer
le systme et dintroduire des outils de gestion axe
sur les rsultats (Schick, 1998). Un certain nombre de
pr-requis sont ainsi ncessaires pour introduire des
principes de budgtisation lis la performance
(Robinson et Last, 2009): (i) une politique macrobudgtaire solide, qui se traduit par un faible degr
dincertitude des ministres sectoriels sur leurs budgets
; (ii) la capacit des Etats excuter le budget comme
prvu (respect des rgles et des procdures, capacit
les appliquer lors de lexcution et existence de bonnes
procdures comptables et daudit) ; (iii) des capacits
humaines pour la gestion axe sur les rsultats, ce qui
constitue le principal pr requis institutionnel ; (iv) des
systmes dinformations adquats et des capacits
renforces pour grer des analyses de la performance
plus pousses ; (v) des conditions globales de
gouvernance satisfaisantes, en particulier dans les
comportements des dcideurs publics.

formulation de politiques sectorielles, avec lappui de


partenaires extrieurs impliqus dans les secteurs
concerns mais sans lien avec le processus budgtaire
et sans impact sur les allocations budgtaires.

Les faiblesses de la crdibilit du budget annuel


et du contrle de lexcution budgtaire dans
les pays de lUEMOA psent sur le ralisme
des CDMT.
Certains des pr-requis lintroduction doutils de
programmation pluriannuelle et axs sur les rsultats
ne sont pas satisfaits dans les pays de lUEMOA. Les
rapports des valuations PEFA (Public Expenditure and
Financial Accountability) effectues dans les pays de
lUEMOA6 fournissent des lments comparatifs pour
vrifier le respect de deux pr-requis cits par Robinson
et Last (2009), le faible degr dincertitude des
ministres sectoriels sur leurs budgets et la capacit des
Etats excuter le budget comme prvu. Sur les 31
indicateurs renseigns dans les rapports PEFA, 12
indicateurs peuvent ainsi tre retenus pour valuer la
crdibilit du budget (indicateurs PI-1 PI-3), la
prvisibilit de lappui budgtaire direct (indicateur D1),
prvisibilit de la disponibilit des fonds pour
lengagement des dpenses (indicateur PI-16), le
contrle interne de lexcution du budget (indicateurs
PI-18 PI-21), la surveillance et la vrification externes
de lexcution budgtaire (indicateurs PI-26 PI-28).
La revue des dernires valuations disponibles de ces
12 indicateurs pour les 8 pays de lUEMOA fait
apparatre une situation globalement insuffisante en
matire de crdibilit du budget, de prvisibilit de
laide budgtaire directe et de contrle de lexcution
budgtaire (voir tableau 6 p.18).

Enfin, la mise en place des CDMT prsente le risque


de seffectuer de manire parallle aux processus de
dcision nationaux. Ceci est particulirement vrai
lorsque les CDMT sont introduits sous la pression des
partenaires techniques et financiers. Les CDMT peuvent
ainsi apparatre comme de simples documents
ponctuels, isols des mcanismes institutionnels
dallocation budgtaire (Raffinot et Samuel, 2006). Ainsi,
dans un certain nombre de pays, des CDMT sectoriels
sont tablis par les secteurs dans le cadre de la

6 Des valuations PEFA ont t menes dans les 8 pays de lUEMOA, mais le Niger et le Togo nont pas valid ces valuations, qui ne constituent donc
pas pour ces deux pays des documents officiels et finaliss.

Stratgies de dveloppement et finances publiques

17

L E S

N O T E S

D U

P O L E

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Tableau 6 : Synthse des valuations PEFA dans les 8 pays de lUEMOA en matire de crdibilit du budget,
de prvisibilit de lappui budgtaire et de contrle de lexcution.
Indicateurs sur la Performance
de la Gestion des Finances
Publiques

Bnin

Burkina
Faso

Cte
dIvoire

GuineBissau

Mali

Niger
(*)

Sngal

Togo (*)

Crdibilit du Budget

PI-1

Dpenses relles totales


par rapport au budget
initialement approuv

NA

PI-2

Composition des
dpenses relles par
rapport au budget
initialement approuv

NA

PI-3

Recettes relles totales par


rapport au budget
initialement approuv

NA

NA

D+

Prvisibilit de lappui budgtaire


D-1

Prvisibilit de lappui
budgtaire direct

Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses

PI-16

Prvisibilit de la
disponibilit des fonds
pour lengagement des
dpenses

D+

D+

C+

C+

C+

Contrle interne de lexcution du Budget


PI-18

Efficacit des contrles


des tats de paie

C+

D+

B+

D+

D+

D+

PI-19

Mise en concurrence,
utilisation optimale des
ressources et contrles de
la passation des marchs
publics

C+

D+

PI-20

Efficacit des contrles


internes des dpenses
non salariales

C+

C+

C+

C+

D+

PI-21

Efficacit du systme de
vrification interne

C+

D+

D+

D+

D+

D+

Surveillance et vrification externes


PI-26

Etendue, nature et suivi de


la vrification externe

D+

D+

PI-27

Examen de la loi de
finances annuelle par le
pouvoir lgislatif

C+

B+

D+

B+

C+

C+

D+

PI-28

Examen des rapports de


vrification externe par le
pouvoir lgislatif

C+

C+

NA

(*) : Evaluations provisoires non valides par les autorits nationales.


La notation des indicateurs et composantes du PEFA est chelonne de A D, A tant la meilleure note, D la plus faible. Les cellules correspondant
des notations faibles ou trs faibles sont grises.
Sources : Bnin : SOFRECO (2007) ; Burkina : LINPICO (2007) ; Cte dIvoire : Banque Mondiale (2008a), Guine-Bissau : Rpublique de Guine-Bissau et al.
(2006) ; Mali : Banque Mondiale (2008b) ; Niger : IDC (2008) ; Sngal : Commission Europenne et al. (2007) ; Togo : ECORYS (2008).

18

Stratgies de dveloppement et finances publiques

............

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

NOTE #4

M A I

2 0 1 0

CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

La crdibilit du budget est le domaine qui prsente la


plus forte htrognit parmi les pays de lUEMOA.
La crdibilit des recettes prvues varie
considrablement entre des pays pour lesquelles celleci est considre bonne (Bnin, Cte dIvoire, Mali) ou
trs bonne (Sngal) et dautres pour lesquelles elle se
rvle faible (Guine-Bissau) ou trs faible (Burkina Faso,
Niger). La crdibilit des dpenses prvues au budget,
value la fois en volume et en fonction de la
composition des dpenses, est globalement faible sauf
au Mali. Les valuations ne font pas apparatre de lien
entre la crdibilit des recettes et celle des dpenses.
Concernant la prvisibilit de laide budgtaire direct,
les notations sont trs faibles dans lensemble des
pays de lUEMOA sauf au Burkina Faso o la
prvisibilit de laide budgtaire correspond la
meilleure pratique.
En matire dexcution budgtaire, la prvisibilit de la
disponibilit des fonds et le contrle interne de
lexcution du budget sont globalement
insatisfaisants dans les pays de lUEMOA. La
prvisibilit de la disponibilit des fonds pour
lengagement des dpenses est value un niveau
faible ou trs faible dans les 8 pays de lUEMOA. Le
mme constat peut tre fait en ce qui concerne les
diffrentes formes de contrle interne (contrle des
tats de paie, contrle de la passation des marchs
publics, contrles internes des dpenses non salariales,
efficacit du systme de contrle interne), sauf pour
trois cas isols : lefficacit des contrles des tats de
paie est jug bon au Mali et la mise en concurrence,
lutilisation optimale des ressources et les contrles de
la passation des marchs publics sont un niveau
acceptable (mais amliorable) au Bnin et au Niger.
Enfin, en matire de surveillance et de vrification
externes, les valuations des huit pays de lUEMOA
sont ngatives ou trs ngatives, sauf sur un point
particulier, lexamen de la loi de finances annuelle par le
pouvoir lgislatif, qui respecte en partie les bonnes
pratiques dans deux pays uniquement (Burkina Faso et
Mali).

7 Voir la dfinition de la composante et ses critres de notation dans le


Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances
publiques (Secrtariat PEFA, 2005, p. 30-31).
8 Voir tableaux 4 et 6.
9 Cette conclusion est directement tire de lexamen des notes reus
pour la composante 1 de lindicateur PI-12 du PEFA et des critres de
notation pour cette composante.
10 Voir Schiavo-Campo et Tommasi (1999), Chapter 4, The Budget
Preparation Process, non numrot.

Les faiblesses qui viennent dtre constates pour la


majorit des pays de lUEMOA constituent un handicap
important pour la formulation et surtout la mise en
uvre des CDMT dans les pays de la zone UEMOA. La
crdibilit des CDMT est ncessairement affaiblie par la
faible prvisibilit annuelle du budget et les risques
dune excution budgtaire loigne de la
programmation. Une corrlation entre la crdibilit du
budget annuel, mesure par les indicateurs PI-1 PI3, et la qualit des prvisions budgtaires
pluriannuelles, value par la premire composante
de lindicateur PI-12, peut ainsi tre mise en vidence.
Cette composante porte non seulement sur lexistence
formelle de prvisions budgtaires globales glissantes
mais galement sur leur oprationnalit travers
lvaluation de la clart des liens (et de lexplication des
carts) qui existent entre les prvisions budgtaires
pluriannuelles et la fixation subsquente des plafonds
budgtaires annuels7. La comparaison des rsultats
des valuations PEFA en zone UEMOA montre que le
pays qui enregistre les meilleurs rsultats en termes
de crdibilit du budget annuel (le Mali) est
galement celui dont loprationnalit des prvisions
budgtaires pluriannuelles, mesure par la
composante 1 de lindicateur PI-12, est la plus leve8.
A linverse, les cinq pays (Burkina Faso, Guine-Bissau,
Niger, Sngal, Togo) pour lesquels au moins un des
trois indicateurs mesurant la crdibilit du budget a
reu la plus faible note du systme de notation PEFA
(note D) se caractrisent soit par labsence de
prvisions budgtaires pluriannuelles soit, lorsque
celles-ci sont disponibles, par leur nature non
oprationnelle, que traduit dans ces pays labsence9 de
liens clairement tablis entre les estimations
budgtaires pluriannuelles et la fixation subsquente
des plafonds annuels. Dans ces conditions, la
formulation et la mise en uvre de CDMT dans ces pays
peut tre juge prmature et conditionne un
renforcement pralable des conditions dlaboration et
dexcution du budget annuel.
La majorit des pays de lUEMOA mettent cependant
en uvre des plans nationaux de renforcement de la
gestion des finances publiques, qui visent
prcisment amliorer la qualit des prvisions
budgtaires et du contrle de lexcution. SchiavoCampo et Tommasi (1999)10 considrent quil est
possible et mme ncessaire de dvelopper une
perspective budgtaire pluriannuelle dans les pays o
des efforts existent pour amliorer conjointement les
prvisions budgtaires, les liens entre la formulation des
politiques et les dpenses, et les mcanismes de
contrle des dpenses. Les efforts des pays de lUEMOA
pour introduire une perspective budgtaire

Stratgies de dveloppement et finances publiques

19

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pluriannuelle pourraient alors se justifier, dans la mesure


o ils saccompagnent, parfois mme en les suscitant
indirectement, de mesures pour renforcer certains
fondamentaux budgtaires, en particulier dans le
domaine de la prvision et du contrle de lexcution.
Au-del de lanalyse des conditions dlaboration des
CDMT dans les pays de lUEMOA, les effets gnraux de
ces outils dans les pays faible revenu font dbat.

Lintroduction des CDMT : des rsultats trs faibles dans les pays faible revenu?
Tandis que les administrations font face des dfis
importants dans la mise en uvre des CDMT globaux
et sectoriels en zone UEMOA, plusieurs valuations
rcentes dressent un portrait critique des
expriences de CDMT en Afrique subsaharienne et
semblent conclure une efficacit rduite, voire un
quasi-chec de tels outils de programmation
budgtaire pluriannuelle.
Selon ltude fondatrice de Le Houerou et Taliercio
(2002), qui prsente une valuation prliminaire de
limpact de lintroduction de CDMT en Afrique11, les
rsultats concrets sont trs faibles. Le rsum de cette
valuation comporte quatre conclusions principales qui
sont essentiellement ngatives : (i) absence de preuve
empirique dune amlioration de lquilibre macroconomique ; (ii) existence de preuves limites que les
CDMT sont associs des rallocations aux secteurs
prioritaires ; (iii) absence de preuve empirique de liens
entre les CDMT et une plus grande prvisibilit
budgtaire ; (iv) absence de preuve de gains defficacit
dans la dpense publique suite lintroduction des
CDMT.
Une tude plus rcente de Wescott (2008), qui tudie
les rsultats atteints par les CDMT soutenus par la
Banque mondiale, considre que lintroduction de ces
CDMT dans les pays en dveloppement sest traduite
par des rsultats contrasts. Si dans certains cas ils ont
t adopts avec succs et ont permis de renforcer la
gestion nationale des finances publiques et la
prvisibilit des financements des bailleurs, dans de
nombreux autres cas les CDMT nont pas encore fourni
les bnfices attendus de lintroduction de ces
instruments.

20

Stratgies de dveloppement et finances publiques

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Brumby (2008) confirme la faiblesse de limpact des


CDMT dans les pays faible revenu en faisant un triple
constat : (i) les CDMT nont pas eu deffet sur le
processus budgtaire qui continue de se drouler selon
lapproche habituelle malgr les nouveaux instruments
dvelopps par les units en charge des CDMT ; (ii) les
dcideurs politiques ont une comprhension limite
des CDMT et de leur signification en termes de choix de
dpenses ; (iii) les CDMT nont pas chang les
comportements budgtaires. A rebours des effets
attendus de lintroduction des CDMT, ceux-ci peuvent
conduire prsenter un budget irraliste.
Pour Allen (2009), le dveloppement de la
budgtisation axe sur la performance et sur les
programmes a contribu, au mme titre que dautres
initiatives comme les DSRP ou laide budgtaire, crer
des exercices qui sont essentiellement ritualistes
et se traduisent par une accumulation de donnes
redondantes, non lies au budget et non utilises,
entranant des cimetires de donnes selon
lexpression de Kohnert. Cette conclusion rejoint celle
de Schiavo-Campo (2009), qui compare les CDMT aux
villages Potemkine 12, dans la mesure o les CDMT
dans les pays faible revenu peuvent sapparenter
des exercices techniques dapparence sophistique
mais qui masquent une ralit dcevante (absence ou
faible appropriation, distraction des problmes
fondamentaux des systmes de gestion des finances
publiques, forte pression sur des capacits budgtaires
limites) en dpit de certains rsultats positifs (rappel
de la ncessit de regarder au-del des urgences
immdiates ; encouragement de la coordination ;
attention porte lefficacit de la dpense publique).
Il convient enfin dobserver que lintroduction des
CDMT dans les pays faible revenu rpond une
ambition particulirement leve puisquil sagit
dengager une double rforme, caractrise dune part
par la prise en compte de la pluri annualit budgtaire
et dautre part par le passage la logique de rsultats et
de mesure de la performance.

11 Ltude de Le Houerou et Taliercio (2002) proposait une analyse comparative de 9 pays (Afrique du Sud, Ghana, Guine, Kenya, Malawi,
Mozambique, Ouganda, Rwanda, Tanzanie) partir de dix critres lis
aux caractristiques gnrales des CDMT, des paramtres techniques et aux aspects organisationnels.
12 Lexpression villages Potemkine fait rfrence la mise en scne qui
donnait une apparence de prosprit aux villages misrables prsents par le ministre Potemkine lors de la visite de l'impratrice Catherine
II en Crime en 1787. Cette histoire serait cependant un mythe.

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NOTE #4

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CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

Ces analyses trs critiques du dveloppement des


CDMT dans les pays faible revenu, pour lesquels ces
instruments ne seraient pas appropris, ne sont
cependant pas partages par tous les auteurs. Une
publication rcente du FMI considre quil est simpliste
de dire que la budgtisation axe sur la performance
est inapproprie dans tous les pays faible revenu, et
prconise un modle simple de budgtisation
informe par les rsultats qui peut tre mis en place
dans certains pays en dveloppement, avec des
avantages significatifs (Last et Robinson, 2009). Lide
dune approche graduelle en fonction des capacits
nationales pour la mise en uvre des CDMT dans les
pays faible revenu est galement retenue par
Raffinot et Samuel (2006, p. 118), dont ltude sur
lutilit des CDMT dans les pays faible revenu conclut
que le CDMT est potentiellement un instrument
extrmement utile pour combler le vide qui existe
souvent entre les politiques de dveloppement et leur
traduction budgtaire . Selon ces auteurs, si une
approche fonde sur des outils simples est retenue, le
dveloppement des CDMT peut avoir un triple impact
sur la rforme des finances publiques (prise en compte
du cadrage macro-conomique, rforme des
nomenclatures budgtaires), sur les arbitrages
budgtaires fonds sur les performances et sur le suivi
des rsultats et leur prise en compte dans la dfinition
des politiques.
Dans les pays de la zone UEMOA, le cadre juridique a
constitu un frein important aux effets positifs qui
taient attendus du dveloppement des CDMT. Le
nouveau cadre juridique communautaire de 2009
ouvre ainsi un potentiel exploiter pour le
dveloppement des CDMT et des budgetsprogrammes dans les pays de lUEMOA.

Stratgies de dveloppement et finances publiques

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III. LE POTENTIEL ENCORE INEXPLOIT DES CDMT


EN AFRIQUE DE LOUEST: IMPACT DU NOUVEAU
CADRE JURIDIQUE EN ZONE UEMOA ET PISTES
DAMLIORATION DES OUTILS EXISTANTS

Sil est normal de sinterroger sur lefficacit des outils de


programmation budgtaire moyen terme et axs sur
les rsultats, les critiques portant sur le faible impact de
ces outils sur le processus budgtaire peuvent aussi tre
considres comme prmatures dans les pays de
lUEMOA. Plusieurs pistes damlioration des outils
existants peuvent en outre tre envisages pour
renforcer lefficacit de ces instruments.

A. Lintroduction des CDMT


et des budgets-programmes :
une rforme inacheve
en zone UEMOA
Dans les pays de lUEMOA, les critiques sur le faible
impact des CDMT et budgets-programmes sur le
processus de prparation budgtaire et sur
lefficacit de la dpense publique ne sont pas trs
surprenantes : si des instruments de programmation
pluriannuelle y ont dj t introduits de manire ad
hoc depuis une dizaine dannes dans certains pays, ils
ne se sont pas inscrits dans le cadre dune vritable
rforme budgtaire axe sur les rsultats. Certaines
faiblesses des processus de programmation moyen
terme pourraient tre corriges par des amliorations
ponctuelles, comme lamlioration du calendrier

22

Stratgies de dveloppement et finances publiques

budgtaire ou la prise en compte des rapports annuels


de performance dans le processus budgtaire, mais
labsence dun cadre juridique appropri qui a
caractris jusquen 2009 les initiatives de CDMT et
de budgets-programmes dans les pays de lUEMOA
explique pour une large part que ces instruments
naient pas produit tous les rsultats attendus.
En effet, les principaux effets des CDMT global et
pluriannuel nont pas encore eu lieu car plusieurs
fondements de la gestion budgtaire axe sur les
rsultats ne sont pas encore en place. Ainsi, quatre
dimensions essentielles de ce mode de gestion
budgtaire font actuellement dfaut aux pays de
lUEMOA : (i) la reconnaissance juridique des documents
et concepts de programmation axe sur les rsultats ; (ii)
la spcialit des crdits budgtaires par programme ;
(iii) la fongibilit des crdits lintrieur des
programmes ; (iv) la dsignation de responsables de
programmes dont la responsabilit sur les rsultats est
engage.
Lexemple du Bnin, qui a commenc laborer des
budgets-programmes depuis 2000, illustre les difficults
que pose un cadre lgal budgtaire inadapt la
pratique des instruments de programmation moyen
terme.

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NOTE #4

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CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

Encadr 2 : Les effets de linadaptation du cadre lgal budgtaire sur lintgration


des budgets-programmes dans le processus budgtaire au Bnin.

Le budget vot par lAssemble nationale au Bnin continue de ltre selon une prsentation classique par
moyens. Dans lattente de la transposition de la nouvelle directive de lUEMOA relative aux lois de finances (adopte en juin 2009), la loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux les lois de finances na pas t abroge, bien quelle ne permette pas de voter des budgets-programmes.
Le cadre lgal budgtaire ne reconnat pas la programmation budgtaire par programmes : (i) absence de disposition lgale consacrant la gestion budgtaire par programmes ; (ii) existence dune unique disposition rglementaire encadrant la gestion axe sur les rsultats (cadre de rforme budgtaire axe sur les rsultats adopt par
dcret en 2005) ; (iii) manque de cohrence entre la pratique budgtaire et le cadre juridique ; (iv) absence de
codification du contenu des programmes et des rapports de performance, du calendrier de prsentation, et des
sanctions en cas dabsence ou de retard dans la production.
La coexistence des deux logiques (budgets de programmes et budgets de moyens) conscutive linadaptation
du cadre lgal budgtaire perturbe les chances habituelles chacune des tapes de prparation et de vote du
budget : (i) prparation des cadrages macro-conomiques et budgtaires ; (ii) prparation des avant-projets de
budget par les ministres ; (iii) tenue des confrences budgtaires et adoption du projet de budget par le gouvernement ; (iv) modification du projet de loi de finances lors de lexamen par les parlementaires : rvisions non
systmatiquement intgres dans la prsentation par budget-programme.
La rforme budgtaire axe sur les rsultats ne peut produire tous ses effets que si les gestionnaires de programme sont vritablement responsabiliss, ce qui nest pas encore le cas au Bnin. Lintroduction de sous-programmes pilotes prvue par le cadre de rforme budgtaire axe sur les rsultats de 2005 na pas pu tre mise
en uvre, notamment du fait de la complexit dintroduire au sein dun cadre juridique inappropri des rgles
de gestion axe sur les rsultats. Les sous-programmes pilotes devaient en effet entraner (i) la dlgation de la
gestion des sous-programmes pilotes des gestionnaires de programme, (ii) llaboration de contrats de performance, (iii) la libert de gestion des gestionnaires de programme, (iv) la clarification du mandat et des responsabilits des gestionnaires. Le cadre budgtaire lgal na pas permis de mettre en uvre cette rforme. Dans les faits,
les sous-programmes pilotes ne se distinguent pas vritablement des autres sous-programmes. La responsabilisation des gestionnaires n'est pas encore mise en uvre, dans la mesure o ceux-ci demeurent lis par les rgles
classiques du droit budgtaire, en particulier la non-fongibilit des crdits.
Source : Bor (2008).

La transposition de la nouvelle directive budgtaire


relative aux lois de finances (Directive 06/2009/
CM/UEMOA) adopte en juin 2009 par les Etats
Membres de lUEMOA marquera pour ces pays le
dbut dune vritable gestion budgtaire axe sur les
rsultats, qui se caractrisera par plusieurs innovations
majeures qui auront un impact direct sur lefficacit des
instruments de programmation budgtaire moyen
terme. Parmi les nombreuses avances introduites par la
rcente rnovation des processus budgtaires en zone
UEMOA (Imbert, 2009), les quatre dimensions
prcdemment cites (cadre juridique adapt,
spcialit des crdits par programme, fongibilit des
crdits lintrieur des programmes, responsables de
programmes jugs sur les rsultats)
sont
particulirement susceptibles de renforcer le rle et
loprationnalit des instruments de programmation
moyen terme axs sur la performance.

13 Article 52, Directive 06/2009/CM/UEMOA.


14 Article 53, Directive 06/2009/CM/UEMOA.
15 Article 12, Directive 06/2009/CM/UEMOA.
16 Article 15, Directive 06/2009/CM/UEMOA.

Premirement, la directive donne une valeur


juridique au CDMT global, sous la forme dun
Document de programmation budgtaire et
conomique pluriannuel (DPBEP)13, et aux budgetsprogrammes triennaux glissants, appels Documents
de programmation pluriannuelle des dpenses
(DPPD)14. Ces documents doivent dsormais
accompagner la loi de finances, le DPBEP constituant le
cadre de rfrence pour llaboration tant de la loi de
finances que des DPPD. Deuximement, la directive
tablit que les crdits budgtaires seront vots par
programmes : autrement dit, il sagira de crdits
destins mettre en uvre une action ou un ensemble
cohrent d'actions reprsentatif d'une politique
publique clairement dfinie dans une perspective de
moyen terme 15, sauf pour certaines catgories
spcifiques de crdits pour lesquels la notion de
programme na pas de sens (exemples : charges
financires de la dette de lEtat, crdits pour dpenses
accidentelles ou imprvisibles) et qui seront vots par
dotations. Troisimement, la directive introduit la
notion de fongibilit des dpenses au sein des
programmes16. Cette fongibilit doit permettre
lordonnateur de redployer les crdits dune nature

Stratgies de dveloppement et finances publiques

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B. Pistes damlioration des outils


existants de programmation
moyen terme dans les pays
de lUEMOA
conomique une autre pour atteindre les rsultats
attendus des programmes. La fongibilit est cependant
strictement encadre par la directive, dune part par la
sanctuarisation des crdits dinvestissement, qui
peuvent tre abonds par le transfert dautres crdits
mais qui ne peuvent tre transfrs vers dautres types
de crdits par lordonnateur, dautre part par le
plafonnement des crdits de personnel, qui peuvent
tre redploys mais non abonds. Enfin, la directive
cre la fonction de responsable de programmes17,
mme sil convient de noter que la directive ne prvoit
pas quil soit automatiquement ordonnateur dlgu et
que lengagement de sa responsabilit nest pas prcis
et dpendra in fine de lvolution du statut de la
fonction publique dans les Etats Membres de lUEMOA.
Si les nouvelles dispositions de la directive de lUEMOA
relative aux lois de finances sont susceptibles de
renforcer lefficacit des CDMT dans les Etats Membres,
la priode de transition est importante pour bien
prparer la rforme, en particulier pour ce qui concerne
ladoption des budgets-programmes triennaux (DPPD),
pour lesquelles un dlai supplmentaire est prvu, la
date butoir tant fixe au 1er janvier 2017. Cette priode
de transition devrait tre mise profit pour amliorer les
outils existants. Plusieurs pistes peuvent ainsi tre
explores.

17 Article 13, Directive 06/2009/CM/UEMOA.

24

Stratgies de dveloppement et finances publiques

Plusieurs pistes damlioration des outils existants


peuvent tre envisages pour renforcer leur
efficacit. Elles renvoient trois objectifs prcis : (i)
viter le formalisme des outils et se concentrer sur leur
oprationnalit ; (ii) relier les travaux isols au processus
budgtaire ; (iii) utiliser les CDMT et budgetsprogrammes pour rduire la fracture entre Budget et
Stratgies de rduction de la pauvret.

Eviter le formalisme des outils et se concentrer


sur leur oprationnalit
Trois dispositions sont essentielles pour viter que les
budgets-programmes ne constituent plus un
exercice formel mais un vritable outil de
programmation. Premirement, le ralisme des
projections utilises dans les CDMT globaux et
sectoriels doit tre renforc et la cohrence entre ces
documents doit tre assure. Deuximement, il est
essentiel de mettre en place un dispositif de suivi des
dpenses par programmes, par lintroduction dune
classification programme qui doit tre paramtre dans
le systme dinformations budgtaire et comptable, ou
dfaut par llaboration de tableaux de passage. Enfin,
il est important de clarifier au niveau ministriel les
responsabilits des diffrentes structures dans
llaboration des CDMT sectoriels et des budgets
programmes, en particulier le rle respectif des
directions administratives financires dune part et des
directions de la planification dautre part. Les
problmes rencontrs dans la mise en uvre des CDMT
sectoriels et budgets-programmes au Burkina Faso
illustrent la ncessit de prendre en compte ces
recommandations.

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NOTE #4

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CADRES DE DPENSES MOYEN TERME ET BUDGETS-PROGRAMMES

DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

Encadr 3 : Dfis pour amliorer loprationnalit des CDMT sectoriels


et des budgets-programmes au Burkina Faso

Lanalyse des CDMT sectoriels labors au Burkina Faso met en vidence des gaps de financement rcurrents du
fait de labsence de mise en cohrence des enveloppes de ressources (issues du CDMT global) et des estimations
de cots. Ainsi, le CDMT 2007-2008 du Ministre de lEnseignement de Base et de lAlphabtisation (MEBA) comprend une insuffisance de financement total de 75 milliards de CFA sur la priode, tandis que le CDMT 2009-2011
du MEBA fait apparatre un gap de financement de 59 milliards de CFA, dont 25 milliards de CFA pour lanne
2009. Il est souhaitable que le CDMT sectoriel, par sa fonction de mise en relation des stratgies moyen terme
et des possibilits financires sous la forme dun cadrage pluriannuel, ne prsente pas de besoin de financement,
le CDMT ntant pas sous sa forme oprationnelle un outil de plaidoyer mais bien un outil de programmation
budgtaire des ressources estimes.
Lune des principales faiblesses identifies dans la mise en uvre des budgets-programmes au Burkina Faso est
lie labsence ou la non formalisation de dispositifs de suivi et dvaluation des programmes : (i) absence de
suivi de lexcution financire des budgets-programmes du fait dun systme informatique inadapt, (ii) faiblesse
de la mesure de la performance, (iii) multiplicit (exemple : MEBA) ou au contraire inexistence (exemple : Ministre
de lEnvironnement et du Cadre de Vie) de dispositifs de suivi-valuation dans les ministres, (iv) difficults rencontres par la Direction de lvaluation des projets et du suivi des investissements (DEPSI) pour accder linformation sur la mise en uvre financire et physique des projets, (v) absence de prparation de rapports annuels
de performance par les Directions des Etudes et de la Planification au sein des ministres sectoriels.
Enfin, le rle et limplication des DAF et des DEP dans la prparation de la programmation budgtaire pluriannuelle varient sensiblement selon les ministres, sans que les tapes et responsabilits spcifiques soient bien
prcises. Cela nuit la bonne intgration dans le processus budgtaire de ces outils qui sont appropris diffremment selon les ministres.

Relier les travaux sectoriels isols


avec le processus budgtaire
Pour amliorer lefficacit des CDMT sectoriels dj
existants, il est essentiel de mieux intgrer ces travaux
avec le processus budgtaire. Dans de nombreux pays,
des budgets-programmes au niveau ministriel ou des
CDMT sectoriels sont raliss de manire isole, sous
limpulsion des bailleurs ou du seul ministre, sans que
les rsultats de ces travaux sectoriels soient pris en
compte dans le processus de prparation du Budget de
lEtat. Cest particulirement le cas lorsque ces exercices
ont pour objectif de documenter des politiques
sectorielles ou de produire les documents attendus par
les bailleurs dans le cadre de recherche de financement.
Afin dviter des exercices isols, il est recommand
dimpliquer les reprsentants des ministres centraux
qui pilotent la prparation du Budget de lEtat
(Direction du Budget et la Direction en charge du PIP ou
du PTI) dans les travaux dlaboration des CDMT
sectoriels, au moins dans les phases de lancement de
lexercice et de validation des documents.

Le CDMT du secteur Education au Togo fournit


lexemple dun travail de programmation sectorielle
de grande qualit qui a cependant t
insuffisamment reli au processus de prparation
budgtaire, du fait notamment de logiques et
d'incitations distinctes (recherche de financement
comme moteur llaboration du CDMT sectoriel, qui
savre trs peu utilise pour la prparation du projet de
loi de finances selon une logique incrmentale dans le
cadre dun budget de moyens).

Stratgies de dveloppement et finances publiques

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Encadr 4 : Les difficults de lintgration des CDMT sectoriels au processus budgtaire lexemple du CDMT Education au Togo

Dans le cadre de llaboration du Plan Sectoriel Education 2010-2020 et de la prparation de la requte de financement auprs du Fonds Catalytique de lInitiative Fast Track, un CDMT sectoriel a t prpar en 2009 pour la
priode 2010-2012 par les trois ministres en charge du secteur Education (Ministre de lEnseignement Primaire,
Secondaire et Alphabtisation; Ministre de lEnseignement Technique et de la Formation Professionnelle ;
Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche). Ce CDMT, qui sappuie sur les projections issues du
modle de simulation utilise pour le secteur ducation ainsi que sur les informations budgtaires issues du PIP
et de lexcution budgtaire passe, permet dassocier aux projections de dpenses par programme les ralisations obtenues ainsi que le niveau de certains indicateurs cls du secteur ducation. Les rsultats de ces travaux
nont pourtant pas t utiliss lors des confrences budgtaires qui ont eu lieu dans le cadre de la prparation de
la loi de finances 2010, bien que ce CDMT ait inclus les prvisions de dpenses par ministre et par nature conomique, et quil et permis de prsenter une proposition de budget cohrente avec la prsentation classique
du Budget encore en vigueur au Togo.
Cette situation est en grande partie lie la fracture qui existe entre deux exercices considrs comme totalement distincts par les DAF (laboration dun CDMT sectoriel dune part, prparation du budget annuel du ministre dautre part) et dont la ncessaire intgration ou mise en cohrence nest pas toujours perue comme prioritaire par les ministres sectoriels eux-mmes, alors que celle-ci peut pourtant leur apporter des arguments
concrets lors des confrences et des arbitrages budgtaires.
Suite ce constat, un travail dalignement des projections de dpenses du CDMT sectoriel avec le PLF 2010 a ainsi
t initi en octobre 2009 par le MEBA avec lappui du Ple Stratgies de dveloppement et finances publiques
(PNUD Centre Rgional de Dakar), avec pour objectif de transmettre aux parlementaires togolais un document
budgtaire qui associe aux dotations de ce ministre des programmes et des activits prcises, des objectifs clairs
et chiffrs, des indicateurs bien identifis, dans une logique de planification et de budgtisation axe sur les rsultats, fonde sur la politique sectorielle et le Plan dActions Prioritaires du DSRP. Une version provisoire du budgetprogramme 2010-2012 du MEBA a t produite par le MEBA en novembre 2009.

Mettre profit le potentiel des CDMT et budgetsprogrammes pour rduire la fracture entre
Budget de lEtat et Stratgie de rduction
de la pauvret
Bien que le document stratgique de rduction de la
pauvret (DSRP) constitue un document cadre qui
devrait guider les choix dallocations budgtaires de
lEtat, le Budget de lEtat et le DSRP suivent le plus
souvent des processus distincts, tant au niveau des
acteurs impliqus que des priorits budgtaires
retenues. Une tude rcente a montr que
lalignement insuffisant des stratgies de rduction de
la pauvret et du Budget de lEtat tait li des degrs
dappropriation trs diffrents de ces processus par les
principaux acteurs (GTZ et Banque mondiale, 2007).
Ainsi, de manire gnrale, lappropriation du processus
dlaboration et de mise en uvre du DSRP par le
ministre de la planification est forte, tandis que celle du
ministre des finances est moyenne et celle du
Parlement est faible. A linverse, le ministre des finances
joue un rle moteur dans llaboration du Budget, avec
une appropriation moyenne du processus budgtaire
par le ministre de la planification et par le Parlement.

Les CDMT et Budgets Programmes sont des


instruments qui disposent dun potentiel important
pour rduire la fracture observe entre le Budget et le
DSRP. En effet, dune part, ces instruments de
programmation moyen terme, sils sont bien formuls,
sont la fois fonds sur les stratgies existantes (dont le
DSRP, pilot gnralement par le ministre en charge de
la planification) et sur la prise en compte de la
contrainte budgtaire (fixe par le ministre des
finances) ; dautre part, ces documents, surtout lorsquils
ont valeur juridique, runissent dans un seul processus
lensemble des principaux acteurs du DSRP et du
Budget (ministre des finances, ministre en charge du
dveloppement, ministres sectoriels, parlementaires, et
organisations de la socit civile dans certains cas).
Deux conditions devraient cependant tre remplies
pour que les CDMT permettent rellement une
meilleure articulation entre le Budget et le DSRP.
Premirement, les CDMT sectoriels ou ministriels
doivent davantage prendre en compte les actions qui
figurent dans les Programmes dActions Prioritaires
(PAP). Ltude comparative des budgets-programmes

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DANS LES PAYS DE LUEMOA

DVELOPPEMENT PRMATUR OU POTENTIEL INEXPLOIT ?

triennaux au Bnin du Ministre de lAgriculture, de


lElevage et de la Pche et du PAP du DSRP II du Bnin a
par exemple mis en vidence des incohrences
importantes entre leurs programmes et actions
prioritaires respectifs, en dpit des prcautions
formelles de langage sur lalignement sur le DSRP II
dans le document de budget-programme (Bor, 2008).
Ces carts peuvent sexpliquer en partie par le fait que
les processus dlaboration de ces deux documents
sont trs dissocis, ce qui se traduit notamment par des
arbitrages entre actions diffrents, et par le fait que PAP
du DSRP II du Bnin nest pas chiffr, ce qui remet en
cause sa crdibilit comme cadre pour la budgtisation
annuelle et triennale. A linverse, les CDMT ministriels
ou budgets-programmes peuvent faciliter la mise en
uvre du DSRP lorsquils sappuient sur des PAP issus
dun vritable exercice de priorisation des actions
dans le cadre denveloppes de ressources ralistes,
comme cest le cas par exemple pour le PAP du DSRP
I du Togo, qui chiffre et priorise les actions pour la
priode 2009-2011 selon trois scnarios de
ressources disponibles.
Deuximement, il faut dvelopper les dispositifs de
suivi-valuation des budgets-programmes (en
particulier la production des rapports annuels de
performance par les ministres, sur la base dun nombre
dindicateurs par programme trs limit et pour
lesquels linformation est disponible faible cot) pour
alimenter et prparer le suivi de la mise en uvre du
DSRP et du PAP et ainsi viter la duplication inutile
des mcanismes de reporting.

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Conclusion
Sils sont labors de manire simple et raliste et
en lien effectif avec les stratgies existantes, les
CDMT et budgets programmes ont un rle
essentiel jouer pour amliorer la qualit de
la programmation budgtaire et favoriser
latteinte
des
objectifs
nationaux
de
dveloppement et des OMD.
Au-del des valuations ngatives dont ils
peuvent faire lobjet, les rsultats des
premires expriences nationales dans les
pays de lUEMOA en matire de CDMT et
budgets-programmes mritent dtre jugs
laune dune rforme budgtaire tout juste
initie, qui na pas encore produit ses
principaux effets. La reconnaissance juridique
des instruments de programmation pluriannuelle,
la spcialit des crdits budgtaires par
programme, la fongibilit des crdits lintrieur
des programmes et la dsignation de
responsables de programmes dont la
responsabilit sur les rsultats est engage sont
autant de dispositions qui font dfaut aujourdhui
et limitent fortement lefficacit des CDMT et des
budgets programmes en zone UEMOA.

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Stratgies de dveloppement et finances publiques

Ces innovations sont prvues par la nouvelle


directive relative aux lois de finances
adopte par les Etats Membres de lUEMOA
en juin 2009, mais sa transposition
ncessitera un dlai significatif et soulvera
des dfis importants en termes de
renforcement des capacits et des dispositifs
de contrle tant des dpenses publiques que
des rsultats de laction gouvernementale.
Plusieurs voies sont cependant possibles pour
renforcer ds maintenant lefficacit des initiatives
nationales dans le champ de la programmation
budgtaire moyen terme et axe sur les
rsultats, qui imposent de limiter le formalisme
des outils pour se concentrer sur leur
oprationnalit, de relier les instruments sectoriels
isols au processus budgtaire et de mieux aligner
les CDMT global et sectoriels et les DSRP.
Alors quune corrlation entre crdibilit du
budget et oprationnalit des prvisions
budgtaires pluriannuelles a t mise en
vidence dans les pays de lUEMOA, il est
essentiel que des mesures soient prises pour
renforcer la crdibilit du budget annuel
ainsi que le contrle interne et externe de
lexcution du budget, dont les derniers
rapports PEFA ont soulign les faiblesses
importantes dans la majorit des pays de
lUEMOA.

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