LA RESPONSABILIT ADMINISTRATIVE

Par
Jean-Marie Pontier
Professeur lUniversit de Paris I Panthon Sorbonne
Directeur du Centre de recherches administratives
de lUniversit Paul Czanne Aix-Marseille III

Le droit administratif franais sest largement dvelopp partir de laffirmation de la

responsabilit administrative ou, plus prcisment, laffirmation dune spcificit de cette
responsabilit. Lorsque, dans la dcision Blanco, que lon va retrouver un peu plus loin, le
Tribunal des conflits dclare que la responsabilit suit des rgles propres, il ouvre la voie
une jurisprudence et aussi, il ne faut pas loublier, une doctrine sur le service public, luimme considr comme lun des fondements du droit administratif.
Le droit administratif est dabord, ainsi que lont bien vu certains auteurs, un droit de
laction administrative. Il a t conu et sest dvelopp pour permettre ladministration
dagir, de remplir ses missions. Cette caractristique sexplique par le fait que, depuis des
sicles, on considre que ladministration poursuit lintrt gnral, un intrt gnral qui est
la fois la justification et lexplication de laction administrative.
Entre la Rvolution et lan VIII, la rflexion et le dveloppement normatif vont porter
principalement sur le pouvoir rglementaire. Celui-ci apparat aujourdhui comme un
instrument ncessaire de laction administrative. Au moment de la Rvolution on na pas
encore une claire conscience de ce quest le pouvoir rglementaire, ni de la distinction, qui
nous parat nous vidente, entre la loi et le rglement (les assembles nadoptent pas
seulement, durant cette priode, des lois, mais aussi des dcrets ).
Dailleurs les principes de lorganisation administrative contredisent laffirmation du
pouvoir rglementaire : le roi, chef suprme de ladministration du royaume, dispose dun
pouvoir hirarchique thorique sur les agents de lEtat, pouvoir qui est annihil par le mode
de dsignation de ces agents, llection. Le rsultat fut, dans un premier temps lanarchie, et,
dans un second temps logique retour des choses que lon exprime par diffrentes images,
dont celle du retour du balancier linstitution de lune des centralisations les plus fortes que
la France ait jamais connues. Ce nest quen lan VIII que ce pouvoir rglementaire sera
clairement dgag.
Le Conseil dEtat, cr partir de cette date, na pas eu, durant la priode considre,
pour premire fonction de sanctionner ladministration. Il tait dabord le successeur du
Conseil du Roi, il tait destin aider au fonctionnement du gouvernement, des pouvoirs
publics, de lempereur en premier lieu, il tait pens comme un instrument de laction
administrative, de lefficacit de cette action bien plus que de la rgularit de laction
administrative. A plus forte raison lide de responsabilit de la puissance publique, et, surtout,
de lEtat, est-elle absente des proccupations de ceux qui mettent en place les nouvelles
institutions, parmi lesquelles figure le Conseil dEtat.
Cependant, dans le mme temps, on est conscient quil faut un organisme, une
institution, qui puisse se prononcer sur les litiges (invitables, sans doute mme assez
nombreux) slevant entre ladministration et les particuliers. En effet (V. la premire leon
du premier cours de droit administratif), compte tenu de linterprtation donne la loi des
16-24 aot 1790 et des textes ultrieurs, qui excluait la possibilit pour le juge judiciaire de
connatre des actes de ladministration comme des personnels de cette dernire,

ladministration tait juge et partie dans la mme cause, celle qui pouvait lopposer des
personnes prives. Cela ne pouvait qutre pour ceux, tout au moins, qui osaient contester,
ce qui, lpoque, pouvait peut-tre comporter quelque risque pour les demandeurs, sauf pour
ces derniers tre suffisamment puissants, ou protgs (ou encore profiter de rivalits entre
administrations) que source de frustrations et dun profond sentiment dinjustice.
Il tait indispensable quune institution ft en mesure de se prononcer sur ces litiges,
tant prcis que rgler les litiges ne signifie pas ncessairement reconnatre la responsabilit.
Ce que va faire le Conseil dEtat, qui va tre confi tout naturellement le soin de se
prononcer sur ces litiges, cest ouvrir progressivement les moyens que peuvent faire valoir les
administrs, ce qui dbouchera, sur le plan de la lgalit, au dveloppement remarquable du
recours connu sous le nom de recours pour excs de pouvoir et, au plein contentieux, sur la
responsabilit.
I LE PRINCIPE DE RESPONSABILIT
Notre temps est trs port parler de responsabilit, un auteur sest rendu clbre par un
ouvrage, cependant de lecture difficile, il sagit de Hans Jonas et de son ouvrage Le principe
de responsabilit. Mais ce nest videmment pas de cette responsabilit l quil sagit ici. Car
la responsabilit peut se dcliner sur plusieurs plans : on peut parler de responsabilit morale,
soit individuelle, soit collective, on peut parler de responsabilit politique (par exemple celle
dun gouvernement devant le Parlement), on parle galement de responsabilit au sens
juridique, cest la seule dont il sera question ici dsormais (mais on verra aussi que certains
aspects de cette responsabilit ne peuvent occulter totalement la question de la responsabilit
morale qui se trouve toujours larrire-plan).
1 La reconnaissance de la responsabilit
Le principe de responsabilit appliqu aux personnes publiques et, donc, lEtat
(pour lequel il est plus difficile, sur le plan des principes, de reconnatre une responsabilit
que pour les autres collectivits publiques), est une consquence de lEtat de droit. LEtat de
droit signifie la fois lexistence dune hirarchie des normes et la soumission de
ladministration cette hirarchie des normes. Les autorits administratives doivent respecter
les normes dictes par les autorits suprieures, comme elles doivent respecter les normes
quelles dictent elles-mmes. Les normes non conformes aux normes qui leur sont
suprieures doivent pouvoir tre annules.
Mais, dans son action, ladministration peut commettre des dommages. LEtat de droit
implique que ces dommages puissent tre rpars. Le principe de responsabilit est ce qui
peut garantir cette rparation, mme sil existe des mcanismes de rparation autres que la
responsabilit, par exemple lassurance.
On peut parler, en droit administratif, dun principe de responsabilit, en ce sens quil
existe un ensemble de rgles, pour la plupart dorigine jurisprudentielle, qui permettent
dactionner la responsabilit dune personne publique et de la faire condamner par le juge.
Mais tout cela ne sest pas fait sans difficults, sans tapes, car la reconnaissance dune
responsabilit, mme si on la limitait la faute, de lEtat, ne va pas de soi.
A De lirresponsabilit la responsabilit
La responsabilit de la puissance publique ne va pas de soi. Preuve en est que cette
responsabilit na t reconnue que progressivement et tardivement et que, aujourdhui encore,

dans le monde, un certain nombre dEtats ne connaissent quasiment pas la responsabilit,

nacceptent pas (ou trs mal) de voir leur responsabilit engage.
a) Les raisons de lirresponsabilit
Durant trs longtemps, ce fut lirresponsabilit qui caractrisa le rgime applicable aux
interventions de la puissance publique.
Il nest pas inutile de remonter un peu dans le temps, car les raisons de lirresponsabilit
de lEtat, sous lAncien rgime, sont les mmes que celles qui ont pu tre invoques, tout au
long du XIXme sicle, et qui continuent dtre invoques aujourdhui. Ces raisons se
ramnent des considrations de principe.
Une premire objection la responsabilit dcoule de lide de souverainet. Le
souverain ne peut mal faire , telle est laffirmation traditionnelle en la matire. LEtat est
lexpression de cette souverainet, donc il ne peut tre dclar responsable. Distincte, bien
que lie la prcdente, est lide selon laquelle les personnes prives, singulirement les
particuliers, ne peuvent avoir de droits contre le souverain.
Un grand juriste de la seconde moiti du XIXme sicle, Laferrire, dclarait, en
consquence de cette irresponsabilit qui caractrisait le souverain, que le propre de la
souverainet est de simposer tous sans compensation . Cette ide na pas perdu tout son
empire, aujourdhui encore elle continue dimprgner et dexpliquer certains rgimes
restrictifs de responsabilit, comme la responsabilit du fait des lois.
Des progrs (mais certains contesteraient sans doute ce terme, objectant que la
reconnaissance de la responsabilit ou dune plus grande responsabilit nest pas
ncessairement un progrs ) ont t effectus, mais lon peut comprendre, travers cette
ide de la souverainet, la difficult instituer une responsabilit de la puissance publique.
Une deuxime objection tient la nature des intrts en cause, et lapprciation
diffrente quil convient de porter sur eux. Une personne prive agit (le plus souvent) dans
sont intrt propre, qui est un intrt priv, cest--dire personnel ou limit un groupe. La
mme apprciation pourrait tre porte (et est effectivement porte par un certain nombre
dauteurs) sur les intrts dfendus par une collectivit locale par rapport lintrt poursuivi
par lEtat (et non, videmment, par rapport lintrt poursuivi par une personne prive) : ces
intrts sont des intrts publics, mais ce sont des intrts restreints, partiels, par rapport
lintrt poursuivi par lEtat (on laisse de ct la question de savoir quel intrt public doit
lemporter lorsque plusieurs intrts publics sopposent).
Ladministration nagit pas dans son intrt propre, elle nagit que dans lintrt gnral,
comment admettre, dans ces conditions, quelle puisse tre rendue responsable de la poursuite
(ou dans la poursuite) de cet intrt gnral ? Cette objection est contournable, pas
entirement surmontable, il en reste toujours quelque chose : la responsabilit de
ladministration, mme reconnue, nest pas celle qui pse sur les particuliers, on peut douter
quun jour elle puisse tre de mme nature. La dcision Blanco, que lon va revoir, exprime
parfaitement cette spcificit de la responsabilit administrative.
Une troisime objection, qui est dordre historique, mais qui nen est pas moins relle,
sest prsente. Si lon reconnat une responsabilit de ladministration, ou une certaine
responsabilit, quel juge va pouvoir reconnatre, consacrer, cette responsabilit ? La
Rvolution ayant cart le juge judiciaire, et ladministration se jugeant, pour un temps, ellemme, la responsabilit ne pouvait immdiatement apparatre. Cette objection va tomber
lorsque le Conseil dEtat va tre institu mais, pour les raisons qui ont t exposes
prcdemment concernant ce dernier, ce nest quaprs que cette institution a t elle-mme
reconnue et accepte, quelle a acquis sa lgitimit, que la notion de responsabilit a pu tre
consacre.

b) La dcision Blanco
Le Tribunal des conflits rend, le 8 fvrier 1873 la dcision Blanco, qui est demeure
clbre, prsente comme une dcision fondatrice, ou une dcision phare du contentieux
administratif, du droit administratif lui-mme et, plus forte raison, de la responsabilit
administrative. Dans cette dcision, le Tribunal des conflits dclare, dans une formule
remarquable par sa clart et sa prcision : la responsabilit qui peut incomber lEtat pour
les dommages causs aux particuliers par le fait des personnes quil emploie dans le service
public, ne peut tre rgie par les principes qui sont tablis dans le Code civil pour les rapports
de particulier particulier ; () cette responsabilit nest ni gnrale, ni absolue ; () elle a
ses rgles spciales qui varient suivant les besoins du service et la ncessit de concilier les
droits de lEtat avec les droits privs .
La clbrit de Blanco nest sans doute pas usurpe. Dune part, elle rcapitule en
quelque sorte plusieurs dcisions antrieures, avec des formules empruntes celles-ci.
Dautre part, elle est rendue par le Tribunal des conflits, signe dune sorte de consensus
entre les deux ordres juridictionnels sur cette question de la responsabilit de lEtat.
B Les dveloppements de la responsabilit
A partir du moment o lon admettait, mme de manire restrictive, que la
responsabilit de lEtat pouvait tre engage, lvolution ne pouvait aller que dans le sens
dune responsabilit de plus en plus tendue, et cest ce mouvement que lon assist en
France, aboutissant un systme de responsabilit remarquablement perfectionn, sachant
cependant que lextension de responsabilit de lEtat ne peut tre indfinie.
a) Les facteurs du dveloppement de la responsabilit
Certes, les dbats, qui ont pu faire rage au dbut du XXme sicle, sur la souverainet,
ne sont pas teints, ils se poursuivent. Mais ils nont pas ou plus la mme acuit quils eurent,
les passions se sont quelque peu apaises. Il est apparu possible dadmettre la responsabilit
de la puissance publique, sans pour autant renoncer la souverainet. Les lots
dirresponsabilit se rduisent de plus en plus.
Certes, il subsiste la catgorie des actes de gouvernement qui implique, par
incomptence du juge, labsence de responsabilit. Cependant, dune part, sur le plan
juridique, le juge a admis, mme si cest de manire restrictive en raison des conditions
exiges, quune responsabilit puisse dcouler dun acte de gouvernement, lorsquil sagit
dune convention internationale, dautre part, quantitativement ces lots dirresponsabilit sont
peu importants notre poque.
Indpendamment des considrations thoriques, un facteur tout la fois dordre
historique, politique, conomique, social, a jou, cest la multiplication des interventions de la
puissance publique, dans le cadre de ce que lon a appel lEtat Providence. Tant que les
interventions de lEtat taient limites (dans le cadre de ce que lon a appel, avec toutes les
rserves que lon pourrait faire sur lexpression, lEtat gendarme), les risques de dommages
taient eux aussi rduits.
A partir du moment o lEtat et, dans la foule, les autres collectivits publiques, sest
mis intervenir, dans des domaines de plus en plus varis, avec une frquence accrue et des
moyens sans commune mesure avec ce quils avaient pu tre, les risques de causer un
dommage aux individus a considrablement augment : plus le nombre dadministrations est
lev, ajout laccroissement des interventions de chaque administration, plus le nombre

dillgalits, mais aussi dactions ou dinactions susceptibles de causer un dommage est

appel crotre, en suivant simplement en cela une loi statistique.
Un troisime facteur, facile comprendre et plus difficile dfinir, est lvolution du
sentiment des citoyens. Ces derniers ont pes dans le sens dun dveloppement de la
responsabilit partir dune double volution. Dune part, ils ne sont plus des citoyens passifs
et craintifs face ladministration. Le dveloppement de linstruction, une meilleure
connaissance par chacun de ses droits (ou de ce quil croit tre ses droits), ainsi quun certain
esprit volontiers critique qui caractrise, dit-on, les Franais, ont conduit une multiplication
des actions contre ladministration, quil sagisse dactions en annulation ou dactions en
responsabilit. Le juge ne pouvait indfiniment garder la mme attitude de protection de
ladministration, il a t oblig de faire la part des choses , ainsi que lon dit. Dautre part,
ces mmes citoyens ne se satisfont plus de dcisions de principe, ils veulent une satisfaction
concrte. Le droit de la responsabilit se prte particulirement ce type de satisfaction, et
cest pourquoi il a connu un dveloppement tout fait remarquable.
b) Les manifestations du dveloppement de la responsabilit
Lextension de la responsabilit de la puissance publique peut se vrifier sous plusieurs
angles.
En premier lieu, la solution dgage dans la dcision Blanco va tre tendue aux autres
collectivits publiques, cest--dire ce que lon appelait les collectivits locales. Lextension
ces autres personnes publiques nallait pas vraiment de soi. Aprs tout, on aurait pu
considrer que le rgime de responsabilit ft diffrent pour lEtat et pour les collectivits
locales, compte tenu de la diffrence de nature entre les deux.
Or le juge va tendre et, ainsi, unifier, le contentieux de la responsabilit, les solutions
consacres dans Blanco. Une quarantaine dannes aprs cette dernire dcision le Tribunal
des conflits, une nouvelle fois, est amen se prononcer sur une action entreprise par le
propritaire de meules de paille de foin qui avaient t incendies par un malade mental
chapp de lasile psychiatrique du dpartement de lOise.
Le Tribunal des conflits dclare que le litige met en cause lorganisation et le
fonctionnement dun service la charge du dpartement et dintrt public ; que
lapprciation des fautes qui auraient pu se produire dans lexcution du service public
nappartient pas lautorit judiciaire (TC 29 fvrier 1908, Feutry, Rec. p. 208, concl.
Teissier). Peu de temps aprs une solution similaire la comptence du juge administratif
pour connatre dactions en responsabilit, ce qui tait la fois reconnatre la responsabilit et
reconnatre la spcificit de la responsabilit tait consacre, toujours par le Tribunal des
conflits, pour les communes (une ville est juge responsable devant le juge administratif des
fautes de service commises par ses prposs au fonctionnement des vannes dun canal : TC 11
avril 1908, de Fonscolombe, Rec. p. 448). Une similaire solution est enfin adopte en ce qui
concerne la responsabilit des tablissements publics (TC 23 mai 1908, Joulli, Rec. p. 509).
En deuxime lieu, les domaines qui chappaient la responsabilit vont peu peu y tre
soumis. Lexemple le plus caractristique est celui de la police (prise au sens juridique du
terme). Dans tous les Etats on relve une rticence trs nette du Pouvoir admettre que ses
services de police puissent engager la responsabilit de la puissance publique, tant la fonction
de police parat primordiale, lordre public tant lune des premires finalits poursuivies lors
de la formation dun Etat.
Aprs Blanco, le juge administratif refusait encore de consacrer le principe dune
responsabilit ds lors quil sagissait dactivits de police. Un quart de sicle aprs, une
affaire illustre cette position : propos dune personne blesse par un coup de feu tir par un
gendarme la suite de troubles provoqus par un taureau furieux qui stait chapp, le juge

dclare que lEtat nest pas, en tant que puissance publique, et notamment en ce qui
concerne les mesures de police, responsable de la ngligence de ses agents (CE 13 janvier
1899, Lepreux, Rec. p. 18).
Mais le revirement ntait pas loin. Dans une dcision considre comme tant de
principe , le Conseil dEtat abandonne le principe de lirresponsabilit des services de police
(CE 10 fvrier 1905, Tomaso Grecco, Rec. p. 139, concl. Romieu). Sans doute, la faute exige
de la part des services de police (comme de quelques autres services) pour que la
responsabilit puisse tre engage nest pas la faute simple , cest, le plus souvent, une
faute lourde , mais le champ de celle-ci se rduit sans cesse.
2 La condition premire de la responsabilit : le prjudice
Il ne peut y avoir de responsabilit que sil y a un prjudice qui a t caus. Mais au
surplus tous les prjudices ne sont pas rparables, soit parce que le lgislateur a exclu la
rparation (exemple, les servitudes durbanisme), soit parce que le juge a estim que le
prjudice tait irrparable pour des raisons morales (ainsi la naissance dun enfant du fait
de lchec de lavortement pratiqu sur la mre). Lorsquil est rparable, le prjudice doit
rpondre plusieurs conditions : il doit tre certain, il doit tre direct. La distinction entre
prjudice matriel et prjudice moral mrite quelques explicitations.
Du point de vue des principes, si la rparation du dommage matriel ne soulve pas de
difficult, il en est diffremment pour ce que lon appelle le prjudice moral, et, dans une
analyse rapide, il apparat que le juge sest montr longtemps rticent, voire hostile, la
rparation du prjudice moral. En fait il convient de distinguer deux prjudices, le prjudice
moral et la douleur morale.
A Le prjudice moral
Selon une thse encore parfois soutenue, le juge administratif se serait refus jusquen
1961 rparer le prjudice moral, le motif avanc tant que les larmes ne se monnaient
point . En ralit le clivage ntait pas, lpoque, entre le prjudice moral et le prjudice
matriel, qui aurait t seul rparable, mais entre le prjudice moral, rparable dans une
certaine mesure, et la douleur morale, non rpare.
En effet, le juge administratif a assez tt accept de rparer certains prjudices qui
taient incontestablement des prjudices moraux. Par exemple, il a jug rparable le prjudice
caus un prtre catholique du fait de lutilisation de son glise des fins purement civiles
(CE 7 mars 1934, Abb Belloncle, Rec. p. 309 ; pour comprendre cette affaire, il faut se
souvenir quen vertu des lois de sparation des Eglises et de lEtat de 1905 et 1907, et pour
des raisons qui ne sont aucunement logiques mais purement historiques, les difices du culte
achevs la date de la loi ont t transfrs sans indemnit aux collectivits publiques,
cest--dire, sauf pour les cathdrales, aux communes ; le maire pouvait donc importuner le
desservant de la paroisse, notamment en interdisant les sonneries de cloches).
Ou encore, affaire tonnante, il a rpar le prjudice caus une jeune femme par
laccusation, fausse, dtre lagent propagateur dune maladie vnrienne, et lobligation
subsquente pour elle (obligation la date de laffaire) de subir un examen mdical (CE 5
juillet 1957, Dpartement de la Sarthe c/ Demoiselle Artus, Rec. p. 454 ; l encore, pour
comprendre le prjudice subi, qui est latteinte la rputation, il faut tenir compte des
circonstances de temps et de lieu, qui ne sont plus tout fait les mmes que ce quelles taient
dans les annes 50 ).

Le juge a encore accept de rparer le prjudice esthtique subi par une femme, mme
enfant (CE 22 dcembre 1954, Ministre de lEducation nationale, Rec. p. 684), ou par un
homme (CE 30 janvier 1957, Romegous, Rec. p. 75).
B La douleur morale
La douleur morale fait partie du prjudice moral, mais il sagit dune catgorie
particulire de ce dernier. La douleur morale peut tre dfinie brivement comme celle qui est
prouve du fait de la perte dun tre cher. Est-elle rparable ? Le juge on pourrait dire les
juges car la Cour de cassation refusait galement de rparer ce prjudice, mme si elle a opr
un revirement de jurisprudence plus rapidement se refusait rparer ce prjudice,
largument avanc tant double : dune part, il est choquant de rparer le chagrin prouv, ce
nest pas de lordre du droit et de la justice, dautre part, ce prjudice nest pas valuable en
argent (comment mesurer le chagrin prouv ?).
Ces raisons expliquent la rsistance du Conseil dEtat la rparation de ce chef de
prjudice : en 1954, encore, et bien que son commissaire du gouvernement let invit, dans
une affaire tragique o un jeune garon avait vu prir ses parents dans un accident de la
circulation, oprer un changement de jurisprudence, le Conseil dEtat avait maintenu sa
jurisprudence antrieure (CE 29 octobre 1954, Bondurand, Rec. p. 565). Cependant, la suite
de ce que certains ont qualifi de vritable fronde des juridictions infrieures un grand
nombre de tribunaux administratifs stant mis rparer la douleur morale (ce type de
raction est, semble-t-il, unique dans lhistoire du contentieux), le Conseil dEtat a opr le
revirement qui lui tait demand, dclarant, dans une dcision de 1961, que la douleur
morale qui est rsulte (pour le demandeur) de la disparition prmature de son fils est, par
elle-mme, gnratrice dun prjudice indemnisable (CE 24 novembre 1961, Ministre des
travaux publics c/ Consorts Letisserand, Rec. p. 661).

II LES MODALITS DE LA RESPONSABILIT

Il existe en France deux grands systmes de responsabilit, tous deux invents par le
juge, la responsabilit pour faute et la responsabilit sans faute, mais il existe galement des
rgimes spciaux de responsabilit.
1 La responsabilit pour faute
Par rapport la responsabilit dite sans faute la responsabilit pour faute semble
prsenter un avantage dterminant : il ny a pas sinterroger sur le fondement de cette
responsabilit, puisquil sagit de la faute. En ralit on ne fait que repousser le problme, car
il sagit de savoir ce quest une faute.
Quest-ce quune faute ? Au fond on est quelque peu embarrass lorsquil sagit de
rpondre cette question parce que lon voit bien que lon ne jamais saffranchir
compltement des aspects moraux de la faute. La faute est un manquement une obligation,
elle rsulte du comportement dun agent dun service administratif, comportement qui nest
pas conforme celui que lon tait normalement en droit dattendre de cet agent.
On ne peut retenir la responsabilit de ladministration que si lon peut rattacher ce
comportement, que lon va analyser comme fautif, de lagent au service : si la faute est
uniquement celle dune personne physique qui ne peut en aucune manire tre relie au

service dans lequel elle exerait ses fonctions, il sera possible de poursuivre cet agent, mais
non ladministration, et devant les juridictions de lordre judiciaire.
A La faute personnelle et la faute de service
Le dommage rsulte dune faute, ou de plusieurs fautes, et il importe dabord la
victime de savoir quels sont les auteurs de ces fautes, pour pouvoir les attaquer.
a) Lhypothse de la faute unique
Il se peut que, dans la commission dun dommage, une seule faute soit commise, cette
faute peut tre une faute de lagent en tant que personne physique, indpendante de son
appartenance un service administratif, il peut sagir galement, de manire claire, dune
faute de service, laquelle engage la responsabilit de la personne publique dont relve ce
service.
Dans ses conclusions sur laffaire Laumonnier-Carriol (TC 5 mai 1877, Rec. p. 437),
Laferrire a dclar, dans une formule qui est demeure clbre, et que citent tous les manuels
de droit administratif, que la faute personnelle est celle qui rvle lhomme, avec ses
faiblesses, ses passions et ses imprudences . Cest l une dfinition sans doute raliste, et
sduisante, de la faute personnelle. Toutefois, la formule de Laferrire ne dfinit quun aspect
de la faute personnelle, celle-ci est dfinie subjectivement. Or il existe une possible dfinition
objective de la faute personnelle consistant en prendre en compte, indpendamment des
intentions de lauteur de la faute, la caractre de gravit de celle-ci, ou le fait quelle est tout
fait sans rapport avec les fonctions exerces.
En simplifiant et en systmatisant, on peut, et sous les rserves que lon fera plus loin
relativement la faute non dtachable du service, on peut relever deux sortes de fautes
personnelles.
La premire catgorie de fautes personnelles est reprsente par les fautes qui sont
commises tout fait en dehors du service parce que ladministration nest pas charge de
surveiller ses agents lorsque ces derniers ne sont pas en service, et quil serait parfaitement
abusif de retenir la responsabilit de ladministration pour des faits purement privs. Un
exemple qui fut classique, mais qui, aujourdhui, et en tout tat de cause, relve, ainsi que
nous lavons vu, du juge judiciaire, est celui de lusage titre priv, en dehors de son temps
de travail par un agent, dun vhicule du service. Un autre exemple, et sous rserve, l encore,
de ce qui sera dit ensuite, il en est galement ainsi lorsque un gendarme ou un policier utilise
son arme en dehors du service : tel est le cas, par exemple, de lhomicide volontaire commis
par un gendarme, par vengeance personnelle, avec son arme de service (CE12 mars 1975,
Pothier, Rec. p. 190).
Une seconde catgorie de fautes purement personnelles est constitue de fautes qui sont
commises dans le service mais qui, en raison de leur gravit, ou en raison de lintention de
nuire de leur auteur, ne peuvent en aucune manire tre considres comme conditionnes ou
suscites par le service. Parmi les fautes caractrises par leur gravit intrinsque on peut citer
le cas dun instituteur tenant, devant ses lves, des propos diffamatoires, blasphmateurs et
obscnes (TC 2 juin 1908, Girodet c/ Morizot, Rec. p. 597, concl. Tardieu), ou encore
lofficier qui, commandant une corve, jette sa cigarette allume sur un terrain broussailleux
et provoque un incendie de fort (CE 19 juin 1946, Epoux Bellemer, Rec. p. 171), le gardien
de prison qui organise la nuit, avec les dtenus dont il a la charge, des vols (CE 11 mai 1953,
Uomar Samba Niang Harane, Rec. p. 218) ou encore le gardien de la paix qui, charg
dassurer le maintien de lordre public loccasion dun bal public, se met consommer de
lalcool dans un dbit de boisson, a une altercation avec un consommateur et dcharge son

rvolver sur un groupe de personnes qui tentent de la calmer (CE 1er octobre 1954, Bernard,
Rec. p. 505, concl. Laurent). Le fait pour un agent davoir conduit un vhicule de service sous
lemprise dun tat alcoolique constitue une faute personnelle dtachable de lexercice de ses
fonctions (ex, CAA Lyon 10 juin 2008, Michel X, 06LY00974).
Il y a faute de service lorsquil ny a pas faute personnelle. Un exemple classique de
faute de service est celui dun tablissement hospitalier (V. pour un exemple rcent CAA
Paris 4 juillet 2008, req. n 04PA02523, M. Jos et Mme Charleline Y, propos dune fillette
ne en tat de mort apparente, le dcs ayant t caus par une souffrance ftale nayant pas
t reconnue, le mdecin accoucheur nayant pas apprci la gravit de la situation et
ltablissement hospitalier ne stant pas donn les moyens dintervention rapide qui auraient
t indispensable).
La faute de service nest pas le seul fait susceptible dentraner la responsabilit de
ladministration : il peut y avoir fait du service sans quil y ait faute de service, mais, dans ce
cas, nous ne sommes plus dans le cadre dune responsabilit pour faute mais dans celui dune
responsabilit sans faute.
Si le juge relve une faute de service, celle-ci sera naturellement de nature engager la
responsabilit de ladministration avec tantt lexigence de la faute simple et tantt
lexigence de la faute lourde, ainsi que nous lavons vu prcdemment.
Le plus original, dans le rgime de responsabilit, est que la faute personnelle et la faute
de service ne sexcluent pas lune de lautre. La jurisprudence a consist lier
progressivement la faute personnelle la faute de service de telle sorte que la victime puisse
obtenir rparation de son dommage.
b) Le cumul de fautes et le cumul de responsabilits
Il peut arriver que lon trouve, la fois, une faute personnelle et une faute de service,
comme il arrive quune seule faute puisse entraner, cependant, une responsabilit de la
collectivit.
1

Les hypothses de cumul

La jurisprudence a volu dans le sens dune prise en compte toujours plus grande des
dommages subis par les victimes en vue dune meilleure rparation. La construction
remarquable laquelle est parvenue le juge ne peut en effet sexpliquer que par cette volont
de mieux rparer le prjudice.
Le principe est que lorsque cela est possible, le juge va multiplier les cumuls de
responsabilit.
Une premire hypothse, la plus simple, est celle dun cumul de responsabilits en cas
de cumul de fautes. Deux responsabilits vont se trouver engages parce que le dommage est
le produit de deux fautes, une faute personnelle et une faute de service. Une dcision clbre,
la dcision du CE du 3 fvrier 1911, Anguet (Rec. p. 146) illustre parfaitement cette situation,
somme toute assez courante : la porte affecte au passage du public, dans un bureau de poste,
est ferme avant lheure rglementaire, et avant que le sieur Anguet qui se trouvait
lintrieur dudit bureau et termin ses oprations au guichet ; dfaut dautre issue, et sur
linvitation dun employ, le sieur Anguet effectue sa sortie par la partie du bureau rserve
aux agents du service ; deux de ces derniers procdrent alors la brutale expulsion du sieur
Anguet, qui se retrouva dans la rue avec une jambe casse
Le juge dclare que laccident dont le requrant a t victime doit tre attribu, quelle
que soit la responsabilit personnelle encourue par les agents, auteurs de lexpulsion, au

mauvais fonctionnement du service public . En dautres termes, le juge retient la fois une
faute (vidente) des deux agents lexpulsion manu militari du bureau de poste car quelles
quaient t les penses desdits agents, la manire de procder tait injustifie, et une faute de
service, la fermeture avant lheure rglementaire du bureau de poste.
Une autre tape a t franchie avec la dcision, tout fait remarquable (et, donc, est-il
besoin de le prciser, de principe, comme dailleurs la prcdente) du CE du 26 juillet 1918,
Epoux Lemonnier. Dans cette affaire, loccasion de la fte locale dans un petit village,
Roquecourbe, la dame Lemonnier est atteinte, alors quelle suivait la promenade qui longe la
rive gauche dune rivire, dune balle provenant dun tir install sur la rive oppose avec buts
flottants sur la rivire. Lautorit municipale charge de veiller la scurit des voies
publiques (pouvoir de police) a commis une faute lourde en autorisant ltablissement de ce
tir sans stre assure au pralable que les conditions de linstallation et lemplacement
offraient des garanties suffisantes pour cette scurit.
Le Conseil dEtat dclare : la circonstance que laccident prouv serait la
consquence dune faute dun agent administratif prpos lexcution du service public,
laquelle aurait le caractre dun fait personnel de nature entraner la condamnation de cet
agent par les tribunaux de lordre judiciaire des dommages-intrts, et que mme cette
condamnation aurait t effectivement prononce, ne saurait avoir pour consquence de priver
la victime de laccident du droit de poursuivre directement, contre la personne publique qui a
la gestion du service incrimin, la rparation du prjudice souffert .
Une formule du commissaire du gouvernement claire parfaitement la dmarche quil
proposait au juge de suivre, et que ce dernier consacra : la faute personnelle a t commise
dans le service, ou loccasion du service, si les moyens et les instruments de la faute ont t
mis la disposition du coupable par le service, si la victime na t mise en prsence du
coupable que par leffet du jeu du service, si, en un mot, le service a conditionn
laccomplissement de la faute ou la production de ses consquences dommageables vis--vis
dun individu dtermin, le juge administratif, alors, pourra et devra dire : la faute se dtache
peut-tre du service cest affaire aux tribunaux judiciaires den dcider , mais le service ne
se dtache pas de la faute .
On peut se souvenir de cette formule importante qui donne le sens de la dcision : la
faute se dtache peut-tre du service, mais le service ne se dtache pas de la faute. En lespce,
donc, une faute unique, celle qui avait t commise par lagent, entrane un cumul de
responsabilits, dont, celle qui nous intresse ici, la responsabilit administrative. En dautres
termes encore, le juge retient un cumul de responsabilits parce quil estime que la faute
personnelle commise par un agent na t rendue possible que parce que le service a fourni
les moyens et les instruments de la faute ce dernier.
Ce qui importe donc, partir de Epoux Lemonnier, cest le lien avec le service. Le juge
a eu tendance interprter de manire de plus en plus comprhensive ce lien, cest--dire le
reconnatre de plus en plus facilement, toujours dans la mme proccupation de rparer le
mieux possible le dommage subi par la victime.
Si lon systmatise ce lien, comme a cherch le faire la doctrine, on peut trouver deux
sortes de liens pouvant donner lieu engagement de la responsabilit administrative. Le
premier lien, le plus facile percevoir, est le lien temporel. Toute faute commise par un agent
pendant le temps du service va tre prsume en quelque sorte dtermine ou permise par le
service, et sera considre comme non dtachable de celui-ci. Ainsi par exemple, nest pas
dtachable du service, et entrane la responsabilit de ce dernier, la faute commise par un
gardien du Musum qui, allant prendre livraison de chimpanzs destins cet tablissement
public, laisse chapper les animaux, dont lun deux mord cruellement (dit larrt) un
passant (CE 11 mars 1938, Corbire, Rec. p. 226).

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Un second lien possible, qui est plus dlicat apprcier, est celui qui a donn lieu la
dcision Epoux Lemonnier, cest le lien instrumental. Le service a t le moyen, linstrument
de laccomplissement de la faute par lagent, et cela concerne videmment des fautes
commises en dehors des lieux du service et, ventuellement, du temps du service. Une affaire
a permis au juge de franchir cette nouvelle tape, ce sont les affaires (trois) rendues le mme
jour par le Conseil dEtat le 18 novembre 1949, Defaux, Bethelsemer, Demoiselle Mimeur
(Rec. p. 492, 493 et 494).
Il sagissait dans les trois cas daccidents par des automobiles de ladministration causs
par des agents en dehors de leur service (vhicule de ladministration utilis pour les besoins
personnels ). La diffrence avec Epoux Lemonnier est que lon ne pouvait gure prsumer
de faute du service (sinon, comme le faisait remarquer le commissaire du gouvernement, il
faudrait mettre un contrleur derrire chaque agent ). Le Conseil dEtat considra que
laccident litigieux survenu du fait dun vhicule qui avait t confi au conducteur pour
lexcution dun service public, ne saurait, dans les circonstances de laffaire, tre regard
comme dpourvu de tout lien avec le service .
B Les consquences du cumul
Le cumul de responsabilits est important pour les actions susceptibles dtre engages
par les personnes concernes, quil sagisse, au premier chef, des victimes, ou quil sagisse
de ladministration et de son agent.
a) La situation de la victime
La victime dispose, en cas de cumul de responsabilit, et comme consquence logique
de cette situation, dun droit doption : elle peut soit attaquer lagent devant les juridictions
judiciaires raison de la faute personnelle quil a commise, soit attaquer ladministration
devant les juridictions administratives raison du lien existant entre la faute commise par
lagent et le service. Trois observations permettent de mieux comprendre le mcanisme de la
rparation.
En premier lieu, il nest pas possible la victime qui le souhaiterait dattaquer, par une
seule action, la fois lagent et ladministration. Chacun relevant dun ordre de juridictions
diffrent, le principe de sparation soppose ce que lun des deux juges se prononce la fois
sur laction contre lagent et sur laction contre ladministration.
En deuxime lieu, si la victime porte son action la fois devant le juge administratif et
devant le juge judiciaire, tant donn lindpendance existant entre les ordres juridictionnels,
lapprciation peut tre diffrente le juge judiciaire estimant, par exemple, quil y a bien
faute personnelle justifiant une condamnation, et le juge administratif estimant que la faute
nest pas dnue de tout lien avec les service et il faut viter que la victime ne soit
indemnise deux fois. Dans laffaire Epoux Lemonnier, on la vu, la victime stait bien
adresse, dabord au juge judiciaire, puis au juge administratif. On applique, depuis cette
affaire, le systme de la subrogation : ladministration est subroge dans les droits acquis par
la victime contre lagent devant le juge judiciaire (si le recours devant ce dernier a t intent
en premier le juge administratif peut en tenir directement compte, si le recours est dabord
intent devant le juge administratif, cest le juge judiciaire qui fera de mme).
En troisime lieu, la victime a souvent intrt saisir le juge administratif et lui
demander si, bien entendu, la faute personnelle nest pas dpourvue de tout lien avec le
service de condamner ladministration pour le tout, et cela pour une double raison : dune
part, exercer deux actions devant deux juge diffrents est lourd, coteux, et il est videmment
beaucoup plus simple de demander rparation de lentier dommage un seul juge. Dautre

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part, ladministration, la diffrence dun particulier, est toujours solvable : elle paie peut-tre
avec retard, mais il est toujours possible dobtenir ce paiement de lindemnit.
Cette apprciation doit tre nuance par une double considration : le juge judiciaire se
prononce plus rapidement que le juge administratif (mais cela est de moins en moins vrai, le
jugement des affaires a t considrablement acclr devant le juge administratif) et le
montant des indemnits accord est souvent (mais ce nest pas toujours vrai, laffirmation
vaut surtout pour le juge pnal) plus lev devant le juge judiciaire que devant le juge
administratif.
b) La situation de ladministration et de son agent
Il va tre question ici de ce que lon appelle les actions rcursoires, actions qui suivent
une action principale, qui sont la poursuite dactions contentieuses par dautres personnes que
la victime. Deux situations sont distinguer, selon que la victime a actionn lagent devant le
juge judiciaire ou ladministration devant le juge administratif.
Dans lhypothse o la victime a port son action devant le juge judiciaire, trois cas de
figure sont encore distinguer.
Ou bien la faute commise est purement personnelle, auquel cas la condamnation de
lagent pour le tout nappelle pas de remarque particulire.
Ou bien lagent estime que sil a commis une faute, ladministration en a aussi commis
une (mme si le juge judiciaire na vu, lui, quune seule faute, purement personnelle), et quil
ne doit pas supporter seul lintgralit de la charge de la rparation (cest lhypothse de la
dcision Anguet). Dans ce cas, il peut se retourner contre ladministration, devant,
naturellement, le juge administratif, en invoquant la faute de service commise par celle-ci et,
si le juge administratif relve lexistence dune faute de service, ladministration sera
condamne proportion de sa responsabilit.
Ou bien, et cest une hypothse qui, bien que problmatique, peut survenir, cest celle
dans laquelle lagent aurait t condamn devant le juge judiciaire pour une seule faute qui
serait une faute de service. Remarquons que cette situation suppose une double erreur ou
ngligence, celle du prfet qui (parce quil sagit dune faute de service) na pas lev le
conflit positif (V. la leon 1 de ce cours sur les juridictions), celle du juge judicaire qui a vu
une faute personnelle alors quil y avait une faute de service. Lagent condamn dispose dun
moyen, le statut gnral de la fonction publique obligeant ladministration, dans la mesure o
une faute personnelle dtachable de lexercice de ses fonctions nest pas imputable ce
fonctionnaire, le couvrir des condamnations prononces contre lui . Il appartient donc
dans ce cas lagent de sadresser ladministration et, en cas de refus de cette dernire, de
saisir le juge administratif de ce refus.
La dcision Laruelle, de 1951, ainsi que la dcision Delville, rendue le mme jour,
rglent les rapports entre lagent et ladministration qui a t condamne pour le tout lgard
de la victime. Pour bien comprendre la solution apporte par ces arrts et ceux, ultrieurs, qui
les ont complts, il faut voir quil y a deux phases non seulement distinctes mais
indpendantes lune de lautre.
La premire phase est celle de la contribution provisoire : cette phase rgle la situation
de la victime, on suppose que celle-ci a obtenu entire satisfaction de la part du juge
administratif, que le dommage a t reconnu, et que ladministration a t condamne (donc,
insistons, cette notion de provisoire ne concerne pas la victime ; celle-ci, ayant obtenu
satisfaction, disparat du paysage contentieux).
La seconde phase, qui ne concerne plus, donc, que les relations entre ladministration et
son agent, est la contribution finale, finale en ce sens que elle rgle dfinitivement le partage
de la charge financire entre lagent et ladministration. Dans la contribution provisoire, le

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juge a eu une interprtation comprhensive du cumul de responsabilit, le plus souvent par

application de la faute non dpourvue de tout lien avec le service. Cela signifie que
ladministration a t condamne, dans ce premier temps, pour le tout, alors quen ralit il y
a aussi une faute personnelle, il peut mme y avoir uniquement une faute personnelle qui, par
le jeu du cumul des responsabilits, a entran la condamnation de ladministration. Le juge
va donc procder, au cours de la contribution finale, une nouvelle apprciation de la faute
personnelle et de la faute de service, qui peut tre assez diffrente (voire trs diffrente) de
celle laquelle il sest livr au cours de la contribution provisoire. Ou, si lon prfre, on peut
dire quil y a une double notion de la faute personnelle et de la faute de service, une premire
dans les relations entre la victime et ladministration, une seconde dans les relations entre
ladministration et son agent.
Un dernier point doit tre prcis : si le dommage a t caus par plusieurs auteurs, il
ny a pas de solidarit entre les coauteurs du dommage en ce qui concerne laction rcursoire
de ladministration, ce qui signifie que la contribution finale de chaque auteur ne peut excder
la somme proportionnelle sa part propre de responsabilit.
2

La responsabilit sans faute

A la responsabilit pour faute, qui est la responsabilit classique la seule que lon
trouve dans un certain nombre de pays va sajouter une responsabilit beaucoup plus
tonnante, audacieuse par bien des aspects, la responsabilit sans faute prouver. Il parat
comprhensible que cette responsabilit se soit dveloppe aprs la responsabilit sans faute,
car elle est encore plus difficile admettre que la prcdente. Elle ne peut, non plus, et malgr
un certain caractre sduisant, tre substitue la responsabilit pour faute, ce qui aurait pour
effet de dresponsabiliser prcisment les services qui y sont soumis. Lquilibre entre les
deux responsabilits est difficile tablir et, au surplus, la responsabilit sans faute nest pas
la rponse toutes les questions que lon peut se poser. Il nen reste pas moins quelle illustre
trs bien ce dveloppement de la responsabilit.
La responsabilit sans faute reprsente une part importante, peut-tre de plus en plus
importante, de la responsabilit administrative. Elle mrite, ce titre, un certain nombre
dexplicitations.
Tout dabord, il convient dobserver que la responsabilit sans faute nest pas trs
rpandue dans les autres systmes juridiques. Un certain nombre de pays connaissent, on la
dit plusieurs reprises, un droit administratif (avec ou sans juge administratif) relativement
dvelopp. Mme lorsque tel est le cas, mme lorsque la responsabilit de ladministration est
reconnue, et est effectivement consacre, la responsabilit sans faute noccupe quune place
trs rduite, voire est absente.
Lexistence dune responsabilit sans faute ne va donc pas de soi, mais il convient dtre
prudent quant aux conclusions que lon serait tent de tirer de la prsence dune telle
responsabilit en France et de son absence dans bien dautres pays. Il conviendrait en
particulier dexaminer ce qui na jamais t fait le point de savoir si dautres mcanismes,
de responsabilit ou dindemnisation, ne jouent pas, dans dautres pays, le rle que joue la
responsabilit sans faute dans le ntre.
Ensuite, et en sen tenant dsormais seulement la France, il faut relever ce qui pourrait
apparatre comme une contradiction et nen est videmment pas : la responsabilit sans faute
est, en droit franais, une responsabilit dexception, sans tre une responsabilit
exceptionnelle.
Cest une responsabilit dexception parce que lune des distinctions classiques que lon
fait, en droit, est celle entre le principe et lexception (ou les exceptions). Et ce qui nest pas le

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principe est lexception. La responsabilit pour faute est considre comme tant la
responsabilit de principe, non seulement parce que elle est, chronologiquement, premire,
mais galement parce que il serait trange, paradoxal, et dangereux, dans une socit, de ne
faire de la faute quune exception. La responsabilit sans faute est une responsabilit
dexception dans la mesure o la responsabilit pour faute est la responsabilit de principe.
Cependant, la responsabilit sans faute nest pas pour autant exceptionnelle. Pour
comprendre cette affirmation, il faut tenir compte de deux lments.
Dune part, le terme exceptionnel nest pas un terme juridique, la diffrence du
terme dexception , cest un terme du vocabulaire courant, et il en rsulte quil ne peut y
avoir de contradiction entre eux : ce qui est dexception peut ne pas tre exceptionnel.
Cest prcisment, dautre part, ce qui caractrise la responsabilit sans faute : elle nest
pas exceptionnelle tout simplement parce que les cas de responsabilit sans faute se sont
multiplis au fil du temps, et ce qui pouvait paratre exceptionnel au dbut ne lest plus
aujourdhui. On pourrait videmment se demander, de manire un peu provocante, si, force
de multiplier les cas de responsabilit sans faute, une inversion ne va se produire, si
lexception (la responsabilit sans faute) ne va pas devenir le principe. Cela est fort peu
probable, parce que le juge contrle en quelque sorte la rpartition (sauf intervention du
lgislateur) et veille ne pas tendre indfiniment la responsabilit sans faute.
Il convient galement de prciser que, lorsque lon parle de responsabilit sans faute, il
serait plus juste de parler de responsabilit sans faute prouver. Car, il est important de le
souligner, la responsabilit sans faute ne signifie pas ncessairement quaucune faute na t
commise : il se peut, effectivement, que tel soit le cas, que lon ne puisse relever aucune faute
de la part dun agent et, dans ce cas, lexpression responsabilit sans faute porte
pleinement sa dnomination. Mais il se peut, galement, quune faute ait t commise et, dans
ce cas, le requrant est dispens de la preuve de la faute ce qui, normalement (ce nest pas
toujours vrai) facilite sa demande de rparation du dommage quil invoque.
Dans la responsabilit sans faute le demandeur a seulement prouver le lien de
causalit entre une dcision, une action ou une inaction, et le dommage dont il se prvaut,
sans avoir prouver lexistence dune faute (mme sil y en a une), alors que, dans la
responsabilit pour faute le demandeur doit la fois prouver lexistence dune faute et le lien
de causalit entre cette faute et le dommage quil invoque. Dans la suite de cette leon, et par
pure commodit, on parlera de responsabilit sans faute , mais il ne faudra pas oublier quil
sagit dune responsabilit sans faute prouver.
Reste, enfin, le problme le plus difficile rgler, celui du fondement de la
responsabilit. Dans le cadre de la responsabilit pour faute, on la vu dans la leon
prcdente, la rponse est simple, le fondement de cette responsabilit est la faute. Mais quen
est-il dans la responsabilit sans faute ?
Les recherches de fondement se sont orientes vers trois directions. En premier lieu,
certains ont fait valoir que le fondement de cette responsabilit serait le risque que
ladministration ferait courir aux citoyens en exerant certaines de ses activits. Le fondement
est sduisant, la formulation qui vient dtre donne fournit en mme temps lobjection et la
limite. Pour dautres auteurs, et lide est tout autant sduisante, le fondement serait la rupture
dgalit des citoyens devant les charges publiques, certains dentre eux tant amens
supporter (au sens propre et normal du terme) des charges anormales dans lintrt du plus
grand nombre. Enfin certains auteurs trs minoritaires ont cru trouver un fondement
unique de la responsabilit sans faute dans le principe dquit.
Sans dvelopper les arguments, signalons que chacun de ces fondements prsente un
intrt, et quaucun ne permet de rendre compte, de manire complte, de tous les cas de
responsabilit sans faute : le risque nexplique pas certains cas lgislatifs de responsabilit,
pas plus quil nexplique la responsabilit du fait de linexcution des dcisions de justice ; la

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rupture de lgalit devant les charges publiques ne rend pas compte de certains cas de
responsabilit que lon va examiner, comme la responsabilit du fait des collaborateurs
bnvoles de ladministration, pas plus quelle nexplique la responsabilit du fait des risques
de voisinage, hypothses o, par dfinition, il ne peut y avoir aucune rfrence une
quelconque universalit des citoyens. Quant au principe dquit, il est encore moins en
mesure de rendre compte des cas de responsabilit sans faute car non seulement certains de
ces cas de responsabilit excluent quil puisse sagir dquit mais, plus encore, et de manire
ngative, le juge a refus dindemniser des prjudices que lquit aurait command de
rparer (cas des accidents pour vaccinations obligatoires, par exemple, avant quintervienne
une loi).
Il faut bien se rendre lvidence : il nexiste aucun fondement unique la
responsabilit sans faute prouver, mme si lon peut en prouver quelque sentiment de
frustration.
3

Les rgimes spciaux de responsabilit

Le lgislateur a, au fil du temps, et en fonction de considrations qui pouvaient tre

dopportunit, institu des rgimes de responsabilit qui sont des rgimes fonds sur la faute,
ces rgimes aggravant quelquefois la responsabilit de lEtat, lattnuant dans dautres cas, ou
procdant une substitution de responsabilit.
A Les rgimes lgislatifs de responsabilit pour faute
a) Les dommages causs aux lves ou par les lves
Les tablissements scolaires sont des lieux o sont susceptibles de se produire un certain
nombre daccidents, causs des lves par dautres lves, ou des professeurs (le cas est plus
rare mais lon peut citer, pour faire comprendre les situations qui peuvent se prsenter, cet
exemple de linstituteur qui, dans un mouvement involontaire, lche son porte-plume qui
vient se ficher, pointe en avant, dans lil dun lve), ou des enseignants.
Trs tt, le lgislateur sest proccup de cette question. Aprs une premire loi de 1889,
une seconde loi a t adopte le 5 avril 1937, compltant larticle 1384 du code civil. Selon ce
texte : Dans tous les cas o la responsabilit des membres de lenseignement public est
engage la suite ou loccasion dun fait dommageable commis, soit par des enfants ou
jeunes gens, et qui leur sont confis raison de leurs fonctions, soit ces enfants ou jeunes
gens dans les mmes conditions, la responsabilit de lEtat sera substitue celle desdits
membres de lenseignement qui ne pourront jamais tre mis en cause devant les tribunaux
civils par la victime ou ses reprsentants .
Ce rgime de responsabilit appelle les quelques prcisions suivantes.
Tout dabord, il vaut pour lenseignement public, ainsi que pour lenseignement priv
sous contrat avec lEtat, en revanche il ne sapplique pas lenseignement purement priv,
qui obit alors aux rgles classiques du code civil.
En deuxime lieu, ce rgime est un rgime protecteur puisque les auteurs du dommage
ne peuvent tre poursuivis par les victimes ou leurs reprsentants, ni tre condamns
civilement, mais cette protection ne vaut quau civil, les intresss peuvent faire lobjet,
comme nimporte quel autre fonctionnaire, de poursuites et de condamnations devant le juge
pnal.
Par ailleurs, en troisime lieu, lEtat qui a t condamn peut exercer leur encontre une
action rcursoire sil estime que les auteurs du dommage ont commis une faute personnelle.

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Enfin , en quatrime lieu, le juge comptent lorsque lEtat est ainsi poursuivi est le juge
judiciaire, que la faute commise soit une faute personnelle ou une faute de service. Le juge
administratif redevient comptent, dabord lorsque les auteurs du dommage nont pas la
qualit de membres de lenseignement (cest le cas, par exemple, pour ce que lon appelle
lducation surveille ), ensuite lorsque laccident rsulte dun dommage de travail public,
enfin lorsque est en cause lorganisation dfectueuse du service public de lenseignement.
b) La responsabilit du fait des accidents causs par un vhicule
Ce nest ici quun rappel, puisque nous avons dj eu loccasion de rencontrer cette
responsabilit. En vertu dune loi du 31 dcembre 1957, le juge judiciaire est seul comptent
pour statuer sur toute action en responsabilit tendant la rparation des dommages de toute
nature causs par un vhicule quelconque .
On comprend aisment les raisons dune telle unification du contentieux : il paraissait
illogique que, selon que le vhicule tait un vhicule priv ou un vhicule administratif le juge
comptent tait, soit le juge judiciaire, soit le juge administratif avec, au surplus, des
diffrences dapprciation entre les deux juges. Les dommages causs par des vhicules
administratifs relvent donc de la comptence du juge judiciaire.
Reste que le Tribunal des conflits a donn une interprtation trs large cette notion de
vhicule partir de la formule vhicule quelconque en ltendant aux accidents causs par
des vhicules autres que les vhicules automobiles, alors que les travaux prparatoires
montrent assez clairement que le lgislateur navait eu lesprit que les accidents causs par
la circulation routire. Cela donne des rsultats assez surprenants : une drague fluviale, un bac
m le jour par un moteur, un pont roulant se dplaant de faon autonome, , un avion, une
chelle monte sur un chariot, un tronc darbre tir un bouteur, un cble tir par un tracteur,
une solution de chlorure de sodium projete sur la devanture dun magasin par une benne de
nettoiement, ont t considrs comme des vhicules
c) La responsabilit du fait des dommages de sant causs par des personnes prives
Les professionnels de sant exerant titre libral, comme les tablissements de sant
privs peuvent voir leur responsabilit engage dans les conditions du droit commun, et il ny
a aucune vritable nouveaut en la matire.
Cependant, la loi du 4 fvrier 2002 relative aux droits des malades et la qualit du
systme de sant a prcis lgislativement le type de responsabilit applicable aux uns et aux
autres en dclarant que les professionnels et les tablissements de sant ne sont responsables
des consquences dommageables dactes de prvention, de diagnostic ou de soins quen cas
de faute (article 1142-1 du code de la sant publique). Ce rgime de responsabilit, qui est
une systmatisation de la jurisprudence antrieure, est un rgime de prsomption de faute, il a
t tabli notamment en raison de la multiplication ( laquelle on assiste un peu partout dans
les tablissements de soins dans le monde) des infections nosocomiales, le professionnel ou
ltablissement de sant ne pouvant, alors sexonrer de sa responsabilit quen faisant la
preuve dune cause trangre.
Le plus original, dans cette loi, est le mcanisme de rparation quelle met en place. La
victime dispose dun choix. Elle peut, comme dans le pass, sadresser au juge (judiciaire)
pour demander rparation de son dommage. Elle peut aussi, et cest cela qui est institu par la
loi de 2002, sadresser une commission rgionale de conciliation et dindemnisation.
La commission en question est un organisme administratif, qui, aprs expertise, rend un
avis. Si celui-ci est favorable la victime, cest--dire si elle estime, dune part, que la
responsabilit de ltablissement est engage pour faute, dautre part que le prjudice a atteint

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le seuil de gravit prvu par les textes, lassureur de ltablissement doit prsenter la victime
une offre dindemnisation, offre qui, en cas dacceptation par cette dernire, vaut transaction.
En cas dabsence doffre, un tablissement public cr par la loi, lOffice national
dindemnisation des accidents mdicaux (ONIAM) se substitue lassureur, fait une
proposition la victime, et peut ensuite se retourner contre lassureur. Lintrt de cette
procdure est videmment de faciliter et dacclrer lindemnisation du prjudice subi par la
victime.
La loi de 2002 institue galement un autre rgime de responsabilit, mais qui est un
rgime de responsabilit sans faute et qui, ce titre, sera examin dans la leon suivante.
d) La responsabilit du fait de la justice
On a dj abord cette question dlicate : la justice est institue pour protger les
citoyens, pour leur rendre justice , mais elle peut elle-mme faillir. Dans le pass lide
dune responsabilit, qui ne peut tre que celle de lEtat, raison de lorganisation ou du
fonctionnement de la justice tait irrecevable. Il a fallu attendre la priode contemporaine
pour admettre que le mise en jeu de la responsabilit de lEtat raison de sa justice ne mettait
pas en cause pour autant la souverainet de lEtat.
Un texte laborieusement adopt par le Parlement est devenu larticle L. 141-1 du code
de lorganisation judiciaire. Selon cet article lEtat est tenu de rparer le dommage caus par
le fonctionnement du service de la justice. Sauf dispositions particulires, cette responsabilit
nest engage que par une faute lourde ou un dni de justice . Deux brves observations
peuvent tre faites propos de ce texte, plutt mal rdig.
Dune part, le juge comptent pour connatre des actions en responsabilit du fait du
fonctionnement de la justice est le juge judiciaire. Celui-ci semble stre inspir, dans sa
jurisprudence, trs prudente au dpart, plus frquente aujourdhui, des rgles dgages par le
juge administratif dans ltablissement de la responsabilit administrative.
Dautre part, le texte est rdig de telle sorte quil ne sapplique quaux juridictions de
lordre judiciaire, il nest pas applicable aux juridictions de lordre administratif. Cependant,
le juge administratif a dcid, de manire prtorienne, quune faute lourde commise dans
lexercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative tait susceptible
dengager la responsabilit de lEtat, sauf dans le cas ou la faute lourde rsulterait du contenu
mme de la dcision juridictionnelle (CE 29 dcembre 1978, Darmont, Rec. p. 542). Il est
mme all jusqu admettre dans une hypothse, celle dun dlai abusif, quune faute simple
pouvait engager la responsabilit de lEtat (CE 28 juin 2002, Ministre de la Justice c/
Magiera, Rec. p. 248, concl. F. Lamy).
B La responsabilit du fait des lois
La responsabilit du fait des lois ne peut que soulever des objections, que lon a
considres jusqu une poque rcente comme insurmontables. Le temps aidant, la rflexion
sur la responsabilit saffinant, il est apparu possible de consacrer cette responsabilit, qui a
connu rcemment une extension remarque.
a) Ltablissement dune responsabilit du fait des lois
Commenons par examiner les objections la reconnaissance dune responsabilit de
lEtat raison des lois. Car ici la question principale nest pas de savoir si cette responsabilit
doit tre reconnue de manire plus ou moins tendue : chacun sait que si responsabilit il y a,
ce ne peut tre que de manire limite, restrictive. La question essentielle est une question de

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principe : peut-il y avoir une responsabilit de lEtat (on ne voit pas quelle autre personne
publique pourrait tre mise en cause) du fait des lois ?
A cela on rpond traditionnellement par la ngative, en invoquant un argument
apparemment dcisif : la loi est lexpression de la souverainet, mettre en cause devant un
juge la loi (en dehors, bien entendu, du contrle de constitutionnalit, et encore sait-t-on quen
France ce contrle na t que difficilement admis, sous la Cinquime Rpublique), cest
mettre en cause la souverainet elle-mme. Cet argument est fortement dvelopp par
Laferrire la fin du XIXme sicle : La loi est un acte de souverainet et le propre de la
souverainet est de simposer tous sans quon puisse rclamer delle aucune compensation .
Cependant, cette position ntait ni juridiquement tenable ni jurisprudentiellement et
politiquement acceptable. Du ct des principes, on ne voit pas en quoi le principe de
souverainet serait atteint parce que la responsabilit du fait des lois serait admise. La
responsabilit sans faute se prte particulirement une telle reconnaissance puisque, par
hypothse, on prsuppose que lon fait abstraction de toute faute qui serait commise par les
autorits publiques. La responsabilit sans faute est mme le seul moyen dadmettre une
responsabilit sans prsumer ou impliquer une faute du lgislateur.
Sur le plan jurisprudentiel et politique (au sens large du terme) revient avec insistance
cette interrogation que lon trouve dj chez Platon et qui nous est parvenue sous la forme
latine, plus comprhensible en principe : qui custodet custodes ?, autrement dit : qui gardera
les gardiens (les gardiens tant ceux qui, dans la Cit, ont la charge de maintenir lordre et la
justice).
A plusieurs reprises, au cours du XIXme sicle, le Conseil dEtat avait cart toute
possibilit de responsabilit du fait des lois. Une nouvelle occasion, qui cette fois fut la bonne,
se prsenta avec une affaire trs particulire, qui se prtait bien une telle reconnaissance.
Une loi du 29 juin 1934 relative la protection des produits laitiers disposait quil tait
interdit de fabriquer, dexposer, de mettre en vente ou de vendre, dimporter, dexporter ou de
transiter, sous la dnomination de crme , suivie ou non dun qualificatif, un produit
prsentant laspect de la crme, destine aux mmes usages, ne provenant pas exclusivement
du lait (une telle interdiction ne doit ni surprendre ni prter ricanements car, notre poque,
on a vu, dans dautres pays que la France, mais europens, des vins produits avec tout autre
chose que du raisin ). Il se trouve que cette interdiction mit une socit la socit La
Fleurette dans lobligation de cesser la fabrication du produit quelle exploitait
antrieurement (sous le nom de Gradine ). Le juge relve, car cest essentiel, quil nest pas
allgu que le produit en question prsentait un danger pour la sant publique (la solution et
t, on sen doute, toute autre dans un tel cas).
Le considrant essentiel de la dcision est le suivant : rien, ni dans le texte mme de la
loi ou dans ses travaux prparatoires, ni dans lensemble des circonstances de laffaire, ne
permet de penser que le lgislateur a entendu faire supporter lintresse une charge qui ne
lui incombe pas normalement () cette charge, cre dans un intrt gnral, doit tre
supporte par la collectivit (CE 14 janvier 1938, Socit anonyme des produits laitiers La
Fleurette (Rec. p. 25). Avec cette dcision (fondamentale, cela va de soi), le Conseil dEtat
consacrait le principe de la responsabilit sans faute de lEtat du fait des lois.
La jurisprudence ultrieure a permis de confirmer le fondement de cette responsabilit.
Le juge sappuie bien sur la rupture dgalit entre les charges publiques pour admettre,
ventuellement, cette responsabilit de lEtat. Cette responsabilit a t dailleurs consacre
par le Conseil constitutionnel (CC 8 janvier 1991, Loi relative la lutte contre le tabagisme et
lalcoolisme). Elle sapplique galement lorsque il sagit dun dcret rgulirement pris en
application dune loi (CE 23 dcembre 1988, Martin et Socit Michel Martin, Rec. p. 470),
ou dune validation dactes administratifs suspects dillgalit par une loi (CE 1er dcembre

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1961, Lacombe, Rec. p. 674). Des conditions sont naturellement poses, elles sont
invitablement strictes, on va les voir un peu plus loin.
b) La nouvelle responsabilit du fait des lois
Le Conseil dEtat a rendu, en 2007, une dcision importante qui soulve de nombreuses
interrogations (CE 8 fvrier 2007, Gardedieu). La question souleve par le requrant au
Conseil dEtat tait de savoir si le prjudice caus un particulier par une loi
inconventionnelle tait de nature donner lieu lengagement de responsabilit de lEtat.
La Cour de justice des communauts europennes juge, depuis son clbre arrt
Francovich c/ Rpublique italienne, du 19 novembre 1991, que la mconnaissance dune
norme communautaire par un Etat membre doit entraner rparation par cet Etat des
prjudices qui en rsultent, dans le cadre du droit national de la responsabilit de la puissance
publique et, dans son arrt du 5 mars 1996 Brasserie du Pcheur et Factortame, que la
circonstance que la mconnaissance du droit communautaire trouve son origine dans la loi est
sans incidence sur la porte de cette obligation.
Quant la Cour europenne des droits de lhomme, elle estime, de son ct, que toute
constatation par elle dune mconnaissance de la Convention dont elle est charge de veiller
au respect, cre lobligation, pour lEtat concern, den effacer les consquences, de
manire rtablir autant que faire se peut la situation antrieure celle-ci (CEDH 31
octobre 1995, Papamichalopoulos c/ Grce) et, pour la Cour, la circonstance que le fait
gnrateur du prjudice trouve son origine dans une loi ne fait pas obstacle lengagement de
la responsabilit de lEtat (CEDH 3 juillet 1995, Heintrich c/ France).
Dans sa dcision, le Conseil dEtat rappelle dabord que la responsabilit de lEtat du
fait des lois est susceptible dtre engage, dune part, sur le fondement de lgalit devant les
charges publiques, pour assurer la rparation de prjudices ns de ladoption dune loi (et sous
rserve que les conditions dengagement de la responsabilit soient runies). Il dclare ensuite
que cette responsabilit peut galement tre engage en raison des obligations qui sont les
siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorits publiques,
pour rparer lensemble des prjudices qui rsultent de lintervention dune loi adopte en
mconnaissance des engagements internationaux de la France .
Reste la question du fondement de la responsabilit ainsi consacre, et les commentaires
sur ce point ont t fort nombreux. En effet, la formulation retenue par le Conseil dEtat ne
permet pas de distinguer clairement le terrain sur lequel sest plac le juge pour retenir la
responsabilit de lEtat.
Pour un certain nombre de commentateurs, le fondement ne se situe pleinement ni sur le
terrain de la faute, ni dans le cadre dune responsabilit sans faute. Le commissaire du
gouvernement appelait, dans ses conclusions, un rgime de responsabilit sui generis, cest-dire totalement original, ne se situant pas dans le cadre des deux rgimes classiques de
responsabilit. Il faudra attendre des dcisions ultrieures pour savoir si tel est le bien le cas,
ou si la solution adopte peut tre ramene un rgime de responsabilit dj existant.
c) La responsabilit du fait des dcisions administratives lgales
La responsabilit du fait des dcisions administratives rgulires est plus facilement
acceptable que celle du fait des lois, partir du moment o lon admet cette dernire. Encore
faut-il distinguer, car le problme est un peu diffrent selon quil sagit de dcisions
individuelles ou de dcisions rglementaires.

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