Question D-Europe - Fondation Schuman-355-Fr Brexit PDF

POLICY
POLICY
PAPER
PAPER
Question dEurope
n355
04 mai 2015
Jean-Claude Piris
Si le Royaume-Uni quittait
lUnion europenne :
Aspects juridiques et
consquences des diffrentes
options possibles
Rsum :
Lhypothse selon laquelle le Royaume-Uni pourrait quitter lUnion europenne (BREXIT)
parat encore invraisemblable [1] pour la plupart des observateurs. Elle est devenue
cependant plus plausible [2]. En effet, le Premier ministre britannique, David Cameron, a
promis que, si son parti politique restait au pouvoir lissue des lections lgislatives du
7 mai 2015, un referendum serait organis sur un possible BREXIT au plus tard la fin de
l'anne 2017.
Paradoxalement, un retrait du Royaume-Uni pourrait
LE CADRE JURIDIQUE
se produire prcisment au moment o la plupart
1. Voir le Baromtre du
Brexit, labor dbut 2015
de ses objectifs en matire de politique europenne
Si le Royaume-Uni dcidait de se retirer de lUnion
sont raliss:
europenne, sur quelle base juridique et selon
- largissement de lUnion europenne (UE) sans
quelle procdure pourrait-il le faire? C'est larticle
approfondissement
50, introduit dans le Trait sur lUnion europenne
et
sans
changement
des
institutions, tout en obtenant un rabais budgtaire ;
(TUE) par le Trait de Lisbonne [3], qui le prvoit:
- prservation des avantages du march intrieur, en
1. Tout tat membre peut dcider, conformment
encourageant une politique plus librale, et en dpit
ses rgles constitutionnelles, de se retirer de lUnion.
de plusieurs drogations dans d'autres politiques
2. Ltat membre qui dcide de se retirer notifie
cruciales de l'UE (euro, Schengen, espace de libert,
son intention au Conseil europen. la lumire des
de scurit et de justice) ;
orientations du Conseil europen, lUnion ngocie et
- maintien du contrle national sur les Affaires
conclut avec cet tat un accord fixant les modalits
trangres et la Dfense et du droit de veto dans
de son retrait, en tenant compte du cadre de ses
ces deux domaines, freinant toute initiative de l'UE
relations futures avec lUnion. Cet accord est ngoci
en la matire, tout en favorisant la libralisation de
conformment larticle 218, paragraphe 3, du
son commerce extrieur;
trait sur le fonctionnement de lUnion europenne.
- matrise accrue du principe de subsidiarit et,
Il est conclu au nom de lUnion par le Conseil,
enfin, vacuation des symboles fdralistes.
statuant la majorit qualifie, aprs approbation
par le think-tank eurosceptique
du Parlement europen.
Open Europe , dont lambition

est de mesurer la probabilit
dun retrait britannique durant la
prochaine lgislature.
2. Voir Denis MacShane: Brexit,
How Britain will Leave Europe,
Ed. I.B. Tauris, London, 2015
(234 p.).
3. Le Trait de Lisbonne est entr
en vigueur le 1er dcembre 2009.
Quoi quil en soit, la plupart, voire tous les autres
3. Les traits cessent dtre applicables ltat
Etats membres, souhaitent que le Royaume-Uni
concern partir de la date dentre en vigueur de
reste membre de lUnion. Leurs gouvernements sont
laccord de retrait ou, dfaut, deux ans aprs la
prts, si besoin est, l'y aider. Toutefois, ils ont
notification vise au paragraphe 2, sauf si le Conseil
dj fait clairement savoir que ce ne serait pas
europen, en accord avec ltat membre concern,
nimporte quel prix.
dcide lunanimit de proroger ce dlai.
FONDATION ROBERT SCHUMAN / QUESTION DEUROPE N355 / 04 MAI 2015
Si le Royaume-Uni quittait lUnion europenne :

Aspects juridiques et consquences des diffrentes options possibles
4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du
mesures
de
transition
Conseil europen et du Conseil reprsentant ltat
quarante ans aprs ladhsion la CEE, lconomie
membre qui se retire ne participe ni aux dlibrations
du Royaume-Uni et celle du reste de lUE sont
ni aux dcisions du Conseil europen et du Conseil
trs
qui le concernent. La majorit qualifie se dfinit
commerciaux de biens et de services, investissements
conformment larticle 238, paragraphe 3, point
rciproques, mobilit des personnes en activit ou
b), du trait sur le fonctionnement de lUnion
la retraite). En leur qualit de citoyens de l'UE, des
europenne.
millions de citoyens britanniques, actifs ou retraits,
5. Si ltat qui sest retir de lUnion demande
rsident dans dautres Etats membres de lUE, et des
adhrer nouveau, sa demande est soumise la
millions de citoyens de l'UE originaires dautres Etats
procdure vise larticle 49.
membres vivent au Royaume-Uni. De nombreuses
Il est tabli larticle 50-1 que la dcision de retrait
industries et entreprises sont tablies la fois au
revt un caractre unilatral. Elle relve en effet
Royaume-Uni et sur le continent. La densit des flux
exclusivement de lEtat membre concern. Elle ne
dchanges de biens et de services est considrable.
imbriques
et
[6].
En
effet,
interdpendantes
plus
de
(changes
requiert pas l'accord des autres Etats. Le retrait
4. Le caractre unilatral et
sans condition du droit d'un tat
membre de se retirer de l'Union
europenne rsulte clairement de
la volont des auteurs du trait
de Lisbonne. Cette intention est
confirme par les discussions de
la Convention europenne au
na mme pas besoin dtre expliqu ou justifi.
Durant la priode ncessaire la ngociation,
La dcision est prise par lEtat membre concern
la signature et la ratification de lAR entre lUE
conformment ses rgles constitutionnelles. La
et le Royaume-Uni, ce dernier resterait membre
conformit ces rgles ne peut tre vrifie que
par les autorits comptentes dudit Etat. Cette
britanniques pourraient (en principe) continuer
vrification
exercer pleinement leurs droits au sein de toutes
aurait
certainement
lieu
avant
la
notification de la dcision de retrait [4].
I, CONV 724/03, annexe 2,

p.134). L'article 50 ne prvoit ni
la possibilit ni l'interdiction quun
tat membre change d'avis et
annule sa notification de retrait
durant le dlai de deux ans qui y
est mentionn.
5. L'Espace conomique europen
(EEE) a t cr par plusieurs
accords signs en 1992. Il compte
prsent 28 tats membres
de l'UE et 3 des 4 tats de
lAssociation europenne de
libre-change (AELE), savoir :
lIslande, le Liechtenstein et la
Norvge. L'EEE permet ces 3
membre de lEEE.
6. Voir, par exemple, le document
de recherche 13/42 de la
bibliothque de la Chambre des
Communes, un document de 106
pages publi en juillet 2013:
Il ne serait pas possible de se
retirer du jour au lendemain,
par exemple, de la politique
agricole commune, sans causer
d'normes problmes nos
agriculteurs(p.11).
7. COREPER est l'acronyme
de: Comit des reprsentants
permanents des Etats membres.
lUnion.
Les
ressortissants
les institutions de l'UE. Larticle 50, paragraphe

reprsentants du Royaume-Uni au Conseil europen
laquelle devrait en principe, mais sans obligation
(Premier ministre) et au Conseil (ministres), ainsi
juridique, tre suivie. Cette disposition permettrait
que dans leurs comits prparatoires (ambassadeurs
au Royaume-Uni, aprs avoir notifi son intention
au
au Conseil europen, de ngocier un accord de
dans les autres comits et groupes de travail) ne
retrait (AR) avec lUE. Si une telle ngociation
seraient pas autoriss participer du ct de
aboutissait, la date de retrait de l'Union serait
lUE aux ngociations concernant l'ventuel AR.
celle de la date dentre en vigueur de lAR. Si un
Politiquement, en pratique, il serait fort probable
AR ntait pas conclu, le retrait deviendrait effectif
que
automatiquement, deux ans aprs la notification de
fonctionnement de lUE et sur les dcisions prises
l'intention du Royaume-Uni au Conseil europen.
par ses institutions serait gravement affecte, y
COREPER
[7],
linfluence
diplomates
relle
du
et
fonctionnaires
Royaume-Uni
sur
le
compris sur les dcisions non lies au retrait.
dans une large mesure au march

membre de lAELE, mais nest pas
de
L'article 50-2 dcrit une procdure facultative,
tats (EEE AELE) de participer

intrieur de lUE. La Suisse est
entire
4, du TUE ne prvoit qu'une seule exception: les
sujet de l'article correspondant

du projet de Constitution (volume
part
Dans cette dernire hypothse (AR non conclu), le

Royaume-Uni tenterait certainement de ngocier
Il est intressant de noter que, contrairement ce
un autre type daccord avec lUE, afin dtablir, en
qui est prvu pour le trait dadhsion dun nouvel
particulier, les nouvelles rgles auxquelles seraient
Etat membre l'UE (article 49 du TUE), ou pour la
soumises les relations commerciales entre les deux
rvision des Traits sur lUnion (article 48 du TUE),
parties. Idalement pour son conomie, le Royaume-
larticle 50 du TUE ne requiert ni le commun accord
Uni devrait pouvoir, grce un tel accord, avoir un
au Conseil, ni une ratification par les autres Etats
accs aussi large que possible au march intrieur
membres pour agrer un AR. Et ce, malgr le fait
de lUE (de fait, au march de lEEE [5]).
quun AR devrait ncessairement tre accompagn
Dans tous les cas, quelle que soit loption retenue,
d'amendements aux Traits sur lUE, ne ft-ce que
il serait trs souhaitable d'agrer au moins quelques
pour modifier, par exemple, larticle 52 du TUE qui

fournit la liste des Etats membres. Cela montre
Il est vident que les Traits en vigueur nautorisent
que les auteurs du Trait de Lisbonne, conscients
pas une telle possibilit. Ils devraient donc tre
des difficults engendres par un retrait, taient
modifis. Larticle 48 du TUE prvoit qu'une rvision
galement conscients de la ncessit politique que
de ce type doit faire lobjet dune approbation,
lUE ne puisse tre perue comme faisant obstacle
puis dune ratification par tous les Etats membres,
la mise en oeuvre d'un ventuel retrait.
conformment
leurs
rgles
constitutionnelles
respectives, ce qui peut entraner la tenue dun

En tout tat de cause, tant donn la complexit de
referendum
dans
certains
la question, il est probable, pour ne pas dire certain,
Rpublique dIrlande.
Etats,
comme
la
que le dlai de deux ans prvu larticle 50 savrerait

insuffisant. Le cas chant, le paragraphe 3 de
Le calendrier de la procdure poserait un srieux
cet article permet une prolongation de ce dlai [8].
problme : en effet, qui devrait ratifier en premier
Cette prorogation pourrait galement s'avrer utile
lieu les amendements ncessaires aux Traits?
pour que le Royaume-Uni ait le temps de prparer
Devrait-ce tre le Royaume-Uni, en organisant un
les modifications de sa lgislation nationale rendues
referendum immdiatement aprs laboutissement
ncessaires par labrogation des dispositions du droit
des ngociations avec lUE ? Dans un tel cas,
de lUnion. Certaines dispositions de lAR pourraient
le
tre appliques titre provisoire, ds sa signature [9],
convaincre les lecteurs de voter pour un texte qui
si les deux parties considraient cette mesure comme
risquerait par la suite dtre rejet par lun des vingt-
approprie, en attendant la conclusion de lAccord.
sept Etats membres. Pour cette raison, les autorits
gouvernement
britannique
aurait
du
mal
britanniques pourraient demander leurs partenaires

Paralllement lAR, une rvision des Traits sur
de l'UE d'tre les premiers ratifier la rvision des
l'UE, base sur larticle 48 du TUE [10], devrait tre
Traits, afin que les citoyens du Royaume-Uni soient
adopte, car larticle 50 ne prvoit pas que lAR
srs de ce qu'ils seraient appels approuver lors
puisse contenir des amendements aux Traits sur
du referendum qui suivrait. Cependant, on peut se
lUnion. LAR ne faisant pas partie du droit primaire,
demander comment il serait possible de convaincre les
il serait, par consquent, soumis la juridiction de
vingt-sept tats membres d'engager une procdure
la Cour de justice de lUE.
visant ratifier un nouveau Trait europen, car le

sujet est politiquement extrmement sensible. Cela
EVITER UN RETRAIT DU ROYAUME-UNI EN LUI
serait d'autant plus difficile dans le climat politique
ACCORDANT UN STATUT PARTICULIER DETAT
actuel, alors que personne ne saurait si le peuple
MEMBRE (OU DE SEMI-MEMBRE) DE L'UE
britannique en accepterait par la suite le rsultat!

En outre, lobtention des ratifications prendrait
Avant dimaginer les consquences dun ventuel
beaucoup de temps [11]. Cette procdure pourrait
retrait du Royaume-Uni, il convient dexaminer un
donc soulever des difficults politiques srieuses.
autre scnario possible, qui semble encore compter
Des difficults similaires seraient engendres par
des partisans Londres. Lide de base de ce scnario
tous les scnarios ncessitant de modifier les Traits
est que le Royaume-Uni puisse juridiquement rester
sur l'UE en vigueur.
un Etat membre de lUE, tout en obtenant un statut
8. Conformment l'article
50, paragraphe 3, du TUE,
cette dcision exigerait l'accord
du Royaume Uni ainsi que
l'unanimit au Conseil europen
(l'abstention n'empche pas
l'unanimit : voir l'article 235,
paragraphe 1 du TFUE).
9. Cf. article 218 du Trait sur
particulier grce une rvision des Traits sur lUnion.
En outre, le scnario mentionn ci-dessus poserait
le Fonctionnement de l'UE (TFUE).
Selon certains, lobtention d'un statut spcifique
des questions de fond importantes. De fait, les
tre ratifi par tous les autres
pourrait permettre au Royaume-Uni de continuer
institutions de lUnion et les autres Etats membres
accder au march intrieur et prendre part aux
auraient des raisons impratives de ne pas accepter
dcisions concernant ce domaine, tout en obtenant
que le Royaume-Uni puisse bnficier dun tel statut
le droit de ne participer qu certaines, ou trs
particulier, car :
des trois rgions et des trois
peu, voire aucune des autres politiques de lUE.
a) cela affecterait lautonomie de prise de dcision
galement le faire.
04 MAI 2015 / QUESTION D'EUROPE N355 / FONDATION ROBERT SCHUMAN
10. Le trait de rvision devrait

Etats membres, conformment
leurs rgles constitutionnelles.
11. En Belgique, le Parlement
fdral ne serait pas le seul
devoir ratifier : les Parlements
communauts devraient

de l'UE dans des domaines qui sont au cur de sa
tous les oprateurs conomiques doivent tre soumis
raison dtre et pourrait, la limite, remettre celle-ci
aux mmes rgles, que l'interprtation de ces rgles
en question;
doive tre la mme pour tous, et que leur mise en
b) un tel statut serait trs attractif pour certains
uvre doive tre juridiquement garantie, ne peut
Etats tiers: il pourrait ouvrir la porte des demandes
souffrir dexceptions.
de pays comme la Suisse, la Norvge, lIslande, le
12. Le Conseil de l'UE a dcid,

le 16 dcembre 2014, d'autoriser
la Commission ouvrir des
ngociations avec Andorre,
Monaco et Saint-Marin sur
un ou plusieurs accord (s)
dassociation pour assurer
ces petits Etats une participation
accrue au march intrieur de
l'UE et aux politiques horizontales
et d'accompagnement qui y sont
lies. Le Conseil aura pour
objectif, lors de ces ngociations,
dassurer la mise uvre la plus
complte possible des principes
du march unique europen, tout
en tenant compte de la situation
particulire de ces trois pays,
conformment la Dclaration
Liechtenstein et les trois Etats europens de petite
Cela signifie galement que la prservation des
dimension (Andorre, Monaco, Saint-Marin) [12].
principales caractristiques du droit de l'UE/EEE
Son acceptation pourrait galement engendrer des
serait essentielle. Il faut, en effet, rappeler que,
problmes politiques internes dans certains Etats
par rapport au droit international classique, les
membres, tels la Sude, le Danemark ou dautres,
spcificits du droit de lUnion sont la primaut,
dans lesquels les partis
leffet
politiques eurosceptiques
a t adopte par la Confrence

Inter Gouvernementale ayant
adopt le Trait de Lisbonne, qui
est annexe son Acte Final.
Elle se lit comme suit : "L'Union
prendra en compte la situation
particulire des pays de petite
dimension territoriale entretenant
avec elle des relations spcifiques
de proximit".
13. Voir le rapport final du Center
for European Reform (CER) Les
consquences conomiques dune
sortie de lUnion europenne
publi en juin 2014 (92 pages).
14. Voir le mandat de ngociation
donn la Commission par
dcision du Conseil du 6 mai
2014 autorisant l'ouverture
des ngociations entre l'Union
europenne et la Confdration
suisse sur un cadre institutionnel
rgissant les relations
bilatrales.
l'uniformit
de
l'interprtation,
pourraient essayer de jouer de cette ide, risquant
l'absence de rciprocit, le contrle de la mise en
de crer une autre menace existentielle pour lUE ;
uvre par la Commission (indpendante) et les
c) l'espoir dun succs de ce scnario est fond
sanctions (le cas chant) dcides par une Cour de
sur une valuation trop optimiste de la puissance
Justice (indpendante). Ce sont ces caractristiques
de ngociation relle du Royaume-Uni : alors que
qui rendent le march intrieur crdible pour les
50% de ses exportations vont vers les autres Etats
oprateurs conomiques, dont la confiance est
membres de lUE, la part des exportations de ces
absolument essentielle. Cest la raison pour laquelle
derniers vers le Royaume-Uni n'est que de 10% [13].
la prservation des spcificits du droit de l'UE serait
Par consquent, son pouvoir de ngociation serait
galement l'un des principes de base qui sous-
plus faible que certains ne le pensent. En outre, la
tendraient la position de ngociation de l'UE.
moiti de l'excdent commercial de lUE vis--vis

du Royaume-Uni provient de deux tats membres
Il faut donc sattendre ce que les conditions
seulement - l'Allemagne et les Pays-Bas -, alors que
imposes par l'UE comprennent, dans tous les cas
la rvision des Traits sur l'UE exigerait galement
de figure, la non-participation du Royaume-Uni
lapprobation des 25 autres tats membres, dont
au pouvoir lgislatif du Parlement europen et du
certains enregistrent un dficit commercial avec le
Conseil. Ces conditions pourraient galement inclure
Royaume-Uni.
l'acceptation du rle de la Commission et de la Cour de

justice, en l'absence de ressortissants britanniques
sur l'article 8 du Trait de UE .

La Dclaration ainsi mentionne
direct,
Si lon tient compte de tous ces lments, lide que
dans ces institutions. Elles incluraient certainement
l'UE puisse accepter de concder au Royaume-Uni un
aussi une contribution financire au budget de l'UE,
tel statut de semi-membre est-elle plausible? Je ne
infrieure certes, mais d'une importance comparable
suis pas de cet avis. Il est beaucoup plus raliste de
la contribution britannique actuelle par habitant.
penser que l'UE sen tiendrait sa politique habituelle.
Un systme comparable est prvu par l'UE dans ses
Ce qui signifie qu'un ventuel accord contraindrait
relations avec la Suisse [14]. Une solution diffrente,
le Royaume-Uni respecter l'acquis communautaire
concdant titre exceptionnel au Royaume-Uni
ainsi que son volution future, telle que dcide par
un statut spcial qui a t systmatiquement
l'UE, sans avoir le droit de participer aux dcisions.
refus la Norvge, la Suisse et dautres Etats,
Il serait draisonnable dattendre de l'UE quelle
ne serait acceptable ni par les Etats membres, ni par
accepte une drogation ces rgles et quelle
les institutions de lUE.
renonce au principe de son autonomie de dcision.

Du reste, cette politique a toujours t soutenue
Pour conclure sur ce point, mme si ce premier
dans le pass par les autorits britanniques elles-
scnario naffectait pas les dispositions du Trait
mmes, tant parlementaires que gouvernementales.
sur lUE relatives la libre circulation des personnes
Les principes selon lesquels, dans un march unique,
[15], ses chances daboutir seraient trs faibles.

LES SEPT OPTIONS POSSIBLES APRS UN
devrait convaincre le peuple du fait quil vient de
BREXIT
recouvrer sa souverainet pleine et entire . Il

tenterait den faire la dmonstration, tout en vitant
En revanche, lautre scnario, o le Royaume-
de perdre un trop grand nombre davantages, et de
Uni choisirait un retrait de lUE, ne dpend pas de
mettre en pril lconomie du pays, le mode de vie
dcisions prendre par les institutions de lUE ou
de ses citoyens et le rle du Royaume-Uni sur la
par les autres Etats membres. Le retrait constituerait
scne internationale.
une
dcision
unilatrale,
prise
librement
et
uniquement par le Royaume-Uni, sans quaucune
Toutefois, comme il a dj t mentionn, la puissance
entit extrieure ne puisse sy opposer.
de ngociation du Royaume-Uni pour conserver un

accs aussi large que possible au march intrieur
Le problme qui se poserait alors pour le Royaume-
est surestim par certains. Il convient de souligner
Uni serait celui de construire une nouvelle relation
que les "orientations" [17] dun ventuel accord
avec le reste de l'UE, ce qui semble invitable, pour
exigeraient lapprobation par "consensus" [18] du
des raisons tant gographiques qu'historiques, et
Conseil europen, c'est--dire des chefs d'Etat ou
parce quun retour ventuel dans lUE, aprs lavoir
de gouvernement des 27 autres Etats membres,
quitte, ne serait ni facile, ni rapide [16].
dont certains sont en dficit commercial vis--vis du
Sept options peuvent tre envisages pour tablir
Royaume-Uni.
un nouveau type de relations entre le RoyaumeUni et lUE aprs un ventuel Brexit. Comme le
Du ct de lUnion, les institutions - et en particulier
montre ce qui suit, aucune de ces options ne parat
la Commission, qui serait le ngociateur de lUE
entirement satisfaisante pour le Royaume-Uni.
[19] - seraient animes par le souci de prserver

strictement lautonomie dcisionnelle de lUnion.
1) Premire option : le cadre des nouvelles
Elles exigeraient galement de disposer du pouvoir
relations entre lUE et le Royaume-Uni serait
juridique de contrler le respect par le Royaume-Uni
prvu par lAccord de Retrait lui-mme, qui
des engagements qu'il prendrait dans l'Accord. Ces
le gouvernement britannique
tablirait des arrangements "sur mesure".
deux points constitueraient probablement lun des
des axes majeurs de sa politique
principes cls sur lesquels lUE baserait sa position
15. A la date de rdaction du

prsent article, il semblerait que
ait choisi ce thme comme l'un
europenne et de ses ventuelles
demandes de rformes. Ce choix
La ngociation d'un tel Accord de Retrait serait
de ngociation. En outre, lUE tenterait de sopposer
extrmement difficile.
une approche sectorielle; ceci dit, une telle
Les ngociateurs britanniques tenteraient de choisir
approche serait difficile viter, car le Royaume-
(UKIP), parti politique britannique
parmi les politiques de l'UE et de ne retenir que celles
Uni souhaitera probablement ne plus participer
choix est risqu, car il pourrait
qui conviennent au Royaume-Uni, en suivant une
certaines politiques de l'UE. Tel pourrait tre le
amener le gouvernement
approche sectorielle plutt que globale. En d'autres
cas pour la politique agricole commune, la politique
des Traits sur l'UE, qu'il serait
termes,
essaierait
commune de la pche, la politique de cohsion
apportent
conomique, sociale et territoriale, ou les quelques
certaines politiques de lUnion. Il chercherait donc
textes existant en matire de politique sociale. Il
tout particulirement garder les avantages que
est donc possible que la stratgie britannique de
est soumise la procdure vise
laccs au march intrieur procure la plupart des
pickand-choose devrait tre en partie accepte
termes, tout ex-Etat membre
secteurs de l'conomie britannique, en ngociant au
par lUE.
de
le
gouvernement
conserver
les
britannique
avantages
que
lui
cas par cas.
politique est li la progression

dans les sondages du Parti pour
lindpendance du Royaume-Uni
xnophobe et eurosceptique. Ce
britannique exiger une rvision

peu susceptible d'obtenir.
16. Larticle 50, paragraphe 5,
du TUE stipule que Si ltat qui
sest retir de lUnion demande
adhrer nouveau, sa demande
larticle 49. En d'autres
sera nouveau soumis toute
la procdure dadhsion, comme
nimporte quel pays candidat,
Dans les domaines lis au march intrieur et couverts
sans bnficier daucun passedroit.
En mme temps, les ngociateurs britanniques
par un Accord de retrait, le Royaume-Uni serait tenu,
17. Cf article 50, paragraphe 2,
tenteraient dviter, ou plutt de minimiser, les cots
dans tous les cas, de respecter la lgislation de lUE
18. Cf article 15, paragraphe 4,
budgtaires, conomiques, juridiques et politiques
en la matire, afin de prserver un espace unique
du retrait. De fait, le gouvernement britannique
pour tous les oprateurs conomiques, et sans avoir
du TUE.
du TUE.
19. Cf. article 218, paragraphe
3, du TFUE.

le droit d'exercer une influence sur le contenu de
Certes,
cette
option
aurait
lavantage
de
la
cette lgislation. En outre, le Royaume-Uni devrait
simplicit. LAccord EEE autorise les trois Etats EEE-
galement accepter de verser une contribution
AELE (Islande, Liechtenstein, Norvge) accder
financire substantielle, comme le font actuellement
dans une large mesure au march intrieur de lUE
la Norvge et la Suisse [20].
et jouir des quatre liberts, sans engagement

concernant les autres politiques de lUnion, telles
Lors des ngociations de l'Accord de retrait, chaque
que lagriculture, la pche, le domaine judiciaire, la
membre du Conseil de l'UE agirait naturellement
politique trangre, etc. Ces pays doivent respecter
conformment aux intrts de l'Etat quil reprsente.
la lgislation de lUE concernant le march unique et
Ensuite, la dcision de conclure l'Accord devrait tre
ne disposent que dune influence trs faible sur son
prise par le Conseil statuant la majorit qualifie,
contenu "decision shaping").
avec l'approbation du Parlement europen [21],
20. Voir ci-aprs.

21. Cf. article 50, paragraphe 2,
lequel disposera donc dun droit de veto. A moins
Toutefois, il faut reconnatre que lEEE ne fonctionne
que l'Accord ne stende aux domaines relevant
pas de manire optimale. Dans un document de travail
des
qui,
de la Commission en date du 7 dcembre 2012 [24],
normalement, ne devrait pas se produire [22], il
le Service europen pour laction extrieure (SEAE)
naurait pas besoin d'tre ratifi par chacun dentre
et la Commission se sont plaints du retard croissant
eux. Il nen demeure pas moins quun autre accord
de lapplication des nouveaux actes juridiques de
devrait
conclu
l'UE [25] par les trois tats EEE AELE. Dbut 2014,
avec les Etats EEE AELE (et ratifi par l'UE, par le
quelque 580 actes juridiques de l'UE , dont certains
Royaume-Uni, par les 27 autres tats membres de
trs importants, navaient pas encore t incorpors
l'UE et par les trois tats EEE (AELE), pour prendre
dans le droit EEE par exemple, les dcisions des
en compte les nouvelles relations tablir entre
Agences excutives de l'UE concernant les services
l'EEE et le Royaume-Uni.
financiers. Dans des Conclusions adoptes le 16
comptences
tre
des
tats
ultrieurement
membres,
ngoci
et
ce
dcembre 2014, le Conseil sexprime sur un ton
du TUE. La majorit qualifie du

Conseil serait calcule comme
prvu larticle 238, paragraphe
3, littera b) du TFUE.
22. Sauf si lAccord contenait
des engagements concernant la
politique trangre ou la dfense
du Royaume Uni. Dans ce cas,
le Royaume-Uni exigerait que
lAccord de retrait devienne un
"accord mixte ", qui devrait tre
ratifi non seulement par l'UE
et le Royaume-Uni, mais aussi
par chacun des 27 autres tats
membres.
23. Voir le Document de
recherche de la Chambre des
communes 13/42, page 17.
24. Voir le document SWD
Enfin, l'article 218, paragraphe 11, du TFUE prvoit
conciliant :
que, au cours ou la fin de la ngociation,
un
31. Le Conseil se flicite de l'accord intervenu
tat membre, le Parlement europen, le Conseil ou
entre l'UE et les tats de l'AELE membres de l'EEE,
la Commission peut recueillir l'avis de la Cour de
dont ont pris acte les ministres des finances et de
justice sur la compatibilit d'un accord envisag
l'conomie de l'UE et des tats de l'AELE membres
avec les traits . Selon cette disposition, en cas
de l'EEE lors de leur runion informelle du 14 octobre
d'avis ngatif de la Cour, l'accord envisag ne peut
2014, sur les principes rgissant l'incorporation
entrer en vigueur, sauf modification de celui-ci ou
dans l'accord EEE des rglements de l'UE tablissant
rvision des traits . Le recours cette procdure
les autorits europennes de surveillance dans le
pourrait, bien sr, prendre du temps et allonger
domaine des services financiers. Le Conseil espre
encore les dlais.
que les travaux techniques relatifs l'incorporation

de ces rglements seront mens bonne fin dans les
(2012) 425 final A review of the

functionning of the EEA .
25. Ce chiffre doit tre compar
au total d'environ 7 000 actes
de l'UE qui ont t incorpors
par lEEE depuis lentre en
2) Deuxime option : le Royaume-Uni

rejoindrait lIslande, le Liechtenstein et la
Norvge en tant que membre de lEEE.
comme englobant des textes

dimportance trs variable :
certains concernent des dtails
trs techniques, ou ne font
que modifier un acte antrieur,
certains autres ne sont que des
recommandations, etc.
Mais, de manire plus ngative, le Conseil ajoute :

32. Le Conseil note nanmoins avec proccupation
vigueur de lAccord de 1994.

Ce chiffre doit tre compris
meilleurs dlais.
Les raisons qui pourraient inciter lUE proposer au
les retards rcurrents accuss dans l'ensemble du
Royaume-Uni de rejoindre lEEE (ce qui impliquerait,
processus d'incorporation de la lgislation de l'UE
lgalement, que le Royaume-Uni adhre aussi
dans l'accord EEE, ainsi que dans la mise en uvre
l'AELE) ne sont pas videntes. L'acceptation du
et l'application de la lgislation pertinente dans les
Royaume-Uni serait encore plus douteuse [23].
tats de l'AELE membres de l'EEE. Dans ce contexte,

le Conseil insiste fortement sur la ncessit de
devenir
moins
dpendant
du
pouvoir
lgislatif
redoubler d'efforts afin d'assurer l'homognit
de l'UE, il lui serait politiquement trs difficile
et la scurit juridique dans l'Espace conomique
daccepter:
europen.
a) d'intgrer dans la lgislation britannique toutes
les nouvelles dispositions juridiques de l'UE affectant

33. S'il salue les efforts accomplis par les tats de
le march intrieur, sans avoir le droit d'influencer
26. Dans un premier temps, le SEAE
l'AELE membres de l'EEE au cours des dernires
sensiblement leur contenu [29],
option, parmi dautres, aux petits
annes pour acclrer le rythme d'incorporation,
b) dtre soumis la rgle selon laquelle les tats
Etats (Andorre, Monaco, Saint-
le Conseil regrette que ces efforts soient rests
EEE AELE parlent d'une seule voix au sein de la
actuellement ngocier un ou
insuffisants
Commission mixte [30],
application de la dcision du Conseil
pour
rsoudre,
efficacement
et
de
les
comptences
confres
l'Autorit
de
et la Commission ont propos cette
Marin) avec lesquels ils se prparent

plusieurs accords dassociation , en
du 16 dcembre 2014.
manire complte, les problmes existants. Le
c)
Conseil note en particulier que la remise en cause
surveillance de l'AELE et la Cour de lAELE [31],
par les tats de l'AELE membres de l'EEE de l'intrt
d) de verser au budget de l'UE une somme d'une
2014 autorisant l'ouverture
que la lgislation de l'UE prsente pour l'EEE, le
importance comparable celle de la contribution
europenne et la Confdration
recours tendu la possibilit prvue par l'accord
d'un tat membre [32].
rgissant les relations bilatrales ,

trait, imposant la Suisse des
dun
dadhsion
cette
qui sont applicables aux Etats
uvre et l'application dans les tats de l'AELE
organisation soit conclu non seulement par lUE et
membres de l'EEE de la lgislation de l'EEE dj
le Royaume-Uni, comme cest le cas pour lAccord de
adopte,
retrait, mais galement par les trente Etats membres
march intrieur et une asymtrie des droits et
ladmission
obligations d'une nature comparable,
ncessiterait
du
suisse sur un cadre institutionnel
lEEE
obligations constitutionnelles et dans la mise en
fragmentation
des ngociations entre l'Union
Enfin,
une
dcision du Conseil du 6 mai
Etat
ainsi que les retards dans l'accomplissement des
donn la Commission par
qui devrait faire l'objet d'un nouveau
de solliciter des adaptations et des drogations,
contribuent
27. Voir le mandat de ngociation
quun
nouvel
accord
bien que plus exigeantes, celles

EEE-AELE.
28. Voir : "The EEA Agreement
and Norways other agreements
with the EU", (2012-2013) et "The
EEA Review and Liechtensteins
Integration Strategy", (2013),
29. Voir l'Article 102 de lAccord
de lEEE (vingt-sept de lUE et trois de lAELE).
EEE.
obligations pour les oprateurs conomiques. Le
30. Voir l'Article 93 de lAccord

EEE. Cela signifie que l'un des
Conseil encourage les tats de l'AELE membres
3) Troisime option : le Royaume-Uni
de l'EEE uvrer activement une incorporation
tenterait de devenir membre de lAssociation
et une application durables et rationalises de la
europenne de libre-change (AELE).
trois tats EEE AELE peut bloquer

la transposition en droit de l'EEE
d'une nouvelle lgislation de l'UE ou
d'une modification d'une lgislation
existante, mme si les deux autres
lgislation prsentant un intrt pour l'EEE, ce qui
tats EEE AELE ont un besoin urgent
est primordial pour garantir la comptitivit globale
Cette option ne constituerait pas une rponse
de l'Espace conomique europen.
adquate aux besoins du Royaume-Uni. En effet,
dune telle transposition pour des

raisons conomiques.
31. Voir l' Article 108 de lAccord
EEE.
il deviendrait, comme la Suisse, membre de l'AELE
32. Selon le rapport du Centre

for European Reform au sujet
avantages
d'viter
une
sans devenir membre de lEEE. Or, tant donn le
du Royaume-Uni et du march
et
seraient
tels
dveloppement de l'EEE et des relations bilatrales
consequences of leaving the EU",
que l'UE pourrait envisager cette option [26].
de la Suisse avec l'UE, l'Accord de libre-change
Toutefois, si lon observe les discussions en cours
(ALE) entre l'UE et les tats de l'AELE [33] est
entre l'UE et la Suisse [27], il ne parat pas
presque devenu une coquille vide. Seul les changes
1,79milliard pour la priode 2009-
impossible que l'UE exige un jour une refonte de
des produits de la mer et de quelques produits
par habitant durant cette priode
larchitecture institutionnelle de lEEE, surtout si
agricoles sont couverts par lAccord (pas d'autres
britannique nette par habitant au
les dysfonctionnements relevs par le Conseil se
biens, et aucun service). Cet accord n'a pas de liens
poursuivaient. Il est galement vrai que les tats
avec l'EEE, ni avec l'Accord commercial de 1972
chiffres fournis par le document de
EEE AELE se sont plaints [28] du fait que l'UE ne
(modifi plusieurs reprises) entre la Suisse et l'UE.
de la Chambre des Communes
Il
est
vrai
ngociation
que
les
complexe
ardue
tienne pas suffisamment compte de leurs intrts

et de leurs problmes constitutionnels.
unique de lUE :"The economic

publi en juin 2014, la contribution
financire des trois Etats EEEAELE (Islande, Liechtenstein et
Norvge) verse lUE slve
2014. La contribution norvgienne
est comparable la contribution
budget de lUE durant la mme
priode (infrieure de 9%). Les
recherche 13/42 de la Bibliothque
sont comparables : contribution par
habitant infrieure de 17% pour la
Enfin, devenir membre de lAELE ne donnerait pas

automatiquement
au
Royaume
Uni
laccs
aux
Norvge, par rapport au RoyaumeUni, pour lanne 2011.

33. Il ny a pas daccord de librechange entre lUE et lAELE en tant
Quoi quil en soit, le principal obstacle cette option
nombreux accords de libre-change conclus entre
que telle.
viendrait probablement du Royaume-Uni lui-mme.
des Etats membres de lAELE et non par lAELE
entendre la page 17 du document
En effet, si l'objectif dun retrait de l'UE serait de
elle-mme et des pays tiers [34].
34. Contrairement ce qui est laiss

13/42 de la Bibliothque de la
chambre des Communes.

4) Quatrime option : le Royaume-Uni
participer aux politiques et programmes de l'UE au
tenterait de suivre la voie de la Suisse .
moyen d'accords sectoriels dans des domaines de

plus en plus nombreux, en l'absence de tout cadre
Cette option ne semble pas trs attractive pour
institutionnel horizontal, a atteint ses limites et doit
le Royaume-Uni. De plus, elle est probablement
tre rexamin [] des mesures supplmentaires
inacceptable pour lUE.
sont ncessaires pour garantir une interprtation et
Elle impliquerait en effet que lUE et le Royaume-Uni
une application homognes des rgles du march
concluent autant daccords sectoriels que ncessaire
intrieur. Il juge notamment ncessaire d'tablir
(actuellement entre 120 et 130 dans le cas de la
un cadre appropri applicable tous les accords
Suisse, seul un petit nombre dentre eux ayant une
existants et venir. Ce cadre devrait, entre autres,
relle importance).
prvoir un mcanisme juridiquement contraignant
Certains observateurs pensent qu'une telle option
en ce qui concerne l'adaptation des accords
pourrait tre acceptable pour le Royaume-Uni, en
l'volution de l'acquis de l'UE. En outre, il devrait
dpit du fait que la Suisse n'a pas conclu daccord
comporter
avec l'UE dans le domaine de services, et des
surveillance et de contrle juridictionnel.
des
mcanismes
internationaux
de
services financiers en particulier, alors que ce secteur

constitue 40% du commerce extrieur britannique.
Cest pourquoi l'UE a finalement dcid, en mai
Il faut souligner quil sagirait l dune grave lacune.
2014, de lancer des ngociations importantes avec
Le cadre des accords entre la Suisse et l'UE tant
la Suisse en vue d un accord international sur un
fond sur le droit international classique, les mmes
cadre institutionnel rgissant les relations bilatrales
observateurs font valoir que cela constituerait un
avec la Confdration suisse [36] .
avantage pour le Royaume-Uni. En effet, la Suisse
Ce mandat est trs ambitieux: il vise inclure dans
nest pas lie par les dcisions de juridictions telles
le futur accord des dispositions confrant un rle
que la Cour europenne de justice (pour les Etats
de surveillance la Commission europenne, ainsi
membres de l'UE) ou la Cour de lAELE (pour les
qu'un contrle judiciaire la Cour de justice de l'UE.
Etats EEE-AELE). En pratique, cela ne correspond
L'accord devrait galement imposer la Suisse un
pas tout fait la ralit: la Suisse se retrouve
dlai maximal pour lintgration dans le droit suisse
souvent dans la mme situation de facto que les
des changements l'acquis communautaire dcids
Etats EEE-AELE, ce qui signifie qu'elle doit appliquer
unilatralement par l'UE. Il convient de noter que de
les Rglements et les Directives de l'UE (y compris
telles dispositions, si elles sont agres, iraient au-
leur interprtation par la Cour de justice de l'UE)
del des dispositions actuelles de lEEE et quelles
sans pouvoir participer leur laboration [35].
imposeraient la Suisse des exigences suprieures

celles qui sappliquent aux Etats EEE AELE.
En outre, les relations entre la Suisse et l'UE vont trs

35. La Suisse doit galement
contribuer financirement au
budget de l'UE. Sa contribution
par habitant quivaut
actuellement 55 % de la
contribution nette par habitant
du Royaume Uni , eu gard au
fait que son accs au march
intrieur de l'UE est nettement
plus restreint que celui des tats
EEE AELE.
36. Le mandat de ngociation
donn la Commission a t
adopt par le Conseil de l'UE le 6
mai 2014. Le texte du mandat,
divulgu par la presse suisse, est
accessible au public.
probablement changer. En effet, l'Union considre
Il est peu plausible que le Royaume-Uni veuille
que ses relations actuelles avec la Suisse ne sont
emprunter cette voie.
pas satisfaisantes. Dans des Conclusions adoptes

le 14 dcembre 2010, le Conseil de lUE avait dcrit
5) Cinquime option : le Royaume-Uni
ces relations comme tant trs complexes , et
tenterait de ngocier un accord de libre-
susceptibles de mettre en pril lhomognit
change ou un accord dassociation du type de
du march intrieur et daugmenter linscurit
ceux que lUnion a dj conclus par l'UE avec
juridique ; il ajoutait que ce systme tait devenu
de nombreux pays.
complexe et difficile grer et (avait) clairement

atteint ses limites . Dans d'autres conclusions,
Cette solution ne semble pas davantage en mesure
adoptes le 20 dcembre 2012, le Conseil raffirmait
de satisfaire, ni les besoins du Royaume-Uni, ni les
que
exigences de lUE.
l'approche
adopte
par
la
Suisse
pour

Il n'existe actuellement aucun accord de libre-
prfrentiels conclus par l'UE avec les pays tiers, et
change ou dassociation avec lUE dont la porte
se conformer une partie de l'acquis communautaire.
serait aussi vaste que celle que souhaiterait et
En outre, cette option ne lui donnerait pas accs au
ncessiterait le Royaume-Uni. De mme, pour le
march intrieur de l'UE, et lunion douanire ne
moment, aucun accord de ce type ne prvoit les
couvre pas le secteur des services.
instruments de surveillance et judiciaires que lUE

exigerait dans le cas o elle accorderait un large
En bref, cette option ne conviendrait pas aux intrts
accs au march intrieur un Etat tiers. Si elle
britanniques.
ngociait ce genre daccord, lUnion exigerait quune

partie de lacquis soit adopte par le Royaume-
7) Septime option : au cas o aucun accord
Uni: les rgles du march du travail, la sant et la
naurait t trouv dans le cadre de lune des
scurit, la politique de la concurrence, les normes
six options examines ci-dessus, le Royaume-
de production, la protection des consommateurs,
Uni deviendrait simplement, partir de la date
les spcifications techniques, etc. Si ces conditions
de son retrait, un Etat tiers vis--vis de lUE,
ne sont pas remplies, il y a peu de chances que
comme les Etats-Unis ou la Chine.
lon puisse obtenir du Conseil la signature dun tel

accord.
Que se passerait-il, concrtement, dans un tel cas ?
Dans ce scnario, le Royaume-Uni serait galement

contraint de ngocier en parallle des accords
Du point de vue intrieur, partir de la date de son
commerciaux avec les pays et les organisations
retrait de l'UE, le Royaume-Uni serait libr de la
extrieures l'UE [37] car il ne conserverait pas les
contrainte lgale de mettre en uvre le droit de lUE.
droits et obligations prvus par les accords conclus
Ce dernier comprend les Rglements, les Directives,
par l'UE avec les pays tiers. Il serait difficile pour
les Dcisions, les traits internationaux et les autres
le Royaume-Uni de ngocier des accords de libre
normes de l'UE rgissant le march intrieur et les
change aussi avantageux que ceux qui ont dj t
quatre liberts (libre circulation des marchandises,
conclus par lUE. En effet, le pouvoir de ngociation
des personnes, des services et des capitaux). Le
du Royaume-Uni serait bien infrieur celui de
droit de lUnion concerne galement les autres
lUnion : les exportations de biens et de services
politiques de l'UE : agriculture et pche, scurit et
britanniques reprsentent, respectivement 3% et
justice, transports, concurrence, fiscalit, politique
4% des exportations mondiales, contre 15% et 25%
sociale, protection des consommateurs, rseaux
pour celles de lUE [38].
transeuropens, cohsion conomique et territoriale,

recherche,
environnement,
nergie,
protection
6) Sixime option : le Royaume-Uni tenterait
civile, politique commerciale commune, coopration
de ngocier une union douanire avec lUE,
avec les pays tiers en vue de leur dveloppement,
comparable celle qui existe entre la Turquie
aide humanitaire, etc. Bien entendu, les vingt-sept
et lUnion.
autres Etats membres ne seraient plus tenus de

respecter le droit de lUE vis--vis du Royaume-Uni.
37. LUE a conclu plus de 200

accords de libre-change avec
des organisations ou des pays
tiers, couvrant 35% du commerce
mondial.
38. Selon les derniers chiffres
fournis par lOrganisation
Cette option ne semble pas satisfaisante non plus.

Dans la plupart des domaines o, la suite du
Mondiale du Commerce (OMC),

disponibles sur son site Internet,
Les relations entre la Turquie et l'UE fournissent le
retrait, le Royaume-Uni cesserait d'appliquer le droit
leurs parts dans le commerce
modle d'un accord d'association comprenant une
de l'UE, Westminster devrait adopter de nouvelles
pour l'anne 2011:
union douanire. Si le Royaume-Uni acceptait de
lois nationales. Ce serait probablement le cas, par
conclure un tel accord avec l'UE, il ne serait pas
exemple, pour la lgislation sur la concurrence,
- importations de biens, Royaume
libre dimposer ses propres tarifs douaniers, car il
pour
- exportation de services,
devrait se conformer aux dcisions prises par l'UE en
l'environnement, pour les politiques de l'agriculture
la matire. Il devrait galement accepter les accords
et de la pche, etc. Llaboration de cette nouvelle
la
protection
des
consommateurs
et
de
mondial taient les suivantes

- exportations de biens, Royaume
Uni 2,7% ; UE 14,9%
Uni 3,5% ; UE 16,2%
Royaume Uni 6,6% ; UE 24,7%
- importation de services,
Royaume Uni 4,3% ; UE 21,1%

10
lgislation poserait de srieux problmes de politique
-vis du Royaume-Uni. De mme, dans d'autres
intrieure et prendrait beaucoup de temps. En effet,
domaines, tels que le commerce des services, y
les Rglements de l'UE seraient automatiquement
compris les services financiers ou les transports
abrogs,
cas
ariens, les accords conclus par l'UE avec des
par cas, devrait tre entrepris de chaque loi et
organisations ou des pays tiers ne seraient plus
rglementation nationale adopte pour lapplication
applicables
des Directives de l'UE, afin de choisir entre trois
Enfin, lOMC connat actuellement des carences, en
possibilits : les abroger, les garder inchanges, ou
particulier dans le domaine de la libralisation du
les modifier.
commerce des services, qui constitue la part la plus
mais
un
examen
approfondi,
au
par
et
lgard
du
Royaume-Uni.
importante des exportations du Royaume-Uni.

Il conviendrait aussi de tenir compte du fait que,
pour continuer pouvoir tre exports vers l'UE,
QUELLE SERAIT LA MEILLEURE FAON DVITER
les produits et les services britanniques devraient
QUE LE ROYAUME-UNI SE RETIRE DE L'UNION
toujours, en pratique, tre conformes aux normes
EUROPENNE ?
de l'UE. Le Royaume-Uni devrait donc adopter
39. Les accords mixtes

sont des accords internationaux
conclus la fois par lUE et par
ses Etats membres, car leur
contenu est couvert en partie
par les comptences des Etats et
en partie par celles de lUnion.
Toutes les dispositions de ces
accords mixtes relvent de la
Cour de Justice de lUE.
un nombre important de lois et de rglements
Le retrait du Royaume-Uni de l'UE devrait idalement
nationaux afin de combler le vide juridique laiss
tre accompagn de l'tablissement d'une nouvelle
par l'inapplicabilit des Rglements de l'UE. Les
relation avec l'UE, globale et structure, par la
frontires devraient tre rtablies entre le Royaume
conclusion
uni et les autres tats membres de lUnion (une
L'absence
frontire avec la Rpublique d'Irlande devrait mme
extrmement ngatifs, en particulier pour l'conomie
tre envisage, pour le cas o aucun accord spcial
du Royaume-Uni [42], mais aussi, quoique dans une
ce sujet ntait conclu au pralable).
moindre mesure, pour celle du reste de l'UE.
En matire de commerce international, les Etats
En l'absence de tout accord bilatral entre le
membres de lUE deviendraient des pays tiers vis-
Royaume-Uni et l'UE, les pouvoirs publics, les
-vis du Royaume-Uni, et vice versa. Concernant
oprateurs conomiques et les individus devraient
le commerce avec des pays tiers, le Royaume-Uni
sadapter une nouvelle situation juridique,
bnficierait des rgles de lOMC, dont il est membre.
compter de la date du retrait. Je ne pense pas que
Comme il a dj t mentionn, le Royaume-Uni
l'on puisse laborer une thorie juridique selon
perdrait le bnfice des quelque 200 accords conclus
laquelle des "droits acquis" resteraient valables pour
par l'UE avec des pays tiers ou des organisations
des millions d'individus (et quid de leurs enfants et
rgionales. Il est vrai que le Royaume-Uni demeure,
de leurs petits-enfants ?) lesquels, bien quayant
comme tous les tats membres de l'UE, signataire
perdu leur statut de citoyen de lUE, en garderaient
d'un grand nombre de ces accords, lorsqu'il sagit
les avantages tout jamais [43] (... la libert de
daccord mixtes [39]. Mais le problme est que,
circulation des personnes de et vers les tats
juridiquement,
d'un
d'un
accord
tel
international
accord
aurait
bilatral.
des
effets
40. Sur la base de larticle 207

du TFUE.
41. Cf. article 3, paragraphe 1-b)
du TFUE.
42. Ce fait est partiellement
reconnu dans "The Europe
Report: a win-win situation",
rapport rdig par Grard Lyons,
conseiller conomique de Boris
Johnson, maire de Londres,
Greater London Authority, aot
2014.
43. A contrario, cf. Jochen Herbst
"Observations on the Right to
Withdrawal from the EU: Who
are the 'Masters of the Treaties?"
German Law Journal (6: 2001),
page 1 775. Le raisonnement
de lauteur est fond ( tort,
daprs moi) sur une seule
phrase de larrt rendu par la
CJUE propos de la clbre
affaire Van Gend et Loos, et qui
ne concernait pas cette question
(en 1963!), mais qui affirmait
que le droit communautaire tait
un nouvel ordre juridique de
droit international qui concernait
non seulement les tats, "mais
galement leurs ressortissants",
et que ce droit devenait une
partie de leur "patrimoine
juridique " ( jajouterais tant
qu'ils restent des citoyens de l'UE
, savoir des ressortissants d'un
tat membre de l'UE ! ).
commerciaux
membres? ...le droit de voter et d'tre candidat dans
contenus dans ces accords doivent tre considrs
les
engagements
les lections au Parlement europen?). Une telle
comme ayant t pris uniquement par l'UE [40], car
thorie ne trouverait aucun fondement juridique dans
cette dernire les a conclus et signs sur la base
les Traits et engendrerait des situations absurdes.
de sa comptence exclusive en matire de politique

commerciale [41]. Par consquent, sauf dcision des
Ds lors, compter de la date du retrait, les
Etats tiers concerns, qui de toute faon exigerait
oprateurs
probablement une rengociation (par exemple pour
des tats membres de l'UE rsidant de manire
la fixation de quotas), la partie commerciale de ces
temporaire ou permanente au Royaume-Uni (et vice
accords ne lierait plus les pays tiers concerns vis-
versa), ne bnficieraient plus du statut de citoyen
conomiques
et
les
ressortissants

de l'UE rsidant dans un tat de l'UE. Leur situation
une sorte de "satellite" de l'UE, qui aurait l'obligation
serait rgie par un nouveau cadre juridique. Ceux
de transposer dans son droit national tous les
qui jouissent dj du droit de rsidence permanente
Rglements et Directives concernant le march
pourraient le conserver, comme un droit driv de
unique;
la Convention europenne des droits de l'Homme et
-la seconde affecterait srieusement son conomie,
des Liberts fondamentales. Ils pourraient continuer
en la coupant de ses principaux marchs et en
exercer leurs droits, en fonction de leurs contrats
contraignant
spcifiques et en conformit avec la lgislation locale.
des ngociations commerciales partir de zro,
En revanche, ceux qui ne bnficieraient pas du droit
tant avec l'UE qu'avec tous les pays du monde, en
de rsidence permanente pourraient, en thorie, tre
sachant quil ne dispose pas dune grande puissance
contraints de quitter le pays, en application des rgles
de ngociation.
son
gouvernement
entreprendre
nationales en vigueur en matire d'immigration. Cela

engendrerait des situations humaines difficiles et
Par consquent, tout le monde a intrt trouver
des contentieux juridiques. Des solutions, au moins
une solution pour que le Royaume Uni reste un
temporaires, seraient probablement vite trouves.
tat membre de l'Union. Un travail diplomatique
Tout accord en la matire serait fond sur le droit
appropri devrait permettre dy parvenir. Ce travail
international classique et en particulier sur le principe
serait favoris par l'adoption de certaines des
de rciprocit. Cela signifie que les droits qui seront
rformes actuellement proposes par les autorits
confrs par l'UE aux citoyens britanniques rsidant
britanniques, ce qui aiderait ces dernires, en cas de
dans les tats membres (Etats qui ne seront pas
referendum, faire campagne contre le retrait. En
en mesure de ngocier individuellement avec le
fait, certains dirigeants europens seraient heureux
Royaume Uni, car ils sont tous lis entre eux par
d'envisager l'adoption de certaines de ces rformes,
le droit de l'UE dans ce domaine) devraient tre
qu'ils considrent, eux aussi, comme positives.
accords par le Royaume-Uni aux ressortissants des

vingt-sept tats membres de l'Union rsidant au
On ne peut en dire autant de toutes les suggestions
Royaume-Uni.
parfois suggres par certains hommes politiques

britanniques. Par exemple, parmi les suggestions
En labsence de tout accord en ce sens, mme
qui touchent au domaine essentiel de la libert de
temporaire, la situation de certaines personnes
circulation des personnes, certaines, qui impliquent
deviendrait difficile. Sans accord moyen terme, elle
la possibilit dune discrimination des ressortissants
risquerait de saggraver. La solution ce problme
travaillant
serait de conclure rapidement un accord appropri,
nationalit, seraient contraires aux traits sur l'UE
portant en particulier sur des mesures de transition,
et ne seraient pas acceptes par les 27 autres Etats
applicables durant une priode dfinie et dans des
membres. D'une faon gnrale, tant donn le
situations spcifiques.
climat politique actuel, les propositions de rformes
au
Royaume-Uni
fonde
sur
leur
devraient viter de rendre ncessaire une rvision

La conclusion est claire : aucune des sept options
des Traits sur l'UE, qui parat pour le moment
entre lesquelles il serait possible de choisir au cas
politiquement irralisable.
o le Royaume-Uni dciderait de se retirer de l'Union

europenne ne serait satisfaisante. Aucune autre
La principale option qui tait suggre par le
option ne parat concevable, qui puisse permettre,
gouvernement britannique il y a quelques annes,
dun point de vue britannique, de concilier la
en 2013, tait fonde sur lide dun retour
viabilit conomique d'un accord et son acceptabilit
des comptences ("repatriation of powers") de
politique. Toute option conduirait le Royaume-Uni
lUnion vers les Etats membres. Afin de prparer
dans l'une ou l'autre de ces deux directions :
soigneusement
cette
-la premire conduirait le Royaume-Uni devenir
britannique
demand
option,
le
tous
gouvernement
les
services
11

12
ministriels, ainsi qu des personnes et des
appuyes par une forte volont politique. Car il sagit
organismes indpendants, d'analyser attentivement,
plus, en effet, dune question de volont politique
dun point de vue juridique, la rpartition actuelle
des Etats membres et de culture des institutions de
des comptences entre l'UE et ses tats membres.
lUnion qui permettrait d'orienter diffremment les
L'hypothse de travail tait que trop de pouvoirs
politiques futures de l'UE.
juridiques,
44. Britain's Future in

Europe, Reform, renegotiation,
repatriation or secession?
(CEPS, Bruxelles, 180 pages).
45. Voir ce sujet : "Cameron
can skip Treaty change, says
lawyer", Financial Times, Londres,
6 mai 2014, p. 3.
46. Le secteur des services
reprsente 70% des exportations
britanniques.
47. Ce dernier point nest pas
aussi vident quil y parat : un
document publi en mars 2014
par le CEPS plaide en faveur de
loctroi de nouveaux pouvoirs
au Parlement, malgr le fait que
ces pouvoirs ne lui aient pas
t confrs dans les Traits
et sans modifier ses derniers.
Sont voqus par exemple
lexercice dun contrle sur le
Conseil europen, sur laction
de la Commission dans sa tche
de vrifier la mise en uvre du
droit de lUnion dans les Etats
membres, et sur les questions
concernant la zone euro qui
relvent de comptences des
Etats membres en matire
de politique budgtaire et
conomique ("Shifting EU
Institutional Reform into High
Gear: Report of the CEPS High
Level Group". Le groupe en
question tait prsid par Danuta
Hbner, dpute europenne. Il
dans
de
trop
nombreux
domaines,
avaient t transfrs l'UE dans les Traits.
Ces rformes pourraient comprendre des mesures
Comme lcrit Michael Emerson dans son ouvrage
politiques, comme ladoption dun calendrier en vue
publi en 2015 [44]: Le gouvernement britannique
de l'achvement du march intrieur, notamment
a ralis l'valuation la plus complte que lon ait
pour le secteur des services [46], et le lancement
jamais faite au sujet du fonctionnement de l'UE dans
de nouvelles politiques de coopration optionnelles,
un document intitul Rapport sur l'quilibre des
par exemple sur l'nergie, et sur la coopration
comptences . Ce rapport, bas sur 32 volumes
industrielle dans le domaine des quipements de
et 3000 pages dlments runis par plus de 1 500
dfense. Ces rformes pourraient galement inclure
sources indpendantes, a permis de publier des
des mesures visant amliorer le fonctionnement
analyses cohrentes en la matire. (...) Il prouve
des institutions, en rationalisant le fonctionnement
que le partage des comptences entre l'UE et les
de la Commission - en lorganisant par quipes
Etats membres a t progressivement faonn
prsides par de puissants vice-prsidents, comme
par des annes de ngociations et dexprience
la fait l'actuel prsident de la Commission, Jean-
dans le but dobtenir des quilibres viables . Ce
Claude Juncker - et en incitant toutes les institutions,
rapport sur le partage des pouvoirs a t ralis
et surtout (mais pas uniquement) le Parlement
durant une priode o les autorits britanniques
europen, rester dans les limites de leurs pouvoirs
taient persuades que la situation de la zone
juridiques [47], conformment aux prescriptions
euro provoquerait immanquablement, suite la
des Traits [48] et se concentrer sur des sujets
crise, une rvision des Traits sur lUnion destine
majeurs, en application des principes de subsidiarit
renforcer la gouvernance de la zone euro. Ces
et de proportionnalit.
autorits pensaient que, dans ce cas, elles pourraient

accepter cette rvision, la condition qu'elle soit
Le Conseil europen a dj exprim sa bonne volont
accompagne d'amendements prvoyant le "retour"
lgard du Royaume-Uni en dclarant, en juin 2014,
de certaines comptences, ou ladoption pour le
que le concept politique d'une union sans cesse plus
Royaume-Uni dun statut spcial de semi-membre
troite entre les peuples europens" [49] ne doit pas
de lUnion . Mais la zone euro ne s'est pas oriente
tre interprt comme une disposition juridiquement
vers la rvision des Traits sur lUnion; elle a choisi
stricte, et qu'il permet diffrents "voies" (et non
de se contenter de la conclusion de plusieurs accords
vitesses) pour l'intgration. Il serait galement
intergouvernementaux, accompagns de dcisions
envisageable de rappeler que les Traits obligent
de la Banque Centrale europenne.
l'UE respecter l'histoire, la culture et les traditions

des peuples de l'Europe (Prambule et article 3,
est rappel que l'article 5 du TUE

dicte que "Toute comptence
non attribue l'Union dans
les traits appartient aux Etats
membres".
48. Voir l'article 13, paragraphe
2, du TUE: "Chaque institution
agit dans les limites des
attributions qui lui sont confres
dans les traits..."
49. Voir l'avant dernier alina
du Prambule et l'article 1er,
deuxime alina du TUE,
ainsi que le premier alina du
Prambule du TFUE.
Il en rsulte que, pour le Royaume-Uni, ladoption
paragraphe 3, TUE) et respecter les identits
par l'UE de rformes appropries, sans procder
nationales des tats membres, leurs structures
une rvision des Traits, apparat comme la seule
fondamentales,
solution raliste, tant du point de vue politique
ainsi que les fonctions essentielles de l'tat (article
que juridique, tout en rpondant nanmoins aux
4, paragraphe 4, TUE). Ces points mriteraient
questions-cls numres par David Cameron,
d'tre rappels au public, peut-tre au moyen dune
dans son article du Sunday Telegraph de mars 2014
Dclaration solennelle.
[45]. Beaucoup de choses pourraient tre faites
Dautres ides pourraient tre examines, telles que
sans changer les Traits, condition qu'elles soient
des mesures pratiques susceptibles de permettre
politiques
et
constitutionnelles,

de:
la Chambre des communes a prouv que, pour
1) Rduire les formalits administratives
le Royaume-Uni, 6,8% de la lgislation primaire
excessives ("red tape") et mieux respecter le
et 14,1% de la lgislation secondaire jouaient un
principe de subsidiarit :
rle dans la mise en uvre du droit de lUE, alors
13
que divers discours politiques allguaient que ce

Le mandat confi par Jean-Claude Juncker, l'actuel
chiffre atteignait 75% sans citer aucune source
prsident de la Commission, son premier vice-
srieuse[51] .
prsident, Frans Timmermans, va exactement dans

ce sens. Il semble que M. Timmermans se soit
2) Accrotre et amliorer la participation des
attel sa tche de manire fort nergique. En
Parlements nationaux la vie de lUnion :
tous cas, il convient de rappeler que, par dfinition,

toute lgislation de l'UE remplace 28 lgislations
L'article 12 du TUE et les Protocoles 2 et 3, textes
nationales (soit 28 diffrents "red tape") amliorant
ajouts aux Traits par le Trait de Lisbonne,
ainsi
Il
confrent de nouveaux pouvoirs intressants aux
nexiste aucune option juridique simple pour viter
Parlements nationaux (PN). En se fondant sur le
les formalits administratives excessives: ce n'est
contrle de la subsidiarit, et selon le domaine
pas un problme qui peut tre rsolu par l'adoption
concern, le tiers ou le quart des Parlements
d'un trait. Faire en sorte que les normes juridiques
nationaux peuvent obliger la Commission rviser
adoptes par l'UE ne crent pas dobstacles inutiles
l'une de ses propositions lgislatives. Il est vrai que
et de nature gner lactivit conomique est un
cette possibilit a rarement t utilise jusqu'ici:
travail qui doit se faire au jour le jour. Cette tche
les dlais imposs aux PN sont trop courts, leur
de simplification semble tre prise actuellement
coopration nest pas organise de manire optimale
plus au srieux que par le pass, la fois par les
et leurs avis ne sont pas contraignants (des cartons
tats membres et par les institutions de l'UE (cf. par
jaunes, mais pas de cartons rouges).
exemple, le programme Refit [50]).
Ce processus pourrait tre amlior dans la pratique,
le
fonctionnement
du
march
unique.
sans modifier les Traits :

Pour commencer, les autorits nationales devraient
- en offrant aux PN des services pour mieux
procder
s'organiser cet effet,
minutieux
systmatiquement
des
propositions
un
examen
lgislatives
plus
de
la
Commission qu'elles ne le font aujourd'hui.
- en calculant les dlais (fort brefs) qu'ils ont pour

ragir d'une faon plus souple, et
- en demandant la Commission son accord de
Je suggre galement le recours des mcanismes
principe pour suivre leurs conclusions, sauf exception
non juridiques, comme :
dment justifie devant le Conseil europen.
- une srieuse amlioration du systme en vigueur

d'Analyse d'Impact, qui pourrait relever d'une Agence
3) Protger les droits des Etats membres hors
autonome et servir en mme temps la Commission,
zone euro :
le Parlement et le Conseil,
- l'laboration d'indicateurs de performance, et
De plus en plus d'observateurs pensent que, moyen
- lvaluation intervalles rguliers des effets de
terme, la zone euro sera contrainte de pousser plus
certaines dispositions lgislatives de l'UE,
loin son intgration, soit par une rvision des Traits
programme de la Commission. Il
sur l'UE, soit par un Trait de la zone euro un
plus simple et rduire les cots
aprs
quelques annes de mise en uvre.
accord intergouvernemental ne faisant pas partie
50. Regulatory Fitness and

Performance (Refit), est un
vise rendre la lgislation de l'UE
induits par la rglementation,
contribuant ainsi la mise en
Il convient en outre de rappeler quelques ralits :
des Traits sur l'UE, tout en tant li ces derniers.
place d'un cadre rglementaire
la proportion de textes lgislatifs de lUE adopts
Dans un tel cas, les Etats membres hors zone
favorable la croissance et
par les Parlements nationaux doit tre value
euro craindraient que la zone euro puisse adopter
de manire objective. Une tude minutieuse de
des dcisions ayant un impact ngatif sur eux, en
clair, stable et prvisible,

l'emploi.
51. Michael Emerson, op. cit.,
page 2.

14
particulier dans le domaine du march unique. Afin
futures relations entre le Royaume-Uni et l'UE. Sur
de les rassurer, la zone euro, ou plus exactement
cette question, il suffit de rappeler que la lgislation
les Etats membres de la zone euro avec quelques
actuelle de l'UE autorise les tats membres
autres Etats membres de l'UE dits pr-in
adopter des mesures contre dventuels abus: la
pourraient prciser dans ce nouveau Trait de la
Cour de justice de l'UE a rappel cette possibilit
zone euro leurs obligations juridiques et accepter
dans un arrt rcent [52]. En outre, si besoin en
de
tait, cette lgislation pourrait tre rendue plus
se soumettre au contrle de la Cour de justice
de lUnion. Ces obligations pourraient comprendre :
prcise. A loppos, certaines suggestions en cours
- la garantie des droits des Etats membres hors zone
de discussion Londres impliqueraient une rvision
euro, y compris au sujet de l'intgrit du march
des traits sur l'UE et pourraient affecter le principe
unique,
mme de la libre circulation des personnes. Il est
- le respect de lacquis communautaire et des
permis de penser que le fait de persister dans une
comptences exclusives et exerces par l'UE en
telle voie ne serait pas de nature favoriser des
vertu des traits,
ngociations brves et positives avec l'UE.
- le respect de la primaut juridique des Traits sur

l'UE et du droit de l'UE
sur "le Trait de la zone
euro",
- lengagement d'assurer la transparence de leurs
Jean-Claude Piris,
activits, et
- de donner le droit de participer des runions de la
Consultant en droit de lUnion europenne et en droit
zone euro ceux des Etats hors zone qui voudraient
international public,
la rejoindre dans un dlai fixer.
Jurisconsulte du Conseil europen et Directeur gnral du

Service juridique du Conseil de l'UE de 1988 2010
La mise en uvre de ce genre d'ides concernerait
Conseiller d'Etat honoraire. Ancien diplomate franais.
des questions objectivement importantes. Il serait
Ancien directeur des services juridiques de l'OCDE. Auteur
sage de se concentrer sur elles, plutt que de
de plusieurs livres, dont "Le Trait de Lisbonne: une
proclamer que l'immigration de travailleurs de l'UE
analyse juridique et politique
au Royaume-Uni est le problme majeur pour les
(Cambridge University Press).
52. Arrt du 11 novembre

2014 de la CJUE dans laffaire
Retrouvez lensemble de nos publications sur notre site:

www.robert-schuman.eu
C-333/13 Elisabeta Dano, Florin

Dano contre Jobcenter Leipzig .
Cependant, la Cour a galement
rappel que : le statut de
citoyen de lUnion a vocation
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
tre le statut fondamental des

ressortissants des tats membres
permettant ceux qui, parmi
ces derniers, se trouvent dans
la mme situation dobtenir,
dans le domaine dapplication
ratione materiae du trait
FUE, indpendamment de leur
nationalit et sans prjudice des
exceptions expressment prvues
cet gard, le mme traitement
juridique. (point 58).
LA FONDATION ROBERT SCHUMAN, cre en 1991 et reconnue dutilit publique, est le principal centre de
recherches franais sur lEurope. Elle dveloppe des tudes sur lUnion europenne et ses politiques et en promeut le contenu en France, en Europe et ltranger. Elle provoque, enrichit et stimule le dbat europen par ses
recherches, ses publications et lorganisation de confrences. La Fondation est prside par M. Jean-Dominique
GIULIANI.

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POLICY

Paradoxalement, un retrait du Royaume-Uni pourrait

se produire prcisment au moment o la plupart

de ses objectifs en matire de politique europenne

Si le Royaume-Uni dcidait de se retirer de lUnion

europenne, sur quelle base juridique et selon

- largissement de lUnion europenne (UE) sans

quelle procdure pourrait-il le faire? C'est larticle

50, introduit dans le Trait sur lUnion europenne

institutions, tout en obtenant un rabais budgtaire ;

(TUE) par le Trait de Lisbonne [3], qui le prvoit:

- prservation des avantages du march intrieur, en

1. Tout tat membre peut dcider, conformment

encourageant une politique plus librale, et en dpit

ses rgles constitutionnelles, de se retirer de lUnion.

de plusieurs drogations dans d'autres politiques

2. Ltat membre qui dcide de se retirer notifie

cruciales de l'UE (euro, Schengen, espace de libert,

son intention au Conseil europen. la lumire des

orientations du Conseil europen, lUnion ngocie et

- maintien du contrle national sur les Affaires

conclut avec cet tat un accord fixant les modalits

trangres et la Dfense et du droit de veto dans

de son retrait, en tenant compte du cadre de ses

ces deux domaines, freinant toute initiative de l'UE

relations futures avec lUnion. Cet accord est ngoci

en la matire, tout en favorisant la libralisation de

conformment larticle 218, paragraphe 3, du

son commerce extrieur;

trait sur le fonctionnement de lUnion europenne.

- matrise accrue du principe de subsidiarit et,

Il est conclu au nom de lUnion par le Conseil,

enfin, vacuation des symboles fdralistes.

statuant la majorit qualifie, aprs approbation

par le think-tank eurosceptique

Open Europe , dont lambition

Quoi quil en soit, la plupart, voire tous les autres

3. Les traits cessent dtre applicables ltat

Etats membres, souhaitent que le Royaume-Uni

concern partir de la date dentre en vigueur de

reste membre de lUnion. Leurs gouvernements sont

laccord de retrait ou, dfaut, deux ans aprs la

prts, si besoin est, l'y aider. Toutefois, ils ont

notification vise au paragraphe 2, sauf si le Conseil

dj fait clairement savoir que ce ne serait pas

europen, en accord avec ltat membre concern,

nimporte quel prix.

dcide lunanimit de proroger ce dlai.

FONDATION ROBERT SCHUMAN / QUESTION DEUROPE N355 / 04 MAI 2015

Si le Royaume-Uni quittait lUnion europenne :

4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du

Conseil europen et du Conseil reprsentant ltat

quarante ans aprs ladhsion la CEE, lconomie

membre qui se retire ne participe ni aux dlibrations

du Royaume-Uni et celle du reste de lUE sont

ni aux dcisions du Conseil europen et du Conseil

qui le concernent. La majorit qualifie se dfinit

commerciaux de biens et de services, investissements

conformment larticle 238, paragraphe 3, point

rciproques, mobilit des personnes en activit ou

b), du trait sur le fonctionnement de lUnion

la retraite). En leur qualit de citoyens de l'UE, des

millions de citoyens britanniques, actifs ou retraits,