Droit européen

Chapitre 2 : La formation du droit de l’Union dérivé.

Est explicitement mentionné dans les traités la procédure législative ; en effet,

dans l’arrêt Koster de 1970, il est fait évocation du système législatif du traité.
Cette législation était discutée et contestée, mais elle est aujourd’hui fondée.
Dans son article 14, le traité de Maastricht dit que le Parlement et le Conseil
ont des fonctions législatives.
On peut noter deux points à ce sujet : cela permet l’élaboration de normes
générales et impersonnelles, et il y a de plus une ressemblance avec le
bicamérisme fédéral.
En ce qui est de la définition de la législation européenne, on notera
simplement qu’au sein de l’Union, il y a deux autorités législatives : le
Parlement et le Conseil de l’Union.
La seule distinction est que l’exécution se produit au niveau des états-
membres. Cela est indiqué à l’article 291 du TFUE « les états membres
prennent toutes les mesures de droit interne nécessaire pour la mise en œuvre
des actes juridiquement contraignants »
Effectivement, l’État exécute le droit de l’Union en vertu du principe
d’administration indirecte, et on ne le voit pas car il n’est pas repris par le
système interne : la législation européenne est faite par les institutions et est
seulement appliquée par les Etats, qui sont parties dans son processus
d’élaboration.
On retrouve ici le principe de coopération loyale.
Du fait de cette application, on ne peut pas dire qu’on oppose l’Union à ses
états-membres.
Or, en ce qui concerne l’exécution, s’il y a une nécessité d’uniformisation de
l’exécution de la législation européenne, c’est la Commission qui sera
compétente.
Section 1 : La fonction législative au sein de l’Union.

Cette fonction législative est prévue par l’article 10 du traité de Maastricht :

1. Le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative.
2. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l'Union, au
Parlement européen.
Les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d'État
ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes
démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit
devant leurs citoyens.
3. Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union. Les
décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des
citoyens.
4. Les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la
conscience politique européenne et à l'expression de la volonté des citoyens
de l'Union.
(NB : il faut ici se fier essentiellement à l’alinéa 1)
La démocratie représentative pose le cadre général des démocraties libérales
occidentales. En effet, on procède à l’élection de représentants qui vont fixer
des normes et poser du droit. Le législateur élu représente la population et
pose les règles pour celle-ci. La plus ancienne élection de ce type a eu lieu dans
le dans domaine financier, sous le régime politique imposé par Jean-sans-Terre
en 1215.
Il est défini que c’est le législateur qui pose les lois, or, dans l’Union, on a deux
représentants législatifs, qui sont le Parlement et le Conseil de l’Union. Le
premier représente les citoyens de l’Union, le second les états-membres au
sein de l’Union.
On a ainsi une dualité fonctionnelle. En tant que citoyens européens, on vote
lors des élections au Parlement européen (qui ont lieu tous les cinq ans), et
pour les représentants de l’Etat au Conseil de l’Union. C'est donc le citoyen
européen qui dispose du rôle le plus important.
Le système européen prévoit deux grands types de procédures législatives : il
s’agit de la procédure ordinaire de droit commun, et deux procédures
spéciales.

Paragraphe 1 : La procédure de consultation.

Note : l’Assemblée européenne est l’ancien nom du Parlement européen.

Quand les états fondateurs lancent une communauté politique, ils ont en tête
une référence politique : sur cette base, ils fondent un Parlement, qui est une
assemblée consultative de l’Europe.
C'est avec le traité de Rome qu’il est amené un domaine législatif ; ce domaine
sera à l’origine d’une Assemblée européenne qui dispose d’un pouvoir de
consultation, et qui peut rendre des avis non-contraignants.
Dans cette procédure de consultation, c’est la Commission qui dispose de
l’initiative pour proposer. Le Conseil va arrêter sa décision sur la proposition
après avoir consulté l’avis de l’Assemblée européenne.
On a donc dans la procédure de consultation un triangle législatif entre la
Commission, le Conseil de l’Union et l’Assemblée européenne.

A) Le domaine de la procédure de consultation.

Cette procédure de consultation joue uniquement quand le Conseil se

prononce à l’unanimité ; seul le Conseil se prononce dans ce type de
procédure. À l’heure actuelle, il y a moins d’une dizaine de dispositions qui
prévoient une place à l’unanimité.
Ainsi, soit les représentants au Conseil décident ensemble d’une législation,
soit il sera adopté des règles nationales sur la thématique.
Cette formation à l’unanimité est compétente la plupart du temps lorsque
l’initiative proposée par la Commission touche à un élément sensible relatif à la
souveraineté des états-membres.
Par exemple, on a la fiscalité qui se détermine à l’unanimité, car il y a une
absence d’impôt européen.
On trouve comme autres exemples ce qui relève de la citoyenneté, de la
propriété intellectuelle, de la coopération pénale, des ressources propres ou
encore les capitaux économiques...
Sur ces sujets, le Conseil de l’Union est obligé de décider à l’unanimité. Dans
cette procédure, le Parlement ne dispose que d’un rôle très réduit, car il ne
donne qu’un avis.

B) La portée de la procédure de consultation.

Du fait que l’avis qu’il rendait ne possédait pas de portée contraignante, le

Parlement a tenté de lui en donner une. C'est l’arrêt Roquette de 1981 qui
permettra de répondre à cette motivation du Parlement.
À savoir que le Parlement européen est élu pour la première fois au suffrage
universel direct en 1979. Dans les faits de l’arrêt Roquette, le Conseil adopte
un acte sans attendre l’avis du Parlement européen. Cet acte a été réprimandé
par la CJUE.
Même si l’avis ne disposait pas d’une portée, la Cour de justice décide de
rendre obligatoire pour le Conseil, le fait d’attendre l’avis du Parlement, avant
de rendre sa décision. Or, en 1989, le Parlement bloque toute procédure en
arrêtant de rendre ses avis. À ce titre, le Conseil saisit la Cour de justice et met
en avant le principe de coopération loyale, et le fait que le Parlement doit
respecter ce principe.
La Cour de justice en dira que certes, le Conseil doit attendre l’avis du
Parlement pour statuer sur une proposition, mais que le Parlement ne doit pas
pour autant faire exprès de rallonger de manière indéfinie la procédure en ne
communiquant pas son avis.
La Cour de justice estimera que quand la décision du Conseil s’éloigne de
manière substantielle de la proposition faite au Parlement européen, il devra
reconsulter le Parlement.
Pour la procédure de coopération : la procédure de coopération est apparue
avec l’Acte unique européen et a disparu avec l’apparition du traité de
Lisbonne. Elle visait essentiellement à répondre aux aspects monétaires de
l’Union économique et monétaire. Dès la fin de celle-ci, elle est tombée en
désuétude.

Paragraphe 2 : Le partage de la fonction législative européenne.

Nous avons ici deux procédures : un ordinaire et une spéciale, qui font du
Parlement européen un colégislateur.
Dans un des cas, il possède une faculté d’empêcher pour la procédure spéciale
et une faculté de légiférer pour la procédure ordinaire.

A) La procédure spéciale.

1) La procédure d’approbation.

Il s’agit d’une procédure de codécision passive. Elle apparaît en 1986 avec

l’Acte unique européen, et découle de la procédure d’avis conforme (ancien
nom). Cette procédure d’avis conforme se traduit par l’existence d’un pouvoir
de véto pour le Parlement européen, et où le Conseil adopte un avis
conformément à l’avis du Parlement.
C'est un pouvoir qui peut s’analyser à l’aide d’une comparaison, qui est
l’autorisation de ratification des parlements nationaux. À savoir qu’ici, le
Parlement européen ne participe pas à la rédaction de l’acte, il y donne
seulement son accord.
En 1986, la procédure vise deux domaines :
- Les accords d’associations : il s’agit des accords qui précèdent l’adhésion. Il
s’agit d’un domaine très limité. Les capacités européennes ne sont augmentées
que de manière très limitée. Si le domaine se développe à chaque traité
d'adhésion, c’est un domaine très hétérogène à l’heure actuelle.
En vertu de l’article 218 du TFUE, le Parlement doit donner son approbation
pour les accords d’association (autrement appelés accords externes).
Article 218 TFUE :
1. Sans préjudice des dispositions particulières de l'article 207, les accords
entre l'Union et des pays tiers ou organisations internationales sont négociés
et conclus selon la procédure ci-après.
6. Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision portant
conclusion de l'accord. Sauf lorsque l'accord porte exclusivement sur la
politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil adopte la décision de
conclusion de l'accord :
a) après approbation du Parlement européen dans les cas suivants :
i) accords d'association ;
ii) accord portant adhésion de l'Union à la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ;
iii) accords créant un cadre institutionnel spécifique en organisant des
procédures de coopération ;
iv) accords ayant des implications budgétaires notables pour l'Union ;
v) accords couvrant des domaines auxquels s'applique la procédure législative
ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l'approbation du
Parlement européen est requise. Le Parlement européen et le Conseil peuvent,
en cas d'urgence, convenir d'un délai pour l'approbation ;
Ce n’est que depuis le traité de Lisbonne que l’on qualifie cette procédure de
procédure d’approbation.
Au regard de l’article 218 du TFUE (précité), le Parlement européen dispose en
fait d’un pouvoir d’approbation pour quasiment tous les accords. On lui
reconnaît également une compétence d’approbation pour les traités
d’adhésions, prévus dans l’article 49 du traité de Maastricht.
Article 49 traité de Maastricht : Tout État européen qui respecte les valeurs
visées à l'article 2 et s'engage à les promouvoir peut demander à devenir
membre de l'Union. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont
informés de cette demande. L'État demandeur adresse sa demande au Conseil,
lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après
approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des
membres qui le composent. Les critères d'éligibilité approuvés par le Conseil
européen sont pris en compte.
En matière de politique commerciale commune, les pouvoirs du Parlement
européen sont limités : il est ici simplement consulté pour les accords
commerciaux, mais il dispose d’un pouvoir législatif pour faire exécuter ces
accords.
En ce qui concerne la sanction des états qui ne respectent pas les valeurs de
l’Union, le Parlement européen dispose ici aussi d’un pouvoir d’approbation.
Celui-ci (le pouvoir de sanction) est prévu aux articles 6 et 7 du traité de
Maastricht. Ils ont déjà été enclenchés contre deux états : la Hongrie et la
Pologne. Les sanctions prises devront avoir fait l’objet de l’approbation du
Parlement européen.
On a aussi l’exemple présenté par l’article 352 du TFUE, relatif à l’adaptation
des compétences :
1. Si une action de l'Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques
définies par les traités, pour atteindre l'un des objectifs visés par les traités,
sans que ceux-ci n'aient prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le
Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après
approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées.
Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil
conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à
l'unanimité, sur proposition de la Commission et après approbation du
Parlement européen.
Nonobstant, le Conseil peut décider à l’unanimité que des mesures peuvent
être prises dans un domaine. Dans ces matières, le choix de vote à l’unanimité
ou à la majorité qualifiée dépendra de l’intérêt qui est soumis (important ou
non).
Il en est ainsi par exemple pour les coopérations renforcées (ou coopération de
différenciation). Ce fait apparaît avec le traité d'Amsterdam. Pour rappel (vu en
L1 Institutions européennes), les coopérations renforcées permettent à
certains états de se regrouper pour aller à une vitesse supérieure dans la
réalisation des objectifs prévus par les traités et les accords. Aujourd'hui, on en
compte quatre différentes. Elles doivent cependant être soumises à
l’approbation du Parlement pour exister.
Dans le domaine législatif, on a besoin de l’approbation du Parlement
européen pour des domaines dit sensibles. Il en existe deux :
- Fixer le cadre pluriannuel de l’Union européenne. À ce sujet, il faut dire qu’on
a une annualité budgétaire (comme pour les finances publiques en France et
de nombreux états), mais que du fait que l’essentiel des ressources sont
apportés par les états-membres, la programmation se fait de manière
pluriannuelle. Cette gestion pluriannuelle des ressources s’effectue sur une
durée de sept ans ; elle est adoptée par le Parlement européen et le Conseil,
mais n’est réalisée que par le Conseil siégeant à l’unanimité. Cette prévision
représente 1070 milliards d’euros sur sept ans de plafond.
- Cela est aussi le cas en ce qui est relatif à la coopération pénale et policière :
l’exemple le plus symbolique ici est le mandat d’arrêt européen, mais il est
aussi prévu un règlement sur les enquêtes communes entre les états-
membres. Ici, on associe le Parlement européen, mais ce sont les états-
membres qui conservent le pouvoir avec l’aide du Conseil.
Les bases de la démocratie représentative sont posées en Angleterre, sous
Jean sans Terre, car on essayait d’établir une relation entre fiscalité et
assemblée.
De cette façon, on peut dire que tout ce qui touche à l’individu intéresse les
assemblées européennes.
Mais le fait d’attribuer un tel pouvoir d’approbation au Parlement européen ne
veut pas dire qu’on ôte sa maîtrise au Conseil.

2) L’application de la procédure d’approbation.

Une fois que l’acte a été arrêté, le Conseil est chargé de communiquer le texte
au Parlement européen. Selon le règlement intérieur du Parlement européen,
cette communication du texte doit se faire à deux reprises : avant les
signatures et après les négociations.
C’est pour cela que depuis l’Acte unique européen, le Parlement européen
veut être tenu informé des négociations. C’est la Commission qui se charge de
ce rôle d’informateur vis-à-vis du Parlement.
On peut noter qu’à l’heure actuelle, le Parlement européen n’a jamais refusé
de donner son approbation à un projet législatif.
Ce pouvoir est non-négligeable : il est tellement fort qu’il fonctionne un peu au
“tout ou rien”. Ainsi, plutôt que d’avoir une absence d’accord, on préfère le
donner même dans la situation où on est opposé au projet législatif.
Aujourd'hui, on compte beaucoup d’accords externes : entre trente et
quarante sont adoptés par l’Union chaque année ; parmi ce nombre, environ
90% sont soumis à l’approbation du Parlement au préalable.
Or, si sous la Vème République l’accord des assemblées est quasi-automatique,
on compte trois textes que l’Assemblée nationale a refusé de ratifier.
Exemple sur la PCC (politique commerciale commune) : imaginons qu’on ne
puisse pas trouver d’accord en matière de PCC avec la Chine. Les relations
s’établiront sur l’ancienneté des échanges faits par les états, ou en se fiant au
cadre de l’OMC. Avant que les accords externes existent, il y avait différentes
relations entre l’Union et les pays tiers. Il s’agissait ainsi d’une logique
d’engrenage nécessitant une norme.
Autre exemple : Si le Parlement ne donne pas son approbation pour le
nouveau cadre financier, l’ancien sera adopté.

B) La procédure législative ordinaire.

La procédure ordinaire permet à l’Union européenne d’édicter des actes

législatifs. À la différence de la procédure spéciale, celle-ci met en avant une
égalité parfaite entre les rôles du Parlement et du Conseil de l’Union.
Son origine remonte au traité d’Amsterdam, en 1997. Elle n’a jamais été
modifiée depuis.
Or, en 1992, on voit apparaître l’amorce de la procédure de codécision, qui
elle, est asymétrique.
Depuis le traité de Lisbonne, il est systématiquement couplé la procédure de
codécision avec la majorité qualifiée pour le Conseil. Ce cas s’applique à la
procédure ordinaire de manière générale, alors qu’autrefois, cela s’appliquait
uniquement à des domaines très sensibles.
Pour le Parlement européen, il est très difficile d’être le colégislateur si le
Conseil se prononce à l’unanimité. Or, il est impossible de remettre en cause
cette décision.
La procédure ordinaire est dite de droit commun, et de ce fait, dispose d’un
champ d’application très large.

1) Le domaine d’application de la procédure législative ordinaire.

Ce domaine d’application s’est fortement étendu au fil du temps.

Lors du traité de Maastricht, seules 14 dispositions prévoyaient une décision
en vertu de la procédure ordinaire. Celles-ci étaient relatives à des
thématiques comme le marché commun, l’environnement, le consommateur...
Le traité d’Amsterdam apportera 22 articles prévoyant l’utilisation de la
procédure ordinaire. C'est l’arrivée des aspects relatifs aux individus, telles que
la politique sociale, l’égalité hommes-femmes, les données personnelles...
Il est ainsi porté à 36 ne nombre de dispositions bénéficiant de la procédure de
droit commun.
Avec le traité de Nice, il est ajouté trois cas bénéficiant de cette procédure (=
39 pour les trois traités cumulés). Ici, on étend de manière limitée car la
codécision s’applique à la politique d’asile, la cohésion économique et sociale
ainsi que la politique industrielle.
Avec le traité de Lisbonne, le nombre explose : on passe de 39 cas nécessitant
la procédure de droit commun à 85 cas. On peut illustrer le fait qu'entre 1999
et 2004, 403 actes sont adoptés durant la législature. Sur ces 403 actes, 111
ont bénéficiés de la procédure ordinaire.
En ce qui concerne la catégorie de compétences :
- La compétence exclusive dépossède les états de leurs capacités dans une
matière. Pour ces cas-là, les actes passent souvent par une procédure spéciale.
- Les compétences coordonnées : l’Union ne peut pas prendre de mesures
d’harmonisation pour celles-ci. Celles-ci sont prises en codécision.
Cas particulier : ce qui intéresse les règles du marché commun relève de la
procédure ordinaire.
En moyenne, on a aujourd’hui 100 actes qui sont adoptés par an après une
procédure ordinaire.
Pour déterminer ce qui relève du domaine d’application de la procédure
spéciale ou de droit commun, il faut se référer aux intitulés des actes adoptés :
- SI on est face à une décision du Conseil, il s’agit d’une procédure spéciale par
approbation.
- Pour un règlement du Conseil, il s’agit aussi d’une procédure spéciale mais
consultative cette fois.
- Tous les autres actes relèvent d’une procédure ordinaire. En principe, il est
alors mentionné le Parlement européen sur l’acte.
À savoir que la législation européenne est adoptée de manière formellement
démocratique.

2) La mise en œuvre de la procédure législative ordinaire.

Sa mise en œuvre est volontairement complexe pour deux raisons : il faut

éviter un blocage d’une part. D'autre part, il y a une volonté de respecter les
positions égalitaires entre le Parlement et le Conseil, qui étaient dans des
positions antagoniques au début.
Ce phénomène est intrinsèquement contradictoire.
Or, ce principe d’égalité est lui-même complexe, car le Conseil est attaché à la
souveraineté des états, et le Parlement vise à bousculer l’intégration.
Selon le dicton, “un grand pouvoir impose de grandes responsabilités” : donc,
avoir des pouvoirs donne de la responsabilité. Mais plus une institution dispose
de pouvoirs, plus elle va chercher à s’opposer ; ici, il y a donc une opposition
récurrente entre le Conseil et le Parlement. En effet, quand le Parlement rend
ses avis, il est très radical et ambitieux.
Mais on pourrait aussi présenter la théorie contraire, en disant que le pouvoir
amène de la nuance et de la maturité : dans cette idée, moins l’institution
aurait de pouvoir, et plus elle déciderait de s’opposer. De ce fait, on décide de
lui accorder plus de pouvoirs pour la rendre plus responsable.
Si les pouvoirs législatifs du Parlement sont accordés de manière progressive,
c’est parce qu’on souhaite le rendre plus mature : il lui en est davantage
accordé au fil du temps car il fait preuve de davantage de maturité. De plus,
plus il dispose de pouvoirs, plus il s’aligne sur les décisions du Conseil.
On a ici trois lectures quant à ce qui relève de l’adoption d’un acte législatif :
Pour la première lecture, la Commission dispose du monopole de la
proposition législative. Les négociations s’effectuent entre états-membres au
sein du Conseil de l'Union, mais également entre les états partis au sein du
Parlement européen. De ce fait, les institutions négocient entre elles et en
même temps. Il s’agit d’une négociation permanente.
Pour la seconde lecture, il faut savoir qu’elle n’a lieu que si aucun accord n’est
trouvé entre les institutions. On réunit alors un comité pour se mettre en vue
de la recherche d’un accord. Ce comité est composé de 27 représentants des
états (ou membres du Conseil) et 27 représentants du Parlement européen.
Son but est d’essayer de parvenir à un accord par tout moyen.
- Si on ne trouve pas d’accord, alors la procédure s’arrête.
- Si on trouve un accord, le texte est soumis au Conseil de l’Union et au
Parlement, qui ne pourront pas le modifier (même par le biais
d’amendements).
La troisième lecture ne vaut pas la peine d’être abordée : elle n’a jamais été
utilisée.
On trouve plusieurs lourdeurs à cette procédure, mais notamment la suivante :
- La commission de conciliation est composée de 54 membres, ce qui est
assez conséquent. À cela, il faut ajouter un rapporteur, un représentant
de l’Etat qui a la présidence du Conseil, et également un membre de la
Commission chargé de superviser la discussion. Il s’agit de trilogues
informels dont la présence permet d’alléger la lourdeur de la procédure.
Quelques chiffres :
- Depuis 2004, il y a toujours eu un accord de trouvé lorsqu’il y avait un recours
au comité de conciliation.
- Il n’y a eu au total que trois désaccords au sein du comité de conciliation :
deux entre 1992 et 1999, et une fois entre 1999 et 2004.
- Depuis 2014, le comité de conciliation n’a jamais été réuni ; en effet, il a
toujours été trouvé un accord au maximum en seconde lecture.
- En se fiant aux derniers chiffres, 82% des textes sont adoptés entre la
première et la seconde lecture.
- Depuis 2014, 1128 actes législatifs ont été adoptés, que ce soit par la
procédure spéciale ou la procédure de droit commun.
- La durée moyenne d’une procédure est estimée à 22 mois.
Ainsi, on peut conclure en disant qu’on a une procédure de droit commun très
lourde, mais qu’en réalité, l’essentiel de la législation européenne est
facilement adopté.

Section 2 : La fonction exécutive au sein de l’Union

Il faut comprendre qu’elle emprunte deux voies : à la fois celle de la

Commission (exécution uniforme), soit réalisée par les états-membres (la
réglementation nationale).
Quel que soit le cas de figure, cette fonction exécutive est mise en œuvre par
l’administration nationale (elle le surveille aussi).
La situation depuis le traité de Lisbonne est originale : pour la première fois, la
Commission se voit confier des fonctions exécutives à titre principal. Il clarifie
et simplifie cette fonction d’exécution.

Paragraphe 1 : La compétence d’exécution de la Commission européenne.

Cette compétence est en réalité assez sensible ; on a un point direct entre la

Commission et l’administration des états. Jusqu'au traité de Lisbonne, c’était le
Conseil qui avait la compétence de principe car il est présent au sein des états
(et surtout, il les représente !).
Au début des années 1970, de plus en plus d’actes généraux attirent
l’attention du Conseil : ils vont donc déléguer la compétence à la Commission
pour mieux se concentrer, mais ils souhaitent garder un droit de regard sur
cette exécution menée par la Commission ; reconnus par l’arrêt Koster, se met
en place des comités nationaux auprès de la commission.
Il en existe 600 aujourd’hui : ces comités nationaux sont des comités d’experts
nationaux de chaque état qui vont être consultés par la Commission. Elle (la
comitologie) va empoisonner la vie des institutions pendant 40 ans : le
principal grief fait aux comités est que le Conseil “délègue sans déléguer” et
que la Commission n’a pas réellement la main sur les institutions.
On comprend que les états adoptent la norme générale et gardent la main sur
l’exécution (avec les comités).
Il se pose deux problèmes :
- Historiquement, la Commission est responsable devant le Parlement ; le
fait que la Commission n’ait pas une pleine maîtrise enlève l’intensité du
contrôle du Parlement européen (c’est l’argument du parlement
jusqu’en 2000).
- À partir des années 2000, venant du Parlement, il vient un autre
argument : une bascule s’opère, et le Parlement devient un peu
législateur : or, le Conseil posait des actes généraux, et il contrôlait la
Commission ; il n’a pas de contrôle de l’exécution de la Commission par
le Parlement alors qu’il devient colégislateur du Conseil. Cela est biaisé
car l’exécution se fait au niveau national.
Plusieurs accords vont être passés : en 1987, puis en 1994, en 1999, en 2006,
et, finalement, le système actuel est basé sur un règlement du 16 février 2011 :
c’est le règlement central pour comprendre comment sont exécutés les actes
législatifs de l’Union.
Il y a eu une proposition de la Commission pour réformer ce règlement. Mais,
depuis 3 ans, elle est toujours en suspens. Ce règlement fixe le droit positif à la
lumière du traité de Lisbonne ; deux grandes dispositions le mettent en
lumière
- Art 17 TUE : elle fixe le portrait-robot de la Commission et de ses
compétences d’exécution. Il y a affirmation de la compétence de
principe.
 - Article 290 paragraphe 1 TFUE : elle permet à la commission adopter des
actes dérivés.
Article 17 TUE :
1. La Commission promeut l'intérêt général de l'Union et prend les initiatives
appropriées à cette fin. Elle veille à l'application des traités ainsi que des
mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci. Elle surveille
l'application du droit de l'Union sous le contrôle de la Cour de justice de
l'Union européenne. Elle exécute le budget et gère les programmes. Elle exerce
des fonctions de coordination, d'exécution et de gestion conformément aux
conditions prévues par les traités. À l'exception de la politique étrangère et de
sécurité commune et des autres cas prévus par les traités, elle assure la
représentation extérieure de l'Union. Elle prend les initiatives de la
programmation annuelle et pluriannuelle de l'Union pour parvenir à des
accords interinstitutionnels.
2. Un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la
Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. Les autres
actes sont adoptés sur proposition de la Commission lorsque les traités le
prévoient.
3. Le mandat de la Commission est de cinq ans.
Les membres de la Commission sont choisis en raison de leur compétence
générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant
toutes garanties d'indépendance.
La Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance. Sans
préjudice de l'article 18, paragraphe 2, les membres de la Commission ne
sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement, institution,
organe ou organisme. Ils s'abstiennent de tout acte incompatible avec leurs
fonctions ou l'exécution de leurs tâches.
4. La Commission nommée entre la date d'entrée en vigueur du traité de
Lisbonne et le 31 octobre 2014, est composée d'un ressortissant de chaque
État membre, y compris son président et le haut représentant de l'Union pour
les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui en est l'un des vice-
présidents.
5. À partir du 1er novembre 2014, la Commission est composée d'un nombre
de membres, y compris son président et le haut représentant de l'Union pour
les affaires étrangères et la politique de sécurité, correspondant aux deux tiers
du nombre d'États membres, à moins que le Conseil européen, statuant à
l'unanimité, ne décide de modifier ce nombre.
Les membres de la Commission sont choisis parmi les ressortissants des États
membres selon un système de rotation strictement égale entre les États
membres permettant de refléter l'éventail démographique et géographique de
l'ensemble des États membres. Ce système est établi à l'unanimité par le
Conseil européen conformément à l'article 244 du traité sur le fonctionnement
de l'Union européenne.
6. Le président de la Commission :
Définit les orientations dans le cadre
a) desquelles la Commission exerce sa
mission ;
Décide de l'organisation interne de la
b) Commission afin d'assurer la
cohérence, l'efficacité et la
collégialité de son action ;
Nomme des vice-présidents, autres
que le haut représentant de l'Union
c) pour les affaires étrangères et la
politique de sécurité, parmi les
membres de la Commission.
Un membre de la Commission présente sa démission si le président le lui
demande. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la
politique de sécurité présente sa démission, conformément à la procédure
prévue à l'article 18, paragraphe 1, si le président le lui demande.
7. En tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir
procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la
majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction
de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen
à la majorité des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la
majorité, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose, dans
un délai d'un mois, un nouveau candidat, qui est élu par le Parlement
européen selon la même procédure.
Le Conseil, d'un commun accord avec le président élu, adopte la liste des
autres personnalités qu'il propose de nommer membres de la Commission. Le
choix de celles-ci s'effectue, sur la base des suggestions faites par les États
membres, conformément aux critères prévus au paragraphe 3, deuxième
alinéa, et au paragraphe 5, second alinéa.
Le président, le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la
politique de sécurité et les autres membres de la Commission sont soumis, en
tant que collège, à un vote d'approbation du Parlement européen. Sur la base
de cette approbation, la Commission est nommée par le Conseil européen,
statuant à la majorité qualifiée.
8. La Commission, en tant que collège, est responsable devant le Parlement
européen. Le Parlement européen peut adopter une motion de censure de la
Commission conformément à l'article 234 du traité sur le fonctionnement de
l'Union européenne. Si une telle motion est adoptée, les membres de la
Commission doivent démissionner collectivement de leurs fonctions et le haut
représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité
doit démissionner des fonctions qu’il exerce au sein de la Commission.

Article 290 paragraphe 1 TFUE :

1. Un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des
actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains
éléments non essentiels de l'acte législatif.
Les actes législatifs délimitent explicitement les objectifs, le contenu, la portée
et la durée de la délégation de pouvoir. Les éléments essentiels d'un domaine
sont réservés à l'acte législatif et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une
délégation de pouvoir.

A) L'exécution par des actes dérivés.

Ces actes sont la possibilité de faire exécuter un acte non-législatif de portée

non-générale qui complète ou modifie certains éléments non-essentiels de
l’article.
Il va préciser les modalités de cette délégation : il est imposé un délai de deux
mois, avec une possibilité d’opposition du Parlement et du Conseil. La Cour de
justice est venue préciser la notion d’élément non-essentiel dans un arrêt du
10 septembre 2015 : elle examine s’il y a une dimension politique ou pas qui
est faite dans le choix de la Commission ; cela désigne des éléments techniques
et non pas politiques.
Dans un arrêt du 5 septembre 2012 (Parlement c. Conseil, Aff. C-355/10), le
juge de la Cour de justice considère que le choix de la délégation peut faire
l’objet d’un contrôle juridictionnel.
Il peut aussi y avoir la révocation : deux possibilités ;
- L'acte n’entre pas en vigueur
- Le Conseil et le Parlement reprennent la main
Il n’y a jamais de révocation du Conseil. En revanche, le Parlement a déjà fait
cinq objections dans le temps. En réalité, la consultation des états est faite par
la Commission, ce qui fait que le Conseil n’a jamais révoqué.
S’il y a consultation, il n’y a pas de comitologie auprès de la Commission quand
elle le fait.
Ces actes délégués ressortent de la pratique assez importante : on en trouve
depuis 2009 entre 80 et 100 par an.

B) Les actes d’exécutions.

Ces actes d’exécutions sont juridiquement liés par la Commission. On va y

trouver la présence de comités.
On distingue les actes délégués des PRAC (procédures relatives aux actes
d’exécutions de la commission) des actes d’exécution.
Il y a deux procédures dites de comitologie :
- La procédure consultative : celle-ci est de droit commun, et le comité
d’experts nationaux ne donne ici qu’un avis.
- Plus contraignante, la procédure dite d’examen : c’est une procédure qui
va porter sur des mesures générales d’exécution. Le domaine est une
exécution avec soit des implications budgétaires notables, ou des
mesures ayant “une incidence majeure dans plusieurs domaines” (dits
domaines sensibles). L'intérêt de la Commission est alors d’aller vers les
actes délégués.
Elle doit envoyer son projet d’acte au comité pertinent dans un délai de
quatorze jours. En fonction du domaine de l’exécution, tel comité sera jugé
pertinent.
Ensuite, le comité doit se prononcer dans un délai de deux mois ; il peut
donner trois types de réponses
- Donner un avis positif. L'acte est alors adopté.
- Si le comité ne donne pas de réponse : il donne un avis positif (car le
silence vaut acceptation).
- Si l’avis est défavorable, la Commission doit saisir un comité d’appel, qui
a lui aussi deux mois pour se prononcer : il peut amender, rejeter ou
adopter le texte. Au sein de ce comité, on a une majorité inversée :
majorité qualifiée des états, donc la possibilité pour eux de mettre en
échec le texte.
Il permet de reconnaître au Conseil un droit de regard, mais il n’existe que si
l’acte de base est adopté avec la procédure législative ordinaire.
On a donc un dispositif qui au final, respecte la compétence de principe de la
Commission et associe le Conseil aux états-membres.

Paragraphe 2 : Le principe d’une exécution par les états-membres.

A) L’exécution par les états.

Le dispositif applicable est l’article 291 paragraphe 1 du TFUE. Ils prennent ses
mesures de droit interne, souvent d’ordre réglementaire.
Article 291 paragraphe 1 TFUE :
1. Les États membres prennent toutes les mesures de droit interne
nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de
l'Union.
Ce principe est réaffirmé par l’article 4 paragraphe 3 du traité de Maastricht.
Le traité de Lisbonne vient consacrer par ce fait une ancienne jurisprudence du
21 septembre 1989 “Commission contre Grèce”.
L'enjeu de l’intégration juridique est une application du droit de l’Union par les
états-membres, et leur participation en cas de compétences partagées dans un
domaine. Cette exécution se fait selon les états (en France, c’est le Conseil
d’Etat qui est compétent), et se différencie selon les systèmes nationaux. Ce
qui compte est seulement la bonne application, pas comment elle est
appliquée.

B) Le principe d’autonomie procédurale et institutionnelle des états.

Le principe d’autonomie procédurale et institutionnelle signifie que les

procédures (administratives, législatives...) sont peu importantes.
Aujourd'hui, cela signifie que les états n’ont pas l’obligation de créer des
procédures spécifiques à l’application du droit de l’Union.
Mais avant, il avait des autorités administratives indépendantes pour chaque
secteur (historiquement les ministères) ; ces autorités vont être libéralisées
pour la création d’une agence qui va veiller à la bonne application.
Ce principe était exprimé par l’arrêt du 15 décembre 1971 “International
football company”. En 1972, la Cour de justice dit que ce principe s’applique
pour toutes les autorités administratives, et pas que les états.
En France, l’exécution du droit de l’Union se fait par le pouvoir exécutif :
l’agent compétent est le SCGAE (Secrétariat général aux affaires étrangères,
apparu en 1948 dans le cadre du plan Marshall). C'est un service
interministériel dépendant directement du chef du gouvernement : il
centralise toute la législation européenne et regarde qui doit l’exécuter. Il est
aussi chargé de la transposition des directives transposées par la loi ou le
règlement.
Au plan global, chaque année, la Commission fait un rapport sur la
transposition des directives : aujourd’hui, on a un déficit de transpositions
faible (0,03%).
Ce principe n’est pas affirmé par le traité ; évidemment, la jurisprudence va
avoir une interprétation centralisatrice entre l’unité (union) et la diversité (les
EM) ; elle entend défendre la diversité mais selon elle, l’application doit être
convergente entre les états-membres.
 C) Un principe aménagé par la jurisprudence.

On va retrouver le juge ; in fine, il participe à l’exécution de manière très

individualisé en cas de conflit. La Cour de justice va s’attacher à ce que les
juges exécutent de la même manière.
Cela implique qu’il y ait un juge : on pourrait avoir en effet une autorité
administrative (exemple extrême en matière de responsabilité au Royaume-
Uni : il n’y a pas de responsabilité du législateur, qui peut créer des dommages,
et donc réaliser un préjudice de la loi).
Cela implique un droit au juge (un droit au droit, appelé droit au recours
juridictionnel effectif).
Cette question de l’exécution est récente ; aujourd’hui, c’est pour cette raison
qu’il y a une procédure d’infraction lancée contre la Pologne et la Hongrie :
parce que les autorités européennes estiment que la justice là-bas n’est pas
impartiale.
Le droit au juge, reconnu par l’arrêt “Johnston” de 1986, va devenir un droit
fondamental.
Dans l’affaire de 1972 “Commission contre Grèce”, la Cour de justice affirme
que l’application doit “se concilier avec les nécessités d’applications uniformes
du droit communautaire”. Sur cette base, elle va mettre en place deux tests de
l’uniformité de l’exécution :
En 1976 avec notamment l’arrêt Rewe, qui prévoit “qu’en l’absence de
réglementation communautaire, il appartient aux états-membres de désigner
les juridictions compétentes... étant entendu que ces modalités ne peuvent
pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires
internes”. Dans l’exécution du droit de l’Union, cela doit être au moins
équivalent.
De plus, il y a le test de l’effectivité (même arrêt) : en cas d’une absence
d’harmonisation : “en cette absence, il faut que le recours au juge soit effectif”
(pas purement formel, compliqué). Il ne faut pas que le recours soit impossible
ou excessivement difficile en somme.
La jurisprudence a été synthétisée dans l’arrêt de 2014 Wells. On y affirme le
principe d’autonomie structurelle et le fait que le juge doit être indépendant et
impartial.

1) La définition européenne des conditions d’exécution par le juge national.

On a ici un exemple majeur : le mandat d’arrêt européen. Ce dernier a

supprimé l’extradition depuis 2002.
Il y a une décision et une directive qui établissent la liste des incriminations
pour lesquelles il est possible de déclencher un mandat d’arrêt européen.
La capacité d’être réellement exécuté permet une protection juridictionnelle
effective.

2) La protection juridictionnelle effective.

Ce type de protection est issue de l’arrêt Johnston. Il s’agit de la situation où

on a un dommage créé par l’Union.
Ce principe de protection a été repris par la Charte des droits fondamentaux
dans l’article 47 (elle est contraignante depuis le traité de Lisbonne en 2009).
Le principe général du droit vaut pour toutes les situations où on a un rapport
avec le droit de l’Union européenne ; par exemple, si on souhaite que le droit
de l’Union s’applique à notre situation juridique car il est plus favorable.
Or, la Charte des droits fondamentaux peut jouer uniquement s’il y a un lien
concret avec l’application du droit de l’Union. Il s’agit donc d’une application
possible, mais plus étroite. C’est le cas avec le mandat d’arrêt européen.
Il reste à examiner les effets attachés à l’application du droit de l’Union.