Ch.

6 - Le processus de décision

Historique :

Traité de Rome :
- confie le pouvoir de décision législatif au Conseil après avis de l’Assemblée des Communautés
européennes.
Acte unique :
- introduit une nouvelle procédure dite de coopération pour l’adoption des mesures liées au
marché intérieur ;
- Augmente le rôle du P-EU mais conserve au Conseil le dernier mot dans l’adoption/rejet du texte.
- La majorité qualifiée devient de règle pour l’harmonisation des législations (sauf
harmonisation fiscale et libre circulation des personnes qui restent soumises à la règle
d’unanimité) et les compétences nouvelles introduites par le traité ;
- Introduit une procédure d’avis conforme pour l’adoption de certains accords internationaux ou
décisions.
Traité de Maastricht :
- Introduit la procédure de co-décision qui fait du Parlement européen le co-législateur de l’UE
sur un quasi-pied d’égalité avec le Conseil tout en limitant le champ d’application.
Traité d'Amsterdam :
- élargit le champ de la codécision (couvre désormais environ 50 % de la législation
communautaire) ;
- ouvre la possibilité d'une adoption d'un texte en première lecture ;
- supprime la possibilité pour le Conseil d'imposer son texte en fin de procédure: les deux
institutions sont désormais placées sur un strict pied d'égalité ;
- la procédure de coopération se voit limitée au domaine de l’UEM.

Traité de Nice :
- étend également le champ de la codécision.

Traité de Lisbonne :
- multiplie par deux les bases juridiques de la codécision, rebaptisée procédure législative
ordinaire (PLO).
o La PLO couvre désormais près de 90 % de la législation européenne.
- La procédure de coopération est supprimée.

Connaissances de base :

Un processus de décision original sans équivalent :

- Méthode communautaire : processus législatif reposant sur l’interaction entre trois institutions
(« triangle institutionnel ») représentant des sources de législations différentes :
o Organe autonome incarnant l’intérêt général européen et détentrice du monopole de
l’initiative législative, la Commission ;
o Conseil représentatif des Etats, expression des intérêts nationaux ;

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 o Assemblée représentant les citoyens européens.

- Différence entre ce triangle institutionnel et système décisionnel régulier dans les organisations
internationales :
o Le Conseil se prononce, en principe, par un vote majoritaire, et non pas à
l’unanimité ;
o Les actes adoptés par les institutions européennes ont un caractère contraignant pour
tous les Etats membres (y compris ceux qui se sont opposés à leur adoption) ;
o Ils sont mis en œuvre sous le contrôle de la Cour de justice qui tranche les litiges entre
Etats (alors que l’entrée en vigueur des conventions internationales suppose leur
ratification par la totalité ou une partie des Etats signataires).

Les procédures législatives :

- La procédure législative ordinaire :

o Procédure de droit commun d’adoption des actes législatifs ;
o Définit par l’art. 289 § 1 TFUE ;
o Etapes de la procédure :
▪ Transmission de la proposition législative par la Commission ;

▪ Deux lectures par le Conseil et le P-EU (au cas où le texte n’a pas été adopté en
1ère lecture) ;
▪ Conciliation en cas de désaccord entre les deux institutions.
o Le Conseil se prononce toujours à la majorité qualifiée

- La procédure législative spéciale :

o Possible dans des cas spécifiques prévus par les traités ;
o Définit par l’art. 289 § 2 TFUE ;
o Donne le pouvoir de décision au :
▪ Conseil (à l’unanimité ou, dans quelques cas, à la majorité qualifiée) après
consultation ou approbation du P-EU
▪ Ou, dans quelques cas limités, au P-EU avec approbation du Conseil ;

- La procédure de consultation :
o Était la procédure de droit commun dans le traité de Rome.
o Son champ d'application s'est progressivement réduit mais elle conserve des « bastions
importants » dans des matières où le Conseil continue à statuer à l'unanimité, ex :
▪ harmonisation fiscale

▪ partie de la politique sociale et de l'environnement

▪ droit de la famille, coopération policière ...

- La procédure d'approbation :
o possibilité pour le Parlement européen d'accepter ou de rejeter le projet d'acte mais
pas de le modifier.

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 o Introduite par l'Acte unique dans le domaine des relations extérieures (« avis
conforme »)
o Etendue par le traité de Maastricht à des matières législatives.
o Le traité d'Amsterdam puis celui de Lisbonne (qui la rebaptise « procédure
d'approbation ») ont fait basculer certaines de ses matières vers la PLO
Le pouvoir d'initiative de la Commission et ses implications :

- Dispose d'un droit exclusif d'initiative (discrétionnaire) :

o un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission,
sauf dans les cas où les traités en disposent autrement (art. 17 § 2 TUE).
o Pouvoir discrétionnaire.
- Peut faire émerger des sujets de son choix sur la scène européenne au moment qu'elle estimera le
plus opportun ;
- Possède (sauf si les traités imposent le recours à un type d’acte particulier) le choix initial de la
base juridique
- Raisons de cette prééminence de la Commission :
o Prévue pour protéger les petits Etats (idée d’un organe « neutre », indépendant)
o Le cas échéant, possibilité de saturation du système institutionnel
o Facteur essentiel d’efficacité de la prise de décision : organe indépendant des Etats
membres agissant au « service du bien commun » européen.

Etapes de la procédure législative ordinaire :

- Proposition de la Commission (au P-EU et au Conseil) ;

- Première lecture par le Parlement :

o Le Parlement adopte (à la majorité simple) sa position sous forme d'une résolution
législative votée en séance plénière (soit adoption en l’état soit avec amendements).
o La résolution législative définissant sa position est transmise au Conseil.
o La Commission donne son avis sur les (possibles) amendements du Parlement européen.

- Examen du Conseil :
o Le Conseil examine la proposition législative dès sa transmission par la Commission mais
ne définit sa position qu’en fonction de la position du P-EU (en première lecture donc)
et de l’avis de la Commission.
o Si le Conseil approuve cette position : La procédure s’arrête et l’acte est adopté.
o Si le Conseil n’approuve pas cette position, il adopte un texte « position commune » et la
procédure se poursuit (la position commune est transmise au P-EU)
o Le vote du Conseil se fait à la majorité qualifiée ou à l’unanimité selon ce que prévoit
la base juridique
o La Commission donne son avis sur la position du Conseil.

- Deuxième lecture du P-EU :

o Le Parlement dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer sur la position du
Conseil.
o Si le Parlement approuve la position du Conseil adoptée en première lecture (à la
majorité des suffrages exprimés) ou s'il ne se prononce pas à l'expiration du délai : l'acte
est réputé adopté.

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 o Si le Parlement rejette la position du Conseil (à la majorité absolue des membres) : l'acte
est réputé non adopté et la procédure s'arrête.
o Si le Parlement vote des amendements au texte précédemment modifié par le Conseil (à
la majorité absolue de ses membres) : le texte amendé est transmis au Conseil et à la
Commission.

- Deuxième lecture du Conseil et de la Commission :

o La Commission donne son avis sur les amendements du P-EU.
o Les amendements ayant fait l 'objet d'un avis positif de la Commission sont adoptés à la
majorité qualifiée par le Conseil tandis que ceux ayant fait l'objet d'un avis négatif
doivent être adoptés à l'unanimité.
o Le Conseil dispose d'un délai de trois mois pour définir sa position.
o Si le Conseil approuve tous ces amendements : l'acte est réputé adopté.
o Si le Conseil n'approuve qu'une partie des amendements : un comité de conciliation
est convoqué dans un délai de six semaines

- Conciliation :
o Se compose paritairement de membres du Conseil (28) et de représentants du P-EU
(28).
o La Commission participe aux travaux du comité (objectif : promouvoir un
rapprochement des positions du Parlement et du Conseil ; mais elle ne peut plus
modifier ou retirer sa proposition)
o Ce comité travaille à partir de la position commune du Conseil et des amendements du
Parlement.
▪ Six semaines pour parvenir à un accord sur un projet commun.

▪ Le Comité se prononce à la majorité qualifiée des membres du Conseil et à la

majorité des représentants du P-EU.
o Si le comité n'approuve pas de projet commun dans le délai prévu, l'acte est non adopté.

- Fin de la procédure :
o Le Conseil et le Parlement ont un nouveau délai de six semaines pour se prononcer sur
le projet élaboré par le comité de conciliation.
o Si le Conseil et le Parlement approuvent le projet (à la majorité qualifiée pour le
Conseil et à la majorité absolue de ses membres pour le P-EU) : l’acte est adopté (et
signé par le président du P-EU et le président du Conseil).
o si le Parlement européen ou/et le Conseil n’approuve pas le texte dans le délai prévu
selon les majorités requises : l'acte est réputé non adopté.

Le monopole de l’initiative de la Commission n'est pas général :

Le monopole de l'initiative législative au profit de la Commission connaît deux étapes d'exceptions:
- lorsque la décision revient au P-EU dans le cadre d’une procédure législative spéciale ;
- lorsque cela concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale (PLO) :
o pouvoir d’initiative législative partagé entre la Commission et un quart des Etats
membres (art. 76 TFUE) ;
o seule exception au monopole de la Commission dans une matière relevant de la PLO.

Dans les domaines non législatifs :

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 - art. 17 § 2 : les actes législatifs sont adoptés sur proposition de la Commission seulement lorsque
les traités le prévoient.
o en matière de PESC, le Haut Représentant pour les AE et de sécurité et les Etats
membres qui disposent du pouvoir d’initiative (Art 22 § 2) sont à la manœuvre.
o Dans le domaine de l’UEM : le droit d’initiative est partagé entre la Commission et la
BCE.
▪ En revanche, la Commission a le monopole de la proposition pour autoriser le
lancement d’une coopération renforcée.

Le droit d'initiative citoyenne (ICE) :

Histoire et fondement juridique :
- Instaurée par le traité de Lisbonne ;
- Art. 11 TFUE : offre la possibilité à 1m de citoyens de l'Union, ressortissants d'un « nombre
significatif d'États membres» d'inviter la Commission à soumettre une proposition législative
dans un domaine relevant des attributions de la Commission et conforme aux valeurs de
l'Union.

Limites de l’ICE :
- La Commission décide seule de la suite à lui donner.
o Si suite : elle n’est pas contrainte de reprendre à l'identique le dispositif juridique porté
par l'initiative citoyenne.
- L'éventuelle proposition législative de la Commission devrait ensuite suivre la procédure
législative appropriée et rien ne garantit qu’elle serait adoptée.
- Règlement du 15 décembre 2010 : les conditions de mise en œuvre des ICE sont strictes :
o l'initiative de l'ICE doit revenir à un comité d’au moins sept personnes résidant dans au
moins sept Etats membres.
- les signatures doivent être issues d’au moins un quart des Etats membres et collectées dans
l’année suivant la confirmation de l’enregistrement de la proposition par la Commission.
- Au 1er février 2019, seules 4 initiatives avaient satisfait les conditions requises pour être
examinées par la Commission, cette dernière n’ayant donné suite à aucune d’entre elles.

Réforme de l’ICE :
- Le Conseil a décidé, sur proposition de la Commission, de réformer le dispositif en prévoyant
notamment la création de points de contacts nationaux, d’une plate-forme collaborative et
d’un service en ligne de collecte des signatures.

La Commission dispose de prérogatives complémentaires dans la suite de la procédure :

- Elle participe aux réunions du Conseil et du P-EU.

- Nécessité de l'unanimité au Conseil pour modifier le texte de la Commission contre son accord.
o Art. 293 § 1 TFUE, afin de garantir le droit d’initiative exclusif de la Commission
▪ La Commission peut, avec l'appui d'au moins un État membre, s'opposer à toute
modification de sa proposition de base (sauf domaine budgétaire).
o La Commission ne s'oppose que très rarement à un compromis.

- Le pouvoir de «tri» des amendements en deuxième lecture.

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 o En deuxième lecture, l'obligation de l'unanimité au Conseil pour modifier le texte de la
Commission contre son accord n'est plus applicable.
o La Commission a cependant la possibilité de donner un avis sur les amendements
adoptés par le P-EU et, ainsi, d'orienter les modalités de vote au sein du Conseil.

- Le droit de la Commission de modifier sa proposition législative.

o Art. 293 § 2 : Tant que le Conseil n'a pas statué (c'est-à-dire avant l'adoption par le
Conseil de sa position en première lecture), la Commission peut modifier sa
proposition.
o Peut être un moyen de faciliter le déroulement des discussions.

- Le droit de la Commission de retirer sa proposition législative.

o Le traité ne l'envisage pas explicitement mais la Commission peut retirer sa proposition.
o Mais arrêt du 14 avril 2015, Cour de justice :
▪ la Commission peut, aussi longtemps que le Conseil n'a pas statué, retirer une
proposition lorsque celle-ci était dénaturée par des amendements.
▪ Ce pouvoir de retrait ne peut cependant pas investir la Commission d'un droit
de veto sur l'action législative.
▪ La Commission doit donc « exposer au Parlement et au Conseil les motifs de
ce retrait et les étayer, en cas de contestation, par des éléments convaincants
».
▪ La Commission fait rarement un tel usage du droit de retrait.

▪ En revanche, la Commission procède parfois à des retraits «balais» de paquets de

propositions devenues obsolètes.

- Un rôle plus réduit en phase de conciliation.

o La Commission fait partie du comité de conciliation et est donc en mesure de continuer
à jouer son rôle de médiateur entre le Parlement et le Conseil.
o Toutefois, son rôle est en réalité réduit.
o Elle ne peut s'opposer à un accord entre le Conseil et le P-EU.

De fortes contraintes pèsent sur l'exercice par la Commission de sa mission d'initiative :

- La Commission rend publique la programmation des travaux législatifs.

o La Commission présente devant le P-EU, en début d'année, un programme de travail.
o Ce document fait l'objet d'un vote parlementaire.
o Cet exercice de programmation permet à la Commission de donner plus de lisibilité à ses
travaux et de vérifier en amont si ses propositions sont bien accueillies.

- La Commission ne fait plus de propositions législatives sans chercher, en amont, à connaître

les positions des administrations nationales, du P-EU et des milieux professionnels.
o Elle lance des consultations publiques (de 150 à 200 par an).
o Les propositions législatives les plus importantes sont précédées de documents de
consultation parmi lesquels on distingue :
▪ les livres verts qui exposent les termes d'un débat ;

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 ▪ les livres blancs qui présentent les options stratégiques ou les propositions
envisageables.
o Sorte de pré-négociation.
o Les État membres développent de véritables stratégies de défense et de promotion de
leurs positions nationales.
o Permet à la Commission de faire de ses propositions législatives un 1er point
d’équilibre.

- La Commission est soumise à une forte pression législative des autres institutions.
o Pression législative de la part du P-EU :
▪ Introduite par le traité de Maastricht : le P-EU peut, à la majorité de ses membres
et sur proposition d'une de ses commissions permanentes, adopter un rapport
d'initiative demandant à la Commission de faire une proposition législative.
● Art. 225 TFUE : Si la Commission ne donne pas suite à une demande,
elle doit en communiquer les raisons au P-EU (depuis Lisbonne).
o Pression législative de la part du Conseil européen :
▪ Pouvoir de « définir les orientations politiques générales de l’Union » ;

▪ Adopte, à chacune de ses sessions, des conclusions qui constituent de véritables

programmes d’action s’imposant à la Commission et au Conseil.

- Part de propositions qui résultent de la seule initiative de la Commission :

o Proportion des propositions « spontanées » de la Commission : entre 5 et 10% selon une
étude de « Notre Europe » (2012)
o Dans les autres cas, les propositions répondent :
▪ A la nécessité d’adapter le droit de l’UE ;

▪ Aux obligations internationales de l’UE ;

▪ A des demandes expresses des autres institutions, des Etats membres ou des
opérateurs économiques
▪ Aux obligations prévues par le traité ou le droit dérivé.
o Ce sont les initiatives « spontanées » qui sont néanmoins les plus sensibles politiquement.

Contexte global de « diminution de l’activité législative », la Commission donnant priorité à la

simplification du droit plutôt qu’à la production de nouvelles normes :
- 1999-2004 : 1028 propositions d’actes législatifs
- 2009-2014 : 658

Les règles de vote au Conseil

- Majorité simple :
o Réservée aux matières d’importance mineure
o S’applique à des matières de nature institutionnelle ou procédurale

- Unanimité :

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 o Matières sensibles ou régaliennes
o Conservée par le traité de Lisbonne pour 3 catégories de sujets :
▪ les questions de type constitutionnel (comme l'adhésion de nouveaux membres
ou la mise en œuvre de la clause de flexibilité) ;
▪ des sujets de souveraineté que les Etats sont réticents à voir passer sous pleine
compétence européenne ;
▪ Adoption du cadre financier pluriannuel.
o Défaut et qualité de l’unanimité :
▪ Favorise les risques de marchandage et de blocage du Conseil (chaque Etat
possédant un droit de veto) ;
▪ Est une garantie pour que les Etats acceptent une question de souveraineté.

- Majorité qualifiée :
o art. 16 § 3 TUE
o Compromis efficace entre unanimité et majorité simple.
o A longtemps reposé sur un système de pondération complexe qui avantageait les petits
et les moyens États.
o Cette sous-représentation des grands États s'était toutefois dangereusement aggravé
avec les élargissements de 1995 et 2004 (à l'exception de la Roumanie et de la Pologne).
o Risque : avec de nouveaux élargissements, les décisions pouvaient être prises au Conseil
par une coalition de pays représentant moins de 50 % de la population de l'Union.
o Traité de Nice : a permis de procéder à une repondération des voix favorable aux
grands États.

o Evolution en double majorité :

o Traité de Lisbonne : a remplacé, à compter du 1er novembre 2014, la pondération des
voix par le système de la « double majorité » selon lequel la majorité qualifiée est
atteinte lorsqu'une décision recueille l'accord d'un pourcentage d'États membres
représentant un pourcentage de la population européenne.
▪ la majorité qualifiée est atteinte lorsqu'une décision recueille le vote positif de 55
% États représentant 65% de la population européenne (art. 238 §3 TFUE).
▪ Lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du haut
représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, le
seuil de majorité est de 72 % des Etats représentant 65 % de la population.

- Avantages de la double majorité :

o Souple et pérenne puisqu'il permet de faire l'économie de négociations laborieuses, à
chaque élargissement, pour redéfinir la pondération des voix.
o Il est parfaitement légitime puisqu'il incarne l’union des Etats et des citoyens.
o Il est plus efficace que le système de Nice puisqu'il augmente le pourcentage de
coalitions gagnantes (qui passe d'environ 2 % avec le traité de Nice à 8 % avec le traité
de Lisbonne).
o Les pays les plus peuplés sont avantagés par le critère démographique tandis que les
petits pays préservent leur pouvoir d'influence en raison du critère du nombre d'États.

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 Les pays intermédiaires (Espagne, Pologne, Belgique, Portugal, Pays-Bas…), fortement
avantagés par le dispositif de Nice, sont les plus pénalisés par la double majorité.
o Un groupe d'États membres proche de constituer la minorité de blocage peut demander,
malgré l'existence d'une majorité qualifiée, la poursuite de la discussion pour « un délai
raisonnable » afin de rechercher les conditions d'un accord plus large.

- Les clauses passerelles :

o Avant Lisbonne : les traités prévoyaient la possibilité de transférer une matière du
troisième pilier vers le pilier communautaire.
o Le traité de Lisbonne remplace cette clause passerelle qui n'avait plus lieu d'être du fait
de la disparition de la structure du même type de portée plus générale (art. 48 § 7 TUE).
▪ 1ère clause : porte sur les règles de vote au Conseil:

● Permet au Conseil européen, statuant à l'unanimité, d'adopter une

décision européenne autorisant le Conseil à statuer à la majorité
qualifiée dans un domaine jusqu'alors régi par l'unanimité sauf pour
l'adoption de décisions ayant des implications militaires ou de la défense.
▪ 2ème clause : porte sur la procédure:

● Autorise le Conseil européen à décider que des actes adoptés par le

Conseil selon la procédure législative spéciale seront désormais adoptés
selon la procédure législative ordinaire.
o Le recours à ces clauses est toutefois strictement encadré :
▪ Le Conseil européen doit statuer à l’unanimité ;

▪ Si la formalité de ratification par chaque Etat est abandonnée, le Conseil européen

doit transmettre aux parlements nationaux le projet de décision.
▪ L’approbation du P-EU est nécessaire.

- COmité des REprésentants PERmanents (COREPER) :

o Consacré par le traité de fusion de 1965, puis Maastricht ;
o Est responsable de la préparation des travaux du Conseil et de l’exécution des
mandats
o Veille à « la cohérence des politiques et actions de l’UE » (RI du Conseil)
o Est présidé par le représentant de l’Etat membre qui assure la présidence du Conseil
AE
o Se réunit en deux formations (la Commission y participe) :
▪ Coreper II, composé des représentants permanents des États membres auprès de
l'Union européenne : prend en charge les questions les plus importantes
▪ Coreper I, constitué des représentants permanents adjoints et traite des autres
thématiques plus techniques
o Le COREPER se réunit toutes les semaines, et examine tous les projets de la
Commission transmis au Conseil.
o Lorsqu’il y a accord au sein du COREPER I ou II (à la majorité ou à l'unanimité selon les
règles des traités applicables), ils sont adoptés par le Conseil sans discussion en point
« A » de son ordre du jour ;

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 o Lorsqu'il n'y a pas eu d'accord au COREPER, la question est inscrite en point« B », ce
qui signifie que le Conseil doit débattre avant de passer au vote.
o Estimation : plus de 80 % des décisions du Conseil sont actées au niveau du COREPER.
o Les réunions du COREPER sont préparées par les travaux de groupes d'experts:
▪ le groupe Mertens pour le COREPER ;

▪ le groupe Antici pour le COREPER II.

o Plus de 150 groupes de travail ou comités travaillant en amont.
▪ Certains créés directement par les traités

▪ ou groupes ad hoc institués en vue de traiter d'un dossier pour une période
donnée.
o Le rôle du COREPER est parfois contesté pour sa capacité à faire inscrire à l'ordre du
jour du Conseil des projets de décision qui seront adoptés sans débat alors qu'ils
peuvent porter sur des questions sensibles.
o Le Conseil est libre de remettre en cause un accord intervenu en COREPER (CJCE,
Commission c. Conseil, 31 mars 1971)
o Le COREPER n’a aucune autonomie vis-à-vis du Conseil (CJCE, Commission c.
Conseil, 19 mars 1996)
o Demeure un organe indispensable à la prise de décision : instance de négociation discrète
et conviviale entre hauts fonctionnaires qui se connaissent, et permet de faire émerger
les solutions de compromis et de dégager l’ordre du jour du Conseil de questions
mineures ou ne prêtant pas à discussion.
o Cette organe manque toutefois de clarté et de transparence.

La participation d’autres acteurs au processus de décision

- Le poids important des lobbies :

o Environ 30 000 ;
o Représentés par leur personnel ou des tiers ;
o L’action des groupes d’intérêt est privilégiée par l’UE :
▪ la Commission étant composée d’agents « généralistes » (juristes, économistes),
elle a besoin de recueillir en amont des informations auprès des milieux
professionnels (sans passer par les Etats) ;
▪ Le P-EU est très ouvert à l’activité de groupes de pression de par son analyse de
textes souvent techniques qui appellent un besoin d’expertise ;
▪ Le Conseil est également influencé.
o Effort d’encadrement de l’activité des lobbies :
▪ Accord interinstitutionnel du 23 juin 2011 :

● Le P-EU et la Commission ont mis en place un registre de

transparence qui contient de nombreuses informations sur les lobbies.
▪ Depuis le 1er décembre 2014 :

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 ● Seuls les représentants d’intérêts inscrits sur le registre de transparence
peuvent rencontrer les commissaires, les membres de leurs cabinets ainsi
que les directeurs généraux.
▪ En plus du registre :

● Mis en place d’un code de conduite comprenant des règles de

transparence et de déontologie
● Si manquement à ces obligations : le lobbyiste peut être radié du registre.

▪ En contrepartie de ces obligations :

● Le P-EU octroie des titres d’accès à ses locaux aux représentants

d’intérêt publics et privés inscrits sur le registre.
▪ Depuis janvier 2019, les rencontres entre députés et lobbyistes doivent être
rendus publiques.
▪ Les discussions entamées en 2016 afin d’étendre l’obligation de ce registre à
l’ensemble des trois institutions n’a pas abouti.

- Les prérogatives nouvelles reconnues aux parlements nationaux :

o Le système institutionnel et juridique communautaire présente des caractéristiques
défavorables aux parlements nationaux:
▪ développement des compétences communautaires au détriment des champs
d'intervention nationale;
▪ extension du champ de vote à la majorité qualifiée qui rend plus difficile le
contrôle par les parlements nationaux des prises de position de leur
gouvernement au Conseil.
o Les parlements nationaux se sont ainsi retrouvés affaiblis :
▪ Les parlements nationaux sont compétents pour autoriser la ratification d’actes
importants pour la vie de l’UE mais l’autorisation intervient très tard une fois
que les négociations sont achevés.
▪ Les mécanismes traditionnels de contrôle de la politique du gouvernement sont
mal adaptés à la matière européenne (calendrier aléatoire qui peut laisser peu
de temps au parlement pour intervenir)
▪ Par ailleurs, la politique européenne est largement déterminée par le PR qui est
irresponsable devant le Parlement.
o Les parlements nationaux ne sont plus représentés au P-EU :
▪ L’Assemblée de la CECA et des Communautés européennes étaient, à l’origine,
des émanations des parlements nationaux.
▪ Causes :

● élection du P-EU au suffrage universel ;

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 ● interdiction du cumul entre les mandats parlementaires national et
européen depuis 2000.

- Mécanismes spécifiques de contrôle de l'action européenne des gouvernements :

o Commissions parlementaires spécialisées dans les affaires européennes ont été créées
pour contrôler l'action communautaire de l'exécutif (1979 en France).
o Autour de ces organes se sont mis en place des mécanismes de contrôle :
▪ dans les pays du nord de l'Europe (Danemark, Suède ... ) :

● le Parlement délivre au Gouvernement un « mandat » de négociation

au Conseil.
● Le Gouvernement est tenu de suivre ce mandat et doit revenir devant
le Parlement si l'évolution des discussions en rend le contenu obsolète;
▪ Article 88-4 C (introduit en 1992) fait obligation au Gouvernement, de
transmettre au Parlement l'ensemble des projets d'actes présentés par la
Commission qu'il soit législatif ou non législatifs :
● Selon des modalités fixées par leur règlement, des résolutions
européennes peuvent ensuite être adoptées par l’AN ou le S sur ces
projets d'acte.
● Tant que les assemblées parlementaires n'ont pas examinés ces
projets de texte et décidé si elles prennent l'initiative ou non d'une
résolution, le Gouvernement s'interdit d'émettre un vote définitif au
Conseil.
● Ces résolutions ne s'imposent pas au gouvernement: il s'agit de textes
politiques qui expriment le point de vue des parlementaires.
● Circulaire du PM du 21 juin 2010 relative à la participation du
Parlement national au processus décisionnel européen :
o prévoit que le SGAE examine les suites à donner à une
résolution et informe les assemblées de la prise en compte de
leur position.

- Les parlements nationaux se concertent entre eux au sein de la conférence des organes
spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) ou de conférences interparlementaires.
o Réunie pour la première fois en 1989 ;
o Réunie des représentants du P-EU et des commissions des AE des P nationaux ;
o Elle se réunit deux fois par an pour débattre des questions relatives à l’UE ;
o Rôle limité à l’adoption de contributions adressées aux institutions européennes ;
o La coopération parlementaire s’est diversifiée :
▪ Art. 13 TSCG : conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et
financière ;
▪ Conférence spécialisée en matière de défense ;

▪ Groupe d’examen parlementaire conjoint sur les activités d’Europol.

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 - Le protocole au traité d'Amsterdam a consacré le rôle des P nationaux au sein de l’UE:
o reconnait le rôle de la COSAC ;
o garantit aux parlements nationaux un délai de six semaines entre la transmission d'une
proposition législative par la Commission européenne et son inscription à l'ordre du jour
du Conseil.

- Les solutions du traité de Lisbonne :

o fait passer ce délai de transmission aux P nationaux de six à huit semaines ;
o reconnait à la COSAC la possibilité d'organiser des conférences interparlementaires
o ouvre des perspectives d'action nouvelles aux P nationaux:
▪ instaure un mécanisme d'alerte précoce en cas d'atteinte d'un projet d'acte au
principe de subsidiarité :
● leur ouvre la possibilité d'introduire, par l'intermédiaire de leur
gouvernement, un recours devant la Cour de justice pour annulation
d'un acte législatif ne respectant pas ce principe.
▪ prévoit leur participation aux mécanismes d'évaluation de la mise en œuvre des
politiques de l'Union dans le domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de
justice ainsi que leur association au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation
des activités d'Eurojust ;
▪ leur accorde une place dans la procédure de révision des traités :

● Les projets de révision des traités doivent être notifiés aux parlements
nationaux et sont en principe examinés, si le Conseil européen décide à la
majorité simple de leur donner une suite favorable, par une Convention
au sein duquel les parlements nationaux sont largement représentés
(art. 48 §3 TFUE).
▪ Par ailleurs, le traité reconnaît à chaque parlement national le droit de s'opposer
à une initiative du Conseil européen tendant à recourir à une des clauses
passerelles (art. 48 § 7 TFUE).
o Idée évoquée par la Commission que les P nationaux possèdent un « carton vert » afin
de présenter des suggestions à la Commissions sans porter atteinte au droit d’initiative
législative.
Rôle consultatif du Comité des régions et du Comité économique et social européen

- Le Comité des régions :

o Art 305 à 307 TFUE ;
o N’est pas uniquement à composante régionale (représentants de collectivités locales y
siègent également) ;
o Chaque Etat est libre de la composition de sa délégation ;
o Membres élus pour 5 ans à la majorité qualifiée par le Conseil sur proposition des
gouvernements ;
o Doivent être titulaires d’un mandat électoral au sein d’une collectivité régionale ou
locale, ou politique responsables devant une assemblée élue ;
o Le CDR compte actuellement 350 membres (24 élus pour les FR) ;
o L’avis du CDR est obligatoire dans une série de domaines énumérés par les traités ;

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 o Les institutions E peuvent le consulter sur toute proposition ayant des effets locaux ;
o Le CDR peut émettre de sa propre initiative un avis ;
o Les prises de position du CDR n’ont aucune force juridique ;
o Lisbonne lui reconnaît la possibilité de saisir la Cour de justice pour violation du
principe de subsidiarité par un acte législatif.

- Le Comité économique et social européen (CESE) :

o Composé de représentants des milieux socio-économiques ;
o nommés par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition des gouvernements
nationaux ;
o période de 5 ans renouvelable ;
o obligatoirement consulté sur certains textes
o Peut émettre des avis de sa propre initiative ;
o Compte 350 membres (art. 301 à 304 TFUE.).

- Initiative « Mieux légiférer » :

o Vise à simplifier la réglementation existante + améliorer les conditions d’élaboration
des nouveaux actes normatifs ;
o Priorité par la Commission Juncker ;
o Repose sur un accord interinstitutionnel conclu en 2003 ;
o Cet accord prévoit la réalisation d’études d’impact des actes proposés par la
Commission, l’association du Conseil et du P-EU lors de l’élaboration du programme de
travail annuel de la Commission, ainsi que l’organisation de consultations entre la
Commission, le P-EU et les Etats membres sur l’élaboration des actes délégués.
o S’appuie sur le programme REFIT (anglais pour « réglementation affûtée ») lancé en
octobre 2013 pour évaluer l’acquis réglementaire et adopter les mesures correctives
nécessaires. Possède deux groupes permanents :
▪ L’un réunissant des experts des Etats membres

▪ L’autre comprenant des représentants des entreprises des partenaires sociaux et de

la société civile.
o Objectif de simplification et de retirer des propositions obsolètes ;
o 137 initiatives de simplification depuis 2015.

Bilan

La procédure législative n’est pas beaucoup plus compliquée que les procédures
nationales

L'adoption de la loi française à l'Assemblée nationale et au Sénat suit en effet un circuit comparable à la
PLO avec deux lectures (sauf urgence) et la convocation d'une commission mixte paritaire en cas de
désaccord entre les deux chambres.

- Les règles de vote en vigueur au Conseil ne sont pas non plus un obstacle à la prise de décision :
o Le Conseil procède au vote à l'initiative de son président ou, sauf opposition d'une
majorité de délégations, à la demande d'un Etat membre ou de la Commission.

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 o La pratique du Conseil n'est pas celle d'un passage au vote systématique dès l'existence
d'une majorité qualifiée.
o La présidence peut préférer prolonger les débats pour obtenir un accord le plus large
possible ou constater l'existence d'une majorité qualifiée sans procéder à un vote
formel

- L'instauration des « trilogues » a permis de généraliser les accords « précoces » entre Conseil et
Parlement européen :
o Les cas de rejet définitif d’un texte sont rares ;
o Depuis 2003 : un seul cas de rejet définitif en seconde lecture par le P et trois cas
d’échec au stade de la conciliation ;
▪ Ne prend pas en compte les propositions bloquées au Conseil tellement longtemps
que la Commission les a retiré définitivement.
o 93% des textes sont adoptés en première lecture ou en seconde lecture « anticipée »
entre 2009 et 2014.
o Comparaison : 54% en 1ère lecture ou lecture anticipée entre 1999 et 2004.
o Deux éléments jouent en faveur de l‘obtention d’un accord en 1ère lecture :
▪ Le Conseil et le P-EU ne sont contraints, à ce stade de la procédure, par aucun
délai pour se prononcer (alors que l'examen du texte est encadré, en seconde
lecture et en conciliation, par des délais stricts);
▪ la majorité requise pour adopter des amendements est plus facile à réunir en
première lecture (majorité simple) qu'en seconde lecture (majorité des
membres).
o les trois institutions ont pris l'habitude de se concerter très en amont dans le cadre de
réunions tripartites, dénommées « trilogues » (apparus en 2015), comprenant :
▪ une délégation du P-EU (les rapporteurs et présidents des commissions
parlementaires concernés, les rapporteurs « fictifs » désignés par les groupes
politiques pour suivre le dossier pour leur compte) ;
▪ la présidence du Conseil ;

▪ les représentants de la Commission (le commissaire, les fonctionnaires

concernés).
o une réunion de trilogue peut réunir jusqu'à 100 personnes.
o Sous la 7e législature, plus de 1500 réunions de trilogue se sont tenues.
o Dès la transmission de la proposition de la Commission, le Conseil et le Parlement
européen arrêtent leur position sur la proposition de la Commission :
▪ Conseil : adopte des « orientations générales »

▪ P-EU : confie au rapporteur de la commission parlementaire un « mandat de

négociation » sous forme d’une résolution adoptée en plénière
o La présidence du Conseil et le rapporteur de la commission du P-EU se réunissent ensuite
au sein d’un trilogue formel ou informel.
▪ La Commission est « médiateur » et « expert » est vise à faciliter un terrain
d’entente afin que le texte voté par le P-EU soit adopté sans modifications par le
Conseil.

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 o Enfin, si le P-EU s’écarte du compromis, le Conseil ne reprendra pas le texte et la
procédure se poursuivra en 2ème lecture.
- Si l’accord en trilogue intervient après le vote des amendements par le P-EU en 1ère lecture :
o Le texte pourra être adopté dans le cadre d’une seconde lecture anticipée (procédure
en augmentation).

Un mode de production des normes favorisant une agrégation efficace des pdv des acteurs

- Méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et l’absence de fait majoritaire.

- En résulte une double difficulté du point de vue de la transparence démocratique :
o Le système européen ne permet pas d’identifier un responsable unique de la prise de
décision ;
o L’absence de fait majoritaire prive les citoyens d’une grille de lecture des questions à
l’ordre du jour.
- Ce processus garantit cependant une représentation efficace des différentes parties prenantes à la
décision et une intégration de leurs points de vue.
o Commission : se sert de son droit d’initiative pour intégrer les propositions des acteurs
dans sa proposition.
o Conseil : son examen est l’occasion pour les Etats de faire remonter les préoccupations
des administrations (chargées de l’application) et faire valoir leurs intérêts nationaux.

L'opacité de fonctionnement des trilogues constitue toutefois un point de difficulté ;

o Ni l'ordre du jour, ni les comptes rendus, ni les décisions des trilogues ne sont publics.
o L'accès à l'information pour les députés qui ne sont ni rapporteurs, ni présidents de
commission, ni coordinateurs au titre d'un groupe politique se révèle difficile.
o les députés perdent également en pouvoir symbolique avec les accords précoces:
l'assemblée plénière tend ainsi à se transformer en chambre d'enregistrement de
compromis négociés en coulisses.

Cette procédure législative reste également entachée par sa longueur excessive et la

prévalence de l'unanimité dans certaines matières :

- Entre la présentation par la Commission d'une proposition législative et son adoption finale, il
s'écoule environ 18 mois.
- Jacques Delors qualifiait le processus de « yellow submarine »:
o la Commission fait une proposition qui place un problème sous les feux des projecteurs ;
o puis qui est transmise au Conseil ;
o ce dernier en traite une première fois au niveau des ministres avant de le renvoyer en
groupe de travail.
- Problème : des questions émergent périodiquement sur la scène, pour disparaître ensuite dans
des procédures de traitement obscures jusqu'à des échéances indéterminées.
- la règle de l'unanimité applicable à certaines matières (fiscalité, politique sociale, droit de la
famille, coopération policière ... ) est un élément de limitation de l'efficacité de l'action de
l'Union dans ces domaines.

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 Perspectives :

Une plus grande transparence de fonctionnement pour les trilogues

- Plusieurs propositions du Médiateur européen en 2018 afin d’améliorer la transparence du

fonctionnement des trilogues :
o publication des positions exprimées par les États au Conseil ;
o développement d'une page web rendant compte des travaux des trilogues pour
chaque proposition législative
o publication d’un document présentant les versions successives du texte une fois celui-ci
adopté
- CJUE, De Capitani, 2018 : le Tribunal a annulé une décision du P-EU de refus d'accès à un
document de travail d 'un trilogue en cours faisant état d'un compromis en cours de négociation.
- Le risque à vouloir augmenter la transparence des trilogues est de favoriser la constitution ailleurs
d'espaces informels de négociation et de nuire à l'efficacité du processus de discussion.

La nécessaire réduction de l'unanimité au Conseil

- Proposition : faire usage de la clause « passerelle » (art. 48 § 7 TUE) selon laquelle le Conseil
européen peut autoriser à l'unanimité le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans les cas où
les traités prévoient l'unanimité.
- Autre proposition : réviser les traités pour introduire la possibilité de voter à une majorité «
super-qualifiée ». L'introduction d'une telle majorité éviterait que l'Union puisse être paralysée
par le veto d'un seul État membre.

La prise en compte du fait régional par l'Union européenne

- Traité de Rome : n'attribuait aux régions aucun rôle particulier dans le fonctionnement des
Communautés (sur les six États fondateurs, seul un (l'Allemagne) était doté d'une structure
fédérale).
- 1975 : lancement d’une politique d’aide aux régions en retard de développement.
- Traité de Maastricht : autorise la participation des représentants de gouvernements régionaux
aux réunions du Conseil et instaure le Comité des régions.
- Traité d’Amsterdam : consacre la spécificité des régions ultrapériphériques et autorise le
Conseil à adopter des mesures spécifiques (art. 349 TFUE).
o Les régions se sont dotées de structures de représentation propres auprès des institutions
européennes.
- Le rôle du Comité des régions n’est cependant que consultatif :
o Pas de possibilité de recours en annulation ou de recours en carence.
- La participation des régions aux réunions du Conseil n’a qu’une portée limitée :
o Le représentant régional doit être de niveau ministériel (donc seule l’Allemagne et la
Belgique le font parfois) ;
o De plus, le « ministre régional » représente l’Etat et non la région.
- Une plus grande association des régions au fonctionnement de l’UE est nécessaire :

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 o Les compétences de l’UE empiètent sur des domaines sont, dans les États fédéraux,
réservés aux régions.
o Les régions jouent un rôle croissant dans la mise en œuvre des politiques communes et
du droit de l’UE.
o La jurisprudence de la Cour de justice a étendu la responsabilité des régions pour
manquement :
▪ CJCE 5 mai 1970 Commission c/Belgique : une action en manquement ne peut
être dirigée que contre l'État qui reste seul responsable du respect des obligations
résultant du droit communautaire ;
▪ Puis évolution :

▪ CJCE du 4 juillet 2000, Haïm II : la responsabilité d 'un organisme de droit

public peut être engagée, en plus de celle de l'État membre, pour des mesures
prises en violation du droit communautaire.
o Une meilleure prise en compte du fait régional est nécessaire afin de rapprocher le
niveau décisionnel du citoyen.

- La perspective d'un renforcement du rôle des régions ne s'en heurte pas moins à certaines
objections :
o L'Union est d'abord une communauté d'États souverains et qu'elle n'est pas légitime
pour s'immiscer dans l'organisation constitutionnelle des États.
o Les Etats peuvent être pris en tenaille en l’UE et les régions.
o La réalité régionale est très diverse en Europe.

- Les solutions d'amélioration prévues par le traité de Lisbonne ouvrent des perspectives
intéressantes mais somme toute limitées.
o Traité de Lisbonne :
▪ Art. 4 TUE : consacre principe de « l'autonomie locale et régionale » ;
o Clarifie le partage des compétences entre l'Union et les États membres :
▪ devrait indirectement protéger les attributions des régions à compétence
législative.
o Réaffirme le principe de subsidiarité en mettant sur le même plan les niveaux central,
régional et local :
▪ Possibilité de saisir la Cour de justice pour violation par un acte législatif du
principe de subsidiarité).
o Le traité de Lisbonne ne fait pas du Comité des régions une institution de l'Union et
ne lui attribue pas le droit d'alerte précoce reconnu aux seuls parlements nationaux sur
les propositions législatives de la Commission au regard du principe de subsidiarité.
o Le Comité des régions avait défendu l'idée d'instituer, à côté du P-EU, une seconde
chambre, un « Sénat des régions » :
▪ Aurait été doté d'un pouvoir de co-décision, ou sinon d’un droit de veto suspensif
sur les propositions législatives touchant directement les intérêts régionaux.
▪ Une telle proposition aurait accru la complexité du mécanisme de prise de
décision et n’a donc pas été retenu.

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