Droit et organisation publique de la France

Premièrere partie – L'élaboration du droit par l'organisation publique

Rappels :
Constitution (4-10-58)
composée du Corps de la Constitution et le Préambule
Préambule :
– DDHC de 1789
– Préambule de la Constitution de 1946
– Charte de l'environnement de 2004
– Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (construction purement
constitutionnelle, prêtorienne. Ex : liberté d'association).

Le Corps : son contenu, en dehors du Préambule.

– Lois organiques
– Lois constitutionnelles
– Lois référendaires
peuvent avoir une portée constitutionnelle.

Tout cela forme le Bloc de Constitutionnalité.

Ensuite vient les traités (entre Etats ou avec organisations internationales)

Ils peuvent être de droit international classique et le droit communautaire

Le Parlement autorise le Président à ratifier le traité, si le traité est conforme à la Constitution ainsi
qu'une condition de réciprocité.
Seule pour la cour pénale internationale on a modifié la Constitution.
Les traités commuanutaires :
– 1957 : Rome : CEE + EURATOM
– 1986 : Acte unique
– 1992 : Maastricht
– 1997 : Amsterdam
– 2001 : Nice
– 2007 : Lisbonne
Lois ordinaires et règlements autonomes
Ordonnances ratifiées et ordonnances avant ratification

Lois ordinaires : textes votés par le parlement selon une procédure prévue par la Constitution.
Le pouvoir réglementaire autonome est détenu par le 1er ministre.

Ordonnance : le gouvernement demande au Parlement d'intervenir dans un des domaines du

Parlement pendant une période déterminée.
Ordonnance avant ratification : au bout de la durée déterminée, le gouvernement présente son projet
de loi au Parlement ; si elle est acceptée par le Parlement, les ordonnnances sont ratifiées (Art. 38 de
la Constitution).
On les distingue des ordonnances de l'article 47 : ce sont des ordonnnances budgétaires. Chaque
année sont votées les loi de budget de l'Etat. Lorsque le Parlement adopte le budget, il doit le faire
avant le 31 décembre de l'année précédente. Si le délais n'est pas respecté, le Gouvernement peut
proposer son projet de budget uniquement pour les recettes et les dépenses courantes. Ces
ordonnances sont autorisées par la Constitution, le gouvernement n'a pas besoin de l'aval du
Parlement. Juridiquement c'est une aberration car le gouvernement ne peut pas appliquer un texte à
valeur juridique.

Ordonnance peut avoir 3 statuts juridiques différents :

– ordonnance avant ratification : statut d'acte administratif traditionnel
– ordonnance ratifié : statut d'acte législatif (en cas de litige, compétence du Conseil
constitutionnel)
– ordonnance budgétaire : pas de statut défini. Elle peut être un acte administratif (compétence
du Conseil d'Etat), mais pour d'autre une ordonnance insuseptible de contrôle tant que le
projet de budget n'a pas été définitivement adopté.

La hiérarchie des normes va donner place aux réglements d'exécution.

Ces règlements vont se diviser en 2 parties : les décrets et les arrêtés.

Au niveau des décrets, on va distinguer ceux promulgués par le président de la République et ceux
signés par le premier Ministre.

Pour ceux promulgués par le président, on distingue ceux qui sont promulgués lors des conseils des
ministres et les décrets simples.
Pour ceux signés par le premier Ministre, on distingue ceux qui sont pris après avis du Conseil
d'Etat et les décrets simples.

Les décrets simples ont un statuts particuliers. Ceux du Président relèvent de son pouvoir propre
(nomination du premier ministre 8, recours au référendum 11, dissolution de l'Assemblée nationale
12, pouvoir exceptionnel 16, droit de message 18, saisine du CC pour faire vérifier la conformité
d'un traité selon la Constitution 54, nomination de 3 membres du CC 56, saisine du CC pour vérifier
la conformité d'une loi selon la Constitution 61). Ces pouvoirs relèvent du pouvoir propre, il n'a pas
besoin de contre signature du premier ou d'un ministre, c'est le pouvoir sans contre-seing. Ces
décrets ne sont pas régis par la hiérarchie des lois, ils n'obéissent qu'au bloc de Constitutionnalité.
La compétence du CC.

Les décrets simples signés par le premier Ministre relèvent de son pouvoir réglementaire autonome.
La compétence du CE.

Les arrêtés :

– Président de la République pour ses services

– Inter-ministériels, en règle général avec le Premier ministre.
– Premier ministre
– chaque ministre individuellement
– Préfet de région
– Préfet de département
– Municipaux, uniquement lorsque le maire agit en tant qu'agent déconcentré de l'Etat.
Le maire est à la fois agent décentralisé (il est uniquement soumis à ce que dit la loi) et déconcentré
(représentant de l'Etat dans des domaines relativement restreints par les textes).

Des lois ordinaires et réglements autonomes aux arrêtés et dérets, on a le bloc de légalité.

Hiérarchie des normes :

– Bloc de constitutionnalité
– Traités
– Bloc de légalité

D'autres textes peuvent avoir des places différentes : textes de droit interne et texte de droit
communautaire

Dans les textes de droit interne :

– principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR) : création du
Conseil constitutionnel, une des composante du Préambule de la Constitution donc ils
appartiennent au bloc de constitutionnalité ;
– les principes généraux du droit (PGDT) : création du Conseil d'Etat, ils sont souvent les
mêmes que les PFRLR. Le principal général du droit doit respecter la loi mais s'impose aux
décrets et aux arrêtés : infra-législatif et supra-décrétal. Ils appartiennents au bloc de
légalité.
 – Les directives : elles peuvent être adoptées par n'importe quelle autorité ou administration :
certaines ont un statut particulier : celles concernant l'aménagement du territoire ont une
obligation administrative (elles doivent respecter les lois et les ordonnances ratifiées mais
au-dessus des autres). Pour les autres directives, cela dépend de l'autorité qui l'a publiée, il
faut qu'elles le soient.
– Les circulaires : les circulaires réglementaires et les circulaires interprétatives. Les
circulaires réglementaires avaient les mêmes valeurs que les réglements (si elle sont
publiées). Les circulaires interprétatives éclairaient n'importe quel autre texte (elles avaient
la même valeur que le texte interprété). Le Conseil d'Etat a appliqué très longtemps cette
distinction. Dorénavant on sépare les circulaires faisant grief et celles ne faisant pas grief.
Pour les circulaires ne faisant pas grief, le CE dit que ce n'est pas de sa compétence. Pour les
circulaires faisant griefs (réglementaires ou interprétatives), la publication est obligatoire et
permet aux victimes de faire un recours.
– Les notes de services : aucune de valeur juridique, elles sont de la seule autorité du service
dans lequel elles sont publiées, elles assurent le bon fonctionnement.

Dans les textes de droit communautaire :

– le règlement communautaire : c'est un texte de portée générale, obligatoire dans tous ses
éléments et qui s'impose sur l'ensemble du territoire des Etats membres de l'Union. Le
règlement communautaire a la même valeur qu'une loi. Une loi contraire est inférieure au
règlement communautaire.
– Les directives commuanutaires : texte européen qui prévoie un but à atteindre, qui laisse un
délais pour atteindre ce but, mais qui laisse aux Etats membres la liberté de choix au niveau
des moyens pour atteindre ce but. Lorsque le délais est expiré, l'Etat membre doit mettre son
ordre juridique national en conformité avec la directive. La Comission ne va pas
automatiquement sanctionné si la directive n'est pas appliqué, elle étudie le cas et peut
rallonger le délais. La directive, selon son domaine, peut être équivalent à la loi ou à un
règlement.
– La décision communautaire : la Commission va sanctionner l'entreprise ou l'Etat qui ne
respecte pas le droit communautaire ou la décision peut être une mesure d'exécution d'une
directive ou d'un règlement communautaire. Dans tous les cas, elle a valeur d'acte
administratif. Elle sera supérieur aux règlements autonomes, etc...
– La recommandation : elle n'a pas de valeur juridique obligatoire, mais lorsqu'une
recommandation est adoptée, c'est la Commission qui souligne le non-respect du droit
communautaire d'un Etat. C'est une invitation musclée à respecter le droit communautaire.
– Les avis comunautaires n'ont pas valeur juridique obligatoire.
Pouvoir législatif Organisation administrative Autorité judiciaire

- Parlement : Assemblée - Le président de la République -Conseil supérieur de la

nationale et Sénat autre que celle relevant des Magistrature
pourvoirs propres - Juridiction de droit privé
- 1er ministre et autres ministres (organisation juridictionnelle)

- Président de la République - Préfets de régions, de

lors de l'utilisation de ses départements, sous-préfets
pouvoirs propres (déconcentration)
- Pouvoir décentralisé

- Conseil constitutionnel - Conseil d'Etat

– Les Autorités Administratives (ou Publiques) Indépendantes ou Autorités de Régulation :

statut de droit administratif ou hybride. L'autorité de la concurrence est une AAI tant qu'elle
n'exerce pas son pouvoir juridictionnel.
– Les autorités décentralisées : certaines ont un statut particulier : le président du conseil
régional qui se rapproche du président de la République. Le Conseil constitutionnel voudrait
être compétent car le statut de ces présidents sont politiques et plus administratifs.

L'organisation publique de la France est composée de l'organisation constitutionnelle, l'organisation

administrative et l'organisation juridictionnelle.

L'organisation juridictionnelle vient de plusieurs sources.

On distingue les juridictions de droit public et les juridictions de droit privé
Juridictions de droit public :
– juridiction administrative
– juridiction financière

Juridictions de droit privé :

– juridiction civile
– juridiction répressive

Juridictions administratives :
– tribunal administratif
– cour administrative d'appel
– Conseil d'Etat

Juridictions financières :
– chambre régionale des compte
– Cour des Comptes
– Conseil d'Etat

Principe du double degré de juridiction :

Juridiction de droit privé :

– Juridiction civile
– Juridiction pénale

Juridiction civile :
– Tribunal d'Instance ou de Grande Instance
– Cour d'appel
– Cour de Cassation

Juridiction de répresion
– tribunal de police, tribunal correctionnel, Cour d'assises
– Cour d'appel
– Cour de cassation
Juridictions spécialisées :
– Tribunal de commerce
– Conseil des prud'hommes
– Tribunaux paritaires des baux ruraux

Juridictions européennes (saisissable par un particulier) :

– Union européenne :
– Juridictions crées par le Conseil de l'Europe

Union européenne :
– Tribunal de première instance de l'UE
– Cour de justice de l'Union européenne

Conseil de l'Europe :
– Cour européenne des droits de l'Homme

Les juridictions européennes sont sous réserve de l'application du Traité de Lisbonne.

La saisine d'une juridiction européenne est possible après lépuisement des voies de recours internes.
Même si la personne obtient droit de cause devant la CEDH et condamne le pays de la personne, le
pays peut transmettre l'amende à la commune, qui ne peut pas payer, elle peut faire appel au préfet.

Le Conseil constitutionnel :

Créé en 1958, avec 9 membres (3 nommés par le président de l'Assemblée, 3 par celui du Sénat et 3
par celui de la République, dont le président du CC) ainsi que les membres de droit ancien présiden
de la république qui n'exerce plus de mandats.
Peuvent nommer le CC : le président de la République, le 1er ministre, le président de l'AN et celui
du Sénat ainsi que 60 députés et 60 sénateurs.
Une personne peut saisir le CC lors d'un procès, si ça monte jusqu'au Conseil d'Etat ou la Cour de
Cassation, ils gèlent et envoie au CC lors de la question prioritaire de constitutionnalité.

Son rôle :
– Vérification d'un traité par rapport à la Constitution
– Conformité des lois par rapport à la Constitution
– Contentieux électoral
Il peut commenter les décisions qu'il a rendu et proposer des modifications.
La juridiction statue en dernier ressort, il n'y a pas de recours.
Un traité contraire à la Constitution entraine la modification de ce traité ou de la Constitution.

Une juridiction de première instance : JUGEMENT

Une juridiction de deuxième instance (appel) : ARRET
Conseil d'Etat : Décision + Arrêt
Cour de Cassation : Arrêt
Conseil constitutionnel : Décision

Magistrats – représentants du parquet ou de la société – avocats, avoués – greffiers – parties au

litige

Les magistrats sont appelés ainsi dans toutes les juridiction sauf au Conseil d'Etat où l'on parle de
juges (qui sont hauts fonctionnaires).
Les représentants du parquet sont au niveau des juridictions de droit privé.
Les représentants de la société, dans les juridictions de droit public, étaient des commissaires du
gouvernement maintenant appelés rapporteurs publics.
Les avoués ne sont que dans les juridictions de droit privé au niveau de l'appel.
Les avocats sont partout. Ainsi que les greffiers et les parties au procès.

Tout cet ensemble a fait l'objet d'une première réforme, la réforme Dati. Elle s'inscrit dans une
démarche qui a toujours pour objectif de réformer l'ensemble des politiques publiques.
En février 2007, Chirac lance une politique de révision de toutes les politiques publiques, il n'aura
pas le temps de les mettre en application à cause des élections présidentielles.
Sarkozy reprend l'idée de son précesseur et lance la Révision Générale des Politiques Publiques.
Cette RGPP concernait la répartition des compétences entre l'organisation constitutionnelle,
l'organisation administrative et l'orgnisation juridictionnelle.
Au nom de la séparation des pouvoirs, il ne pouvait pas faire ce qu'il souhaitait pour la première et
la dernière organisation. Pour l'organisation constitutionnelle, il a lancé un processus de révision
constitutionnelle votée par le Parlement réuni en Congrès. Pour la réforme de l'organisation
juridictionnelle, il devait demander avis du Conseil Supérieur de la Magistrature uniquement pour la
partie de juridiction de droit privé, pour la juridiction de droit public, le 1er ministre et le minitre de
la justice ont autorité.

La révision de la Constitution de 2008 modifie plus de la moitié des articles de la Constitution. Il a

annoncé ensuite 2 séries de révision constitutionnelle : le préambule de la Constitution (qui est
gelée) et toutes les dispositions financières dans la Constitution. Cette dernière révision est en cours
de marche.
Dans le cadre de la RGPP, il y a aussi une volonté de modifier les services déconcentrés.
Ainsi qu'une réforme des collectivités territoriales au niveau administratif.

Au niveau de l'organisations juridictionnellle, la carte des juridictions a été modifiée. En supprimant

certaines juridictions, il fallait déplacer le personnel dans d'autres juridictions. Tout en modifiant le
nombre de juridictions, les compétences ont aussi été modifiées. Il a fallu trouver des mécanismes
pour trancher des litiges hors des juridictions avec les médiateurs et l'augmentation des juges de
proximité.
Ils veulent aussi créer une grande profession de droit qui peut être magistrat, avocat-conseil,
greffiers, notaires, huissiers.

Sous-partie 1 : L'élaboration par l'organisation constitutionnelle

Chapitre 1 : La préparation

Section 1 - L'initiative des textes

Quand une personne détient le pouvoir d'initiative, elle n'est pas responsable de tous le processus.
Ce pouvoir d'initiative sera différent selon les textes.

§1 : La constitution
A – Le texte initial

L'initiative peut venir d'une décision prise par une personne, par une commission ou un comité ou
par une assemblée. Parfois il va y avoir une action combinée de 2 de ces éléments. Ex : pour
l'élaboration de la Constitution de la Vème République, c'est l'Assemblée qui a demandé à une
personne de rédiger la Consitution. Le général de Gaulle a accepté mais a demandé l'aide d'un
comité à l'Assemblée. Il y a eu l'intervention de 3 éléments : l'Assemblée, la personne et la
commission.
L'assemblée a pris soin de fixer un cadre juridique mais ce n'est pas une obligation. Elle prend soin
dénumérer 5 principes pour éviter ce qu'il s'est passé en 40, l'homme choisi n'a pas toutes les
libertés. Ces principes ont été matérialisés par le vote d'une loi du 3 juin 1958 :
– tout pouvoir procède du suffrage universel ;
– les pouvoirs doivent être séparés ;
– cette séparation est une séparation souple ;
– le pouvoir judiciaire doit être indépendant ;
– les relations entre la France et ses possessions d'outre-mer doivent être organisées dans le
cadre d'une Union française.
Cette loi va être adressée au général de Gaulle et les membres du comité, placé sous Michel Debré.
Cette procédure peut très bien apparaître dans une Constitution et ne pas être le fait d'un événement
particulier (une assemblée s'est nommée constituante, des personnes ont fait un coup d'Etat pour
rédiger une Constitution).
B - La révision

Certains évènements ont permis de réviser la Constituition sans en suivre les modalités écrites.
La Constitution de 1958 a été modifiée à de nombreuses reprises.

Deux procédures sont prévues :

 procédure normale : fixée par l’article 89 de la Constitution, il dispose que « l’initiative de la
révision de la Constitution appartient concurrément au président de la République sur
proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. ». C’est une initiative
encadrée, avec proposition par le Premier ministre au Président. Dans la pratique, cela n’a
jamais été respecté. C’est toujours le président de la République qui, dans le cadre d’un
discours, des vœux, d’un message lu, qu’il a l’intention de réviser la Constitution.
Systématiquement, les Premiers ministres vont ensuite proposer. Cette proposition n’était
pas normalement rendue publique. Chaque fois que le Premier ministre a proposé la
révision, il y a eu discours public. Ce n'est plus seulement interne, mais évoqué
publiquement pour que la population soit informée de l’évolution de la Constitution.
 la procédure exceptionnelle : cette procédure est prévue par l’art 11 de la Constitution. Cette
procédure a été modifiée par la révision constitutionnelle de 2008. Cette modification a
consisté à donner aux parlmentaires la possibilité de proposer la réforme constitutionnelle
par référendum. Avant, le président de la République sur proposition du gouvernement (et
non plus uniquement du Premier ministre), pendant la durée des sessions ou sur proposition
conjointe des 2 assemblées publiée au Journal Officiel, peut soumettre au référendum tout
projet de loi. Le président utilisait son droit d’initiative à la suite des démarches du
gouvernement ou des assemblées, représentés par le 1er ministre ou les présidents des
assemblées. L’art 11 précise que le président n’est pas obligé de donner satisfaction à la
démarche. Ce n’est plus un effet d’annonce mais une information officiellement portée à
l’ensemble des citoyens. Lorque le projet est présenté, cela ne peut porter que sur
l’organisation des pouvoirs publics, la politique économique, sociale ou environnementale et
sur les services publics qui concourrent à l’application de ces politiques sociales,
économiques et environnementales. Il peut aussi porter sur les traités qui ont une influence
financière sur les politiques publiques.
La révision constitutionnelle de 2008 a prévu le référendum d’initiative législative
(parlementaire). Ce référendum n’est pas une idée récente. Ce qui a conduit à l’introduire
aujourd’hui, c’est de permettre à la Constitution française de se rapprocher de celles autres
états membres, pour rapprocher les systèmes des 27 états. L’initiative appartient à 1/5 des
membres du Parlement, qui vont proposer une proposition de référendum de la Constitution,
mais cette démarche doit être soutenue par 1/10 des électeurs inscrits. Le problème, c’est
que la Constitution ne précise pas si c’est 1/5 dans chaque chambre ou sur la totalité des
élus. D’autre part, la Constitution ne précise pas si les électeurs inscrits doivent représenter
plusieurs régions, départements etc. Il manque les précisions des cadres dans lesquels cela
s’applique, qui nécessite des lois complémentaires. La révision de 2008 ne peut pas
aujourdhui s’appliquer du fait de manque de lois organiques et ordinaires pour l’appliquer
immédiatement. Des dispositions ne seront pas appliquées pendant longtemps. Il faudrait
qu’à l’heure actuelle 1/5e du parlement lance l’idée, avec soutien de la population. Le
manque de précision empêche l’exécution directe de ce pouvoir qui ferait l’objet de la
demande d’avis du Conseil constitutionnel.
Dans la prochaine révision constitutionnelle (2010) qui porte sur les problèmes financiers, il
est prévu de constitutionaliser les lois de programmation et de faire de ces lois de
 programmation (2009) et des lois de finance de l’Etat les seules et uniques références pour
toutes décisions à caractère budgétaire et fiscal. Après cette procédure sera votée la loi de
finance en 2011.
1. Les autres textes
A. Les textes à valeur constitutionnelle
a. loi référendaire
art 11. (Au dessus)
b. Loi constitutionnelle
Les textes sont muets. Le Conseil constitutionnel analyse les situations en raisonnant par analogie.
Dans la mesure l’initiative vient du président sur propositions, la même procédure sur les lois
constitutionnelles devrait suivre la même voie. Il a appliqué aux lois les mêmes procédures qu’au
niveau de la révision.
Chaque fois, la juridiction qui statue évolue en fonction des membres élus. Aux prochaines
nominations cela peut changer. Cela créer une instabilité juridique, la procédure appliquée n’étant
pas à coup sûr la bonne. Cela résulte de l’interprétation du Conseil constitutionnel.

c. Loi organique
Elles obéissent aux mêmes règles que les lois ordinaires. Le droit d’initiative légistative appartient
concurremment au Premier ministre et au Parlement. Les parlementaires pourraient avoir l’initiative
au niveau de l’élaboration d’une loi organique. Depuis 1958, cela n’a jamais été utilisé par les
membres du Parlement. Dans la mesure où cela concerne les politiques publiques, ils considèrent
que c’est au gouvernement et au président, en tant que garant des politiques publiques, de faire
déposer ces lois, du fait de l’objet de ces lois, d’après les praticiens
d. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République
Il n’y a qu’une seule personne à l’origine de ces principes, c’est le Conseil constitutionnel.
Ces principes appartiennent au bloc de constitutionalité.
Ces principes sont souvent les mêmes que les principes généraux du droit, dégagés par le Conseil
d’Etat.
La capacité de créer le droit qui n’était pas reconnue au Conseil constitutionnel, s’est auto-reconnu
se droit cette compétence. Jusqu’en 1971, où ils se sont octroyés cette compétence qui n’était prévu
par aucun texte. Cette nouvelle compétence n’a jamais été remise en cause par les gouvernements.
Et quand la loi organique a été réformée, ce rôle a été officialisé. Ce passage en force a été utilisé
par toutes les juridictions pour voir leurs compétences augmenter.
B. Les textes à valeur infra-constitutionelle
a. la loi ordinaire et l’ordonnance
La Constitution prévoit que l’initiative appartient concurrament au Premier ministre et aux membres
du Parlement. Lorsque le Premier ministre utilise son droit, cela aboutit à la présentation d’un projet
de loi. Quand ce sont les parlementaires, cela aboutit à une proposition de loi. Normalement,
lorsque ces initiatives sont prises, c’est l’art 34 de la Constitution qui doit être respectée, avec les
domaines de compétences du Parlement. Cette possibilité reconnue de déposer ces lois ne
s’applique pas aux lois de finance. C’est toujours un projet de loi dans le cas des finances.
Depuis 2008, on a ajouté à l’art 34 un alinéa qui permet au parlement d’adopter des résolutions.
C’est pour rapprocher les droits parlementaires français de ceux des autres pays. Les résolutions
peuvent porter sur n’importe quel objet. Là aussi, problème d’interprétation constitutionnel. Alors
pourquoi ne pas utiliser la proposition. Le parlement va pouvoir adopter une résolution en matière
de relations internationales. Les parlementaires pourront émettre un avis ; poser des problèmes,
notamment pour l’aide aux pays en guerre. Normalement c’est une décision discrétionnaire du
président de la République. Les parlementaires ont demandé à se prononcer sur l’envoi de troupes,
ce qu’ont refusé le président et le Premier ministre, sous couvert du secret défense. C’est dans
l’utilisation des prérogatives que les domaines ressortiront, au fur et à mesure. Le pouvoir
discrétionnaire reste la règle, en matière de défense et d’Affaires étrangères notamment. Aucune
juridiction n’a accepté de controler ces actes de gouvernement. Si la résolution est rejetée, on ne
peut pas reproposer une résolution portant sur le même objet avant 1 an.
Au niveau de cette initiative, il y a pour les parlementaires un partage :
 Au niveau des collectivités territoriales, c’est le Sénat qui détient le pouvoir d’initiative au
niveau de la préparation des textes et des votes ;
 L’assemblée nationale n’a pas de domaines précis.

Les ordonnances : L’initiative ne peut être que gouvernementale. C’est une initiative strictement
encadrée, car au niveau de l’objet, soit l’objet est précisé par la loi d’habilitation parlementaire, soit
il s’agit d’exécuter le projet de loi de finance. Le gouvernement n’a pas de pouvoir d’appréciation,
il est limité par ce que le Parlement a dit dans la loi d’habilitation parlementaire (art 38, précise au
gouvernement le domaine d’intervention) ou ce que dit la Constitution art 47 dans l’exécution des
lois de finance.
b. Décrets (président de la république et Premier ministre)
Décrets simples : Ils ont l’initiative. Ce pouvoir n’est encadré par aucun texte. Pouvoir
discrétionnaire total des deux autorités, parfois garantie par la Constitution sur certaines
dispositions. C’est le président qui apprécie la situation, peut refuser des choses pour des raisons
politiques notamment. Plusieurs propositions de référendum n’ont jamais été suivies par une
démarche du président de la République.

Section 2 - La procédure de préparation

1. Les prérogatives des organes
A. La liberté « encadrée » quant aux méthodes de travail
a) La démarche de l'actuel Président de la République
Normalement, principe de liberté pour le président et le Premier ministre, qu’il s’agisse d’un texte
constitutionnel ou pas, donnant des directives aux groupes de travail.
Depuis quelques années, changement de situation : la liberté est fonction du personnage. Avant, les
consignes étaient fonction de l’idée préconcue de l’évolution de la situation. C’est toujours resté
une démarche relativement souple.
Pour le président actuel, la démarche est différente. Quand il veut réformer, il part d’un événement,
re-situe l’importance de cet événement par rapport à la situation de la France. Dans son discours, il
a dit souhaiter changer de style, considérant que les institutions ne sont plus adaptées, et souhaitant
l’association des parlementaires, l’accès des citoyen au Conseil constitutionnel, la possibilité
d’implication des parlementaires au niveau communautaire. Après avoir annoncé ses idées, de
manière à évaluer, à rendre la révision constitutionnelle, il a convoqué un comité d’experts,
souhaitant qu’ils se penchent sur l’accroissement des pouvoirs du président, l’implication des
parlementaires, etc… annonçait le mandat des experts, un cadre dans lequel répondre. A la suite de
ce discours, il nomme les membres du comité (Balladur présidera ce comité). En installant le
comité, il rappelle ses priorités, tout en gardant le pouvoir de décision si les parlementaires associés
sont contre ses projets. Avec son discours, le comité a un mandat impératif. Dans le projet de
révision seront reprises ses volontés. Au moment des votes, dans le rapport final, apparaissent en
annexe les positions dissidentes. Ce projet a été transmis au président, qui va le faire transformer en
projet de loi, pour que le 1er ministre le dépose à l’Assemblée. C’est la première fois que le
président donne des consignes aussi précises à chaque stade du processus.
Dans sa manière de travailler, on constate que pour chaque réforme, il a toujours utilisé le même
processus. Le problème qui se pose c’est que si le comité a pris un peu trop de liberté, le projet peut
ne pas lui convenir, soit il passe outre, soit il nomme d’autres commissions jusqu’à que le projet lui
plaise.

b) Les experts, les auditions

Procédure de préparation : transformation du comportement du président ;

Pour une révision, le président est animé par une autre préoccupation : rendre l’Etat plus
performant, culte de la performance : on a vu ce que les révisions antérieures ont apporté; on essaie
d'évaluer ce qui a été fait (quantité et qualité), le président veut plus de performances et moins de
couts. L’équipe doit tenir compte des désirs du président. Ces trois souhaits sont :
– création d’un comité de modernisation des politique publiques ; ceux qui rédige ces mesures
voient encore leur liberté limité alors que cette démarche se voulaient plus démocratique ;
– Le comité de modernisation adopte les mesures ;
– les réforme et les mesures sont suivies ;
Donc objectif de performances on a dit, notion dans les textes qui était vague, donc on a précisé des
objectifs à chaque notion ; liberté encadrée par les mesures adoptés et par l’objectif de
performances . On a reproché au président cette culture du résultat.

Procédure de préparation : double démarche :

– discours, création du comité, etc...
– équipe de travail qui reçoit des consignes strictes et une évaluation des politiques publiques.

Pour être sûr que ces 3 préoccupations soient bien intégrées, le président de la République a mis en
place le comité de modernisation des politiques publiques.
Ce conseil s'est réuni à plusieurs reprises et prend des décisions comme réduire les couts de
fonctionnement. Ses décisions s'imposent aux commissions et comités. En 1 an et demi, plus de
mille mesures ont été adoptées.
Lorsque le comité d'experts se réunit, il reçoit la lettre de cadrage du président, les avis du comité
de modernisation des politiques publiques. Mais le comité d'experts n'est pas composé de personnes
suffisamment qualifiées pour préparer les textes. Il peut faire appel à d'autres experts, etc etc...
Toutes les personnes participant sont indiquées. Le comité d'experts est libre mais il est limité par le
budget de fonctionnement qui lui est alloué.
B - La remise d'un rapport

Dans le rapport il y a toujours la position dominante, les opinions dissidentes, une analyse de la
situation, enfin les propositions du comité d'experts. Enuiste les personnes entendues et la
composition des comités et commissions constituées. La lettre de mission est située au début ainsi
qu'une note de synthèse faite par le président du groupe d'experts.
Lorsque ce rapport est composé, il apparaît les votes. Le contenu du rapport a une rigidité depuis
peu car il a été décidé que tous les rapports devraient être publiés (version papier ou en ligne). Il y a
toutes les tendances politiques et les présidents d'experts sont souvent de l'opposition.
Mais il y a un engouement très prononcé pour ces rapports et on se retrouve avec un foisonnement
de ceux-ci. Tous les 15 jours, sortent une dizaine de rapport, 12 parfois.
Lorsque les rapports sont remis à la personne qui les a commandée, une cérémonie est de mise. Lors
de la remise du rapport au président de la République, le rapporteur monte les marches de l'Elysée
devant des journalistes et remet son rapport au président. C'est l'occasion pour le président de
prononcer un discours. Le problème lors de la remise du rapport est que certains membres ne sont
pas d'accord, partent ou manifestent leur mécontentement. Le président de la République peut en
faire une allusion.

§2 : L’intervention des organes prévus par la constitution :

A - Le rôle des conseil : modifié par la révision constitutionnelle de juillet 2008.

a) Le Conseil économique, social et environnemental (CESE)

Le conseil économique et social devenu le conseil économique et social et environnemental. Cette

modification touche la composition et l’étendue des compétences. Dans le projet de loi, il est prévu
d’accorder une compétence particulière aux associations. Avant, Les représentants des syndicats, du
patronat et des représentants d'associations et plus particulièrement des associations de
l'environnement et de la protection des consommateurs. L'Union européenne a demandé que ces 2
dernières soient plus quémandées.
Tous les conseils sans exceptions ont des domaines pour lesquels leur avis est obligatoire. Jusqu’à la
révision de 2008, saisi pour avis par le gouvernement. Avec la révision, le Conseil peut être saisi par
le parlement. Mais aussi par voie de pétition (mais les conditions de validité de la pétition sont à
définir). Car le conseil doit se justifier au Parlement et gouvernement avant de rendre son avis, par
qui il a été saisi, si c’est une pétition. Si le conseil est saisi pour une loi ou décret, saisie obligatoire,
ça le concerne, mais maintenant il peut être saisi aussi pour des avis sur des domaines étrangers à
ses domaines de compétences. Donc plus de compétences, sauf Affaires étrangères et la Défense car
c’est la compétence du pouvoir exécutif.
Le pouvoir d’auto-saisine est une arme entre les mains des conseils et comités qui en disposent. Le
rapport élaboré sera politique mais aussi technique. Rédigé sous forme de lois. Le Conseil transmet
à qui il veut son rapport d’auto-saisine et quand il est précis, les pouvoirs publics en tiennent
compte et le reprennent, il est alors intégré aux projets de textes. Donc le conseil peut avoir une
influence réelle.
b) le Conseil d’Etat.
Organe consultatif et juridictionnel.
En tant qu’organe consultatif : création de commissions spécialisées (matière fiscale, fonction
publique par ex). Au sein de ces commission spécialisées, les membres sont des hauts
fonctionnaires. Tous ont un domaine de spécialité. Au conseil d’Etat siège également des personnes
recrutées au tour extérieur, sans concours pour y être nommé. On peut nommer à la Commission
des Travaux Publique un chef d’entreprise, même s’il na pas vocation à être fonctionnaire à
l’origine. Les avis rendus ne lient pas l’autorité qui prend la décision, même si l’avis est négatif. Le
Premier ministre prendra sa décision.
Ce Conseil d’Etat peut également être saisi par les parlementaires. Le problème qui se pose c’est
qu’il donne un avis officiel, mais peut également utiliser son pouvoir d’auto-saisine pour élaborer
un rapport sur le même thème que celui qui était concerné par l’avis qui lui avait été demandé. Le
Conseil d’Etat est limité par le projet de loi du décret pour lequel on demande son avis. Dans son
pouvoir d’auto-saisine, il peut statuer en dehors des termes posés par le décret en prenant en compte
d’autres considérations. De quelque chose purement administratif, le Conseil d’Etat s’est investi
dans tous les secteurs de la vie économique et sociale, même si ce n’est pas dans ses compétences,
en reconnaissant le pouvoir et il rend public ses rapports.
Le Conseil d’Etat est considéré comme une instance au service du gouvernement, car les hauts
fonctionnaires sont en général nommés par le Premier ministre. Mais certains avis rendus
dérangent. De plus, quand une section rend un avis négatif, c’est un avertissement au
gouvernement, lui permettant d’annuler une décision si un recours est posé. Le gouvernement
observe l’évolution du conseil et nomme de nouveaux membres pour renverser les majorités des
hauts fonctionnaires en leurs donnant des missions à l’étranger, etc. Le Conseil d’Etat a donc aussi
un aspect politique. Ces nominations sont officiellement publiées. Le jeu consiste à regarder qui a
été nommé et si ça va changer la position du Conseil d’Etat.
Le Conseil d'Etat peut se prononcer sur un projet/proposition de loi. Il peut être saisi par les
parlementaires mais on ne connait pas l'application.
Il y a un contrôle sur les projets/propositions de lois, ils doivent être présentés de la même manière :
– étude d'impacts : simplifier le droit et mesurer les conséquences du texte dans le système
juridique français ;
– les motifs ;
– le corps du projet ou de la proposition
Cette présentation est la légistique.

Si le Conseil d'Etat estime que le texte n'est pas conforme à cette forme, il renvoie le texte. Il est
dans ce cas un seul organe consultatif. Si le texte est renvoyé, il se transforme en organe
juridictionnel (un membre de l'organe consultatif ne peut pas siéger dans l'organe juridictionnel).

c) Les autres conseils, comités, commissions.

1 – Le Conseil constitutionnel
– Il est saisi avant toute promulgation de lois organiques ;
– Il est saisi obligatoirement avant toute proposition de loi par rapport à l'article 11
(référendum d'initiative parlementaire) ;
– Il est saisi pour étudier les règlements des Assemblées ;
– Il est saisi pour les questions prioritaires de constitutionnalité : loi organique du 10
décembre 2009 qui organise les conditions de la saisine du Conseil constitutionnel par le
 Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation concernant les droits et libertés publiques garanties
par la Constitution.
La loi organique énumère les domaines : le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation peuvent
seulement saisir le Conseil constitutionnel. Par la suite, ils ont un pouvoir discrétionnaire
total. Le justiciable qui se trouve débouté par la décision de ne pas saisir devra faire appel à
la Cour européenne des droits de l'Homme.
Le règlement intérieur de février 2010 modifie les décisions de procédure mais pas les
conditions de recevabilités. Il n'y a pas de délais impératif, mais dans la pratique il est d'un
mois, de 8 jours en urgence.

2 – Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM)

Il a fait l'objet de réformes incessantes en fonction de certains dossiers et de certaines affaires

(Affaire Outreau pour 2008).
Le président de la République avait un pouvoir de nomination des juges du siège. La révision
constitutionnelle a donné lieu à une loi organique adoptée en 2010. Elle prévoie une application de
la réforme différée dans le temps. Cette réforme ne sera applicable qu'au 30 janvier 2011. Pour cela
il faut que les décrets d'application soient publiés. Ce qui signifie que la réforme n'est pas précise.
Elle a pour objectif de renforcer l'indépendance du CSM par rpport au pouvoir exécutif. Il se réunit
en 3 formations au lieu de 2 :
– magistrats du Siège : 5 magistrats du siège + 1magistrat du parquet + 1 avocat + 6
personnalités qualifiées*. Cette formation est présidée par le président de la Cour de
Cassation ;
– magistrats du Parquet : 5 magistrats du parquet + 1 magistrat du siège + 1 avocat + 6
personnalités politiques identiques à la première formation. Le tout présidé par le Procureur
de la République près la Cour de Cassation ;
Dans les 2 cas (parquet et siège), un Conseiller d'Etat est introduit pour une harmonisation
des 2 juridictions (publique/privée).
– L'assemblée plénière : 5 magistrats du siège + 3 magistrats du parquet + 1 avocat + 1
Conseiller d'Etat + 6 personnes qualifiées
L'assemblée plénière doit donner un avis sur les décisions du président de la République ou
sur les projets de lois concernant le statut de la magistrature, du code de déontologie des
magistrats et des avocats ainsi qu'une décision du Ministre de la Justice et Garde des Sceaux
relative à l'organisation de la justice.
Elle va intervenir au niveau de la nomination des magistrats importants, mais d'un avis
seulement. Il y a 3 séries d'avis : celui de l'assemblée plénière, celui de l'Assemblée
nationale et celui du Sénat. Si un avis est défavorable, il est nul est non-avenu.

*(2 nommées par le président de la République, 2 par celui de l'Assemblée nationale et 2 par celui
du Sénat : c'est une présence indirecte du pouvoir politique). C'est une réforme de l'article 13 de la
Constitution : le pouvoir de nomination du président de la République lors du Conseil des
ministres : c'est un décret lors du Conseil des ministres et non plus un acte constitutionnel.
Avant de prendre sa décision, il doit requérir l'avis de la commission compétente des 2 Assemblées
du Parlement, c'est un avis public. Mais le président peut toujours nommer. Les commissions
peuvent exiger un entretien qui fait l'objet de procès verbaux publics.
Même chose pour les présidents des Assemblées, avec la commission de l'assemblée concernée.
3 – Le défenseur des droits

Il fait l'objet de l'article 71-1 : chaque fois, lors d'un procès, que les droits et les libertés sont
menacées, le défenseur des droits peut intervenir.
Il sera assisté par un organe collégial. Son intervention ne sera pas obligatoirement pris en
considération. Pour le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation : il dépose une observation écrite et
une observation orale devant la juridiction concernée. Ce n'est qu'un avis. Le défenseur des droits
devrait entrainer la disparition du médiateur. Le défenseur des droits sera nommé par le président de
la République selon l'article 13.
Article 13 : le président de la République devra consulter les commissions du Sénat et de
l'Assemblée nationale. La révision constitutionnelle a fait l'objet d'une loi organique et d'une loi
ordinaire. Ces lois ont limitées les nominations concernées. Les commissions parlementaires sont
composées au prorata de la composition politique de la chambre. Les votes sont confidentiels car
c'est un vote sur des personnes. Il faut que la totalité des commissaires soit présente.

4 – La création d'une commission consultative indépendantes (CCI) des assemblées selon l'article
25
Article 24 : 577 députés et 348 sénateurs maximum.
La CCI est compétente pour la délimitation des circonscriptions et toute modification du nombre de
députés et de sénateurs par départements. En fonction des enquêtes démographiques, elle rend un
avis uniquement consultatif mais public.
Quelle que soit la structure envisagée, la méthode de travail est libre mais limitée par le coût et la
loi. Ils peuvent tout rendre public. Ils sont libres d'organiser les méthodes par le règlement intérieur.
Sinon c'est le président qui règle l'organisation.

B – Les Autorités (administratives ou publiques) indépendantes

→ On parle d'AAI ou d'API
→ On nomme l'AAI ou l'API par le texte de droit qui le crée, sinon c'est le Conseil d'Etat qui s'en
charge.
→ Si le Conseil d'Etat doit intervenir, les AAI devraient intervenir uniquement dans le domaine
administratif, mais elles sont compétentes dans les domaines administratif, constitutionnel et
juridictionnel.
Quel que soit le statut juridique, elles donnent un avis sur les textes de loi qui touchent leurs
compétences. Elles ont toutes un règlement intérieur mais la modalité du rendu dépend de leur
règlement intérieur. Il n'y a pas de règles communes. Leur décision doit respecter la hiérarchie des
normes, Elles doivent élaborer un rapport faisant bilan de leurs activités.
Le président de la République souhaite diminuer le nombre de ces autorités. Le fonctionnement des
autorités lui échappe. Chacune de ces autorités a sa propre administration et recrute. Le président
d'une autorité organise les compétences par section.
On a commencé à créer des AAI dans les années 70, il y en a 40 aujourd'hui.

Chapitre II – L'adoption
Section 1 : L'adoption par le peuple (article 3)
§1 : L'adoption indirecte, le rôle du Parlement
A – Le cadre juridique
a) Constitution et lois organiques
Pour la Constitution, cette référence au Parlement revient à tous les articles. Ils ont tous été
modifiés.
23/07/2008 : modification de l'intégralité des compétences des parlementaires ayant pour objectifs :
– assurer une plus grande transparence au niveau de la prise de décision
– associer davantage le Parlement au processus de décisions
En dehors du vote des lois et du contrôle du gouvernement, le Parlement contrôle les politiques
publiques.
Le Parlement intervient pour les lois organiques, les lois ordinaires, les décrets d'application et les
réglements intérieurs.
Les modifications :
– le Parlement peut voter des résolutions (article 34-1) ;
– Les textes sont modifiés à l'Assemblée nationale et ce texte modifié et présenté au Sénat qui
votent (auparavant 2 versions apparaissaient, l'original et la version modifiée) ;
– Les lois organiques qui sont assez précisent sont appliquées et n'ont pas besoin de décrets
d'application ;
– Les commissions permanentes passent de 6 à 8.
b) le règlement intérieur
Chaque fois qu’il y a une révision constitutionnelle ou une modification des lois organiques ou
ordinaires, une modification du règlement intérieur des deux assemblées est effectuée.
Le règlement intérieur des assemblées est un document de référence qui évolue régulièrement. Il
contient des dispositions qui précisent le contenu de la révision constitutionnelle et le contenu des
lois à adopter. Mais les précisions qui sont apportées ne peuvent être que des précisions de
procédures et non de fond.
Il doit être examiné par le Conseil constitutionnel avant d’être mis en application.
Ce règlement fait l’objet d’une publication et prend la forme d’une décision (avant, il prenait la
forme d’une résolution). La révision constitutionnelle a modifié le fond et la dénomination
juridique. Juridiquement, cela confère au règlement intérieur un caractère obligatoire, ce sont des
actes administratifs unilatéraux.
Pour tous ces éléments, les assemblées sont d’accord. Mais l’entente s’arrête là entre les deux
assemblées, on constate des différences entre les réglements intérieurs des Assemblées :
La structure :
- pour l’Assemblée nationale, le règlement se divise en 3 thèmes, organisation et fonctionnement ;
la procédure législative ; le contrôle de l’application des lois (dont l’évaluation des politiques
publiques).
- Le Sénat a procédé par catalogue, avec une énumération de ce qui existe au Sénat, avec les
anciennes dispositions et révisions. Cela pose des problèmes pour s’y retrouver et pour les jeunes
sénateurs. Le sénat a donc mis en place des sessions de formations.
Ces deux règlements sont publics.
C’est le président de chaque chambre qui est compétent pour faire modifier et adopter des
modifications, pour saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier la conformité, c’est aussi lui qui
veille à sa correcte application. Ils sont responsables de la vie du Parlement et sont dotés de
pouvoirs exceptionnels, sont responsables de A à Z du fonctionnement des assemblées, des
recrutements, de la partie administrative, etc. Le problème est qu’on ne peut pas faire de parallèle
dans l’organisation des assemblées du fait des différences entre elles. Les deux assemblées
travaillent en autonomie et indépendance. Cela pose problème car avec les révisions
constitutionnelles, cela allonge les procédures législatives.

A. L’organisation et le fonctionnement interne des chambres

a) l’organisation des chambres
Les deux assemblées ont un bureau provisoire, à chaque fois qu’il y a un renouvellement. Tous les 5
ans à l’Assemblée, tous les 3 ans au Sénat. Ils sont composés par le doyen d’âge et les plus jeunes
élus plus des scrutateurs. Quand le doyen d'âge va faire procéder à l’élection du bureau définitif, le
premier élu sera le président de l’Assemblée ou du Sénat, avec un scrutin majoritaire uninominal à
3 tours. Majorité absolue aux 2 premiers tours, majorité relative au dernier tour. Les présidents élus
remplacent les doyens d’âge, procède à l’élection du vice-président, des questeurs (personnes qui
s’occupe des tâches administratives) et à l’élection de secrétaires qui sont des représentants des
groupes politiques.
Quand ce bureau a été élu, on considère que chaque assemblée a une équipe dirigeante en place.
Normalement, pour chaque vice-président et questeurs, on devrait élaborer un scrutin à 3 tours,
mais dans la pratique, les différentes formations politiques se mettent d’accord. Si un groupe
politique ne veut pas siéger dans le bureau, on ne peut pas l’y obliger, il y aura des postes vacants.
Une fois le bureau élu, on procède à la désignation des commissions.
Le nombre des commissions permanentes est fixé par la Constitution à 8 depuis la révision
constitutionnelle de 2008. Tout le fonctionnement de ces commissions parlementaires permanentes
se fait par le règlement intérieur (compétences, nombres de personnes, fonctionnement, etc.) Ils
vont être chargé du contrôle gouvernemental, etc. Tous les élus siègent dans des commissions en
titulaire ou suppléant.
Chaque commission a une représentation à la proportionnelle des groupes politiques. Pour que la
commission puisse se réunir avec un nombre suffisant de personne, il y a des titulaires et des
suppléants. Les travaux de ces commissions ne sont pas en public, mais toutes les commissions
publient leurs travaux. Ces commissions permettent de mesurer le travail des parlementaires.
Il existe aussi des commissions temporaires (ou ad hoc) désignées pour un objet précis et dissoutes
après étude de l’objet:
- commissions spéciales
- commissions d’enquêtes
Les règles de fonctionnement, le nombre de personne, l’organisation etc. sont prévus par le
règlement intérieur.
Ces commissions peuvent intervenir par proposition du gouvernement, et l’objet du travail sera le
projet de loi gouvernemental. Cela n’empêche pas le président d’assemblée de renvoyer le dossier à
côté de ça en commission permanente.
En règle général, ces commissions sont créées pour des grands thèmes important (réforme
territoriale, de la justice etc.).
Pour les commissions d’enquêtes, elles résultent de la volonté des parlementaires et sont créées
avec un objet précis. Toute l’organisation est prévue par le règlement intérieur. Quand l’initiative
vient de l’opposition, la demande n’est pas systématiquement repoussée. Ces commissions
d’enquêtes sont cependant peu nombreuses. Le pouvoir de ces commissions reste cependant encore
faible.
On constate une identité de fonctionnement entre les deux assemblées. Au sein de chaque assemblée
il y a des délégations.
Les délégations peuvent être interne à l’assemblée ou inter-assemblées. Au niveau du règlement
intérieur, un certain nombre de délégations propres à chaque assemblées. Pour les inter-assemblées,
l’initiative appartient à l’une ou l’autre assemblée. Ces délégations sont des propositions qui
peuvent être refusée par l’autre assemblée. Si elles sont acceptées, il faut que les assemblées se
mettent d’accord sur le nombre de délégués interparlementaires, la composition (proportionnelle ou
pas), l’objet et le financement. Normalement chaque assemblée devrait se prononcer, mais la
coutume veut que la décision soit arrêtée par le bureau ou la conférence des présidents. Décalage
entre ce que prévoit la procédure législative traditionnelle et la pratique, pour aller plus vite.
Certaines délégations se sont institutionnalisées avec des offices ou commissions. Cela suppose
aussi un accord entre les groupes politiques de ne pas suivre la procédure classique de création de
délégations interparlementaires.
Les groupes d’amitié, au début il n’y avait pas de texte, mais la volonté d’établir des relations de
parlement à parlement, entre Etats. La pratique a voulu que ces groupes se démultiplient, avec des
rapports bilatéraux entre les pays. Ex : France-Allemagne. Or, au sein de l’UE déjà dans les
instances. Malgré d’autres institutions, les groupes d’amitiés interviennent dans les mêmes
domaines, car sont des structures informelles, dépendant des circonstances politiques. Parfois on
compte plusieurs centaines de groupes d’amitié, avec un Etat ou un groupe d’Etats, une organisation
etc.
Les assemblées peuvent aussi créer des offices d’évaluations, souvent interparlementaires.
Chaque fois qu’un projet de loi ou proposition de loi aura trait avec un pays étranger, la consultation
des groupes d’amitié pourra ou non se faire dans la vie interne de l’assemblée. L’avis des groupes
d’amitié n’est pas obligatoirement mentionné dans les textes juridiques publiés. C’est une vie
politique qui dépend des règles de fonctionnement et des rapports entre parlementaires.

D’autres organes interviennent dans les projets :

– les groupes politiques : l’existence des groupes politiques est prévu par la Constitution. Ces
groupes sont renforcés par la révision de 2008. Leur mission est développée : ils concourent
à la mise en place de la décentralisation. La Constitution prévoit également qu’une loi doit
garantir l’expression de chaque opinion politique, sur le principe du traitement équitable.
Garantie de pouvoir s’exprimer librement en fonction de sa représentativité. L’autorité de
régulation audiovisuelle comptabilise les temps de parole des différents groupes. Si on
constate que l’équité n’a pas été respectée on intervient au niveau des chaines. La révision
prévoit aussi que le règlement intérieur de chaque assemblée détermine les droits des
groupes politiques qui se constituent en son sein. Elle prévoit également que le règlement
intérieur « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée
intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ». Cette disposition existait dans les règlements
intérieurs des assemblées. En constitutionnalisant cette protection des droits, on accorde une
valeur supérieure aux droits des minorités des groupes politiques.
 b) Le fonctionnement des chambres
On distingue législature, session, séance.
- Une législature est l’équivalent de la durée du mandat. On considère qu’elle est de 5 ans de
manière fictive. On accorde à l’Assemblée nationale une supériorité par rapport au Sénat.
Sur le plan juridique, l'Assemblée est chambre basse, et Sénat, la chambre haute. Chambre
basse représente directement le peuple ;
- La session, la période de référence est l’année, donc 5 sessions, divisées en séance ;
- Les séances sont des journées de travail.
Les législatures sont ouvertes et closes par le président avec un discours officiel. La déclaration
d’ouverture est faite par le président du bureau provisoire. Ce système est immuable depuis 1958.
Au niveau des sessions, on distingue session ordinaire et extraordinaire.
- session ordinaire : commence le premier jour ouvrable du mois d’octobre et se termine le
dernier jour ouvrable du mois de juin. L’organisation interne des sessions résulte de la
volonté de chaque assemblée. (déroulement etc.) Le texte constitutionnnel prévoit un
nombre de jour minimum de travail dans ces 9 mois.
- session extra-ordinaire : découle de la volonté du président de la République, qui peut
estimer que certains textes importants ne doivent pas être arrêté par les vacances, il
convoque alors le parlement en session extra-ordinaire, par décret. Ce décret est publié au
JO, « à compter du (…) jusqu’au ». Il peut aussi prolonger les débats. Il doit indiquer
l’objet. Les présidents ont usé de cette procédure à de nombreuses reprises au mois de juillet
pour des thèmes importants. Les parlementaires n’ont pas vraiment de contrôle sur ces
sessions. On admet également que le Premier ministre puisse demander cette session.

c) L’ordre du jour
Il y a toujours un ordre du jour défini. L’ordre du jour a aussi été modifié par la révision de 2008. Il
a été rendu à la maitrise des parlementaires. Au sein de chaque assemblée il y a une conférence des
présidents qui définit l’ordre du jour. Il regroupe le bureau, les présidents des groupes politiques, les
présidents des commissions parlementaires. Cette conférence définit l’ordre du jour des séances.
Avant 2008, l’ordre du jour nécessitait l’aval de l’Elysée. La représentation du pouvoir exécutif
dans cette conférence a été supprimée, mais pour éviter que ne figure que les propositions de lois, la
révisions constitutionnelle a précisé les projets de lois qui devaient être quand même mentionnés :
lois de finance, lois de programmation etc. Tout ce qui permet à l’Etat de fonctionner. Les initiatives
du gouvernement doivent être présentes. Les semaines consacrées au débat des projets de lois, les
débuts des discussions sont aussi programmés. Ex : « 2 semaines sur 4 doivent être consacrées
à… » On rend la maitrise mais on prévoit des gardes-fous. La révision constitutionnelle dit
également que la première assemblée saisie ne peut discuter du texte que 6 semaines après le dépôt
du texte. La seconde assemblée ne peut discuter sur le texte que 4 semaines après le dépôt par la
première assemblée. Sauf si urgence estimée par le gouvernement. Cadre juridique contraignant.
Pour ce qui est loi de finance (70 jours), loi de financement de sécurité sociale (50 jours), c'est la
Constitution elle-même qui définit les délais.
Toutes ces dispositions ont ensuite été ajoutées au règlement intérieur des assemblées.
Les interprétations des textes peuvent être différentes. La « délibération » revient au pouvoir des
assemblées. L’assemblée nationale considère que c’est 6 semaines pour que l’assemblée plénière se
réunisse. Rien n’empêche de se réunir avant en groupes. Le Sénat a eu l’interprétation inverse,
convoque après 6 semaines les groupes puis l’assemblée plénière.
La révision a augmenté les délais de procédure du fait des interprétations des assemblées.
 d) L’examen des textes par les assemblées.
B. Le déroulement des procédures
a) la navette parlementaire
- Le projet est déposé sur le bureau de l’assemblée nationale
- Il va renvoyer le texte à la commission parlementaire permanente compétente. Cette commission
est appelée commission compétente au fond. C’est la seule qui va être autorisée à examiner le projet
de texte dans son intégralité. Il y aura aussi saisine d’autres commissions pour les commissions du
budget, commission sur les formations, commissions rapports européens, relations extérieures. Tout
dépend du contenu du projet de texte déposé. Si la première commission est qualifiée de compétente
au fond, les autres sont des commissions compétentes pour avis.
En dehors de la saisine par commission, on a également un examen des textes par chaque groupe
politique. Chaque commission et chaque groupe politique vont désigner un rapporteur. Le
rapporteur de la commission de fond sera le rapporteur général, les autres seront rapporteurs pour
avis. Pour coordonner tout ça, le rapporteur général sera le maitre de la procédure d’examen du
projet de loi.
Avant 2008, les commissions et groupes proposaient des amendements avec leur avis. La révision
constitutionnelle permet à la commission compétente au fond de réécrire le projet de loi. Après avis
rendu par les commissions et groupes, la commission compétente au fond pourra réécrire le texte. Il
y a un risque pour le gouvernement qu’entre le texte déposé et discuté, le texte sera différent et
ferait échec à la réforme prévue. Le rapporteur va transmettre au président de l’Assemblée le texte
réécrit, qu’il distribuera à l’ensemble des députés qui se prononceront alors sur le texte réécrit et
non sur le projet de loi. L’assemblée plénière est aussi habilitée à réécrire le texte. Le texte sera
alors transmis au sénat.
A l’intérieur du Sénat, la même procédure sera appliquée, avec saisine, réécriture etc. Quand il aura
fini son examen, la manière dont le texte est rédigé peut être encore différente. Le président du
bureau du Sénat transmet à celui de l’Assemblée nationale qui relance la procédure. Après ce 2ème
examen avec réécriture, c’est adopté par l’Assemblée nationale réunie en plénière qui retransmet au
Sénat. Qui va à nouveau examiner le texte soumis. L’examen est qualifier de lecture, 1ère et
deuxième lecture pour l’examen par chaque assemblée. La longueur de la procédure va dépendre de
l’inscription à l’ordre du jour du texte. La 2ème lecture dépendra des conférences des présidents qui
peuvent ne pas l’inscrire à l’ordre du jour, les textes restent à l’état de projet, ils sont gelés. A l’issu
des 2 lectures, une commission mixte paritaire est réunie si trop de divergences, réunie par le
Premier ministre ou les 2 présidents des assemblées.
Cette commission mixte est composée par autant de députés que de sénateurs, en fonction des
représentation politique dans chaque assemblée, sans autre critère particulier. Mais cette possibilité
de choisir n’importe quel député ou sénateur n’a jamais été suivie, les présidents des assemblées
réunissaient des personnes ayant étudié le texte. Cette commission se réunit pour trouver une
entente seulement sur les points de divergence. Cette commission peut avoir plusieurs résultats : si
la CMP tombe d'accord, il y a un vote des 2 assemblées, l'accord doit être sur le même texte, le texte
est adopté. Si le texte n'est pas le même, c'est l'Assemblée nationale qui a le dernier mot.
La procédure de la CMP peut être convoquée lors de la procédure accélérée après la première
lecture si le gouvernement le souhaite ou les députés.

b. Les limites
Le vote bloqué : le gouvernement demande à chaque assemblée de se prononcer en une seule fois
sur tout ou partie du texte sans le moindre débat. Les parlementaires pourront débattre après avoir
voté, ce qui ne sert à rien.
Les amendements : le droit de présenter un amendements appartient au droit des parlementaire et du
gouvernement. Cette présentation peut se faire en commission ou en assemblée plènière. Un
amendement ne peut pas augmenter une charge publique sans augmenter une charge ni diminuer
une ressource sans diminuer une charge.
Le gouvernement a la possibilité de refuser le débat de certains amendements après le début des
débats.
Lorsque l'amendement entre dans un domaine qui viole l'article 34 (qui ne suit pas la loi), il n'est
pas recevable.
L'amendement n'est pas non plus recevable s'il est contraire à une délégation consentie par le
parlement au gouvernement dans le cadre de l'article 38 (ordonnances). C'est le Conseil
constitutionnel qui observe si l'amendement est recevable ou pas, sous 8 jours.
Les cavaliers législatifs sont une manifestation du parlement d'intervenir dans les domaines qui ne
sont pas de sa compétence. Ils ne sont pas forcément repérés (dans les longs textes notamment). On
peut saisir le Conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi, soit lors de la question
prioritaire de constitutionnalité lors d'un procès.
L'engagement de la responsabilité du gouvernement :
– si le Premier ministre engage son gouvernement lors d'un discours de politique générale.
L'engagement de la responsabilité n'est qu'une possibilité.
– Si le Premier minitre engage son gouvernement sur le vote d'une loi, d'un texte. Il ne pouvait
pas le faire avant 2008 pour un texte budgétaire, maintenant il peut le faire aussi sur un
projet de loi de finance ou de loi de financement de la Sécurité sociale.
– Le Premier ministre peut poser la question de confiance, le texte ne sera pas examiné. Les
députés n'ont pas d'appuis écrits.
Ces 3 mécanismes sont utilisés devant l'Assemblée nationale. Devant le Sénat, le Premier ministre
va formuler sa déclaration de politique générale, il peut y avoir un débat et un vote mais cela sera
sans conséquence pour le gouvernement. La révision constitutionnelle prévoie qu'à la demande des
groupes politiques, le gouvernement peut faire une déclaration de politiques générales.
Lorsque le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement, le vote d'une motion de
censure est possible. Elle obéit à un cadre juridique tellement restrictif qu'elle n'a presque jamais
abouti. Chaque fois que la responsabilité est engagée, le gouvernement peut être renversé et le
président peut dissoudre l'Assemblée comme mesure de rétorsion.

Le projet/proposition, après être adopté, doit être transmis au président de la République.

Normalement il doit promulguer la loi et la faire publier dans un délais de 15 jours. C'est la solution
idyllique. Il a 2 armes qui vont lui permettre de faire modifier le texte s'il ne lui convient pas :
– il peut saisir le Conseil constitutionnel pour les lois ordinaires et doit saisir le Conseil
constitutionnel pour les lois organiques. Si le CC dit qu'il y a des dispositions non
conformes à la Constitution, il peut publier que ce qui est constitutionnel, soit il peut
demander au Parlement de revoir sa copie, toute la procédure recommence, à la fin, il ne
pourra pas faire revoir la copie mais que faire sanctionner certaines dispositions par le
Conseil constitutionnel et promulguer une loi incomplète. Si le texte est conforme, il le
promulgue.

§2 : Le recours au référendum
Le champ d'application et la procédure référendaire

1- L'objet du référendum

On fait en général appel à l'article 11. Mais dans la Constitution il y a d'autres dispositions qui
prévoient l'organisation d'un référendum.
Il y a un article qui prévoie qu'il n'y peu y avoir un d'échange de territoires ni une session de
territoire sans que la population ait été consultée. Pour l'élargissement de l'Europe : aucun Etat ne
peut être admis dans l'Union européenne sans qu'un référendum soit organisé en France.
Pour une révision constitutionnelle, un référendum peut être organisé.

L'hésitation de l'organisation d'un référendum peut venir de l'apathie des électeurs ou de

l'incertitude du résultat du référendum.
Le choix peut être fait entre l'article 11 et 89. Dans le 89, il est plus libre.

2 - La procédure applicable

Sur proposition du gouvernement pour l'article 11, devant chaque assemblée, des débats sont
organisés, les président des 2 assemblées donnent leur avis. Leur avis ne lie pas le président de la
République. Le référendum d'initiative parlementaire est aussi concerné.
Les autres référendums prévus par la Constitution, pour les cessions de territoire, la Constitution est
muette. Le président l'organise comme il le souhaite. C'est la même procédure que celle de l'article
11.
Pour l'élargissement de l'Union européenne, la procédure n'est pas figé, l'article renvoie à la
procédure de l'article 11 et 89. Soit directement, soit de façon plus longue car dans le 89, les 2
chambres doivent être du même avis.

L'absence de controle

Le Conseil constitutionnel se contente de controler le déroulement des opérations. Il ne se prononce

pas sur le libellé de la question, qui est un acte de gouvernement et sur le résultat qui est
l'expression de la souveraineté populaire, même si la volonté du peuple est contraire à la
Constitution.

Section 2 : L'adoption en dehors du peuple

1 – Les décisions signées par le pouvoir exécutif

Le président de la République et ses pouvoirs propres

Ces décisions sont des actes constitutionnels.

Article 8 : Pour le premier pouvoir constitutionnel, le président a toujours la possibilité de changer

de Premier ministre sans critères particuliers, même si la personne n'a pas de formation juridique,
économique ou politique. Elle n'a jamais été remise en cause car les rapports entre le président et le
Premier ministre doivent être des rapports de confiance, mêmes personnels. Lorsqu'il veut changer
de Premier ministre, il peut le forcer à démissionner, ce qui permet de changer partiellement ou
totalement de gouvernement. C'est un décret.

Article 11 : cf supra

Article 12 : La dissolution de l'Assemblée nationale : il doit simplement consulter le Premier

ministre et les présidents des Assemblées. C'est le président qui a l'initiative. Il ne peut pas y avoir
de dissolution l'année qui suit après l'élection de la nouvelle Assemblée.

Article 16 modifiée : il concentre tous les pouvoirs. Il y a consultation du premier ministre, des
présidents des Assemblées et du Conseil constitutionnel. Lors de l'article 16, le président doit
prononcer un discours à la nation. Il doit annoncer les mesures qu'il prendra, le Parlement est réuni
de plein droit et il ne peut pas dissoudre l'Assemblée nationale.
Il y a eu révision : le président était le seul à décider si les pouvoirs exceptionnels. Maintenant c'est
pendant 30 jours, il fait ce qu'il veut. Au-delà, le Conseil constitutionnel doit vérifier que les
conditions qui ont été à l'origine de l'application de l'article 16 sont toujours réunis. Mais ce n'est
pas une condition contraignante. Le président a une nouvelle période de 30 jours ou il cesse
l'application. S'il continue et que le Conseil constitutionnel annonce que les conditions ne sont plus
réunies, il met fin à l'application de l'article 16.

Lorsque le président de la République prend des décisions pendant le conseil des ministres

On ne sait jamais comment ça se passe durant le conseil des ministres.

Pour les décrets, il y a une forme à respecter. Ils ont la même forme que les actes administratifs
unilatéraux :
– le lieu
– le nom du service chargé de l'application de la décision et/ou le nom de la personne
– une série de visa : référence au texte pour élaborer son texte
– les dispositions
– « Fait à Paris, le.... »

2 – Les décisions du gouvernement

Le Premier ministre a toujours un rôle de direction, d'implication dans l'action gouvernementale,
selon la Constitution.
Politiquement, lorsque de Gaulle a rédigé la Constitution, le Premier ministre était aux ordres du
président de la République. Mais il y a eu une remise en cause du gouvernement et du Premier
ministre tout au long de la Vème République. De Gaulle s'était arrogé toute la politique étrangère.
Mais pendant les cohabitations, dans les instances internationales, il y avait un président de la
République et un Premier ministre qui ne tenaient pas le même discours.
Lorsque le gouvernement se réunit, il doit suivre l'article 34 et 37. S'il prend une décision sur la
base du pouvoir réglementaire, il faut qu'un député fasse un recours. Ce recours n'est pas
systématiquement utilisé.

Les actes de gouvernement : il n'y a pas de contrôle particulier.

Les décisions obéissent aux mêmes règles de présentation que celles qui s'appliquent au président
de la République, sauf que dans les décrets du premier Ministre, lorsqu'il fait appel au Conseil
d'Etat.
Quand on parle de gouvernement, c'est le premier ministre et les ministres ; le conseil des ministres
est le gouvernement avec le président de la République.
La signature du Premier ministre n'entraine pas une publication sous 15 jours.

Les décisions des conseils

Pour le Conseil constitutionnel : on recherche le consensus. Ce consensus est rendu possible par le
travail fourni par les services du Conseil constitutionnel. En cas d'égalité des voix, la voix du
président est prépondérante, les décisions sont publiques et font l'objet d'un recueil.

Le Conseil d'Etat : les décisions sont adoptées par sections spécialisées, elles sont qualifiées d'avis
et ses avis sont aussi rendus publics. Mais sauf exception, les avis du Conseil d'Etat ne s'imposent à
l'autorité dont s'impose les décisions. Sur le plan matériel, le avis du Conseil d'Etat n'a pas de forme
à adopter.

Pour le CESE : les avis sont pris par des sections spécialisées. Ils s'appuient sur un rapport. Même si
l'avis est préparé et débattu en commission, l'assemblée plénière doit entériner ce qui a été fait dans
les sections spécialisées.

Pour les autres comités et commissions : on recherche le consensus. Elle obéit à des règles fixées
par le règlement intérieur de chaque commission et de chaque comité. Le caractère public de l'avis
dépend de l'acte qui les a créés.