Liberté Fondamentale Note de synthèse Aurélie GANDY

La crise du COVID19 a bouleversé le partage traditionnel des compétences en matière de police

administrative (PA) et a conduit les pouvoirs publics à instaurer un régime inédit : l’état d’urgence
sanitaire. En effet, le Conseil d’Etat a, dans un premier temps, créé ce régime par voie jurisprudentielle
afin de justifier l’extension des pouvoirs de PA et rappeler la théorie des « circonstances
exceptionnelles » issue d’une jurisprudence constante (1). Il a été, par la suite, suivi par le Parlement en
mars 2020 (doc 2) qui a créé un dispositif pérenne d’état d’urgence sanitaire et réglé les concours entre
les titulaires de PA générale et spéciale (2).

1. La consécration jurisprudentielle des autorités compétentes

Les compétences de PA générale sont réparties entre trois autorités principales : le Premier ministre
(PM), les préfets et les maires. En matière de PA spéciale, la finalité, le champ d’application et les
modalités du pouvoir de police sont déterminés par des textes précis. C’est le cas du pouvoir de police
en matière sanitaire du ministre de la santé prévu par l’art. L3131-1 du CSP avant la L. du 23 mars 2020 :
le ministre de la santé était le seul compétent pour prendre des mesures règlementaires nationales en
cas de menace sanitaire grave (doc 3). Celui-ci pouvait déléguer certaines de ses compétences à
l’échelon local. Toutefois, ces dispositions n’ont pas été respectées en pratique. Le Conseil d’Etat
consacre, au regard de la « théorie des circonstances exceptionnelles » (Heyriès, 1918), des pouvoirs
biens plus étendus au PM et offre ainsi une base légale adéquate aux mesures d’urgences prises, en
l’espèce le décret du 16 mars 2020 qui a instauré le premier confinement (doc 1, 6).
Le Conseil d’Etat rappelle également que les maires peuvent contribuer à la bonne application des
mesures décidées par l’Etat sur le territoire de leur commune, toutefois, ils ne peuvent de leur propre
initiative prendre d’autres mesures destinées à lutter contre la crise sanitaire, à moins que des raisons
impérieuses liées à des circonstances locales les rendent indispensables et à condition de ne pas
compromettre la « cohérence et l’efficacité de celles prises par les autorités de l’Etat » (doc 7).

2. La consécration légale des autorités compétentes

Le Parlement a donné naissance le 23 mars 2020 à un régime d’urgence sanitaire afin de doter la
politique sanitaire de l’Etat de bases légales plus solides et d’un dispositif pérenne d’Etat d’urgence
sanitaire (doc 4). La théorie des circonstances exceptionnelles, inventée par le juge administratif, a été
repris par le législateur afin de permettre une extension des pouvoirs de PA en temps de crise. Le PM est
désormais habilité à opérer de sévères restrictions à la liberté d’aller et venir, de réunion et
d’entreprendre. De plus, l’intervention du ministre de la santé est désormais subordonnée à celle du PM
au regard de l’art. L3131-16 du CSP. A l’échelon local, le maire peut intervenir au regard de ses pouvoirs
de PA générale (art. L2212-1 CGCT), toutefois sa marge de manœuvre est considérablement limitée dans
la mesure où elle est subordonnée aux mesures nationales (doc 5).
Malgré une extension certaines des pouvoirs de police administrative justifiée par les « circonstances
particulières en l’espèce » et la crainte de l’instauration d’une forme d’Etat d’exception, le Conseil
Constitutionnel veille à ce que les mesures prises par les autorités administratives soient strictement
proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu
(doc 2, 13 nov. 2020).