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Stphane Dupont
dit par Attac France
mai 2014
Attac France
21 ter rue Voltaire
75011 Paris
france.attac.org
Que faire de la dette ?
Un audit de la dette publique
de la France
Le Collectif pour un Audit citoyen de la dette publique
Do vient la dette ? A-t-elle t contracte dans lintrt gnral, ou bien au bnce
de minorits dj privilgies ? Qui dtient ses titres ? Peut-on allger son fardeau
autrement quen appauvrissant les populations ? Ces questions, de plus en plus
nombreux sont ceux qui se les posent. Dans toute lEurope et en France un large dbat
dmocratique est urgent, car les rponses apportes ces questions dtermineront
notre avenir. Cest pourquoi des citoyens, organisations syndicales et associatives,
soutenus par plusieurs formations politiques, ont dcid de crer un Collectif national
pour un audit citoyen de la dette publique, an de porter ce dbat au cur de la socit.
www.audit-citoyen.org/
Membres du Collectif pour un Audit citoyen de la dette publique
Act Up-Paris, Agir ensemble contre le chmage (AC!), AITEC, Amis de la Terre, Attac,
CADTM, CEDETIM, Collectif National pour les Droits des Femmes, Collectif Richesse,
Confdration CGT, Convergence SP, Cooprative DHR, Economistes Atterrs,
Emmas International, Fakir, Fdration Syndicale Unitaire, Finances CGT,
Fondation Copernic, Indecosa-CGT, LAppel des Appels, Ligue des Droits de lHomme,
Marches Europennes, Marche Mondiale des Femmes France, Mouvement Utopia,
Rseau Education Populaire, Rsistance Sociale, SNESUP, Sud BPCE,
Union SNUI-SUD Trsor Solidaires, Union syndicale Solidaires.
En soutien
Alliance Ecologiste Indpendante, Alternatifs, Association Nationale des Elus
Communistes et Rpublicains, Convergences et Alternative, Dmocratie et socialisme,
Europe Ecologie Les Verts, FASE, Gauche Anticapitaliste, Gauche Unitaire, MPEP,
NPA, Parti Communiste Franais, PCOF, Parti de Gauche, Parti pour la dcroissance.
Observateurs
Acrimed, Alternatives Economiques, Droit au logement (DAL), Dsobissants
1 Que faire de la dette ? Un audit de la dette publique de la France
de la France
Cette tude a t ralise par un groupe de travail
du Collectif pour un Audit citoyen de la dette publique.
Elle se veut une contribution au ncessaire dbat public
sur des questions cruciales : do vient la dette ?
A-t-elle t contracte dans lintrt gnral, ou bien
au bnce de minorits dj privilgies ? Qui dtient
ses titres ? Peut-on allger son fardeau autrement
quen appauvrissant les populations ? Les rponses
apportes ces questions dtermineront notre avenir.
Ont particip son laboration :
Michel Husson (Conseil scientique dAttac, coordination),
Pascal Franchet (CADTM),
Robert Joumard (Attac),
Evelyne Ngo (Solidaires Finances Publiques),
Henri Sterdyniak (Economistes Atterrs),
Patrick Saurin (Sud BPCE).
Que faire de la dette ? Un audit de la dette publique de la France 3
Sommaire
p.5
Rsum
p.7
I. La gense de la dette publique
p.17
II. Les collectivits locales :
entre transferts de charges, prts toxiques et austrit
p.19
III. Le trou de la Scurit sociale
p.21
IV. A qui la faute ?
Elments pour un audit de la dette de lEtat
p.34
Conclusion : Que faire de la dette ?
p.36
Annexe : Arithmtique de la dette publique
Rsum
59% de la dette publique
proviennent des cadeaux scaux
et des taux dintrt excessifs
Tout se passe comme si la rduction des dcits et des dettes publiques tait aujourdhui
lobjectif prioritaire de la politique conomique mene en France comme dans la plupart des
pays europens. La baisse des salaires des fonctionnaires, ou le pacte dit de responsabilit
qui prvoit 50 milliards supplmentaires de rduction des dpenses publiques, sont justis
au nom de cet impratif.
Le discours dominant sur la monte de la dette publique fait comme si son origine tait
vidente: une croissance excessive des dpenses publiques.
Mais ce discours ne rsiste pas lexamen des faits. Dans ce rapport nous montrons que
laugmentation de la dette de lEtat qui reprsente lessentiel, soit 79 %, de la dette publique
ne peut sexpliquer par laugmentation des dpenses puisque leur part dans le PIB a chut
de 2 points en trente ans.
Si la dette a augment cest dabord parce que tout au long de ces annes lEtat sest
systmatiquement priv de recettes en exonrant les mnages aiss et les grandes entreprises :
du fait de la multiplication des cadeaux scaux et des niches, la part des recettes de lEtat
dans le PIB a chut de 5 points en 30 ans.
Si lEtat, au lieu de se dpouiller lui-mme, avait maintenu constante la part de ses recettes
dans le PIB, la dette publique serait aujourdhui infrieure de 24 points de PIB (soit 488
milliards ) son niveau actuel.
Cest ensuite parce que les taux dintrt ont souvent atteint des niveaux excessifs, notamment
dans les annes 1990 avec les politiques de franc fort pour prparer lentre dans leuro,
engendrant un effet boule de neige qui pse encore trs lourdement sur la dette actuelle.
Si lEtat, au lieu de se nancer depuis 30 ans sur les marchs nanciers, avait recouru
des emprunts directement auprs des mnages ou des banques un taux dintrt rel
de 2 %, la dette publique serait aujourdhui infrieure de 29 points de PIB (soit 589 milliards
) son niveau actuel.
Limpact combin de leffet boule de neige et des cadeaux scaux sur la dette publique
est majeur : 53 % du PIB (soit 1077 milliards ). Si lEtat navait pas rduit ses recettes et choy
les marchs nanciers, le ratio dette publique sur PIB aurait t en 2012 de 43 % au lieu
de 90 % comme le montre le graphique ci-contre.
Au total, 59 % de lactuelle dette publique proviennent des cadeaux scaux et des taux
dintrt excessifs.
La hausse de la dette publique provient pour lessentiel des cadeaux scaux
et des hauts taux dintrt
Source : Insee, comptabilit nationale ; calculs CAC
Le rapport daudit propose aussi une valuation des impacts des paradis scaux ainsi que
de la crise nancire de 2008 dans lenvole de la dette publique.
Au total, il apparat clairement que la dette publique a t provoque par des politiques
conomiques largement favorables aux intrts des cranciers et des riches, alors que
les sacrices demands aujourdhui pour la rduire psent pour lessentiel sur les salaris,
les retraits et les usagers des services publics. Cela pose la question de sa lgitimit.
Le rapport se conclut par une srie de propositions destines allger le fardeau de la dette
(prs de 50 milliards deuros dintrts par an et plus de 100 milliards de remboursements)
pour rompre avec le cercle vicieux des politiques daustrit et nancer les investissements
publics dont lurgence sociale et cologique nest plus dmontrer.
La ralisation dun audit de la dette publique effectu par les citoyens ou sous contrle
citoyen, devrait permettre douvrir enn un vritable dbat dmocratique sur la dette
publique. Ce dbat devrait amener dterminer quelle partie de cette dette est juge
par les citoyens comme illgitime. Les premires valuations ici proposes par le groupe
de travail du Collectif pour un audit citoyen se veulent une contribution ce dbat.
I. La gense de la dette publique
Lhistoire de la dette publique franaise peut tre facilement rsume partir du ratio dette
publique/PIB qui exprime la dette de lensemble des administrations publiques (dnie
au sens de Maastricht) en pourcentage du PIB :
de 1960 1980, le ratio baisse tendanciellement.
partir du dbut des annes 1980, il augmente rgulirement, de rares exceptions prs.
Le dcit public a videmment contribu cette progression : depuis 1980, il na pratiquement
jamais t infrieur 2 % du PIB (graphique 1)
1
.
Graphique 1 Graphique 2
La dette publique 1960-2014 Soldes budgtaires 1980-2012

En % du PIB En % du PIB
Sources : Insee, Commission europenne pour 2014 Source : Insee

La dette publique est ici celle de lensemble des administrations publiques qui regroupent
lEtat, les ODAC (organismes divers dadministration centrale
2
), les collectivits territoriales
(APUL, administrations publiques locales) et la Scurit sociale. Cependant, comme le montre
le graphique 1, la dette de lEtat reprsente la majeure partie de la dette publique.
Ce rle dterminant de lEtat peut tre aussi illustr en examinant les dcits des administrations
publiques. Pour lensemble constitu par les collectivits locales et la Scurit sociale,
le dcit ne reprsente pas plus de 1 % du PIB, et cest la dynamique du dcit de lEtat
qui dtermine lvolution du dcit total (graphique 2). Cest pourquoi les analyses qui suivent
seront principalement centres sur la dette de lEtat.
Lvolution de la dette de lEtat dpend videmment de ses dcits successifs, mais pas
seulement ; cest pourquoi il est essentiel de distinguer deux lments :
les intrts de la dette.
le solde primaire (le plus souvent un dcit), qui est la diffrence entre les recettes
et les dpenses hors intrts
Cette distinction est importante, car la dette peut augmenter, mme si le solde primaire est nul :
il suft que le taux dintrt sur la dette publique soit suprieur au taux de croissance
(voir lannexe).
1 Sauf mention contraire, les donnes proviennent de la page Finances publiques de lInsee : http://goo.gl/bgTv0y
2 On y trouve ple-mle le Centre national de la recherche scientique (CNRS), le Commissariat lnergie atomique (CEA),
Mto France, lInstitut national de la sant et de la recherche mdicale (Inserm) et lAcadmie franaise.
Le dcit de lEtat
Le discours dominant sur la monte de la dette publique fait comme si son origine allait de soi :
elle rsulterait tout simplement dune croissance excessive des dpenses publiques. Ne reste
plus alors qu en dduire un discours qui semble relever du sens commun : on ne peut
durablement dpenser plus quon ne gagne, et par consquent il faut dpenser moins
et ajuster les dpenses aux recettes. Sinon, on accumule une dette qui viendra peser
sur les gnrations futures.
Mais ce discours ne rsiste pas lexamen des faits ds lors quon prend la peine danalyser
lvolution relative des recettes et des dpenses de lEtat. LEtat dispose en effet
dune particularit ( vrai dire assez rare chez les mnages) : il xe lui-mme ses recettes.
Il peut dcider le cas chant de les baisser.
On vrie aisment que les dpenses (mme y compris les intrts) ne prsentent pas
de tendance la hausse. Certes on observe deux pics en 1993 et 2010, qui correspondent
aux rcessions. Mais sur moyen terme, les dpenses de lEtat ont au contraire baiss, passant
denviron 24 % du PIB jusquen 1990 21 % en 2008. Tout le problme vient du fait
que les recettes ont-elles aussi baiss, particulirement au cours de deux priodes :
entre 1987 et 1994, puis partir de 2000.
En tendance, de 1978 2012, les dpenses ont diminu de 2 points de PIB, les dpenses
hors intrts de la dette (cest--dire pour le service public) de 3,5 points, tandis que les
recettes ont chut de 5,5 points de PIB.
Lobservation du graphique 3 permet de comprendre comment fonctionne la gestion budgtaire
depuis 1980. On observe en effet des priodes durant lesquelles le dcit primaire augmente
(la zone grise se gone). Aprs quelques annes, les dpenses sont rduites pour sajuster
la baisse des recettes, de telle sorte que le solde primaire - autrement dit lcart entre
les deux courbes - se rduit. Les ches du graphique signalent ces priodes dajustement.
Graphique 3
Dpenses et recettes de lEtat en % du PIB 1980-2012
En % du PIB
Source : Insee
Autrement dit, la stratgie nolibrale de rduction des dpenses de lEtat fonctionne de la
manire suivante : une rcession provoque une augmentation temporaire du ratio dpenses /
PIB ; les recettes chutant du fait de la rcession, on laisse se goner le dcit. Dans un second
temps, on justie le freinage des dpenses par la ncessit de les ajuster aux recettes. Seule
la priode 2000-2005 fait exception ce schma : il ny a pas eu de rcession mais une chute
entirement planie des recettes. La tendance permanente au dsquilibre budgtaire
est donc engendre par les choix de politique scale qui leur tour viennent ensuite lgitimer
le recul ultrieur des dpenses publiques.
Les cadeaux scaux de 2000 2012
En 2000-2002, suite la dnonciation de la cagnotte budgtaire par Jacques Chirac
3
,
le gouvernement Jospin entreprend une politique de baisse des impts qui reprsente environ
40 milliards deuros (soit 2,5% du PIB) rpartis entre impt sur le revenu (-12 milliards),
entreprises (-17,5 milliards) et impts indirects (-10,5 milliards). Certaines de ces mesures
(baisse de la TVA, du taux de limpt sur les socits) reprsentent un retour la normale aprs
les hausses dimpts de 1995-97 qui avaient t prises pour permettre de respecter les critres
de Maastricht. Dautres sinsrent dans une politique demploi sociale-librale base
sur la baisse des cotisations employeurs et la suppression des prtendues trappes inactivit
(prime pour lemploi, baisse de la taxe dhabitation). Certaines sont purement lectoralistes :
baisse de limpt sur le revenu qui prote aux plus riches, suppression de la vignette auto
injustiable dun point de vue cologique (tableau 1).
Tableau 1
Les mesures Jospin (2000-2002)
Milliards deuros % du PIB
Mnages -11,9 -2,50
Baisse de limpt sur le revenu -7,1 -1,49
Prime pour lemploi -2,4 -0,50
Baisse de la taxe dhabitation -1,0 -0,21
Baisse des droits de mutation -1,4 -0,29
Impts indirects -10,4 -2,18
Baisse dun point du taux de TVA -4,9 -1,03
Taux rduit TVA pour travaux domicile -2,7 -0,57
Suppression vignette auto -1,8 -0,38
Suppression droit de bail -1,0 -0,21
Entreprises -17,6 -3,70
Suppression de la surtaxe de limpt sur les socits -2,7 -0,57
Taux 15 % pour les PME -1,0 -0,21
Baisse cotisations employeurs -6,5 -1,37
Suppression de lassiette salaire
de la taxe professionnelle -5,7 -1,20
Total -39,9 -8,38
Sous la prsidence de Jacques Chirac, lanne 2006 est marque par lannonce dune nouvelle
rforme scale visant faire baisser limpt sur le revenu de 4,4 milliards et par la cration
du bouclier scal 60 %. Interviennent aussi des mesures qui rduisent limpt sur les socits
de 4 milliards : la suppression de la taxation des plus-values long terme des entreprises
(la niche Cop) et lextension du Crdit impt recherche. La taxe professionnelle (TP)
est une nouvelle fois rduite (tableau 2).
3 Le prsident Chirac, en phase de cohabitation avec Lionel Jospin Premier Ministre, sindigne du fait que le gouvernement
ne restitue pas aux Franais la cagnotte que reprsentait un surcrot inattendu de recettes d la forte croissance
des annes 1998-2000.
Tableau 2
Les mesures Chirac (2006-2007)
Mnages -6,0 -0,34
Baisse de limpt sur le revenu -4,4 -0,25
Bouclier scal -0,4 -0,02
Contributions revenus locatifs -0,6 -0,03
Impts sur les successions -0,6 -0,03
Suppression de la TP sur nouveaux investissements -2,4 -0,14
Extension du crdit impt recherche -1,8 -0,10
Taux rduit sur les plus-values long terme -2,2 -0,12
Total -12,4 -0,70
A la mi 2007, le plan TEPA, cadeau darrive de Nicolas Sarkozy, comporte des baisses dimpt
de lordre de 12 milliards en anne pleine : soit 9 pour les mnages, dont lextension du bouclier
scal, la baisse de limpt de solidarit sur la fortune (ISF) et des droits de successions
qui protent aux plus riches, et 3 milliards pour les entreprises. En 2011, le gouvernement
accentuera la baisse de lISF tandis que de 2009 2012, les baisses dimpts sur les entreprises
atteindront 10 milliards avec en particulier la rforme de la taxe professionnelle, la baisse
de la TVA dans la restauration et une nouvelle extension du Crdit impt recherche. Au tout
dbut de la prsidence de Franois Hollande, certaines des baisses dimpts sur les plus
riches ainsi que lexonration des heures supplmentaires ont heureusement t supprimes
(tableau 3).
Tableau 3
Les mesures Sarkozy (2007-2012)
Mnages -10,1 -0,51
Exonration heures supplmentaires* -3,6 -0,18
Extension bouclier scal* -0,6 -0,03
Baisse des droits de succession** -2,3 -0,12
Intrt des emprunts (supprim en 2011) -1,9 -0,10
Rduction de lISF* -1,7 -0,08
Exonration heures supplmentaires* -1,4 -0,07
Extension du crdit impt recherche -2,8 -0,13
Suppression impt de Bourse -0,3 -0,02
Taxe professionnelle -6,3 -0,30
Baisse TVA restauration** -1,5 -0,07
Suppression de limposition forfaitaire annuelle -1,3 -0,06
Total -22,7 -1,10
Mesures supprimes (*) ou rduites (**) par Franois Hollande
Au total, de 2000 la mi-2012, les mesures de baisse dimpts ont reprsent 4,3 % du PIB.
Elles ont souvent favoris les plus riches (baisse de limpt sur le revenu, de lISF, des droits
de succession), les grandes entreprises (niche Cop, Crdit impt recherche) et certains lobbys
(baisse de la TVA dans la restauration). Signalons en particulier que le taux marginal suprieur
de limpt sur le revenu qui tait de 65 % entre 1982 et 1985, avait baiss 54 % en 1999. Il a
t abaiss 49,6 % en 2002, 48 % en 2003 et 40 % en 2006. Tout au long de ces annes lEtat
sest donc volontairement et systmatiquement priv de recettes au bnce des mnages
les plus aiss.
Cette orientation doit tre replace dans le contexte plus large de loffensive mene contre
le poids excessif des recettes publiques et des prlvements obligatoires
4
.
Depuis plus dune dizaine danne, les recettes publiques sont stabilises, autour de 50 %
en proportion du PIB. La baisse des recettes de lEtat a donc t compense par la hausse
des recettes des autres administrations. Les recettes de la Scurit sociale continuent
augmenter rgulirement : elles passent de 23,1 % du PIB en 1995 24,7 % en 2007 et,
avec la crise, 26,4 % en 2012. En raison notamment de la dcentralisation, les recettes
des administrations locales ont-elles aussi rgulirement augment, passant de 10 % du PIB
en 1996 11 % en 2007, puis 11,8 % en 2012. Une partie de ces recettes provient
de laugmentation des concours de lEtat lie la dcentralisation. Cependant, les recettes
de lensemble Etat+administrations locales ont eu tendance baisser avant la crise, mme si
cette baisse est moins prononce que les seules recettes de lEtat (graphique 4).
Graphique 4
En % du PIB
Source : Insee
4 Le taux de prlvements obligatoires (45 % en 2012) rapporte lensemble des impts et cotisations sociales au PIB.
La diffrence avec le ratio recettes publiques/PIB (51,8 % en 2012) correspond diverses recettes non scales : dividendes
reus des entreprises dont lEtat est actionnaire, amendes, Loto, produits du domaine de lEtat, redevances, etc.
Cadeaux et niches scales : des machines ingalits
Les nombreux cadeaux scaux dont bncient grandes entreprises et riches particuliers
se multiplient et la note est paye au nal par les mnages ordinaires. Ainsi cest laugmentation
du taux normal de la TVA au 1er janvier 2014 20 % qui doit nancer le Crdit dImpt
Comptitivit Emploi. De mme ce sont les coupes de 50 milliards dans les dpenses publiques
qui doivent nancer de nouvelles baisses de cotisations dans le cadre du Pacte de comptitivit
dcid dbut 2014. Cela gnre un fort mcontentement et alimente ce quil est convenu
dappeler le ras le bol scal, largement exploit par les tenants du libralisme, adeptes
du trop dimpt tue limpt.
La scalit est ressentie comme illgitime lorsquelle est injuste. Lorsquelle vient creuser
les ingalits, la scalit est source dinjustice sociale. La contrepartie de la scalit sous
forme de services publics, protection sociale, samenuise aussi avec la logique gouvernementale
constante de baisse des dpenses publiques au nom de la rduction des dcits public. Or,
les allgements scaux reprsentent aussi un manque gagner considrable pour le budget
de lEtat.
Baisser limpt sur le revenu augmente les ingalits
Depuis nombre dannes, on constate la baisse gnrale de la progressivit de limpt sur
le revenu. En 1982, le taux marginal maximum (taux de taxation de la tranche la plus leve)
du barme tait de 65 %, il tait encore suprieur 50 % en 2000, il est pass 40 % en 2007 ;
puis est enn remont 45 % partir de 2013.
Les baisses de barme intervenues sur la priode 2000/2011 ont eu un impact considrable.
Ces mesures ont eu deux effets : rduire le rendement et la progressivit de cet impt. En effet,
les baisses des taux du barme ont essentiellement prot une minorit de contribuables
sans pour autant relancer la croissance, ce qui tait (et ce qui est du reste toujours) lobjectif
ofciellement afch chaque nouvelle mesure scale.
Ainsi, les baisses intervenues entre 2002 et 2007 ont bnci trs majoritairement aux 10 %
des mnages les plus riches. La Cour des comptes a estim que : 10 % des contribuables
ont bnci de 69 % (en montant global) de la baisse de 5 % intervenue en 2002, 4,5 %
des contribuables ont bnci de 56 % de la baisse de 1 % intervenue en 2003 et 2,9 % ont
bnci de 45 % de la baisse de 3 % intervenue en 2004. La distribution des revenus tant
ingalitaire, les baisses de limpt sur le revenu, qui est progressif donc impose plus lourdement
les hauts revenus, protent mcaniquement ceux-ci. Ces mesures ont un cot : 2,55 milliards
deuros pour la baisse de 5 %, 550 millions deuros pour celle de 1 % et 1,63 milliard deuros
pour celle de 3 %. De son ct, la refonte du barme de 2007 (passage de 7 5 tranches
du barme) aura eu un cot de 4 milliards deuros.
Ces baisses se sont rvles tout la fois inefcaces et injustes :
leur bnce a t largement concentr sur les contribuables les plus aiss,
elles nont pas eu dimpact conomique positif (elles ont favoris les revenus dont la propension
pargner est la plus forte et donc, par symtrie, dont la propension consommer est la plus
faible),
elles ont gnr un manque gagner important pour les nances publiques qui a contribu
creuser les dcits (et, par suite, la dette publique).
Des niches opaques et coteuses
Les niches scales (appeles dpenses scales en Finances Publiques) sont des mesures
drogatoires par rapport des normes scales de rfrence (le droit commun) engendrant
des pertes de recettes pour lEtat et permettant leurs bnciaires de payer moins dimpts.
Leur objectif est vari. Certaines ont un but louable (exonration des intrts du livret A,
rduction dimpt pour frais de dpendance), dautres sont plus contestables. Les niches
scales qui sont le plus souvent pointes du doigt dans le dbat public sont celles qui sont
employes dans les schmas doptimisation ou de dscalisation. Elles peuvent conduire
une vritable vasion scale par utilisation de dispositifs lgaux qui sont dtourns de leur
objet dans le but dluder limpt.
Il y a plus de 500 niches scales reprsentant un cot de prs de 150 Mds : dont 70 Mds de
niches recenses par le Projet de Loi de Finances 2013, et autant de niches scales dclasses
(75 Mds), qui ne sont donc plus recenses en tant que telles (mais existent toujours !),
ou ne lont jamais t.
Les niches scales les plus coteuses (cot annuel) :
Crdit dimpt sur la comptitivit des entreprises : 20 Mds
Dispositifs drogatoires la TICPE (taxe intrieure de consommation des produits
nergtiques) : 5,7 Mds
Crdit dimpt recherche : 5 Mds
TVA au taux rduit sur les travaux de rnovation : 5 Mds
TVA au taux rduit sur la restauration : 3 Mds
Crdit dimpt pour lemploi dun salari domicile : 3,9 Mds
Niche Cop (exonration de plus-value sur cessions de liale) : 2 5 Mds
Exonration et scalit rduite sur lassurance-vie : 3 Mds
Le CICE
Le gouvernement Hollande a cr la niche scale la plus coteuse par une nouvelle mesure
cense amliorer la comptitivit par labaissement du cot du travail : le crdit dimpt pour
la comptitivit des entreprises (CICE) de 20 Mds par an, sur les salaires infrieurs 2,5 fois
le SMIC. Le CICE diminuera le rendement de limpt sur les socits et de limpt sur le revenu
(bnces industriels et commerciaux, bnces non commerciaux et bnces agricoles).
Il sagit de rduire le cot du travail mais la nouveaut est quil sagit l dun allgement dimpt
(niche scale) et non de charges sociales (niche sociale) : il pse directement sur le budget
de lEtat (le budget de la scurit sociale nest pas concern). An de compenser cette perte
budgtaire pour lEtat, le gouvernement a dcid laugmentation globale de la TVA. Au 1er janvier
2014, la TVA au taux normal passe de 19,6 % 20 % et la TVA au taux intermdiaire passe
de 7 % 10 %, le taux rduit de TVA 5,5 % reste inchang, tandis que les dpenses publiques
sont rduites de 10 Mds pour complter le nancement du CICE. Laddition sale est donc
paye au nal par les mnages (hausse des prix la consommation, moins de services
publics).Le tout sans contrepartie exige des entreprises.
Le Crdit dImpt Recherche
Cr en 1983, rform en 2008, ce crdit dimpt rserv aux entreprises est gal 30% de
leurs dpenses de recherche et de dveloppement jusqu 100 millions deuros (5% au-del).
Selon les tenants du libralisme, le crdit dimpt entrane aprs plusieurs annes une hausse
des investissements privs. Son cot trs lev (autour de 5 milliards par an) et la question
de son efcacit relle au regard de son cot, fait dbat. En 2012, le Conseil des Prlvements
obligatoires sest prononc en dfaveur de la cration dun crdit dimpt innovation et a propos
de rformer le dispositif du CIR en dlimitant plus clairement la frontire entre les dpenses
ligibles et celles qui ne doivent pas ltre, en amliorant le contrle sur les dpenses engages,
notamment sur les dpenses de personnel, en rendant plus efcace la dpense. Ce sont
gnralement les grandes entreprises qui sont les principales utilisatrices du CIR.
Le gouvernement Hollande vient de donner une nouvelle extension au crdit dimpt recherche
certaines dpenses dinnovation en faveur des PME (loi de Finances doctobre 2012).
Les questions de son cot au regard de son efcacit, et celle de son contrle, perdurent
Les niches anti-cologiques
Les dispositifs drogatoires relatifs la taxe intrieure sur la consommation des produits
nergtiques (ex TIPP taxe intrieure sur les produits ptroliers) comprend plusieurs dispositifs
drogatoires pour un total de 5,7 Mds. La niche scale la plus importante de la TICPE est
le gas-oil sous condition demploi, qui concerne le secteur de lagriculture et le BTP (2 Mds).
Les autres dispositifs drogatoires la TICPE sont relatifs au transport de marchandises,
aux taxis, et aux biocarburants.
Outre le cot trs lev de tels dispositifs drogatoires, se pose la question de labsence
de toute politique environnementale, en accordant de tels avantages nanciers des secteurs
pour leur consommation de gas-oil alors quils engendrent missions de CO2 et autres
particules Sans compter lencouragement discutable apport aux biocarburants (ils gnrent
des cultures qui viennent se substituer aux cultures vivrires) .
La niche Cop
Cre en 2004, la niche scale dite Cop, du nom du Ministre du budget qui la t voter, a
beaucoup fait parler delle. Il faut avant tout rappeler que cette niche est une exonration
des plus-values sur cession de liales et de titres de participation long terme (cest--dire
dtenus depuis plus de 2 ans) bnciant aux socits (le dispositif sest progressivement mis
en place : le taux dimposition de ces plus-values est tout dabord pass de 19 15 % partir
des exercices ouverts compter du 1er janvier 2005, puis 8 % partir du 1er janvier 2006
avant une exonration partir du 1er janvier 2007).
En dpit de la polmique sur lutilit et le cot budgtaire, cette niche bncie quasi-
exclusivement aux grands groupes (96 % de lconomie dimpt prote en effet 250 grandes
entreprises), elle savre galement coteuse pour les nances publiques. Lavantage
que procure cette niche a t rduit par le gouvernement Hollande, mais elle na pas disparu.
Baisse de limpt sur les socits : injuste et sans contrepartie
Le gouvernement vient de dcider dabaisser le taux de limpt sur les socits de 33 1/3 %
28 % dici 2020, sans chiffrer le manque gagner pour lEtat (Rappelons quen 1985, le taux
de limpt sur les socits tait encore 50 % puis il a subi des baisses successives). Pourtant,
les grands groupes ne supportent quun taux rel dimposition limpt sur les socits de 8 %
en moyenne (selon le rapport du Conseil des prlvements obligatoires de 2009) grce
lutilisation de nombreuses mesures drogatoires, sans compter lvasion scale dans les
paradis scaux. Ces grandes entreprises bncient en effet de rgimes dimposition limpt
sur les socits trs favorables tels le rgime de groupe de socits ou celui du report
en arrire de dcit qui permet ces entreprises de se faire restituer limpt antrieurement
pay. Les PME (taux rel dimposition : 22 %), et TPE (taux rel dimposition : 28 %) payent,
elles leur cot Cette baisse de lIS est accorde sans contrepartie. Cela augmentera la part
de bnce distribuer, et la rmunration des actionnaires
La charge des intrts
Les intrts de la dette sont, avec le dcit primaire, la deuxime source daugmentation
de la dette publique. Cest la diffrence entre le taux dintrt et le taux de croissance, que lon
appelle cart critique, qui est ici dterminante. Les trente dernires annes ont t marques
par dimportants mouvements relatifs entre ces diffrentes variables.
Le taux dintrt retenu ici est le taux apparent qui rapporte les intrts dune anne la dette
de lanne prcdente. Il est orient la baisse sur toute la priode : il passe de prs de 10 %
au dbut des annes 1980 moins de 3 % aujourdhui (graphique 5).
Le taux dintrt rel dpend par dnition de lination ; or celle-ci sest fortement ralentie
au cours des annes 1980 et 1990, puis sest stabilise environ 2 %. Le taux dintrt rel
(aprs ination) a connu de trs amples uctuations. Il est encore ngatif jusquen 1983,
puis il augmente au dbut de la rvolution no-librale, marque par une politique montaire
restrictive au plan international et une forte hausse de la rmunration du capital. Au dbut
des annes 1990, la politique de dsination comptitive (ou du franc fort) mene par
le gouvernement de Brgovoy pour prparer lentre dans leuro, puis la crise montaire due
la spculation nancire contre les monnaies europennes, se traduisent par une envole
indite des taux dintrt (jusqu 6% en 1993). La priode 1993-2000 se caractrise ensuite
par un taux dintrt rel trs lev. Cest seulement partir de 2000 (anne de mise en place
de leuro) quil se met baisser rgulirement jusqu un niveau faible, de lordre de 1 %
(graphique 5).
Limpact du taux dintrt sur la dynamique de la dette dpend de sa position relative
par rapport au taux de croissance du PIB. Le graphique 6 ci-dessous retrace lvolution
de la diffrence entre taux dintrt et taux de croissance : les zones grises permettent
de visualiser les priodes durant lesquelles cet cart critique est positif, ce qui est le cas
tout au long des annes 1990.
Taux dintrt sur la dette publique Composantes de lcart critique

Source : Insee Source : Insee
Un premier bilan
Entre 1980 et 2012, le ratio dette/PIB est pass de 20,7 % 90,2 %. Cette hausse peut tre
dcompose en deux effets : le cumul des dcits primaires, et leffet boule de neige qui se
dclenche quand lcart critique est positif (cest--dire quand le taux dintrt est suprieur
au taux de croissance, voir annexe). On constate que prs des deux tiers (62 %) de cette
augmentation de 69,5 points de PIB peuvent tre imputs au cumul des dcits et un gros tiers
(38 %) leffet boule de neige (graphique 7).
Graphique 7
Composantes de laugmentation de la dette publique
En % du PIB
Sources : Insee, calculs CAC
La dynamique de la dette est donc caractrise par des effets cumulatifs et par une grande
inertie. La contribution de leffet boule de neige a ainsi t dterminante dans la baisse
du ratio Dette/PIB jusquau milieu des annes 1980. Elle reste lgrement ngative jusqu
la n des annes 1990, puis augmente brutalement jusquau dbut des annes 2000 avec
la monte des taux dintrt. Elle sattnue ensuite mais reste acquise un niveau lev.
Autrement dit, les administrations publiques, et lEtat au premier chef, continuent sendetter
en raison demprunts contracts dans les annes 1990 pour payer des intrts gons
par la monte des taux. Rappelons que cette monte des taux rsultait des contraintes
imposes par le trait de Maastricht prvoyant leuro et de la crise spculative sur les marchs
des changes en 1992-93, donc du jeu des intrts nanciers.
La contribution du cumul des dcits augmente elle aussi trs fortement durant la dcennie
1990, puis tend se stabiliser un niveau lev. Enn, la priode de crise cumule le retour
un cart critique positif en 2009 et un creusement des dcits. Entre 2008 et 2012, la dette
publique passe de 68,2 % du PIB 90,2 %, soit 22 points supplmentaires. Les estimations
de la Commission europenne montrent que ce ratio devrait continuer augmenter 93,5 %
en 2013, puis 95,3 % en 2014.
II. Les collectivits locales
entre transferts de charges,
prts toxiques et austrit
Les collectivits locales sont dsignes comme un point dapplication des nouvelles mesures
daustrit. On leur impute en effet des dpenses redondantes et en trop forte augmentation.
Cette prsentation ne tient cependant pas compte de plusieurs facteurs et notamment du fait
que les collectivits locales ralisent une part croissante de linvestissement public, qui atteint
plus de 70 % en 2012.
Graphique 8
Transferts de charges et dpenses des collectivits locales
En % du PIB
Source : Rapport sur la dpense publique 2013, http://gesd.free.fr/rdep13.pdf
APA : Allocation personnalise pour lautonomie - SRV : Service rgional de voyageurs - PCH Prestation de compensation
du handicap - Loi LRL Loi relative aux liberts et responsabilits locales du 13 aot 2004.
La dcentralisation a conduit un transfert de charges vers les collectivits locales. Entre 1983
et 2011, les dpenses des collectivits locales ont augment de 3,05 points de PIB, notamment
du fait de la dcentralisation dont limpact a t de 1,67 points
5
(graphique 8).
Globalement, les comptes des collectivits locales sont proches de lquilibre, avec un dcit
de 0,2 % du PIB en 2012. Mais beaucoup dentre elles sont confrontes des prts toxiques,
baptiss emprunts structurs dans le jargon de la nance
6
. Par emprunts structurs, il faut
entendre des crdits qui bncient de taux attractifs pendant quelques annes, mais qui sont
ensuite indexs sur divers indices qui conduisent des taux dintrt prohibitifs.
5 Rapport sur la dpense publique, Projet de loi de nances pour 2013, http://goo.gl/UvUgI9
6 Patrick Saurin, Les Prts toxiques, une affaire dEtat, Demopolis, 2013.
En voici un exemple typique parmi bien dautres : en 2007, la ville de Chambry a emprunt
la somme de 6 706 072 pour une dure de 27 ans. Le contrat prvoyait que un taux de 2,98 %
la premire anne et de 3,27 % les deux annes suivantes. Pour les 24 annes restantes,
le taux serait rest 3,27 % condition que le cours du franc suisse ne descende pas
en dessous de 1,45 . Dans le cas contraire, le taux serait calcul selon la formule : 3,27 % +
{0,5 x [(1,45/change -CHF) 1] x 100}. Avec un euro qui vaut aujourdhui (mars 2014) environ
1,22 CHF, ce taux serait de 12,7 %. Cest surtout Dexia qui a mont ce genre demprunt
qui lui permettait de spculer sur la valeur du franc suisse.
Un rapport parlementaire rcent
7
valuait 32,125 milliards deuros lencours total, au second
semestre 2011, des prts structurs souscrits par lensemble des acteurs publics locaux
[communes, EPCI et syndicats, dpartements, rgions, tablissements publics de sant
et organismes du logement social]. Cet encours doit tre rapport au volume global
dendettement des mmes acteurs, qui atteignait 276,8 milliards deuros n 2010. Selon
le mme rapport, le surcot li aux emprunts structurs risque stablirait 730 millions
deuros par an auquel il faut ajouter celui rsultant des contrats dchange demprunts
(swaps) dangereux, valu 252 millions deuros, soit environ 1 milliard deuros par an
qui quivaut une augmentation de 13,5 % des intrts nanciers. Au dbut de lanne 2013,
lEtat franais a repris travers la SFIL (Socit de Financement Local), une structure 100 %
publique, lintgralit des encours toxiques de Dexia. Aujourdhui, aprs avoir t pourtant
sanctionn par le Conseil constitutionnel le 29 dcembre 2013 ce sujet, le gouvernement
sapprte prsenter un nouveau projet de loi destin faire supporter par les collectivits
locales la totalit du risque des emprunts toxiques de Dexia. Ltude dimpact du projet de loi
value ce risque nancier 17 milliards deuros.
Les hpitaux aussi
La dette moyen et long terme des hpitaux a tripl en dix ans, pour atteindre 29,3 milliards
deuros en 2012. Tel est le constat dun rcent rapport de la Cour des comptes
8
qui explique
cette progression spectaculaire par une politique dinvestissement privilgiant le recours
lendettement dans le cadres des plans Hpital 2007 et Hpital 2012.
Ce recours lendettement conduit une exposition aux emprunts structurs aussi dangereuse
que celle des collectivits locales. Ces emprunts structurs reprsentent 2,5 milliards deuros
en 2012 et 9 % de lencours total. Ils sont concentrs sur moins dune centaine dtablissements
de sant (notamment les CHU dAmiens, Chalon-sur-Sane, Metz, Dijon ou Marseille) qui
se retrouvent - comme les collectivits locales - plombs par des prts toxiques indexs
sur le yen, le franc suisse, le Libor, etc. L encore, Dexia, les Caisses dpargne et le Crdit
agricole ont t particulirement en pointe. Le rapport montre aussi que les hpitaux nont pas
prot de la baisse des taux dintrt au cours des annes rcentes et explique cet cart
par le renchrissement des marges bancaires.
7 Assemble nationale, Emprunts toxiques du secteur local : dune responsabilit partage une solution mutualise,
rapport No.4030, dcembre 2011, http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-enq/r4030.pdf
8 Cour des comptes, La dette des tablissements publics de sant, avril 2014, http://goo.gl/RjzHSl
III. Le trou de la Scurit sociale
Les ressources des organismes de scurit sociale dpassent largement celles de lEtat
(tableau 4. Cest donc un enjeu nancier considrable, et cest au nom des dcits rels ou sup-
poss de la Scurit sociale que sont menes les rformes les plus dvastatrices dun point de
vue social : baisse des pensions de retraite, franchises et dremboursements qui renforcent les
ingalits devant la sant, etc. Pourtant la dette de la Scurit sociale est relativement faible
par apport celle de lEtat : 212 milliards deuros contre 1531 milliards en 2013.
Tableau 4
Les prlvements obligatoires en 2012
En milliards deuros En % du PIB
Etat + ODAC 292,1 14,3
Administrations publiques locales 123,6 6,1
Administrations de scurit sociale 492,9 24,3
Institutions de lUnion europenne 5,0 0,2
Total des prlvements obligatoires 913,5 45,0
Source : PLF 2014, Rapport conomique, social, et nancier, tome 2, http://goo.gl/07Hq6f
Le dcit senvole quand lemploi et la masse salariale sont impactes par une rcession,
puisque les ressources restent majoritairement assises sur la masse salariale. Cela traduit le
rle, utile, de stabilisateur automatique des dpenses sociales en priode de rcession. Mais
le dcit rsulte aussi de politiques publiques qui entranent des pertes de recettes. Les all-
gements de cotisations sociales ne sont pas intgralement compenss par lEtat, pour 3,3 mil-
liards deuros qui restent charge de la scurit sociale en 2013.
Toute une srie dexemptions ont t peu peu introduites, notamment pour encourager les
formes de rmunrations non salariales : participation, intressement et stock options ; pro-
tection sociale complmentaire dentreprise ; prestations diverses (tickets restaurant, chques
vacances, etc.) ; indemnits de rupture, et mme primes de dividendes. En 2013, lensemble de
ces exemptions ont port sur 47,4 milliards deuros et engendr 6,5 milliards deuros de pertes
de recettes. L encore les dcits sont organiss sciemment : au total, ces pertes de recettes
ont reprsent plus de la moiti du dcit cumul entre 2010 et 2013 (tableau 5).
Tableau 5
Exonrations, exemptions et solde de la scurit sociale
Cumul
2010 2011 2012 2013 2010-2103
Solde -28,0 -20,9 -17,4 -16,2 -82,5
ENC Exonrations non compenses 3,1 3,0 3,2 3,3 12,6
EA Exemptions dassiettes 8,9 9,2 8,0 6,5 32,6
Solde hors ENC et EA -16,0 -8,7 -6,2 -6,4 -37,3
En milliards deuros
Sources : Rapport du Snat sur le projet de loi de nancement de la scurit sociale
(PLFSS) 2014, http://goo.gl/sdxsvz ; PLFSS 2014, Annexe 1, http://goo.gl/vN5Upz
La dette de la scurit sociale aux mains des marchs nanciers
Les cotisations sociales reprsentaient 96,4 % des ressources de la Scurit sociale en 1990,
la veille de la cration de la CSG, mais cette proportion est tombe 68 % en 2012. La part
scale du nancement est passe dans le mme temps de 3,6 % 32 % en 2012 (dont 20,5 %
de CSG).
Jusquen 1996, la hausse des taux de cotisations sociales permettait de combler un ventuel
dcit, et lEtat pouvait complter par dotations ou reprise au sein de la dette du Trsor.
Ce mode de nancement va tre profondment modi lors du plan Jupp, en dpit
du mouvement social qui sy tait oppos.
Ds le 30 dcembre, une loi est vote au Parlement autorisant le gouvernement rformer
la Scurit sociale par ordonnances. Lordonnance No.96-50 du 24 janvier 1996 et le dcret
No.96-353 du 24 avril 1996 crent la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES)
9
.
A lorigine, elle devait achever sa mission en juillet 2009, mais son existence a t prolonge
jusquen 2025. La CADES est un Etablissement Public Administratif, plac sous lautorit
conjointe du Ministre des nances et du Ministre en charge de la scurit sociale.
La CADES dispose de quatre principales ressources qui sont au total prleves pour les trois
quarts sur les salaris et les retraits :
la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) est prleve au taux de 0,5%
sur lensemble des revenus dactivit et de remplacement, des revenus du patrimoine et des
placements ainsi que sur les ventes des mtaux prcieux et les gains des jeux de hasard.
Elle a rapport 6,5 milliards deuros en 2013.
une fraction de la contribution sociale gnralise (CSG) : 5,8 milliards deuros en 2013.
une fraction du prlvement social sur les revenus du capital : 1,4 milliards deuros en 2013.
un versement annuel de 2,1 milliards deuros du Fonds de rserve pour les retraites (FRR).
Contrairement lAgence Franaise du Trsor (AFT) qui gre la dette de lEtat, la CADES
est autorise intervenir sur le march des changes et sur les marchs terme. Elle fonctionne
donc comme une banque daffaires qui possde dailleurs sa propre salle des marchs.
Elle bncie du rseau des banques Spcialistes en Valeur du Trsor (SVT) de lAFT mais peut
aussi chercher des nancements de gr gr y compris dans des paradis scaux comme
le Luxembourg ou la City de Londres.
Les besoins sociaux rationns
Jusquau dbut des annes 1990, le nancement de la Scurit sociale obit une logique des
besoins : la progression des dpenses est couverte par laugmentation des taux de cotisations.
Cette logique sera ensuite progressivement inverse pour devenir une logique budgtaire : les
dpenses doivent sajuster aux recettes. Institu en 1996, lObjectif national des dpenses
dassurance maladie (Ondam) xe un plafond la croissance des dpenses (pas forcment
respect) et les rformes successives des retraites sont justies par la ncessit de ne pas
dpasser un certain seuil.
Ces orientations sappuient sur un principe, dfendu becs et ongles par le patronat, selon
lequel les cotisations sociales, baptises charges ne devraient plus augmenter. Effectivement
le taux des cotisations sociales employeurs baisse depuis 20 ans, et celui des cotisations
salaris est bloqu depuis une quinzaine dannes.
La scalisation de la Scurit sociale permet de dresponsabiliser les entreprises lgard
de la monte des dpenses sociales, et de les ddouaner de tout nancement supplmentaire
qui repose de manire croissante sur les revenus des salaris et des retraits via la CRDS
et la CSG. Et la scalisation saccompagne logiquement de la nanciarisation.
Il faut donc analyser la dette sociale comme le rsultat dune rupture profonde avec la logique
initiale de la Scurit sociale. La progression de cette dette serait grandement freine
par la suppression des exonrations de cotisations patronales - socialement inutiles
et conomiquement inefcaces - et des exemptions destines cannibaliser le salaire
direct en privilgiant des formes de rmunrations supportant peu ou pas de cotisations.
Plus fondamentalement, le constat qui vient dtre fait souligne la ncessit dun dbat public
sur le mode de nancement de la protection sociale.
9 voir Pour un audit de la dette sociale ! CADTM, janvier 2013, http://goo.gl/5da2Ns
IV. A qui la faute ? Elments
pour un audit de la dette de lEtat
Aprs cette analyse descriptive, il faut chercher quantier la contribution des dcits
et du taux dintrt la progression de la dette, partir du cadre comptable expos
dans lannexe. La mthode retenue consiste considrer les dpenses de lEtat (hors intrts
et en % du PIB) comme donnes. On construit ensuite des scnarios permettant dvaluer
la contribution des deux facteurs identis ci-dessus, savoir leffet boule de neige
des intrts de la dette et lvolution des recettes de lEtat relativement celle de ses dpenses.
Boule de neige des intrts et cadeaux scaux : deux scnarios
On a vu que le taux dintrt a t suprieur au taux de croissance du PIB entre 1985 et 2005,
ce qui conduit une augmentation mcanique de la dette. Pour en valuer lampleur,
on reconstitue ce que serait aujourdhui la dette dans un scnario No.1 o le taux dintrt rel
naurait jamais dpass 2 % sur toute la priode 1985-2005 (graphique 9).
Cette norme de 2 % peut-tre justie de deux manires : elle correspond au taux de croissance
de longue priode (+2,2 % par an entre 1896 et 2012) ainsi quau niveau moyen du taux
dintrt sur longue priode, comme le montre le graphique 10 qui permet au passage
de souligner le caractre exceptionnel, voire aberrant lchelle historique, des taux dintrt
rels levs de la priode 1985-2005.
Taux dintrt rel de la dette publique Taux dintrt rel long terme

En % En % NB : hors priodes de guerre et r<-5%
Sources : Insee, calculs CAC Sources : Pierre Villa (http://goo.gl/MifLOC), Ameco,
calculs CAC
Dans ce scnario No.1, le ratio dette/PIB simul est en 2012 infrieur de 25 points au ratio
observ (graphique 11). Cet cart est de 23 points en 2007, donc avant la crise. On mesure ainsi
lhritage des taux dintrt levs des annes 1990.
On a vu que les dpenses de lEtat (en pourcentage du PIB) ont baiss de manire continue
depuis 1993 jusqu la crise alors que les recettes (toujours en pourcentage du PIB) baissaient
elles aussi, mais plus rapidement partir de 1998. Pour mesurer limpact de ce dcalage,
on teste donc un scnario 2 dans lequel les recettes de lEtat auraient reprsent une part
constante du Pib (20 %) entre 1997 et 2007, cette part tant ensuite module pour prendre
en compte limpact de la rcession.
Leffet de cette baisse des recettes de lEtat sur la dette publique est considrable. Si ces
recettes navaient pas baiss en % du PIB, la dette aurait t stabilise entre 1997 et 2007
(en % du PIB) puis aurait moins progress entre 2007 et 2012. Dans ce scnario 2, le ratio
dette/PIB simul est en 2007 infrieur de 9 points au ratio observ, et de 18 points en 2012
(graphique 12).
Scnario No.1 : effet boule de neige Scnario No.2 : limpact des cadeaux scaux

Sources : Insee, calculs CAC Sources : Insee, calculs CAC
Limpact des cadeaux scaux sur le dcit de lEtat est bien sr lui aussi considrable : si les
recettes avaient t maintenues leur niveau de 1997 (en proportion du PIB), le dcit de lEtat
aurait t peu prs nul en 2007 et de seulement 2,3 % du PIB en 2012 au lieu de 3,9 %
(graphique 13).
Graphique 13
Limpact des cadeaux scaux sur le dcit de lEtat

En % du PIB
Sources : Insee, rapport Carrez, calculs CAC
Ce rsultat frappant est-il exagr ? En ralit on ne fait que retrouver ici lun des principaux
rsultats de deux rapports ofciels datant de 2010. Le premier
10
tablissait quen labsence
de baisses de prlvements, la dette publique serait environ 20 points de PIB plus faible
aujourdhui quelle ne lest en ralit gnrant ainsi une conomie annuelle de charges dintrt
de 0,5 point de PIB.
Le second
11
crivait ceci : entre 2000 et 2009, le budget gnral de lEtat aurait perdu entre
101,2 (5,3 % de PIB) et 119,3 milliards deuros (6,2 % de PIB) de recettes scales, environ
les deux tiers tant dus au cot net des mesures nouvelles les baisses dimpts. On peut
vrier sur le graphique 15 que nos estimations sont compatibles avec celles du rapport
Carrez, et mme un peu moins catastrophistes concernant limpact des cadeaux scaux.
10 Paul Champsaur et Jean-Philippe Cotis, Rapport sur la situation des nances publiques, Avril 2010,
http://gesd.free.fr/chamcoti.pdf
11 Rapport Carrez, Juin 2010, http://gesd.free.fr/carrez10.pdf
Une autre dette tait possible
Pour prendre en compte les interactions entre taux dintrt et cadeaux scaux, on peut enn
combiner les deux scnarios prcdents. Rappelons leurs hypothses :
scnario No.1 : taux dintrt rel plafonn 2 % entre 1985 et 2005.
scnario No.2 : stabilisation du taux de recettes entre 1997 et 2007.
Le rsultat est spectaculaire, parce que les deux effets se combinent, de telle sorte que leur
impact nest pas simplement la somme des deux scnarios. Le ratio dette/PIB aurait t
stabilis 43 % au milieu des annes 1990 puis aurait baiss jusqu un niveau de 30 %
en 2007 (au lieu de 64 % rellement observs). En 2012, le mme ratio serait de 43 %,
largement infrieur au seuil fatidique de 60 %, comparer aux 90 % effectivement constats
(graphique 14).
Graphique 14
Un scnario global rtrospectif
En % du PIB
Certes, on ne refait pas lhistoire avec des si, et il ne manquera pas dexperts pour faire valoir,
par exemple, quun maintien des recettes de lEtat son niveau de 1997 tait soit impossible
cause de la crise, soit susceptible deffets rcessifs. La validit de ces arguments dpend du
contenu social des cadeaux scaux. Rappelons quils taient supposs doper la consommation
et la croissance. Mais, ces effets escompts nont pas eu lieu parce que les cadeaux scaux
taient cibls sur des couches sociales forte propension pargner. Aujourdhui encore,
lEtat paie donc les taux dintrt extravagants des annes 1990 et les cadeaux scaux
des annes 2000.
Pourquoi parler de dette illgitime ?
Lexercice qui prcde a permis de dtecter deux raisons permettant de considrer quune
partie de la dette publique est illgitime, en ce sens quelle rsulte de dcisions prisessans
respecter lintrt gnral ou au prjudice de lintrt gnral . Rappelons ces raisons : des taux
dintrt excessifs pendant prs de 20 ans, du fait de politiques nolibrales entirement
destines servir les cranciers (et les spculateurs sur les monnaies en 1992-93) ; des cadeaux
scaux destins soi-disant relancer lemploi mais qui ont en ralit creus les ingalits.
On y rajoutera une troisime raison, qui nest pas seulement illgitime mais illgale : lvasion
scale.
Premire raison : des taux dintrt excessifs. Pendant de longues annes, lEtat, tenu demprunter
sur les marchs nanciers, a du le faire des taux dintrt trs levs qui ont dclench
le mcanisme de boule de neige de la dette. Ce choix est illgitime et contraire lintrt
public parce quil a procur des prots nanciers exorbitants aux dtenteurs des titres publics,
les banques en premire ligne, et travers elles des catgories sociales qui ne sont en rien
reprsentatives de lensemble de la population. Or, il tait possible de faire autrement, soit
en ajustant les recettes publiques, soit en se nanant ailleurs que sur les marchs nanciers,
des taux conformes aux moyennes historiques.
Les valuations qui prcdent conduisent chiffrer 24 % de la dette publique de 2007
(et 29 % de celle de 2012) limpact cumul de ces taux dintrt excessifs.
Deuxime raison : les cadeaux scaux. De manire rcurrente mais particulirement marque
depuis la n des annes 1990, lEtat a unilatralement rduit ses recettes, contribuant ainsi
creuser le dcit. La partie de la dette ainsi acquise peut elle aussi tre considre comme
illgitime parce quune telle politique ne pouvait atteindre les objectifs conomiques viss
et quelle a en pratique t cible vers des couches sociales privilgies. Les baisses dimpts
devaient doper la consommation des mnages et linvestissement des entreprises, mais
ce nest pas ce qui sest pass, comme ctait prvisible. Comme elles taient cibles
sur les catgories de mnages les plus favorises, ces baisses dimpts ont plutt conduit
un supplment dpargne. Et comme elles ntaient assorties daucune conditionnalit,
les entreprises nont pas plus investi quavant, mais ont distribu encore plus de dividendes.
Ces baisses dimpt, loin de favoriser lemploi, ont entran une vritable redistribution
lenvers. En sendettant auprs des mnages riches quil dscalisait, lEtat a ainsi opr un
transfert leur prot, et leur a permis de gagner deux fois : en payant moins dimpts,
et en se voyant offrir un placement sr.
Cette fraction de dette illgitime peut tre chiffre 11 % de la dette publique de 2007
et 24 % de celle de 2012.
Troisime raison : lvasion scale. Selon les estimations de Gabriel Zucman
12
, le cot de la
fraude permise par le secret bancaire slve en 2013 50 milliards deuros pour lensemble
de lEurope, dont prs de 17 milliards pour la France : 9 milliards pour limpt sur les revenus
du capital, 4 pour limpt sur les successions et 4 pour lISF (impt de solidarit sur la fortune).
Depuis 1980, avec la libralisation complte des mouvements de capitaux, le recours
des riches contribuables aux paradis scaux sest considrablement accru. Si ces sommes
envoles avaient t imposes en France depuis le dbut des annes 1980, la dette de lEtat
serait en 2012 infrieure de 424 milliards deuros et ne reprsenterait que 50 % du PIB au lieu
de 70,8 % (graphique 15).
Le surcot li lvasion scale peut donc tre estim 20 % de la dette de lEtat en 2012
(et 15 % en 2007).
Graphique 15
Limpact de lvasion scale
En % de la dette de lEtat.
Source : Gabriel Zucman, calculs CAC.
Donnes disponibles sur sa page : http://goo.gl/VGdQkg
12 Gabriel Zucman, La richesse cache des nations, Le Seuil, 2013.
Cet exercice permet au passage dillustrer la force des mcanismes cumulatifs de lendettement.
Lvasion scale, telle que lvalue Gabriel Zucman, passe de 0,5 % des recettes de lEtat
en 1978 environ 4 % en n de priode. Cela peut sembler relativement peu, mais cette perte
de recettes conduit une trs forte croissance de la dette en raison de ses effets cumulatifs
sur la charge dintrts.
Cependant, vu la mthode ici utilise, lvasion scale se rete en partie dans la mesure
des cadeaux scaux, sans quil soit possible de dire dans quelle proportion. En effet, nous
avons pris comme indicateur des cadeaux scaux la baisse des recettes publiques en %
du PIB, dont une part peut tre attribue lvasion. On ne peut donc pas cumuler ces deux
sources daccroissement de la dette puisquelles ne sont pas indpendantes. Lvasion scale
nest donc rappele que pour mmoire dans le tableau 6 rcapitulatif qui conduit la conclusion
suivante :
Au total, plus de la moiti (59 % dans notre valuation) de la dette publique peut tre consi-
dre comme illgitime au sens dni prcdemment.
Tableau 6
Une valuation de la dette publique illgitime
Boule de neige Cadeaux Total (Evasion scale)
des intrts scaux
2007
en milliards deuros 453 208 660 283
en points de PIB 24 11 35 15
en % de la dette 37 17 55 23
2012
en milliards deuros 589 488 1077 406
en points de PIB 29 24 53 20
en % de la dette 32 27 59 22
La dette par temps de crise
Les valuations qui prcdent sont tablies partir de la situation de la dette publique de 2007,
autrement dit avant la crise. Toute crise conduit mcaniquement un creusement des dcits,
puisque les dpenses tendent continuer sur leur lance, tandis que les recettes sont
directement affectes par le recul de lactivit. Il nest donc pas surprenant de constater
que la dette publique a franchi entre 2007 et 2013 une marche descalier de 29 points de PIB
(de 64,3 % 93,5 % du PIB).
Pour mieux valuer cet impact de la crise sur le solde public, on utilise lcart de production
(output gap) entre le PIB potentiel et le PIB effectif. On postule (sur la base de lobservation
des rcessions antrieures) quun point de PIB en moins cote une baisse de 0,5 point de PIB
des recettes publiques. Le dcit conjoncturel est donc dni comme la moiti de lcart
de production et on appelle dcit structurel la diffrence entre le dcit effectif et le dcit
conjoncturel.
Le premier effet de la crise sur la dette passe par un effet dcit qui est la somme du dcit
conjoncturel (d pour lessentiel la baisse des impts et de la masse salariale cause
du chmage), des plans de relance de 2009 et 2010, plus une valuation des pertes de recettes
supplmentaires engendres par la rcession.
Il faut y ajouter le retour de leffet boule de neige des intrts. A cause de la chute de la croissance
du PIB et du prix du PIB et malgr leffet de la baisse du taux dintrt apparent sur la dette,
lcart critique (taux dintrt rel ajust pour la croissance) a t fortement positif en 2008
et 2009, et le redevient en 2012 et 2013.
Au terme des calculs (tableau 7), limpact de la crise peut tre valu 22 points en cumul
de 2007 2013. En dautres termes, les trois quarts de laugmentation de la dette entre 2007
et 2013 peuvent tre imputs la crise, soit par effet direct sur le dcit public,
soit (pour un quart) par le biais du cumul des intrts (graphique 16).
Graphique 16
Limpact de la crise sur la dette publique
En % du PIB
Tableau 7
Les chiffres-cl de la dette dans la crise
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PIB volume* 2,5 2,3 -0,1 -3,1 1,7 2,0 0,0 0,3
Prix du PIB* 2,1 2,6 2,5 0,7 1,0 1,3 1,5 1,1
PIB* 4,7 5,0 2,4 -2,4 2,7 3,3 1,5 1,4
Ecart de production 0,5 0,8 -1,2 -6,2 -6,3 -6,0 -7,7 -9,3
Plan de relance 1,2 0,3
Surraction des recettes 1,0 0,5
Solde conjoncturel 0,3 0,4 -0,6 -3,1 -3,2 -3,0 -3,9 -4,6
Charges dintrt 2,4 2,5 2,7 2,2 2,3 2,5 2,4 2,4
Solde structurel primaire -0,2 -0,7 0,0 -0,1 -0,8 0,2 1,4 2,9
Solde -2,4 -2,8 -3,3 -7,6 -7,1 -5,3 -4,8 -4,1
Impulsion budgtaire 0,1 -0,6 1,2 -0,8 -0,6 -1,2 -1,3
Taux dintrt apparent** 4,1 4,4 4,7 3,5 3,1 3,3 3,0 2,6
Ecart critique** -0,6 -0,5 2,3 5,9 0,4 0,0 1,5 1,2
Effet solde -0,3 -0,4 0,6 0,9 2,4 3,0 3,9 4,6
Effet cart critique -0,4 -0,3 1,5 4,0 0,3 0,0 1,3 1,1
Cumul des deux effets -0,6 -1,4 0,7 5,6 8,3 11,3 16,5 22,1
Dette corrige
de leffet solde 64,3 64,3 68,6 78,7 79,5 80,0 80,6 78,9
Dette corrige
des deux effets 64,3 64,3 67,8 73,9 74,4 74,9 74,1 71,4
Dette publique effective 64,3 64,3 68,5 79,5 82,7 86,2 90,6 93,5
Source : OFCE. En % du PIB sauf * en taux de croissance et ** en %
L encore on peut argumenter en faveur du caractre illgitime de cette envole de la dette
publique, provoque par la crise nancire de 2008 : cette crise ne rsulte-t-elle pas de 30 ans
de drgulation nancire et de dmission des rgulateurs publics, soucieux avant tout
de stimuler lessor des marchs nanciers internationaux ? Plus spciquement, na-t-elle pas
t provoque par lirresponsabilit des banques, qui se sont livres une dbauche de prise
de risques et que les Etats ont du sauver en catastrophe dune faillite certaine en injectant
des milliers de milliards de dollars et deuros an dviter leffondrement du systme nancier ?
Cependant il ne serait pas correct techniquement dajouter la contribution de la crise nancire
(22 points de PIB) lvaluation de la dette illgitime, puisquune partie importante (lie lcart
critique entre taux de croissance et taux dintrt entre 2009 et 2011) a dj t incluse dans
leffet boule de neige.
Qui dtient la dette ? Un secret dEtat
Pour nancer sa dette, lEtat met via lAgence France Trsor (AFT) des titres nanciers
que des institutions nancires achtent. Mais pas nimporte lesquelles : seules peuvent sous-
crire 19 grandes banques baptises spcialistes en valeur du Trsor (SVT) qui sont ensuite
charges de les couler sur les marchs nanciers
13
. Elles ont t slectionnes
en fonction de leur solidit nancire, de la prsence Paris de rels spcialistes, notamment
dconomistes et de stratgistes, prsence dans laquelle [lAFT] voit un moyen irremplaable
pour crer et maintenir avec efcacit un fort niveau de conance. Il faut noter que
ces intermdiaires peroivent une commission de 0,25 % et que la plupart dentre elles ont t
impliques dans des scandales nanciers.
Mais qui, en n de compte, dtient la dette ? Sur le site de lAFT, la seule information disponible
est un graphique
14
. On peut seulement constater que le taux de dtention par les non-rsidents
a atteint un maximum 70,6 % en 2010 (contre 32 % en 1993) et quil il a ensuite baiss
jusquen mars 2013, avant de repartir la hausse pour dpasser aujourdhui les deux tiers.
Mais ces chiffres ne veulent rien dire parce que, comme lexplique Patrick Artus, un investisseur
saoudien, qui dtient de la dette franaise car il a investi dans un fonds dinvestissement
Londres, est comptabilis comme un investisseur britannique. Cest pourquoi les trois pays
qui comptent les plus gros dtenteurs de la dette franaise seraient le Luxembourg, les les
Camans et le Royaume-Uni
15
. Les non-rsidents peuvent donc tre aussi de faux non-rsidents,
des Franais dtenteurs dun portefeuille dobligations via un paradis scal.
Cette opacit est organise lgalement : larticle L. 228-2 du Code de commerce, le dcret
dapplication No. 2002-803 du 3 mai 2002, ainsi que larticle L. 212-4 du Code montaire
et nancier relatif la nominativit obligatoire) interdisent en effet de communiquer lidentit
des cranciers. Par consquent, comme lindique la rponse faite une question parlementaire
16
lAgence France Trsor ne peut pas identier prcisment les dtenteurs des obligations
assimilables du Trsor (OAT), des bons du Trsor intrts annuels (BTAN) et des bons du trsor
taux xe (BTF).
Les informations de lAFT ne sont mme pas compatibles avec celles de la base de donnes
17
que le FMI vient de compiler partir de diverses sources. Certes, lvolution est la mme,
mais pas le niveau, et le FMI donne un peu plus dinformations (tableau 8).
13 Les plus actives, selon le classement tabli par lAFT sont, dans lordre : BNP Paribas, Socit Gnrale, Barclays, HSBC,
Crdit Agricole, Morgan Stanley, Natixis, Royal Bank of Scotland, Bank of America-Merrill Lynch, Citigroup.
14 Dtention par les non-rsidents des titres de la dette ngociable de lEtat AFT, http://goo.gl/L3gPQm
15 Ccile Prudhomme, Quand les obligations d'Etat sont dtenues par les Etats, Le Monde, 23 juin 2011,
http://gesd.free.fr/prud611.pdf
16 Qui dtient les bons du Trsor ?, Rponse une question parlementaire, novembre 2010, http://goo.gl/9u6PU1
17 Sovereign Investor Base Dataset for Advanced Economies (mise jour du 31 janvier 2014); voir : Serkan Arslanalp and
Takahiro Tsuda (2012) Tracking Global Demand for Advanced Economy Sovereign Debt, IMF Working Paper WP/12/284,
Washington, DC, http://goo.gl/XJuSFi
Tableau 8
Qui dtient la dette franaise
Investisseurs trangers 57,9
Banques centrales et institutions internationales 28,9
Banques 8,3
Investisseurs institutionnels 20,7
Investisseurs nationaux 42,1
Banque centrale 2,9
Banques 20,2
Investisseurs institutionnels 19,1
Total 100,0
Au 3me trimestre 2013
Source : FMI, http://goo.gl/XJuSFi
Si lEtat ne sait donc pas qui sont ses cranciers, comment fait alors le Trsor public pour payer
les intrts de la dette et rembourser les emprunts arrivs chance ? Concrtement, ces
oprations se font par voie lectronique au moyen dun systme de rglement/livraison nomm
Relit Grande Vitesse (RGV) par lintermdiaire de chambres de compensation, Euroclear France
et Clearstream International. Ces oprations de rglement ne sont pas opaques pour tout
le monde puisque les instructions transmises par les participants RGV sont accessibles via
SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication : toutes les transactions
y sont traces, du donneur dordre au bnciaire en passant par les banques et fonds
intermdiaires. LEtat aurait donc parfaitement la possibilit de dresser un tat prcis
de ses cranciers sil lexigeait dEuroclear France ou de SWIFT. Ce serait en outre un moyen
puissant de lutter contre diverses formes de fraude et dvasion scales.
La dette de lEtat, un mouvement perptuel
Chaque anne, lencours de dette de lEtat saccrot en fonction du dcit courant supprimer
et la dette est donc le cumul des dcits passs. Mais quen est-il des remboursements des
titres de la dette venant chance ? Ils napparaissent pas dans le budget de lEtat mais on
peut les trouver sur le site de lAgence France Trsor, charge de la gestion de la dette de lEtat.
On comprend alors pourquoi la dette de lEtat est une dette perptuelle, ce qui fait une norme
diffrence avec la dette dun mnage ou dune entreprise. Chaque anne, en effet, le besoin
de nancement de lEtat est constitu du dcit courant nancer, mais aussi de lamortissement
de la dette, autrement dit des remboursements demprunts chance. On a donc : Emissions
de dette = Amortissement + dcit budgtaire
En 2014, par exemple, le dcit budgtaire devrait tre de 70,6 milliards deuros et lamortissement
de la dette de 103,8 milliards. Les missions devront donc tre de 176,4 milliards deuros,
moyennant quelques postes accessoires (tableau 9).
Tableau 9
Tableau de nancement de lEtat
2011 2012 2013 2014
Besoin de nancement 190,9 182,0 185,8 176,4
Amortissement de la dette 95,4 100,2 106,7 103,8
Autres 0,0 0,0 7,2 2,0
Dcit budgtaire 95,5 81,8 71,9 70,6
Ressources de nancement 190,9 182,0 185,8 176,4
Emissions 184,0 179,0 169,0 173,0
Autres 6,9 3,0 16,8 3,4
Source : Agence France Trsor, Rapport dactivit 2013, http://goo.gl/jMvEf3
Ce constat a une double consquence. La premire est que les intrts verss ont t,
de rares exceptions prs, infrieurs aux ressources nettes obtenues pour nancer le dcit.
Alors que les charges dintrt reprsentent bon an mal an environ 10 % des dpenses de lEtat
depuis 20 ans, ces ressources demprunt ont peu prs toujours t suprieures ce seuil
(graphique 17). Entre 1980 et 2012, le cumul des intrts sur la dette est de 924 milliards
deuros, comparer aux 1380 milliards de ressources demprunts nets. Il y a l une diffrence
fondamentale avec la dette dun mnage qui ne peut tre ternellement reconduite : la dette
de lEtat est une dette perptuelle.
Graphique 17
Financement du dcit et intrts verss par lEtat
En % des dpenses totales de lEtat
Source : Insee
La seconde consquence de ce constat est que la condition de soutenabilit de cette dette
perptuelle ne peut simplement sexprimer en relation avec le ratio Dette/PIB. La vraie condition
est quune hausse du taux dintrt ne conduise pas ce que les charges dintrt dpassent
le besoin de nancement. On peut prendre un exemple numrique pour illustrer ce cas de gure.
Soit une dette de lEtat reprsentant 75 % du PIB et un dcit de 3 % du PIB. Si le taux dintrt
dpasse 4 %, alors on entre dans la zone critique o lEtat paie plus dintrts quil ne reoit
sous forme de nouveaux emprunts.
On est loin de cette situation parce que les hausses de taux dintrt ne sont pas rtroactives
et quelles naffectent donc que les nouveaux emprunts. Mais la dpendance des marchs
nanciers et le risque de remonte des taux dintrt fragilisent les perspectives de la gestion
de la dette.
Conclusion : que faire de la dette ?
La dette accumule - et la manire dont elle est gre - constitue aujourdhui un verrou
extrmement contraignant toute politique publique alternative, sur deux points essentiels :
les rgles du jeu europennes contraignent un ajustement budgtaire brutal et aveugle qui
ne peut avoir comme rsultat que dentretenir durablement la conjoncture rcessive en France
et en Europe et de conduire des coupes irrversibles dans les dpenses publiques.
linterdiction dun dcit structurel suprieur 0,5 point de PIB depuis le Trait budgtaire
de 2013 (TSCG) rend impossible toute politique dinvestissement public, notamment en matire
de transition cologique.
Il faut desserrer ce verrou, en dgonant la dette accumule et en changeant les rgles
de gestion de la dette en visant notamment se librer de lemprise des marchs nanciers.
Nous listons ci-dessous diverses mesures, non exclusives les unes des autres, pour aller
dans cette direction.
Les principes gnraux des audits de la dette
La pratique des audits citoyens en cours dans plusieurs pays18 permet de clarier ce quil faut
considrer comme des dettes publiques qui ne doivent pas tre honores. Sans prtendre
lexhaustivit, on peut avancer les dnitions suivantes :
Dette illgitime : une dette contracte par les pouvoirs publics sans respecter lintrt
gnral ou au prjudice de lintrt gnral.
Dette illgale : dette contracte en violation de lordre juridique ou constitutionnel applicable.
Dette odieuse : crdits qui sont octroys des rgimes autoritaires ou qui le sont en imposant
des conditions qui violent les droits sociaux, conomiques, culturels, civils ou politiques
des populations concernes par le remboursement.
Dette insoutenable : dette dont le remboursement condamne la population dun pays
lappauvrissement, une dgradation de la sant et de lducation publique, laugmentation
du chmage, voire la sous-alimentation.
La ralisation dun audit de la dette publique effectu par les citoyens ou sous contrle citoyen,
devrait permettre douvrir enn un vritable dbat dmocratique sur la dette publique.
Ce dbat devrait amener dterminer quelle partie de cette dette est juge par les citoyens
comme illgitime. Les premires valuations ici proposes se veulent une contribution
ce dbat.
A supposer mme que ce dbat ne conclue pas lillgitimit de tout ou partie de la dette
publique, celle-ci telle quelle est gre actuellement est insoutenable. Elle donne aux marchs
nanciers un pouvoir exorbitant sur les dcisions de politique conomiques des pays
de la zone euro. Les coupes dans les dpenses publiques, qui sacrient les prestations
sociales et les services publics et empchent toute politique srieuse de transition cologique,
sont dcides au prtexte de la rduction de la dette. A limage de ce pseudo-pacte
de responsabilit qui prvoit 50 milliards de rduction des dpenses pour nancer 30 milliards
de cadeaux scaux aux entreprises, il sagit de politiques irresponsables qui alimentent
les ingalits et la crise cologique.
La restructuration radicale de la dette se justie dabord pour des raisons de justice sociale,
mais aussi pour des raisons conomiques videntes. Pour sortir de la crise par le haut,
il ne suft pas de relancer la demande publique ou celle des mnages si le supplment
de recettes scales devait tre siphonn par le remboursement de cette dette.
Laudit doit aussi permettre didentier les responsables de lendettement illgitime, odieux,
insoutenable et/ou illgal. Si laudit dmontre lexistence de dlits lis lendettement
illgitime, leurs auteurs (personnes physiques ou morales) devront rendre des comptes
la justice et tre privs dexercer une profession lie au crdit.
18 Espagne, Portugal, Grce, France, Belgique, Brsil, etc.
Qui doit payer la facture ?
Dans tous les cas de gure, il est lgitime que les entreprises prives nationales ou trangres
ainsi que les mnages les plus riches qui dtiennent des titres de ces dettes supportent
le fardeau de lannulation ou de la rduction de la dette car ils portent largement
la responsabilit de la crise, dont ils ont de surcrot prot. Le fait quils doivent supporter
cette charge nest quun juste retour vers davantage de justice sociale.
Il est donc important didentier les dtenteurs de titres an dindemniser parmi eux
les citoyens et citoyennes faibles et moyens revenus. Il conviendra en effet de protger les
petits pargnants qui ont plac leurs conomies dans des titres publics ainsi que les salaris
et les retraits qui ont vu une partie de leurs cotisations sociales (retraite, chmage, maladie,
famille) place par les institutions ou les organismes gestionnaires dans ce mme type de titres.
La restructuration de la dette peut prendre diverses formes, non exclusives les unes des autres,
et entre lesquelles un dbat dmocratique devrait pouvoir choisir.
Mesure No.1 : une annulation de tout ou partie de la dette illgitime (haircut).
Mesure No.2 : un allongement substantiel des dures de remboursement et un plafonnement
des taux dintrt
Mesure No. 3 : Un impt exceptionnel progressif sur les 10 % (ou les 1%) les plus riches,
dont les recettes serviraient rembourser par anticipation une partie de la dette.
Ce type de mesure, qui peut paratre radical, est pourtant voqu dans un rapport rcent
du FMI
19
sous forme dun impt un coup (one off) sur la richesse prive ; il faudrait prvoir
(ce que ne fait pas le FMI) un seuil protgeant les petits pargnants.
Sortir de lemprise des marchs nanciers
Lobjectif nest pas de rduire zro le dcit. Il est de respecter la vritable rgle dor
des nances publiques qui stipule quil est lgitime de nancer les investissements dutilit
publique par le dcit
20
. La rduction du dcit public nest donc pas un but en soi. En effet,
le dcit peut tre utilis pour relancer lactivit conomique et raliser des dpenses an
damliorer les conditions de vie des victimes de la crise.
Une fois lactivit conomique relance, la rduction des dcits publics doit se faire non pas
en rduisant les dpenses sociales publiques, mais par la hausse des recettes scales,
en luttant contre la fraude, lvasion et loptimisation scales et en taxant davantage
les revenus des grandes entreprises, le patrimoine et les revenus des mnages riches,
les transactions nancires : cest un choix de socit.
La rduction du dcit doit aussi porter sur le budget militaire ainsi que sur dautres dpenses
socialement inutiles et dangereuses pour lenvironnement comme la construction de nouveaux
aroports ou de nouvelles infrastructures autoroutires.
19 Taxing Times, Fiscal Monitor, FMI, October 2013, http://goo.gl/QQ5l0v ; Le FMI, qui reconnat le maintien un niveau
trs lev des dettes publiques, malgr les mesures dajustement, constate galement que la progressivit des systmes
scaux dans le monde na cess de baisser depuis le dbut des annes 1980 et quil semble exister une marge sufsante
dans beaucoup de pays avancs pour tirer davantage de recettes des plus hauts revenus. Et il calcule que, pour rduire
les ratios d'endettement leur niveau de 2007, il faudrait (pour un chantillon de 15 pays de la zone euro) un taux
d'imposition d'environ 10 pour cent sur les mnages disposant dune richesse nette positive.
20 Henri Sterdyniak, Rduire la dette publique, une priorit ?, La vie des ides, 5 fvrier 2013, http://goo.gl/zorOlU
En revanche, il est fondamental daugmenter les dpenses sociales, notamment pour contre-
carrer les effets de la dpression conomique. Il faut galement accrotre les investissements
publics dans dans certaines infrastructures comme les transports en commun, les tablisse-
ments scolaires, les installations de sant publique et un vaste programme de transition colo-
gique. Une politique de relance par linvestissement public et par la demande de la majorit
des mnages gnre galement des crations demplois et des rentres dimpts et de cotisa-
tions. Au-del dune politique de relance de lemploi et de lconomie, la crise doit donner la
possibilit de rompre avec la logique actuelle, tourner le dos au productivisme, intgrer la
donne cologique et promouvoir les biens communs.
Lobjectif immdiat est de ne plus dpendre du bon vouloir des marchs nanciers et des
agences de notation et de garantir le nancement de la dette publique des taux modrs.
Cela peut le faire de diverses manires.
Mesure No.4 : lobligation faite aux banques de souscrire un quota de titres de la dette
publique ou de la dette des collectivits locales, par exemple en remploi des fonds collects
sur les livrets A.
Mesure No.5 : un emprunt forc (selon Jean-Paul Fitoussi, larme de destruction massive de la
politique budgtaire
21
). Il consiste contraindre les contribuables prter leur gouverne-
ment et cela peut se faire un taux dintrt rduit.
Mesure No.6 : lextension du secteur bancaire public. Les Caisses dpargne, la Banque Postale
pourraient tendre leur collecte (par hausse du plafond du livret A) an de nancer les dettes
publiques et locales des taux bas mais garantis (selon lexemple du Japon). Une institution
bancaire spcialise pourrait placer directement des titres publics ou locaux auprs des par-
gnants
22
.
Mesure No.7 : la socialisation du systme bancaire dans son intgralit. Assurant de fait un
service public, et bnciaires de garanties publiques contre la faillite, les banques devraient
passer sous contrle capitalistique des pouvoirs publics (europens, nationaux et rgionaux) et
tre diriges par des conseils dadministration reprsentatifs des parties prenantes et de la
socit civile ; elles procureraient des nancements taux modr aux acteurs publics locaux
et nationaux.
Les conditions remplir
Sagissant dinvestissement correspondant aux priorits publiques, lEtat doit sassurer (ainsi
quaux collectivits locales et aux tablissements publics) les conditions dun nancement sta-
ble et au cot matris. Il doit par ailleurs garantir une rpartition quitable de ce nancement.
Lapplication de ces principes suppose quun certain nombre de conditions soient remplies.
Mesure No.8 : mettre jour le cadastre de la dette en levant lopacit sur lidentit des cran-
ciers de lEtat. Il faut assurer une parfaite transparente et traabilit des transactions sur les
titres de la dette publique.
Mesure No.9 : mettre un terme lexode scal, aux paradis scaux, loptimisation scale des
multinationales notamment par la manipulation des prix de transfert.
Mesure No.10 : renforcer trs substantiellement les moyens et les effectifs du contrle scal
21 Jean-Paul Fitoussi, Gabriele Galateri di Genola et Philippe Weil, Forced borrowing: the Weapon of Mass Destruction of
scal policy, Financial Times, 15 Septembre 2011, http://goo.gl/ePZoyn
22 Si le fameux article 123 du Trait de Lisbonne (http://tinyurl.com/T-Lisbonne) interdit tout nancement direct du dcit
public par la Banque centrale, il stipule que cette interdiction ne sapplique pas aux tablissements publics de crdit qui
() bncient du mme traitement que les tablissements privs de crdit. Dans un rapport rcent (Financer la transition
cologique et nergtique, septembre 2013, http://goo.gl/QnZqqa), le CESE (Conseil Economique, Social et Environnemen-
tal) envisage un recours au renancement par la BCE de crdits objectif cologique et la cration dune banque de
garantie de la transition cologique.
Mesure No.11 : une rforme scale assurant une plus grande quit dans le nancement des
dpenses publiques.
Mesure No.12 : organisation dun audit permanent de la politique dendettement public avec
participation citoyenne.
Conclusion
Tout se passe aujourdhui comme si la rduction du dcit tait le seul objectif de la politique
conomique mene en France, comme dans la plupart des pays europens. Il sagit au fond
de tirer parti et de prendre prtexte de la crise des dettes pour rduire lEtat social autant que
possible. Cette politique semble absurde puisquelle inige lEurope une rcession chronique
sans mme atteindre lobjectif annonc qui tait de rduire la dette publique. Son vritable
sens ne peut tre compris quen fonction dun objectif : faire passer en force les rformes
structurelles destines rduire drastiquement les dpenses publiques et le cot du travail
pour relancer, peut-tre, plus tard, la comptitivit europenne dans la mondialisation.
Nous avons montr que 29 % de la dette de lEtat franais, soit 589 milliards deuros en 2012,
provenait des taux dintrts excessifs exigs pendant prs de 20 ans par les cranciers.
La ambe des taux dintrt dans les annes 1980 et 1990, provoque notamment par les
politiques du franc fort et par la spculation contre les monnaies europennes en 1992-93,
continue de coter terriblement cher chaque anne aux contribuables franais. Par ailleurs
24 % de cette mme dette, soit 488 milliards deuros en 2012, sexpliquent par la chute
des recettes publiques, provoque par les cadeaux scaux (baisses dimpts, exonrations
de cotisations...) qui ont principalement bnci aux mnages aiss et aux actionnaires.
Au total, en cumulant les effets des cadeaux scaux et des taux dintrts abusifs, la partie
illgitime (au regard des critres que nous avons ici adopts) de la dette publique reprsente
53% du PIB, soit 59% de lactuelle dette publique. Lvasion scale et la rcession provoque
par la crise nancire ont elles aussi contribu fortement creuser la dette publique.
Tout converge : la dette publique a t provoque par la nance et ne prote qu la nance.
Le constat rtrospectif prsent ici est lbauche dun audit citoyen de la dette. Il permet
de mieux comprendre do vient la dette, mais aussi o conduisent les politiques menes
aujourdhui en France et en Europe. Elles sont en effet porteuses des risques
et des enchanements suivants :
la priorit la rduction des dpenses publiques engendre le risque dun touffement
permanent de lactivit conomique et dune remise en cause signicative du modle social ;
la politique de loffre visant baisser les charges accentue la pression sur les dpenses
publiques, compte tenu de lobjectif de rduction des dcits ;
les nouvelles rgles budgtaires institues au niveau europen (TSCG interdisant le dcit
structurel) rendent impossible tout endettement public pourtant ncessaire au nancement
dinvestissements, notamment dans le domaine de la transition cologique ;
la ncessit de rassurer les marchs nanciers, seuls habilits nancer le dcit public,
rend impossible toute bifurcation vers un nouveau modle de dveloppement.
On nous dit que les taux dintrt actuels, historiquement bas, montrent que la dette publique
est facile nancer. On nous dit quil serait irresponsable dinquiter les marchs en parlant
de dettes illgitimes et de restructuration. On veut touffer tout dbat sur cette question
au nom de largument moral selon lequel qui a emprunt doit payer. On nous menace
dune ambe des taux dintrt si apparaissait le moindre soupon dun dfaut souverain
sur la dette.
Mais ce chantage est absurde. Ce sont les politiques actuelles, destines rassurer
les marchs dont on sacralise le pouvoir, qui mnent nos socits la catastrophe.
Ce processus de rgression sociale et conomique ne pourra tre interrompu que par
une remise en cause du pouvoir des marchs nanciers et donc une restructuration importante
de la dette publique accumule depuis trente ans cause de la nance. Les mesures avances
dans ce document supposent, des degrs divers, de sattaquer aux bnciaires
de la nanciarisation et aux rgles du jeu europennes conues pour dfendre leurs intrts
et rduire nant toute une srie de conqutes sociales. Nous avons propos diverses pistes
pour allger substantiellement le fardeau de cette dette, qui est non seulement en grande
partie illgitime, mais aussi largement insoutenable. Cest au dbat dmocratique
de se dvelopper an de dcider des mesures concrtes prendre pour rendre enn possible
des politiques alternatives, libres de ltreinte touffante des marchs nanciers. Il sagit
de permettre aux Etats et lUnion de nancer une relance vigoureuse des investissements
et de lemploi par un programme europen concert pour la rduction des ingalits
et la transition cologique.
La question de la dette nest donc pas un problme de gestion comptable mais un choix
de socit, qui ncessite un contrle des citoyens et leur intervention active.
Annexe
Arithmtique de la dette publique
Laugmentation (ou la baisse) de la dette publique dune anne sur lautre dpend
de deux lments :
le solde primaire qui est la diffrence entre les recettes hors intrts et les dpenses
de lanne. Il est ngatif en cas de dcit primaire.
les intrts pays sur la dette de lanne antrieure.
Lquation de base qui relie lencours de dette publique lanne t (DPUB
t
), le taux dintrt
apparent (i) et le solde primaire (SPRIM) scrit :
(1) DPUB
t
= (1+i).DPUB
t-1
- SPRIM
Si le solde primaire est un excdent (SPRIM>0), il contribue la baisse de la dette publique,
et vice versa. Et une augmentation du taux dintrt tend, toutes choses gales par ailleurs,
augmenter la dette.
Les statistiques de lInsee fournissent lencours de la dette publique (au sens de Maastricht)
et le solde primaire. Le taux dintrt apparent se calcule en rapportant les versements dintrt
lencours de la dette publique de lanne prcdente. Il faut faire intervenir un terme
dajustement baptis stock-ux (stock-ow adjustment) qui est galement fourni par lInsee.
A partir de cette relation, on peut ensuite examiner le ratio rapportant lencours de dette
publique au PIB. Sa variation peut sexprimer en fonction du solde primaire en pourcentage
du PIB et de la position relative du taux de croissance et du taux dintrt rel, selon lquation
suivante :
(r - g)
(2) d = d
t-1
- sprim
1+ g
Cette quation fondamentale est drive de lquation (1) selon des modalits de calcul
dtailles dans lencadr. Elle relie la variation du ratio dette publique/PIB (d) aux variables
suivantes :
d
t-1
est le ratio dette publique/PIB de lanne antrieure ;
r-g est lcart critique, savoir la diffrence entre le taux dintrt apparent rel (r) hors
ination et le taux de croissance du PIB (g) ;
sprim est le solde primaire exprim en pourcentage du PIB.
Cette formule permet de distinguer deux contributions possibles laugmentation du ratio de
la dette. Le premier dpend du solde primaire. Sil est positif, autrement dit si le budget dgage
un excdent primaire (hors intrts), il conduit un dsendettement et donc une baisse du
ratio de la dette. Dans le cas inverse dun dcit primaire (hors intrts), ce dcit est couvert
par un supplment dendettement qui contribue la hausse du ratio de la dette.
Le second effet est baptis boule de neige : il se dclenche quand le taux dintrt rel est
suprieur au taux de croissance du PIB en volume (r>g), mme si le solde primaire est nul.
Ces deux effets peuvent se compenser. Si lon veut que d soit constant un niveau d*
(avec par consquent d=0) lquation (2) permet de calculer la condition pour obtenir
ce rsultat. Pour un niveau de ratio de dette donn, son maintien est acquis pour un solde
primaire (sprim*) exprim en % du PIB :
(r - g)
(7) sprim* = d*
1+ g
Calcul de la formule (2)
Dans un premier temps, on divise chacun des termes de lquation (1) par le PIB :
DPUB (1+i).DPUB
t-1
SPRIM
(3) d = =
PIB PIB PIB
Le PIB courant (en valeur) peut sexprimer en fonction de sa valeur de lanne prcdente
PIB
t-1
qui augmente selon le taux de croissance (g) et le taux dination (ina) :
(4) PIB = (1+g).(1+ina). PIB
t-1
En remplaant cette expression dans lquation (3), on obtient une nouvelle formule,
o sprim reprsente le ratio PRIM/PIB :
(1+i)
(4) d = d
t-1
sprim
(1+g).(1+inf)
Puis on fait apparatre le taux dintrt rel r, que lon obtient en dfalquant le taux dination
du taux dintrt nominal, selon la relation ci-dessous :
(5) 1+r = (1+i) / (1+inf)
En introduisant le taux dintrt rel ainsi dni dans lquation (4), on obtient nalement
la rgle de progression du ratio d = DPUB/PIB :
(r - g)
(2) d = d
t-1
sprim
1+ g
DPUB Dette publique
INT Intrts
PIB Produit intrieur brut prix courants
SPRIM Solde primaire (hors intrts sur la dette publique)
d ratio de la dette = DPUB/PIB
g Taux de croissance du PIB prix constants
i Taux dintrt nominal apparent sur la dette publique
ina Taux dination
sprim Solde primaire en % du PIB (PRIM/PIB)
r Taux dintrt rel apparent sur la dette publique
Ces diverses formules font apparatre un certain nombre de rsultats.
La position relative du taux de croissance g et du taux dintrt rel r est dcisive pour lvolution
du ratio de dette. Ce rsultat est assez intuitif puisque, pour un solde primaire nul, la dette
publique augmente avec le taux dintrt rel.
Lination ne peut en soi faire baisser le ratio de dette. Pour quun surcrot dination contribue
une baisse du ratio de dette, il faut quil ne soit pas entirement rpercut sur le taux dintrt
nominal, auquel cas le diffrentiel r-g ne serait pas affect.
Un ratio de la dette lev est conomiquement soutenable. Tout dpend des paramtres dcisifs,
qui sont, encore une fois, le taux de croissance et le taux dintrt rel. Mais il en va tout
autrement du point de vue de la justice sociale, si le dcit correspond une dscalisation
protant aux catgories sociales les plus favorises.
Enn, les formules tablies ci-dessus ne peuvent tre utilises quavec beaucoup de prcaution
en prospective. Les variables ne sont en effet pas indpendantes et on ne peut choisir nimporte
quelle batterie dhypothses. Trois mcanismes au moins sont en jeu :
le degr de rpercussion de lination sur le taux dintrt nominal.
une amlioration du solde primaire tend dgoner la dette. Mais il peut en mme temps
exercer un effet rgressif sur le PIB. Cest ce qui se passe notamment en Grce : les coupes
budgtaires drastiques ont certes rduit le dcit mais aussi fait reculer le PIB, de telle sorte
que le ratio de la dette a augment, au lieu de baisser.
il existe aussi une interaction entre le niveau du ratio de la dette et le taux dintrt associ
de nouveaux emprunts publics, si les marchs nanciers (ou les agences de notation)
considrent quun niveau dendettement trop lev justie une prime de risque qui fait augmenter
le taux dintrt. Cest l que se trouve lextraordinaire pouvoir social et politique que donne
aux marchs lobligation faite aux Etats de se nancer auprs deux.
Autrement dit, mme sil est vrai thoriquement quaucun niveau de dette ni de dcit nest
en soi insoutenable conomiquement, encore faut-il que les prteurs soient en pratique
daccord pour continuer nancer bas taux ces dcits et apporter de nouveaux capitaux
pour nancer le remboursement des chances des emprunts prcdents.
maquette
Stphane Dupont
dit par Attac France
mai 2014
Attac France
21 ter rue Voltaire
75011 Paris
france.attac.org
de la France
Le Collectif pour un Audit citoyen de la dette publique
Do vient la dette ? A-t-elle t contracte dans lintrt gnral, ou bien au bnce
de minorits dj privilgies ? Qui dtient ses titres ? Peut-on allger son fardeau
autrement quen appauvrissant les populations ? Ces questions, de plus en plus
nombreux sont ceux qui se les posent. Dans toute lEurope et en France un large dbat
dmocratique est urgent, car les rponses apportes ces questions dtermineront
notre avenir. Cest pourquoi des citoyens, organisations syndicales et associatives,
soutenus par plusieurs formations politiques, ont dcid de crer un Collectif national
pour un audit citoyen de la dette publique, an de porter ce dbat au cur de la socit.
www.audit-citoyen.org/
Membres du Collectif pour un Audit citoyen de la dette publique
Act Up-Paris, Agir ensemble contre le chmage (AC!), AITEC, Amis de la Terre, Attac,
CADTM, CEDETIM, Collectif National pour les Droits des Femmes, Collectif Richesse,
Confdration CGT, Convergence SP, Cooprative DHR, Economistes Atterrs,
Emmas International, Fakir, Fdration Syndicale Unitaire, Finances CGT,
Fondation Copernic, Indecosa-CGT, LAppel des Appels, Ligue des Droits de lHomme,
Marches Europennes, Marche Mondiale des Femmes France, Mouvement Utopia,
Rseau Education Populaire, Rsistance Sociale, SNESUP, Sud BPCE,
Union SNUI-SUD Trsor Solidaires, Union syndicale Solidaires.
En soutien
Alliance Ecologiste Indpendante, Alternatifs, Association Nationale des Elus
Communistes et Rpublicains, Convergences et Alternative, Dmocratie et socialisme,
Europe Ecologie Les Verts, FASE, Gauche Anticapitaliste, Gauche Unitaire, MPEP,
NPA, Parti Communiste Franais, PCOF, Parti de Gauche, Parti pour la dcroissance.
Observateurs
Acrimed, Alternatives Economiques, Droit au logement (DAL), Dsobissants

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