Cahier n 17 - Septembre 2008 - No 216 - www.courrierdesmaires.

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QUESTIONS

LA DMOCRATIE LOCALE
De 1 9 De 10 17 MODES DE RFRENDUM CONSULTATION LOCAL
Rfrendum et consultation, champs dapplication
P. III

Rles du maire et du conseil, informa- limites du droit tion des lecteurs, dinitiative nancement des lecteurs
P. V P. VII

De 18 26 De 27 38 CONSULTATIONS COMMISSIONS LOCALES EXTRACas dun EPCI, MUNICIPALES

Conseils de quartiers, CCSPL, CCAPH
P. X

De 39 50 AUTRES DISPOSITIFS
Comit consultatif, conseil municipal denfants, enqute publique
P. XIII

 Les sites et documents consulter

La participation des citoyens et laction publique ,
rapport du Centre danalyse stratgique intitul (juillet 2008) www.strategie.gouv.fr/article.php3?id_article=873

Les rfrences
Article 72-1 al. 2 de la Constitution et loi organique n 2003-705 du 1er aot 2003 relative au rfrendum local (articles LO.11121 LO.1112-14 du CGCT, rfrendum local ; articles L.1112-15 1112-22 du CGCT, consultation sur les affaires locales ; art. L.5211-49 du CGCT) Loi n 92-125 du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique (comits consultatifs sur tout problme dintrt communal ; cration des commissions consultative des services publics locaux) Loi n 95-115 du 4 fvrier 1995 dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire (conseil de dveloppement des pays) Loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit (conseils de quartier) Loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales (rfrendum et consultations locales). Dcret n 2005-1551 du 6 dcembre 2005 relatif la consultation des lecteurs et pris pour lapplication de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales (JO du 13 dcembre 2005, p. 19169) Loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes (commissions communales pour laccessibilit aux personnes handicapes) Loi organique n 2007-223 du 21 fvrier 2007 (rfrendum et consultation SaintMartin et Saint-Barthlemy).

Principal actionnaire : Groupe Moniteur Holding. Socit ditrice : Groupe Moniteur SAS au capital de 333 900 euros. RCS : Paris 403 080 823 - Sige social : 17, rue dUzs 75108 Paris cedex 02. Numro de commission paritaire : 1008 T 83807 ISSN : 0769-3508 - PDG / Directeur de la publication : Jacques Guy - Directeur gnral dlgu : Philippe Demazel. Impression : Roto France, rue de la Maison-Rouge, 77185 Lognes - Dpt lgal : septembre 2008.

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Le Courrier des maires N 216 Septembre 2008

DE 1 9 MODES DE CONSULTATION DES ADMINISTRS

LA DMOCRATIE LOCALE
Par Jean-Louis Vasseur et Alos Ramel, avocats la Cour, cabinet SCP Seban & Associs

La dmocratie locale sorganise autour de plusieurs dispositifs. Les procdures de dmocratie directe (rfrendum, consultation lire les parties I, II et III), les dispositifs de consultation prennes et obligatoires (partie IV), les dispositifs ponctuels sur des oprations prcises (amnagement, urbanisme) et ceux qui reposent sur linitiative des collectivits (partie V). Ce 50 questions rappelle lensemble des rgles encadrant le champ de la dmocratie locale.

1
Comment une population peut-elle tre interroge sur les affaires locales ?
Une population locale peut tre interroge soit par la voie du rfrendum local, dont le rsultat a valeur dcisionnelle et simpose la collectivit organisatrice, soit par la voie de la consultation, dont le rsultat na pas un caractre contraignant juridiquement pour la collectivit locale organisatrice. Dans le cas du rfrendum local, la population se prononce sur un projet de dcision relevant de la comptence de la collectivit (art. 72-1 alina 2 de la Constitution et loi organique n 2003-705 du 1er aot 2003). Dans le cas de la consultation locale, il est demand la population de donner son avis sur une question relevant des affaires locales (lois n 92-125 du 6 fvrier 1992, n 95-115 du 4 fvrier 1995 et n 2004-809 du 13 aot 2004).

2
Dans quels domaines ces diffrentes procdures peuvent-elles intervenir ?
Ces procds de consultation et de rfrendum sont susceptibles dintervenir dans un champ trs large. Les habitants appels exprimer leur vote ne sauraient, toutefois, sexprimer sur un domaine qui nappartient pas la comptence locale. La question pose doit donc pouvoir donner lieu une dcision de la comptence des autorits locales (assemble ou excutif). Par exemple, la rglementation de la circulation des poids lourds chappant la comptence de la commune, la population ne pouvait tre consulte sur leur transit international par le tunnel du Mont-Blanc, malgr la prsence dun intrt local vident (TA Grenoble 16/08/01, Prfet de Haute-Savoie) ; deux textes protestant contre des plans de licenciement ne pouvant constituer des dlibrations mais uniquement des vux, ils ne pouvaient tre soumis rfrendum (TA Dijon 9/11/06, Prfet de la Nivre).

Le Courrier des maires N 216 Septembre 2008

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DE 1 9 MODES DE CONSULTATION DES ADMINISTRS

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La loi peut-elle rserver dans certains cas le recours au rfrendum ou la consultation des situations bien dtermines ?
Oui. Certains rfrendums ou certaines consultations sont rservs, par essence, certaines collectivits. Il sagit, par exemple, du rfrendum institutionnel propre aux collectivits doutre-mer (art. 72-4 de la Constitution) dont lobjet est de recueillir le consentement des intresss un changement de rgime de leur collectivit. Il sagit encore de la consultation des lecteurs inscrits dans les collectivits intresses par la modication des limites territoriales, par la cration dune collectivit territoriale dote dun statut particulier ou par la modication de leur organisation (art. 72-1 al. IV la Constitution), de la consultation sur un projet de fusion de communes (art. L.2113-2 du CGCT).

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Toutes les collectivits peuvent-elles utiliser le rfrendum et les consultations locales ?
En dehors des procds de dmocratie participative rservs par essence certaines collectivits ou des situations dtermines, toutes les collectivits territoriales sont en principe libres dutiliser rfrendum et consultation, ainsi que le laissent entendre les articles LO.1112-1 et L.1112-15 du CGCT, y compris les collectivits doutre-mer, comme cela a notamment t conrm par la loi organique n 2007-223 du 21 fvrier 2007 propos de Saint-Martin et de Saint-Barthlemy.
ATTENTION Les EPCI peuvent organiser une consultation locale sur tout domaine de leur comptence depuis la loi du 13 aot 2004 (art. L.5211-49 du CGCT), mais ils ne peuvent pas organiser un rfrendum local (article 72-1 alina 2 de la Constitution).

5
Tous les administrs dune collectivit peuvent-ils exprimer leur choix ?
Quel que soit le mcanisme utilis, seuls les lecteurs de la collectivit concerne peuvent exprimer leur dcision ou leur avis. Seuls les citoyens titulaires du droit de vote inscrits sur les listes lectorales dune commune appartenant la collectivit en cause sont donc habilits sexprimer, ce qui exclut notamment les trangers et les mineurs. Concernant les citoyens europens, ils ne peuvent participer quaux seuls rfrendums ou consultations organiss lchelon municipal, leur droit de vote aux lections locales ntant reconnu qu ce niveau (article 88-3 de la Constitution).

6
La population peut-elle prendre linitiative du rfrendum ou de la consultation ?
Il convient de distinguer entre rfrendum et consultation. Il nest pas prvu que la population puisse prendre linitiative dun rfrendum dcisionnel local. Il pourrait toutefois tre envisag de combiner larticle 72-1 alina 1 de la Constitution, instituant un droit de ptition des lecteurs, et larticle 72-1 alina 2 de la Constitution instituant le rfrendum dcisionnel, permettant ainsi la population de demander linscription lordre du jour de lassemble dlibrante de lorganisation du vote. Mais la loi qui doit, selon la Constitution, xer les conditions dexercice du droit de ptition na toujours pas t adopte. En revanche, concernant les consultations sur les affaires locales, larticle L.1112-16 du CGCT dispose quun cinquime des lecteurs dans les communes et les EPCI (art. L.5211-49 du CGCT), ou un dixime dans les autres collectivits peuvent demander linscription lordre du jour de lorganisation de telles consultations.

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Le Courrier des maires N 216 Septembre 2008

DE 10 17 RFRENDUM LOCAL

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Quel est le juge comptent pour contrler la rgularit des oprations de vote ?
En ce qui concerne les rfrendums locaux, les rgles du contentieux relatif aux oprations de vote ont t calques sur celles qui existent en droit lectoral. Ainsi, la rgularit du rfrendum sera conteste dans les mmes conditions, formes et dlais prescrits en matire lectorale (art. LO.1112-14 du CGCT). Les dlais sont donc brefs : 10 jours pour les rfrendums organiss par les rgions, 5 pour ceux des dpartements et des communes. Cest donc le juge administratif qui sera comptent. Pour les consultations de larticle 72-1 alina 3 de la Constitution, relatives la cration dune collectivit dote dun statut particulier ou la modication des limites des collectivits, ce sera la loi les mettant en uvre de prvoir les rgles contentieuses.

8
Un rfrendum ou une consultation peuvent-ils avoir lieu tout moment ?
Non. La loi organique de 2003 a entendu viter toute drive plbiscitaire ou chevauchement de scrutin en interdisant la tenue dun rfrendum local dans les six mois qui prcdent le renouvellement des membres de lassemble de la collectivit concerne. Il en va de mme pour les priodes de campagne lectorale et le jour du scrutin relatif dautres lections ou consultations, y compris les lections snatoriales (art. LO.1112-6 du CGCT). Les mmes rgles existent en matire de consultation sur les affaires locales (art. L.1112-21 du CGCT).

Juge
Pour les consultations sur les affaires locales, il nexiste pas de contrle juridictionnel relatif la rgularit des oprations de vote, le juge administratif ayant estim que les consultations sur les affaires locales ne ressortaient pas du domaine lectoral (CE sect. 29/12/95, Gniteau).

9
A quel moment les modalits du rfrendum ou de la consultation sont-elles dtermines ?
La dlibration par laquelle lorgane dlibrant dcide de recourir au rfrendum prcise galement ses modalits (article LO.1112-3 du CGCT). Lassemble locale doit en effet adopter dans une mme dlibration le principe de la consultation, dterminer les modalits de son organisation, xer le jour du scrutin, convoquer les lecteurs et prciser le projet dacte ou de dlibration soumis.
ATTENTION Le jour du vote ne peut intervenir moins de deux mois aprs la transmission de cette dlibration au reprsentant de lEtat. Le mme principe prvaut pour les consultations sur les affaires locales (art. L.1112-17 du CGCT).

10
Lexcutif local peut-il prendre linitiative du rfrendum local ?
Linitiative du rfrendum local appartient conjointement lassemble dlibrante et lexcutif. Toutefois, seul lexcutif est comptent pour prendre linitiative dun rfrendum concernant un projet dacte relevant de ses attributions (article LO.1112-2 du CGCT). Cela signie quil peut, et lui uniquement, soumettre la question de lorganisation du rfrendum lassemble, qui devra dcider. Un conseil municipal ne peut donc pas imposer au maire un rfrendum sur un projet dacte de la comptence de celui-ci. A linverse, lexcutif ne peut prendre linitiative dun rfrendum qui aurait pour objet ladoption dun acte relevant habituellement de la comptence de lassemble dlibrante. Dans tous les cas, la dcision de recourir au rfrendum est donc prise par lassemble, mais lexcutif a la matrise de lordre du jour de ses runions.

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DE 10 17 RFRENDUM LOCAL

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Peut-on soumettre rfrendum des actes individuels relevant de la comptence locale ?
Non. Les actes soumis lapprobation des lecteurs doivent bien entendu tre de la comptence de la collectivit (art. 72-1 de la Constitution), mais il ne peut sagir dactes individuels. Larticle LO.1112-2 du CGCT prcise en effet que les dcisions individuelles sont exclues de cette possibilit. Le juge constitutionnel na pas jug cette exclusion contraire larticle 72-1, pourtant formul en des termes trs gnraux, lors de lexamen de la loi organique du 1er aot 2003 (dcision 2003-482 DC). La commission des lois du Snat avait propos de les exclure du champ rfrendaire an de ne pas affaiblir lautorit des excutifs locaux, comptents par exemple pour dlivrer les permis de construire. Le Conseil constitutionnel a justi cette restriction par le respect dune procdure souvent spcique et contradictoire lors de leur adoption et latteinte quils peuvent porter aux droits individuels.

12
Les actes issus du rfrendum local rpondent-ils au mme rgime que les autres actes administratifs de la collectivit ?
Oui. Ceux-ci auront valeur dacte administratif, soumis aux mmes conditions dentre en vigueur, telles que la transmission, la notication ou la publication (art. LO.1112-7 du CGCT). Le rgime des actes adopts par la voie rfrendaire suit celui des actes auxquels ils se substituent : ainsi, un acte qui naurait pas appartenu la liste de ceux obligatoirement soumis au reprsentant de lEtat si lautorit habituelle avait dcid, naura pas davantage tre transmis lorsque son adoption aura procd dun rfrendum local.

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Une association locale peut-elle participer la campagne rfrendaire ?
Il existe une campagne lectorale prcdant le vote des administrs, qui est rgie selon les dispositions du Code lectoral, ouverte le deuxime lundi prcdant le scrutin 0 heure et close la veille minuit. Mais seules trois catgories de groupes sont habilites participer cette campagne (art. LO.111210 du CGCT) : les groupes dlus constitus au sein de lassemble dlibrante, les partis politiques auxquels ont dclar se rattacher au moins 5 % des lus de lassemble locale, et les partis non reprsents lassemble mais qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprims lors du dernier renouvellement de celle-ci.
ATTENTION Il ne peut y avoir dautres acteurs ofciels dans la campagne, tels quun autre groupement politique ou une association locale dont les intrts ou lobjet social seraient directement concerns par le rsultat du scrutin.

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De quelle information les lecteurs doivent-ils pouvoir disposer avant de voter ?
Un dossier dinformation sur lobjet du rfrendum doit tre mis la disposition du public quinze jours au moins avant le scrutin (art. LO.1112-8 et R.1112-2 du CGCT). Celui-ci doit se trouver la mairie (ou mairies annexes) lorsque la commune est lorigine du rfrendum, lhtel de dpartement ou de rgion et les mairies des communes chefs-lieux de canton lorsquil sagit dun dpartement ou dune rgion. Le public est inform de cette mise disposition par tous moyens pour les communes, et par insertion dun avis comportant les principaux lments de la dlibration relative lorganisation de la procdure, quinze jours au moins avant le scrutin, dans deux journaux diffuss dans la collectivit pour les dpartements ou rgions. Le dossier comporte le texte de la question, le projet dacte soumis au vote et un rapport exposant motifs et porte de celui-ci.

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DE 18 26 CONSULTATIONS LOCALES

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La publication dun sondage dopinion est-elle lgale pendant la campagne rfrendaire ?
Les rgles relatives la publication et la diffusion des sondages dopinion en priode de campagne dun rfrendum local sont les mmes quen droit lectoral classique, larticle LO.1112-9 du CGCT rendant la loi n 77-808 du 19 juillet 1977 applicable en la matire. Ainsi, la publication dun sondage dopinion est-elle lgale durant la campagne rfrendaire, sauf la veille et le jour du scrutin, durant lesquels il est interdit de publier, diffuser ou commenter une enqute, mme lorsque celle-ci a t effectue et publie auparavant. De faon gnrale, les mmes obligations en termes de communication simposent aux acteurs ofciels de la campagne que lors dlections gnrales, ds ladoption de la dcision de procder au rfrendum. Ainsi, un acteur ne pourra procder une promotion commerciale, de la propagande institutionnelle ou un afchage en dehors des emplacements spciaux.

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Les communes doivent-elles intgralement nancer les dpenses obligatoires lies lorganisation dun rfrendum ?
Larticle LO.1112-5 du CGCT prcise que les dpenses lies lorganisation du rfrendum constituent une dpense obligatoire de la collectivit qui la dcide. Cela na pas t jug contraire la libre administration des collectivits territoriales par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n 2003482 DC. Il faut distinguer selon que la commune est ou non lorigine du rfrendum, puisquen tout tat de cause il appartient toujours aux communes dorganiser les oprations de vote.

Remboursement. Si le rfrendum est dpartemental ou rgional, les communes sont rembourses par la collectivit initiatrice suivant le mcanisme de larticle 1er du dcret n 2004-194 du 24 fvrier 2004, qui xe lindemnit 0,09 par lecteur inscrit le jour du scrutin et 38,11 par bureau de vote. Ces dispositions sont galement applicables pour les consultations locales.

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Suft-il que le projet recueille la majorit des suffrages exprims pour tre adopt ?
Pour tre adopt, un projet dacte soumis rfrendum doit simplement recueillir la majorit des suffrages exprims. Cependant, un projet recueillant la majorit nest pas adopt si le quorum de participation des lecteurs au scrutin nest pas atteint. Il a t x la moiti des lecteurs inscrits par larticle LO.1112-7 du CGCT. Les bulletins blancs ou nuls sont pris en compte pour le calcul du quorum. Si un projet est approuv par la majorit des suffrages exprims sans que le quorum soit satisfait, le vote nexprimera quun avis, non contraignant juridiquement pour les autorits locales, car le rfrendum naura pas de porte dcisionnelle. Rien nempche ces autorits dadopter elles-mmes lacte. Il ne sera pas interdit de convoquer de nouveau les lecteurs pour un autre rfrendum ayant le mme objet, mais aprs lcoulement dun dlai dun an (art. LO.1112-6 du CGCT).

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Est-il obligatoire de recourir une consultation avant tout changement institutionnel ?
Non. Lorsquil sagit de doter une collectivit territoriale dun statut particulier, de modier lorganisation dune collectivit statut particulier, ou de modier les limites territoriales de toute collectivit, le lgislateur est seul comptent. Et il peut fort bien dcider de ces changements institutionnels sans consulter les lecteurs inscrits dans les collectivits intresses. Sil dcide, au contraire de les consulter, comme la Constitution (art. 72-1, al. 3) lui en donne la possibilit, il lui revient dadopter une loi.

Corse. Il a t fait application de ces dispositions

par la loi n 2003-486 du 10 juin 2003 organisant la consultation des lecteurs de Corse sur la modication de lorganisation institutionnelle de lle. La rponse la consultation du 6 juillet 2003 a t ngative. Le projet de modication na pas vu le jour, bien que le rsultat de cette consultation ne soit pas contraignant juridiquement.

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Cette consultation est-elle encadre par des procdures de contrle ?
Il nest rien prvu de plus sur cette consultation que ce qui est crit larticle 72-1 alina 3 de la Constitution, lequel renvoie au lgislateur le soin de prciser les diverses modalits du droulement du scrutin et son contrle juridictionnel ventuel. La loi du 10 juin 2003 sur la modication institutionnelle de la Corse avait ainsi prcis les modalits du recensement des votes et institu un contrle du Conseil dEtat sur la rgularit du scrutin (article 17). Celui-ci a dailleurs t saisi dune contestation, ce qui la amen rduire lcart de voix entre le oui et le non sans pour autant inverser le rsultat (CE 17 octobre 2003, Consultation des lecteurs de Corse).

20
Qui prend linitiative dune consultation sur les affaires locales concernant un EPCI ?
A la diffrence des rfrendums locaux, les consultations locales sont utilisables par les EPCI. Mais, alors que linitiative de la consultation peut provenir dans les communes, de lexcutif, de lassemble ou des lecteurs, il en va autrement pour ces tablissements publics. Le prsident dun EPCI na pas, en effet, la possibilit de prendre linitiative de cette consultation. La consultation pourra, pourtant, porter sur un domaine relevant de sa comptence. Linitiative ne pourra pas davantage venir des conseils municipaux. Lorgane dlibrant de lEPCI sera saisi dune demande de consultation sur demande crite de la moiti des membres et de lensemble des maires des communes appartenant lEPCI. Lorgane dlibrant peut aussi tre saisi par un cinquime des lecteurs inscrits sur les listes lectorales des communes membres (art. L.5211-49 du CGCT).

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Avec quelle frquence une consultation locale peutelle tre organise ?
La loi du 13 aot 2004 a boulevers ltat du droit qui tait en vigueur jusqualors selon lequel une commune ne pouvait organiser deux consultations ayant le mme objet dans la mme anne, et deux consultations ayant le mme objet dans les deux ans. Dsormais, la seule restriction pesant sur les collectivits territoriales et les EPCI est limpossibilit dorganiser deux consultations portant sur le mme objet dans un dlai dun an, comme en matire de rfrendum local.

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Un lecteur peut-il signer autant de demandes dorganisation dune consultation locale quil le souhaite ?
Non, les demandes sont limites. Un cinquime des lecteurs inscrits sur les listes de la commune concerne ou qui appartient la collectivit concerne peut prendre linitiative de la consultation locale (art. L.1112-16 du CGCT). Il en va de mme pour les consultations au sein des EPCI (art. L.5211-49 alina 3). Un lecteur ne peut signer quune seule demande tendant lorganisation dune consultation dans lanne.
ATTENTION Cette interdiction ne concerne que les consultations organises au sein dune mme collectivit. Un mme lecteur peut par consquent potentiellement signer quatre demandes par an : une demande de consultation dans sa commune, dans son dpartement, dans sa rgion, et, le cas chant, dans lEPCI auquel appartient sa commune, dans les domaines de comptence respectifs de ces diffrentes entits.

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Quand la demande par les lecteurs dune consultation doit-elle venir lordre du jour de lassemble dlibrante ?
Lancien article R.2142-1 du CGCT disposait que lorsque des membres du conseil municipal prsentaient une demande de consultation des lecteurs, le maire tait tenu de linscrire lordre du jour de la plus proche sance du conseil municipal. Cet article a t abrog par le dcret n 2005-1551 du 6 dcembre 2005, qui calque le rgime des consultations sur celui des rfrendums. Dsormais, sur le seul fondement de larticle L.1112-16 du CGCT, une partie des lecteurs peut demander linscription lordre du jour de lassemble de lorganisation dune consultation, sans prciser quelle runion de lorgane dlibrant la question devra tre dbattue. Lexcutif, qui dtient le pouvoir de convocation et dinscription lordre du jour de lassemble dlibrante, a donc toute latitude pour ralentir la procdure quand il le souhaite.

24
Une commune peut-elle consulter les lecteurs dune partie seulement de son territoire ?
Oui. Larticle L.1112-15 du CGCT prvoit que la consultation peut tre limite une partie du ressort de la collectivit, quelle quelle soit, pour les affaires intressant spcialement cette portion. Il appartient lorgane collgial de dnir le primtre concern dans la dlibration qui convoque les lecteurs. Le juge administratif contrle si le ciblage de la partie de la collectivit correspond un intrt particulier de sa population sur la question pose, en cas de recours contre la dlibration.
ATTENTION Cette possibilit nest pas ouverte aux EPCI car cela aurait remis en cause la logique de la coopration intercommunale.

25
Existe-t-il une campagne lectorale avant une consultation locale ?
Oui. Le dcret du 6 dcembre 2005 a introduit larticle R.1112-18 du CGCT, qui prcise que la consultation des lecteurs est organise dans les mmes conditions que le rfrendum local en ce qui concerne linformation des lecteurs, les oprations prparatoires au scrutin, les oprations de vote, le recensement des votes et la proclamation des rsultats. Une campagne lectorale est donc ouverte, dans les mmes conditions de dlai et de participation. La consultation apparat ainsi comme un vritable scrutin, non contrl par le juge cependant. Linformation des lecteurs est en particulier assure par la mise disposition dun dossier, qui comporte notamment la dlibration par laquelle la consultation a t dcide, les observations formules par les membres de lassemble dlibrante lors de cette dlibration, et une notice dinformation sur lobjet de la consultation.

26
Que doivent faire les autorits de la collectivit aprs le vote des lecteurs ?
Contrairement au rfrendum local, la consultation nemporte aucun effet dcisionnel. Lautorit comptente (excutif ou assemble dlibrante selon le domaine de la question soumise) doit toutefois arrter une dcision aprs avoir pris connaissance des rsultats de la consultation, selon larticle L.1112-20 du CGCT. En aucun cas ces autorits ne sont lies juridiquement au rsultat du scrutin. Celui-ci revt nanmoins un poids politique fort, dautant plus si la participation a t importante. Il nest dailleurs pas rare de voir des autorits locales promettre dadopter la mesure en cas de participation ou dapprobation dpassant un taux x. Ces promesses ne peuvent pas les engager juridiquement.

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IX

DE 27 38 COMMISSIONS EXTRA-MUNICIPALES

27
Pourquoi parle-t-on de commissions extra-municipales ?
Parce que les membres de ces commissions ne sont pas ncessairement des lus municipaux. Les commissions extra-municipales associent, en effet, des administrs la prparation des dcisions de lorgane dlibrant par un rle purement consultatif. Elles sont composes dlus municipaux, mais aussi de reprsentants des administrs ou dassociations locales, de personnalits ayant des comptences spciques dans le domaine en cause, etc. Le conseil municipal est, en gnral, libre dinstituer leur fonctionnement comme il lentend, aussi bien pour les rgles de convocation, de xation dordre du jour, ou de lieu et de frquence de runion.
ATTENTION Ces commissions ne peuvent jamais prendre de dcision (Rp. min. JOAN du 18 mars 1985).

28
La loi impose-t-elle la cration de commissions extra-municipales ?
Oui, dans certains cas. La loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, qui a encourag le dveloppement de ces commissions, a cr les conseils de quartier, obligatoires dans les villes de 80 000 habitants et plus. Dautres commissions ont t rendues obligatoires. Cest aussi le cas des commissions communales pour laccessibilit aux personnes handicapes dans les communes de 5 000 habitants et plus (article L.2143-3 du CGCT). De mme, doit tre cre dans les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 50 000 habitants, les dpartements et les rgions, une commission consultative des services publics locaux.

29
Dans quel domaine la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) intervient-elle ?
Les CCSPL ont t cres par la loi n 92-125 du 6 fvrier 1992 (art. L.1413-1 du CGCT). Elles permettent aux usagers des services publics locaux de participer la formulation davis sur le principe dune exploitation dlgue ou en rgie autonome de ceux-ci. Elle associe galement ces usagers un contrle sur lactivit du dlgataire ou de la rgie autonome qui excute le service, ou dun cocontractant dun contrat de partenariat, et sur la qualit de certains services publics.

30
La composition de la CCSPL est-elle impose par la loi ?
Oui, dans une certaine mesure. Selon larticle L.1413-1 du CGCT, la CCSPL est prside par le chef de lexcutif local (maire ou prsident du conseil gnral, rgional, dun EPCI). Elle doit comprendre des membres de lassemble dlibrante dsigns dans le respect du principe de la reprsentation proportionnelle, ainsi que des reprsentants dassociations locales, nomms par lassemble.

Composition. Aucune autre disposition lgale

ou rglementaire ne prcisant cette composition, la collectivit reste libre de xer le nombre de membres de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) comme elle le souhaite, ainsi que la rpartition des siges entre membres lus et reprsentants dassociations. Elle devra nanmoins veiller respecter la loi en ne dsquilibrant pas abusivement la composition de sa CCSPL.

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DE 27 38 COMMISSIONS EXTRA-MUNICIPALES

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Quand la CCSPL doit-elle obligatoirement tre saisie ?
La CCSPL doit examiner, chaque anne, le rapport tabli par les dlgataires de service public, par le cocontractant dun contrat de partenariat (article L.1414-14 du CGCT), par le maire (ou prsident) sur le prix et la qualit des services de leau, de lassainissement et de collecte, dvacuation ou de traitement des ordures mnagres, ainsi que le bilan dactivit des services exploits en rgie et dots de lautonomie nancire. La CCSPL doit en outre tre obligatoirement consulte sur tout projet tendant la cration dune rgie autonome, avant dcision portant cration, et sur tout projet de dlgation de service public ou de partenariat, avant que lassemble dlibrante ne se prononce. La CCSPL peut enn demander, par un vote la majorit de ses membres, linscription lordre du jour de ses runions de toute proposition relative lamlioration des services locaux.

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Des personnes trangres la composition de la CCSPL peuvent-elles participer ses dbats ?
Oui, si cette personne y est invite par la CCSPL. La commission peut, en effet, inviter participer ses travaux toute personne dont laudition lui parat utile, sur proposition de son prsident et en fonction de lordre du jour de sa runion (art. L.1413-1 du CGCT).
ATTENTION La ou les personnes invites nauront toutefois quune voix consultative. Cela signie que leur vote ne sera pas pris en compte lors de ladoption de lavis de la CCSPL, qui na, en tout tat de cause, aucun pouvoir dcisionnel, comme toutes les autres commissions extra-municipales.

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Quelles sont les modalits de cration dune commission communale pour laccessibilit aux personnes handicapes (CCAPH) ?
Toute commune de plus de 5 000 habitants doit crer une CCAPH (article L.2143-3 du CGCT, issu de la loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005). Cette commission peut toutefois tre instaure au niveau intercommunal. La cration cet chelon est facultative lorsque des communes choisissent dinstaurer une commission unique pour leurs villes, prside par lun des maires (alina 6), ou obligatoire, lorsque la comptence en matire de transports ou damnagement du territoire est exerce par lEPCI (alina 7). La rdaction de cet alina et les travaux prparatoires de la loi de 2005 (le rapport Chossy notamment) tendent montrer quil ne peut exister quune CCAPH sur un territoire donn et que toute CCAPH doit tre dote de toutes ses prrogatives. Ceci devrait interdire aux communes ayant dvolu leurs comptences un EPCI dans lune des deux matires vises au moins de crer leur propre CCAPH.
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Les personnes handicapes doivent-elles tre reprsentes la CCAPH ?
Oui. Larticle L.2143-3 xe la composition des CCAPH. Doivent y siger des reprsentants de la commune, dassociations dusagers des services publics locaux et dassociations reprsentant les personnes handicapes. Cette composition reste ouverte dautres personnes : le maire arrte la liste des membres. Contrairement larticle L.1413-1 du CGCT xant la composition des CCSPL, il nest pas prcis ici que la reprsentation des membres du conseil doit tre proportionnelle leur poids politique au sein de lassemble. La CCAPH est prside par le maire.

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Quel est le rle de la CCAPH ?
La CCAPH dresse le constat de ltat daccessibilit aux personnes handicapes du cadre bti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports et tablit un rapport annuel prsent en conseil municipal. Elle fait dans ce rapport des propositions an damliorer la mise en accessibilit de lexistant. Le rapport est ensuite transmis au reprsentant de lEtat dans le dpartement, au prsident du conseil gnral, au conseil dpartemental consultatif des personnes handicapes, ainsi qu tous les responsables des btiments, installations et lieux de travail concerns. La commission doit enn organiser un systme de recensement de loffre de logements accessibles aux personnes handicapes. Comme les autres commissions extra-municipales, elle na aucun pouvoir de dcision.

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Est-il obligatoire pour une commune de crer des conseils de quartier ?
Cela dpend. La loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit, instituant ces conseils, a rendu leur cration obligatoire uniquement pour les communes dont la population dpasse 80 000 habitants (article L.2143-1 du CGCT). Dans les communes dont la population est comprise entre 20 000 et 79 999 habitants, la cration de ces conseils est une simple facult. Dans les autres communes, de tels conseils ne peuvent pas tre crs.
ATTENTION Il appartient au conseil municipal de dlimiter les diffrents quartiers de la commune, puis de xer la dnomination, la composition et les modalits de fonctionnement des conseils de quartier.

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Quel est le rle des conseils de quartier ?
Comme les autres commissions extra-municipales, les conseils de quartier ont un pouvoir consultatif. Le maire a la possibilit (et non lobligation) de les consulter sur toute question concernant le quartier ou la ville. Les conseils de quartier peuvent galement adresser au maire des propositions sur ces mmes sujets. Le maire peut les associer llaboration, la mise en uvre et lvaluation des actions intressant le quartier, en particulier dans le domaine de la politique de la ville.

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Un conseil de quartier peut-il tre dot de moyens matriels ?
Oui. Dans toutes les communes o existent ces conseils de quartier, quelle que soit leur population (mais une commune de moins de 20 000 habitants ne peut en crer), le conseil municipal peut leur affecter un local et leur allouer chaque anne des crdits pour leur fonctionnement. En outre, des postes dadjoints au maire chargs dun ou plusieurs quartiers peuvent tre crs par le conseil municipal. Ces adjoints sont comptents pour toute question intressant titre principal le quartier dont ils ont la charge et veillent linformation des habitants ainsi qu leur participation la vie du quartier (art. L.2122-18-1 du CGCT). Leur nombre ne peut excder 10 % de leffectif lgal du conseil municipal (art. L.2122-2-1 du CGCT).

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Le conseil municipal peut-il crer une commission associant la population aux lus locaux sur tout problme dintrt local ?
Oui. En vertu de larticle L.2143-2 du CGCT, le conseil municipal peut dcider de crer un comit consultatif sur tout problme dintrt local. Le maire propose au conseil les membres de ce comit, qui peuvent appartenir ou non lassemble dlibrante. Il sagira pour lessentiel de reprsentants des associations locales, mais le comit devra comprendre au moins un lu local, dsign prsident par le maire.

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Un comit consultatif peut-il tre institu en vue denquter sur des faits relatifs la Seconde Guerre mondiale ?
Oui. Un comit consultatif doit avoir pour mission de consulter la population locale (et ses associations) sur tout problme dintrt local concernant tout ou partie du territoire communal. A ainsi t juge lgale la cration dune commission denqute Lyon, en la forme dun comit consultatif, sur la question de lindemnisation des biens spolis appartenant la communaut juive de Lyon (TA Lyon 12 mai 1998). Le comit consultatif peut tre consult par le maire sur toute question ou projet intressant les services publics entrant dans le domaine dactivit des associations membres. Il peut galement transmettre spontanment au maire toute proposition relative au problme pour lequel il a t cr.
ATTENTION Un comit ne peut pas se substituer une commission municipale (art. L.2121-22) et ne peut se voir coner une mission identique (TA Lille 18 dcembre 1997, Wattez).

Comit consultatif
La nomination des membres du comit ntant ni une dsignation ni une prsentation au sens de larticle L.2121-21 du CGCT, le conseil municipal na pas recourir la procdure du scrutin secret et peut voter main leve (TA Lyon 12 mai 1998, Gollnisch et Dumez, n 9702104s). La composition du comit na pas tenir compte de la reprsentation des diffrentes sensibilits politiques du conseil municipal. Elle peut dsormais tre xe pour toute la dure du mandat local.

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En dehors des commissions extra-municipales prvues par la loi, un conseil municipal peut-il crer une commission associant lus et administrs ?
Oui. Un conseil municipal peut toujours crer une commission au sein de laquelle des reprsentants des administrs seront associs an daider la prparation de dcisions dans un secteur dactivit de la comptence locale dtermin. Le fonctionnement de ces commissions est trs souple : elles sont librement composes, il nexiste pas de formalisme relatif la convocation des membres ou lordre du jour et lorganisation des dbats. Il appartient au conseil municipal dencadrer leur activit comme il lentend (Rp. min. JOAN du 18 mars 1985). Ces commissions ne peuvent bien entendu pas prendre elles-mmes de dcisions.

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Quest-ce quun conseil municipal denfants ?
Les conseils locaux denfants sont des dispositifs de participation la vie publique pour les jeunes administrs. Ils sont crs librement, linitiative du conseil municipal, et permettent la concertation entre jeunes et lus sur des projets de la collectivit : plan de dplacements urbains, plan local durbanisme. Cest un moyen dexercer les plus jeunes la citoyennet. Les conseillers sont souvent lus par leurs camarades au sein des tablissements scolaires. La Charte europenne sur la participation des jeunes la vie locale et rgionale du 21 mai 2003 insiste sur lengagement des jeunes dans la socit. Lattention des collectivits est attire sur la ncessit pour elles denvisager les prcautions prendre quant leur responsabilit durant les runions et activits des conseils denfants. Dans le mme esprit participatif, le conseil municipal peut crer un conseil de jeunes, des ans, des sages, des rsidents trangers, etc.

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Les sances prives du conseil municipal permettent-elles dassocier les administrs aux travaux de lorgane dlibrant ?
Les sances prives du conseil municipal ne sont pas de vritables sances du conseil. Les conseillers municipaux participent ces runions mais aucune dcision ne peut y tre adopte. Les sances prives servent tudier les affaires devant tre ultrieurement dbattues en sance publique du conseil. Elles sont le lieu dun travail prparatoire. Elles offrent un cadre particulirement adapt pour entendre des administrs ou des personnalits qualies sur des thmes qui seront ports lordre du jour de la sance publique. Ces auditions qui constituent un moyen dinformation du conseil et dchange de points de vue, favorisent lassociation de la population aux travaux de lorgane dlibrant. Les administrs, sils peuvent tre entendus, ne peuvent toutefois siger la sance.

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Les administrs ont-ils la possibilit de faire inscrire lordre du jour de la prochaine sance du conseil une question dintrt local ?
En thorie, oui. Larticle 72-1 de la Constitution, issue de la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, prcise en effet que la loi xe les conditions dans lesquelles les lecteurs de chaque collectivit territoriale peuvent, par lexercice du droit de ptition, demander linscription lordre du jour de lassemble dlibrante dune question relevant de sa comptence. Cela permettrait une partie de la population dobliger les autorits locales dbattre dun problme quelles prfreraient ne pas aborder, en court-circuitant la matrise de lordre du jour de lexcutif local. Cependant, aucune loi nest encore intervenue pour rendre effectif ce droit de ptition.

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La sance du conseil municipal peut-elle tre retransmise en direct sur le site Internet de la ville ?
Oui. Une sance du conseil municipal peut tre diffuse par exemple sur le site Internet de la commune, en vertu de larticle L.2121-18 du CGCT, qui prcise quune retransmission est possible par tout moyen de communication audiovisuelle, laquelle il faut assimiler lInternet. Toutefois, cela est impossible pour les sances qui se tiennent huis clos. Dune faon gnrale, rien ninterdit lenregistrement des sances du conseil en dehors de ce cas. Le maire peut nanmoins faire usage de son pouvoir de police pour interdire lenregistrement, mais uniquement si le bon droulement de la sance est menac, et dune faon strictement proportionnelle ce but (CE 2 octobre 1992, Commune de Donneville). Lenregistrement peut tre effectu indiffremment par les services municipaux, un membre du conseil ou par un tiers appartenant au public.

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Les administrs concerns doivent-ils tre consults lorsque la collectivit envisage des projets urbanistiques modiant leur cadre de vie ?
La ralisation douvrages ou de travaux susceptibles daffecter lenvironnement en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractre des zones concernes, doit tre prcde dune enqute publique (article L.123-1 du Code de lenvironnement). Pendant lenqute publique, tous les administrs ont accs au projet propos par la collectivit. Elle permet dinformer les personnes concernes, de garantir les droits des propritaires et de favoriser la concertation.

Enqute publique. Sont notamment concerns les projets dquipements publics dinfrastructure (comme des routes), en particulier quand ils impliquent des expropriations, ou des constructions particulirement hautes.

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Comment se droule une enqute publique ?
Lenqute ne peut avoir une dure infrieure un mois ni excder deux mois. Elle donne lieu des mesures de publicit pralable an dinformer le public. Le tribunal administratif nomme un commissaire-enquteur ou une commission denqute pour superviser lenqute. Cette instance peut notamment procder toutes les consultations quelle juge utile, visiter les lieux du projet, dcider seule de prolonger le dlai denqute de 15 jours, ou tenir des permanences pour recueillir les observations du public. Un registre est spciquement mis disposition cette n. La commission denqute (ou le commissaire-enquteur) rend ensuite un rapport la collectivit an dclairer la dcision qui en dcoulera, en y exprimant un avis favorable ou dfavorable au projet. Cet avis ne lie pas la collectivit, mais il est le plus souvent suivi et intgr dans la version nale du projet.

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Une commune est-elle tenue de consulter ses administrs sur llaboration dun projet damnagement modiant substantiellement leur cadre de vie ?
Oui. Larticle L.300-2 du Code de lurbanisme instaure une procdure de concertation, associant la commune (ou lEPCI) responsable dune opration damnagement la population concerne, lorsque ladite opration modie de faon substantielle, par son importance ou sa nature, le cadre de vie ou lactivit conomique du territoire. Larticle R.300-1 du Code de lurbanisme prcise les oprations concernes. Cette procdure de concertation doit tre galement mise en uvre lors de llaboration des documents durbanisme (plan local durbanisme) ou de la cration de zones damnagement concert.

Procdure
Il a t laiss une grande libert la commune pour dterminer les dtails de la procdure, qui doit associer, pendant toute la dure de llaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernes. A lissue de la concertation, le maire en prsente le bilan devant le conseil municipal, qui arrte le projet, ensuite mis disposition du public.

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Un administr peut-il agir directement en justice au nom de sa commune ?
La loi ouvre, sous certaines conditions, cette possibilit. Le principe de la libre administration des collectivits par des conseils lus veut que le conseil municipal dcide des actions engager dans lintrt de la commune. Mais, en cas dinertie de la part des organes municipaux, larticle L.2132-5 du CGCT permet un contribuable inscrit au rle de la commune de se substituer au maire pour exercer ses frais et risques les actions quil croit appartenir la collectivit, en demande ou en dfense. Laction peut relever de la comptence des tribunaux civils, rpressifs ou administratifs, et tend dans tous les cas la satisfaction dun intrt communal.
ATTENTION Le contribuable doit avoir pralablement appel la commune dlibrer de laction envisage, stre heurt un refus puis avoir t autoris agir par le tribunal administratif, qui examinera si laction prsente un intrt sufsant pour la commune et une chance de succs.

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Une commune peut-elle constituer des chiers sur ses administrs ?
Oui, pour les informer ou les consulter. En matire de communication, la collecte des donnes doit tre facultative. Les administrs doivent en tre informs et pouvoir sy opposer, connatre lorigine des donnes et leur nalit, accder celles-ci, en demander la rectication et le retrait. La constitution de ce genre de chier est dispense de dclaration la CNIL quand sa seule nalit est lexploitation dun chier dadresses ns dinformation en rapport avec les activits de la collectivit, et en respectant les normes de la loi informatique et liberts et la dlibration n 2006138 du 9 mai 2006 de la CNIL. Sagissant de la consultation des administrs, si des donnes caractre personnel sont recueillies de faon non anonyme, les usagers concerns doivent tre informs de la nalit du traitement, du caractre obligatoire ou facultatif du recueil, des destinataires et des droits qui leur sont ouverts par la loi informatique et liberts. Ces traitements peuvent ncessiter une dclaration la CNIL.

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