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LES POLITIQUES PUBLIQUES

OBJECTIFS ET INSTRUMENTS

DES POLITIQUES ECONOMIQUES

I 1) Les objectifs des politiques publiques

Lon peut distinguer trois fonctions essentielles de la politique


conomique publique:

La stabilisation macroconomique et la rgulation de la conjoncture

Lallocation des ressources en dehors de laffectation par les marchs ou par les
contrats privs entre agents. LEtat dcide ainsi dune politique scolaire et
universitaire qui napparatrait pas spontanment par des mcanismes de
march. Lallocation administrative des ressources peut galement tre justifie
par les dfaillances de certains marchs, comme par exemple lexistence de
monopoles, lexistence dexternalits cest--dire deffets conomiques non
pris en compte par le march comme par exemple la pollution, les asymtries
dinformation entre agents ou lhorizon temporel trop court des agents privs.

La redistribution c'est--dire une modification des revenus et des patrimoines


des agents par la fiscalit et les transferts sociaux.

Ces trois fonctions expliquent le plan du cours :

I)
II)
III)
IV)

Objectifs et instruments
Les politiques macroconomiques
Les politiques dallocation des ressources
Les politiques de lutte contre la pauvret

La poursuite de ces objectifs pose deux types de problmes :

Le

premier

problme

est

que

ces

objectifs

sont

souvent

contradictoires : lallocation optimale des ressources dun point de vue


purement conomique peut aller lencontre dobjectifs sociaux de
redistribution. Par exemple la taxation des trs hauts revenus peut tre
justifie au nom de lgalit sociale mais peut conduire une rduction
des recettes fiscales du fait de son caractre non incitatif.

Le second problme est que toute dcision de politique conomique


va bnficier un groupe et avoir un cot pour un autre groupe. Trs peu
de politiques conomiques ont un effet positif sur toutes les composantes
de
la socit (comme cest par exemple le cas dune campagne de
vaccination). Le plus souvent les dcisions sont prises en faveur de
groupes constitus dont le poids politique ou la possibilit de pression
est leve. Par exemple si tous les consommateurs bnficient de la
baisse des prix grce la libralisation du commerce extrieur, ce gain
sera trop faible pour chaque consommateur pour crer un groupe de
pression. Par contre de petits groupes qui jusqualors bnficiaient de
rentes de situation protectionnistes vont subir des pertes leves la
suite de louverture extrieure. Ces groupes vont alors constituer des
groupes de pression efficaces. Il y a donc un problme d'asymtrie entre
les bnfices et les pertes des diffrents groupes. On peut citer comme
autre exemple la politique du littoral. L'ensemble des franais sont

intresss pouvoir marcher le long des ctes, mais peu se mobiliseront


pour prserver laccs au littoral alors que les intrts immobiliers vont
crer des groupes de pression pour urbaniser le littoral et en privatiser
laccs.

I 2 ) Les instruments de la politique conomique :

1) instruments budgtaires
2) montaires
3) interventions rglementaires.

1) le budget

Part importante du PIB, il permet d'inflchir l'conomie soit de


manire absolue (le montant du budget par rapport au PIB) soit au
niveau de la composition de ses dpenses (en particulier la rpartition
des investissements entre ministres) soit au niveau de lassiette fiscale
ou encore au niveau du dficit budgtaire. Il sagit toutefois dun
instrument avec de longs dlais de mise en uvre mal adapt pour grer
la conjoncture.

2) la politique montaire

La mise en uvre des instruments de politique montaire est rapide et


permet dobtenir des rsultats presque immdiats. Toutefois la politique
montaire ne peut viser que certains objectifs en particulier le taux
dinflation. Son impact sur la rpartition est relativement faible. Dautre
part la politique montaire europenne reste fixe par la BCE et peut
aller lencontre dobjectifs nationaux. Dans une conomie ouverte
lefficacit de la politique montaire reste limite dans la mesure o tout
diffrentiel de taux dintrt ou de taux dinflation conduit
immdiatement des transferts massifs de capitaux.

3) des interventions rglementaires

Le gouvernement peut intervenir par des mesures rglementaires par


exemple sur le march de l'emploi. Il faut toutefois sassurer que le
rglement est effectivement suivi et non contourn par les agents.

I 3 ) Les limites de lefficacit des politiques conomiques

1) les conomies sont aujourd'hui trs interdpendantes.

Il n'est pas possible aujourd'hui d'envisager une politique conomique


de faon isole. LEurope a de grandes difficults coordonner les
politiques nationales dans la mesure o les taux de chmage, les taux
dinflation ainsi que les intrts commerciaux divergent.

1) les dlais

Les dlais peuvent tre plus ou moins rapides entre la prise de dcision, son
excution et ses consquences. Ces dlais peuvent tre importants (cas de
l'investissement public). La politique conomique risque donc de produire ses
effets contre temps.

3) la crdibilit des pouvoirs publics

Un autre point essentiel est celui de la crdibilit de laction de lEtat.


Toute modification rapide de la politique de lEtat, toute promesse non
tenue, rendent celle-ci peu crdible. Il est donc essentiel que lEtat
respecte ses engagements en matire de politique conomique.

4) le problme des incitations des agents

Quelles sont les incitations des agents suivre les directives qui leur
sont imposes? Une mesure de politique conomique ne sera pas suivie
d'effets si les agents ny trouvent pas leur compte. Les diffrentes
assembles rvolutionnaires ont produit plusieurs milliers de dcrets.
Trs peu de ceux ci ont pu tre effectivement mis en oeuvre. Par contre
les age
nts ont souvent intrt suivre des stratgies qui vont lencontre de
l'intrt gnral.

5) l'information

L'administration et la mise en uvre des politiques conomiques se


heurtent un problme d'asymtrie de linformation. En particulier les
usagers de ladministration nont pas toujours intrt rvler leurs
vritables prfrences (par exemple le prix auxquels ils sont prts
payer les services de ladministration ).

LES POLITIQUES MACROECONOMIQUES

Les pays africains prsentent des caractristiques particulires qui


justifient une analyse spcifique des relations et de la politique
macroconomique.

En premier lieu les agrgats macroconomiques dpendent pour une


large part des marchs extrieurs en particulier des marchs de matires
premires sur lesquels ils importent et exportent. Or ces pays nont le plus
souvent que peu dinfluence sur ces marchs dont ils doivent subir les
variations souvent brutales des prix et de la demande. En dautre termes
leurs termes de lchange sont exognes et souvent trs fortement instables.
La politique publique nexerce donc quun contrle limit sur leur
conjoncture.
En second lieu il existe un important secteur dauto-emploi dans
lagriculture, les services et lartisanat. Ce secteur est plus ou moins
largement dconnect du secteur moderne salari. Le concept de taux de
chmage na donc pas la mme signification que dans des pays o la
majeure partie des travailleurs sont salaris.
En troisime lieu les marchs sont souvent incomplets ce qui conduit
modifier les comportements microconomiques des agents qui ne
connaissent pas les mmes contraintes que ceux des pays industrialiss. Sont
en particulier incomplets les marchs des biens dans la mesure o le
rationnement en devises peut limiter loffre de certains biens ( comme par
exemple des biens dinvestissement) ainsi que le e march du crdit du fait du
faible dveloppement des institutions financires.

Dautre part les marchs terme et le march de lassurance sont souvent


inexistants.

Enfin le march de lemploi connat dimportantes segmentations et


distorsions.
Ces caractristiques justifient donc une analyse macroconomique
spcifique pour les pays africains

II 1 )Le cadre macroconomique

Rappelons tout dabord quelques relations comptables


fondamentales.
Ex post la demande globale (D) est gale loffre globale (S) : D = S
La demande globale est la somme de :
-

La consommation finale (C)

Les dpenses dinvestissement (I)

Les exportations ( X)

Loffre globale est la somme :

Du produit intrieur brut (PIB)

Des importations (IMP)


Ainsi , ex post , nous avons :
PIB + IMP = C + I + X

C + I est appel labsorption intrieure :

Si nous supposons quil nexiste pas de variations de stocks nous


pouvons poser :
PIB + IMP = C + I + X
Par dfinition le PIB est gal la somme des revenus distribus lors
de la production , revenus qui peuvent tre soit consoms soit pargns.
Lon a donc :
C + S + IMP = C + I + X
O S reprsente lpargne
Lon en dduit :
IMP X = I S
Le dficit de la balance commerciale extrieure est gale
lexcdent de linvestissement sur lpargne.
Cette diffrence entre les importations et les exportations peut
tre couverte soit par les transferts de capitaux ( y compris les envois des
travailleurs ltranger), soit par le supplment dendettement soit par la
baisse des rserves de change.
Le dficit de la balance commerciale ( ou lexcdent de
labsorption intrieure sur le PIB) peut tre dcompos entre investissement
priv et public et entre pargne prive et publique:
IMP X = I S = (IP SP) + ( IG SG)
o :
IP et SP sont respectivement linvestissement priv et lpargne
prive
IG et SG linvestissement public et lpargne publique.
La diffrence entre IP and SP peut venir:
-

de lexcdent du crdit offert par les banques comerciales sur les dpts;

de lexcdent de la dthsaurisation sur la thsaurisation. Ceci est en


particulier le cas en situation inflationniste quand les dtenteurs dencaisses
montaires les rduisent du fait danticipations inflationnistes.

La diffrence entre IG et SG , cest dire la diffrence entre


linvestissement public et lpargne publique peut venir de :
-

Du financement par la banque centrale dune partie de linvestissement sans


pargne pralable

Dune augmentation de lendettement public.

II 2 )

Les politiques montaires et financires dans les pays de la

zone franc

Les caractristiques montaires des pays africains

Le faible dveloppement des institutions montaires et financire va de pair


avec le faible dveloppement conomique dont il lune des caractristiques.
Le sous dveloppement des marchs montaires et financiers nat de
quatre causes :
-

Labsence de droits de proprit lgalement tablis et donc la faiblesse du


crdit hypothcaire;

La rpression financire exerce par les pouvoirs publics afin de financer le


dficit budgtaire;

La faiblesse de loffre de fonds prtables ( pargne mobilisable )

La dpendance vis--vis des marchs extrieurs : les flux de capitaux sont


fixs par la diffrence entre le taux dintrt extrieur ( bons du Trsor US
ou LIBOR) et le taux dintrt domestique auquel sajoute la prime de
risque de dvaluation fixe sur les marchs terme.

Il en rsulte que :
-

Le crdit la consommation est souvent inexistant car il ne peut tre garanti


par lhypothque.

Le crdit aux entreprises est peu dvelopp et le plus souvent des taux
levs car le risque est lev. Les entreprises doivent avoir recours
lautofinancement. Lautofinancement rduit limpact dune variation des
taux dintrt.

Du fait de la faiblesse des fonds prtables domestiques les marchs


montaires et financiers domestiques sont limits par rapport aux marchs
extrieurs. Il en rsulte que le taux dintrt pratiqu est celui des marchs
financiers mondiaux auxquels sajoute une prime de risque spcifique
chaque pays.

La zone franc

La Zone franc regroupe 14 pays d'Afrique sub-saharienne1 , les Comores et la


France. Elle comporte trois banques centrales : la BEAC, la BCEAO et la Banque
centrale des Comores. Ces banques centrales disposent d'un compte dit
"d'oprations " ouvert sur les livres du Trsor franais, qui garantit la
convertibilit de leur monnaie. Les francs CFA et comorien ont t jusqu'au 1er
janvier 1999 ancrs au franc franais. Ds l'adoption de l'euro, la monnaie
europenne a remplac le franc comme ancre montaire des francs CFA et
comorien, sans que les mcanismes de coopration montaire de la zone en soient
affects.
La coopration montaire entre la France et les pays africains de la Zone franc est
rgie par quatre principes fondamentaux : garantie de convertibilit illimite du
Trsor franais, fixit des parits, libre transfrabilit et centralisation des
rserves de change. En contrepartie de cette garantie, les trois banques centrales
sont tenues de dposer une partie de leurs rserves de change auprs du Trsor
franais sur leur compte d'oprations. Les comptes dopration fonctionnent
comme des comptes vue ouverts auprs du Trsor franais. Ils sont rmunrs et

peuvent exceptionnellement devenir dbiteurs. Toutefois, pour viter que ces


comptes ne prsentent durablement un dcouvert les pays de la zone ne peuvent
recourir ni au dsquilibre budgtaire et doivent encadrer leur crdit.
Dans le cas dune union montaire la marge de manuvre des politiques
montaires et fiscales est extrmement rduite. Lajustement externe repose alors
sur laide ou sur lutilisation de rserves.

Le rle de la BCEAO :
La BCEAO ne peut fixer le taux de change ni mettre de la monnaie pour financer
les budgets nationaux. Son principal rle est de refinancer les banques de second
rang.

II 2 )

Macroconomie des relations extrieures

La balance des paiements

La balance des paiements de dcompose du compte des transactions courantes


qui regroupent les oprations sur biens et services et le compte capital qui
regroupe les oprations financires. Les dernires lignes expliquent comment le
solde de la somme de ces deux comptes est financ.
Il existe quatre types de situation :

1) Un excdent du compte courant et un excdent du compte capital

2) Un dficit du compte courant et un dficit compte capital

3)Un excdent du compte courant et un dficit du compte capital

4) Un dficit du compte courant et un excdent du compte capital

Le taux de change fixe

Un taux de change fixe permet :


-

De rduire les cots de transaction et donc favorise les exportations

De rduire limpact des variations de prix externes

De faciliter lintgration des marchs , daugmenter la concurrence et donc


daugmenter le taux de croissance;

De rduire le cot demprunt du capital et la charge de la dette ;

Le rgime de change fixe prsente toutefois des inconvnients. Il rend plus


difficile les ajustements externes qui doivent seffectuer soit par des variations du
PIB soit par une augmentation du taux dintrt. Mais dans ce dernier cas la
hausse du taux dintrt peut aller lencontre de politiques de rduction du sous
emploi.

Le cas de la zone franc


Dans la zone franc pour viter que les banques centrales de la zone
accumulent des soldes dbiteurs sur leurs comptes doprations elles
doivent prendre des mesures pour limiter la cration montaire en
cas de solde ngatif. De plus les Etats de lUEMOA (Union
Economique et Montaire Ouest Africaine) ne peuvent plus
emprunter auprs de la BCEAO pour financer leur budget mais
doivent se tourner vers le march financier.

Le premier avantage dancrer le taux de change sur leuro est de


crer des garde fous budgtaires et donc dassurer une stabilit
montaire. En 2007 le solde budgtaire moyen a t de -2.1% du PIB
dans les pays de lUEMOA et de 11.7% dans les pays de la CEMAC .
Les deux zones ont connu des taux dinflation respectifs de 2.3% et
de 5.2%i. Ces rsultats contrastent trs favorablement avec les pays
hors zone franc qui ne sont pas toujours labri de drapages
budgtaires et montaires. Remarquons ici que dans les pays de la
zone o les produits agricoles reprsentent une large part de la
consommation des mnages et de la production, le taux dinflation
reste trs dpendant du niveau de la production agricole et nest donc
nest pas toujours contrlable par les autorits montaires.

Le second avantage dun taux de change fixe est de permettre de


rduire la volatilit du taux de change et donc de favoriser les
changes commerciaux et les mouvements de capitaux lintrieur
de la zone. Un pays exportateur de matires premires doit en effet
faire face une double volatilit de ses recettes extrieures. Il existe
en effet dune part une volatilit que lon peut qualifier de relle
qui est due lvolution du cours des matires premires et dautre
part une volatilit montaire qui est due lvolution du taux de
change entre la monnaie dans laquelle le cours de la matire
premire est tablie et la monnaie du pays. Si le cours du ptrole, du
caf ou du coton taient fixs en euros et si les pays africains
effectuaient la majeure partie de leurs importations partir de la zone
euro, le rattachement de leur monnaie cette zone supprimerait la
seconde source de volatilit. Or tel nest pas le cas puisquaujourdhui
les pays de la zone franc exportent davantage sur des marchs de la
zone $ (ou sur des marchs rattachs de fait au $ comme la Chine)
que sur les marchs de la zone euro. Or le taux de change euro/$ a
connu de larges fluctuations depuis 2001. Il convient dautre part de
noter que la stabilit du taux de change de prs dun demi sicle na
ni entran de larges mouvements de capitaux vers la zone franc ni
mme cr une vritable union douanire.

Cet avantage de la toute relative stabilit du taux de change est


contrebalanc par deux inconvnients.
Le premier inconvnient est quil nexiste pas de convergence
conjoncturelle entre pays rattachs une mme banque centrale
(BCEAO ou BEAC). Certains pays sont structurellement excdentaires
du fait de leurs exportations de matires premires (comme le
Gabon), dautres sont structurellement dficitaires (comme la RCA).
Dans ces conditions il nest pas possible denvisager une politique
montaire optimale commune.
Le second inconvnient est que les pays de la zone qui sont
structurellement dficitaires de la zone souffrent dune survaluation
ce qui les rend peu comptitifs sur les marchs mondiaux et rduit le
pouvoir dachat des exportateurs en termes de cots de production
locaux. La forte croissance qui a suivi la dvaluation de 1994 a
montr a contrario les pertes conomiques potentielles cres par un
taux de change maintenu artificiellement. La fixit du taux de change
vis--vis de leuro va ainsi lencontre de lobjectif affich par les
autorits dune rvaluation des prix dachat aux producteurs des
cultures dexportation. Tel a t particulirement le cas des pays de
lAfrique de louest. Entre 2000 et 2006 le taux de change rel sest
apprci de 17% au Bnin, de 9 % au Burkina Faso, de 13 % en Cte
dIvoire et de 8% au Togo. Cette apprciation a rendu de plus en plus
difficile les exportations essentiellement agricoles de ces pays sur
des marchs mondiaux concurrentiels. Le secteur le plus important
et le plus touch par laugmentation du taux de change rel est le
secteur cotonnier. Les producteurs doivent faire face une baisse de
leurs recettes du fait deffets de change alors que nous avons vu
quils souffrent par ailleurs dune concurrence fausse par les
subventions aux producteurs des pays les plus riches. Dautre part la
survaluation du taux de change rend les salaires du secteur
industriel peu comptitifs au niveau international ce qui constitue un
handicap majeur pour le petit nombre de pays africains de la zone
comme le Sngal ou le Bnin qui pourraient prtendre
lexportation de produits manufacturs.

La politique publique vis--vis des flux financiers externes

Lintgration financire permet le transfert de capital vers les pays les plus
pauvres. En augmentant les fonds prtables disponibles et en rduisant leur
cot dobtention elle devrait tre considre comme un facteur essentiel de
dveloppement. Ce sont les pays qui se sont le plus ouverts aux capitaux
extrieurs qui ont connu durant les trois dernires dcennies les plus forts taux
de croissance. Toutefois la libralisation financire peut galement entraner de
graves dsquilibres conduisant des crises financires dorigine externe.

La nature des flux financiers


Il convient de rpondre deux questions :
-

Les flux financiers sont ils court ou moyen terme ?

Sont ils destins financer linvestissement ou des oprations spculatives ?

La libralisation des mouvements de capitaux


La libralisation des flux de capitaux devrait bnficier aux pays les plus
pauvres en leur apportant le capital qui leur manque et en favorisant donc la
croissance et lemploi. Ce nest toutefois pas toujours le cas pour deux raisons :
En premier lieu du fait du risque et des dysfonctionnements de march le
taux de rentabilit du capital peut tre infrieur dans un pays pauvre celui du
reste du monde. Il sensuit une fuite des capitaux des pays pauvres vers les
pays riches.
En second lieu un pays peut chercher sendetter en offrant des taux
dintrt levs afin de financer des oprations spculatives ou des
dsquilibres macroconomiques

Lendettement

Lendettement extrieur comprend :


-

Lendettement court terme ( moins dun an) de march

Lendettement long terme de march et hors march

Lendettement auprs de banques centrales ou auprs du FMI

Les deux premires formes passent par le march international du capital o


le taux dintrt est celui du march amricain plus une prime de risque pays.
Les excdents de certains pays ( Chine, Japon, OPEP) alimentent ce march.

Pour analyser lendettement dun pays il faut considrer deux donnes :


-

Le transfert de base = supplment dendettement service de la dette


remboursement du principal

Lutilisation de lendettement

Lutilisation de lendettement dans des projets financirement non rentables


conduit des transferts ngatifs rapidement insupportables si le pays na pas
dexcdent de son compte courant. Limpossibilit de faire face au service de la dette
et au remboursement du capital nest toutefois ni dans lintrt du dbiteur qui se
voit interdire laccs aux marchs financiers- ni dans celui du crditeur dont les
crances deviennent sans valeur. Quatre solutions peuvent tre envisages :

Le rchelonnement de la dette;

La garantie de remboursement apporte par un Etat ou une institution


multilatrale afin de rduire les taux dintrt ou en change dune rduction de
la dette commerciale ( plan Brady)

La titrisation de la dette

Lannulation de la dette ( initiative de G7 en 1996 en faveur des pays les plus


pauvres qui respectent les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement)

Les politiques de rduction de lendettement en Afrique subsaharienne

La dette de lASS subsaharienne slevait 244 milliards $ en 2006. A


partir des annes 90 lASS et en particulier les pays les plus pauvres ont
bnfici dune rduction de lendettement extrieur partir de deux
initiatives : linitiative PPTE ( Pays Pauvres Trs Endetts) en 1996
linitiative conjointe du fonds montaire internationale et de la Banque

mondiale puis linitiative IADM ( Initiative dAllgement de la Dette


Multilatrale) lance la runion du G8 Gleneagle en 2005.
Linitiative PPTE vise les pays qui font face une charge de la dette
considre comme insupportable et qui sont engags mener des rformes
macroconomiques appuyes par le FMI et la Banque mondiale. Elle ncessite
dautre part que le pays demandeur labore un document de rduction de
stratgie pour la rduction de la pauvret ( DSRP) dans le cadre des Objectifs
du Millnaire pour le Dveloppement (voir p. ). En janvier 2009 vingt pays
africains avaient atteint le point dit dachvement qui doit conduire
lallgement intgral de la dette. Huit pays africains taient entrs dans une
phase intermdiaire qui permet de recevoir un allgement intrimaire en faisant
la preuve de la conformit de sa politique avec les objectifs fixs par le FMI et
la Banque mondiale. La rduction de lendettement de lASS grce cette
initiative devrait tre suprieure 60 milliards de $ finance pour moiti par les
cranciers bilatraux et pour moiti par les cranciers multilatraux.
Linitiative IADM doit permettre dannuler la dette multilatrale envers le
Fonds Montaire International, lAssociation Internationale de Dveloppement
de la Banque Mondiale ainsi quenvers le Fonds de Dveloppement Africain
pour un montant estim de 60 milliards de dollars.
Ces initiatives sont parties du constat que de toute faon les pays les plus
pauvres navaient pas les moyens de rembourser leur dette et mme, pour
certains dentre eux, de continuer en payer les intrts. Lannulation de la
dette permet de rduire les charges fiscales futures et encourage donc
linvestissement priv. Cette annulation reste toutefois soumise certaines
conditions. Pour tre dclars ligibles lannulation de leur dette les PPTE
doivent mettre en uvre une politique macroconomique stable ce qui de fait
exclu les pays qui connaissent des conflits internes comme les Comores, le
Soudan ou la Somalie. Dautre part les sommes obtenues au titre de
lallgement de la dette doivent tre utilises dans des projets de rduction de
la pauvret dans le cadre des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
(OMD). Fin janvier 2009 vingt pays africains avaient bnfici de lIADM
pour un montant de 3.17 milliards de $.

A la suite des rductions du stock de la dette, le service de la dette des pays


africains les plus pauvres par rapport leur PIB a t rduit de 2.5%. Pour
aucun dentre eux il nexcde 5% de la valeur de leurs exportations (en 2008).

II 3 ) Les politiques budgtaires

Les budgets des pays de la zone franc prsentent des caractristiques particulires :
-

Les recettes budgtaires peuvent tre fortement fluctuantes quand elles


dpendent de lexportation de matires premires ;

En labsence de march des bons du Trsor et des difficults des Trsors


publics sendetter sur les marchs financiers internationaux les pays de la zone
franc connaissent une forte contrainte limitant leur dficit public

Pour la thorie keynsienne le dficit budgtaire permet daugmenter le niveau de la


production parce lon suppose une situation de sous emploi gnralis et la stabilit des prix.
Ces conditions ne sont gnralement pas observes dans un pays en dveloppement. En
particulier sous un rgime de change fixe comme celui de la zone franc le dficit budgtaire
entrane un dsquilibre de la balance du compte courant.

Dans ces conditions les autorits budgtaires poursuivent deux objectifs :


-

Eviter un dfaut de paiement sur des postes politiquement sensibles (salaires


des fonctionnaires) ou qui remettraient en cause la crdibilit des autorits
budgtaires (service de la dette extrieure)

Attnuer ou prvenir des cycles cres par des causes exognes.

Le dficit budgtaire doit il tre contrecyclique ?

Certaines tudes du FMI ont montr que les dficits budgtaires sont davantage
procycliques que contracycliques. En effet le Trsor public peut plus facilement sendetter en
priode dexpansion que de contraction. Dautre part existent des dlais souvent longs entre le
dclenchement des dpenses budgtaires et leur excution. Les dficits budgtaires risquent
donc damplifier le cycle conjoncturel.
Pour viter des politiques de stop and go inefficaces il est prfrable que les autorits
budgtaires tablissent des rgles fiscales, en particulier sur le niveau de lendettement par
rapport au PIB, le niveau du dficit fiscal ainsi que des stabilisateurs automatiques .
Ces stabilisateurs automatiques peuvent tre :
-

Une taxe sur lexportation des matires premires en cas de hausse et un soutien aux
producteurs en cas de baisse

Une variation de la TVA suivant la conjoncture

Une taxe sur les flux de capitaux

Des reports dimpt sur linvestissement

Un fonds souverain

Les effets dviction


Un dficit budgtaire conduit faire pression sur le march du capital dans la mesure o le
dficit est financ par lemprunt. La hausse du taux dintrt qui en rsulte a pour consquence
de rduire linvestissement priv.
La thorie de lviction repose sur deux hypothses :
-

que le niveau de la production soit donn. Or une augmentation des dpenses budgtaires a
des effets dentranement sur le secteur priv

que la Banque centrale ne puisse pas rduire le taux dintrt par une politique montaire
approprie.

Que le dficit ne soit pas financ de lextrieur

Le rle du budget dans les DSRP ( Documents Stratgiques de Rduction de la Pauvret)

Le budget joue un rle stratgique dans lallocation des ressources obtenues au titre de laide ou
de la rduction de la dette dans le cadre des DSRP. Il doit permettre une allocation de ces
ressources dans les secteurs considrs comme prioritaires comme lducation ou la sant. Ceci
suppose que les nouvelles ressources viennent sajouter et non pas se substituer aux dpenses dj
destines ces secteurs.

La question reste toutefois pose de savoir sur quels critres distinguer les dpenses lies la
rduction de la pauvret de celles qui ne le sont pas. Par exemple les dpenses dinfrastructures ne
sont pas considres le plus souvent comme permettant de rduire la pauvret alors quelles peuvent
avoir un impact rel sur les plus pauvres par exemple en permettant de dsenclaver certaines zones
rurales ou en constituant un pralable des industries manufacturires cratrices demploi. Les
dpenses de scurit publique ne sont jamais mentionnes alors que la protection des biens et des
personnes envers les bandes armes ainsi que la scurit des routes sont des lments essentiels de
rduction de la pauvret. De mme les facilits daccs des plus pauvres aux tribunaux en leur
permettant par exemple de faire entendre leur voix en cas d abus de ladministration devraient tre
considres comme essentielles. Le risque est ici que pour complaire aux bailleurs de fonds
extrieurs les priorits budgtaires soient accordes aux dpenses sociales dont limpact est
immdiat ( ou qui auront des consquences visibles avant 2015 date de lchance des Objectifs du
Dveloppement pour le Millnaire) au dtriment des dpenses qui ne permettent de rduire la
pauvret quindirectement. Notons ici que les DSRP demandent des indicateurs chiffrs dobtention
de rsultats. Or il est plus facile de donner des rsultats chiffrs dans les domaines de lducation
( comme le nombre denfants qui frquentent lcole) ou dans celui de la sant ( comme le nombre
denfants vaccins) quen matire de scurit publique.

Les politiques publiques en cas de choc externe

III) Les Politiques Publiques dAllocation des Ressources

Les pouvoirs publiques peuvent poursuivre deux objectifs dans lallocation des
recettes publiques :
-

La recherche de la maximisation du taux de croissance de lconomie ou de

certains secteurs ;
Loptimisation de la dpense publique par rapport chaque objectif sous la
contrainte dun budget afin dliminer les gaspillages et de maximiser la
fonction dutilit nationale.

La troisime partie sera consacre lallocation des ressources dans le


cadre de la lutte contre la pauvret

III 1 ) Lallocation des ressources publiques pour la maximisation de la croissance


Dun point de vue macroconomique la croissance du PIB ( dy/y) repose sur
trois facteurs :
-Lpargne mobilisable (s) qui est la somme de lpargne domestique ( ou
nationale) de lapport net de capitaux extrieurs ainsi que du crdit cr par les
institutions financires ;
-Lutilisation de cette pargne des fins dinvestissement productif (dk) afin d
augmenter la capacit de production ;
-La productivit de linvestissement ( dy/dk) qui dpend du niveau du
progrs technique incorpor dans le capital, du taux dutilisation du capital
ainsi que de lallocation de linvestissement productif.
Soit :
dy/y = (dk/y) (dy/dk)

3-1

avec : s = dk

La croissance dun pays peut donc buter sur trois causes physiques : le manque
dpargne, la non transformation de lpargne en investissement productif et la
faiblesse de la productivit du capital. De plus comme le PIB et le capital sont
exprims en termes de prix la croissance peut dpendre de lvolution des prix
relatifs comme dans le cas dun pays connaissant un boom du prix des matires
premires quil produit.

Le taux dpargne
Il convient de considrer le montant du financement disponible pour augmenter la
capacit de production dun pays. Ce financement peut provenir de deux sources :
-

Lpargne nationale qui sinvestit dans le pays et qui correspond lpargne


nationale totale moins les transferts dpargne nationale ltranger et moins la
thsaurisation (c'est--dire lpargne non investie)

Les flux nets de capitaux trangers qui financent linvestissement domestique


soit du fait de lendettement soit du fait dinvestissements directs
Leffort dinvestissement ou le taux daccumulation du capital
Pour quun pays se dveloppe il lui faut consacrer une partie de sa production

laccumulation des moyens de production que nous appellerons ici le capital


productif.
Le capital productif comprend :
- le capital physique mobilier comme les biens dquipement ;
- le capital physique immobilier : bureaux et btiments industriels, routes ,
rseaux lectriques , infrastructures portuaires et ariennes ;
- le capital naturel : mines et terres agricoles ainsi que le capital
environnemental utilis dans lindustrie touristique
- le capital culturel et historique utilis dans lindustrie des loisirs et dans
lindustrie touristique ;
- le capital humain ;

- le capital technique
Une premire estimation de leffort consenti par une nation pour augmenter sa
capacit de production peut tre mesur par :
Formation brute de capital fixe au sens de la comptabilit nationale
- construction immobilire pour les mnages
+ dpenses en faveur de lenseignement
+ dpenses permettant damliorer le capital naturel
+ dpenses de recherche dveloppement
Pour obtenir laugmentation de la capacit relle de production il convient de
retrancher la destruction du capital ainsi que lobsolescence des quipements.

Lon constate des niveaux daccumulation trs diffrents suivant les pays :
-Les pays asiatiques ( Vietnam, Core du sud , Chine) ont des taux daccumulation
suprieurs 25% de leur PIB
-Les pays dAfrique sub-saharienne ont des taux infrieurs 10% de leur PIB , voire
infrieurs 5%
-Les pays industriels ont des taux intermdiaires compris entre 15% et 28% ( France
18%)
Ces diffrences dans les taux daccumulation sont la premire cause des
diffrences des taux de croissance.
Lon peut considrer que la dcision dinvestir repose sur deux types
dacteurs : les acteurs privs dont la dcision dinvestir dpend de la rentabilit
attendue de linvestissement et les acteurs publics qui doivent arbitrer entre la
consommation budgtaire et linvestissement public.

Les investissements privs


Linvestissement priv dpend de la rentabilit attendue du capital investi.
Cette rentabilit sexplique elle-mme par la taille du march, la position
concurrentielle et la structure des cots de production des entreprises
Les investissements publics
La part de linvestissement public dans le PIB dpend du niveau de
prlvement par lEtat par rapport au PIB ainsi que du partage budgtaire entre
consommation publique et investissement. Les pays les plus pauvres comme
ceux de lAfrique subsaharienne ont gnralement des niveaux
dinvestissement publics trs faibles car dune part le taux dimposition est
faible ( peu dimpt sur le revenu du fait de labsence dune classe moyenne,
peu de taxation indirecte du fait de la faiblesse de la consommation intrieure)
et dautre part la priorit doit tre donne aux dpenses incontournables
( paiement du salaire des fonctionnaires, service de la dette ). A linverse
dans les pays o lEtat peut disposer directement de revenus externes
( Algrie, Angola) ou qui peuvent prlever la source le montant des impts le
niveau de linvestissement public peut tre trs lev.
Il existe une corrlation forte entre linvestissement public et
linvestissement priv puisque les infrastructures et le capital humain
permettent des gains de productivit et donc une augmentation de la
rentabilit.

Linvestissement dorigine externe


Lacquisition des techniques de production constitue un enjeu majeur de la
concurrence internationale et du rattrapage conomique. Pendant longtemps les
pays industriels avancs ont eu un monopole sur la production des techniques.
Depuis un sicle les pays en dveloppement ont russi soit recopier, soit
acqurir les techniques occidentales ( le Japon ds la fin du XIX eme sicle).
Leffort dinvestissement dans la recherche et le dveloppement est de 1.5 %
du PIB pour la France mais prs de 3% pour lAllemagne , le Japon ou la
Core.

Le rapport entre laugmentation du capital productif et la croissance du


PIB

Lon constate que le rapport entre linvestissement et le taux de croissance soit dK / dPIB appel coefficient ICOR (incremental capital output ratio ) nest pas fixe mais varie largement entre les pays. Les coefficients ICOR varie
de 2.5(Asie) 5 (Afrique sub-saharienne)
Pour comprendre ces diffrences il faut donc tenir compte :
-

Des techniques utilises. Mme si la globalisation rduit rapidement les carts


technologiques entre nations , il existe de trs larges diffrences techniques en
particulier dans le secteur agricole, dans le secteur nergtique ou dans le
secteur textile.

Du taux dutilisation du capital. Une augmentation trop rapide de la capacit


de production par rapport la demande peut conduire un dsquilibre et la
sous utilisation du capital qui se traduit par un coefficient ICOR lev ( cas de
lAlgrie de 1962 1972)

De lenvironnement conomique plus ou moins favorable linvestissement


en particulier du fait de lexistence ou de labsence dinfrastructures et dun
tissu industriel complmentaire.

De la rpartition des revenus. Une rpartition trs ingalitaire ne permet pas de


crer une demande de biens de consommation courant ( cas de lAmrique
latine des annes 1930 aux annes 1980)

Le rle des institutions dans la croissance

Nous pouvons dfinir les institutions comme lensemble des relations


sociales qui contraignent les actions des agents.
Les institutions dfinies d'une faon aussi large comprennent :
-des rgles non imposes mais volontairement suivies comme la solidarit
sociale
- des rgles imposes de faon externe comme les systmes juridiques
- les organisations sociales qui sont des combinaisons dagents ordonnes
suivant des rgles hirarchiques pour atteindre certains objectifs comme
l'entreprise, l'administration ou la famille.

Pendant longtemps les problmes institutionnels lis l'organisation sociale


sont rests largement exclus de lanalyse de la croissance. Ce peu d'attention
accorde aux problmes institutionnels a t remis en question pour trois
raisons.
En premier lieu il ne permet pas d'expliquer pourquoi des conomies
utilisant des techniques et des niveaux d'investissement largement similaires,
peuvent atteindre des taux de croissance trs diffrents. En d'autres termes il est
apparu que la croissance ne pouvait tre rduit une fonction de production
technique.
En second lieu les politiques, souvent d'inspiration librale, mises en uvre
partir des annes 80 se sont heurtes des phnomnes tels que la corruption,
le lobbying d'intrts privs ou la rsistance de groupes sociaux, tous
problmes qui n'avaient gure t tudis dans le cadre de l'analyse macroconomique classique.
Enfin les expriences de libralisation ont souvent chous du fait de
l'absence de droits de proprit clairement dfinies.
Ces problmes ont suscit de nombreuses recherches de la part des
conomistes et l'on peut avancer que l'analyse institutionnelle a t, partir des
annes 90, une des branches les plus actives de la recherche conomique.
Cette recherche a largement t rendue possible par les importantes
avances de la micro-conomie des trente dernires annes en particulier dans
quatre domaines : l'analyse des cots de transaction (R.Coase , D.North ,
Williamson) qui a permis de comprendre la rationalit conomique
d'institutions hors march; l'analyse de l'information (Akerlof, Stiglitz), en
particulier des problmes lis l'asymtrie de l'information qui a permis de
comprendre la rationalit sous jacente certains types de contrats ou
d'organisation sociale; la thorie des jeux, en particulier des jeux rptitifs, qui
a permis de comprendre comment les fonctions d'utilit des agents sont
modifies par l'exprience sociale; enfin l'analyse des choix collectifs
( M.Olson) qui a montr l'importance de certains groupes dfendant des intrts
particulier dans les prises de dcision globales, dissipant ainsi l'illusion que les
politiques conomiques sont poursuivies dans l'intrt gnral.

Le rle des institutions dans la croissance pose quatre questions :


-

Dans quelle mesure les institutions offrent elles des incitations conomiques leffort
productif et la prise de risque ?

Dans quelle mesure les institutions permettent elles de coordonner efficacement laction
des agents ? Cette question peut tre galement pose sous la forme : le march est il la
faon la plus efficace de coordonner laction des agents ?

Les institutions fonctionnent elles dans lintrt gnral ou pour des intrts particuliers ?

Les institutions permettent elles de rgler les conflits internes ?

Institutions et incitation leffort productif

Lincitation leffort productif peut tre obtenu par idologie ( lenthousiasme des
masses selon lexpression de Mao Ts Toung ) ou par intrt individuel mais le plus
souvent cest ce dernier qui prdomine. De nombreuses tudes ont par exemple montr que
les rendements sur les champs collectifs est infrieure celle des lopins privs.
Lintrt individuel leffort productif et linitiative repose sur deux conditions.
Il faut tout dabord quexiste un lien rel entre leffort productif individuel et le revenu
ce qui nest pas le cas des systmes de rpartition socialistes comme celui des communes
populaires ainsi que des proprits collectives.
Lconomie socialiste est une conomie sans incitation matrielle. Augmenter la
production et dpasser les objectifs du plan est inutile voire dangereux. Les socits
socialistes sans march dpendent donc soit du dvouement au bien commun soit de la
peur. Ce nest pas par hasard si les socits o les marchs sont limits soient galement les
socits o les liberts individuelles soient galement les plus rprimes (Chine ,URSS,
Cuba, Core du nord) .
A linverse le march concurrentiel ncessite que le producteur, sous peine dtre
limin, vende aux cots les plus faibles la meilleure qualit possible. La concurrence est
un formidable aiguillon pour introduire de nouvelles techniques ou de nouveaux gains de
productivit.
Lincitation matrielle suppose toutefois quexiste une protection des droits de proprit
individuelle. Les droits de proprit reprsentent donc une catgorie importante des
arrangements institutionnels. Lexistence ou labsence de droits de proprit explique
largement le succs ou lchec des Rvolutions vertes en Inde ou en Afrique subsaharienne
mais galement la croissance de la productivit agricole chinoise partir des annes 80.

Le rle des institutions dans lallocation des ressources : le rle du march

Les biens et services peuvent tre produits et allous de trois faons : par une hirarchie
de pouvoirs ( par exemple au sein de la famille dans une unit dautoconsommation) , par le
march ou par ladministration. Nous nous limiterons ici lexamen du rle respectif du
march et de ladministration.
Historiquement toutes les phases de croissance ont t accompagnes dun
dveloppement des changes marchands dveloppement qui rsulte et qui entrane la
division du travail. Les expriences rcentes de la Chine et de lInde montrent que la
libralisation des marchs peut permettre de dbrider la croissance. Nous tenterons
dexpliquer pourquoi dans une premire section. Toutes les expriences de libralisation
nont pas toutefois t un succs. Cest que les marchs prsupposent trois conditions
institutionnelles qui sont loin dtre remplies spontanment : le respect des droits de
proprit, une monnaie stable ainsi que des conditions concurrentielle nentranant pas
laccaparement des ressources au profit de petits groupes. Le respect de ces conditions
pralables au march justifie lintervention de lEtat ( voir chap.8 )

Le rle des institutions dans le rglement des conflits : le capital social

Le principal obstacle la croissance et au dveloppement a t et reste lexistence de


conflits internes ou externes. Une question essentielle pour comprendre la croissance et le
dveloppement des socits est la faon dont les socits sorganisent pour rgler leurs
conflits.
Certaines normes sociales sont suivies spontanment par les individus sans qu'ils y soient
contraints par la loi. Il s'agit de rgles de morale, de solidarit ou de politesse. Ainsi la
confiance rduit les cots de transaction commerciale, ce qui explique la russite de
certaines communauts. Quand ces rgles permettent d'accrotre la production elles sont
quelquefois appeles "capital social". Le terme "capital " est justifi en ce sens que ces
rgles doivent tre construites dans le temps, en particulier pour le " capital confiance " et
que le capital social est une ressource utilisable par les agents. Toutefois la diffrence du
capital physique le capital social ne se construit pas ncessairement au dtriment de la
consommation. Il peut trs bien se construire l'occasion d'une fte. D'autre part il ne s'use

pas mais au contraire il s'entretient et se rgnre avec son utilisation

III 2 ) La rationalisation des choix budgtaires


Thoriquement le dernier franc dpens dans chaque ministre devrait augmenter le bien tre
social dun mme montant .Il nest toutefois pas possible de mesurer le bien tre social et de
comparer lutilit marginale des dpenses de chaque ministre.Lon peut toutefois chercher
optimiser la dpense lintrieur dun budget donn.
III 2 1) lanalyse cot efficacit
A lintrieur dun budget donn ( par exemple budget dun ministre) il faut allouer les dpenses
de faon ce quelles soient le plus efficace possible.
Lon procde en deux tapes :
-

Evaluer le cot dobtention dun objectif suivant diffrentes mthodes ;

Choisir la mthode qui permet lobtention du meilleur rapport efficacit / cot lintrieur
dun budget donn .

Exemple : Prvention du paludisme

III 2 - 2 ) Le choix de projets publics

Nous traiterons ici quatre questions :


-

La place du march et de ladministration

Le niveau de protection douanire

La gestion des ressources minires

Les politiques publiques de lutte contre la pauvret

IV 1) La place du march et de ladministration

le rle du march

Les biens et services peuvent tre produits et allous de trois faons : par une hirarchie
de pouvoirs ( par exemple au sein de la famille dans une unit dautoconsommation) , par le
march ou par ladministration. Nous nous limiterons ici lexamen du rle respectif du
march et de ladministration.
Historiquement toutes les phases de croissance ont t accompagnes dun
dveloppement des changes marchands, dveloppement qui rsulte et qui entrane la
division du travail. Les expriences rcentes de la Chine et de lInde montrent que la
libralisation des marchs peut permettre de dbrider la croissance. Nous tenterons
dexpliquer pourquoi dans une premire section. Toutes les expriences de libralisation
nont pas toutefois t un succs. Cest que les marchs prsupposent un certain nombre de
conditions en particulier institutionnelles qui sont loin dtre remplies spontanment.
Les avantages du march
Lallocation des biens et services par le march concurrentiel nest que le reflet de la
libert conomique, c'est--dire de la libert individuelle de dcider ce que lon produit, ce
que lon vend et ce que lon consomme. Bien videmment cette libert est restreinte par ce
que les autres agents conomiques veulent produire, vendre ou acheter. La main invisible
du march va permettre, sous certaines conditions, darbitrer entre la multitude doffres et de
demandes individuelles.
Plus prcisment le march prsente trois avantages dcisifs dans le processus de
dveloppement: lallocation non arbitraire et dcentralise de la production, la diffusion de
linformation, lincitation produire au moindre cot. Nous commencerons par tudier ces
trois avantages avant de chercher expliquer pourquoi les mcanismes de march ont t
longtemps, et restent toujours dans une large mesure, en dfaut dans la plupart des pays en

dveloppement.
Lallocation non arbitraire et dcentralise de la production
Dans une conomie de march le type et le niveau de production ne sont pas dcids
arbitrairement mais dpendent de la demande c'est--dire des prfrences des
consommateurs. Ceux-ci doivent en effet rvler leurs prfrences ( en achetant ou en
nachetant pas) ce qui nest pas le cas dans une conomie planifie o la production dpend
dune administration centrale qui dcide la place des agents. Le type et le niveau de
production seront dautant moins arbitraires sil existe une concurrence entre producteurs.
Les changes crs par le march permettent une spcialisation quil sagisse dune
spcialisation individuelle ou dune spcialisation entre nations. Comme la montr Adam
Smith la spcialisation permet des conomies dchelle et des gains de productivit du fait
de lapprentissage par lexprience.
La diffusion de linformation
Dans une conomie sans marchs- comme par exemple dans une conomie
administrativement planifie- linformation pralable aux dcisions de produire et de
consommer est dficiente. Le consommateur ne peut rvler ses vraies prfrences que par
la longueur des files dattente ou en laissant certains biens dans les rayons des magasins. Le
producteur ne rvle pas ses vraies contraintes : vis--vis de sa hirarchie il a tendance les
surestimer de faon remplir sans risque les objectifs qui lui ont t fixs . Labsence de
march conduit donc un dcalage entre les besoins des agents et la production. En ce sens
il sagit dun systme non dmocratique puisque le planificateur dcide de ce qui doit tre
produit la place des agents. Si un tel systme peut se concevoir dans une conomie o les
besoins essentiels des populations ne sont pas couverts et o les objectifs de dveloppement
font lobjet dun large consensus, il devient absurde dans une conomie qui produit des
dizaines de milliers de biens.
Linformation par les prix joue un rle essentiel dans lallocation des ressources rares.
Laugmentation du prix de celles ci donne en effet un signal aux producteurs qui vont
chercher en augmenter la production par linvestissement, la mise en uvre de nouvelles
technologies ou la recherche de produits de substitution. Quant aux consommateurs ils vont
chercher conomiser la ressource rare et utiliser des produits de substitution.

Linformation offerte par le prix permet donc un rquilibrage du march.


Linformation des diffrents acteurs du march nest pas parfaite et peut tre ingalement
rpartie. Il existe des asymtries dinformation , en particulier sur les marchs du travail, du
capital et de lassurance ainsi que des cots de recherche de linformation. Ces asymtries
dinformation peuvent conduire des dsquilibres durables et des situations suboptimales. Lon peut toutefois considrer quune situation dinformation imparfaite est
prfrable une situation de non information.

Les pralables institutionnels au march


Les marchs ne naissent pas spontanment. Ils ncessitent la fois des conditions
sociales et des conditions institutionnelles pralables. Aussi est- il illusoire de vouloir
imposer des mcanismes de march des conomies qui ne disposent pas de ces conditions
pralables.
Le march ncessite trois pralables institutionnels : l'tablissement de droits de proprit
individuels, l'tablissement de rgles de droits et la possibilit de sanction quand elles ne
sont pas appliques et l'tablissement d'une monnaie stable.
Ltablissement de droits de proprit individuels
Le march est un lieu d'change de droits de proprit. Il faut donc que ces droits de
proprit soient dfinis au pralable. Or il n'en va pas ainsi dans deux types de situation. La
premire est quand l'occupant ou l'utilisateur ne possde pas de titre de proprit. Par
exemple dans de nombreuses rgions un march foncier s'avre impossible parce que les
occupants ne disposent pas de titre de proprit. La seconde est quand la proprit est
collective. L'change devient alors subordonn un accord de l'ensemble des copropritaires.
Dfinir et enregistrer des droits de proprit peut tre un processus long et coteux. D'une
part l'existence de ces droits peut faire l'objet de nombreuses contestations quand ils ont t
tablis sur une base de simple occupation; d'autre part lenregistrement des droits de
proprit peut entraner d'importants cots de cadastrage et de clture.

Ltablissement des rgles de lchange


Une fois dfinis les droits de proprit il est ncessaire que soient tablis des rgles de
fonctionnement du march comme par exemple un code juridique du commerce. Or un
accord entre les changistes sur les rgles respecter ne nat pas spontanment. Ces rgles
sont pourtant ncessaires car elles permettent de rduire l'incertitude sur la procdure du
march et donc de rduire les possibilits de fraude. En d'autres termes elles rduisent les
cots de transaction. Comme il serait trs long et trs coteux de rengocier ces rgles pour
chaque change il peut tre avantageux pour chacune des parties qu'un cadre juridique soit
impos par un tiers.
La stabilit montaire
Le troc n'est possible que dans des marchs rduits un trs petit nombre de biens par
exemple le poisson et le sel des ctiers contre les crales des agriculteurs. Ds lors que le
nombre de biens changer est lev il donc est ncessaire de recourir un intermdiaire
des changes. Deux types d'intermdiaire sont possibles : les biens qui ont une valeur
intrinsque qui peut tre facilement stocke et transporte comme l'or, l'argent voire des
cauris ou des signes montaires dont le cours est impos par l'Etat comme le papier
monnaie. Le premier type d'intermdiaire possde l'avantage de ne pas tre soumis aux
manipulations de l'Etat mais sa production entrane un cot. Par exemple rien n'assure que la
production de l'or croisse paralllement aux changes. Le second type d'intermdiaire n'a pas
de cot de production mais l'Etat peut abuser de son droit d'mission de sorte que cet
intermdiaire des changes se dvalorise. Ceci reprsente une incertitude et donc un cot de
transaction pour les changistes puisqu'ils ne peuvent connatre l'avance la valeur relle de
la monnaie avec laquelle ils sont pays. Ce n'est que dans le cas de marchs sophistiqus o
existent des marchs terme qu'ils peuvent se couvrir mais ces marchs terme prsentent
des cots propres de fonctionnement.
La protection des changes
Une fois l'change effectu les transactions doivent tre protges. Ceci suppose
l'existence d'un systme policier et judiciaire qui ne peut tre effectu que par l'Etat et qui
historiquement a justifi la constitution d'Etats forts, les changistes acceptant de payer
l'impt en contrepartie de la protection de leurs biens.

Les dysfonctionnements du march


Le march ne conduit pas ncessairement une allocation optimale des biens en ce sens
quil peut crer des revenus non justifis par lanalyse conomique.
Tout dabord le march peut tre monopolistique ou connatre une entente entre les
producteurs. Dans ce cas existe un super profit qui nest pas justifi conomiquement.
Labsence de relle concurrence conduit alors une faible qualit de la production. Il en est
particulirement ainsi dans le cas des entreprises dEtat disposant dune situation de
monopole labri de barrires protectionnistes.
En troisime lieu le march ne conduit pas toujours un quilibre comme le montre
lexemple des bulles financires spculatives : une augmentation du prix conduit une
augmentation de la demande.
En troisime lieu linformation peut tre fortement asymtrique. Tous les changistes ne
disposent pas en effet de la mme information sur les biens et services changs. Il en va
ainsi du march de lassurance ou des baux ruraux mais galement du march du crdit
lemprunteur connat en gnral mieux les risques attachs au prt que le prteur- ou du
march du travail. Lopacit des transactions peut conduire dautre part la corruption.
En quatrime lieu le march mme efficace peut conduire des situations socialement
insupportables dans la mesure o il exclut les plus pauvres de la fourniture de certains biens
et services essentiels comme par exemple leau, les soins de sant ou lducation (voir infra
chap. )
Dans ces cas il peut savrer socialement justifi de faire prendre en charge par lEtat une
allocation des ressources.

Les institutions hors march


Les limites du march expliquent lmergence d institutions hors march comme les
units de production familiales, lorganisation interne des entreprises, les

administrations.Ces institutions naissent pour quatre types de raisons : des raisons


techniques quand il nest pas possible de faire payer un prix ou dtablir des droits de
proprit, des cots de transaction trop levs par rapport aux cots de relation hors march,
le risque de dysfonctionnement du march et lorganisation de groupes dintrt.
Les limites techniques au march
Il nest pas toujours possible dtablir des droits de proprit et de faire payer un prix
comme par exemple dans le cas de leau dune rivire dune piste de brousse ou dun phare.
Dans ce cas des institutions hors march vont permettre lallocation des ressources rares. La
gestion des adductions deau dans le sud est asiatique a t rendu possible par des rgimes
forts.
Les cots de fonctionnement des marchs
Nous avons vu que ltablissement des marchs comporte des cots spcifiques comme
ltablissement des droits de proprit. Ces cots de fonctionnement des marchs sont
appels "cots de transaction". Ils doivent tre compars aux gains tirs de l'change. Dans
un certain nombre de cas ces gains ne peuvent couvrir les cots de transaction. Il en est
particulirement ainsi quand les cots d'enregistrement et de protection des droits de
proprit sont trs levs alors que la proprit ne fait que rarement l'objet d'un change.
C'est par exemple le cas des terres dans des pays o n'existe pas de cadastre et les cots de
clture sont levs. Dans ce cas lallocation des ressources peut seffectuer hors march par
exemple dans le cadre dune organisation hirarchique.

IV 2 ) Le niveau de protection douanire et la substitution aux importations

La protection douanire peut avoir deux justifications :


-

Les recettes ficales

La substitution limportation cest-- dire la dduction de la part des importations dans la


demande globale dun secteur ou dune branche.

La substitution limportation manufacturire doit entraner une baisse de la part


des importations manufacturires dans les importations totales accompagne dune
augmentation de la valeur ajoute manufacturire dans le PIB

Une stratgie de substitution limportation peut rpondre deux objectifs qui


peuvent tre complmentaires.

La premire est de diversifier lconomie afin de la rendre plus autonome et moins


dpendante de chocs externes. Cette stratgie est particulirement justifie dans le cas
de pays mono exportateurs ( comme souvent les pays exportateurs de ptrole ) qui de
plus ont des revenus extrieurs importants. Elle explique leffort dindustrialisation de
lAmrique latine dans les annes 30 ainsi que celle des pays anciennement coloniss (
Inde, Algrie) dans les annes 1960.

La seconde justification est celle de lindustrie naissante. Lobjectif est alors de


protger une industrie afin quelle atteigne une taille suffisante pour exploiter les
conomies dchelle et un savoir faire qui la rende capable dtre comptitive sur les
marchs extrieurs. Cette stratgie a t celle de la Core du sud ou de Tawan partir
des annes 1960. Elle constitue donc une tape des stratgies dinsertion sur le march
mondial.

La logique du processus de substitution l'importation voudrait qu'au fur et


mesure de la mise en place des industries le march s'largisse grce l'augmentation
de l'emploi et grce aux commandes interindustrielles. En d'autres termes les effets
d'entranement lis la substitution l'importation devraient permettre une remonte
progressive de l'aval vers l'amont ou bien une descente de l'amont vers l'aval.

Ces objectifs sont loin davoir t toujours atteints. L'on peut distinguer trois
types de situation : les pays substitution dimportation largie, les pays substitution
limportation bloque et les pays o la substitution limportation a t inexistante.
Ds 1960 le Brsil et l'Inde couvraient plus des trois quarts de leur consommation
nationale de biens manufacturs par leur propre production avec une remonte
significative vers lamont du processus de production (acier, produits chimiques). La
substitution limportation sest poursuivie jusquau dbut des annes 80 au Brsil et
au dbut des annes 90 en Inde. La russite de cette stratgie sexplique par trois
raisons : la trs forte protection douanire incluant mme linterdiction des
investissements directs trangers en Inde, le maintien de taux dinvestissements
relativement levs et surtout limportance du march national. Malgr de nombreux
obstacles institutionnels ou gographiques la garantie dun vaste secteur protg sest
avre dterminante pour la cration dune large gamme dindustries rpondant aux
besoins de la population.

Dautres pays qui en 1960 taient presque totalement dpendants de l'extrieur


pour leur consommation de produits manufacturs ont su rduire celles-ci
considrablement comme en particulier l'Argentine, le Mexique et la Tunisie.
Dans les pays africains la substitution l'importation s'est trouve rapidement
bloque et o donc la part des importations dans l'offre de biens manufacturs est
reste peu prs constante sur les deux dernires dcennies ou n'a que faiblement
progress.

Deux raisons expliquent le blocage du processus de substitution limportation et


le choix dune stratgie tourne vers les marchs extrieurs : labsence de cration
dune demande permettant dabsorber le supplment de production et les distorsions
cres par la protection douanire.

La dficience de la demande globale


La production cre par la substitution l'importation fait face deux types de
demande: une demande pralable gale au montant des importations existantes avant
la mise en place de la politique de substitution l'importation et une demande induite
par la substitution l'importation.
Lors des premires tapes de la substitution l'importation la demande induite
risque d'tre faible et ceci pour trois raisons :
En premier lieu les choix techniques, souvent limits, en particulier dans l'industrie
lourde, ou imposs par les firmes trangres conduisent l'utilisation de processus de
production faible coefficient de main d'oeuvre, ce qui limite les effets de la
redistribution salariale directe.

En second lieu au dbut du processus d'industrialisation la totalit des biens


d'quipement et des inputs intermdiaires doit tre commande l'tranger. Une large

partie de l'investissement est donc dtourne du circuit conomique national.

En troisime lieu la politique de substitution l'importation peut contribuer


rduire la demande existante. La protection douanire a en effet souvent pour
consquence une augmentation des prix qui grve fortement le pouvoir d'achat des
consommateurs nationaux et rduit donc la demande interne. D'autre part, dans les
pays socialistes comme l'Algrie ou le Ghana lors de la prsidence de N'Krumah, les
dficits des entreprises publiques qui ont mis en oeuvre le processus de substitution
limportation ont dut tre couverts par des subventions budgtaires qui ont rduit
d'autant la demande globale. Dans ces conditions le processus de substitution
l'importation ne pouvait que s'essouffler rapidement. Lexception a t celle des
grands pays ( Inde, Chine) o existait une demande interne pralable.

Les distorsions cres par la protection douanire

Toute protection douanire a pour consquence de rduire la concurrence et donc de


crer une situation de monopole. Une telle situation risque d'autant plus d'apparatre
que le march interne est troit. Dans toute industrie existe en effet un seuil technique
imposant un minimum de production pour faire travailler les quipements pleine
capacit. Or dans de petits pays la demande interne ne justifie tout au plus que
l'installation d'une seule unit de production. Celle-ci jouit alors d'une situation de
monopole dont les consquences sont une hausse des prix, la perception de profits
indus, une mauvaise qualit des produits et l'absence d'incitation l'incorporation de
nouvelles techniques.

Cette situation de monopole peut tre occupe par des firmes trangres qui
s'installent en matres car il n'existe pas toujours de firmes locales techniquement et
financirement capables de leur faire concurrence. Or la firme trangre a souvent
pour stratgie de rduire au maximum la valeur ajoute l'intrieur du pays. En
procdant ainsi elle rduit en effet ses risques et elle peut vendre - prix levs - les

pices dtaches de la maison mre. Une telle politique est du reste souvent
encourage par la lgislation douanire qui considre les pices dtaches comme des
inputs industriels et ce titre redevables d'une fiscalit rduite. Au nom de la
substitution l'importation sont alors cres des units d'assemblages sans effets
d'entranement.

Les prix levs, consquences de la protection douanire et de la situation de


monopole, rduisent le pouvoir dachat des consommateurs et font donc obstacle
llargissement du march interne. Ainsi sexplique la stagnation quont connu de
nombreux pays engags dans des stratgies de substitution limportation.

Les unions douanires africaines

Une union conomique africaine peut avoir trois types de justification.

En premier lieu elle permet dlargir les dbouchs des industries des pays participants sans
avoir pour autant souvrir la concurrence de pays tiers vis--vis desquels les pays africains nont
aucun avantage en termes de comptitivit. Elle permet en second lieu dintroduire une certaine
concurrence dans des pays o les entreprises industrielles disposent souvent dun monopole. Enfin
elle permet de grer en commun certaines institutions ou infrastructures comme les routes
transrgionales.

Depuis lindpendance cinq unions douanires rgionales ont t effectivement cres en ASS :

La communaut dAfrique de lEst cr en 2001 qui regroupe le Kenya, la Tanzanie, lOuganda,


le Burundi et le Rwanda.

La communaut conomique et montaire de lAfrique centrale ( CEMAC) qui est entr en


vigueur en 1999 et qui regroupe la Cameroun, le Congo, le Gabon , la Guine quatoriale, la
Rpublique centrafricaine et le Tchad.

La Communaut de Dveloppement de lAfrique Australe ( SADC) qui a fait suite lUnion


douanire de lAfrique australe cre en 1969 qui regroupe la Rpublique sud africaine, le
Botswana, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland ;

LUnion conomique et montaire de lAfrique de lOuest ( UEMOA) cre en 1993 qui


regroupe les Etats francophones de lAfrique de lOuest.

La Communaut Economique des Etats de lAfrique de lOuest (ECOWAS) qui regroupe la


totalit ds Etats de lAfrique de lOuest, francophones et non francophones.

La Communaut des pays sahliens-sahariens ( CENSAD) cre en 1998.


A lexception de lUnion douanire de lAfrique australe domine par la Rpublique sud
africaine ces unions douanires sont en fait peu actives. Les changes interafricains ne
reprsentaient en 2006 que 8% du total des exportations des pays africains et pour la CEMAC ils
nont t que de 2% . Lon peut avancer trois types de raisons pour expliquer un tel chec. En
premier lieu du fait du manque dinfrastructures de transport les dplacements entre pays dune
mme zone sont longs et coteux. Il est moins cher denvoyer un container de New York Pointe
Noire que de Bangui Pointe Noire. En second lieu les conomies africaines ne sont gure
complmentaires au niveau industriel car lindpendance elles ont suivi les mmes schmas de
substitution limportation. Mais surtout les unions douanires africaines sont sources dingalits.

Les pays les plus avancs de la zone vont en bnficier puisquils pourront largir leurs dbouchs.
Par contre les pays les plus pauvres, ne disposant pas de capacit industrielle, nont pas la capacit
dexporter un montant quivalent et doivent acheter les produits de leurs partenaires des prix
sensiblement plus levs que ceux auxquels ils pourraient les acheter sur le march mondial. Lon
pourrait certes envisager des compensations pour les pays les moins industrialiss mais ces
compensations ncessitent des ngociations cas par cas et restent rares en pratique.

Les accords de partenariat


Les pays ACP et la communaut europenne ont sign en 2000 un accord de libre change qui
remplace les quatre conventions de Lom. Cet accord prvoit des rductions tarifaires rciproques
ainsi quune aide conomique.
Depuis 2000 les Etats Unis ont conclu avec 40 pays africains des accords commerciaux dans le
cadre de l Africa Growth and Opportunity Act (AGOA) permettant ceux-ci un accs
privilgi sur les march amricain ainsi que des accords dinvestissement. Ces accords ont permis
de tripler les exportations de lASS vers les Etats Unis atteignant 67 milliards de $ en 2007.

IV 3 ) La gestion des ressources minrales


Le sous sol africain est riche en minraux mais du fait du manque dinfrastructures leur cot
dextraction est relativement lev. Aprs avoir longtemps dcline la demande mondiale a connu
un nouvel essor partir de la fin des annes 90 du fait de la croissance chinoise. Les pays africains
exportateurs ont ainsi profit du triplement des prix entre 2000 et 2005.
Les Etats peuvent toucher des royalties ou /et une part de la production et peuvent prlever un
impt sur le revenu et des taxes lexportation. Le niveau des prlvements dpend du rapport de
force avec les socits trangres qui dtiennent la technologie dextraction et les filires de
commercialisation. Dans certains cas les Etats ont du cder leurs socits minires des intrts

trangers en contrepartie de leur modernisation et de revenus souvent minimes. Toutefois la hausse


du prix des minraux sur les marchs mondiaux a permis de nombreux pays africains de
rengocier en leur faveur les contrats dexploitation.

Un des grands paradoxes du dveloppement de l Afrique subsaharienne est que la possession de


matires premires na pas conduit la croissance et au dveloppement.

Lon peut avancer quatre types dexplications de cette maldiction des matires premires:
linstabilit des prix, la survaluation du taux de change, la corruption et les guerres civiles.

En premier lieu les matires premires minrales connaissent de fortes fluctuations dues la
conjoncture mondiale, aux guerres ainsi qu lvolution des techniques, fluctuations renforces par
la spculation. Le prix des produits miniers exports par lASS a ainsi diminu de moiti entre 1988
et 1992 puis a tripl entre 2000 et 2005. Ces fluctuations rendent impossibles une planification des
dpenses pourtant ncessaire pour linvestissement long terme. Elles crent de plus un effet
crmaillre dans la mesure o nombre de dpenses engages pendant les priodes deuphorie
comme le recrutement de fonctionnaires peuvent tre difficilement rduites en priode de repli.

En second lieu une forte demande externe des matires premires que produit un pays conduit
augmenter les exportations et donc renchrir le taux de change ce qui handicape les autres secteurs
exportateurs, agricoles ou industriels (voir chapitre V)

En tr
oisime lieu les revenus des royalties sont le plus souvent grs sur un compte spcial en dehors
du budget gnral. Les gouvernements africains dont les revenus budgtaires proviennent
majoritairement des revenus miniers ou ptroliers - ou mme de laide - et non de limpt sont

gnralement moins enclins la dmocratie puisquils peuvent largement chapper au contrle de


leurs contribuables et quils disposent des moyens financiers pour acheter une clientle politique.
Ds lors que nexiste pas de contrle sur les finances publiques le gouvernement peut faire varier de
faon arbitraire les variables quil contrle comme la cration montaire ou le taux dintrt ou ne
pas offrir des services publics comme des services de sant ou dducation. Il existe donc un lien
entre la composition des recettes budgtaires et le niveau de dmocratie.

Le versement direct de royalties sans contrle parlementaire permet une certaine opacit et
ouvre la voie la corruption. Daprs la BAD de 30 45 % des recettes issues de la vente de
matires premires africaines est partage entre les lites au pouvoir et les compagnies trangres
exploitantes. De mme la ngociation des contrats dexploitation peut permettre le versement de
dessous de table. En 2002 pour lutter contre la corruption et le dtournement des royalties le
sommet mondial de Johannesburg a mis en place lInitiative pour la Transparence dans les
Industries Extractives qui cherche promouvoir la publication des comptes financiers des socits
ptrolires et minires ainsi que les recettes budgtaires des Etats. Le Nigria a ainsi adopt en
2007 une srie de dcrets permettant de rendre public le montant et lutilisation de ses recettes
ptrolires. La transparence dans lutilisation des recettes ptrolires est devenu un pr-requis aux
programmes dannulation de dettes.

Jusqu'aux annes 70 la lutte contre pauvret a rarement fait l'objet de politiques


conomiques spcifiques. L'on considrait en effet que l'limination de la pauvret
rsulterait de la mise en uvre des politiques d'industrialisation et plus gnralement
de la croissance conomique dont les bnfices devaient s'tendre progressivement
l'ensemble des couches de la socit. La cration de ples de dveloppement devait
ainsi crer des effets multiplicateurs de revenu se propageant dans l'ensemble de
l'conomie. Lchec de cette politique qui a laiss voire crer de larges poches de
pauvret explique la mise en uvre partir des annes 70 de politiques spcifiques
contre la pauvret.

La question thique fondamentale est celle-ci : dans quelle mesure le donateur (l


Eglise , lEtat, lONG ) doit elle et peut-elle imposer ses propres prfrences aux
plus pauvres ? Nous distinguerons ici trois types de rponse : lapproche
administrative, lapproche en termes de redistribution et lapproche en termes de
capacit atteindre ses objectifs.

Lapproche administrative

Selon cette approche :


-

la pauvret peut tre dfinie comme la non couverture de besoins de base, eux mmes
dfinis par ladministration : manger sa faim, pouvoir tre soign, pouvoir accs
lducation ( celle-ci comportant diffrents degrs)

la couverture de ces besoins de base s

effectue par ladministration de faon plus ou moins coercitive

Cette approche est celle ces organismes de charit, des socits socialistes, des
organismes daide internationale.

Cette approche pose deux problmes :

Le premier problme est larbitraire de la dfinition des besoins de base au del des besoins
physiologiques ( manger sa faim, tre soign) : par exemple pouvoir fonder une famille
sans contrainte quant au nombre denfants doit il tre considr comme un besoin de base ?
Si oui quel niveau de hirarchie dans la couverture des besoins ?

Le second problme est celui de lincitation des populations suivre des stratgies quelles
nont pas dcides et qui peuvent savrer soit dsincitatives soit contraires leurs intrts.

Lapproche en termes de redistribution

La redistribution peut seffectuer en termes de revenu ou de capital.

La redistribution des revenus

Selon cette approche qui est celle des sociaux dmocrates :

- seul lindividu sait ce qui est bon pour lui. Il ne faut donc pas lui imposer des biens
et services mais lui offrir un revenu montaire dont il doit disposer sa guise
- la stratgie de lutte contre la pauvret doit laisser intacts les mcanismes
conomiques de production ( position vivement critique par Marx)

Cette politique est celle des pays qui luttent contre la pauvret partir daides
sociales montaires ( bourses , allocations chmage, rmi.).

Cette approche permet de ne pas imposer des critres de consommation ce qui a un


intrt pratique vident . Elle peut toutefois tre critique dans la mesure o les plus
pauvres peuvent manquer dinformations ncessaires (par exemple en matire de
sant ou dducation) dont dispose ladministration.

Lapproche en termes de capacit

Le concept de capacit ( capability ) a t avanc par lconomiste indien A. Sen :


la pauvret est dfinie non seulement comme la non couverture des besoins de base

mais galement par limpossibilit qua lindividu pauvre de pouvoir effectuer des
choix essentiels dans sa propre vie, choix conomiques ( pouvoir vendre sa force de
travail, pouvoir emprunter un capital, pouvoir sinformer) ou choix non
conomiques ( par exemple choisir son conjoint, ne pas tre enferm la maison ,
choisir le nombre denfants souhaits etc) . La stratgie de la lutte contre la
pauvret devrait donc chercher doter les plus pauvres des capacits suffisantes pour
choisir leur propre vie ce qui suppose quelle sattaque des aspects institutionnels et
non seulement physiologiques de la pauvret.

Elle passe par exemple par laccs des marchs concurrentiels , y compris le
march du travail ; la reconnaissance des droits de proprit ; mais galement par la
lutte pour lgalit des sexes ou la non discrimination au travail.

CHAPITRE III

LES STRATEGIES ADMINISTRATIVES

Ces stratgies ont pour caractristiques :


-

De dfinir les critres de pauvret partir des critres de ladministration et non partir des
demandes des populations vises ;

De fonder la stratgie sur laide et non sur la capacit de production des plus pauvres.

Nous examinerons ici laide internationale partir des objectifs du millnaire pour le
dveloppement.

La justification de laide vient des trappes pauvret. Sans aide extrieure le pays ou
lindividu ne peut par lui-mme sortir de la pauvret.

Il existe de nombreuses trappes pauvret - pargne, ducation, sant,


information qui ncessitent des politiques daide diffrentes.

Laide peut prendre deux formes : une forme montaire ou la poursuite dobjectifs
particuliers.

Sous la forme montaire laide nimpose aucune contrainte quant son utilisation ce
qui suppose que le rcipiendaire est mieux mme de juger de sa meilleure
affectation plutt que le donateur. Cette approche librale est rarement mise en uvre
soit du fait de disfonctionnements institutionnels rels ou supposs soit parce que le
donateur considre quil dispose dune meilleure information sur la faon datteindre

certains objectifs soit parce quil cherche imposer certains objectifs.

Le fait dimposer lutilisation de laide peut toutefois avoir un effet ngatif ou


dsincitatif dans la mesure o cette utilisation ne correspond pas aux prfrences des
plus pauvres.

Nous considrerons ici laide mise en uvre dans le cadre des objectifs du millnaire
pour le dveloppement ( OMD).

III 1 ) Les objectifs du Millnaire pour le dveloppement

A la fin des annes 90 il est apparu que les politiques dajustement structurel non
seulement ne permettraient pas de relancer durablement la croissance mais quen
labsence de nouvelles stratgies la situation de la majorit des populations les plus
pauvres, en particulier africaines, risquait de se dgrader. Plusieurs initiatives furent
alors proposes permettant de dfinir ce que lon peut qualifier dun nouveau
consensus de dveloppement.

En 2000 les Nations Unies adoptrent la Dclaration des Objectifs du Millnaire


pour le Dveloppement visant rduire de moiti la pauvret entre 1990 et 2015.

En juillet 2001 lOrganisation de lUnit africaine dfinit un cadre stratgique visant


promouvoir le dveloppement de lAfrique et donnant la priorit aux programmes
dinfrastructure rgionaux (transports, eau, lectricit) ainsi quau dveloppement
agricole et la scurit alimentaire.

En 2002 la Confrence de Monterrey rassemblant 51 chefs dEtat demanda que


laide publique au dveloppement soit augmente de 40 60 milliards de faon ce
quelle atteigne 0.7% du PIB des pays les plus riches, la majeure partie de cette
augmentation de laide devant tre destine lASS. Cette mme anne les objectifs
du Millnaire pour le dveloppement furent raffirms au Sommet mondial pour le
dveloppement durable de Johannesburg.

En janvier 2005 Gordon Brown, alors Chancelier de lEchiquier proposa de doubler


laide internationale, de lancer un plan Marshall pour les plus pauvres et de crer une
Facilit de Financement International afin de financer un supplment daide.

En juillet 2005 Tony Blair inscrivit laide lAfrique comme une des priorits sur
lagenda du G8 runit Gleneagles. Le G8 sengagea doubler le montant de laide
lAfrique de 25 milliards de $ 50 milliards et deffacer une large partie de
lendettement des pays les plus pauvres.

Depuis la Dclaration pour le Millnaire les organisations internationales ont publi


une cinquantaine de rapports sur les maux dont souffre lAfrique et sur la stratgie
mettre en uvre. Ces rapports permettent de dgager un nouveau consensus sur les
stratgies de dveloppement qui doivent tre mises en uvre en ASS.

Ce consensus porte sur deux points.

En premier lieu la sortie des trappes pauvret suppose un effort financier important
un big push - de la part des partenaires de lAfrique afin datteindre un sentier
de croissance autoentretenue.

En second lieu il est apparu ncessaire de mettre en place des stratgies spcifiques
de lutte contre la pauvret en visant un certain nombre dobjectifs chiffrs et non
dattendre les retombes dune hypothtique croissance pour rduire la pauvret.

Ces diffrents points ne remettent pas en cause les objectifs des consensus
prcdents en particulier la ncessit de parvenir un quilibre macroconomique
sans dsquilibre extrieur et sans inflation ainsi que la ncessit dune bonne
gouvernance, objectifs qui restent autant dantiennes de tous les rapports des
organisations internationales. Mais la diffrence des prcdents consensus il
apparat aujourdhui clairement que les objectifs de libralisation et de bonne
gouvernance ( objectifs qui sont aujourdhui loin dtre atteints) ne suffiront pas
liminer la pauvret et engager les pays les plus pauvres dans un sentier de
dveloppement durable.

Nous commencerons par prsenter les objectifs du millnaire pour le dveloppement


avant dexaminer les politiques mises en uvre pour atteindre ces objectifs.

Les objectifs du millnaire pour le dveloppement

Les Nations Unies ont fix en 2000 huit objectifs de dveloppement pour le
millnaire ( OMD), objectifs supposs devoir tre atteints en 2015. Ces objectifs
sont :

La rduction de moiti entre 1990 et 2015 de la proportion de la population dont le revenu


est infrieur un $ et qui souffre de la faim.

Lducation primaire pour tous

Llimination des disparits entre les sexes

La rduction des deux tiers entre 1990 et 2015 du taux de mortalit des enfants de moins de
cinq ans

La rduction des trois quarts entre 1990 et 2015 du taux de mortalit maternelle ;

Larrt de la propagation du Sida de la tuberculose et dautres maladies ;

Le dveloppement dun environnement durable permettant un accs leau potable, le


respect de lenvironnement et la disparition des taudis ;

La mise en place dun partenariat international pour le dveloppement.

Ces objectifs sont oprationnels et ils sont dclins par objectifs cibles. Ils doivent
tre raliss au niveau de chaque pays. Ceux-ci sont tenus dlaborer des
Documents Stratgiques de Rduction de la Pauvret (DSRP) dfinissant une
stratgie pour atteindre ces objectifs, la prsentation de ces documents tant la
condition exige dsormais pour loctroi de laide internationale.

La dfinition mme de ces objectifs nest toutefois pas sans susciter des
interrogations.

Premier objectif : La diminution de moiti de la population dont le revenu est


infrieur un dollar par jour

Ds 2005 lon ne pouvait que constater que la part des populations vivant avec
moins de un dollar par jour en Afrique sub-saharienne avait augment en nombres

absolus passant de 227 millions en 1990 313 millions en 2001 et navait pas
recul en termes relatifs passant de 45 % de la population totale 46%.
Laugmentation de lextrme pauvret peut apparatre paradoxale dans une priode
o les pays africains ont connu des taux de croissance positifs par tte. Elle
sexplique par trois raisons. En premier lieu les recettes minires ou ptrolires nont
que des retombes trs indirectes sur les populations les plus pauvres. En particulier
laugmentation des recettes budgtaires ne sest pas toujours accompagne dune
augmentation significative des programmes sociaux. En second lieu les rgions
rurales o vivent les populations plus pauvres continuent de connatre une forte
croissance dmographique et une dgradation de lenvironnement. Enfin la
persistance de conflits (Darfour, R.D. du Congo, Cte dIvoire) a conduit
dstabiliser certaines rgions en augmentant le nombre de rfugis.
Tableau III - 1

Indicateurs de ralisation de certains des objectifs poursuivis pour le Dveloppement


pour le Millnaire

Malnutrition

% enfants

Taux de

Taux

de
infantile

ayant effectu

mortalit

prvalence
% enfants

un cycle

enfants moins

du

sida
moins de 5ans
population

primaire

de 5 ans ( 000)

(2000-2007)

(2006)

(2006)

15 -

49

Angola

27,5

---

260

3,7
Benin

21,5

64

Burkina Faso

35,2

31

148

1,8

204

Burundi

38,9

36

181

Cameroun

15,1

52

149

5,5

Centrafrique

21,8

24

175

33,6

---

205

11,8

73

126

20,2

43

127

49

74

10,7
Congo, Dem. Rep.
3,2
Congo, Rep.
5,3
Cte d'Ivoire
7,1
Erythre

34,5

Ethiopie

34,6

46

2,4

123

1,4
Ghana

18,8

Guine
Kenya
Liberia

71
22,5

16,5

120
64

93
22,8

2,3
161

121
63

1,5
6,1

235

---

Madagascar

36,8

57

115

18,4

55

120

Mali

30,1

49

217

1,7

Mauritanie

30,4

47

125

0,7

Mozambique

21,2

42

138

16,1

Niger

39,9

33

253

1,1

Nigeria

27,2

76

191

3,9

0,5
Malawi
14,1

Ouganda

19

54

134

6,4

Rwanda

18

35

160

Snegal

14,5

49

116

0,7

Sierra Leone

24,7

81

270

1,6

Somalie

32,8

--

145

0,9

Soudan

38,4

47

89

1,6

Tanzanie

16,7

85

118

6,5

Tchad

33,9

31

209

3,5

Togo

-----

67

108

3,2

Zambie

23,3

84

105

17

Zimbabwe

14

--

72

18,1

Moyenne ASS

26,8

60

157

5,8

Source : Banque mondiale Rapport sur le Dveloppement dans le Monde 2009

La FAO a estim que le tiers des populations africaines souffrent de malnutrition. Ce


pourcentage ne semble pas connatre de baisse significative ce qui signifie que le
nombre absolu dafricains souffrant plus ou moins pisodiquement de la malnutrition
augmente :30% des enfants de moins de cinq souffriraient dune malnutrition
suffisamment grave pour entraner des pertes de poids significativement infrieures
au poids considr comme normal.

Lon peut distinguer trois causes distinctes de la sous nutrition : la faible productivit
en zone rurale, le pouvoir dachat insuffisant sur les produits vivriers (en gnral
imports) en zone urbaine et les chocs spcifiques comme les scheresses, les
inondations ou les conflits entranant le dplacement des populations. Chacune de
ces causes appellerait des politiques spcifiques dont on ne trouve pas toujours trace
dans les DRSP. Il existe de plus un problme spcifique lASS de malnutrition, en
particulier dans les rgions dAfrique centrale o lalimentation est fonde pour
lessentiel sur des tubercules et donc hypoprotine, problme mal
recense par les statistiques.

Second objectif : Lducation primaire pour tous en 2015

En dehors de lASS la scolarisation a fortement progress depuis une vingtaine


danne dpassant partout 80% . LASS est la rgion du monde o le taux de
croissance de la scolarisation est la plus leve mais o le niveau absolu
dalphabtisation est le plus faible. Entre 1990 et 2004 le taux de scolarisation dans
le cycle primaire est pass de 53% 64.2% alors que sur la mme priode il est par
exemple pass de 80.6% 94% en Afrique du Nord. Les obstacles principaux restent
la dispersion de lhabitat rural qui oblige nombre denfants marcher plusieurs

heures pour aller et revenir de lcole et le manque de matres qualifis. Dautre part
en zone rurale les plus pauvres ne comprennent pas toujours que lducation puisse
les aider sortir de la pauvret et ils ont souvent peu dincitations envoyer les
enfants lcole. La gnralisation de lenseignement primaire passe donc non
seulement par la gratuit de lenseignement mais galement par des mesures
incitatives comme des repas gratuits lcole. Dans ces conditions un objectif
dducation primaire pour tous en 2015 reste sans doute trs irraliste.

Troisime objectif :Lgalit entre les sexes

Lgalit entre les sexes est mesure par le rapport entre le nombre de filles et le
nombre de garons qui frquentent lcole primaire. Ce rapport a trs peu volu
entre 1990 et 2004 passant de 0.84 0.89. Les petites filles peuvent se voir en effet
attribuer de nombreuses tches qui rduisent la frquentation de lcole comme
soccuper des enfants moins gs, prendre soin des personnes ges ou malades ou
aller chercher le bois de chauffe ou leau.

Le critre de la frquentation relative du cycle primaire ne doit pas tre considr


comme un critre vritablement significatif. Par exemple la proportion de femmes
occupant un emploi salari dans le secteur formel reste trs faible.

Quatrime objectif :Rduire des deux tiers la mortalit infantile

Cet objectif pourtant prioritaire a peu de chances dtre atteint en 2015. De 1990
2005 le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans na baiss que de 11% en
ASS alors quil a baiss de 60% en Afrique du Nord. Ce mauvais rsultat sexplique

par la progression du sida et du paludisme, aux conditions dhygine dans les camps
de rfugis ainsi que par le faible dveloppement des services de sant de base. En
2005 seulement 64% des enfants avaient t vaccins contre la rougeole. Lexemple
du Malawi ( dont le PIB par tte est infrieur 200$) o le taux de mortalit
infantile a baiss de 46% entre 1990 et 2006 montre toutefois que des progrs
remarquables peuvent tre accomplis en mettant en uvre des mesures simples et
relativement peu coteuses comme la gnralisation des campagnes de vaccination,
la distribution de moustiquaires imprgnes dinsecticide, lapport systmatique de
vitamine A aux enfants, la formation des matrones ou la diffusion des techniques de
rhydratation orale pour viter que les enfants ne meurent dune simple diarrhe.

Dans ces conditions, lobjectif dune rduction des deux tiers de la mortalit des
enfants de moins de 5 ans - soit un objectif de mortalit infantile infrieur 6% en
2015 - semble trs irraliste, la baisse du taux de mortalit infantile en ASS tant de
moins de 1% par an.

Cinquime objectif : La rduction de la mortalit des mres

Loin de rgresser les taux de mortalit maternelle augmentent de faon alarmante


dans plusieurs pays dAfrique dont le Cameroun, le Kenya, la RCA, la Tanzanie ou
le Zimbabwe. Dans ces pays la progression de la mortalit maternelle a t
suprieure 30% entre 1990 et 2000. Pour lensemble de lASS le taux de mortalit
excde aujourdhui 1% des naissances vivantes. LOMS estimait quen 2006 moins
de la moiti des femmes accouchaient en prsence de personnel mdical. Un tiers
des dcs provient dune hmor

ragie qui ne peut tre traite faute de personnel qualifi, en particulier en zone rurale.

Sixime objectif : arrter la propagation du Sida de la tuberculose et dautres


maladies

Si la variole a t limine et si dautres maladies comme lonchocercose oculaire et


les diffrentes filarioses sont en nette rgression les problmes sanitaires de lASS
restent dramatiquement levs. Lon estime que 25 millions dafricains sont porteurs
du virus du sida et que deux millions en sont morts en 2005. LOMS prvoit 19
millions de dcs supplmentaires entre 2010 et 2015. La progression du sida est
sans doute responsable de la progression de la tuberculose qui est pass de 0,33% en
1990 0,49% en 2004.Dans ces conditions il est peu probable que lobjectif de
stopper la progression du sida et du paludisme en 2015 puisse tre atteint.

Il existe en deux types de problmes quant la gestion stratgique de la lutte contre


les grandes endmies en ASS.

Le premier problme tient la conception mme des campagnes de lutte contre les
grandes endmies. La lutte contre les grandes endmies peut en effet tre organise
de faon verticale ou horizontale. Dans le cas dune organisation verticale
organisation qui a la prfrence des organismes daide en Afrique chaque
campagne est spcifique une maladie. Les Etats Unis ont ainsi initi une campagne
de lutte contre le sida en Afrique le President Emergency Plan For Aids relief
( PEPFAR) - en 2003, une campagne contre le paludisme - le President Malaria
Initiative (PMI) en 2005 - ainsi que diffrents programmes sur les maladies

infantiles financs par la Bill et Melinda Gates Foundation. Dans le cas dune
organisation verticale lon cherche au contraire implanter des centres polyvalents
capables de traiter diffrentes maladies. Les campagnes organisation verticale
enregistrent gnralement des succs initiaux quelquefois spectaculaires mais
connaissent des rendements rapidement dcroissants. En effet une campagne de
vaccination, la mise en place de mesures de sant publique et la distribution de
mdicaments permettent souvent de rduire de 70 80 % limpact dune endmie.
Les programmes verticaux de lutte contre le sida auraient ainsi sauv plus dun
million dafricains. Toutefois ces diffrents programmes spcifiques laissent de ct
de nombreux problmes mdicaux qui pourraient tre traits avec des cots modestes
comme une diarrhe infantile ou une crise dappendicite. Cest pourquoi lon peut
penser que des dispensaires polyvalents permettraient davoir une meilleure gestion
de lensemble des problmes sanitaires. Dautre part ils pourraient constituer des
centres de diffusion de lducation des mres. Ils supposent toutefois lexistence dun
personnel qualifi permanent qui nest pas toujours disponible.

En second lieu se pose le problme du rapport cot efficacit de ces diffrents


programmes verticaux. Le sida facilement visible, qui reste une menace pour les pays
dvelopps et dont les programmes sont soutenus par des lobbys puissants, reste une
priorit. Le Prsident Bush a ainsi prolong en 2008 le programme PEPFAR en lui
accordant 30 milliards de $ sur cinq ans. Or le sida qui nest cause que de 3.7% des
dcs en ASS, soit beaucoup moins que le paludisme, reoit environ le quart de
laide mdicale internationale lASS. Cette aide va du reste pour lessentiel aux
soins des personnes dj malades, non aux campagnes de prvention qui
permettraient un rapport efficacit cot trs suprieur.

Septime objectif : Assurer un dveloppement cologiquement durable et rduire de


moiti le pourcentage des populations nayant pas accs leau potable et vivant
dans des taudis

Prs de la moiti des populations africaines na pas accs leau potable et prs des
deux tiers nont pas accs des sanitaires. Lamlioration de laccs leau potable
( par exemple sous forme de pastilles de chlore) na pas toujours un cot lev.
Toutefois les adductions deau potable nont souvent que des impacts dcevants sur
la sant publique si des mesures dhygine simples ne sont pas respectes au niveau
des familles. En effet celles-ci ne comprennent pas toujours le lien entre leau non
pollue et les maladies infectieuses (comme les diarrhes infantiles qui peuvent
savrer mortelles). Lducation a de toute vidence un rle essentiel jouer.

Le dveloppement cologique durable nest pas la priorit des gouvernements


africains. Le couvert vgtal continu tre dtruit quelquefois par des socits
forestires mais le plus souvent par les populations les plus pauvres qui pratiquent la
culture sur brlis. La destruction de lenvironnement naturel en ASS apparat ainsi
la fois comme cause et consquence de la pauvret.

Huitime objectif : Mettre en place un partenariat mondial pour le dveloppement.

Atteindre les objectifs prcdents ncessite que soient augments les flux daide,
quils aillent aux pays les plus pauvres et quils ne soient pas soumis aux alas de la
conjoncture internationale. Si les flux daide ont effectivement augment de faon
significative, lessentiel de cette aide a pris la forme dallgements de dette pour des
pays comme le Nigria, le Cameroun ou le Soudan qui ne sont pas les plus pauvres

du continent. Du fait de la crise mondiale il est probable lengagement pris


Gleneagles en juillet 2005 de doubler laide lAfrique lhorizon 2010 ne sera pas
tenu. Quant aux ngociations de Doha elles sont restes au point mort (en 2009)
mme si les ngociations avec lUnion europenne ont progress.

Ces objectifs de dveloppement pour le millnaire sont largement complmentaires.


Il est illusoire de revendiquer lducation pour tous si les enfants en ge daller
lcole ont faim ou sont malades. De mme la rduction de la mortalit infantile
passe par lamlioration de la sant des mres - ce qui suppose quelles disposent
dapports nutritionnels suffisants et par une meilleure ducation. Le simple fait
quen zone rurale les matrones se lavent les mains permettrait de rduire
sensiblement la mortalit infantile.

La mise en uvre des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement


Pour atteindre les objectifs dfinis prcdemment les pays doivent laborer des
programmes dfinissant les politiques de lutte contre la pauvret. Llaboration de
ces programmes finaliss dans des documents appels Documents des Stratgies de
Rduction de la Pauvret (DSRP) constitue le pralable ncessaire loctroi dune
aide. Ces documents doivent permettre en effet de coordonner laction des diffrents
bailleurs de fonds et les autorits nationales dans le cadre des Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement (ODM). Les DSRP constituent ainsi les

documents de rfrence pour les oprations de prts concessionnels et dallgement


de dette dans le cadre de lInitiative en faveur des pays trs endetts (PPTE).

En 2008 une quarantaine de pays de lASS ont labor des DSRP qui doivent tre
rgies suivant trois grands principes : elles doivent tre pilotes par les pays en y
associant largement la socit civile ; elles doivent tre globales en reconnaissant le
caractre multidimensionnel de la pauvret; elles doivent tre effectues sur la base
du partenariat en associant les administrations nationales, la socit civile et les
bailleurs de fonds extrieurs.

V 2 ) La remise en question de laide dans le cadre des OMD

Personne ne peut contester lurgente ncessit datteindre les objectifs du millnaire


pour le dveloppement, de faire en sorte que la croissance atteigne les plus pauvres,
et de mobiliser des ressources pour lASS. Mais ces objectifs ne sont que des
objectifs. Ils ne sauraient dfinir une politique de dveloppement, a fortiori une
stratgie, puisque leur ralisation repose sur laide de la communaut internationale.
Ils ne nous disent rien sur la faon dont les pays africains doivent sintgrer dans le
commerce international, des priorits qui doivent tre accordes lagriculture ou
lindustrialisation et de la coordination nationale des diffrentes politiques. A cet
gard les DSRP auxquels les organisations multilatrales font constamment rfrence
ne peuvent tre considrs comme llaboration de stratgies mais comme la faon
dont les flux financiers octroys par la communaut internationale seront dpenss.

Quels doivent tre les acteurs qui mettront en uvre la stratgie de lutte contre la
pauvret ?

Il ne suffit pas dlaborer des stratgies de dveloppement aussi bonnes soient elles
Paris ou Washington. Encore faut- il savoir qui va les mettre en uvre sur le
terrain. Or cette question nest pas vritablement aborde dans les DSRP qui font
simplement rfrence des consultations avec la socit civile. Plus prcisment
la mise en uvre des stratgies de lutte contre la pauvret ncessite de rpondre
deux questions : qui va mettre en uvre ces stratgies au niveau local ? Qui va les
imposer au niveau national ?

Il est symptomatique que la mise en uvre des stratgies daide et de


dveloppement au niveau local nait gure retenu lattention des conomistes et des
stratges du dveloppement. En 2002 la Banque mondiale a publi un livre
Empowerment and Poverty Reduction : A Sourcebook qui se donnait comme
objectif de cataloguer les meilleures initiatives pour rduire la pauvret. Sont ainsi
catalogues des initiatives visant crer des bourses dtude pour les filles; la
cration de kiosques internet dans les villages; les oprations de microcrdit; la
gestion communautaire des ressources forestires etc Malheureusement a aucun
moment nest aborde la question pourtant cruciale de savoir qui va mettre en uvre
ces initiatives. Dans son livre The end of poverty Jeffrey Sachs rgle le problme
de limplantation dune stratgie au niveau local en quelques phrases : Une partie
de la corruption est tout fait vitable si les donateurs aident lamlioration de
ladministration publique en installant des systmes informatiques, en publiant les
comptes et formant le personnel et en augmentant les salaires des responsables ou
les pauvressont aussi prts se gouverner eux-mmes, en sassurant que laide

quil reoivent est utilis au bnfice du groupe et naboutit pas dans les poches des
individus qui ont le pouvoir . Un tel point de vue ne correspond malheureusement
pas lexprience et ne pas rgler le problme de ladministration des stratgies de
dveloppement risque de conduire de graves gaspillages et au dvoiement de ces
stratgies.

Plus prcisment toute stratgie de dveloppement doit rpondre trois questions :


quelles sont les incitations de ladministration mettre en uvre la stratgie ? quelles
sont les incitations des responsables au niveau local ? et quelles sont les incitations
des plus pauvres pour suivre les recommandations de ladministration ?

Les arbitrages de ladministration sont souvent loin de correspondre aux objectifs


demands par les fournisseurs de laide internationale et aux besoins des populations
les plus pauvres. Sans tre toujours corrompue ladministration peut privilgier les
arbitrages budgtaires en sa faveur que ce soient au niveau des traitements que des
services quelle est susceptible dutiliser comme les coles ou les hpitaux. Dautre
part les agents administratifs sont le plus souvent issus de milieux urbains et peuvent
tre coups des ralits des milieux ruraux. Ils ne disposent pas toujours de
linformation sur la situation des plus pauvres et sur les consquences des mesures
administratives dans la mesure o les plus pauvres nont pas de reprsentants auprs
de ladministration.

Mme sils sont difficiles mesurer le vol et la corruption gangrnent les pays et
rduisent la porte des stratgies microconomiques de dveloppement. LUnion
Africaine a estim que la corruption cote 148 milliards de $ par an lAfrique et
augmente les cots de production de 20%. Selon la Banque mondiale la corruption

rduirait le taux de croissance de lASS de 0.5% par an. Mme si ces chiffres sont
trs arbitraires par dfinition la corruption nest pas directement comptabilis et
doit donc tre estime indirectement ils montrent lampleur du problme et sont
confirms par de nombreuses observations. Par exemple daprs certaines
estimations 30 40% des mdicaments livrs aux hpitaux sont vols et revendus
aux patients.

Le problme nest pas seulement un problme de la corruption mais le problme


plus gnral de labsence dune administration capable de mettre en uvre une
stratgie de dveloppement au niveau local. La baisse des salaires dans la fonction
publique, consquence des politiques dajustement structurel, a souvent entran le
dpart des plus diplms de sorte que les administrations africaines manquent
souvent de cadres comptents en particulier au niveau local.

En dfinitive la limite des stratgies spcifiques de lutte contre la pauvret est


de ne les envisager que sous lhypothse dun apport massif daide
internationale. Elles ne permettent ni de dfinir les capacits relles dabsorption
des flux financiers, ni les Jusqu'aux annes 70 la lutte contre pauvret a rarement
fait l'objet de politiques conomiques spcifiques. L'on considrait en effet que
l'limination de la pauvret rsulterait de la mise en uvre des politiques
d'industrialisation et plus gnralement de la croissance conomique dont les
bnfices devaient s'tendre progressivement l'ensemble des couches de la
socit. La cration de ples de dveloppement devait ainsi crer des effets
multiplicateurs de revenu se propageant dans l'ensemble de l'conomie. Lchec
de cette politique qui a laiss voire crer de larges poches de pauvret explique
la mise en uvre partir des annes 70 de politiques spcifiques contre la
pauvret.

La question thique fondamentale est celle-ci : dans quelle mesure le donateur (l


Eglise , lEtat, lONG ) doit elle et peut-elle imposer ses propres prfrences aux plus
pauvres ? Nous distinguerons ici trois types de rponse : lapproche administrative, lapproche
en termes de redistribution et lapproche en termes de capacit atteindre ses objectifs.

Lapproche administrative

Selon cette approche :


-

la pauvret peut tre dfinie comme la non couverture de besoins de base, eux mmes
dfinis par ladministration : manger sa faim, pouvoir tre soign, pouvoir accs
lducation ( celle-ci comportant diffrents degrs)

la couverture de ces besoins de base seffectue par ladministration de faon plus ou moins
coercitive

Cette approche est celle ces organismes de charit, des socits socialistes, des organismes
daide internationale.

Cette approche pose deux problmes :

Le premier problme est larbitraire de la dfinition des besoins de base au del des besoins
physiologiques ( manger sa faim, tre soign) : par exemple pouvoir fonder une famille
sans contrainte quant au nombre denfants doit il tre considr comme un besoin de base ?
Si oui quel niveau de hirarchie dans la couverture des besoins ?

Le second problme est celui de lincitation des populations suivre des stratgies quelles
nont pas dcides et qui peuvent savrer soit dsincitatives soit contraires leurs intrts.

Lapproche en termes de redistribution

La redistribution peut seffectuer en termes de revenu ou de capital.

La redistribution des revenus

Selon cette approche qui est celle des sociaux dmocrates :

- seul lindividu sait ce qui est bon pour lui. Il ne faut donc pas lui imposer des biens et
services mais lui offrir un revenu montaire dont il doit disposer sa guise
- la stratgie de lutte contre la pauvret doit laisser intacts les mcanismes conomiques de
production ( position vivement critique par Marx)

Cette politique est celle des pays qui luttent contre la pauvret partir daides sociales
montaires ( bourses , allocations chmage, rmi.).

Cette approche permet de ne pas imposer des critres de consommation ce qui a un intrt
pratique vident . Elle peut toutefois tre critique dans la mesure o les plus pauvres peuvent
manquer dinformations ncessaires (par exemple en matire de sant ou dducation) dont
dispose ladministration.

Lapproche en termes de capacit

Le concept de capacit ( capability ) a t avanc par lconomiste indien A. Sen : la


pauvret est dfinie non seulement comme la non couverture des besoins de base mais
galement par limpossibilit qua lindividu pauvre de pouvoir effectuer des choix essentiels
dans sa propre vie, choix conomiques ( pouvoir vendre sa force de travail, pouvoir emprunter
un capital, pouvoir sinformer) ou choix non conomiques ( par exemple choisir son
conjoint, ne pas tre enferm la maison , choisir le nombre denfants souhaits etc) . La
stratgie de la lutte contre la pauvret devrait donc chercher doter les plus pauvres des
capacits suffisantes pour choisir leur propre vie ce qui suppose quelle sattaque des
aspects institutionnels et non seulement physiologiques de la pauvret.

Elle passe par exemple par laccs des marchs concurrentiels , y compris le march du
travail ; la reconnaissance des droits de proprit ; mais galement par la lutte pour lgalit
des sexes ou la non discrimination au travail.

CHAPITRE III

LES STRATEGIES ADMINISTRATIVES

Ces stratgies ont pour caractristiques :


-

De dfinir les critres de pauvret partir des critres de ladministration et non partir des
demandes des populations vises ;

De fonder la stratgie sur laide et non sur la capacit de production des plus pauvres.

Nous examinerons ici laide internationale partir des objectifs du millnaire pour le
dveloppement.

La justification de laide vient des trappes pauvret. Sans aide extrieure le pays ou
lindividu ne peut par lui-mme sortir de la pauvret.

Il existe de nombreuses trappes pauvret - pargne, ducation, sant, information


qui ncessitent des politiques daide diffrentes.

Laide peut prendre deux formes : une forme montaire ou la poursuite dobjectifs
particuliers.

Sous la forme montaire laide nimpose aucune contrainte quant son utilisation ce qui
suppose que le rcipiendaire est mieux mme de juger de sa meilleure affectation
plutt que le donateur. Cette approche librale est rarement mise en uvre soit du fait de
disfonctionnements institutionnels rels ou supposs soit parce que le donateur
considre quil dispose dune meilleure information sur la faon datteindre certains
objectifs soit parce quil cherche imposer certains objectifs.

Le fait dimposer lutilisation de laide peut toutefois avoir un effet ngatif ou


dsincitatif dans la mesure o cette utilisation ne correspond pas aux prfrences des
plus pauvres.

Nous considrerons ici laide mise en uvre dans le cadre des objectifs du millnaire
pour le dveloppement ( OMD).

III 1 ) Les objectifs du Millnaire pour le dveloppement

A la fin des annes 90 il est apparu que les politiques dajustement structurel non
seulement ne permettraient pas de relancer durablement la croissance mais quen
labsence de nouvelles stratgies la situation de la majorit des populations les plus
pauvres, en particulier africaines, risquait de se dgrader. Plusieurs initiatives furent
alors proposes permettant de dfinir ce que lon peut qualifier dun nouveau consensus

de dveloppement.

En 2000 les Nations Unies adoptrent la Dclaration des Objectifs du Millnaire pour le
Dveloppement visant rduire de moiti la pauvret entre 1990 et 2015.

En juillet 2001 lOrganisation de lUnit africaine dfinit un cadre stratgique visant


promouvoir le dveloppement de lAfrique et donnant la priorit aux programmes
dinfrastructure rgionaux (transports, eau, lectricit) ainsi quau dveloppement
agricole et la scurit alimentaire.

En 2002 la Confrence de Monterrey rassemblant 51 chefs dEtat demanda que laide


publique au dveloppement soit augmente de 40 60 milliards de faon ce quelle
atteigne 0.7% du PIB des pays les plus riches, la majeure partie de cette augmentation
de laide devant tre destine lASS. Cette mme anne les objectifs du Millnaire
pour le dveloppement furent raffirms au Sommet mondial pour le dveloppement
durable de Johannesburg.

En janvier 2005 Gordon Brown, alors Chancelier de lEchiquier proposa de doubler


laide internationale, de lancer un plan Marshall pour les plus pauvres et de crer une
Facilit de Financement International afin de financer un supplment daide.

En juillet 2005 Tony Blair inscrivit laide lAfrique comme une des priorits sur
lagenda du G8 runit Gleneagles. Le G8 sengagea doubler le montant de laide
lAfrique de 25 milliards de $ 50 milliards et deffacer une large partie de
lendettement des pays les plus pauvres.

Depuis la Dclaration pour le Millnaire les organisations internationales ont publi


une cinquantaine de rapports sur les maux dont souffre lAfrique et sur la stratgie
mettre en uvre. Ces rapports permettent de dgager un nouveau consensus sur les
stratgies de dveloppement qui doivent tre mises en uvre en ASS.

Ce consensus porte sur deux points.

En premier lieu la sortie des trappes pauvret suppose un effort financier important
un big push - de la part des partenaires de lAfrique afin datteindre un sentier de
croissance autoentretenue.

En second lieu il est apparu ncessaire de mettre en place des stratgies spcifiques de
lutte contre la pauvret en visant un certain nombre dobjectifs chiffrs et non dattendre
les retombes dune hypothtique croissance pour rduire la pauvret.

Ces diffrents points ne remettent pas en cause les objectifs des consensus
prcdents en particulier la ncessit de parvenir un quilibre macroconomique sans
dsquilibre extrieur et sans inflation ainsi que la ncessit dune bonne gouvernance,
objectifs qui restent autant dantiennes de tous les rapports des organisations
internationales. Mais la diffrence des prcdents consensus il apparat aujourdhui
clairement que les objectifs de libralisation et de bonne gouvernance ( objectifs qui
sont aujourdhui loin dtre atteints) ne suffiront pas liminer la pauvret et engager
les pays les plus pauvres dans un sentier de dveloppement durable.

Nous commencerons par prsenter les objectifs du millnaire pour le dveloppement


avant dexaminer les politiques mises en uvre pour atteindre ces objectifs.

Les objectifs du millnaire pour le dveloppement

Les Nations Unies ont fix en 2000 huit objectifs de dveloppement pour le millnaire
( OMD), objectifs supposs devoir tre atteints en 2015. Ces objectifs sont :

La rduction de moiti entre 1990 et 2015 de la proportion de la population dont le


revenu est infrieur un $ et qui souffre de la faim.
Lducation primaire pour tous
Llimination des disparits entre les sexes
La rduction des deux tiers entre 1990 et 2015 du taux de mortalit des enfants de moins
de cinq ans
La rduction des trois quarts entre 1990 et 2015 du taux de mortalit maternelle ;
Larrt de la propagation du Sida de la tuberculose et dautres maladies ;
Le dveloppement dun environnement durable permettant un accs leau potable, le
respect de lenvironnement et la disparition des taudis ;
La mise en place dun partenariat international pour le dveloppement.

Ces objectifs sont oprationnels et ils sont dclins par objectifs cibles. Ils doivent tre
raliss au niveau de chaque pays. Ceux-ci sont tenus dlaborer des Documents
Stratgiques de Rduction de la Pauvret (DSRP) dfinissant une stratgie pour
atteindre ces objectifs, la prsentation de ces documents tant la condition exige
dsormais pour loctroi de laide internationale.

La dfinition mme de ces objectifs nest toutefois pas sans susciter des interrogations.

Premier objectif : La diminution de moiti de la population dont le revenu est infrieur


un dollar par jour

Ds 2005 lon ne pouvait que constater que la part des populations vivant avec moins de
un dollar par jour en Afrique sub-saharienne avait augment en nombres absolus
passant de 227 millions en 1990 313 millions en 2001 et navait pas recul en termes
relatifs passant de 45 % de la population totale 46%. Laugmentation de lextrme
pauvret peut apparatre paradoxale dans une priode o les pays africains ont connu des
taux de croissance positifs par tte. Elle sexplique par trois raisons. En premier lieu les
recettes minires ou ptrolires nont que des retombes trs indirectes sur les
populations les plus pauvres. En particulier laugmentation des recettes budgtaires ne
sest pas toujours accompagne dune augmentation significative des programmes
sociaux. En second lieu les rgions rurales o vivent les populations plus pauvres

continuent de connatre une forte croissance dmographique et une dgradation de


lenvironnement. Enfin la persistance de conflits (Darfour, R.D. du Congo, Cte
dIvoire) a conduit dstabiliser certaines rgions en augmentant le nombre de rfugis.
Tableau III - 1

Indicateurs de ralisation de certains des objectifs poursuivis pour le Dveloppement pour le


Millnaire

Malnutrition

% enfants

infantile

ayant effectu

% enfants

un cycle

moins de 5ans

primaire

(2000-2007)

Angola

Taux de

Taux de

mortalit

prvalence

enfants moins
de 5 ans ( 000)

(2006)

27,5

---

du sida
% population

(2006)

15 - 49

260

3,7

Benin

21,5

64

148

1,8

Burkina Faso

35,2

31

204

Burundi

38,9

36

181

Cameroun

15,1

52

149

5,5

Centrafrique

21,8

24

175

10,7

Congo, Dem. Rep.

33,6

---

205

3,2

Congo, Rep.

11,8

73

126

5,3

Cte d'Ivoire

20,2

43

127

7,1

49

74

2,4

Erythre

34,5

Ethiopie
Ghana

34,6
18,8

Guine
Kenya
Liberia

46
71

22,5
16,5

120
64

93
22,8

123
2,3
161
121

63

1,4

1,5
6,1

235

---

Madagascar

36,8

57

115

0,5

Malawi

18,4

55

120

14,1

Mali

30,1

49

217

1,7

Mauritanie

30,4

47

125

0,7

Mozambique

21,2

42

138

16,1

Niger

39,9

33

253

1,1

Nigeria

27,2

76

191

3,9

Ouganda

19

54

134

6,4

Rwanda

18

35

160

Snegal

14,5

49

116

0,7

Sierra Leone

24,7

81

270

1,6

Somalie

32,8

--

145

0,9

Soudan

38,4

47

89

1,6

Tanzanie

16,7

85

118

6,5

Tchad

33,9

31

209

3,5

Togo

-----

67

108

3,2

Zambie

23,3

84

105

17

Zimbabwe

14

--

72

18,1

Moyenne ASS

26,8

60

157

5,8

Source : Banque mondiale Rapport sur le Dveloppement dans le Monde 2009

La FAO a estim que le tiers des populations africaines souffrent de malnutrition. Ce


pourcentage ne semble pas connatre de baisse significative ce qui signifie que le nombre
absolu dafricains souffrant plus ou moins pisodiquement de la malnutrition
augmente :30% des enfants de moins de cinq souffriraient dune malnutrition
suffisamment grave pour entraner des pertes de poids significativement infrieures au
poids considr comme normal.

Lon peut distinguer trois causes distinctes de la sous nutrition : la faible productivit en
zone rurale, le pouvoir dachat insuffisant sur les produits vivriers (en gnral imports)
en zone urbaine et les chocs spcifiques comme les scheresses, les inondations ou les

conflits entranant le dplacement des populations. Chacune de ces causes appellerait des
politiques spcifiques dont on ne trouve pas toujours trace dans les DRSP. Il existe de
plus un problme spcifique lASS de malnutrition, en particulier dans les rgions
dAfrique centrale o lalimentation est fonde pour lessentiel sur des tubercules et donc
hypoprotine, problme mal recense par les statistiques.

Second objectif : Lducation primaire pour tous en 2015


En dehors de lASS la scolarisation a fortement progress depuis une vingtaine danne
dpassant partout 80% . LASS est la rgion du monde o le taux de croissance de la
scolarisation est la plus leve mais o le niveau absolu dalphabtisation est le plus
faible. Entre 1990 et 2004 le taux de scolarisation dans le cycle primaire est pass de 53%
64.2% alors que sur la mme priode il est par exemple pass de 80.6% 94% en
Afrique du Nord. Les obstacles principaux restent la dispersion de lhabitat rural qui
oblige nombre denfants marcher plusieurs heures pour aller et revenir de lcole et le
manque de matres qualifis. Dautre part en zone rurale les plus pauvres ne comprennent
pas toujours que lducation puisse les aider sortir de la pauvret et ils ont souvent peu
dincitations envoyer les enfants lcole. La gnralisation de lenseignement primaire
passe donc non seulement par la gratuit de lenseignement mais galement par des
mesures incitatives comme des repas gratuits lcole. Dans ces conditions un objectif
dducation primaire pour tous en 2015 reste sans doute trs irraliste.
Troisime objectif :Lgalit entre les sexes

Lgalit entre les sexes est mesure par le rapport entre le nombre de filles et le nombre
de garons qui frquentent lcole primaire. Ce rapport a trs peu volu entre 1990 et
2004 passant de 0.84 0.89. Les petites filles peuvent se voir en effet attribuer de
nombreuses tches qui rduisent la frquentation de lcole comme soccuper des enfants
moins gs, prendre soin des personnes ges ou malades ou aller chercher le bois de
chauffe ou leau.
Le critre de la frquentation relative du cycle primaire ne doit pas tre considr comme
un critre vritablement significatif. Par exemple la proportion de femmes occupant un
emploi salari dans le secteur formel reste trs faible.

Quatrime objectif :Rduire des deux tiers la mortalit infantile

Cet objectif pourtant prioritaire a peu de chances dtre atteint en 2015. De 1990 2005
le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans na baiss que de 11% en ASS alors
quil a baiss de 60% en Afrique du Nord. Ce mauvais rsultat sexplique par la
progression du sida et du paludisme, aux conditions dhygine dans les camps de rfugis
ainsi que par le faible dveloppement des services de sant de base. En 2005 seulement
64% des enfants avaient t vaccins contre la rougeole. Lexemple du Malawi ( dont le
PIB par tte est infrieur 200$) o le taux de mortalit infantile a baiss de 46% entre
1990 et 2006 montre toutefois que des progrs remarquables peuvent tre accomplis en
mettant en uvre des mesures simples et relativement peu coteuses comme la
gnralisation des campagnes de vaccination, la distribution de moustiquaires imprgnes
dinsecticide, lapport systmatique de vitamine A aux enfants, la formation des matrones
ou la diffusion des techniques de rhydratation orale pour viter que les enfants ne
meurent dune simple diarrhe.

Dans ces conditions, lobjectif dune rduction des deux tiers de la mortalit des enfants
de moins de 5 ans - soit un objectif de mortalit infantile infrieur 6% en 2015 - semble
trs irraliste, la baisse du taux de mortalit infantile en ASS tant de moins de 1% par
an.

Cinquime objectif : La rduction de la mortalit des mres


Loin de rgresser les taux de mortalit maternelle augmentent de faon alarmante dans
plusieurs pays dAfrique dont le Cameroun, le Kenya, la RCA, la Tanzanie ou le
Zimbabwe. Dans ces pays la progression de la mortalit maternelle a t suprieure
30% entre 1990 et 2000. Pour lensemble de lASS le taux de mortalit excde
aujourdhui 1% des naissances vivantes. LOMS estimait quen 2006 moins de la moiti
des femmes accouchaient en prsence de personnel mdical. Un tiers des dcs provient
dune hmor

ragie qui ne peut tre traite faute de personnel qualifi, en particulier en zone rurale.

Sixime objectif : arrter la propagation du Sida de la tuberculose et dautres maladies

Si la variole a t limine et si dautres maladies comme lonchocercose oculaire et les


diffrentes filarioses sont en nette rgression les problmes sanitaires de lASS restent
dramatiquement levs. Lon estime que 25 millions dafricains sont porteurs du virus du
sida et que deux millions en sont morts en 2005. LOMS prvoit 19 millions de dcs
supplmentaires entre 2010 et 2015. La progression du sida est sans doute responsable de
la progression de la tuberculose qui est pass de 0,33% en 1990 0,49% en 2004.Dans
ces conditions il est peu probable que lobjectif de stopper la progression du sida et du
paludisme en 2015 puisse tre atteint.
Il existe en deux types de problmes quant la gestion stratgique de la lutte contre les
grandes endmies en ASS.
Le premier problme tient la conception mme des campagnes de lutte contre les
grandes endmies. La lutte contre les grandes endmies peut en effet tre organise de
faon verticale ou horizontale. Dans le cas dune organisation verticale organisation qui
a la prfrence des organismes daide en Afrique chaque campagne est spcifique une
maladie. Les Etats Unis ont ainsi initi une campagne de lutte contre le sida en Afrique
le President Emergency Plan For Aids relief ( PEPFAR) - en 2003, une campagne
contre le paludisme - le President Malaria Initiative (PMI) en 2005 - ainsi que
diffrents programmes sur les maladies infantiles financs par la Bill et Melinda Gates
Foundation. Dans le cas dune organisation verticale lon cherche au contraire
implanter des centres polyvalents capables de traiter diffrentes maladies. Les campagnes
organisation verticale enregistrent gnralement des succs initiaux quelquefois
spectaculaires mais connaissent des rendements rapidement dcroissants. En effet une
campagne de vaccination, la mise en place de mesures de sant publique et la distribution
de mdicaments permettent souvent de rduire de 70 80 % limpact dune endmie.
Les programmes verticaux de lutte contre le sida auraient ainsi sauv plus dun million
dafricains. Toutefois ces diffrents programmes spcifiques laissent de ct de nombreux

problmes mdicaux qui pourraient tre traits avec des cots modestes comme une
diarrhe infantile ou une crise dappendicite. Cest pourquoi lon peut penser que des
dispensaires polyvalents permettraient davoir une meilleure gestion de lensemble des
problmes sanitaires. Dautre part ils pourraient constituer des centres de diffusion de
lducation des mres. Ils supposent toutefois lexistence dun personnel qualifi
permanent qui nest pas toujours disponible.
En second lieu se pose le problme du rapport cot efficacit de ces diffrents
programmes verticaux. Le sida facilement visible, qui reste une menace pour les pays
dvelopps et dont les programmes sont soutenus par des lobbys puissants, reste une
priorit. Le Prsident Bush a ainsi prolong en 2008 le programme PEPFAR en lui
accordant 30 milliards de $ sur cinq ans. Or le sida qui nest cause que de 3.7% des dcs
en ASS, soit beaucoup moins que le paludisme, reoit environ le quart de laide mdicale
internationale lASS. Cette aide va du reste pour lessentiel aux soins des personnes
dj malades, non aux campagnes de prvention qui permettraient un rapport efficacit
cot trs suprieur.
Septime objectif : Assurer un dveloppement cologiquement durable et rduire de
moiti le pourcentage des populations nayant pas accs leau potable et vivant dans
des taudis
Prs de la moiti des populations africaines na pas accs leau potable et prs des deux
tiers nont pas accs des sanitaires. Lamlioration de laccs leau potable ( par
exemple sous forme de pastilles de chlore) na pas toujours un cot lev. Toutefois les
adductions deau potable nont souvent que des impacts dcevants sur la sant publique
si des mesures dhygine simples ne sont pas respectes au niveau des familles. En effet
celles-ci ne comprennent pas toujours le lien entre leau non pollue et les maladies
infectieuses (comme les diarrhes infantiles qui peuvent savrer mortelles). Lducation
a de toute vidence un rle essentiel jouer.
Le dveloppement cologique durable nest pas la priorit des gouvernements africains.
Le couvert vgtal continu tre dtruit quelquefois par des socits forestires mais le
plus souvent par les populations les plus pauvres qui pratiquent la culture sur brlis. La
destruction de lenvironnement naturel en ASS apparat ainsi la fois comme cause et
consquence de la pauvret.
Huitime objectif : Mettre en place un partenariat mondial pour le dveloppement.

Atteindre les objectifs prcdents ncessite que soient augments les flux daide, quils
aillent aux pays les plus pauvres et quils ne soient pas soumis aux alas de la conjoncture
internationale. Si les flux daide ont effectivement augment de faon significative,
lessentiel de cette aide a pris la forme dallgements de dette pour des pays comme le
Nigria, le Cameroun ou le Soudan qui ne sont pas les plus pauvres du continent. Du fait
de la crise mondiale il est probable lengagement pris Gleneagles en juillet 2005 de
doubler laide lAfrique lhorizon 2010 ne sera pas tenu. Quant aux ngociations de
Doha elles sont restes au point mort (en 2009) mme si les ngociations avec lUnion
europenne ont progress.

Ces objectifs de dveloppement pour le millnaire sont largement complmentaires. Il est


illusoire de revendiquer lducation pour tous si les enfants en ge daller lcole ont
faim ou sont malades. De mme la rduction de la mortalit infantile passe par
lamlioration de la sant des mres - ce qui suppose quelles disposent dapports
nutritionnels suffisants et par une meilleure ducation. Le simple fait quen zone rurale
les matrones se lavent les mains permettrait de rduire sensiblement la mortalit
infantile.

La mise en uvre des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement


Pour atteindre les objectifs dfinis prcdemment les pays doivent laborer des
programmes dfinissant les politiques de lutte contre la pauvret. Llaboration de ces
programmes finaliss dans des documents appels Documents des Stratgies de
Rduction de la Pauvret (DSRP) constitue le pralable ncessaire loctroi dune
aide. Ces documents doivent permettre en effet de coordonner laction des diffrents
bailleurs de fonds et les autorits nationales dans le cadre des Objectifs du Millnaire
pour le Dveloppement (ODM). Les DSRP constituent ainsi les documents de rfrence

pour les oprations de prts concessionnels et dallgement de dette dans le cadre de


lInitiative en faveur des pays trs endetts (PPTE).

En 2008 une quarantaine de pays de lASS ont labor des DSRP qui doivent tre rgies
suivant trois grands principes : elles doivent tre pilotes par les pays en y associant
largement la socit civile ; elles doivent tre globales en reconnaissant le caractre
multidimensionnel de la pauvret; elles doivent tre effectues sur la base du partenariat
en associant les administrations nationales, la socit civile et les bailleurs de fonds
extrieurs.

V 2 ) La remise en question de laide dans le cadre des OMD

Personne ne peut contester lurgente ncessit datteindre les objectifs du millnaire pour
le dveloppement, de faire en sorte que la croissance atteigne les plus pauvres, et de
mobiliser des ressources pour lASS. Mais ces objectifs ne sont que des objectifs. Ils ne
sauraient dfinir une politique de dveloppement, a fortiori une stratgie, puisque leur
ralisation repose sur laide de la communaut internationale. Ils ne nous disent rien sur
la faon dont les pays africains doivent sintgrer dans le commerce international, des
priorits qui doivent tre accordes lagriculture ou lindustrialisation et de la
coordination nationale des diffrentes politiques. A cet gard les DSRP auxquels les
organisations multilatrales font constamment rfrence ne peuvent tre considrs
comme llaboration de stratgies mais comme la faon dont les flux financiers octroys
par la communaut internationale seront dpenss.

Quels doivent tre les acteurs qui mettront en uvre la stratgie de lutte contre la
pauvret ?

Il ne suffit pas dlaborer des stratgies de dveloppement aussi bonnes soient elles
Paris ou Washington. Encore faut- il savoir qui va les mettre en uvre sur le terrain. Or

cette question nest pas vritablement aborde dans les DSRP qui font simplement
rfrence des consultations avec la socit civile. Plus prcisment la mise en uvre
des stratgies de lutte contre la pauvret ncessite de rpondre deux questions : qui va
mettre en uvre ces stratgies au niveau local ? Qui va les imposer au niveau national ?
Il est symptomatique que la mise en uvre des stratgies daide et de dveloppement au
niveau local nait gure retenu lattention des conomistes et des stratges du
dveloppement. En 2002 la Banque mondiale a publi un livre Empowerment and
Poverty Reduction : A Sourcebook qui se donnait comme objectif de cataloguer les
meilleures initiatives pour rduire la pauvret. Sont ainsi catalogues des initiatives visant
crer des bourses dtude pour les filles; la cration de kiosques internet dans les
villages; les oprations de microcrdit; la gestion communautaire des ressources
forestires etc Malheureusement a aucun moment nest aborde la question pourtant
cruciale de savoir qui va mettre en uvre ces initiatives. Dans son livre The end of
poverty Jeffrey Sachs rgle le problme de limplantation dune stratgie au niveau
local en quelques phrases : Une partie de la corruption est tout fait vitable si les
donateurs aident lamlioration de ladministration publique en installant des systmes
informatiques, en publiant les comptes et formant le personnel et en augmentant les
salaires des responsables ou les pauvressont aussi prts se gouverner euxmmes, en sassurant que laide quil reoivent est utilis au bnfice du groupe et
naboutit pas dans les poches des individus qui ont le pouvoir . Un tel point de vue ne
correspond malheureusement pas lexprience et ne pas rgler le problme de
ladministration des stratgies de dveloppement risque de conduire de graves
gaspillages et au dvoiement de ces stratgies.
Plus prcisment toute stratgie de dveloppement doit rpondre trois questions :
quelles sont les incitations de ladministration mettre en uvre la stratgie ? quelles
sont les incitations des responsables au niveau local ? et quelles sont les incitations des
plus pauvres pour suivre les recommandations de ladministration ?
Les arbitrages de ladministration sont souvent loin de correspondre aux objectifs
demands par les fournisseurs de laide internationale et aux besoins des populations les
plus pauvres. Sans tre toujours corrompue ladministration peut privilgier les arbitrages
budgtaires en sa faveur que ce soient au niveau des traitements que des services quelle
est susceptible dutiliser comme les coles ou les hpitaux. Dautre part les agents
administratifs sont le plus souvent issus de milieux urbains et peuvent tre coups des
ralits des milieux ruraux. Ils ne disposent pas toujours de linformation sur la situation

des plus pauvres et sur les consquences des mesures administratives dans la mesure o
les plus pauvres nont pas de reprsentants auprs de ladministration.
Mme sils sont difficiles mesurer le vol et la corruption gangrnent les pays et
rduisent la porte des stratgies microconomiques de dveloppement. LUnion
Africaine a estim que la corruption cote 148 milliards de $ par an lAfrique et
augmente les cots de production de 20%. Selon la Banque mondiale la corruption
rduirait le taux de croissance de lASS de 0.5% par an. Mme si ces chiffres sont trs
arbitraires par dfinition la corruption nest pas directement comptabilis et doit donc
tre estime indirectement ils montrent lampleur du problme et sont confirms par de
nombreuses observations. Par exemple daprs certaines estimations 30 40% des
mdicaments livrs aux hpitaux sont vols et revendus aux patients.
Le problme nest pas seulement un problme de la corruption mais le problme plus
gnral de labsence dune administration capable de mettre en uvre une stratgie de
dveloppement au niveau local. La baisse des salaires dans la fonction publique,
consquence des politiques dajustement structurel, a souvent entran le dpart des plus
diplms de sorte que les administrations africaines manquent souvent de cadres
comptents en particulier au niveau local.
En dfinitive la limite des stratgies spcifiques de lutte contre la pauvret est de ne les
envisager que sous lhypothse dun apport massif daide internationale. Elles ne
permettent ni de dfinir les capacits relles dabsorption des flux financiers, ni les
priorits macroconomiques, ni les systmes de prix de rfrence.

priorits macroconomiques, ni les systmes de prix de rfrence.

IV 4 ) Les politiques de lutte contre la pauvret

Jusqu'aux annes 70 la lutte contre pauvret a rarement fait l'objet de


politiques conomiques spcifiques. L'on considrait en effet que l'limination de
la pauvret rsulterait de la mise en uvre des politiques d'industrialisation et
plus gnralement de la croissance conomique dont les bnfices devaient
s'tendre progressivement l'ensemble des couches de la socit. La cration
de ples de dveloppement devait ainsi crer des effets multiplicateurs de
revenu se propageant dans l'ensemble de l'conomie. Lchec de cette politique
qui a laiss voire crer de larges poches de pauvret explique la mise en uvre
partir des annes 70 de politiques spcifiques contre la pauvret.

La question thique fondamentale est celle-ci : dans quelle mesure le donateur


(l
Eglise , lEtat, lONG ) doit elle et peut-elle imposer ses propres prfrences
aux plus pauvres ? Nous distinguerons ici trois types de rponse : lapproche
administrative, lapproche en termes de redistribution et lapproche en termes de
capacit atteindre ses objectifs.

Lapproche administrative

Selon cette approche :


-

la pauvret peut tre dfinie comme la non couverture de besoins de base, eux
mmes dfinis par ladministration : manger sa faim, pouvoir tre soign,
pouvoir accs lducation ( celle-ci comportant diffrents degrs)

la couverture de ces besoins de base seffectue par ladministration de faon


plus ou moins coercitive

Cette approche est celle ces organismes de charit, des socits socialistes,
des organismes daide internationale.

Cette approche pose deux problmes :

Le premier problme est larbitraire de la dfinition des besoins de base au del


des besoins physiologiques ( manger sa faim, tre soign) : par exemple
pouvoir fonder une famille sans contrainte quant au nombre denfants doit il
tre considr comme un besoin de base ? Si oui quel niveau de hirarchie
dans la couverture des besoins ?

Le second problme est celui de lincitation des populations suivre des


stratgies quelles nont pas dcides et qui peuvent savrer soit dsincitatives
soit contraires leurs intrts.

Lapproche en termes de redistribution

La redistribution peut seffectuer en termes de revenu ou de capital.

La redistribution des revenus

Selon cette approche qui est celle des sociaux dmocrates :

- seul lindividu sait ce qui est bon pour lui. Il ne faut donc pas lui imposer des
biens et services mais lui offrir un revenu montaire dont il doit disposer sa
guise
- la stratgie de lutte contre la pauvret doit laisser intacts les mcanismes
conomiques de production ( position vivement critique par Marx)

Cette politique est celle des pays qui luttent contre la pauvret partir daides
sociales montaires ( bourses , allocations chmage, rmi.).

Cette approche permet de ne pas imposer des critres de consommation ce


qui a un intrt pratique vident . Elle peut toutefois tre critique dans la
mesure o les plus pauvres peuvent manquer dinformations ncessaires (par
exemple en matire de sant ou dducation) dont dispose ladministration.

Lapproche en termes de capacit

Le concept de capacit ( capability ) a t avanc par lconomiste indien A.


Sen : la pauvret est dfinie non seulement comme la non couverture des
besoins de base mais galement par limpossibilit qua lindividu pauvre de
pouvoir effectuer des choix essentiels dans sa propre vie, choix conomiques
( pouvoir vendre sa force de travail, pouvoir emprunter un capital, pouvoir
sinformer) ou choix non conomiques ( par exemple choisir son conjoint, ne
pas tre enferm la maison , choisir le nombre denfants souhaits etc) . La
stratgie de la lutte contre la pauvret devrait donc chercher doter les plus
pauvres des capacits suffisantes pour choisir leur propre vie ce qui suppose
quelle sattaque des aspects institutionnels et non seulement
physiologiques de la pauvret.

Elle passe par exemple par laccs des marchs concurrentiels , y compris le
march du travail ; la reconnaissance des droits de proprit ; mais galement
par la lutte pour lgalit des sexes ou la non discrimination au travail.

CHAPITRE III

LES STRATEGIES ADMINISTRATIVES

Ces stratgies ont pour caractristiques :


-

De dfinir les critres de pauvret partir des critres de ladministration et


non partir des demandes des populations vises ;

De fonder la stratgie sur laide et non sur la capacit de production des plus
pauvres.

Nous examinerons ici laide internationale partir des objectifs du millnaire


pour le dveloppement.

La justification de laide vient des trappes pauvret. Sans aide


extrieure le pays ou lindividu ne peut par lui-mme sortir de la pauvret.

Il existe de nombreuses trappes pauvret - pargne, ducation, sant,


information qui ncessitent des politiques daide diffrentes.

Laide peut prendre deux formes : une forme montaire ou la poursuite


dobjectifs particuliers.

Sous la forme montaire laide nimpose aucune contrainte quant son


utilisation ce qui suppose que le rcipiendaire est mieux mme de juger
de sa meilleure affectation plutt que le donateur. Cette approche librale
est rarement mise en uvre soit du fait de disfonctionnements
institutionnels rels ou supposs soit parce que le donateur considre quil
dispose dune meilleure information sur la faon datteindre certains
objectifs soit parce quil cherche imposer certains objectifs.

Le fait dimposer lutilisation de laide peut toutefois avoir un effet ngatif


ou dsincitatif dans la mesure o cette utilisation ne correspond pas aux
prfrences des plus pauvres.

Nous considrerons ici laide mise en uvre dans le cadre des objectifs
du millnaire pour le dveloppement ( OMD).

III 1 ) Les objectifs du Millnaire pour le dveloppement

A la fin des annes 90 il est apparu que les politiques dajustement structurel non
seulement ne permettraient pas de relancer durablement la croissance mais quen
labsence de nouvelles stratgies la situation de la majorit des populations les plus
pauvres, en particulier africaines, risquait de se dgrader. Plusieurs initiatives furent
alors proposes permettant de dfinir ce que lon peut qualifier dun nouveau consensus
de dveloppement.

En 2000 les Nations Unies adoptrent la Dclaration des Objectifs du Millnaire


pour le Dveloppement visant rduire de moiti la pauvret entre 1990 et 2015.

En juillet 2001 lOrganisation de lUnit africaine dfinit un cadre stratgique visant


promouvoir le dveloppement de lAfrique et donnant la priorit aux programmes
dinfrastructure rgionaux (transports, eau, lectricit) ainsi quau dveloppement
agricole et la scurit alimentaire.

En 2002 la Confrence de Monterrey rassemblant 51 chefs dEtat demanda que laide


publique au dveloppement soit augmente de 40 60 milliards de faon ce quelle
atteigne 0.7% du PIB des pays les plus riches, la majeure partie de cette augmentation
de laide devant tre destine lASS. Cette mme anne les objectifs du Millnaire
pour le dveloppement furent raffirms au Sommet mondial pour le dveloppement
durable de Johannesburg.

En janvier 2005 Gordon Brown, alors Chancelier de lEchiquier proposa de doubler


laide internationale, de lancer un plan Marshall pour les plus pauvres et de crer une
Facilit de Financement International afin de financer un supplment daide.

En juillet 2005 Tony Blair inscrivit laide lAfrique comme une des priorits sur
lagenda du G8 runit Gleneagles. Le G8 sengagea doubler le montant de laide
lAfrique de 25 milliards de $ 50 milliards et deffacer une large partie de
lendettement des pays les plus pauvres.

Depuis la Dclaration pour le Millnaire les organisations internationales ont publi


une cinquantaine de rapports sur les maux dont souffre lAfrique et sur la stratgie
mettre en uvre. Ces rapports permettent de dgager un nouveau consensus sur les
stratgies de dveloppement qui doivent tre mises en uvre en ASS.

Ce consensus porte sur deux points.

En premier lieu la sortie des trappes pauvret suppose un effort financier important
un big push - de la part des partenaires de lAfrique afin datteindre un sentier de
croissance autoentretenue.

En second lieu il est apparu ncessaire de mettre en place des stratgies spcifiques
de lutte contre la pauvret en visant un certain nombre dobjectifs chiffrs et non
dattendre les retombes dune hypothtique croissance pour rduire la pauvret.

Ces diffrents points ne remettent pas en cause les objectifs des consensus
prcdents en particulier la ncessit de parvenir un quilibre macroconomique sans
dsquilibre extrieur et sans inflation ainsi que la ncessit dune bonne gouvernance,
objectifs qui restent autant dantiennes de tous les rapports des organisations
internationales. Mais la diffrence des prcdents consensus il apparat aujourdhui

clairement que les objectifs de libralisation et de bonne gouvernance ( objectifs qui


sont aujourdhui loin dtre atteints) ne suffiront pas liminer la pauvret et engager
les pays les plus pauvres dans un sentier de dveloppement durable.

Nous commencerons par prsenter les objectifs du millnaire pour le dveloppement


avant dexaminer les politiques mises en uvre pour atteindre ces objectifs.

Les objectifs du millnaire pour le dveloppement

Les Nations Unies ont fix en 2000 huit objectifs de dveloppement pour le
millnaire ( OMD), objectifs supposs devoir tre atteints en 2015. Ces objectifs sont :

La rduction de moiti entre 1990 et 2015 de la proportion de la population dont le

revenu est infrieur un $ et qui souffre de la faim.


Lducation primaire pour tous
Llimination des disparits entre les sexes
La rduction des deux tiers entre 1990 et 2015 du taux de mortalit des enfants de moins

de cinq ans
La rduction des trois quarts entre 1990 et 2015 du taux de mortalit maternelle ;
Larrt de la propagation du Sida de la tuberculose et dautres maladies ;
Le dveloppement dun environnement durable permettant un accs leau potable, le

respect de lenvironnement et la disparition des taudis ;


La mise en place dun partenariat international pour le dveloppement.

Ces objectifs sont oprationnels et ils sont dclins par objectifs cibles. Ils doivent tre
raliss au niveau de chaque pays. Ceux-ci sont tenus dlaborer des Documents
Stratgiques de Rduction de la Pauvret (DSRP) dfinissant une stratgie pour
atteindre ces objectifs, la prsentation de ces documents tant la condition exige
dsormais pour loctroi de laide internationale.

La dfinition mme de ces objectifs nest toutefois pas sans susciter des interrogations.

Premier objectif : La diminution de moiti de la population dont le revenu est


infrieur un dollar par jour

Ds 2005 lon ne pouvait que constater que la part des populations vivant avec moins
de un dollar par jour en Afrique sub-saharienne avait augment en nombres absolus
passant de 227 millions en 1990 313 millions en 2001 et navait pas recul en termes
relatifs passant de 45 % de la population totale 46%. Laugmentation de lextrme
pauvret peut apparatre paradoxale dans une priode o les pays africains ont connu des
taux de croissance positifs par tte. Elle sexplique par trois raisons. En premier lieu les
recettes minires ou ptrolires nont que des retombes trs indirectes sur les
populations les plus pauvres. En particulier laugmentation des recettes budgtaires ne
sest pas toujours accompagne dune augmentation significative des programmes
sociaux. En second lieu les rgions rurales o vivent les populations plus pauvres
continuent de connatre une forte croissance dmographique et une dgradation de
lenvironnement. Enfin la persistance de conflits (Darfour, R.D. du Congo, Cte
dIvoire) a conduit dstabiliser certaines rgions en augmentant le nombre de rfugis.
Tableau III - 1

Indicateurs de ralisation de certains des objectifs poursuivis pour le


Dveloppement pour le Millnaire

Malnutrition

% enfants

Taux de

Taux de
infantile
prvalence

ayant effectu

mortalit

% enfants

un cycle

enfants moins

du sida
moins de 5ans

primaire

de 5 ans ( 000)

% population
(2000-2007)

(2006)

(2006)

15 - 49

Angola

27,5

---

260

21,5

64

148

Burkina Faso

35,2

31

Burundi

38,9

36

181

Cameroun

15,1

52

149

21,8

24

175

3,7
Benin
1,8
204

5,5
Centrafrique
10,7
Congo, Dem. Rep. 33,6

---

205

73

126

3,2
Congo, Rep.

11,8

5,3
Cte d'Ivoire

20,2

43

127

7,1
Erythre
2,4

34,5

49

74

Ethiopie

34,6

46

123

18,8

71

120

1,4
Ghana
2,3
Guine

22,5

64

161

1,5
Kenya

16,5

93

121

235

6,1
Liberia

22,8

63

Madagascar

36,8

57

115

18,4

55

120

30,1

49

217

30,4

47

125

21,2

42

138

---

0,5
Malawi
14,1
Mali
1,7
Mauritanie
0,7
Mozambique
16,1
Niger

39,9

33

253

1,1
Nigeria

27,2

76

191

19

54

134

18

35

160

3,9
Ouganda
6,4
Rwanda
3

Snegal

14,5

49

116

0,7
Sierra Leone

24,7

81

270

1,6
Somalie

32,8

--

145

38,4

47

89

16,7

85

118

31

209

-----

67

108

Zambie

23,3

84

105

Zimbabwe

14

--

72

0,9
Soudan
1,6
Tanzanie
6,5
Tchad

33,9

3,5
Togo
3,2

17

18,1

Moyenne ASS

26,8

60

157

5,8

Source : Banque mondiale Rapport sur le Dveloppement dans le


Monde 2009

La FAO a estim que le tiers des populations africaines souffrent de malnutrition. Ce


pourcentage ne semble pas connatre de baisse significative ce qui signifie que le nombre
absolu dafricains souffrant plus ou moins pisodiquement de la malnutrition

augmente :30% des enfants de moins de cinq souffriraient dune malnutrition


suffisamment grave pour entraner des pertes de poids significativement infrieures au
poids considr comme normal.

Lon peut distinguer trois causes distinctes de la sous nutrition : la faible productivit
en zone rurale, le pouvoir dachat insuffisant sur les produits vivriers (en gnral
imports) en zone urbaine et les chocs spcifiques comme les scheresses, les inondations
ou les conflits entranant le dplacement des populations. Chacune de ces causes
appellerait des politiques spcifiques dont on ne trouve pas toujours trace dans les DRSP.
Il existe de plus un problme spcifique lASS de malnutrition, en particulier dans les
rgions dAfrique centrale o lalimentation est fonde pour lessentiel sur des tubercules
et donc hypoprotine, problme mal recense par les statistiques.

Second objectif : Lducation primaire pour tous en 2015


En dehors de lASS la scolarisation a fortement progress depuis une vingtaine
danne dpassant partout 80% . LASS est la rgion du monde o le taux de croissance
de la scolarisation est la plus leve mais o le niveau absolu dalphabtisation est le plus
faible. Entre 1990 et 2004 le taux de scolarisation dans le cycle primaire est pass de 53%
64.2% alors que sur la mme priode il est par exemple pass de 80.6% 94% en
Afrique du Nord. Les obstacles principaux restent la dispersion de lhabitat rural qui
oblige nombre denfants marcher plusieurs heures pour aller et revenir de lcole et le
manque de matres qualifis. Dautre part en zone rurale les plus pauvres ne comprennent
pas toujours que lducation puisse les aider sortir de la pauvret et ils ont souvent peu
dincitations envoyer les enfants lcole. La gnralisation de lenseignement primaire
passe donc non seulement par la gratuit de lenseignement mais galement par des
mesures incitatives comme des repas gratuits lcole. Dans ces conditions un objectif
dducation primaire pour tous en 2015 reste sans doute trs irraliste.
Troisime objectif :Lgalit entre les sexes

Lgalit entre les sexes est mesure par le rapport entre le nombre de filles et le
nombre de garons qui frquentent lcole primaire. Ce rapport a trs peu volu entre

1990 et 2004 passant de 0.84 0.89. Les petites filles peuvent se voir en effet attribuer de
nombreuses tches qui rduisent la frquentation de lcole comme soccuper des enfants
moins gs, prendre soin des personnes ges ou malades ou aller chercher le bois de
chauffe ou leau.
Le critre de la frquentation relative du cycle primaire ne doit pas tre considr
comme un critre vritablement significatif. Par exemple la proportion de femmes
occupant un emploi salari dans le secteur formel reste trs faible.

Quatrime objectif :Rduire des deux tiers la mortalit infantile

Cet objectif pourtant prioritaire a peu de chances dtre atteint en 2015. De 1990
2005 le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans na baiss que de 11% en ASS
alors quil a baiss de 60% en Afrique du Nord. Ce mauvais rsultat sexplique par la
progression du sida et du paludisme, aux conditions dhygine dans les camps de rfugis
ainsi que par le faible dveloppement des services de sant de base. En 2005 seulement
64% des enfants avaient t vaccins contre la rougeole. Lexemple du Malawi ( dont le
PIB par tte est infrieur 200$) o le taux de mortalit infantile a baiss de 46% entre
1990 et 2006 montre toutefois que des progrs remarquables peuvent tre accomplis en
mettant en uvre des mesures simples et relativement peu coteuses comme la
gnralisation des campagnes de vaccination, la distribution de moustiquaires imprgnes
dinsecticide, lapport systmatique de vitamine A aux enfants, la formation des matrones
ou la diffusion des techniques de rhydratation orale pour viter que les enfants ne
meurent dune simple diarrhe.

Dans ces conditions, lobjectif dune rduction des deux tiers de la mortalit des
enfants de moins de 5 ans - soit un objectif de mortalit infantile infrieur 6% en 2015 semble trs irraliste, la baisse du taux de mortalit infantile en ASS tant de moins de
1% par an.

Cinquime objectif : La rduction de la mortalit des mres

Loin de rgresser les taux de mortalit maternelle augmentent de faon alarmante dans
plusieurs pays dAfrique dont le Cameroun, le Kenya, la RCA, la Tanzanie ou le
Zimbabwe. Dans ces pays la progression de la mortalit maternelle a t suprieure
30% entre 1990 et 2000. Pour lensemble de lASS le taux de mortalit excde
aujourdhui 1% des naissances vivantes. LOMS estimait quen 2006 moins de la moiti
des femmes accouchaient en prsence de personnel mdical. Un tiers des dcs provient
dune hmor
ragie qui ne peut tre traite faute de personnel qualifi, en particulier en zone rurale.

Sixime objectif : arrter la propagation du Sida de la tuberculose et dautres


maladies

Si la variole a t limine et si dautres maladies comme lonchocercose oculaire et


les diffrentes filarioses sont en nette rgression les problmes sanitaires de lASS
restent dramatiquement levs. Lon estime que 25 millions dafricains sont porteurs du
virus du sida et que deux millions en sont morts en 2005. LOMS prvoit 19 millions de
dcs supplmentaires entre 2010 et 2015. La progression du sida est sans doute
responsable de la progression de la tuberculose qui est pass de 0,33% en 1990 0,49%
en 2004.Dans ces conditions il est peu probable que lobjectif de stopper la progression
du sida et du paludisme en 2015 puisse tre atteint.
Il existe en deux types de problmes quant la gestion stratgique de la lutte contre
les grandes endmies en ASS.
Le premier problme tient la conception mme des campagnes de lutte contre les
grandes endmies. La lutte contre les grandes endmies peut en effet tre organise de
faon verticale ou horizontale. Dans le cas dune organisation verticale organisation qui
a la prfrence des organismes daide en Afrique chaque campagne est spcifique une
maladie. Les Etats Unis ont ainsi initi une campagne de lutte contre le sida en Afrique
le President Emergency Plan For Aids relief ( PEPFAR) - en 2003, une campagne

contre le paludisme - le President Malaria Initiative (PMI) en 2005 - ainsi que


diffrents programmes sur les maladies infantiles financs par la Bill et Melinda Gates
Foundation. Dans le cas dune organisation verticale lon cherche au contraire
implanter des centres polyvalents capables de traiter diffrentes maladies. Les campagnes
organisation verticale enregistrent gnralement des succs initiaux quelquefois
spectaculaires mais connaissent des rendements rapidement dcroissants. En effet une
campagne de vaccination, la mise en place de mesures de sant publique et la distribution
de mdicaments permettent souvent de rduire de 70 80 % limpact dune endmie.
Les programmes verticaux de lutte contre le sida auraient ainsi sauv plus dun million
dafricains. Toutefois ces diffrents programmes spcifiques laissent de ct de nombreux
problmes mdicaux qui pourraient tre traits avec des cots modestes comme une
diarrhe infantile ou une crise dappendicite. Cest pourquoi lon peut penser que des
dispensaires polyvalents permettraient davoir une meilleure gestion de lensemble des
problmes sanitaires. Dautre part ils pourraient constituer des centres de diffusion de
lducation des mres. Ils supposent toutefois lexistence dun personnel qualifi
permanent qui nest pas toujours disponible.
En second lieu se pose le problme du rapport cot efficacit de ces diffrents
programmes verticaux. Le sida facilement visible, qui reste une menace pour les pays
dvelopps et dont les programmes sont soutenus par des lobbys puissants, reste une
priorit. Le Prsident Bush a ainsi prolong en 2008 le programme PEPFAR en lui
accordant 30 milliards de $ sur cinq ans. Or le sida qui nest cause que de 3.7% des dcs
en ASS, soit beaucoup moins que le paludisme, reoit environ le quart de laide mdicale
internationale lASS. Cette aide va du reste pour lessentiel aux soins des personnes
dj malades, non aux campagnes de prvention qui permettraient un rapport efficacit
cot trs suprieur.
Septime objectif : Assurer un dveloppement cologiquement durable et rduire de
moiti le pourcentage des populations nayant pas accs leau potable et vivant dans
des taudis
Prs de la moiti des populations africaines na pas accs leau potable et prs des
deux tiers nont pas accs des sanitaires. Lamlioration de laccs leau potable ( par
exemple sous forme de pastilles de chlore) na pas toujours un cot lev. Toutefois les
adductions deau potable nont souvent que des impacts dcevants sur la sant publique
si des mesures dhygine simples ne sont pas respectes au niveau des familles. En effet

celles-ci ne comprennent pas toujours le lien entre leau non pollue et les maladies
infectieuses (comme les diarrhes infantiles qui peuvent savrer mortelles). Lducation
a de toute vidence un rle essentiel jouer.
Le dveloppement cologique durable nest pas la priorit des gouvernements
africains. Le couvert vgtal continu tre dtruit quelquefois par des socits forestires
mais le plus souvent par les populations les plus pauvres qui pratiquent la culture sur
brlis. La destruction de lenvironnement naturel en ASS apparat ainsi la fois comme
cause et consquence de la pauvret.
Huitime objectif : Mettre en place un partenariat mondial pour le dveloppement.
Atteindre les objectifs prcdents ncessite que soient augments les flux daide, quils
aillent aux pays les plus pauvres et quils ne soient pas soumis aux alas de la conjoncture
internationale. Si les flux daide ont effectivement augment de faon significative,
lessentiel de cette aide a pris la forme dallgements de dette pour des pays comme le
Nigria, le Cameroun ou le Soudan qui ne sont pas les plus pauvres du continent. Du fait
de la crise mondiale il est probable lengagement pris Gleneagles en juillet 2005 de
doubler laide lAfrique lhorizon 2010 ne sera pas tenu. Quant aux ngociations de
Doha elles sont restes au point mort (en 2009) mme si les ngociations avec lUnion
europenne ont progress.

Ces objectifs de dveloppement pour le millnaire sont largement complmentaires. Il


est illusoire de revendiquer lducation pour tous si les enfants en ge daller lcole ont
faim ou sont malades. De mme la rduction de la mortalit infantile passe par
lamlioration de la sant des mres - ce qui suppose quelles disposent dapports
nutritionnels suffisants et par une meilleure ducation. Le simple fait quen zone rurale
les matrones se lavent les mains permettrait de rduire sensiblement la mortalit
infantile.

La mise en uvre des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement


Pour atteindre les objectifs dfinis prcdemment les pays doivent laborer des
programmes dfinissant les politiques de lutte contre la pauvret. Llaboration de ces
programmes finaliss dans des documents appels Documents des Stratgies de
Rduction de la Pauvret (DSRP) constitue le pralable ncessaire loctroi dune
aide. Ces documents doivent permettre en effet de coordonner laction des diffrents
bailleurs de fonds et les autorits nationales dans le cadre des Objectifs du Millnaire
pour le Dveloppement (ODM). Les DSRP constituent ainsi les documents de rfrence
pour les oprations de prts concessionnels et dallgement de dette dans le cadre de
lInitiative en faveur des pays trs endetts (PPTE).

En 2008 une quarantaine de pays de lASS ont labor des DSRP qui doivent tre
rgies suivant trois grands principes : elles doivent tre pilotes par les pays en y
associant largement la socit civile ; elles doivent tre globales en reconnaissant le
caractre multidimensionnel de la pauvret; elles doivent tre effectues sur la base du
partenariat en associant les administrations nationales, la socit civile et les bailleurs de
fonds extrieurs.

V 2 ) La remise en question de laide dans le cadre des OMD

Personne ne peut contester lurgente ncessit datteindre les objectifs du millnaire


pour le dveloppement, de faire en sorte que la croissance atteigne les plus pauvres, et de
mobiliser des ressources pour lASS. Mais ces objectifs ne sont que des objectifs. Ils ne
sauraient dfinir une politique de dveloppement, a fortiori une stratgie, puisque leur
ralisation repose sur laide de la communaut internationale. Ils ne nous disent rien sur
la faon dont les pays africains doivent sintgrer dans le commerce international, des
priorits qui doivent tre accordes lagriculture ou lindustrialisation et de la
coordination nationale des diffrentes politiques. A cet gard les DSRP auxquels les

organisations multilatrales font constamment rfrence ne peuvent tre considrs


comme llaboration de stratgies mais comme la faon dont les flux financiers octroys
par la communaut internationale seront dpenss.

Quels doivent tre les acteurs qui mettront en uvre la stratgie de lutte contre la
pauvret ?

Il ne suffit pas dlaborer des stratgies de dveloppement aussi bonnes soient elles
Paris ou Washington. Encore faut- il savoir qui va les mettre en uvre sur le terrain. Or
cette question nest pas vritablement aborde dans les DSRP qui font simplement
rfrence des consultations avec la socit civile. Plus prcisment la mise en uvre
des stratgies de lutte contre la pauvret ncessite de rpondre deux questions : qui va
mettre en uvre ces stratgies au niveau local ? Qui va les imposer au niveau national ?
Il est symptomatique que la mise en uvre des stratgies daide et de dveloppement
au niveau local nait gure retenu lattention des conomistes et des stratges du
dveloppement. En 2002 la Banque mondiale a publi un livre Empowerment and
Poverty Reduction : A Sourcebook qui se donnait comme objectif de cataloguer les
meilleures initiatives pour rduire la pauvret. Sont ainsi catalogues des initiatives visant
crer des bourses dtude pour les filles; la cration de kiosques internet dans les
villages; les oprations de microcrdit; la gestion communautaire des ressources
forestires etc Malheureusement a aucun moment nest aborde la question pourtant
cruciale de savoir qui va mettre en uvre ces initiatives. Dans son livre The end of
poverty Jeffrey Sachs rgle le problme de limplantation dune stratgie au niveau
local en quelques phrases : Une partie de la corruption est tout fait vitable si les
donateurs aident lamlioration de ladministration publique en installant des systmes
informatiques, en publiant les comptes et formant le personnel et en augmentant les
salaires des responsables ou les pauvressont aussi prts se gouverner euxmmes, en sassurant que laide quil reoivent est utilis au bnfice du groupe et
naboutit pas dans les poches des individus qui ont le pouvoir . Un tel point de vue ne
correspond malheureusement pas lexprience et ne pas rgler le problme de
ladministration des stratgies de dveloppement risque de conduire de graves

gaspillages et au dvoiement de ces stratgies.


Plus prcisment toute stratgie de dveloppement doit rpondre trois questions :
quelles sont les incitations de ladministration mettre en uvre la stratgie ? quelles
sont les incitations des responsables au niveau local ? et quelles sont les incitations des
plus pauvres pour suivre les recommandations de ladministration ?
Les arbitrages de ladministration sont souvent loin de correspondre aux objectifs
demands par les fournisseurs de laide internationale et aux besoins des populations les
plus pauvres. Sans tre toujours corrompue ladministration peut privilgier les arbitrages
budgtaires en sa faveur que ce soient au niveau des traitements que des services quelle
est susceptible dutiliser comme les coles ou les hpitaux. Dautre part les agents
administratifs sont le plus souvent issus de milieux urbains et peuvent tre coups des
ralits des milieux ruraux. Ils ne disposent pas toujours de linformation sur la situation
des plus pauvres et sur les consquences des mesures administratives dans la mesure o
les plus pauvres nont pas de reprsentants auprs de ladministration.
Mme sils sont difficiles mesurer le vol et la corruption gangrnent les pays et
rduisent la porte des stratgies microconomiques de dveloppement. LUnion
Africaine a estim que la corruption cote 148 milliards de $ par an lAfrique et
augmente les cots de production de 20%. Selon la Banque mondiale la corruption
rduirait le taux de croissance de lASS de 0.5% par an. Mme si ces chiffres sont trs
arbitraires par dfinition la corruption nest pas directement comptabilis et doit donc
tre estime indirectement ils montrent lampleur du problme et sont confirms par de
nombreuses observations. Par exemple daprs certaines estimations 30 40% des
mdicaments livrs aux hpitaux sont vols et revendus aux patients.
Le problme nest pas seulement un problme de la corruption mais le problme plus
gnral de labsence dune administration capable de mettre en uvre une stratgie de
dveloppement au niveau local. La baisse des salaires dans la fonction publique,
consquence des politiques dajustement structurel, a souvent entran le dpart des plus
diplms de sorte que les administrations africaines manquent souvent de cadres
comptents en particulier au niveau local.
En dfinitive la limite des stratgies spcifiques de lutte contre la pauvret est de ne
les envisager que sous lhypothse dun apport massif daide internationale. Elles ne
permettent ni de dfinir les capacits relles dabsorption des flux financiers, ni les
priorits macroconomiques, ni les systmes de prix de rfrence.