QUE SAIS-JE ?

Les politiques publiques

PIERRE MULLER
Directeur de recherche (CNRS)
au centre d'tudes europennes de Sciences-Po
Dixime dition mise jour

36e mille

Introduction
Comme beaucoup de disciplines scientifiques, lanalyse des politiques publiques se situe au
carrefour de savoirs dj tablis auxquels elle emprunte ses principaux concepts. Mais en tant que
science de ltat en action, elle est aussi la branche la plus rcente de la science politique.
Ncessairement pluridisciplinaire, elle se heurte invitablement aux savoirs acadmiques qui
prtendent dj rpondre aux questions quelle pose. Mme si le mot est maintenant largement utilis,
y compris dans le dbat public, cette traduction littrale de langlais public policy sonne encore
parfois comme un plonasme aux oreilles franaises
Paralllement, en tant que science de laction publique, elle prend souvent la forme de simples
mthodes ou de check-lists lusage des dcideurs plus que dune discipline acadmique avec un
corps de savoir thorique bien constitu. De ce fait, la question de son intgration au sein de la
science politique est encore pose aujourdhui. Dun ct, elle suscite lintrt des politistes qui y
voient une ouverture de leur discipline au-del des tudes classiques du comportement politique ; de
lautre, le souci doprationnalit parfois trop vite affirm peut susciter des ractions de mfiance. Le
vrai problme, en fait, consiste savoir si lanalyse des politiques pose la ralit sociale une
question spcifique, diffrente de celles poses dans dautres domaines de la science politique. Pour
le dterminer, il faut revenir un instant sur les conditions de son dveloppement.
Si, en France, beaucoup dauteurs ont ralis des tudes de politique publique comme M. Jourdain
faisait de la prose, on peut dire que la notion est essentiellement dorigine amricaine puisque cest
aux tats-Unis quelle a connu un dveloppement foudroyant depuis les annes 1950. De cette
naissance, les recherches de politiques publiques ont gard les stigmates, dans la mesure o elles
restent fortement marques par une tradition fonde sur la notion de Government. Dans cette
perspective, la question de recherche est souvent pragmatique : comment la formation des intrts
peut-elle conduire la mise en place de bonnes politiques, efficaces, correspondant aux buts
recherchs et conomes de largent des citoyens ?
En Europe au contraire, la tradition, de Hegel Max Weber en passant par Marx, a surtout mis
laccent sur le concept dtat, cest--dire une institution qui, dune faon ou dune autre, domine la
socit, la faonne et la transcende. Cette situation explique en grande partie que la notion de
politique publique ait eu beaucoup de difficult tre accepte en France par une communaut
scientifique nourrie de culture juridique et de philosophie de ltat. Pourtant, cest le rapprochement
de ces deux traditions si diffrentes qui permet de poser aujourdhui la bonne question de
recherche que lon peut noncer de la faon suivante : en quoi la transformation des modes daction
de ltat, tout au long du XXe sicle et notamment avec le processus de globalisation, a-t-elle
modifi sa place et son rle dans les socits modernes ? On peut aussi la formuler plus brutalement
en reprenant la distinction classique entre policy (une politique publique comme programme
daction) et politics (la politique en gnral). La question revient alors se demander : les politiques
publiques changent-elles la politique ? Ou encore : que nous apporte une analyse du phnomne
politique non plus seulement partir des inputs (la comptition lectorale, les mobilisations

sociales), mais aussi des outputs (laction publique) ?

Il est manifeste en effet que les thories de ltat, si brillantes pour rendre compte de lmergence et
du dveloppement de la forme tat dans lOccident capitaliste, sont muettes lorsquil sagit
dexpliquer les profondes transformations qui ont affect les modes de rgulation de ces socits
industrielles au cours du XXe sicle. Ces transformations se prsentent dailleurs sous la forme dun
paradoxe : dun ct, on assiste une sorte de monte en puissance de ltat rgulateur, manifest par
la prodigieuse multiplication des interventions publiques dans tous les domaines de la vie
quotidienne. Mais, dans le mme mouvement, ce triomphe saccompagne dune profonde remise en
cause des modles daction qui semblaient avoir fait le succs mme de ltat, comme le montre le
dveloppement, depuis les annes 1970, des thses nolibrales, mme si, avec la crise qui svit
depuis 2008, la question du rle de ltat semble nouveau pose.
Telle est la perspective thorique de cet ouvrage. Comme il nest pas possible de procder ici une
revue gnrale de la littrature existant sur le sujet, son ambition est de proposer une introduction
ltude des politiques publiques [1] Il existe dsormais de nombreux manuels en franais... [1] .
Cest pourquoi, tout en indiquant les rfrences bibliographiques fondamentales, nous avons choisi
de proposer au lecteur une stratgie pour ltude des politiques publiques issue de nos propres
travaux de recherche. Cette perspective ne couvre certainement pas lensemble des questions
souleves par lanalyse des politiques, mais elle constitue une premire approche susceptible dtre
complte ensuite par des lectures plus spcialises. Le lecteur ne trouvera pas non plus de catalogue
de recettes toutes faites. Le champ des politiques publiques est beaucoup trop complexe pour relever
dune telle approche. Lambition de ce livre est surtout de suggrer les questions que doivent se
poser, propos des politiques publiques, aussi bien le chercheur que le praticien, voire le simple
citoyen.

Notes
[1] Il existe dsormais de nombreux manuels en franais : Y. Mny, J.-C. Thoenig, Politiques
publiques, Paris, Puf, 1989; P. Muller, Y. Surel, LAnalyse des politiques publiques, Paris,
Montchrestien, 1998; P. Knoepfel, C. Larrue, F. Varone, Analyse et pilotage des politiques
publiques, Genve, Helbing & Lichtenbahn, 2001; D. Kbler, J. de Maillard, Analyser les politiques
publiques, Grenoble, Pug, 2009; P. Duran, Penser laction publique, Paris, LGDJ, 2010 2e d.; S.
Paquin, L. Bernier et G. Lachapelle (dir.), LAnalyse des politiques publiques, Presses de
luniversit de Montral, 2011; P. Hassenteufel, Sociologie politique: laction publique, Paris,
Armand Colin, 2011, 2e d.; P. Lascoumes, P. Le Gals, Sociologie de laction publique, Paris,
Armand Colin, 2012, 2e d.; ainsi que L. Boussaguet, S. Jacquot et P. Ravinet (dir.), Dictionnaire
des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2010, 3e d.

Chapitre I
De la thorie de ltat lanalyse des politiques
publiques
Avant den venir lexpos des concepts et des mthodes de lanalyse des politiques, il faut en
retracer brivement lorigine. Ce qui revient poser deux questions fondamentales :
la premire consiste se demander quelles transformations ont pu produire cette multiplication
des interventions publiques dont lanalyse des politiques cherche rendre compte ;
la seconde question est celle de lorigine intellectuelle de lanalyse des politiques publiques
comme mthode pour tudier et comprendre laction de ltat : de quels courants de pense, de
quelles interrogations sociologiques ou philosophiques est-elle lhritire ?
Retracer la gense des politiques publiques, cest donc comprendre la fois selon quels processus
les socits modernes ont invent les politiques publiques et comment se sont labors
progressivement de nouveaux savoirs sur laction publique permettant de penser ce nouveau rapport
au monde.

I. La gense de ltat et la naissance des

politiques publiques
Entre le xvie et le xixe sicle, les socits occidentales ont connu un ensemble de bouleversements
qui ont donn naissance une forme nouvelle : ltat. Cest partir de la moiti du xixe sicle que
ces transformations conduisent la naissance de ce que lon appellera les politiques publiques que
lon peut dfinir comme le mode de gouvernement des socits complexes.

1. La fin de lordre fodal et lmergence de ltat.

Il est videmment impossible de rsumer en quelques lignes une histoire qui continue aujourdhui
encore susciter de nombreuses controverses. Dans la perspective qui nous intresse ici, savoir
lmergence des politiques publiques, deux volutions fondamentales sont souligner. La premire
prend la forme dun processus de monopolisation [1] au profit du roi dun certain nombre de
pouvoirs concernant la fiscalit, la monnaie, la police ou la guerre. Ces fonctions rgaliennes vont
constituer le socle de ltat moderne tout en permettant au roi de saffirmer face aux fodaux. La
seconde volution est moins visible mais tout aussi importante. Il sagit de la constitution de ce que

lon appelle la suite de Michel Foucault les savoirs de gouvernement [2], cest--dire lensemble
des technologies qui vont permettre ltat de gouverner les territoires et les populations. Cette
gouvernementalisation change la relation entre le pouvoir et la socit parce que, dsormais,
ltat fait reconnatre sa lgitimit travers sa capacit produire de lordre par la mise en uvre
de savoirs (comme la statistique par exemple) et de dispositifs efficaces (lutte contre les pidmies,
organisation du commerce).
Mais ce passage de la souverainet au gouvernement est insparable dune volution plus gnrale :
la remise en cause du principe de territorialit. Dans les socits traditionnelles, comme la France de
lAncien Rgime, cest le territoire qui confre aux individus leur identit. Or, le passage dune
socit agraire une socit industrielle avec lmergence du march transforme la place des
individus dans lespace public. Dsormais libres , ces individus ne se dfinissent plus par leur
inclusion dans une communaut locale, mais par des liens plus complexes. De nouvelles formes de
regroupements des rles conomiques, non plus fondes sur linclusion dans la communaut
villageoise, mais sur des filires professionnelles, transforment le rapport des individus leur
travail. Enfin, lmergence dune citoyennet personnelle dfinit de nouvelles formes dinclusion des
individus dans la sphre publique.
Ainsi, alors que les socits traditionnelles sont fondes sur une logique territoriale et
communautaire, les socits qui mergent la fin de lAncien Rgime sont des socits fondes sur
lindividu et le secteur. Cest ce passage une socit marque par la complexit des structures et
des relations sociales qui explique la naissance des politiques publiques.

2. La naissance des politiques publiques

Cest partir du milieu du xixe sicle que lon observe la mise en place de politiques publiques dans
la forme que lon connat aujourdhui. Deux points doivent tre souligns ici.
A) Dans les pays o le phnomne est le plus prcoce (en Europe, il sagit de la France et de
lAngleterre), cest dabord pour lutter contre les effets du march que vont tre mises en place les
premires politiques publiques. Karl Polanyi souligne les effets de dislocation que lextension du
march et lindustrialisation entranent sur la socit [3]. Cest pourquoi les premires politiques
publiques eurent dabord pour objet de prendre en charge la question sociale. Comme le montre
Robert Castel [4], cette notion na pas vritablement de sens dans une socit territoriale car le
problme des pauvres et des indigents y est encastr dans des relations de proximit. Il est trait
localement par lintermdiaire de la charit ou de lassistance. Mais avec lmergence du salariat se
dveloppent de nouvelles formes de solidarit qui dboucheront, terme, sur ce que lon appellera
ltat providence [5]. Le social se dveloppe alors comme secteur spcifique faisant lobjet de
politiques spcifiques. Dautres politiques vont apparatre la mme poque en fonction de la
situation spcifique de chaque pays, comme la politique agricole en France.
B) Ces politiques sont marques avant tout par leur caractre sectoriel. Chaque politique publique se
constitue comme un secteur dintervention correspondant un dcoupage spcifique de la socit
pour en faire un objet daction publique. Parfois, le secteur prexiste la politique. Il apparat alors
comme une structuration verticale de rles sociaux (en gnral professionnels) qui dfinit ses rgles

de fonctionnement, de slection des lites, dlaboration de normes et de valeurs spcifiques, de

fixation de ses frontires, etc. Parfois, cest plutt la politique qui constitue un problme en secteur
dintervention. Cest le cas des politiques sociales.
Mais dans tous les cas, lobjet des politiques publiques est de grer les dsquilibres provenant de la
sectorisation et donc de la complexification des socits modernes. En effet, chaque secteur rige ses
objectifs sectoriels (augmenter le revenu des agriculteurs, dvelopper lencadrement mdical de la
population, amliorer lquipement des armes) en fins ultimes. Produits de la division du travail, les
diffrents ensembles sectoriels sont la fois dpendants les uns des autres et antagonistes pour
lobtention de ressources rares. Alors que la socit traditionnelle est menace dclatement, la
socit sectorielle est menace de dsintgration si elle ne trouve pas en elle-mme les moyens de
grer les antagonismes intersectoriels. Ces moyens, ce sont les politiques publiques.
Avec la naissance des politiques publiques, on voit se dvelopper des savoirs de gouvernement de
plus en plus spcialiss (sectoriels). Ces savoirs sont indispensables pour construire les instruments
[6] permettant aux politiques publiques de prendre effet. Mais ils crent une distance croissante entre
experts et publics profanes qui sont exclus de la conduite des politiques publiques. La
multiplication des mdiations de type sectoriel projette ainsi sur le devant de la scne une nouvelle
catgorie dacteurs dont la lgitimit nest plus fonde sur la reprsentation dune communaut
territoriale, mais sur la reprsentation dune profession ou dun groupe dintrt... focalis sur un
secteur daction publique.

3. Le paradoxe des socits autorfrentielles.

La naissance des politiques publiques exprime aussi laccroissement considrable des capacits
daction des socits sur elles-mmes. Dsormais, les socits modernes disposent, grce leur
savoir scientifique et leur appareil industriel, dune capacit se transformer sans commune mesure
avec ce que lon pouvait observer dans le pass. Les manipulations gntiques (qui touchent aux
fondements mmes de la vie), les atteintes lenvironnement (qui conduisent une modification
irrversible des cosystmes) et la matrise de latome (avec des moyens de destruction sans
prcdent) sont les exemples les plus troublants de cette volution.
Cest alors que les socits modernes se trouvent confrontes un paradoxe : tandis que les socits
traditionnelles, dont la marge daction sur le monde est faible, sont trs dpendantes dvnements
qui leur sont extrieurs, les socits modernes qui matrisent infiniment mieux leur action sur le rel
voient leur dpendance saccrotre par rapport leurs propres outils. Lincertitude maximale nest
pas gnre aujourdhui par des vnements extrieurs, mais par la mise en uvre des moyens
destins agir sur le rel : pollution, crises conomiques, catastrophes industrielles, inscurit
routire Cela signifie que de nombreuses politiques publiques nauront dautre objet que la gestion
des dsajustements induits par dautres politiques sectorielles : la socit sectorielle, en perptuel
dsquilibre, gnre en permanence ses problmes qui devront leur tour faire lobjet de politiques
publiques. En ce sens, les socits modernes sont devenues des socits auto rfrentielles, ce qui
signifie quelles doivent trouver en elles-mmes le sens de leur action sur elles-mmes. On rejoint ici
les analyses dAnthony Giddens sur la modernit rflexive [7].

II. Les origines de lanalyse des politiques

publiques
Lanalyse des politiques est ne aux tats-Unis dans les annes davant-guerre. Lun des ouvrages
fondateurs est celui de Harold Lasswell en 1936 intitul significativement Politics. Who Gets what,
when, and how ? [8]. Il est prolong dans un ouvrage de 1951 dirig avec Daniel Lerner qui
proposait une analyse des Policy Sciences [9]. Outre les travaux de Lasswell, on peut citer dautres
travaux fondateurs comme ceux dAaron Wildavsky sur le processus budgtaire [10]. Mais pour
comprendre la gense de lanalyse des politiques et la constitution de son univers intellectuel
aujourdhui, il faut revenir un instant sur trois grands courants de pense qui ont cherch, chacun sa
faon, rendre compte des changements voqus ci-dessus et constituent de ce fait le socle
intellectuel de lanalyse des politiques publiques. Il sagit les rflexions sur la bureaucratie, la
thorie des organisations et les tudes de management public.

1. La bureaucratie : archasme ou modernit ?

Linterrogation sur la bureaucratie trouve sa source dans les transformations que la rvolution
industrielle fait subir aux socits occidentales, puis dans les chocs de la rvolution dOctobre, de la
monte du stalinisme et des fascismes, qui semblent chaque fois annoncer la victoire des
bureaucraties totalitaires sur les dmocraties librales. Elle dbouche sur une question rcurrente :
les socits industrielles peuvent-elles se passer de ltat ? Et cet tat ne va-t-il pas les touffer ?
Pourtant, le concept de bureaucratie na pas toujours eu cette connotation pjorative que lon a pris
lhabitude de lui affecter. Ainsi, lorsque Hegel voque le dveloppement de ltat bureaucratique, il
y voit laccomplissement de la raison dans lHistoire : seul ltat, dpositaire dune sorte de
prvoyance universelle qui transcende les intrts particuliers, est capable de slever au niveau
de lintrt gnral [11]. Ltat, dans sa forme bureaucratique, est une figure de la modernit
occidentale qui loppose aux socits archaques . Cest prcisment cette conception positive de
la bureaucratie que Marx va critiquer. Alors que, pour Hegel, cest ltat qui donne son sens la
socit civile, pour Marx, cest la socit travers la lutte des classes qui donne son sens
ltat. Ce dernier nest pas un vecteur de rationalisation du monde, et la bureaucratie, loin dtre
laccomplissement de la raison, nest quune perversion de la socit par ltat et linstrument utilis
par la classe dominante pour servir ses propres intrts.
Mme si elle parat aujourdhui bien date, cette critique de Hegel par Marx a le mrite de poser un
problme qui reste dune brlante actualit : dans quelle mesure le dveloppement de ltat et donc
des politiques publiques est-il le produit invitable de la modernisation des socits industrielles ?
En bref : les socits industrielles peuvent-elles se passer de ltat ? Non, rpond Max Weber. Ce
sociologue allemand du dbut du xxe sicle, spcialiste incontest de la bureaucratie, a exerc une
influence immense en Europe et aux tats-Unis, car son uvre est une sorte de passerelle entre les
rflexions europennes sur la bureaucratisation du monde et les travaux dorigine amricaine sur le
fonctionnement des organisations.

Pour Max Weber, la bureaucratie est dabord une forme sociale fonde sur lorganisation rationnelle
des moyens en fonction des fins [12]. Derrire cette dfinition dapparence banale se cache une
rvolution conceptuelle qui explique lefficacit des socits industrielles par rapport aux socits
traditionnelles. En effet, le propre de la bureaucratie est dagencer les diffrentes tches
indpendamment des agents chargs de les excuter. De mme que, dans lusine, louvrier est
coup de ses moyens de production dont il nest pas propritaire et dont lordonnancement
gnral lui chappe, le fonctionnaire nest plus propritaire de sa charge (comme dans lAncien
Rgime) qui est intgre dans un univers rgi par les seules lois de la division du travail.
Pourquoi une administration fonde sur de tels principes est-elle plus efficace ? Parce quelle accrot
dans des proportions considrables la calculabilit des rsultats, puisque le systme est dfini
indpendamment des qualits et des dfauts des excutants. Ainsi, il devient possible de pronostiquer
quune dcision prise au sommet sera applique par la base sans haine ni passion et sans quil
soit ncessaire de rengocier chaque fois lensemble du systme de dcision. Ce nest pas un
hasard si Max Weber est contemporain de Taylor : dans les deux cas, il y a lide selon laquelle la
performance industrielle ou administrative passe par une volont dliminer lincertitude lie au
comportement humain. Cest le caractre impersonnel, dshumanis et routinis de la bureaucratie
qui explique son efficacit sociale aussi bien au profit du gouvernant que de lentrepreneur.
Mais ces caractres ont aussi leurs revers. Le formalisme rglementaire et limpersonnalit de la
bureaucratie portent en germe une ngation de son efficacit. partir de la conception wbrienne de
la bureaucratie comme vecteur de rationalisation du monde, on rejoint, mais par dautres chemins, les
inquitudes des philosophes de la modernit. Cest ces questions que veut rpondre la thorie des
organisations.

2. La thorie des organisations : introduire la dimension

stratgique
Avec cette discipline, on entre dans un univers intellectuel trs proche de celui qui va fonder ltude
des politiques publiques. La thorie des organisations est ne aux tats-Unis dans les annes 1920
la suite dune insatisfaction croissante face aux effets de lorganisation taylorienne [13]. On assiste
alors un vritable foisonnement de recherches, dabord centres sur ltude des petits groupes au
travail puis largissant leur champ dinvestigation des organisations de plus en plus grandes et de
plus en plus diverses. De cette multitude de recherches, on peut retenir quelques concepts
fondamentaux [14] :
A) Le concept dacteur.
Les agents dune organisation ne sont pas des individus passifs. Au contraire, leur place dans
lorganisation ne peut tre dfinie qu travers leur action.
B) Le concept de stratgie.
Cette action nest pas fonde sur des critres simples fonds sur un intrt clairement identifiable,
mais sur une utilisation plus ou moins habile des rgles formelles et informelles de lorganisation.

Cette mobilisation des ressources dont peut disposer un acteur sorganise donc autour dune stratgie
oriente vers la ralisation des buts quil sest fixs.
C) Le concept de pouvoir. Lutilisation de ces ressources (expertise, informations, matrise de
linterface entre lorganisation et son environnement) par les acteurs dtermine des situations
dchange entre les acteurs fondes sur des relations de pouvoir.
D) Le concept de systme organis. Une organisation est plus que la somme des actions de ses
membres. Elle constitue un systme daction concret dont les rgles de fonctionnement simposent aux
diffrents acteurs indpendamment de leurs propres prfrences.
La sociologie des organisations, par rapport aux thories de la bureaucratie, met donc laccent sur la
complexit des rgles (souvent informelles) qui rgissent les administrations, mais aussi sur
lautonomie des acteurs des politiques publiques. On rejoint alors une troisime source intellectuelle
de lanalyse des politiques : le management public.

3. Le management public : appliquer au public les mthodes du

priv ?
Selon Annie Bartoli, le management public correspond lensemble des processus de finalisation,
dorganisation, danimation et de contrle des organisations publiques, visant dvelopper leurs
performances gnrales et piloter leur volution dans le respect de leur vocation [15]. On voit
bien, dans cette dfinition, que la dmarche managriale est oriente en fonction du critre de
performance, et cest ce qui la distingue de lanalyse des politiques publiques. Le management,
crit Jacques Chevallier, constituera un compromis entre lexigence nouvelle defficacit et
lattachement au particularisme de la gestion publique [] Comme les entreprises prives,
ladministration doit grer au mieux les moyens qui lui sont affects ; mais lefficacit sapprcie
dabord par rapport au degr de ralisation des objectifs fixs par les lus et non en fonction de la
seule rentabilit financire. Le management public visera amliorer la performance publique
en permettant ladministration datteindre les objectifs qui lui sont assigns cot minimal.
[16]. Cest aussi pour cette raison que le management public pose la question de la spcificit des
organisations publiques par rapport au secteur priv. Cest ce quexprime Romain Laufer lorsquil
resitue la naissance du management public dans une histoire de la coupure public/priv. Elle se
traduit par dbat de plus en plus intense sur lavantage quil y a faire passer certains systmes
administratifs dun ct ou de lautre de cette limite introuvable [17].
Il ne faut donc pas, comme le souligne fortement Patrick Gibert, assimiler management des
entreprises et gestion publique, parce que ces deux univers reposent sur des logiques diffrentes :
Les rapports essentiels dune entreprise prive avec son environnement se caractrisent par
lchange, le contrat, laccord des volonts alors que les administrations publiques [] prlvent
unilatralement des ressources, en distribuent et offrent des prestations sans contrepartie [] elles
interdisent, en sens inverse elles obligent faire [] et plus gnralement rglementent les
comportements [18]. Ceci signifie que, mme si les concepts de lanalyse des politiques publiques
peuvent emprunter ceux qui permettent dtudier les organisations prives, la bote outils de cette
discipline reste spcifique.

4. Une approche franaise des politiques publiques ?

On devine que cette gense de lanalyse des politiques publiques, telle quon la prsente ici, est en
partie propre la situation franaise. De fait, mme si cette sous-discipline est probablement parmi
les plus ouvertes linternational, elle prsente en France plusieurs caractristiques originales qui
sont lies aux conditions spcifiques de sa mise en place depuis les annes 1980 : importance de
ltat et des administrations, hritage dune tradition de science administrative ; prise en compte de
la dimension globale de laction publique, lie notamment limportance des approches marxistes
jusque dans les annes 1980 ; souci de mettre en avant la dimension cognitive de laction publique ;
accent mis sur lobservation fine du rle des acteurs, hritage de la sociologie des organisations, qui
a dimportantes consquences sur le plan mthodologique et la conduite de lenqute [19]. un
certain niveau, cette spcificit peut tre source disolement, mais elle peut aussi tre lorigine dun
apport spcifique des chercheurs franais par rapport aux paradigmes dominant au niveau
international, et notamment les approches en termes de choix rationnel.

III. La bote outils de lanalyse des

politiques publiques
Identifier une politique publique nest pas aussi simple que le laisse supposer lapparente
consistance de lobjet. Les nombreuses dfinitions proposes dans la littrature spcialise se
contentent dailleurs dune formulation relativement gnrale, comme celle propose par Yves Mny
et Jean-Claude Thoenig : Une politique publique se prsente sous la forme dun programme
daction gouvernementale dans un secteur de la socit ou un espace gographique. [20]. Le
premier problme que lon rencontre est donc celui de savoir partir de quel moment on est
vritablement en prsence dune politique.

1. Lidentification des politiques publiques

Yves Mny et Jean-Claude Thoenig retiennent cinq lments qui peuvent fonder lexistence dune
politique publique :
une politique est constitue dun ensemble de mesures concrtes qui forment la substance
dune politique ;
elle comprend des dcisions de nature plus ou moins autoritaire, cette dimension pouvant tre
explicite (justice, police) ou latente par la dfinition de critres daccs aux droits ;
une politique sinscrit dans un cadre gnral daction , ce qui permet de distinguer (en
principe) une politique publique de simples mesures isoles. Tout le problme est alors de
savoir si ce cadre gnral doit tre conu lavance par le dcideur ou bien simplement
reconstruit a posteriori par le chercheur. Il est certain, en tout cas, que lexistence de ce cadre
gnral nest jamais donne et doit toujours faire lobjet dune recherche ;

une politique publique a un public (ou plutt des publics), cest--dire des individus, groupes ou
organisations dont la situation est affecte par la politique publique. Par exemple : les
automobilistes, les constructeurs, les entreprises de gnie civil constitueront des degrs divers
les ressortissants de la politique de la scurit routire. Certains seront passifs (les
automobilistes) alors que dautres sorganiseront pour influer sur llaboration ou la mise en
uvre des programmes politiques ;
enfin, une politique dfinit obligatoirement des buts ou des objectifs atteindre, par exemple
rduire le nombre des accidents de la route, amliorer les conditions dhospitalisation des
malades, assurer lindpendance nergtique du pays
Une politique publique nest donc pas un donn, mais un construit de recherche. Ainsi, le sens dune
politique nest pas toujours celui affich par le dcideur, certaines politiques pouvant avoir un sens
explicite (par ex. : amliorer lhabitat) et un sens latent (par ex. : modifier la composition sociale
dun quartier). Une politique peut prendre galement la forme dune non-dcision : ne pas
soutenir le cours dune monnaie ou ne pas appliquer une directive europenne. Enfin, sil est souvent
commode dassimiler lexistence et de mesurer limpact dune politique lampleur des crdits qui
lui sont consacrs, il faut se souvenir que le cot de certaines politiques est sans commune mesure
avec leur impact. Cest en particulier le cas des politiques rglementaires ou des politiques
institutionnelles.

2. Une grille squentielle

partir de l sest dveloppe une grille danalyse des politiques publiques sous la forme de
squences daction plus ou moins ordonnes. Cette approche a notamment t popularise par les
travaux de Charles O. Jones qui propose un schma en cinq tapes [21].
lidentification du problme est la phase o le problme est intgr dans le travail
gouvernemental. cette phase sont associs des processus de perception du problme, de
dfinition, dagrgation des diffrents vnements ou problmes, dorganisation de structures, de
reprsentation des intrts et de dfinition de lagenda ;
le dveloppement du programme est la phase de traitement proprement dit du problme. Il
associe des processus de formulation (des mthodes et des solutions pour rsoudre le problme)
et de lgitimation (acquisition dun consentement politique) ;
la mise en uvre (implementation) du programme est la phase dapplication des dcisions. Elle
comprend lorganisation des moyens mettre en uvre, linterprtation des directives
gouvernementales et leur application proprement dite ;
lvaluation du programme est une phase prterminale de mise en perspective des rsultats du
programme. Elle comprend la spcification de critres de jugements, la mesure des donnes,
leur analyse et la formulation de recommandations ;
enfin, la terminaison du programme est une phase de clture de laction ou de mise en place

dune nouvelle action. Elle suppose la rsolution du problme et la terminaison de laction.

Ce type de grille permet dembrasser de manire particulirement cohrente les multiples facettes de
laction publique. condition, cependant, de ne pas lappliquer de manire trop systmatique,
comme le reconnaissent dailleurs volontiers les promoteurs de ce type dapproche, commencer par
Jones lui-mme.

3. Les limites de lapproche squentielle

Plusieurs prcautions doivent tre prises si lon veut viter une approche trop simpliste du
phnomne tudi. Certaines concernent lordre des tapes et dautres les tapes elles-mmes.
A) Lordre des tapes peut tre invers ou perturb Par exemple, une dcision peut tre prise avant
que le problme quelle entend rsoudre soit pos. Dans ce cas, la formulation du problme
a posteriori vient simplement conforter un choix dj fait. La dcision dacclrer lquipement
lectronuclaire de la France en 1973 relve sans doute de ce phnomne tout comme la dcision
amricaine dintervenir en Irak en 2003. Certaines tapes peuvent tre purement et simplement
omises (volontairement ou non), et de nombreuses dcisions sont prises sans que lon puisse
identifier une phase de dfinition du problme. Parfois mme, la mise en uvre est entame avant que
la dcision soit prise formellement.
B) Certaines tapes sont parfois trs difficiles identifier. Il est ainsi souvent trs dlicat de fixer
avec prcision le moment o une dcision est prise : est-ce au moment du passage en Conseil des
ministres ? Ou du vote de lAssemble nationale ? De la promulgation par le prsident ? Mais on sait
bien que ces dcisions ne font souvent que ratifier des procdures de ngociation plus informelles. Il
faut se mfier ici dune approche trop juridique qui conduirait mconnatre le poids des phases
prparatoires la dcision sur la dcision elle-mme parce quelles contribuent une sorte de
cadrage de la dcision qui vient ratifier des choix dj effectus.
Mais la phase dimplmentation nest pas toujours plus facile cerner. Si lon admet que lobjet
dune politique publique consiste modifier lenvironnement des acteurs concerns, la perception
quils peuvent en avoir et donc leurs conduites sociales, prendre une dcision, cest dj mettre en
uvre une politique, dans la mesure o les diffrents acteurs (partenaires sociaux, citoyens, autres
ministres) vont probablement modifier leurs conduites en fonction de cette dcision. Cest ce que
lon peut appeler leffet daffichage.
Enfin, la terminaison de la politique reste, le plus souvent, un cas dcole. Ainsi que le rappelle
Jones, les problmes politiques ne sont jamais vraiment rsolus, et lachvement dun programme
daction gouvernemental correspond la plupart du temps une rorientation ou la mise en place
dun nouveau programme avec des moyens et/ou des objectifs diffrents.
On voit que lusage de ce type de grille squentielle vaut plus par les questions quelle pose que par
les rponses quelle apporte. Elle conduit se demander chaque fois comment laction des
diffrents acteurs en prsence a contribu construire diffremment la structure squentielle de telle
ou telle politique : comment la formulation du problme sest-elle effectue ? Quels sont les acteurs

qui ont le plus pes sur la dcision ? Comment sest droule la mise en uvre ? La reprsentation
squentielle des politiques ne doit donc pas tre utilise de faon mcanique. Il faut plutt se
reprsenter les politiques publiques comme un flux continu de dcisions et de procdures dont il faut
essayer de retrouver le sens. On aura dailleurs souvent avantage concevoir une politique publique
non pas comme une srie de squences successives, mais comme un ensemble de squences
parallles interagissant les unes par rapport aux autres et se modifiant continuellement [22].
En proposant une bote outils constitue de concepts (acteur, pouvoir, stratgie, expertise,
information) qui permettent douvrir enfin la bote noire de ltat, lanalyse des politiques
contribue sociologiser notre regard sur ltat, dans la mesure o, au lieu de se saisir de ltat par
le haut et globalement, elle va nous permettre de lobserver par le bas et en dtail. En ce sens, la
rupture quelle opre est du mme type que celle provoque par la sociologie lectorale dans
lobservation du politique. Lun des domaines o cette rupture est la plus nette est la question de la
comprhension de la gense de laction publique.

IV. La gense des politiques publiques

Pourquoi une question devient-elle lobjet dune politique publique ? cette interrogation
dapparence anodine, on est tent de rpondre par une vidence : il y a une politique publique parce
quil y a un problme rsoudre . Cest en tout cas la rponse que feront le haut fonctionnaire ou
le responsable politique qui ont prcisment pour ambition de rsoudre des problmes . On dira
ainsi que la politique de lutte contre linscurit routire trouve son origine dans le nombre excessif
daccidents de la route ou que la mise en place dun revenu minimum se justifie par la monte de la
pauvret. Explications pleines de bon sens, dont il faut pourtant se mfier soigneusement parce
quelles reposent sur de fausses vidences. En effet, il se trouve que lon ne sait pas exactement ce
quest un problme politique, et surtout que lon ne sait pas a priori pourquoi un problme social fait
lobjet dune politique [23].

1. Quest-ce quun problme politique ?

Dans une socit donne, tout problme est susceptible de devenir politique, la question tant de
savoir travers quels mcanismes. Il est sr, en tout cas, que le dclenchement de laction publique
nest pas li un quelconque seuil dintensit du problme. On sait, par exemple, quil ny a pas de
relation directe entre lapparition dune pollution industrielle (qui date de la cration de la grande
industrie) et la mise en place dans les annes 1970 peu prs la mme poque dans tous les pays
industrialiss de politiques de protection de lenvironnement. Mme si lon suppose la question de
lidentification du problme rsolue (tout le monde saccorde aujourdhui pour considrer quil y a
des problmes de pollution, de dlinquance ou de pauvret), il reste dterminer partir de quel
seuil dintensit laction publique devra tre dclenche. De ce point de vue, pour reprendre un
exemple voqu plus haut, on ne peut pas dire que la mise en place dun programme de lutte contre
linscurit routire par le gouvernement franais en 2002 soit lie une augmentation de linscurit
routire, pas plus que la cration du rmi nest lie un niveau de chmage donn. En revanche, la
mise en place de ces politiques est lie une transformation de la perception des problmes. Cela

signifie quun problme politique est ncessairement un construit social dont la configuration
dpendra de multiples facteurs propres la socit et au systme politique concern. La question est
alors de dmonter les mcanismes concrets qui dterminent linscription de ce problme sur lagenda
du dcideur.

2. Laccs lagenda politique

Cette notion dagenda est fondamentale pour comprendre les processus par lesquels les autorits
politiques semparent dune question pour construire un programme daction [24]. En France, cest
Jean-Gustave Padioleau qui la formule le plus compltement. Lagenda politique, crit-il, quil
sagisse de ceux des tats-nations ou de ceux des collectivits locales, comprend lensemble des
problmes perus comme appelant un dbat public, voire lintervention des autorits politiques
lgitimes. [25].
Lexemple sur lequel sappuie J.-G. Padioleau est celui de lavortement qui, aprs une priode
dintense mobilisation, finit par faire lobjet dune politique avec la loi sur linterruption volontaire
de grossesse (loi Veil) en 1974. Il sagit dun vritable cas dcole tant les processus et les acteurs
qui concourent la mise sur agenda sont identifiables dans un espace de temps bien circonscrit : en
une dizaine dannes, une question qui faisait partie du non-dit de la socit franaise est pose au
grand jour pour faire lobjet dune politique publique. Plus rcemment, dans son travail sur les
politiques de lutte contre la pdophilie, Laurie Boussaguet montre comment la question des atteintes
sexuelles sur les mineurs a t mise jour dans les annes 1980 en Europe travers laction de
mouvements fministes dans un cadre plus gnral de lutte contre les violences faites aux femmes.
Dans les annes qui ont suivi, avec des affaires fortement mdiatises comme le procs Dutroux, ce
sont les parents de victimes qui ont ensuite reformul le problme en mettant laccent sur la
dlinquance extrieure au cercle familial [26].
Ces exemples montrent bien que laccs lagenda politique na rien de naturel ou
dautomatique. Au contraire, linscription est un objet de controverse sociale et politique. Cest le
sens du terme anglais issue qui dsigne ce type de problmes controverss (faut-il renvoyer les
immigrs, autoriser le mariage des homosexuels, modifier le mode de scrutin ou rformer les
universits ?). La mise sur agenda est le produit, chaque fois contingent, du champ de forces qui va
se construire autour du problme. Pierre Favre, par exemple, distingue quatre formes dmergence
[27].
lmergence progressive et par canaux multiples (Par ex. partir dune situation juge injuste) ;
lmergence instantane (la canicule) ;
lactivation automatique (lorsquun dossier est activ sans quil y ait de revendication ou de
demande des populations concernes) ;
lmergence capte quand une institution extrieure au champ politique sapproprie le problme.
La transformation dun problme en objet dintervention politique est donc toujours le produit dun

travail spcifique ralis par des acteurs politiques qui peuvent tre issus du syndicalisme, de la
politique, du monde associatif ou de groupes crs pour la circonstance. Pour comprendre
lmergence dune politique publique, il faudra donc commencer par identifier ces diffrents acteurs
et comprendre les relations les unissant. Souvent, on observera lalliance entre des groupes dintrt
(les organisations fministes par exemple) et une personnalit emblmatique (la ministre Simone Veil
dans le cas de livg). Le rle de ces entrepreneurs politiques (que lon nommera plus loin les
mdiateurs) consiste donc traduire le langage de la socit dans le langage de laction politique.
Les mcanismes qui conduisent linscription dun problme sur lagenda politique sont dautant
plus complexes quils rsultent de la combinaison de logiques htrognes. Le rle des mdias, en
particulier, est fondamental, mme si lagenda politique ne doit pas tre confondu avec lagenda
mdiatique [28]. Cest ainsi que, dans un ouvrage classique, John Kingdon montre quil faut
distinguer diffrents courants (streams) dont la convergence permet de comprendre lmergence
dune politique : le courant des problmes (comment des vnements ou des mobilisations font-ils
surgir un problme ?), le courant des politiques (comment sont dfinies, notamment par les experts,
les solutions aux problmes ?) et le courant politique (comment sont intgres les contraintes
spcifiquement politiques lies notamment aux lections ?). Ce nest que lorsque ces trois courants se
rejoignent que peut souvrir une fentre politique permettant la mise en place dune politique [29]. La
rforme du systme de retraite en France illustre parfaitement ce mcanisme.
Plus gnralement, ces analyses montrent que les politiques publiques constituent dsormais la grille
travers laquelle, de plus en plus, les socits modernes vont dfinir ltendue et la porte des
problmes quelles se posent, ainsi que la nature des instruments quelles se donnent pour les prendre
en charge : les politiques publiques sont le lieu o les socits dfinissent leur rapport au monde et
elles-mmes.

Notes
[1] N. Elias, La Dynamique de lOccident, Paris, Pocket, 2003.
[2] M. Foucault, Naissance de la biopolitique, Le Seuil/Gallimard, Paris, 2004. Cf. galement
M. Kaluszynski et R. Payre (dir.), Savoirs de gouvernement : circulation(s) traduction(s)
rception(s), Paris, conomica, 2013.
[3] K. Polanyi, La Grande Transformation : aux origines politiques et conomiques de notre temps,
Paris, Gallimard, 2009.
[4] R. Castel, Les Mtamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris,
Gallimard, 1999.
[5] Louvrage classique sur ce sujet est celui de G. Esping-Andersen, Les Trois Mondes de ltatprovidence : essai sur le capitalisme moderne, Paris, Puf, 2007. Cf. galement G. Esping-Andersen et
B. Palier, Trois leons sur ltat-providence, Paris, Le Seuil, 2008.
[6] P. Lascoumes et P. Le Gals (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po,
2004.
[7] A. Giddens, Les consquences de la modernit, Paris, LHarmattan, 1994. Cf. galement U. Beck,
La Socit du risque. Sur la voie dune autre modernit, Paris, Flammarion, 2008 et

Y. Papadopoulos, Complexit sociale et politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1995.

[8] H. D. Lasswell, Politics. Who Gets what, when, and how?, New York, McGraw-Hill, 1936.
[9] D. Lerner, H. Lasswell (dir.), The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method,
Stanford, Stanford University Press, 1951.
[10] A. Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston, Little, Brown, 1964. Voir aussi
A. Wildavsky, Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis, Boston, Little Brown,
1978.
[11] Cf. F. Hegel, Principes de la philosophie du droit, Paris, Gallimard, 1940.
[12] Cf. M. Weber, conomie et Socit, Paris, Plon, 1971, notamment p. 226 sq.
[13] Voir notamment les travaux dElton Mayo et de lcole des relations humaines.
[14] Ce courant a t marqu en France par les travaux de Michel Crozier, fondateur du Centre de
sociologie des organisations. Cf. M. Crozier et E. Friedberg, LActeur et le Systme, Paris, Le Seuil,
1992.
[15] A. Bartoli, Le management dans les organisations publiques, Paris, Dunod, 2005, 2e d., p. 9798.
[16] J. Chevallier, Ltat postmoderne, Paris, LGDJ, 2003, p. 67.
[17] R. Laufer, Gouvernabilit et management des systmes administratifs complexes , Politiques
et management public, mars 1985, vol. 3, no 1.
[18] P. Gibert, Management public, management de la puissance publique , dans F. Lacasse, J.C. Thoenig (dir.), Laction publique, Paris, LHarmattan, 1996, p. 29-30.
[19] J. Leca, P. Muller, Y a-t-il une approche franaise des politiques publiques ? Retour sur les
conditions de lintroduction de lanalyse des politiques publiques en France , dans Ph. Warin,
O. Giraud, Politiques publiques et dmocratie, Paris, La Dcouverte, 2008.
[20] Y. Mny, J.-C. Thoenig, Politiques publiques, op. cit.
[21] Ch. O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970.
Cf. en franais P. Knoepfel, C. Larrue, F. Varone, Analyse et pilotage des politiques publiques,
Genve, Helbing & Lichtenbahn, 2001.
[22] Cf., par exemple, le schma propos par E. Monnier, valuation de laction des pouvoirs
publics, Paris, conomica, 1992, p. 87.
[23] J. Gusfield, La culture des problmes publics. lalcool au volant : la production dun ordre
symbolique, conomica, coll. tudes sociologiques , 354 p.
[24] R. W. Cobb, C. D. Elder, Participation in American Politics: the Dynamics of Agenda-Building,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1972.
[25] J.-G. Padioleau, Ltat au concret, Paris, Puf, 1982, p. 25.
[26] L. Boussaguet, La pdophilie, problme public : France, Belgique et Angleterre, Paris, Dalloz,
2008.
[27] P. Favre, Lmergence des problmes dans le champ politique , dans P. Favre (dir.), Sida et
politique. Les premiers affrontements, 1981-1987, Paris, LHarmattan, 1992.
[28] Cf. J. Gertsl (dir.), Les effets dinformation en politique, Paris, LHarmattan, 2001.
[29] J. Kingdon, Agendas Alternatives and Public Policies, Boston, Little Brown, 1984.

Chapitre II
Les politiques publiques comme configurations
dacteurs
Lorsque lon veut comprendre les processus qui conduisent llaboration et la mise en uvre
dune politique publique, il est essentiel davoir en mmoire quune politique nest pas un processus
de dcision abstrait dont on pourrait saisir le sens de lextrieur en se limitant, par exemple,
identifier les dterminants structurels ou les contraintes (conomiques ou historiques) qui psent sur
elle. Il est donc indispensable douvrir la bote noire , ce qui signifie identifier les acteurs qui
participent au policy making pour analyser leurs stratgies et comprendre les ressorts de leurs
comportements. Il nest videmment pas possible de traiter ici de manire gnrale de la question des
acteurs dans les politiques publiques, qui donne lieu des controverses scientifiques de grande
ampleur, mais de mettre laccent sur trois points qui sont incontournables pour comprendre une
politique.

I. La question de la rationalit des acteurs

Il faut dabord se demander comment les acteurs des politiques publiques dfinissent leur position et
slectionnent une solution . Cette question se pose notamment pour les thories du choix rationnel.
Cette approche, qui drive de la thorie conomique noclassique, considre que les individus
agissent en fonction de leurs intrts et que leurs prfrences politiques sont dtermines par une
logique cot/bnfices [1]. Ces travaux ont suscit dinnombrables controverses, notamment sur la
question des modalits de construction des prfrences des acteurs. En effet, contrairement ce que
peut laisser penser le sens commun, les acteurs nagissent pas en fonction dun intrt clairement
identifi dbouchant sur une stratgie parfaitement cohrente. Ce sont les travaux maintenant
classiques dHerbert Simon qui ont ici ouvert la voie la remise en cause des modles classiques
de la dcision rationnelle [2].
De fait, lanalyse concrte des processus qui con-duisent la dcision montre que celle-ci sexplique
par linteraction entre une pluralit dacteurs, mme si, formellement, lun dentre deux (le ministre
par exemple) pourra en endosser la paternit politique. En mme temps, les prfrences des acteurs
ne sont jamais compltement explicites (ils peuvent vouloir plusieurs choses la fois) ni
compltement stables, ce qui signifie quelles vont voluer tout au long du processus dlaboration et
de mise en uvre de la politique.
Enfin, aucun acteur politique nest en mesure de balayer lensemble du champ dinformation, pour
des raisons qui tiennent la fois ses capacits cognitives et la structure du systme dinformation.

Les acteurs des politiques publiques sont en effet confronts un flux continu dinformations de tous
ordres dautant plus difficiles hirarchiser que ces informations renvoient des univers de sens trs
diffrents. Ainsi, un ministre menant une politique de rforme dans son secteur devra intgrer des
informations de nature technique (la rforme est-elle possible ?), conomique (combien cotera-telle ?), sociale (quelles oppositions va-t-elle susciter ?), politique (va-t-elle compromettre sa
rlection ?), thique (correspond-elle ce quil croit tre juste ?)
On comprend que, dans ces conditions, la ralit des processus de dcision soit trs loigne du
modle de la dcision rationnelle. En fait, comme le montre Simon, les dcideurs ne balayent quun
nombre restreint dhypothses et les analysent de manire squentielle : ils sont incapables de mettre
en uvre la rationalit synoptique qui consisterait valuer en mme temps les diffrents cas de
figure. Au contraire, ils vont sarrter au premier cas satisfaisant, ce qui veut dire quils ne vont pas
rechercher la solution optimale (comment dfinir un optimum si les prfrences sont floues, les
critres contests et les informations contradictoires ?), mais une solution satisfaisante . Souvent,
mme, les dcideurs vont trs vite se fixer sur une solution pivot et construire leur stratgie autour
de cette position.
Cest partir de l que les travaux de March, Simon et quelques autres [3] ont port un coup dfinitif
la conception traditionnelle de la rationalit absolue en introduisant notamment le concept de
rationalit limite : il ne sagit pas de prtendre que les dcideurs sont irrationnels (ils ne font
pas nimporte quoi), mais que la rationalit de leur action est partielle, fragmentaire, limite.
Ces rflexions ont ainsi conduit les analystes des politiques publiques dconstruire
progressivement la vision traditionnelle du processus de dcision dans lequel les acteurs ordonnent
leur action de manire hirarchique partir dune dcision prise en haut qui sappliquerait
mcaniquement aux chelons infrieurs. Cest le cas des travaux de Lindblom qui prend le contrepied de lapproche squentielle en proposant la notion d incrmentalisme [4] pour souligner
quun processus de dcision est dabord une forme de ngociation et darrangement mutuel entre des
acteurs, une dmarche pas pas dans laquelle le dcideur, loin de chercher brusquer les choses,
va entreprendre de modifier progressivement et de manire continue le systme sur lequel il veut
intervenir. Une telle approche dbouche sur un modle daction dans lequel le dcideur, loin
daffirmer des objectifs fixs une fois pour toutes, nhsitera pas modifier ses buts en fonction des
rsistances quil rencontre, faire des concessions, multiplier les alliances, quitte rviser ses
ambitions, jouer avec le temps, privilgier les procdures au dtriment des objectifs et
nenvisager les solutions quen fonction des moyens disponibles.
Cette approche sapplique bien un environnement de type pluraliste, dans lequel laccs aux
circuits de la dcision est (relativement) ouvert et peu hirarchis. cet gard, il correspond
certainement mieux la situation amricaine ou celle de lUnion europenne quau cas franais o la
capacit participer la dcision reste encore trs dpendante de filires de type corporatiste plus
ou moins institutionnalises. Plus gnralement, lapport des conceptions de Lindblom est de mettre
laccent sur les caractristiques de la dcision dans un environnement hypercomplexe : plutt que de
chercher matriser toutes les variables, mieux vaut sans doute adopter une posture plus modeste et
reconnatre que le changement nest possible qu la marge. On retrouve l, sur le plan politique, le
dbat rcurrent entre les stratgies de rupture et la mthode pas pas . Mais, mme dans le

premier cas, la configuration des acteurs en prsence reste en gnral plus complexe que les
responsables de la rforme le laissent entendre.
Cette image dincertitude et de complexit est encore renforce dans une autre approche classique de
la dcision mettant laccent sur la complexit des jeux dacteurs : le modle de la poubelle
(garbage can model), propos par Cohen, March et Olsen [5]. Pour ces auteurs, les systmes de
dcision ressemblent une poubelle : on y trouve, sans ordre apparent, des activits, des
procdures, des rgles formelles et informelles, des stratgies, des problmes, des solutions. Au
milieu de cet enchevtrement, les acteurs tentent, avec plus ou moins de russite, de produire un
minimum dordre et de cohrence. L encore, ce modle correspond plutt des organisations peu
hirarchises comme les universits [6], ou encore des configurations dacteurs relativement fluides
comme lomc ou lUnion europenne. Mais lintrt de ce modle est de comprendre comment, dans
une configuration dacteurs donne, les diffrents intervenants vont sefforcer darticuler des
lments de diagnostic et des bouts de solution, personne ne contrlant vritablement le processus qui
aboutit finalement la dcision. Cohen, March et Olsen montrent en particulier quil nest pas besoin
quun problme soit pos pour que les acteurs mettent en avant une solution, la plupart des acteurs
tant porteurs dune solution a priori, quils vont essayer de placer loccasion de lmergence
dun problme.
On comprend ds lors que la premire tche de lanalyse des politiques soit de dconstruire limage
que les acteurs veulent donner deux-mmes. Cet effort de dconstruction doit porter principalement
sur deux domaines : il faut dabord dcoder les logiques administratives luvre dans llaboration
des politiques publiques, pour ensuite mieux comprendre la complexit des rseaux dacteurs qui
participent laction publique.

II. Administrations et politiques publiques

Mme si tous les acteurs des politiques ne sont videmment pas des fonctionnaires, ladministration
reste le cadre principal daction pour les participants aux politiques publiques, surtout en France.
Dimension incontournable de lanalyse des politiques publiques, la notion dadministration comporte
de multiples facettes. Dun ct, elle donne corps la revendication du monopole de la violence
physique lgitime [7] de ltat et, ce titre, elle incarne la dimension normative et prescriptive des
politiques publiques. Dun autre ct, ladministration prend aussi la forme dune multitude
dorganisations au sein desquelles des agents vont mettre en uvre des stratgies similaires par
rapport celles des acteurs privs. Limpact sur les politiques publiques des acteurs administratifs
se fait donc tous les niveaux (y compris au niveau dexcution) et sous des formes multiples
(participation la dfinition des problmes et des solutions, influence sur les dcisions et leur mise
en uvre, dfense de leurs propres intrts) [8]. On se limitera au fonctionnement de ce que
Catherine Grmion a appel le milieu dcisionnel central [9].

1. Le fonctionnement du milieu dcisionnel central [10]

Schmatiquement, on peut identifier quatre cercles de la dcision composs dun noyau dur dacteurs

relativement permanents et dacteurs qui interviennent plus ponctuellement. Pour chaque politique,
voire pour chaque dcision, ces quatre cercles donneront lieu une configuration dacteurs
diffrente.
Le premier cercle est celui par lequel transitent toutes les dcisions importantes. Suivant les pays, il
est compos du prsident, du Premier ministre, du prsident du Conseil, du chancelier En France,
il sagit du prsident de la Rpublique et du Premier ministre. Compte tenu de leur dimension
transversale, on peut sans doute inclure les ministres des Finances ou leurs quivalents (chancelier
de lchiquier au Royaume-Uni). Cest surtout au sein de ce premier cercle de la dcision que les
logiques partisanes se heurtent aux exigences de la rgulation et que ces dernires sont passes au
crible des finalits politiques. En mme temps est difficilement assure la mise en cohrence des
diffrentes politiques sectorielles.
Le deuxime cercle de la dcision est compos des administrations qui interviennent lorsque leur
domaine est concern. Elles vont surtout promouvoir leurs intrts sectoriels (et ceux des groupes
sociaux qui leur sont associs) en les ajustant le mieux possible aux exigences globales, notamment
grce la mise en place de services dtude et de prospective afin daccrotre leur capacit
dexpertise globale.
Le troisime cercle de la dcision est celui des acteurs extrieurs ltat : syndicalistes,
organisations professionnelles ou patronales, associations, entreprises publiques et prives. Dans
certains cas, les liens entre ces acteurs et les services administratifs sont trs stables, comme dans le
cas de certaines organisations professionnelles (agricoles par exemple). Dans dautres cas,
lintervention des groupes dintrts se fait plus sur le mode du lobbying. Les mdias peuvent
galement jouer ici un rle important.
Enfin, le quatrime cercle regroupe lensemble des organes politiques (Parlement, Congrs, Chambre
des communes) et juridictionnels (le Conseil constitutionnel, le Conseil dtat et la Cour des
comptes en France, la Cour suprme aux tats-Unis) qui peuvent intervenir dans la dcision. Leur
rle peut tre parfois trs limit (le Parlement, bien souvent, ne modifie la dcision qu la marge) ou
dcisif (quand, par exemple, la Cour suprme tranche sur une question fondamentale comme les
discriminations raciales). L encore, tout va dpendre de la configuration du champ de forces qui,
dans chaque cas, va remodeler le milieu dcisionnel central.
Tels sont les contours, la fois flous et hirarchiss, de ce milieu compos aussi bien dorganisations
que de rseaux interindividuels. Pour un acteur donn (un reprsentant professionnel, associatif ou
politique), laccs aux cercles de la dcision reprsente une ressource politique fondamentale dont
dpendra sa capacit participer la dcision.
Cette influence devra en gnral sexercer dans le cadre des ngociations interministrielles au cours
desquelles sont intgrs les points de vue des divers participants la dcision. La complexit mme
du fonctionnement interministriel, qui fait intervenir de nombreux acteurs anims de logiques
diffrentes (administrations sectorielles, Premier ministre, prsident, comits dexperts), est donc le
reflet de lhtrognit des contraintes qui psent sur la dcision en matire de politiques publiques.
Louvrage classique de G. Allison sur la crise de Cuba est une bonne illustration de ce que lon
appellera lhyperchoix , cest--dire larbitrage entre des variables htrognes, voire

incommensurables [11]. De ce fait, la chane des discussions interministrielles apparat souvent

comme un processus dlagage progressif au cours duquel sont peu peu gommes les asprits dun
texte, jusqu ce que se dgage un consensus minimal entre les protagonistes.
Cette importance de linterministriel est le signe dune transformation de la substance du travail
gouvernemental, dans la mesure o les tches de dfinition de rgles de droit applicables tous sont
progressivement supplantes par lexplosion de la fonction dcisionnelle. Ces dcisions ont en
commun de mettre en jeu des variables trs nombreuses dont la matrise, mme relative, par le milieu
dcisionnel est problmatique et lon retrouve ici la question de lhtrognit des enjeux et des
prfrences : comment mettre en balance un gain politique (en termes lectoraux ou de cote de
popularit, par exemple) et un cot conomique ? Comment intgrer des variables conomiques,
politiques, sociales, culturelles, idologiques ?

2. Deux acteurs clefs des politiques publiques en France : cabinets

et grands corps
En France, deux acteurs jouent un rle central quoique discret dans le fonctionnement des
processus de dcision. Leur importance constitue assez largement une spcificit franaise compare
dautres pays comme le Royaume-Uni par exemple.
A) Le premier de ces acteurs prend la forme de ce que Jean-Louis Quermonne a appel
ladministration dtat-major quil dfinit par trois traits fondamentaux : elle se dveloppe auprs
de tous les dcideurs politiques (chefs de gouvernement, responsables territoriaux) ; elle ne
conduit pas la cration de corps de fonctionnaires particuliers, mais ses membres sont choisis
librement par le dcideur ; elle se dveloppe la frontire de ladministration et de la politique
[12]. Mme si ce type de structure est peu prs partout une caractristique du premier cercle de la
dcision, elle connat en France un dveloppement particulirement spectaculaire.
Le type mme de ladministration dtat-major est le cabinet qui constitue lentourage immdiat du
ministre, du Premier ministre ou du prsident de la Rpublique. Il est compos principalement de
fonctionnaires choisis personnellement, ce qui signifie que leur affectation au cabinet chappe la
logique des carrires administratives, mme si elle est souvent un tremplin pour laccs de hautes
responsabilits. Depuis 1958, le rle des cabinets sest modifi : autrefois instances trs politiques,
ils sont aujourdhui des organes de prparation la dcision. En fait, tout se passe comme si la
fonction dcisionnelle remontait de ladministration vers le cabinet, et lon peut pratiquement dire
que l o il y a dcision, il y a cabinet. Cette volution est encore renforce par la monte en
puissance des services de la prsidence (avec le secrtaire gnral de la prsidence de la
Rpublique) et du Premier ministre avec le secrtariat gnral du gouvernement (sgg), le secrtariat
gnral des affaires europennes (sgae) ou le secrtariat gnral de la dfense et de la Scurit
nationale (sgdsn). On compte ainsi environ 5 000 agents se consacrant pour lessentiel la
coordination interministrielle [13].
B) Les grands corps constituent le deuxime type dacteur dont le rle doit tre pris en compte pour
comprendre la spcificit des processus de dcision dans ladministration franaise [14]. Cette
structuration en corps de ladministration franaise, permise par la sparation du grade (attribu

personnellement au fonctionnaire) et de lemploi, a deux consquences en partie contradictoires quant

au fonctionnement du milieu dcisionnel central. La premire est une tendance lmiettement : les
identits corporatives et les stratgies de distinction [15] fondes sur une certaine ide de la
mission de tel ou tel corps, vont renforcer la tendance au patriotisme de corps si frquent dans
la fonction publique. Mais les corps, ou du moins certains dentre eux, apportent aussi une certaine
cohrence au sein de la sectorisation administrative. Il sagit de ce quil est convenu dappeler les
grands corps parmi lesquels on place en gnral lInspection des finances, la Cour des comptes et
le Conseil dtat, ainsi que les ingnieurs des ponts, des eaux et des forts (ipef), des mines ou de
larmement, le corps des administrateurs civils occupant une place part.
Ainsi, pour dfinir un grand corps, Jean-Luc Bodiguel et Jean-Louis Quermonne utilisent comme
premier critre le caractre interministriel des fonctions exerces et surtout laptitude des membres
du corps essaimer en dehors des fonctions dorigine au sein des cabinets ministriels, des socits
nationales ou mme, par le jeu du pantouflage , dans le secteur priv. Les grands corps forment
donc des rseaux dinterconnaissance interministriels qui peuvent tre un puissant facteur de mise en
cohrence des politiques publiques, renforc par lhomognit de formation de leurs membres qui
sont pour la plupart passs par lena ou lcole polytechnique.
Comme le montre William Genieys [16] avec la notion dlite programmatique , la capacit de
ces diffrents acteurs se constituer en lite passe dsormais par leur rle dans llaboration et la
mise en uvre des politiques publiques. Dans lanalyse dun processus de dcision, les stratgies
corporatives seront donc une variable essentielle, toute la question tant de savoir dans quelle
mesure dautres acteurs sont en mesure de contester cette tendance de llite administrative
contrler lagenda politique.
Lautre question est celle de savoir si, compte tenu des transformations du contexte dans lequel
slaborent les politiques publiques (ouverture internationale, europanisation, dcentralisation,
rforme administrative), la place des grands corps ne va pas se transformer. On peut ainsi se
demander si la fusion des corps (mines- tlcoms ; impts-trsor ; gnie rural, eaux et forts-ponts et
chausses) va dboucher sur un renforcement ou un affaiblissement du modle corporatiste la
franaise.

III. Rseaux, forums et communauts de

politiques publiques
On dbouche alors sur un deuxime travail de dconstruction des systmes de dcision qui va
conduire analyser les politiques publiques sous la forme de rseaux dacteurs. Il sagit ici
didentifier de nouvelles configurations dacteurs relativement permanentes qui transcendent les
clivages administratifs traditionnels. Cette voie de recherche, qui tmoigne de la convergence des
paradigmes tatistes et pluralistes, sest dveloppe partir de la notion de rseau de politiques
publiques (policy network).

1. Les rseaux de politiques publiques

La notion de rseau est un classique de la sociologie [17]. Dans le domaine de lanalyse de laction
publique, elle a pris de plus en plus dimportance au cours des annes 1980 jusqu reprsenter lun
des domaines les plus dynamiques de la discipline. Cet engouement sexplique parce quelle permet
de mieux prendre en compte une multitude de phnomnes qui remettent en cause les visions
classiques de laction publique : multiplication et diversification des acteurs participant aux
politiques publiques, sectorisation, fragmentation et dcentralisation de ltat, affaiblissement des
frontires entre le public et le priv, importance croissante des acteurs transnationaux et, plus
gnralement, complexification toujours plus grande des systmes de dcision publics, lie
notamment linterdpendance croissante des systmes dinformation [18].
En ralit, les recherches sur les politiques publiques tentent depuis longtemps de cartographier
les interactions entre les diffrents acteurs dune politique : ds 1969, Thodore Lowi met en
vidence la stabilit des relations entre lexcutif, le Congrs et les groupes dintrt aux tats-Unis,
en voquant un triangle de fer . Heclo insiste plutt sur la fluidit de ces relations avec le concept
de rseau thmatique (issue network) qui dsigne une forme de relation moins rigide. Heclo et
Widawsky, puis Richardson et Jordan proposeront ensuite la notion de communaut de politique
publique (policy community).
Ces concepts, dont la gense et les dbats quils suscitent sont bien retracs dans louvrage dirig par
Patrick Le Gals et Mark Thatcher [19], conduisent tous relativiser la frontire tat-socit civile.
En effet, un rseau de politique publique sera toujours marqu par le caractre horizontal, moins
hirarchique et souvent informel des changes entre les acteurs concerns, par labsence de fermeture
du rseau qui autorise la multiplication des changes priphriques et par la combinaison de
ressources techniques (lies lexpertise des acteurs) et de ressources politiques (lies la position
des acteurs dans le systme politique). En revanche, par rapport au paradigme pluraliste pur , la
notion de rseau introduit une certaine stabilit dans ces relations et offre un certain nombre doutils
pour comprendre comment sont construits ces espaces de rencontre entre les diffrents acteurs.
Lune des caractristiques de la notion de rseau, qui fait son intrt en mme temps quelle la rend
difficile utiliser, est de renvoyer des ralits trs diffrentes qui couvrent de nombreuses formes
darticulation entre les groupes sociaux et ltat. Ainsi, R. A. W. Rhodes [20] distingue plusieurs
types de rseaux, comme le rseau thmatique qui regroupe simplement des acteurs autour dun
problme ou dune revendication comme la dfense dun projet de loi, le rseau professionnel
fortement soud autour dune expertise spcifique, ou la communaut de politique publique, cest-dire une configuration stable au sein de laquelle des membres slectionns et interdpendants
partagent un nombre important de ressources communes et contribuent la production dun output
commun.
Le risque est ici de considrer comme rseau nimporte quelle forme dorganisation humaine
relie, de prs ou de loin la dcision politique. Il reste que cette notion permet dabord de
reconstituer les logiques en fonction desquelles vont sassocier les acteurs. On pourra ainsi mettre en
vidence des regroupements autour dintrts professionnels, de dfense dintrts spcifiques,
dadhsion une certaine vision de laction publique.

La notion de rseau permet surtout de comprendre les mcanismes en fonction desquels les diffrents
rseaux vont entrer en contact, sarticuler travers des processus de conflit, de ngociation ou de
coalition. Le travail le plus important sera ici didentifier les acteurs susceptibles dagir linterface
entre les diffrents rseaux dans la mesure o ce sont eux qui exerceront la fonction stratgique
dintgration des diffrentes dimensions de la dcision, leur principale ressource tant leur
multipositionalit qui leur permet dagir dans plusieurs systmes daction.

2. Forums et communauts de politiques publiques

Lune des fonctions les plus importantes des rseaux de politiques publiques est donc dtre le lieu
o se construisent les diagnostics et les solutions qui vont dboucher sur la dcision politique : les
rseaux sont des lieux de production du sens des politiques publiques.
Cest ici que les recherches de Bruno Jobert constituent un apport important dans la comprhension
de la dialectique entre le jeu des acteurs et la transformation des matrices cognitives. Dans ses
travaux sur lmergence de ce quil appelle le tournant nolibral , il sinterroge en effet
directement sur les modalits partir desquelles simpose , au cours des annes 1980, une
nouvelle vision de laction publique. Il montre, en particulier, que le processus
dimposition/acceptation du changement de rfrentiel passe par le fonctionnement diffrenci de
plusieurs instances, quil nomme forums [21]. Il distingue dabord le forum scientifique des
conomistes, au sein duquel va tre mise mal, ds les annes 1970, la domination du paradigme
keynsien, ouvrant ainsi la voie une prise de conscience des dfaillances de laction publique.
Le forum de la communication politique constitue une autre scne spcifique de construction de la
ralit sociale sur laquelle vont se modifier les termes de la rhtorique politique dans un contexte
de sortie de la guerre froide, dmergence de nouveaux intrts et de nouvelles revendications. Le
consensus modernisateur en phase avec le paradigme keynsien sefface devant une nouvelle
rhtorique exaltant les gagnants de la nouvelle comptition conomique et stigmatisant les
blocages sociaux. Le forum des communauts de politiques publiques, enfin, renvoie la conduite
des dbats et des controverses dans les divers rseaux de politiques publiques . Cest le lieu o se
fabriquent les recettes partir desquelles vont tre mis en place les programmes concrets
daction publique. La varit et la spcificit des acteurs qui interviennent dans ces forums
expliquent la forte diffrenciation de linscription du nouveau rfrentiel global selon les domaines,
les secteurs ou selon les pays.
Le point le plus intressant dans cette conceptualisation est en effet la constatation selon laquelle
chacun de ces forums fonctionne selon des rgles propres, selon une temporalit particulire et met
en scne des acteurs diffrents. Chaque acteur va donc travailler la nouvelle matrice cognitive et
normative dans une perspective spcifique en fonction dimpratifs diffrents : le fonctionnement du
forum des conomistes est ainsi marqu par la recherche de lexcellence acadmique dans le
paradigme dominant (mais aussi par le jeu de linnovation intellectuelle et de la rupture) ; les acteurs
du forum de la communication politique sont anims par la volont de participer la construction de
coalitions politiques partisanes susceptibles daccder au pouvoir ; quant aux communauts de
politiques publiques, les recettes de leur cuisine sont marques par la transaction entre les
dimensions du global et du sectoriel, entre ladministratif et le professionnel (y compris dans sa
dimension identitaire), le technique et le politique.

Cette distinction entre diffrents forums met donc bien en lumire limportance et la complexit du
rle des acteurs dans la dfinition de lagenda politique. Dans son tude sur la rforme de la
politique agricole commune, ve Fouilleux prolonge cette approche en montrant comment le
changement du rfrentiel de la pac sopre travers une srie dajustements progressifs entre des
forums qui participent la construction du nouveau cadre dinterprtation du monde selon des
modalits de fonctionnement trs diffrentes [22]. Travaillant, la diffrence de lexemple
dvelopp par Bruno Jobert, sur le cas dune politique sectorielle, elle met en vidence limportance
des forums professionnels comme lieux de fabrication des ides nouvelles. Quant Laurie
Boussaguet, elle a montr que les parents denfants victimes de pdophiles ont constitu un forum des
profanes (par opposition aux spcialistes) qui a particip la dfinition de la politique sans y avoir
t invit [23].

IV. Les politiques publiques transforment la

politique
Si lon largit les perspectives esquisses ici, on prend alors conscience que, au fur et mesure que
les socits modernes deviennent plus complexes, les transformations de laction publique entranent
des consquences qui vont au-del de la conduite du travail gouvernemental et qui touchent la
fonction politique elle-mme : de plus en plus, faire de la politique consiste faire des politiques
publiques. Voici quelques changements relevant de cette volution qui renvoie notamment aux travaux
sur la notion de policy feedback [24].
A) Laccs aux cercles de la dcision est une ressource politique essentielle qui permet un acteur
social de faire avancer ses intrts. Or, le dveloppement des politiques publiques a modifi les
conditions dobtention de cette ressource rare. Dsormais, il ne suffit plus de connatre son dput ni
mme dorganiser une manifestation russie pour peser efficacement sur le processus dlaboration
des politiques publiques. La complexit croissante des instruments daction publique tend modifier
les codes daccs aux circuits de dcision et suppose la mise en uvre dune vritable stratgie de
participation au processus de fabrication des politiques. De ce fait, les groupes dintrts doivent
faire lapprentissage du fonctionnement des cercles de la dcision de faon situer leur action le plus
en amont possible du processus dcisionnel. Toutes les organisations (notamment professionnelles)
sont alors contraintes dtoffer considrablement leurs services dtudes afin de tenir jour les
dossiers et dvelopper leur capacit dexpertise. Cette observation vaut galement pour les
acteurs politiques. Pour que les parlements retrouvent une partie de leur influence politique, ils
doivent imprativement se donner les moyens de dvelopper leur propre expertise par la mise en
place de procdures dvaluation parlementaire par exemple. Cette exigence est videmment
renforce par le dveloppement des politiques europennes tout comme elle se fait sentir galement
au niveau local.
B) Une telle redistribution de lexpertise en matire de politiques publiques produit des effets sur les
modalits de lgitimation de la politique. On constate ainsi qu la lgitimit traditionnelle fonde sur
la possession dun mandat lectif vient sajouter une lgitimit fonde sur laptitude participer au
processus de dveloppement des programmes politiques. Il ne sagit pas de reprendre ici le thme de

la fin des idologies ou de la fin de la politique . Les politiques publiques, contrairement aux
espoirs (ou aux craintes) de certains, nont pas rendu lactivit politique plus rationnelle. Il reste que
la crdibilit des acteurs de la politique dpend de plus en plus de leur capacit mettre en vidence
leur savoir-faire de fabricants de politiques publiques tout en soulignant lincomptence de leurs
adversaires.
C) Ces changements conduisent en dfinitive une modification des codes de laction politique. Pour
se transformer en acteurs politiques, les citoyens sont dsormais tenus de matriser un double
langage : dun ct, ils doivent parler le langage de laffrontement idologique ou partisan qui tablit
une opposition radicale entre les adversaires ; de lautre, il leur faut sexprimer dans le langage des
politiques publiques, qui met laccent sur les limites des choix politiques et lampleur des contraintes
juridiques, techniques ou conomiques. Cette obligation de matriser ce double code explique
certainement une partie des difficults qui affectent les partis politiques aujourdhui : limpact des
politiques publiques sur la vie politique dbouche sur une crise de leur fonction tribunitienne et
accentue la contradiction entre logique de gouvernement et logique protestataire.
Dune manire plus gnrale, il est important de souligner ici quel point il est fondamental de
combiner une approche en termes de politics (le vote, les mobilisations) et de policies (laction
publique) pour interprter les transformations des socits contemporaines. Dun ct, il est
indispensable de prendre en compte le rle de formatage de la socit civile par les politiques
publiques. linverse, comment saisir les ressorts de laction publique sans intgrer ses moments
partisans ou protestataires [25] ?

Notes
[1] J.-L. Cambell, Pour convaincre les sceptiques : propos des ides et des critiques de la thorie
du choix rationnel , Sociologie et Socits, printemps 2002, vol. XXXIV, no 1.
[2] H. Simon, Administrative Behavior. a Study of Decision-Making Processes in Administrative
Organizations, New York, Free Press, 1957.
[3] Cf. J. March, H. Simon, Les organisations, Paris, Dunod, 1964.
[4] C. Lindblom, The Science of Muddling-Through , Public Administration Review, 19, 1959.
[5] Cf. J. March, Dcisions et Organisations, Paris, d. dOrganisation, 1988.
[6] Cf. Ch. Musselin, Les universits sont-elles des anarchies organises ? , dans J. Chevallier
(dir.), Dsordre(s), Paris, Puf, 1997.
[7] Ph. Bezes, Administration , dans L. Boussaguet, S. Jacquot et P. Ravinet (dir.), Dictionnaire
des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, p. 31.
[8] Pour un tat des lieux, cf. B. G. Peters, J. Pierre (dir.), Handbook of Public Administration,
Londres, Sage, 2012, 3e d.
[9] C. Grmion, Profession : dcideurs. Pouvoir des hauts fonctionnaires et rforme de ltat, Paris,
Gauthier-Villars, 1979.
[10] Cf. H. Oberdorff, Les institutions administratives, Paris, Armand Colin, 2002.
[11] G. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston, Little Brown,
1971.

[12] Cf. J.-L. Quermonne, Lappareil administratif de ltat, Paris, Le Seuil, 1991, p. 29 sq.
[13] P. Sadran, Le systme administratif franais, Paris, Montchrestien, 1997, p. 25.
[14] Cf., par exemple, M.-C. Kessler, Les grands corps de ltat, Paris, Puf, coll. Que sais-je ? ,
1994.
[15] L. Rouban, op. cit., La fonction publique, Paris, La Dcouverte, coll. Repres , 2009, 3e d.,
p. 40.
[16] W. Genieys, Sociologie politique des lites, Paris, Armand Colin, coll. U , 2011.
[17] Cf. A. Degenne, M. Fors, Les rseaux sociaux, Paris, Armand Colin, 2004, 2e d.
[18] Cf. P. Kenis, V. Schneider, Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New
Analytical Toolbox , dans B. Marin, R. Mayntz (dir.), Policy Networks: Empirical Evidence an
Theoretical Considerations, Frankfurt/Main, Campus, 1991.
[19] P. Le Gals, M. Thatcher (dir.), Les rseaux de politique publique. Dbats autour des policy
networks, Paris, LHarmattan, 1995.
[20] R. A. W. Rhodes, D. Marsh, Les rseaux daction publique en Grande-Bretagne , dans P. Le
Gals, M. Thatcher, op. cit., p. 44.
[21] B. Jobert, Le retour du politique , dans B. Jobert (dir.), Le tournant nolibral en Europe,
Paris, LHarmattan, 1994.
[22] . Fouilleux, La politique commune et ses rformes. Une politique lpreuve de la
globalisation, Paris, LHarmattan, 2003.
[23] L. Boussaguet, La pdophilie, problme public : France, Belgique et Angleterre, op. cit.
[24] Cf. P. Pierson, Review. When Effect Becomes Cause: Policy Feedback and Political Change
, World Politics, 45, p. 595-628.
[25] Sur cette question, la littrature commence tre moins rare en franais. Cf. C. Dupuy,
Ch. Halpern, Les politiques publiques face leurs protestataires , Revue franaise de science
politique, aot 2009, vol. 59, no 4.

Chapitre III
Expliquer le changement : lanalyse cognitive
des politiques publiques
Ce qui caractrise le mieux le renversement opr par lanalyse des politiques publiques est le fait
quelle entend saisir ltat partir de son action [1]. Comme le souligne Jean Leca [2], elle a montr
de manire dfinitive que les fonctions de gouvernement sont irrductibles aux processus de
reprsentation politique, et que lon ne peut pas dduire le contenu et les formes des activits
gouvernementales des caractristiques de la politique lectorale .
Le problme qui se pose aujourdhui est alors celui des limites de ce retournement de perspective, et
notamment la difficult que rencontre le modle standard de lanalyse des politiques publiques
rendre compte dune question centrale dans les rflexions actuelles sur la politique : comment
produit-on de lordre politique dans des socits de plus en plus complexes, de plus en plus
fragmentes et de plus en plus ouvertes sur lextrieur ? Tout se passe comme si la dconstruction des
grands systmes dexplication de lordre politique, laquelle lanalyse des politiques publiques a
contribu, laissait nouveau ouverte la question de savoir ce qui fait tenir ensemble les
diffrentes composantes de ce qui constitue aujourdhui une socit politique.
On va donc se demander sil est possible de prserver les acquis irremplaables de lapproche par
les acteurs tout en intgrant le caractre irrductible de la dimension globale : comment penser le fait
que les acteurs agissent, dfinissent des stratgies, effectuent des choix, mobilisent des ressources
bref sont libres dans le cadre de structures dordre global sur lesquelles ils nont que
marginalement la possibilit dagir. Telle est la difficile question que se pose lanalyse cognitive des
politiques publiques travers une thorie du changement qui lui est spcifique.

I.
Les politiques publiques
construction dun rapport au monde

comme

Chaque politique, on la vu, est dabord une tentative dagir sur un domaine de la socit, quelquefois
pour freiner son volution, plus souvent pour le transformer ou ladapter : la politique de dfense
cherche assurer la scurit extrieure, la politique sociale doit grer les dsquilibres du systme
de protection sociale, la politique de lenvironnement cherche lutter contre les diffrentes formes
de pollution. Cette action sur la socit passe par la dfinition dobjectifs (accrotre la capacit de
projection des forces armes, diminuer les dpenses sociales, limiter la pollution automobile) qui
vont eux-mmes tre dfinis partir dune reprsentation du problme, de ses consquences et des

solutions envisageables pour le rsoudre.

Dans cette perspective, les politiques publiques sont beaucoup plus que des processus de dcision
auxquels participent un certain nombre dacteurs. Elles constituent le lieu o une socit donne
construit son rapport au monde, cest--dire elle-mme : les politiques publiques doivent tre
analyses comme des processus travers lesquels sont labores les reprsentations quune socit
se donne pour comprendre et agir sur le rel tel quil est peru : quels sont les dangers qui la
menacent ? Comment rpartir les richesses ? Quelle place accorder ltat ? Quelle doit tre la
place des femmes dans la sphre du travail ?

1. Les cadres cognitifs et normatifs de laction publique

Cette approche qui met laccent sur la fonction cognitive de laction publique a t dveloppe par
de nombreux auteurs qui cherchent montrer que laction publique sorganise autour de cadres
(frames) qui constituent lunivers cognitif des acteurs et qui prsentent une certaine stabilit dans le
temps.
Cest ainsi que Peter Hall sest inspir des travaux de Thomas Kuhn sur les rvolutions scientifiques
[3] en utilisant la notion de paradigme pour dsigner la conception globale qui anime les promoteurs
dune politique. Il a ainsi montr comment, dans le champ des politiques conomiques (avec larrive
de Margaret Thatcher et de Ronald Reagan au pouvoir), a t remis en cause au cours des
annes 1970 le paradigme keynsien au profit dune conception nolibrale de laction de ltat
[4]. En France, cette approche a t dveloppe par Yves Surel [5].
Dans la mme perspective, Paul A. Sabatier propose la notion dadvocacy coalition qui dsigne un
ensemble dacteurs dune politique publique en tant quils par- tagent un certain nombre de croyances
constituant une vision du monde organise en trois niveaux [6] : un noyau central (deep core) form
de croyances gnrales non lies une politique spcifique (par exemple : les vertus de la
dmocratie), des croyances lies une politique spcifique (policy core) et des aspects secondaires
correspondant des questions plus techniques.
Vivien Schmidt suggre une approche similaire en mettant laccent sur le discours politique
(policy discourse) qui comprend la fois des ides, des valeurs et des normes de politique publique,
lensemble ayant une fonction la fois cognitive et normative. Elle distingue ainsi le discours de
coordination (coordinative discourse) des acteurs concerns directement par la politique publique
et le discours de communication (communicative discourse) propre des acteurs qui
interviennent plus largement dans lespace public [7]. Claudio Radaelli propose la notion de rcits
de politiques publiques (policy narratives) qui sont des histoires causales mettant en scne les
contraintes et les enjeux qui doivent conduire la dcision. Il montre ainsi comment la ncessit
de transformer la politique macroconomique italienne dans les annes 1990 a t lgitime par un
rcit des causes qui rendaient ncessaire laction rformatrice du gouvernement italien [8].

2. Le rfrentiel des politiques publiques

la- borer une politique publique consiste donc dabord construire une reprsentation, une image

de la ralit sur laquelle on veut intervenir. Cest en rfrence cette image cognitive que les acteurs
organisent leur perception du problme, confrontent leurs solutions et dfinissent leurs propositions
daction : cette vision du monde est le rfrentiel dune politique.
Le rfrentiel correspond avant tout une certaine vision de la place et du rle du secteur concern
dans la socit. Par exemple, les propositions que lon pourra faire en matire de politique de la
sant dpendront de la reprsentation que lon se fait de la place de la maladie dans la socit
moderne et du statut des personnels chargs de mettre en uvre les systmes de soin. De mme,
lexemple de linterruption volontaire de grossesse montre que lmergence dune politique comme
celle mise en place par Simone Veil supposait que se soient modifies les reprsentations dominantes
concernant la sexualit et la place des femmes. La rforme des systmes de retraite renvoie
clairement un dbat sur le rapport entre vieillissement et vie active, tout comme lautorisation du
mariage entre personnes du mme sexe tmoigne dun changement du regard sur lhomosexualit.
Autre exemple : la dfinition dune politique de dfense nationale dpendra troitement de la
perception du risque principal et de la place que lon entend assigner larme dans la nation.
Suivant quil sagira de dfendre le pays aux frontires, dassumer une certaine place dans le concert
mondial ou de diffuser un message rvolutionnaire, la reprsentation du rle de larme variera et
donc le rfrentiel de la politique de la dfense. En matire de politique industrielle, les choix
politiques sont trs diffrents suivant que lon se reprsente lindustrie avant tout comme moyen de
lutte contre le chmage ou comme outil de comptitivit extrieure. Dans un cas, on cherchera
sauver le maximum demplois, dans lautre on encouragera les restructurations malgr leur cot
social.
chaque fois, le rfrentiel dune politique est constitu dun ensemble de prescriptions qui donnent
du sens un programme politique en dfinissant des critres de choix et des modes de dsignation
des objectifs. Il sagit la fois dun processus cognitif permettant de comprendre le rel en limitant
sa complexit et dun processus prescriptif permettant dagir sur le rel.
En tant que structure de sens, le rfrentiel articule ainsi quatre niveaux de perception du monde qui
doivent tre distingus, mais dont les liens sont vidents : des valeurs, des normes, des algorithmes et
des images :
les valeurs sont les reprsentations les plus fondamentales sur ce qui est bien ou mal, dsirable
ou rejeter. Elles dfinissent un cadre global de laction publique. Le dbat quit vs galit est
typiquement un dbat au niveau des valeurs, comme peut ltre le dbat sur la croissance , la
prservation de lcosystme ou la famille ;
les normes dfinissent des carts entre le rel peru et le rel souhait. Elles dfinissent des
principes daction plus que des valeurs : Lagriculture doit se moderniser ; Il faut diminuer
le cot des dpenses de sant ; Les entreprises franaises doivent tre exposes la
concurrence ; les homosexuels doivent avoir les mmes droits que les htrosexuels ;
les algorithmes sont des relations causales qui expriment une thorie de laction. Ils peuvent tre
exprims sous la forme si alors : si le gouvernement abaisse les charges des entreprises,
alors elles gagneront en comptitivit ; si lon cde au chantage des preneurs dotages, alors

ils recommenceront ; si ltat transfre les politiques de lutte contre lexclusion vers les
collectivits locales, alors elles seront plus efficaces parce que plus proches des intresss ;
les images ( le jeune agriculteur dynamique et modernis ; le prsident visitant une cole ou
un hpital ; Airbus plus fort que Boeing ; les troupes amricaines abattant la statue du
dictateur ) sont des vecteurs implicites de valeurs, de normes ou mme dalgorithmes. Ce sont
des raccourcis cognitifs qui font sens immdiatement.

3. Rfrentiel global, rfrentiel sectoriel

En tant que reprsentation de la place et du rle de ltat dans une socit donne une poque
donne, le rfrentiel dune politique publique peut se dcomposer en deux lments : le rfrentiel
global et le rfrentiel sectoriel, la relation entre les deux formant ce quon appellera le rapport
global-sectoriel (rgs).
A) Le rfrentiel global est une reprsentation gnrale autour de laquelle vont sordonner et se
hirarchiser les diffrentes reprsentations sectorielles. Il est constitu dun ensemble de valeurs
fondamentales qui constituent les croyances de base dune socit, ainsi que de normes dfinissant le
rle de ltat et des politiques publiques. Il constitue la reprsentation quune socit se fait de son
rapport au monde et de sa capacit agir sur elle-mme par laction publique. Contrairement ce
quune dfinition trop superficielle pourrait laisser penser, le rfrentiel global ne constitue pas une
vision parfaitement cohrente du monde. Les valeurs qui le composent sont elles-mmes enjeux de
conflits (par exemple aujourdhui la place du social, ou de la fonction publique). Le rfrentiel
global nest pas un consensus, mais il balise le champ intellectuel au sein duquel vont sorganiser les
conflits sociaux. Il reste que lensemble des valeurs et des normes du rfrentiel global forme un
systme hirarchis, ce qui veut dire que, une poque donne, certaines normes vont avoir la
primaut sur dautres. Ainsi, tout au long du xxe sicle, on peut reprer en France la succession dun
certain nombre de grands cadres dinterprtation du monde qui mettent en ordre les diffrents sousunivers de sens que constituent secteurs, professions ou domaines de laction publique (cf. infra).
La principale question, aujourdhui, concerne la capacit de ltat-nation constituer le lieu du
global. Alors que, jusquici, la transaction entre une vision globale du monde et les diffrents sousunivers de sens correspondant aux secteurs de politiques publiques seffectuait pour lessentiel au
niveau national, le lieu du global tend de plus en plus se situer au-del de ltat. Cela signifie que,
dans la perspective de lanalyse cognitive des politiques publiques, le processus de globalisation
correspond une forme de dcouplage entre les fonctions de construction des cadres gnraux
dinterprtation du monde, dune part, et, dautre part, les fonctions de construction du compromis
social sur lequel reposent les systmes politiques modernes. Alors que jusquici ltat-nation tait le
lieu o se combinaient plus ou moins bien ces deux fonctions qui participent la construction
dun ordre politique lgitime, le processus de globalisation tend les dissocier de plus en plus
nettement.
Dun ct, les acteurs participant la construction des matrices cognitives globales se rfrent de
moins en moins un statut tatique : rseaux dentreprises et financiers, institutions internationales
comme la Banque mondiale, le fmi ou lomc, rseaux de la socit civile (glises, ong), rseaux

scientifiques : les forums de production des ides globales sont dsormais transnationaux [9] et
conduisent parfois une privatisation des politiques publiques [10]. Dun autre ct, les tats
sont contraints dassumer et de traduire, dans un cadre territorial de plus en plus contest, les
consquences des changements du rfrentiel global et dassurer, tant bien que mal, la reproduction
des compromis politiques et sociaux.
B) Le rfrentiel sectoriel est une reprsentation du secteur, de la discipline ou de la profession. Son
premier effet est de baliser les frontires du secteur. En effet, la configuration dun secteur comme
lagriculture, les transports ou le social dpend troitement de la reprsentation que lon se fait de la
place de lagriculture, des transports et de la solidarit dans la socit. Les frontires dun secteur
sont lobjet de conflits permanents en liaison avec les controverses sur le contrle de lagenda
politique. Comme le rfrentiel global, le rfrentiel dun secteur est un construit social dont la
cohrence nest jamais parfaite. Au sein dun secteur donn coexistent toujours plusieurs conceptions
de la nature et de lextension des limites sectorielles, lune dentre elles tant en gnral dominante,
souvent parce que cest elle qui est conforme la hirarchie globale des normes existant dans le
rfrentiel global. Cest alors cette reprsentation qui simpose comme image de rfrence pour la
politique publique correspondante dans la mesure o elle gnre des lments darticulation entre
global et sectoriel.

4. Les mdiateurs
La recherche des agents qui, en raison dune capacit se situer cheval entre deux univers de sens,
constitue un passage oblig de toute analyse du changement de politique publique. On en trouve de
nombreux exemples dans la littrature sur laction publique avec les notions de skilled social actors
[11], policy brokers [12], de traducteur [13] M. Callon, lments pour une sociologie de la
traduction... [13] ou de transcodeur [14]. Ce qui caractrise les mdiateurs tels quon cherche les
dfinir ici est leur capacit faire le lien entre deux espaces daction et de production du sens
spcifiques : le global est le sectoriel. Comme on la vu, ces deux espaces se dfinissent par le fait
que les rapports au temps et lespace ny sont pas les mmes. Les mdiateurs vont donc incarner la
relation complexe entre les contraintes du global et lautonomie du sectoriel. Cest en cela quils sont
les mdiateurs du changement. Ltude de ces mdiateurs conduit trs vite constater que le
rfrentiel dune politique publique ne sidentifie pas aux discours et prises de position des lites. La
production du sens nest pas rserve aux intellectuels professionnels au sens classique du terme
(universitaires, journalistes), et les mdiateurs sont la plupart du temps issus directement des groupes
dont ils vont dfinir le rapport au monde. Cest pourquoi on trouve la plupart du temps dans le
rfrentiel une composante identitaire extrmement forte, dans la mesure o il fonde la vision quun
groupe se donne de sa place et de son rle dans la socit. Llaboration dune politique publique est
la fois un processus de construction dune nouvelle forme daction publique et, de manire
indissoluble, un processus par lequel un acteur collectif travaille sur son identit sociale, comme on
le voit propos de lenseignement ou de la dfense par exemple.
Le rfrentiel ne constitue donc pas une simple ressource manipulable volont par les groupes
en comptition. Les croyances et les visions du monde nont pas un statut quivalent aux ressources
montaires ou organisationnelles. Elles sont le rsultat dune relation trs complexe entre la place du
groupe dans la division du travail et lidentit construite partir de cette place.

De ce point de vue, le processus de construction dun rfrentiel est la fois une prise de parole
(production du sens) et une prise de pouvoir (structuration dun champ de forces). On observe alors
une relation circulaire entre le processus de construction du sens et le processus de prise de pouvoir :
cest parce quil dfinit le nouveau rfrentiel quun acteur prend le leadership du secteur en
affirmant son hgmonie mais, en mme temps, cest parce que cet acteur affirme son hgmonie que
le rfrentiel devient peu peu la nouvelle norme. On retrouve, dans cette tude du processus de
mdiation, les analyses classiques de Gramsci sur les intellectuels [15]. Le rfrentiel dune
politique, ce nest pas seulement des ides, mais des ides en action.

II. Analyser le changement de laction

publique dans les socits complexes
Comme thorie de laction publique, lanalyse cognitive des politiques publiques est
fondamentalement une thorie du changement dans la mesure o elle propose une approche prenant en
compte la fois les contraintes des structures sociales et les marges de libert des acteurs. Pour
aborder cette question du changement qui a suscit une littrature importante [16], on peut sappuyer
sur une dfinition librement inspire des travaux de Peter Hall sur les transformations des politiques
conomiques britanniques [17] : il y a changement de politique publique lorsque lon peut constater :
un changement des objectifs des politiques et, plus gnralement, des cadres normatifs qui
orientent laction publique ;
un changement des instruments qui permettent de concrtiser et de mettre en mouvement laction
publique dans un domaine ;
un changement des cadres institutionnels qui structurent laction publique dans le domaine
concern.
La question la plus intressante, mais aussi la plus difficile, est sans doute celle de la ncessit
du changement : pourquoi, un moment donn, une politique publique est-elle soumise une forme de
contrainte du changement et de quelle marge de jeu les acteurs de cette politique disposent-ils par
rapport cette contrainte ? Cette question de lautonomie des gouvernants face au changement ne date
pas daujourdhui mais, comme le montre lagenda des gouvernements dans toutes les dmocraties
occidentales, elle est au cur de lactualit politique : de la rforme des politiques sociales la
transformation des politiques ducatives en passant par la mise en place de nouvelles politiques
conomiques, la transformation des politiques de dfense ou de protection de lenvironnement, il est
difficile de trouver un domaine daction publique pour lequel cette question de la contrainte du
changement ne se pose pas.
En ralit, on ne peut pas comprendre laction publique dans les socits modernes, et
particulirement les processus de changement des politiques publiques si lon ne combine pas une
approche par les structures [18], qui permet de mettre en vidence les contraintes, et une approche
par les acteurs [19]. Or, le moyen le plus efficace pour effectuer cette combinaison est de mettre en

vidence les mcanismes en fonction desquels les cadres cognitifs et normatifs qui constituent le
cur de laction publique les rfrentiels sont la fois lexpression des contraintes structurelles
et le rsultat du travail sur le sens effectu par les acteurs.

1. La question du changement : entre structures et acteurs

Pendant longtemps, cette question du changement dans laction publique a t domine par des
approches de type holiste (qui privilgient les effets de la socit sur les comportements individuels).
Le marxisme, par exemple, pouvait constituer un cadre global commode pour rendre compte des
transformations de ltat par des structures (conomiques, sociales, institutionnelles, cognitives) qui
refltaient un rapport de domination, cest--dire dune relation stabilise dans laquelle un groupe
social fait valoir ses intrts en mme temps quil fait reconnatre la supriorit de sa vision du
monde. Une autre perspective globale a conduit un certain nombre dauteurs, notamment franais,
souligner limportance de la dimension sociohistorique dans lanalyse de laction publique
[20]. Pierre Bourdieu, de son ct, prend ses distances par rapport aux modles purement
dterministes en affirmant que la reproduction de lordre social saccomplit seulement travers les
stratgies et les pratiques par lesquelles les agents se temporalisent et contribuent faire le temps du
monde [21].
Dans une perspective trs diffrente, lanalyse des politiques publiques sest au contraire constitue,
aux tats-Unis principalement, dans une posture individualiste. Alors que la question du changement
a fait lobjet dun trs grand nombre de controverses, le problme des structures nest en ralit
prsent quen creux dans les diffrentes thses en discussion, condition de regrouper, dans une
vision large de la notion de structures , lensemble des mcanismes dordre historique,
institutionnel, conomique, social, culturel ou cognitif qui encadrent de manire stabilise dans le
temps les initiatives que les diffrents acteurs cherchent prendre. Par exemple, Lindblom ou
Wildavsky [22] ont insist sur limportance des contraintes informationnelles ou celles lies aux
stratgies de ngociation qui pesaient sur les acteurs, en limitant fortement leur capacit penser le
changement et donc lorganiser. Les approches en termes de choix rationnel (public choice), qui
constituent dsormais le mainstream de lanalyse des politiques publiques, sinscrivent, elles, dans
une perspective explicitement fonde sur lanalyse du jeu des acteurs dans un contexte o les
institutions comptent beaucoup moins [23]. Mais cette dmarche prsente deux limites. Dabord, elle
ne rend compte que difficilement des conditions concrtes de production du changement dans la
mesure o elle sappuie sur une dfinition trs abstraite des acteurs intervenant dans le jeu qui sont
supposs avoir pu dfinir des prfrences relativement simples et clairement identifiables par
lobservateur. En second lieu, elle nexplique pas pourquoi, dans certaines situations, des acteurs
sont contraints de changer leur position dans le jeu, pourquoi certains acteurs voient leur position
saffaiblir (ils peuvent mme tre exclus du jeu) alors que la position dautres acteurs se trouve
renforce.

2. Lapport du no-institutionnalisme
Les thories qui prsentent la plus grande proximit avec lanalyse cognitive du changement sont sans
doute les approches no-institutionnalistes [24], dans la mesure o la question de la relation

structure/acteurs y est explicitement formule travers la relation entre institutions, cadres cognitifs
et acteurs : les institutions sont ici des routines, des procdures, des conventions, des rles, des
stratgies, des formes organisationnelles et des technologies autour desquelles lactivit politique est
construite ainsi que des croyances, paradigmes, codes, cultures et savoirs qui entourent,
soutiennent, laborent et contredisent ces rles et ces routines [25]. Ces approches mettent donc
bien en avant les contraintes que les institutions font peser sur les acteurs, notamment avec lexistence
de cadres cognitifs et normatifs, vritables cartes mentales travers lesquelles les acteurs dune
politique publique peroivent et construisent le rel en liminant certains lments et en en
slectionnant dautres [26]. Lune des notions cls est ici celle de path dependence (dpendance au
chemin emprunt) qui synthtise lexprience accumule par les acteurs sous forme dapprentissage
et tend verrouiller les possibilits de changement en rigidifiant progressivement les croyances des
acteurs.
Comme le montrent les travaux de Paul Pierson [27], la question du changement ny est pas nglige.
Les no-institutionnalistes sefforcent en particulier de rendre compte des changements partir des
effets daccumulation produits par des rformes successives et de faible ampleur. Un changement
progressif (incrmental) peut donc tre la source de rformes de grande ampleur [28].

3. Lanalyse cognitive du changement

La limite de toutes ces thories du changement est la question de la prdictibilit du changement :
dans quelle mesure est-il possible de proposer un modle thorique permettant, mme de faon
limite, de prvoir le changement dune politique donne ? Lapproche cognitive sefforce
prcisment de montrer quune telle thorie globale du changement est la fois possible et ncessaire
pour donner un sens aux transformations incessantes de laction publique. Cette thorie sarticule
autour de trois propositions :
1. les problmes qui font lobjet des politiques publiques proviennent de dsajustement entre les
diffrents sous-systmes ou secteurs constituant la socit. Ces tensions rsultent de la
fragmentation croissante entre diffrents sous-systmes sociaux dont lajustement est toujours
plus problmatique, chacun de ces sous-systmes tendant se constituer en un univers de sens et
daction autonome domin par des acteurs dfendant des intrts particuliers lis une
reprsentation spcifique de leur place dans la socit ;
2. la perception des problmes qui rsultent de ces dsajustements se fait pour lessentiel travers
une vision globale de la place et du rle de ces diffrents sous-systmes ou secteurs dans la
socit. Cest la plus ou moins grande adquation des logiques sectorielles ce cadre cognitif et
normatif global qui va exprimer lampleur des dsajustements sectoriels ;
3. lobjet des politiques est dagir sur ces tensions, essentiellement en tentant dadapter les
caractristiques des sous-systmes concerns pour quelles correspondent ce quelles
doivent tre du point de vue de la vision globale. Dans cette perspective, ce que lon a
appel le rapport global sectoriel (RGS) constitue loutil essentiel pour analyser le changement
et le rle de laction publique dans la rgulation du changement social. En effet, si le rgs est
lexpression de la place et du rle du secteur (ou du domaine, ou du champ) dans la socit

globale, il constitue aussi lobjet des politiques publiques, dont le but est prcisment de tenter
dajuster le fonctionnement du secteur par rapport au global.
Lobservation des transformations du rapport global-sectoriel permet donc, dans une certaine mesure
et un certain niveau de gnralit, de prvoir le changement de politique, parce que les
transformations globales prennent la forme dune contrainte pour les acteurs concerns par une
politique spcifique. Ces acteurs doivent dune faon ou dune autre en tenir compte parce quils
nont pas la possibilit dagir sur le niveau global. Mais cette relation de dtermination ne permet
pas de prvoir de manire prcise les formes concrtes et le contenu spcifique du changement de
telle ou telle politique : cest le sens du changement qui est prdictible et non ses modalits. On peut
ainsi dire que les acteurs des politiques publiques sont la fois contraints par le changement global
et libres parce quils possdent une capacit irrductible mobiliser des ressources spcifiques et
convertir ces ressources en stratgies particulires. En voici trois exemples.

III. Les politiques publiques comme mdiation

Le premier exemple concerne un secteur, lagriculture, qui permet de montrer comment la
transformation dun groupe social peut tre prise en charge dans le cadre dune politique publique
par laction dune lite syndicale issue de ses rangs [29]. Le deuxime exemple montre comment un
secteur industriel, laronautique, a t transform sous laction dune lite restreinte qui a su intgrer
les transformations du contexte global. Le troisime concerne un domaine qui na pas connu de
vritable sectorisation.

1. La politique agricole : la mdiation par un groupe professionnel

Jusquen 1940 [30], la politique agricole franaise est dabord une politique de maintenance marque
par la volont de freiner lexode rural grce des tarifs douaniers levs et par un refus
dencourager la modernisation de lagriculture. Mme si cette politique peut paratre trange
aujourdhui, elle tait cohrente avec la place et le rle de lagriculture dans la socit franaise de
lpoque. Dans le modle de dveloppement choisi par la socit franaise de la fin du
xixe sicle, le dveloppement industriel nexigeait pas une profonde transformation de la paysannerie
[31]. Au niveau politique, ensuite, la IIIe Rpublique est (au moins jusquen 1914) confronte
lopposition entre rpublicains au pouvoir et forces conservatrices hostiles la Rpublique qui
tentent dorganiser la paysannerie sous la bannire des organisations professionnelles quelles
contrlent, les rpublicains ripostant par la fondation dorganisations concurrentes et surtout par la
cration du ministre de lAgriculture en 1881.
La politique agricole des gouvernements de la IIIe Rpublique est donc conforme au rapport globalsectoriel qui caractrise lagriculture cette poque : lactivit agricole est largement immerge dans
un monde rural encore peu touch par la modernit et la division du travail. Le rfrentiel global de
lpoque, marqu par lide librale du laisser-faire, prend la forme en France dun rfrentiel
dquilibre mettant en avant la prservation dun ordre social qui passe par la prminence des lites
territoriales sappuyant sur une lgitimit locale.

Cet quilibre va seffondrer brutalement en mme temps que la IIIe Rpublique. Lagriculture devient
un secteur conomique dont le retard est dsormais peru comme insupportable. Lorsque le
gnral de Gaulle revient au pouvoir en 1958, lagriculture franaise se trouve ainsi confronte une
profonde crise de modernisation, avec un dcalage entre les transformations de la socit franaise et
le rfrentiel sectoriel qui met en avant la ncessit dune paysannerie forte et nombreuse. La crise
agricole dbouche sur une crise politique parce que le rfrentiel de la politique agricole est
incohrent par rapport lvolution du rgs quil est cens exprimer.
Cest alors que fait irruption un nouvel acteur qui va contribuer remettre en accord le rfrentiel de
la politique agricole et le rgs. Il sagit du Centre national des jeunes agriculteurs (cnja). En quelques
annes (de 1956 1960), ses dirigeants, qui sont pour la plupart issus des quipes de la jeunesse
agricole catholique (jac), vont remettre en cause les dogmes auxquels saccrochaient les lites
agrariennes en affirmant linluctabilit des transformations de lagriculture.
Les reprsentants du cnja construisent ainsi une nouvelle reprsentation du mtier dagriculteur et du
rle social de lagriculture. En cela, ils laborent les outils intellectuels permettant la paysannerie
de comprendre les changements qui affectent sa place dans la socit. Mais ils ne se contentent pas
de dcoder le nouveau rgs pour le rendre intelligible. Ils vont le recoder avec un programme daction
susceptible dacclrer les transformations en cours par laccroissement de la taille des exploitations
et lencouragement au dpart des agriculteurs gs afin daider les jeunes agrandir leur terre.
Ce programme correspond exactement aux vux du gouvernement qui cherche dsenclaver
lagriculture sans savoir comment sy prendre. Cest pourquoi, en quelques mois, les conseillers du
Premier ministre semparent du programme du cnja pour le transformer en une politique (loi du
5 aot 1960, complte par la loi complmentaire du 8 aot 1962) exprimant la transformation
complte du rfrentiel de la politique agricole. Dans ce processus, le cnja a jou une place centrale,
le ministre de lAgriculture restant largement lcart. Cest le cnja qui joue le rle de mdiateur de
la nouvelle politique agricole. Or, cette reformulation du rfrentiel de la politique agricole na pas
t seulement un processus idologique. Elle a t loccasion dun changement de leadership au sein
du secteur agricole. Le cnja, en effet, reprsentait avant tout des agriculteurs de taille moyenne,
exploitant eux-mmes leur terre mais cherchant se moderniser, agrandir leur surface de faon
dgager un meilleur revenu. la faveur du changement de rfrentiel, ce groupe va prendre la
direction du secteur agricole, ce que confirme laccs de la plupart des dirigeants du cnja aux
commandes de la principale organisation paysanne, la fnsea. Il y a donc une relation directe et
rciproque entre la cration du nouveau rfrentiel et la prise de pouvoir dun nouveau groupe au
sein du secteur.

2. La politique aronautique civile : la mdiation par un groupe

dexperts
Alors que dans lexemple ci-dessus, laction des mdiateurs est une composante impliquant des
groupes sociaux importants, dans le cas de la politique aronautique civile [32], si la mdiation
dbouche aussi sur la redfinition dun mtier, celui des ingnieurs de laronautique, elle sidentifie
plutt un processus de recomposition du systme de dcision par lun des acteurs en prsence.

Jusqu la fin des annes 1960, lindustrie aronautique franaise est dabord une industrie darsenal,
en ce sens que le choix des produits mis en fabrication et la nomination des dirigeants sont trs
largement aux mains du gouvernement, les programmes davions civils tant destins maintenir la
capacit de recherche et de production de lindustrie en temps de paix. Cest ce qui permet de
comprendre que la tutelle de lensemble de lindustrie aronautique soit exerce lpoque par le
ministre de la Dfense. Au cur du systme se trouve le Corps des ingnieurs de lair, cr en 1928
et intgr en 1968 dans le Corps des ingnieurs de larmement. Son rle consiste suivre les
programmes de construction aronautique civils ou militaires tout en essaimant dans les entreprises
du secteur arospatial. Lexpertise stratgique est donc concentre dans les mains dun groupe
socialement homogne matrisant la plupart des postes de responsabilit administratifs et industriels.
Au dbut des annes 1960, lexplosion du transport arien souligne la ncessit dun renouvellement
de la flotte des compagnies ariennes. Aussi, en 1966, les ministres franais et britannique se
concertent et dfinissent une spcification pour un avion court/moyen- courrier capable de transporter
250 passagers sur 1 500 km : cest lairbus. En 1967, les gouvernements choisissent leurs industriels
respectifs au nom de stratgies darsenal visant rpartir les diffrents programmes civils et
militaires. LAllemagne rejoint alors le projet.
Comme dans toute entreprise de coopration, le problme le plus difficile rgler est celui du
leadership. Dans le plus pur style de larsenal, on dcide de confier Sud-Aviation la matrise
duvre pour la cellule et Rolls-Royce la responsabilit des moteurs. Mais les choses se passent
mal : les compagnies ariennes sont sceptiques et des divergences apparaissent entre motoriste et
constructeurs. la mi-68, le projet A300 est virtuellement abandonn. Cest alors que les
responsables du programme, le Franais Roger Bteille et lAllemand Flix Kracht, devant la drive
politique, technologique et industrielle du projet, dcident dtudier clandestinement une nouvelle
version de lavion, plus petite, mieux adapte aux besoins du march et quipe de moteurs
amricains. Cet pisode constitue une rupture dcisive par rapport au rfrentiel de larsenal : on
cherche satisfaire la demande du march mondial, ce qui conduit remettre en cause le compromis
politique en choisissant la motorisation en fonction dune stratgie commerciale. Voyant la place de
Rolls-Royce remise en cause, le gouvernement britannique se retire du projet.
Cest dans ces conditions quest lanc officiellement le programme en mai 1969. En dcembre 1970,
on cre le Groupement dintrt conomique (gie) Airbus Industrie charg de diriger le programme.
Contrairement aux espoirs dune partie de ses dirigeants, la socit Arospatiale (hritire de SudAviation) nobtient pas la matrise duvre de lopration. Lindustrie allemande, consciente du
risque de se voir infode lindustrie franaise, a obtenu que les fonctions de coordination des
tudes et de la production, les fonctions dinterface avec la clientle et la fonction hautement
symbolique des essais en vol soient assures par Airbus Industrie et non par lun des partenaires
industriels. Cette dcision est fondamentale parce quelle va confrer au gie lautonomie de dcision
lui permettant dassurer le leadership du programme que les dirigeants dAirbus vont surtout
conforter partir de lexercice de leur expertise commerciale. Afin de valoriser au maximum leur
principale ressource, les dirigeants dAirbus Industrie organisent des tournes de dmonstration,
dfrichant de nouveaux marchs comme lExtrme-Orient par exemple. Ce faisant, le gie devient
progressivement un constructeur part entire sur le march mondial.

Airbus Industrie sest donc impos comme lacteur clef du systme de dcision (notamment pour le
lancement des nouvelles versions ou des nouveaux modles) parce quil dtenait lexpertise la plus
stratgique, lexpertise commerciale. Mais rciproquement, cette expertise ne devient stratgique
qu partir du moment o simpose un nouveau rfrentiel au dtriment du rfrentiel de larsenal,
cest le rfrentiel commercial. Les dboires de Concorde aidant, il est dsormais admis quun avion
doit tre conu en fonction des besoins du march.
Airbus Industrie sest donc impos comme un mdiateur, mme si, jusqu une date rcente, il ne
jouait quun rle de coordination. Il y a bien une relation circulaire entre laccroissement du rle
dAirbus Industrie dans le systme et la prvalence du rfrentiel commercial sur le rfrentiel de
larsenal. La transformation rcente du gie en socit commerciale part entire, en mme temps que
la privatisation dArospatiale avec la cration deads et la dcision de confier Airbus la
conception de lavion de transport militaire A400M [33] marquent dune certaine faon
laboutissement de ce processus de changement de rfrentiel.

3. Les politiques du genre : fminisme dtat et mobilisations de la

socit civile
Ce troisime exemple comporte de nombreuses diffrences par rapport aux prcdents. Il sagit
dabord de politiques publiques qui ne correspondent pas un secteur proprement parler. Ensuite,
le processus dlaboration des politiques seffectue par linteraction entre un groupe dagents au sein
de ltat et des mouvements fministes issus de la socit civile. Enfin, les normes des politiques de
genre sont fortement relies au niveau international.
Les politiques du genre [34] concernent notamment deux domaines daction publique. Le premier
regroupe les politiques visant rduire les ingalits entre les femmes et les hommes. Les mesures
portent ici sur lgalit au travail, dans la sphre ducative ou dans le domaine des politiques
sociales (par exemple les politiques portant sur la conciliation entre vie familiale et parcours
professionnel). Le second domaine concerne les politiques qui touchent la sphre prive :
contraception, avortement, procration mdicalement assiste, mais aussi les politiques concernant la
famille, le mariage ou encore les violences lgard des femmes.
On voit bien que ces politiques ne constituent pas un secteur daction publique et sont au contraire
dans une situation transversale par rapport la quasi-totalit des politiques sectorielles. Leur
laboration et leur mise en uvre ne relvent pas du monopole dun groupe professionnel, interne ou
externe ltat. Pour comprendre comment ces politiques changent, il faut donc analyser linteraction
entre des processus de mobilisation sociale et des acteurs politiques et tatiques. En voici quelques
exemples :
certaines politiques ont plutt t dveloppes par des acteurs tatiques ( fminisme dtat ).
Cest notamment le cas des politiques dgalit professionnelle [35]. De mme, la Commission
europenne a mis en place, au cours des annes 1970, une action visant promouvoir lgalit
de rmunration entre les hommes et les femmes en sappuyant sur les dispositions du trait de
Rome en matire de distorsion de concurrence. partir de l, une politique trs ambitieuse
visant imposer aux tats des normes rigoureuses en matire dgalit des chances a t

dveloppe. Or, cette politique a t pour lessentiel mene par un petit groupe de
fonctionnaires europennes et dexperts rassembls dans une volont de promouvoir lgalit
entre les femmes et les hommes [36] ;
dautres politiques relvent dun mouvement social plus large, dans lequel interviennent de
faon plus ouverte des organisations fministes. Cest le cas des politiques destines
promouvoir la parit en politique. Ainsi, la mise lagenda de la parit par le gouvernement
Jospin en 1997 a entran une structuration des acteurs de la cause des femmes autour de cet
enjeu et a conduit la mise en place dune nouvelle politique [37].
Dans le cas des politiques du genre, les processus de mdiation sont donc plus difficiles
apprhender que dans celui de politiques plus sectorielles. Il ne sagit pas dadapter la vision dun
secteur une volution globale. Il sagit en revanche dadapter les modes de formulation dun enjeu,
la reprsentation que lon se fait des rapports sociaux de sexe (rle des femmes dans la famille et
lespace public, reprsentations de la masculinit et de la fminit, place de lenfant dans la socit),
un contexte global peru comme en volution. Cette dimension globale est souvent incarne par des
institutions internationales qui vont tre porteuses de nouvelles normes, mais elle renvoie aussi une
forme dvolution des murs plus difficile saisir et pourtant bien lisible dans les sondages par
exemple ( libralisme culturel ).
Pour autant, on est bien en prsence dune production de savoirs spcialiss qui renvoie finalement
une forme de sectorisation [38]. Et ces savoirs relvent dun processus de mdiation entre une
dimension globale et une dimension spcifique, dans lequel des acteurs (ici ce sera souvent des
actrices) vont, comme dans les cas prcdents, travailler sur le sens en construisant de nouvelles
dfinitions de ce que doivent tre une femme, un homme, une personne homosexuelle, une famille,
etc. Dans tous les cas, les registres dargumentation sappuient sur lide selon laquelle les politiques
publiques doivent changer parce que le monde change. Cest ainsi que les fministes de la premire
vague ont obtenu le suffrage pour les femmes dans la premire moiti du XXesicle, celles qui leur
ont succd dans les annes 1960-1970 ont obtenu des droits concernant la contraception ou
lavortement alors que les mobilisations des annes 1980 ont beaucoup port sur lgalit
professionnelle. Et tout comme dans les exemples prcdents, ces processus de mdiation, au-del du
changement de laction publique, affectent directement les identits des personnes concernes.
Malgr leurs diffrences, ces trois exemples montrent donc les effets dterminants du rapport globalsectoriel : le renouvellement de la politique agricole, les changements de la politique aronautique ou
lmergence des politiques de genre relvent dune forme de ncessit . Mais les modalits du
changement restent lies aux ressources que les acteurs ont su mobiliser pour imposer un nouveau
rfrentiel.

IV. Une thorie des cycles daction publique

On voit que le principal apport de lapproche prsente ici est daller au-del de la mise en vidence
des mcanismes du changement pour essayer den dcouvrir les causes proprement dites. Cette
dmarche est rendue possible grce la combinaison de deux dimensions essentielles : le recours au

global et la longue dure. En effet, on ne peut pas vritablement expliquer un changement de

politique publique si lon ne resitue pas ce changement par rapport un changement plus global, qui
dfinit, pour les acteurs concerns, un systme de contraintes et de marges de jeu. En dautres termes,
comme on a pu le voir sur les trois exemples ci-dessus, cest le changement de la configuration
globale qui pse sur les acteurs la fois en leur fermant des choix (dans les annes 1970, on ne peut
plus construire des avions civils comme des avions militaires) tout en leur ouvrant des possibilits
nouvelles dont ils peuvent se saisir, condition de sen montrer capables (promouvoir une nouvelle
vision de la place des femmes). Le rle des registres dargumentation (le rfrentiel) est alors
doffrir aux acteurs un espace discursif au sein duquel ils vont exprimer les contraintes et formuler
les marges de jeu.
Si lon essaie maintenant de prendre un peu de recul, on constate que, sur une longue priode,
lvolution de ces systmes de contraintes/marges de jeu qui conditionne le changement des
politiques publiques prend la forme dun enchanement de cycles dont lanalyse permet de
reconstituer une certaine logique de causalit dans la transformation de laction publique. Un cycle
daction publique est un processus travers lequel se dveloppe, se stabilise puis se dsagrge une
configuration globale dfinissant le rle et la place des politiques publiques dans le fonctionnement
des socits. Cette configuration est fonde sur trois dimensions dont larticulation est essentielle
pour comprendre le systme de contraintes et de marges de jeu voqu ci-dessus :
un rgime daction publique structur par un rfrentiel global pouvant tre spcifi suivant le
pays concern ;
un rgime conomique et social, fond sur un tat du capitalisme et un rapport au march ;
un rgime de citoyennet dfinissant le rapport entre les individus et lespace civique.
Chaque cycle se caractrise par une priode de monte en puissance pendant laquelle se met en place
larticulation entre les trois rgimes, un moment de stabilisation (mme si cette stabilisation nest
bien sr que relative) et une phase de dsagrgation ou de dsarticulation combine avec la phase
dmergence dun nouveau cycle. Cest ce moment-l quapparaissent de nouvelles contraintes en
mme temps que les marges de jeu des acteurs sont les plus importantes. Si lon remonte la priode
o laction de ltat se structure sous forme de politiques publiques, savoir la seconde moiti du
xixe sicle, on peut ainsi mettre en lumire lenchanement de quatre grands cycles daction publique.

1. Le cycle libral industriel

Il couvre la priode qui va de la fin du xixe sicle la crise de 1929. Il correspond linstauration
dun rgime conomique et social fond sur la monte en puissance du capitalisme industriel
bnficiant dinnovations techniques considrables sur fond de transformation des socits
occidentales (naissance de la classe ouvrire, dclin des campagnes). Dans ces conditions, le rgime
de citoyennet correspond une citoyennet de classe, qui dfinit le rapport lespace civique
partir dune position par rapport aux moyens de production (capitaliste, ouvrier, propritaire foncier,
paysan). Comme on la vu plus haut, cette priode correspond linstauration de formes
bureaucratiques telles que Weber les a dcrites, qui constituent le pendant, pour ltat, de

lorganisation fordiste de lindustrie. La reprsentation dominante du monde est structure autour

dune vision librale fonde sur un rfrentiel du laisser-faire : le rle des politiques publiques qui
se mettent en place nest pas de transformer la socit, mais daccompagner le dveloppement
conomique tout en prservant lordre social. En France, ce rfrentiel prend la forme de ce que lon
a appel un rfrentiel dquilibre structur par une certaine reprsentation de ltat (faiblement
interventionniste, sauf pendant la parenthse de la guerre de 1914-1918), libral et respectueux des
quilibres (symboliss par ltalon-or), soucieux dencourager le dveloppement des sciences et des
techniques, mais aussi de maintenir un quilibre social jug immuable (et faisant une place centrale
au monde paysan), le tout dans le cadre dune politique coloniale qui met la France au sommet de son
empire.
Ce modle connat son apoge avant la Premire Guerre mondiale. Cette dernire, avec les
branlements quelle provoque dans lordre international, marque le dbut de leffritement progressif
dun monde au sein duquel les tats europens occupaient une place centrale. La crise de 1929, dans
ce contexte, apparat comme une remise en cause de ce rfrentiel du laisser- faire, car elle porte en
elle la ncessit de penser autrement le rle de ltat par rapport aux mondes conomiques et
sociaux, en mme temps quune puissante remise en cause de lordre social et politique travers les
mouvements rvolutionnaires. Comme pour chaque fin de cycle, cette priode se caractrise par une
situation o les modles dexplication du monde sont remis en cause en mme temps que les lites
qui les portent. Les travaux de Keynes sont ici emblmatiques de ce retournement.

2. Le cycle de ltat providence

Laprs-guerre se caractrise donc par la prdominance dune nouvelle vision du rle de ltat,
dsormais suppos mettre en place des politiques accompagnant, voire promouvant les
transformations et la modernisation des socits occidentales. Ce sont les politiques de ltat
providence qui incarnent le mieux ce nouveau rle interventionniste, tout comme les politiques
industrielles qui prolongent celles mises en place avant et pendant la Seconde Guerre mondiale. Ce
rfrentiel keynsien porte lempreinte dun monde en profonde transformation, symbolis par les
accords de Bretton Woods, les dbuts de la guerre froide et la fin des empires coloniaux, qui marque
le recul des tats europens. Le rle attribu ltat dans ce cadre cognitif et normatif porte la
marque dun rgime de capitalisme organis par laction publique. Quant la citoyennet, la mise en
place des tats providence sappuie sur lmergence dune forme de citoyennet professionnelle, ou
sectorielle, qui supplante progressivement les diffrentes formes didentit territoriales tout comme
les identits de classe : le rapport lespace civique, et donc lidentit sociale, passe dabord par
linsertion dans un espace professionnel.
En France, le nouveau rfrentiel est port par des lites issues de la Rsistance, converties aux
ides keynsiennes et soucieuses de moderniser le pays sous limpulsion de ltat. La priode est
marque notamment par le rle du Commissariat du plan et la mise en place de la comptabilit
nationale, la remise en cause de la plupart des politiques sectorielles qui avaient progressivement
perdu leur sens (politique agricole, politique de sant, politique de lducation, politique trangre,
politique de dfense) ou lmergence de nouvelles politiques refltant le nouveau rle de ltat
(politiques sociales, politique de la recherche, politique urbaine, amnagement du territoire). Cette
transformation des politiques saccompagne souvent de mouvements sociaux trs durs (paysans,

mineurs), voire de violences extrmes comme celles lies la politique coloniale.

Grosso modo, ce cycle de ltat providence correspond ce que lon a appel les Trente
glorieuses . Mais partir de la crise des annes 1970, avec laffaiblissement du paradigme
keynsien et la remise en cause du rle de ltat face au march, le rfrentiel keynsien tend
perdre sa capacit dinterprtation du monde. On retrouve ce sentiment que le monde na plus de
sens , que les recettes du pass ne fonctionnent plus : des entreprises apparemment bien
installes sont balayes, chmage et inflation croissent ensemble, les systmes de protection sociale
nempchent pas la monte de lexclusion et le service public devient synonyme darchasme. Les
registres dargumentation sur lesquels tait fonde la vision du monde jusquici dominante
commencent tre branls, notamment par la crise ptrolire et la crise financire qui va sonner le
glas du systme de Bretton Woods. Le monde change avec une nouvelle tape dans le processus de
globalisation et la fin de la guerre froide. Une fois de plus, les recettes des politiques publiques
(comme le pilotage par la demande et linvestissement public par exemple) ne fonctionnent plus,
gnrant incomprhension, dsarroi et critique des lites au pouvoir.

3. Le cycle de ltat entreprise

On voit alors senclencher de nouveau ce processus de remise en forme et de remise en sens de toutes
les politiques sectorielles par rapport un nouveau rfrentiel global : le rfrentiel de la
performance publique. Dans cette vision du rle de laction publique, laccent nest plus mis sur le
rle des autorits gouvernementales pour conduire et orienter la croissance, mais sur les mesures
prendre pour que ltat ne soit plus un fardeau pour le dveloppement conomique et social. Ce
que certains auteurs appellent le tournant nolibral [39] correspond avant tout une redfinition
de la frontire tat march, avec un recentrage et un durcissement du rle des politiques publiques au
dtriment de certaines prestations de services qui staient dveloppes dans les annes daprsguerre. Ce nouveau rfrentiel est porteur de nouvelles normes pour laction publique (limitation des
dpenses publiques, modernisation de ltat, remise en cause des politiques industrielles, ouverture
la concurrence des services publics). Les modes de gestion prive tendent tre rigs en modles
pour la gestion publique, avec pour objectif affich damliorer lefficacit et surtout lefficience (le
rapport cots/rsultats) des politiques publiques. Le nouveau rfrentiel impose galement une
rarticulation du social et de lconomique, avec laffirmation dune norme de limitation des
dpenses sociales dans un contexte de changement des politiques macroconomiques dans le cadre
dune politique de loffre [40] visant rduire le cot des dpenses sociales en les ciblant sur
ceux qui en ont le plus besoin .
Ce rfrentiel de la performance publique exprime le rle de laction publique dans un contexte de
globalisation et de financiarisation du capitalisme, qui limite de manire drastique lautonomie des
diffrents gouvernements pour dfinir leurs propres politiques, notamment dans le domaine
conomique et social. Dj entam dans la priode prcdente, le processus de mondialisation est
porteur dune uniformisation croissante des recettes conomiques et sociales fondes sur la
suppose efficacit du march. Ces registres dargumentation reposent notamment sur les travaux
dun certain nombre dconomistes privilgiant une approche par loffre plutt que par la demande
(les Chicago boys ), dont la pense va irriguer les grandes institutions internationales comme la
Banque mondiale ou le fmi.

Cette globalisation conomique saccompagne de changements radicaux dans les modes de

construction de la citoyennet. Dsormais, cest lindividu qui est au cur de la relation de
citoyennet, de deux manires symtriques. Dune part, les individus cherchent chapper aux
contraintes des identits imposes, quelles soient locales, de classe ou sectorielles, pour sorienter
vers des identits choisies avec lesquelles ils vont ngocier en quelque sorte leur
appartenance la sphre civique ; de lautre, travers le modle nolibral tel quil sexprime dans
les nouvelles politiques, les individus sont en quelque sorte somms dtre les entrepreneurs de
leur propre vie comme le montre de manire emblmatique le tournant des politiques sociales vers
une logique dactivation.

4. Le cycle de la gouvernance globale

Aujourdhui, tout porte croire que lon assiste la premire phase dun nouveau cycle daction
publique. En effet, les indices dun changement des cadres cognitifs et normatifs globaux sont
nombreux. Le plus vident concerne, ce nest pas une surprise, la question environnementale. Mme
si les alas et les retours en arrire sont invitables et rels, on peut affirmer sans trop de risques que
la question du dveloppement durable va occuper une place grandissante sur lagenda des politiques
publiques et peser de plus en plus sur les processus de leur laboration. En France, les diffrentes
rformes des administrations en charge du territoire en sont un exemple significatif. Un autre indice
concerne bien sr la crise financire de 2008-2009 qui, par bien des aspects, pourrait jouer un rle
similaire la crise de 1929, qui avait marqu le dbut du processus de basculement dans un
rfrentiel keynsien. En effet, sans remettre en cause la norme de march qui reste dominante (pas
plus que la crise de 1929 navait marqu labolition du capitalisme), elle contribue reformuler la
question des rgulations tatiques et, plus gnralement, la question des rapports entre tat et march.
La monte en puissance de ces nouveaux enjeux correspond lentre dans une phase nouvelle de la
globalisation, qui nest plus, comme dans les annes de la fin du xxe sicle, une globalisation
occidentale , mais intgre de plus en plus clairement les nouvelles puissances conomiques au Sud.
Il sagit dun processus complexe, comme le montre ve Fouilleux dans ses travaux sur les standards
volontaires, qui traduisent la monte en puissance dune vision du dveloppement durable et de la
responsabilit thique, sociale ou environnementale, tout en exprimant une forme de privatisation des
politiques agricoles sur fond de poursuite de la globalisation [41]. Cette globalisation correspond
aussi des changements dans le rgime de citoyennet qui saffirme de plus en plus comme une forme
de citoyennet en rseaux [42] dans laquelle la participation lespace civique passe de plus en plus
par lappartenance des communauts virtuelles choisies.
Dans ce contexte, les gouvernements sont soumis des exigences contradictoires, puisquils doivent
la fois respecter les exigences de performance hrites de la priode prcdente et rpondre des
attentes lies un monde de plus en plus globalis, complexe et incertain Ce rfrentiel de
lefficacit globale correspond, on le verra au chapitre V, un redoutable enjeu dmocratique.
On peut prsenter schmatiquement cette approche en termes de cycles dans le tableau suivant :

Plusieurs prcautions doivent tre prises pour utiliser ce modle afin danalyser les transformations
de laction publique sur le long terme. La premire concerne le caractre universel du rfrentiel
global. Si lon peut affirmer que celui-ci reflte, un moment donn, un certain tat du monde
travers un rgime conomique et social et un rgime de citoyennet, cela ne signifie pas videmment
que ses effets vont tre identiques dans tous les pays : un mme tat du monde se traduira par une
contrainte cognitive et normative diffrente en fonction des spcificits culturelles, politiques,
institutionnelles de chaque pays. Ainsi, si lon peut reprer partout un changement de rfrentiel aprs
la crise de 1929, il ne se traduira pas de la mme faon aux tats-Unis (New deal), au Royaume-Uni
ou dans les pays scandinaves. De mme, le tournant nolibral qui se fait sentir partout dans les
annes 1980 prendra des formes diffrentes avec R. Reagan, M. Thatcher ou F. Mitterrand.
Une deuxime prcaution concerne les rapports entre changements de cycle et changement
institutionnel. Comme le montrent de nombreux auteurs [43], changement de cycle ne signifie pas
changement radical dinstitution, mais reconfiguration du rle et du fonctionnement des institutions.
On peut citer ici le rle des organisations internationales comme la Banque mondiale ou le fmi qui,
aprs avoir t des piliers du systme de Bretton Woods, deviendront des symboles du tournant
nolibral.
Enfin, il est important de prciser que la succession des cycles ne correspond videmment pas un
hypothtique retour au point de dpart, mais au passage une nouvelle phase de laction publique.
Mais le changement de cycle ne se traduit pas non plus par un renouvellement complet des cadres de
laction publique. De mme que le march napparat pas avec le cycle de ltat entreprise, il ne
disparat pas avec louverture du cycle de la gouvernance globale. De la mme faon, la citoyennet
fonde sur le primat de lindividu nest pas remise en cause, au contraire pourrait-on dire, par
lmergence dune citoyennet en rseaux.
Ce modle des cycles daction publique renvoie donc, l encore, une volont de dpasser le dbat,
selon nous strile, entre changement incrmental et changement par rupture.

Notes
[1] Cf. B. Jobert et P. Muller, Ltat en action, corporatismes et politiques publiques, Paris, Puf,
1987. De nombreux dveloppements prsents ici trouvent leur source dans cet ouvrage et, dune
faon plus gnrale, dans les travaux que nous avons raliss avec Bruno Jobert.
[2] J. Leca, La gouvernance de la France sous la Ve Rpublique. Une perspective de sociologie
comparative , dans F. dArcy, L. Rouban (dir.), De la Ve Rpublique lEurope, Paris, Presses de
Sciences Po, 1996.
[3] T. S. Kuhn, La structure des rvolutions scientifiques (1962), Paris, Flammarion, 1972.
[4] P. Hall, Policy Paradigm, Social Learning and the State , Comparative Politics, 1993, vol. 25,
no 3.
[5] Y. Surel, Comparer les sentiers institutionnels. La rforme des banques centrales au sein de
lUnion europenne , Revue internationale de politique compare, 2000, vol. 7, no 1.
[6] Cf. P. A. Sabatier, E. Schlager, Les approches cognitives des politiques publiques :
perspectives amricaines , Revue franaise de science politique, avril 2000, vol. 50, no 22.
[7] V. A. Schmidt, The Futures of European Capitalism, Oxford University Press, 2002.
[8] C. Radaelli, Logiques de pouvoir et rcits dans les politiques publiques de lUnion europenne
, Revue franaise de science politique, avril 2000, vol. 50, no 22.
[9] Cf. B. Badie, M.-C. Smouts, Le Retournement du monde : sociologie de la scne internationale,
Paris, Presses de Sciences Po/Dalloz, 1999, 3e d.
[10] E. Fouilleux, Normes transnationales et dveloppement durable. Formes et contours dune
privatisation de la dlibration , Gouvernement et action publique, janvier-mars 2013, vol. 2/1,
p. 93-116.
[11] N. Fligstein, Social Skill and the Theory of Fields , Sociological Theory, 2001, vol. 19, no 2.
La notion de skill renvoie la fois la matrise dune comptence et la capacit ( lhabilet)
agir dans un environnement complexe.
[12] P. A. Sabatier, E. Schlager, Les approches cognitives des politiques publiques : perspectives
amricaines , op. cit.
[13] M. Callon, lments pour une sociologie de la traduction , LAnne sociologique, 1986,
p. 169-207.
[14] P. Lascoumes, Rendre gouvernable : de la traduction au transcodage. Lanalyse des processus
de changement dans les rseaux daction publique , dans CURAPP, La gouvernabilit, Paris, Puf,
1996.
[15] A. Gramsci, Gramsci dans le texte (textes choisis), Paris, d. Sociales, 1977, p. 601.
[16] B. Palier, Y. Surel et al., Penser le changement dans un monde interdpendant, Paris,
LHarmattan, 2008.
[17] P. Hall, Governing the Economy. The Politics of State Intervention in Britain and France,
Oxford, Oxford University Press, 1986. Cf. galement P. Muller et Y. Surel, Lanalyse des politiques
publiques, Paris, Montchrestien, 1998, p. 138 sq.
[18] Les structures sont des systmes dinteraction durables concernant diffrents sous-systmes
sociaux, ne dpendant pas directement de laction dagents identifiables et sexprimant dans des
institutions et des cadres dinterprtation du monde stabiliss.
[19] Les acteurs sont les agents (individuels ou collectifs) identifiables dans la mesure o ils

participent directement laction publique.

[20] Cf. R. Payre et G. Pollet, Analyse des politiques publiques et sciences historiques : quel(s)
tournant(s) sociohistorique(s) ? , Revue franaise de science politique, 2005, vol. 55, no 1.
[21] P. Bourdieu et L. J. D. Wacquant, Rponses, Paris, Le Seuil, 1992, p. 114.
[22] Ch. Lindblom, The Science of Muddling-Through , Public Administration Review, 19, 1959,
p. 73-83; A. Wildavsky, Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis, Boston,
Little Brown, 1979.
[23] R. Balme, S. Brouard, Les consquences des choix politiques : choix rationnel et action
publique , Revue franaise de science politique, fvrier 2005, vol. 55, no 1.
[24] Voir P. Hall, R. Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms , Political
Studies, XLIV, 1996, p. 936-957.
[25] J. March, J. Olsen, Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politcs, New York,
Free Press, 1989, p. 22.
[26] Voir J. March et J. Olsen, op. cit. ; D. North, Institutions, Institutional Change and Economic
Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
[27] P. Pierson, Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics , American
Political Science Review, 94 (2), juin 2000.
[28] W. Streeck et K. Thelen (dir.), Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political
Economies, Oxford, Oxford University Press, 2005.
[29] P. Muller, Peut-on (encore) penser le global partir du rural ? Rflexions dun politiste ,
conomie rurale, juillet-aot 2007, no 300.
[30] P. Muller, Le technocrate et le paysan, Paris, conomie et humanisme Les ditions Ouvrires,
1984. Cf. galement conomie rurale, nos 255-256.
[31] M. Gervais, M. Jollivet, Y. Tavernier, Histoire de la France rurale, t. IV, Paris, Le Seuil, 1976.
[32] P. Muller, Airbus, lambition europenne. Logique dtat, logique de march, Paris,
LHarmattan, 1989.
[33] Cf. W. Genieys (dir.), Le choix des armes : thories, acteurs et politiques, Paris, CNRS
ditions, 2004.
[34] La notion de genre dsigne la part sociale ou culturelle de la diffrenciation sexuelle. Lampleur
de cette dimension non biologique fait dbat, mais son existence nest pas contestable. Cf. par
exemple I. Engeli, T.-H. Ballmer-Cao et P. Muller, Les Politiques du genre, Paris, LHarmattan,
2008.
[35] A. Revillard, Lexpertise critique, force dune institution faible ? Le Comit du travail fminin
et la gense dune politique dgalit professionnelle en France , Revue franaise de science
politique, 2009, vol. 59, no 2.
[36] S. Jacquot, La fin dune politique dexception : lmergence du gender mainstreaming et la
normalisation de la politique communautaire dgalit entre les femmes et les hommes , Revue
franaise de science politique, 2009, vol. 59, no 2.
[37] L. Bereni, Quand la mise lagenda ravive les mobilisations fministes. Lespace de la cause
des femmes et la parit politique , Revue franaise de science politique, 2009, vol. 59, n 2.
[38] Ces savoirs sappuyant sur le dveloppement parallle des tudes de genre. Cf. L. Bereni,
S. Chauvin, A. Jaunet et A. Revillard, Introduction aux Gender Studies, Manuel des tudes sur le
genre, Bruxelles, de Boeck, 2008.
[39] Et que nous avons appel dans certains de nos travaux rfrentiel de march . Cf. galement
B. Jobert (dir.), Le tournant nolibral en Europe. Ides et recettes dans les pratiques

gouvernementales, Paris, LHarmattan, coll. Logiques politiques , 1994.

[40] B. Palier, Gouverner la Scurit sociale, Paris, Puf, 2002, p. 406. Voir galement B. Palier
(dir.), A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe,
Amsterdam, Amsterdam University Press, 2010.
[41] E. Fouilleux, Standards volontaires. Entre internationalisation et privatisation des politiques
agricoles , dans B. Hervieu, N. Mayer, P. Muller, F. Purseigle et J. Rmy (dir.), Les mondes
agricoles en politique. De la fin des paysans au retour de la question agricole, Paris, Presses de
Sciences po, 2010, p. 371-396.
[42] M. Castells, La socit en rseaux, Paris, Fayard, 1998.
[43] K. Thelen, W. Streek, Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies,
op. cit.

Chapitre IV
lments pour une stratgie de recherche
Il nexiste pas de cadre mthodologique standard de lanalyse des politiques publiques. Le but de
ce chapitre est donc surtout dinviter le lecteur sinterroger sur ladquation entre la mthode
choisie et le rsultat quil veut obtenir. Il y a en effet un rapport direct entre lobjet dune recherche et
la mthode employe. En ralit, tout va dpendre de la question pose.

I. Quelle question poser ?

En matire de politiques publiques, on peut schmatiquement distinguer trois objets de recherche,
cest--dire trois manires de construire un questionnement propos des politiques publiques. Bien
entendu, ces trois postures ne sont pas compltement indpendantes les unes des autres, mais il faut
tre conscient que, suivant le choix que lon fera, le centre de gravit de la recherche ne sera pas le
mme :
la premire approche met laccent sur la gense des politiques publiques et cherche rpondre
la question suivante : travers quels processus sociaux, politiques ou administratifs sont
prises les dcisions qui constituent les politiques ? Autrement dit, comment naissent et se
transforment les politiques publiques ? La recherche consistera raconter lhistoire dun
changement travers la mise en vidence des variables qui permettent de lexpliquer ;
la deuxime approche se focalise sur ltude de la bote noire de ltat : comment fonctionne le
systme daction concret travers lequel est labore et mise en uvre une politique publique ?
La question est de savoir comment (en fonction de quelles stratgies) se positionnent les acteurs
administratifs (ministres, directions, corps, mais aussi fonctionnaires de terrain) ainsi que
les acteurs privs (lobbies, usagers) concerns par llaboration et la mise en uvre dune
politique ;
le troisime questionnement, enfin, pose le problme des effets des politiques sur la socit :
comment mesurer ou valuer limpact dune politique dans le champ social et conomique ? Il
sagit alors de dterminer en quoi la politique publique tudie a modifi le tissu social quelle
cherchait affecter et dans quelle mesure ces effets sont conformes aux attentes des dcideurs.
chaque fois, on est en prsence dune approche diffrente de la ralit, ce qui veut dire que lon
utilisera des outils conceptuels et mthodologiques diffrents. Le premier questionnement relve
plutt de la science politique, tout en faisant intervenir dautres disciplines comme la sociologie des
groupes dintrt, la thorie des organisations, lhistoire. Dans le deuxime cas, le centre de gravit
se trouve du ct des sciences de ladministration (droit public, gestion publique) et de la sociologie.

Le dernier cas, enfin, relve plutt de la sociologie et de lconomie. Trois disciplines principales,
mais surtout trois manires de construire lobjet politiques publiques . On comprend, dans ces
conditions, que les outils mthodologiques ne seront pas les mmes suivant langle dtude choisi :
on ntudie pas limpact dune politique sans avoir recours des panels de longue dure permettant
de mesurer lvolution du milieu concern, ce qui suppose la mise en uvre de mthodes denqute
trs lourdes. Inversement, une tude de dcision pourra privilgier lentretien qualitatif avec les
acteurs de la dcision.
Peu importe loption choisie, la seule rgle est de respecter un minimum de cohrence entre la
manire dont on construit lobjet de recherche et les mthodes utilises. Il se trouve que les travaux
que nous avons eu loccasion deffectuer se situent plutt en rfrence au premier type de
questionnement. Cest pourquoi les lments de mthodes proposs ici correspondront une
recherche centre sur ltude de la gense dune politique publique, ce qui nimplique aucun jugement
de valeur sur cette approche particulire.

II. Une dmarche en dix tapes

Comme les politiques elles-mmes, la recherche nest pas toujours un processus parfaitement
linaire ! Mais certaines de ces tapes seront des points de passage oblig dans une stratgie de
recherche.

1. La dfinition dune problmatique de recherche

Il sagit de lensemble des concepts et des reprsentations du monde en fonction desquels le
chercheur va construire le questionnement de sa recherche. En effet, suivant limage que lon se fera
de ce que doit tre une politique publique, on ne slectionnera pas les mmes faits comme faisant
problme , on ne posera pas les mmes questions au terrain. Cest donc partir de cette
problmatique de recherche que seffectuera le choix entre les trois grandes approches voques
ci-dessus. Plus quun vritable choix, il sagit en ralit davoir bien conscience du type dapproche
o lon se situe et den valuer les consquences de faon ne pas dmarrer sur de fausses pistes.

2. La circonscription du champ de la recherche

ce stade, il nest pas encore question dobjet de recherche au sens strict, mais de mettre en forme
ses intuitions : le champ de recherche apparat comme un enchevtrement dacteurs, de procdures,
de lois et dcrets, de prises de position encore trs mal structures. Cest ce moment que les
a priori mthodologiques ou idologiques vont jouer le plus, dans la mesure o le chercheur va
slectionner plus ou moins consciemment les informations brutes dont il dispose en fonction de
son rfrentiel de recherche (cest--dire de sa formation ou de ses prsupposs idologiques). Ainsi
dcidera-t-on de travailler sur le social , sur les politiques dimmigration, sur les relations
internationales ou sur le local .
Cest aussi ce stade que lon devra dcider si lon veut mettre en place une recherche comparative.

Ce choix a des consquences importantes pour la suite dans la mesure o il alourdira

considrablement les contraintes matrielles (ncessit denqutes dans plusieurs pays) et
mthodologiques (il faudra obligatoirement sinterroger sur les apports de lanalyse compare en
fonction de lobjet de recherche [1]. Il faut surtout avoir conscience que la comparaison est
indispensable pour rpondre certaines questions de recherche dans la mesure o elle permet de
comprendre les spcificits des politiques publiques en France et surtout de mettre en perspective les
transformations de laction publique en France par rapport des volutions similaires dans dautres
pays. Il est alors possible de hirarchiser les diffrentes variables utilises pour rendre compte du
phnomne observ.
Dans labsolu, le choix des pays doit rpondre des critres exclusivement scientifiques. En
pratique, dautres critres interviennent, comme les capacits linguistiques du chercheur ou les
sources de financement. Mais il ne fait pas de doute quaujourdhui il est de plus en plus difficile
denvisager des recherches strictement nationales, en raison notamment de leuropanisation
croissante des politiques publiques.
Dans le cas dun travail acadmique, cest ici galement quil faut se poser la question souvent
passe sous silence de lutilit professionnelle du mmoire ou de la thse. En effet, suivant que lon
soriente vers une carrire acadmique ou non, le contenu de la recherche pourra tre diffrent, plus
en lien avec une rflexion gnrale dun ct, avec un domaine professionnel de lautre.

3. Lanalyse de la littrature sur le sujet

Cette troisime tape a pour objet de faire le point sur ltat de la connaissance scientifique propos
du domaine choisi. Cette littrature peut tre de deux ordres : la littrature scientifique (ouvrages et
articles dans des revues scientifiques) et la littrature spcialise consacre au domaine que lon veut
tudier (presse professionnelle, syndicale, associative). Il ne sagit pas ce stade de tout lire, mais
de faire une premire valuation la fois des recherches dj ralises et du stock dinformations
disponible. Cest ici quune recherche sur Internet est la plus utile, condition de ne pas sen
contenter ! Cest au cours de cette phase que lon vrifiera si le sujet envisag nest pas dj trait
(en totalit ou en partie) et si les sources crites existent en nombre suffisant.

4. La dfinition dun questionnement empirique

Il sagit de formuler une question, de dfinir un problme qui ait du sens la fois pour les praticiens
que lon va interroger (dcideurs, hauts fonctionnaires, syndicalistes ou reprsentants dorganisations
professionnelles) et pour le chercheur par rapport son rfrentiel. Ce questionnement correspond
lbauche dun objet de recherche : pourquoi a-t-on mis en place le revenu minimum dinsertion ?
Comment expliquer la rforme de la politique des retraites, la cration du pacs ou la dcision de
privatiser les socits dautoroutes ? Lintrt de ce type de question est de pouvoir tre formule
directement auprs des premiers responsables que lon va rencontrer en se situant sur leur propre
terrain. En mme temps, elle sert de guide pour le premier dpouillement de la littrature spcialise.
Mais ce nest pas encore un objet de recherche proprement parler parce quelle nest pas formule
comme une vritable question scientifique.

5. Le choix dune porte dentre

Inutile de prciser le caractre dcisif de ce moment qui va dterminer toute la suite de lenqute. Il
faut choisir le plus soigneusement possible ses premiers interlocuteurs : de la qualit de ces contacts
dpendra la facilit avec laquelle on pourra tendre son rseau de relations par la suite. Suivant le
type de domaine choisi, on prendra contact avec les fonctionnaires en charge du programme tudi,
les responsables politiques concerns ou les reprsentants de groupes dintrt. Le choix de cette
porte dentre va donc dterminer langle danalyse : une recherche sur les politiques de lutte contre
la pauvret ne sengagera pas de la mme faon suivant que lon commencera par interroger de hauts
responsables de ltat, des fonctionnaires de terrain, des responsables politiques ou des travailleurs
sociaux Si ce premier contact est positif, il est alors possible de mettre en place une enqute
exploratoire (une dizaine dinterlocuteurs) afin de tester ses premires intuitions. Cette enqute doit
permettre de vrifier ladquation entre les questions poses et le terrain slectionn (laccs aux
personnes responsables et la documentation est-il suffisant ?) et surtout la pertinence du terrain et
de la mthode choisis par rapport au questionnement.
Sur la base de cette enqute exploratoire, il est alors possible de dlimiter le champ denqute
dfinitif : combien dacteurs devra-t-on interroger ? Dans quel dlai ? Dans une perspective de
financement de la recherche, cest le moment idal pour proposer un projet de recherche un
financeur. (Mais il est vrai que ces conditions idales ne sont pas toujours runies). Pendant la
ralisation de lenqute exploratoire, avec la poursuite de la lecture de la littrature, le
questionnement doit commencer voluer : on commence prendre de la distance par rapport au
vcu des acteurs que lon rencontre. Les intuitions se transforment peu peu en hypothses.

6. Llaboration dun questionnement de recherche

ce stade, il ne sagit plus de formuler simplement des questions instrumentales, mais de construire
une grille dexplication du rel sous la forme dhypothses susceptibles dtre vrifies par lenqute
dfinitive. Cest ici que lon construit vritablement son objet de recherche grce au croisement des
premiers rsultats de lenqute avec des questions de nature thorique. ce stade de la rflexion, il
est particulirement utile de rdiger un texte qui permettra de fixer les ides et de prciser cette
difficile articulation entre le rfrentiel de recherche et les questions empiriques que la prenqute a
fait surgir.

7. Le dpouillement systmatique de la littrature spcialise

Toute politique publique gnre de manire directe ou indirecte une multitude de documents crits
dont il faut prendre connaissance : notes et documents internes ladministration, discours et prises
de position des ministres ou des responsables politiques, circulaires, projets de lois, dcrets,
comptes rendus des dbats parlementaires, rapports de commission La liste est sans fin. Cest ce
stade galement quil faut dpouiller de manire systmatique la presse spcialise : presse
ministrielle (bulletins dinformation), presse professionnelle (journaux syndicaux ou patronaux) ou
paraprofessionnelle (journaux spcialiss sur un domaine), presse militante ou associative. L
encore, le recours Internet peut tre trs efficace.

Il sagit videmment dun travail assez fastidieux, surtout si on vise une priode de temps assez
longue et une certaine exhaustivit. Mais, souvent, le rsultat en vaut la peine. Contrairement ce que
lon pourrait croire, peu dinformations restent vraiment secrtes en matire de politiques publiques
(sauf bien entendu dans le cas de certaines politiques comme celles de la Dfense). En rgle
gnrale, les acteurs (quils soient responsables politiques ou professionnels) disent et crivent peu
prs tout ce que le chercheur a besoin de savoir. Le problme est plutt de faire le tri parmi la masse
dinformations plus ou moins contradictoires diffuses de toute part qui forment un bruit de fond
considrable.

8. Lentretien avec les acteurs de la dcision [2].

Il sagit de rencontrer les individus qui ont particip la mise en place et lapplication de la
politique tudie : responsables politiques, fonctionnaires, reprsentants de groupes professionnels
ou dassociations, travailleurs sociaux, militants politiques. L encore, la liste est sans fin. On dira
simplement que, dans les limites de temps et les crdits disponibles pour la recherche, il vaut mieux
en voir un peu trop que pas assez.
linverse de la technique prcdente, lentretien donne moins dinformations quon pourrait
limaginer (l encore, sauf exception) : souvent, la mmoire des interlocuteurs est dfaillante, ils
confondent les dates et ont tendance reconstruire a posteriori leur rle dans la dcision soit pour le
minimiser (en cas dchec), soit pour le valoriser (en cas de succs). Les responsables qui ont
chang de poste depuis les vnements sur lesquels on les interroge auront galement tendance
reconstruire lhistoire de la dcision en fonction de leurs nouvelles fonctions. Pire encore, ils auront
souvent tendance modifier leur discours en fonction des souhaits supposs du chercheur.
On comprend alors pourquoi les deux techniques (dpouillement de la presse et entretiens) sont
insparables et doivent tre utilises en parallle : lentretien permet de dcoder laction des
dcideurs et de hirarchiser la masse dinformations collectes lors du dpouillement de la presse et
des textes divers. Inversement, la lecture de la presse permet de dater, de prciser et de vrifier les
affirmations des acteurs de la dcision et surtout de ne pas sen tenir au seul rcit propos par les
interlocuteurs.

9. La lecture de la littrature scientifique

Il est videmment arbitraire de parler ici dune tape puisque cette lecture accompagne en ralit
tout le travail de recherche. Mais il nest pas inutile de rappeler la ncessit dun balayage le plus
large possible par rapport au champ dtude proprement dit, car cest le moyen dchapper
lenfermement dans le discours de son objet dtude qui guette le chercheur ce stade. En effet, au fur
et mesure que la connaissance du terrain saccrot, le risque devient trs grand dadopter le langage
des acteurs et de perdre sa distance critique par rapport son objet (cela ninterdit pas au chercheur
de prendre position par rapport telle ou telle politique, mais cest un autre problme). Le recours
une perspective historique sera, pour les mmes raisons, le bienvenu ce stade.
Il faut donc tre conscient quune recherche doit imprativement tre situe de la manire la plus

rigoureuse par rapport aux travaux scientifiques existant sur le sujet. En effet, seule la connaissance
de cette littrature internationale permet de construire vritablement le cadre danalyse de lobjet de
recherche concret.

10. La rdaction du document final

Cest cette occasion que lon procde une rvaluation des hypothses de dpart, que lon
recentre le questionnement la lumire des connaissances acquises quant au fonctionnement effectif
de la politique tudie et que, pour finir, on redfinit son rfrentiel de recherche. On doit alors tre
capable de formuler de manire simple et convaincante le fil rouge de sa dmonstration, condition
indispensable pour passer lcriture et se lancer dans de nouvelles aventures
Encore une fois, prcisons que ce droulement nest pas suivre au pied de la lettre. En revanche, il
faut avoir conscience que le moment stratgique dune recherche sur les politiques publiques est celui
o va se raliser larticulation entre, dune part, un questionnement de recherche centr sur une
dmarche thorique (donc de concepts) qui seule permet de dpasser le discours des acteurs et,
dautre part, la mise en uvre dune enqute mthodique cohrente par rapport au questionnement
(cest--dire par rapport lobjet de recherche). Or, ce processus est ncessairement long et
difficile. Il faut insister ici sur linvitable distorsion entre le temps de laction publique qui est court
et le temps de la recherche qui relve dune temporalit beaucoup plus longue. Ce dcalage est
source de nombreux malentendus entre acteurs et chercheurs que seule une meilleure connaissance
rciproque peut attnuer.

Notes
[1] Cf. P. Hassenteufel, De la comparaison internationale la comparaison transnationale. Les
dplacements de la construction dobjets comparatifs en matire de politiques publiques , Revue
franaise de science politique, fvrier 2005, vol. 55, no 1. Cf. aussi Linda Hantrais, International
Comparative Research, Theory, Methods and Practice, London, Palgrave, 2009.
[2] Cf. S. Cohen (dir.), Lart dinterviewer les dirigeants, Paris, Puf, 1999. Voir galement
Ph. Bongrand, P. Laborier, Lentretien dans lanalyse des politiques publiques : un impens
mthodologique ? , Revue franaise de science politique, fvrier 2005, vol. 55, no 1.

Chapitre V
Trois enjeux pour comprendre laction
publique aujourdhui
Depuis une trentaine dannes, les conditions dlaboration et de mise en uvre des politiques
publiques ont connu de profondes transformations, notamment en France. Ces changements
contribuent progressivement modifier la perception que nous pouvons avoir de la place et du rle
de ltat dans lespace public. Dans cette volution, on peut retenir trois enjeux qui semblent
particulirement significatifs.

I. La construction dun espace europen

daction publique
La fin du xxe sicle est marque par la constitution dun espace europen des politiques publiques,
lment dun espace public europen aux contours incertains [1]. Ce processus deuropanisation des
politiques publiques se traduit par la mise en place progressive dun faisceau de normes daction
communes, dont les mcanismes dlaboration chappent un tat pris individuellement et qui,
pourtant, vont orienter de manire dcisive les perceptions et les conduites des acteurs des politiques
publiques, y compris au niveau national.

1. Un espace de reprsentation communautaire

Alors que, jusquici, les autorits nationales avaient, pour lessentiel, la matrise de linscription des
questions nouvelles sur lagenda, aujourdhui, dans de nombreux domaines, cest au niveau europen
que vont tre formuls les diagnostics partir desquels seront dfinies les conditions de
lintervention publique. Cest bien sr le cas de la politique agricole : avec la mise en place de la
PAC, la dfinition des problmes et des solutions concernant ce secteur (lutte contre les excdents,
prise en compte des consquences sur lenvironnement et lespace rural) a progressivement
chapp au niveau national. De la mme faon, lachvement du march unique et la cration de
leuro ont enlev aux tats une large part de leur capacit dfinir des politiques macroconomiques
autonomes. Dans le domaine de lenvironnement, les normes europennes sont devenues la
rfrence oblige en mme temps quune ressource stratgique pour les acteurs du secteur [2].
Dautres domaines sont galement touchs par cette extension de lagenda communautaire [3] :
politiques rgionales, politiques des tlcommunications ou de la concurrence, politiques dgalit
entre les hommes et les femmes Les tats membres doivent notamment compter avec un activisme

renouvel de la Commission dans la surveillance des aides publiques. Avec lentre en vigueur du
trait de Maastricht, certaines politiques ne relevant pas des comptences communautaires au sens
strict comme la scurit intrieure ou la justice sont concernes ainsi que lembryon dune politique
commune de dfense. Enfin, ce sont maintenant les domaines relevant des politiques sociales
(retraites, politiques familiales) qui font lobjet de rflexion au niveau europen, ce qui signifie
que certains aspects relevant des compromis les plus fondamentaux entre groupes ou entre
gnrations sont dsormais dbattus dans lespace europen [4].
Avant dtre le lieu de la dcision proprement dite, lUnion europenne apparat donc de plus en plus
comme le lieu stratgique o sont formuls les problmes et o est dfinie la palette des solutions qui
constituent lobjet mme du dbat politique, cest--dire les cadres intellectuels et normatifs qui
dterminent les grandes orientations des politiques publiques. Lexemple des politiques migratoires
est ici particulirement clairant [5].
Cela signifie que le niveau de lue constitue galement une scne de reprsentation part entire pour
les groupes dintrt nationaux [6] : il leur est aujourdhui impossible de rester dans lignorance des
initiatives et des dcisions communautaires sils veulent avoir une chance dinfluencer les
diagnostics et les solutions.
Paradoxalement, cet accroissement du niveau communautaire comme lieu de reprsentation des
intrts ne dbouche pas sur la constitution de groupes dintrt puissants runissant lensemble des
organisations concernes par un secteur. Les eurogroupes reprsentant les intrts agricoles ou le
patronat ne se sont pas vraiment substitus lintervention auprs des instances europennes des
groupes dintrt nationaux. La forme dominante de la reprsentation au niveau communautaire est
donc la forme pluraliste qui voit diffrents lobbies entrer en comptition pour influencer le processus
de dcision communautaire. Limpression qui domine est celle dune grande incertitude sur les
stratgies des diffrents acteurs, quil sagisse de reprsentants dorganisations professionnelles, de
groupes dintrt runis autour dune cause (environnement, droits des femmes, consommation) ou
dadministrations nationales. Compte tenu de la diversit des partenaires et des enjeux, les stratgies
dalliances multiples et de bargaining tous azimuts rendent le jeu beaucoup plus ouvert et les rsultats
moins prvisibles quau niveau national [7].

2. De nouveaux modes de dcision

Comme lexpliquent Jean-Louis Quermonne [8], Christian Lequesne [9] ou Jean Joana et Andy Smith
[10], le systme de dcision communautaire se caractrise dabord par sa complexit. Le
fonctionnement collgial de la Commission, le statut ambigu du Conseil des ministres, la fois
organe de coopration politique et instance dintgration communautaire, le rle dinfluence plus que
de dcision du Parlement rendent particulirement difficile ltablissement dune carte des pouvoirs
communautaires.
Ce systme de dcision se caractrise aussi, paradoxalement, la fois par son ouverture et par son
opacit, ou, pour reprendre la formule dAndy Smith, son manque de lisibilit [11]. Louverture vient
du fonctionnement de la Commission qui, mme si elle nest plus proprement parler une
administration de mission , ne sest pas transforme en une bureaucratie de type traditionnel. Le

point important ici concerne la recherche et lexpression de lexpertise. Alors que les administrations
nationales vont tendre vers un monopole de lexpertise lgitime afin dimposer leurs normes daction,
quitte partager ce monopole avec un milieu professionnel corporatis, la Commission va rechercher
cette expertise en multipliant les contacts, formels ou informels, avec les divers partenaires qui
gravitent autour delle.
Llaboration des politiques communautaires est, en effet, infiniment plus difficile que le processus
de dcision au niveau national, notamment en ce qui concerne le problme crucial de lacceptabilit
des normes communautaires au sein de multiples systmes politiques ayant leurs cultures et leurs
traditions spcifiques. Dfinir une expertise en interne est donc pratiquement inimaginable, sauf
prendre des risques considrables de rejet ou, simplement, de non-application. Au contraire, le
fonctionnement en comits permet dintgrer tous les stades de la dcision une multitude de
partenaires publics et privs, y compris ceux qui seront chargs, ensuite, de la mise en uvre au sein
des diffrents tats membres.
Mais ce processus de recherche et de confrontation dexpertises diffrencies constitue, en dfinitive,
un puissant mcanisme de slection plus ou moins formalise dune lite [12], la fois politicoadministrative et relevant de la socit civile qui va constituer des rseaux plus ou moins
stabiliss entretenant des relations de conflits et/ou dalliances. Cette lite a fini par laborer son
propre langage, ses propres codes et ses propres modes opratoires, crant de facto une coupure qui
va rendre opaque le fonctionnement du systme pour les outsiders, dautant plus que les rgles
daccs sont beaucoup plus floues que pour les systmes nationaux.
Au-del de lanalyse des processus de dcision et de limpact des politiques europennes sur les
politiques nationales, la question de la mise en place dun espace public europen partir des
politiques publiques se pose donc de plus en plus. Comme le montrent certaines recherches
concernant les processus didentification lEurope des citoyens membres de lue, lidentification
sociologique des territoires de proximit (comme la rgion ou ltat) nest pas ncessairement
exclusive par rapport une identification plus politique une entit plus lointaine comme lUnion
europenne [13]. Ces observations convergent avec lide selon laquelle lUnion europenne
constituerait une forme despace public spcifique structur non pas, comme dans le cas de ltatnation, autour de la relation stable entre des autorits lgitimes, un territoire fixe et une population,
mais autour de processus dlaboration de politiques publiques dont la lgitimit est beaucoup plus
floue. Le refus des Franais de ratifier le trait sur la constitution europenne lors du rfrendum du
29 mai 2005 illustre bien ce risque de dcalage.

3. Leuropanisation des politiques publiques.

Lune des dimensions les plus importantes aujourdhui de la construction dun espace europen
daction publique est leuropanisation des politiques publiques [14]. Cette formule a dsign, dans
un premier temps, limpact des politiques europennes sur les politiques nationales ou
infranationales. partir dexemples massifs (comme les politiques en matire de concurrence ou la
politique montaire) ou plus subtils (comme les politiques de la recherche), on a pu montrer quel
point laction publique europenne pouvait constituer un cadre plus ou moins contraignant au point
dengendrer des processus de convergence entre politiques nationales.

Mais les processus deuropanisation sont plus complexes que dans cette simple perspective top
down. Claudio Radaelli a notamment mis laccent sur le fait que leuropanisation des politiques
publiques prenait plus largement la forme de processus de construction, diffusion et
institutionnalisation de rgles formelles et informelles, de procdures, de paradigmes et de styles
de politiques publiques, de manires de faire ainsi que de croyances partages et de normes
dabord dfinies et consolides travers la fabrication des politiques europennes et incorpores
ensuite dans la logique des discours, identits, structures politiques et politiques publiques au niveau
domestique [15]. Cette dfinition permet notamment dinclure les phnomnes deuropanisation
qui affectent des domaines pour lesquels lue na pas de comptence ou une comptence faible
comme certaines politiques sociales par exemple qui vont tre harmonises travers des mcanismes
souples, non hirarchiques comme la mthode europenne de coordination (moc) par exemple. La
notion de soft law est aussi utilise pour dcrire cette action non contraignante de lUE.
Mais on peut aller encore plus loin en prenant conscience que la constitution dun espace europen
daction publique produit des effets deuropanisation bien au-del de limpact, mme indirect,
des politiques de lUnion. Dans cette perspective, leuropanisation apparat moins comme
lmergence dun niveau de gouvernement suprieur au niveau national que comme un ensemble de
structures dopportunits nouvelles et volutives dont peuvent se saisir les acteurs de laction
publique, quils oprent au niveau communautaire ou au niveau national [16]. Dans tous les cas, les
pratiques des acteurs des politiques publiques en sont profondment affectes.

II. Politiques publiques et territoires

Le chapitre premier a montr que le concept de politique publique tait indissociable de celui de
sectorisation mme si toutes les politiques ne sont pas sectorielles dans la mesure o cest
partir dune reprsentation de la socit comme ensemble de secteurs que se dveloppent la plupart
des interventions publiques. Or, cest prcisment cette reprsentation sectorielle de la socit qui
semble atteindre aujourdhui certaines limites. Cette remise en cause de la sectorialit se manifeste,
en France notamment, plusieurs niveaux. Elle prend dabord la forme dune perte defficacit des
modes de ngociation fonds sur la reprsentation corporatiste des intrts et dune recherche de
nouvelles formes de proximit. Elle saccompagne ensuite dun certain renouveau des politiques
locales qui, dune certaine faon, rejoint les observations que lon a pu faire propos des politiques
europennes.

1. La dialectique des secteurs et des territoires

Cette redcouverte de la dimension locale du politique rsulte dabord dune prise de conscience des
limites dune approche verticale des problmes sociaux dans plusieurs domaines importants comme
la lutte contre la pauvret, lemploi, la scurit, lenvironnement ou lurbanisme. Ce mouvement
correspond ce quOlivier Mriaux appelle le dbordement du cadre dintervention sectoriel par
les politiques territoriales qui traduit une volont daffirmation politique de chaque collectivit
dans un contexte de concurrence exacerbe pour le positionnement dans lespace des comptences
partages [17]. Cette volution conduit un dveloppement des fonctions de coordination entre les

politiques sectorielles travers des instruments et des procdures spcifiques. La question se pose
de savoir si cette relocalisation des politiques publiques peut tre une rponse la crise de
sectorialit.

2. De nouveaux espaces de gouvernance locale

Mme si le mouvement est en ralit plus ancien, ce sont videmment les lois de dcentralisation qui
reprsentent, en France, le point dinflexion dcisif. Au dpart, la dcentralisation a t conue dans
une logique conforme au modle franais traditionnel : il sagissait de redfinir den haut les
comptences de ltat et des collectivits locales. Mais les choses ne se sont pas passes exactement
comme prvu : la fin des annes 1980, crit Jean-Claude Thoenig, on saperoit que le pendule
est all beaucoup plus loin : bien des gards, les villes, rgions et dpartements reprsentent un
ple fort alors que les services de ltat savrent de plus en plus marginaliss ou clats. Le maire
est son niveau un intgrateur beaucoup plus puissant face un tat qui se prsente en ordre dispers
sans moyens daction. [18].
La consquence la plus importante de ce renversement prend la forme dun fractionnement de
lagenda politique, jusque-l sous contrle de ladministration centrale de ltat. Aujourdhui tend
se constituer, pour chaque entit territoriale, une structure spcifique de problmes qui vont faire
lobjet de dbats et dclencher la mise en place de politiques locales. Cela signifie que les lus vont
dfinir leurs politiques non pas en fonction de la rpartition des comptences prvue par les lois de
dcentralisation (qui est souvent transgresse), mais en fonction de lagenda politique local. Cest ce
quAlain Faure appelle les grands rcits du bien commun [19] que les diffrents territoires
sinventent pour se dfinir un espace spcifique daction publique.
De plus, cette monte en puissance des politiques locales na pas confirm les inquitudes qui
avaient pu tre mises quant la capacit des lus locaux mettre en uvre des politiques publiques
et les notables locaux semblent avoir plutt bien intgr la logique de la rationalit conomique et
financire. Ainsi, le transfert de laction sociale aux dpartements ne sest pas accompagn dune
explosion clientliste des aides sociales. En mme temps, on voit parfois se mettre en place un dbut
de technocratie dpartementale qui pourrait constituer, autour de quelques figures clefs (comme le
directeur gnral des services administratifs du dpartement), lembryon dun milieu dcisionnel
local . De leur ct, certaines rgions ont mis en place de vigoureuses politiques en matire de
construction de lyces, de transports express rgionaux ou de recherche scientifique. Mais on sait que
les rgions franaises sont handicapes par la faiblesse de leurs moyens, le flou de leurs
comptences et leur manque de lgitimit politique si on les compare dautres entits territoriales
comme les Lnder allemands ou la communaut autonome de Catalogne.
Il reste que cette volont des diffrents territoires dlargir leur espace de comptence nest pas
toujours aussi claire. Ainsi, les importants transferts de comptence organiss en particulier par la loi
du 13 aot 2004 (notamment en matire dinfrastructures routires) ont suscit de nombreux conflits
sur le financement des fonctions transfres qui soulignent le manque dautonomie fiscale des
collectivits locales. Plus gnralement, la question pose ici est celle de la capacit des diffrents
territoires dfinir un espace politique propre au sein duquel des acteurs dorigines trs diverses
pourraient participer llaboration dun rfrentiel global-local, susceptible dintgrer les

diffrentes facettes des politiques locales.

3. Les changements dchelle de laction publique territoriale

Cest en dfinitive du ct des communes que lon peut observer un dbut de ralisation de cet
objectif qui ressemble la quadrature du cercle : parce quil dispose dune rserve de lgitimit
considrable, le maire est en mesure, sil le souhaite, de combiner lgitimit managriale (celle qui
lautorise grer sa commune comme une entreprise) et lgitimit traditionnelle (celle de llu qui
gre sa commune en bon pre de famille ).
Lobservation de laction des maires en matire de dveloppement conomique montre ainsi que
celle-ci nest jamais spare, notamment chez les maires de petites communes, de la volont de
maintenir la cohsion du tissu social local : laction en faveur de la rouverture de lcole et la mise
en place dune zone dactivits sont les deux faces dune mme volont de trouver des dbouchs aux
jeunes du village afin de freiner le dpeuplement : le travail de llu, explique Alain Faure,
dpasse la simple gestion technique pour sintgrer dans un processus plus global et plus complexe
de management social. Sil sengage sur ces dossiers, le maire codifie le rle de lintervention
publique dans le systme de reprsentation des intrts. [20].
On comprend mieux, dans ces conditions, lambigut de ce retour au local qui semble tre la
marque des annes 1980 [21]. Retour au local, certes, mais un local trs diffrent de celui des
notables de la IIIe Rpublique. Le territoire daujourdhui, celui de la dcentralisation, des
technopoles et des intercommunalits, est un territoire abstrait et construit par laction dlites
locales intermdiaires mettant en uvre des politiques publiques rgionales, dpartementales et
communales et, de plus en plus, intercommunales. La cohrence de cet espace constitu de multiples
rseaux conomiques, institutionnels, corporatistes ou associatifs est problmatique : elle doit tre
construite, mdiatise [22].
On rejoint ici les travaux de Patrick Le Gals sur la gouvernance urbaine. Soulignant dabord que,
mme si les villes europennes semblent avoir t absorbes dans le triomphe de ltat-nation, il
montre quelles sont restes des lieux dinfluence sociale, conomique et politique suffisamment
puissants pour dvelopper aujourdhui de nouvelles formes dautonomie fondes sur une capacit
mettre en place des formes spcifiques dintgration sociale. Cela signifie que, dans le contexte de
globalisation et dintgration europenne qui transforme la place et le rle des tats-nations, les
villes (et dautres formes territoriales comme les rgions [23] ) apparaissent comme des lieux
stratgiques o vont se jouer de nouveaux compromis entre lintgration sociale, la culture et le
dveloppement conomique (sans oublier le rapport lenvironnement) partir de la dfinition de
nouvelles formes de territorialisation. Plus gnralement, ces diffrents territoires peuvent tre
analyss comme un enchevtrement dacteurs agissant en fonction de logiques diffrentes
(conomiques, sociales, culturelles, politiques), mobilisant des ressources de diffrente nature et
dont linteraction peut dboucher sur la formation d acteurs collectifs construits autour de formes
spcifiques de gouvernance urbaine [24].
Ainsi, comme lcrit Anne-Ccile Douillet : ct des normes et des programmes daction
publique labors lchelle nationale, il existe aussi des politiques publiques qui sinscrivent dans

dautres cadres territoriaux, rgionaux, dpartementaux, communaux, intercommunaux Ces

nouveaux cadres territoriaux peuvent provoquer, dans certains cas, la redfinition des secteurs
dintervention ; ils ont aussi multipli les participants bon nombre de scnes de dcision publique
et sont lorigine de nouveaux enjeux daction publique lis en particulier des positionnements
concurrentiels et des stratgies de dmarcation ou, au contraire, la mise en place de cooprations
institutionnelles autour de problmes partags. [25]. On comprend ds lors la prime dont
bnficieront les acteurs multipositionns du point de vue de leur capacit mettre en uvre cette
dimension stratgique du changement dchelle.
Ces nouvelles formes de gouvernance territoriale ne signifient donc pas la fin de ltat ni celle
des politiques sectorielles. Mais ce jeu de plus en plus sophistiqu des changements dchelle
[26] de laction publique contribue la complexification croissante des modes de rgulation de
socits elles-mmes de plus en plus complexes. En effet, si les processus de changement dchelle
peuvent ouvrir des espaces de jeu, ils simposent aussi aux acteurs comme une contrainte, dans la
mesure o ils correspondent une modification de la rgle du jeu. Le changement de niveau conduit
des transferts de comptences plus ou moins voulus ou souhaits, limposition de nouveaux cadres
daction et de nouvelles procdures. Les dbats autour des lois de dcentralisation et notamment du
transfert aux collectivits locales de nouvelles comptences en sont une bonne illustration.

III. La question de lefficacit des politiques

publiques
Le troisime changement est troitement li aux deux prcdents, dans la mesure o il en constitue
la fois lun des moteurs et lune des consquences principales : il sagit de la transformation des
conceptions dominantes de laction publique et du rle de ltat dans les socits occidentales.
Conformment au schma dvelopp au chapitre III, cette volution est en phase avec les volutions
du changement du rfrentiel global : rfrentiel de la performance publique puis rfrentiel de
lefficacit globale.

1. De nouvelles exigences defficacit

Au-del de la transformation du contenu des diffrentes politiques, sur fond de rsistance des agents
concerns, on voit bien se profiler un changement de la reprsentation dominante du rle de ltat
dans la socit et de son fonctionnement.
Lide de reprendre dans le secteur public les mthodes de gestion utilises jusque-l dans les
entreprises nest pas nouvelle, comme le montrent les tentatives de Taylor, Fayol ou Max Weber.
Mais tout le monde saccorde pour considrer que le souci de lefficacit de ltat se dveloppe
vritablement la fin des annes 1960 avec le concept de rationalisation des choix budgtaires
(rcb) issu du planning, programming, budgeting system (ppbs) mis en place aux tats-Unis notamment
au ministre de la Dfense sous McNamara. Cest partir de ce creuset intellectuel que se dveloppe
dans les annes 1980 la thmatique de la modernisation administrative. Henri Oberdorff montre ainsi

comment la ncessit de cette modernisation, qui rejoint la rflexion traditionnelle sur les
pesanteurs bureaucratiques , est remise lordre du jour par la perception de nouvelles
contraintes : nouvelles demandes des usagers de ladministration qui vont de plus en plus se dfinir
comme des clients de ladministration (mme si ce terme est souvent utilis de manire
mtaphorique), crise de ltat providence, contraintes lies lintensification de la comptition
internationale, contraintes lies lintgration europenne [27]. La perception croissante de ces
contraintes illustre ainsi la monte en puissance du rfrentiel de la performance publique.
La rforme de ltat devient ainsi en elle-mme un objet de politique publique, illustration de
lmergence dun souci de soi de ltat [28]. Ce dbat sur lapplication ladministration des
techniques du priv nest videmment pas propre la France et correspond la diffusion
internationale du New Public Management [29]. Ce courant de pense vise reformuler les bases du
management public en mettant notamment laccent sur lintroduction au sein de ladministration de
recettes du priv comme la recherche dune plus grande flexibilit, la responsabilisation des
fonctionnaires (accountability), lexternalisation de certaines fonctions par la privatisation, la
cration dtablissements publics ou dagences spcialises Cest cette volont que traduit en
France la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (lolf) qui organise dsormais
la discussion budgtaire autour de missions dclines elles-mmes en programmes qui doivent
permettre de mieux mesurer les performances de ltat.
Plus gnralement, on observe une transformation progressive des cadres de pense de laction
publique. Marleen Brans et Diederick Vancoppenolle distinguent ainsi cinq thmes sur lagenda de la
rforme des modes de policy making : la mise en place de stratgies pour mieux identifier les
objectifs des politiques, le renforcement des moyens de coordination entre politiques, la dpendance
toujours plus forte par rapport la qualit de linformation, limportance croissante de la fonction
dvaluation et la ncessaire implication de la socit civile dans le processus politique [30]. On
insistera ici particulirement sur les deux dernires dimensions.
En effet, lun des enjeux les plus symboliques de la modernisation administrative est sans doute la
mise en place de procdures dvaluation des politiques publiques mme si ces dernires nont pas
toujours permis dobtenir les rsultats recherchs. Selon Jean Leca, lvaluation est lactivit de
rassemblement, danalyse et dinterprtation de linformation concernant la mise en uvre et limpact
de mesures visant agir sur une situation sociale, ainsi que la prparation de mesures nouvelles
[31]. Lvaluation recouvre donc des pratiques et une thorie plus larges que les notions daudit ou
de contrle de gestion parce quelle ne porte pas seulement sur le fonctionnement interne des
organisations publiques, mais cherche apprcier les effets de laction publique [32] en termes de
modification de lenvironnement (conduites et perceptions des acteurs) : Lvaluation dune
politique publique procde au test empirique de la validit du modle de causalit qui la sous-tend.
Lanalyse porte ds lors tant sur la pertinence de cette thorie de laction que sur le degr de son
application pratique. [33].
Ce dveloppement des procdures dvaluation se retrouve dans tous les pays industrialiss sous des
formes qui peuvent tre la fois diffrentes et volutives [34]. En France, cest sous le gouvernement
Rocard que lvaluation prend vritablement son essor, avec la mise en place de dispositifs
dvaluation propres aux nouvelles politiques qui marquent cette priode : politique du revenu

minimum dinsertion (rmi), politique de la ville

Quant la question de la participation des citoyens llaboration et la mise en uvre des
politiques, il ne sagit pas non plus, bien entendu, dune proccupation nouvelle. Les dbats sur la
question de la dmocratie participative [35] ont pris une importance centrale dans un contexte de
prise de conscience des limites de laction publique. Mais le transfert croissant des mthodes de
gestion prive dans ladministration et le recentrage croissant des objectifs des politiques publiques
autour des notions defficience ont un effet de plus en plus marqu sur les formes de la relation entre
ltat et les citoyens : Le citoyen est vu comme lecteur, contribuable, client et consommateur de
services. La monte du consumrisme et le repli du paternalisme mnent directement aux
consommateur et client exigeants. [36]. Cest donc bien une fois encore, la question de la place des
politiques publiques dans le fonctionnement des dmocraties reprsentatives qui est pose ici.

2. Les limites de laction publique

En effet, cette exigence defficacit, paradoxalement, saccentue alors mme que lon prend
conscience des obstacles qui limitent la capacit des politiques publiques agir sur la socit. On
soulignera ici deux de ces limites principales.
A) La premire est lie la dimension sectorielle de laction publique. Mme si dans la littrature,
notamment amricaine, une politique se dfinit dabord comme le traitement dun problme par
les autorits gouvernementales, les politiques publiques sont aussi, la plupart du temps, une forme
dinstitutionnalisation de la division du travail gouvernemental. Chaque politique (agricole, sociale,
de la sant, de lenseignement, de la dfense, etc.) tend ainsi sinscrire dans un secteur de la
socit, et lorganisation du champ scientifique tend dailleurs reproduire ce dcoupage, puisque
lon aura des spcialistes des politiques sociales, des politiques de dfense ou des politiques
agricoles. Du point de vue de lanalyse de laction publique, toute politique pu- blique correspond
donc une opration de dcoupage du rel travers laquelle va tre identifie et formate la
substance des problmes traiter (les questions de scurit, les relations avec lextrieur, les
problmes lis la pauvret, etc.) ou la nature des populations concernes (les agriculteurs, les
femmes, les fumeurs, les artisans, les pays du Sud, etc.), les deux pouvant videmment se recouper.
Sous cet angle, un secteur est constitu par un ensemble de problmes associs de manire plus ou
moins institutionnalise certaines populations.
On voit bien, dans ces conditions, que stablit une relation dialectique ou circulaire entre politique
publique et secteur dintervention. Dun ct, le secteur est constitu comme un donn qui va
dterminer les contours de la politique publique correspondante. En mme temps, toute politique
publique contribue formater la structure et les frontires du secteur quelle se donne pour cible
dune certaine faon, on peut dire que cest mme lobjet de la politique. Les frontires du
secteur ainsi que la dfinition des activits qui en font partie constituent un enjeu pour les diffrentes
catgories dacteurs qui participent la dfinition et la mise en uvre de la politique considre :
dans quelle mesure lenseignement suprieur doit-il tre intgr dans le secteur de lducation ? Les
tches de maintien de lordre ou de lutte contre le terrorisme font-elles partie des missions de
larme ? Quelle est la place des actions de prvention dans les politiques de sant ? Tous ces dbats
sont au cur des processus de policy making, avec notamment une traduction trs concrte dans la

nomenclature budgtaire, les affectations de crdits et lorganisation des services.

La question qui se pose alors est celle de savoir si les politiques publiques sont condamnes
ntre que sectorielles. Il est en effet trs difficile dchapper une logique de sectorisation dans la
dfinition des programmes daction publique. Expression de la division du travail gouvernemental, la
sectorisation est lie au fait que la constitution de savoirs adquats (cest--dire supposs efficaces)
propos dun problme passe par la mobilisation dexperts, eux-mmes spcialiss, qui
revendiquent ncessairement un monopole du discours lgitime dans le domaine concern et
lexclusion des experts concurrents. Ces monopoles dexpertise se traduisent par une forme de
spcialisation institutionnelle qui exprime ltat des rapports dhgmonie (ou de leadership) dans le
secteur. La sectorisation est donc lune des conditions de lefficacit de laction publique.
Mais laction publique se trouve alors confronte un paradoxe redoutable, dans la mesure o les
problmes quelle doit traiter sont souvent multiformes, multicausaux et renvoient toujours une
logique de causalit systmique qui transgresse les spcialisations : tout se passe comme si, dun
ct, laction publique ne pouvait pas chapper la sectorisation pour mettre en uvre des savoirs et
des savoir-faire efficaces, alors que, dun autre ct, elle sinterdisait par l mme de prendre en
compte le caractre global des problmes. Les exemples de la pauvret, du chmage, de linscurit,
de lenvironnement, de la place des femmes dans la socit, etc., illustrent ce dilemme. Condition de
lefficacit des politiques publiques, la sectorisation en constitue aussi lune de leurs principales
limites.
Pour y faire face, les responsables gouvernementaux doivent tenter de faire collaborer les acteurs de
diffrents secteurs. Cest le cas, par exemple, des politiques de prvention de la dlinquance pour
lesquelles vont collaborer des responsables de la police, de lducation, de laction sociale, du
dveloppement conomique, etc. Cest aussi le cas des politiques dgalit homme-femme (avec le
gender mainstreaming [37] ) ou des politiques de modernisation de ltat. Il faut bien reconnatre que
lefficacit de ces tentatives est trs alatoire, en raison mme des mcanismes qui encouragent la
sectorisation de laction publique. En effet, elles heurtent de front le rfrentiel professionnel des
acteurs concerns ( les policiers ne sont pas l pour faire de lanimation de quartier ), et peuvent
conduire la dilution et laffaiblissement de laction publique qui nest plus porte par un groupe
dacteurs bien identifi. Il reste que, dans le cadre du rfrentiel de lefficacit globale voqu plus
haut, la question de la dsectorisation de laction publique est plus que jamais lordre du jour.
B) La seconde limite, plus profonde, plus structurelle encore, concerne la difficult, pour les
politiques publiques, pntrer la sphre de lintimit o se construit une bonne partie des rapports
sociaux. On rejoint l linterrogation de Pierre Favre : qui gouverne quand personne ne gouverne ?
[] Qui gouverne les flux dmographiques, la mobilit intergnrationnelle, les attirances
religieuses, la production symbolique ? [38]. On peut ajouter dautres exemples : avec quels
instruments peut-on encourager lesprit dentreprise ? Comment agir sur les comportements incivils ?
Et peut-on vraiment gouverner les rapports sociaux de sexe ?
Il ne sagit pas de prtendre que laction publique nest pas en mesure dinfluencer les
comportements et les microdcisions des citoyens. Mais comment valuer lefficacit des instruments
de politique publique dans ces domaines ? Les politiques de lutte contre linscurit routire en sont
un bon exemple : comment tre sr que le changement de comportement des automobilistes est li la

mise en place des radars ? De ce point de vue, les politiques visant rduire les ingalits entre les
femmes et les hommes, o celle ayant pour objet la rduction du nombre des ivg, sont emblmatiques
de cette impuissance de laction publique. Les instruments de politique publique nexistent pas (pas
encore ?) pour transformer lintimit des relations entre les hommes et les femmes, le regard que
chacun ou chacune porte sur lautre et sur soi-mme ou sur son rapport lespace public. Cest bien
la capacit des politiques publiques agir sur les fondements mmes de lordre social qui est ici
interroge.

Notes
[1] Cf. A. Smith, Le gouvernement de lUnion europenne. Une sociologie politique, Paris, LGDJ,
2e d., 2010 ; S. Saurugger, Thories et concepts de lintgration europenne, Paris, Presses de
Sciences Po, 2010.
[2] S. Jacquot et C. Woll, Les usages de lEurope. Acteurs et transformations europennes, Paris,
LHarmattan, coll. Logiques politiques , 2004.
[3] Cf. H. Wallace, M. A. Pollack, A. R. Young, (dir.), Policy-Making in the European Union, Oxford
University Press, 2010, 8e d.
[4] Voir par ex. L. Mandin, B. Palier, LEurope et les politiques sociales : vers une harmonisation
cognitive des rponses nationales , dans C. Lequesne, Y. Surel (dir.), Lintgration europenne entre
mergence institutionnelle et recomposition de ltat, Paris, Presses de Sciences Po, 2004.
[5] Sur limpact de lUE dans les diffrents domaines daction publique, cf. O. Borraz, V. Guiraudon
(dir.), Politiques publiques. la France dans la gouvernance europenne, Paris, Presses de Sciences
Po, 2008.
[6] Cf. Les groupes dintrt et lUnion europenne , Politique europenne, printemps 2002, no 7.
Plus gnralement : E. Grossman, S. Saurugger, Les groupes dintrt. Action collective et stratgies
de reprsentation, Paris, Armand Colin, 2012, 2e d.
[7] R. Balme, D. Chabanet, Action collective et gouvernance de lUnion europenne dans
R. Balme, D. Chabanet, V. Wright (dir.), Laction collective en Europe, Paris, Presses de Sciences
Po, 2002, p. 107.
[8] J.-L. Quermonne, Le Systme politique de lUnion europenne, Paris, Montchrestien, 2010, 8e d.
[9] Ch. Lequesne, LEurope bleue, Paris, Presses de Sciences Po, 2000.
[10] J. Joana, A. Smith, Les commissaires europens, technocrates, diplomates ou politiques ?, Paris,
Presses de Sciences Po, 2002.
[11] A. Smith, Le Gouvernement de lUnion europenne. Une sociologie politique, op. cit.
[12] O. Costa, P. Magnette (dir.), Une Europe des lites ? Rflexions sur la fracture dmocratique de
lUnion europenne, ditions de luniversit de Bruxelles, 2007.
[13] Cf. S. Duchesne, A.-P. Frognier, Sur les dynamiques sociologiques et politiques de
lidentification lEurope , Revue franaise de science politique, aot 2002, vol. 52, no 4.
[14] Sur cette question, voir B. Palier, Y. Surel et al., LEurope en action, leuropanisation dans une
perspective compare, Paris, LHarmattan, 2007.
[15] C. Radaelli, The Domestic Impact of European Union Public Policy: Notes on Concepts,
Methods, and the Challenge of Empirical Research , Politique europenne, 2001, no 5, p. 110.
[16] B. Palier, Y. Surel et al., op. cit., p. 65.

[17] O. Mriaux, Le dbordement territorial des politiques sectorielles , dans A. Faure et A.C. Douillet, Laction publique et la question territoriale, Grenoble, Pug, 2005, p. 30.
[18] J.-C. Thoenig, Does local politics matter, dbat entre Dominique Lorrain, Jean-Claude
Thoenig et Philippe Urfalino , Politix, octobre-dcembre 1989, nos 7-8, p. 116.
[19] A. Faure, La construction du sens plus que jamais en dbat , dans A. Faure et A.-C. Douillet,
op. cit., p. 16.
[20] A. Faure, Le trousseau des politiques locales , Politix, nos octobre-dcembre 1989, nos 7-8,
p. 75.
[21] Cf. S. Biarez, Le pouvoir local, Paris, conomica, 1989.
[22] Cf. R. Balme, A. Faure, A. Mabileau, Les nouvelles politiques locales, Paris, Presses de
Sciences Po, 1999.
[23] Cf. M. Keating, The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and
Political Change, Cheltenham, Edward Elgar, 2000.
[24] P. Le Gals, Le retour des villes europennes : socits urbaines, mondialisation, gouvernement
et gouvernance, Paris, Presses de Sciences Po, 2003.
[25] A.-C. Douillet, Fin des logiques sectorielles ou nouveaux cadres territoriaux ? , dans
A. Faure et A.-C. Douillet, op. cit., p. 277.
[26] J.-P. Leresche, S. Nahrath, A. Faure, P. Muller (dir.), Action publique et changements dchelles
: les nouvelles focales du politique, Paris, LHarmattan, 2007 ; A. C. Douillet, A. Faure, Ch. Halpern
et al., LAction publique locale dans tous ses tats : diffrenciation et standardisation, Paris,
LHarmattan, coll. Logiques politiques , 2012.
[27] H. Oberdorff, Les institutions administratives, Paris, Armand Colin, 2002.
[28] Ph. Bezes, Aux origines des politiques de rforme administrative sous la Ve Rpublique : la
construction du souci de soi de ltat , Revue franaise dadministration publique, 102, 2003.
Pour une vision plus ample : Ph. Bezes, Rinventer ltat. Les rformes de lAdministration franaise
(1962-2008), Paris, Puf, 2009.
[29] Cf. C. Pollit, G. Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford,
Oxford University Press, 2000.
[30] M. Brans et D. Vancoppenolle, Policy-Making Reforms and Civil Service Systems: an
Exploration of Agendas and Consequences , dans M. Painter et J. Pierre, Challenges to State Policy
Capacities, Global Trends and Comparative Perspectives, Palgrave, 2005, p. 171 sq.
[31] J. Leca, Lvaluation dans la modernisation de ltat , Politiques et management public,
juin 1993, vol. 11, no 2, p. 165.
[32] Cf. M.-C. Kessler, P. Lascoumes, M. Setbon, J.-C. Thoenig (dir.), valuation des politiques
publiques, Paris, LHarmattan, 1998.
[33] P. Knoepfel, C. Larrue, F. Varone, Analyse et pilotage des politiques publiques, Genve,
Helbing & Lichtenbahn, 2001, p. 253.
[34] Cf. S. Jacob, La volont des acteurs et le poids des structures dans linstitutionnalisation de
lvaluation des politiques publiques (France, Belgique, Suisse, Pays-Bas) , Revue franaise de
science politique, octobre-dcembre 2005, vol. 55, nos 5-6.
[35] M. Revel, C. Blatrix, L. Blondiaux, J.-M. Fourniau, B. Hriard-Dubreuil, R. Lefebvre, Le dbat
public : une exprience franaise de dmocratie participative, Paris, La Dcouverte, 2007 ;
L. Blondiaux, Le nouvel esprit de la dmocratie, Paris, Le Seuil/La Rpublique des ides, 2008.
[36] C. Spanou, Citoyens et administration. Les enjeux de lautonomie et du pluralisme, Paris,
LHarmattan, 2003, p. 157.

[37] Il sagit dune stratgie visant intgrer de manire non sectorielle la question de lgalit entre
les femmes et les hommes lensemble des politiques publiques. Cf. S. Jacquot, La fin dune
politique dexception : lmergence du gender mainstreaming et la normalisation de la politique
communautaire dgalit entre les femmes et les hommes , op. cit., p. 258.
[38] P. Favre, Qui gouverne quand personne ne gouverne ? dans P. Favre et al., tre gouvern,
Presses de Sciences Po, 2003, p. 266.

Conclusion
Politiques publiques et citoyennet
Lanalyse des politiques publiques permet de porter un nouveau regard sur le politique. Sagissant de
la France, elle conduit notamment sinterroger sur la prennit de ce que lon peut appeler le
modle franais de politiques publiques fond sur la concentration de lexpertise technique lgitime
au sein de ltat, le contrle de lagenda politique par llite politico-administrative, le rle moteur
de ladministration dans le dveloppement conomique et la fragmentation des systmes de
reprsentation dans une logique sectorielle.
Ce modle daction publique a permis la France de combler le retard quelle avait accumul dans
la premire moiti du xxe sicle. Au cours des annes dexpansion de laprs-guerre, llite politicoadministrative est parvenue faire accepter sa vision du monde fonde sur le rle central de ltat
dans le dveloppement conomique. Cest cette vision globale, porteuse de cohrence dans laction
de ltat et la conduite des politiques gouvernementales, qui est remise en cause aujourdhui. La
monte en puissance de lUnion europenne et lintgration de la France dans un systme conomique
mondialis dbouchent sur une crise de la centralit de ltat qui affaiblit la capacit de llite
politico-administrative matriser le processus dlaboration des politiques publiques.
Paralllement, on constate un essoufflement des formes de reprsentation traditionnelles (syndicales
ou professionnelles) dans la mesure o les principaux problmes (dlinquance, pauvret, chmage,
exclusion, environnement) ne relvent plus dune logique de dcoupage sectoriel. Cette crise de
mdiation dbouche sur une profonde transformation de lespace public, entendu la fois comme lieu
de production du sens et comme lieu dexpression des intrts sociaux en mme temps qu
lmergence de nouveaux rapports entre lindividu et laction collective.
Elle doit surtout conduire rflchir sur la fonction politique aujourdhui et notamment au
dcouplage croissant entre la fonction dlaboration des politiques pu- bliques (policies) et la
fonction de reprsentation politique (politics). Dans le cadre de ce que nous avons appel le
rfrentiel de lefficacit globale, les exigences auxquelles doit dsormais rpondre laction
publique pour faire face des enjeux de plus en plus complexes et de plus en plus globaliss entrent
en contradiction avec la formulation de recettes simples susceptibles dalimenter le dbat public.
Entre les contraintes lies au contexte extrieur qui dterminent de plus en plus clairement le contenu
des politiques publiques et les demandes de nouvelles formes de participation politique formules
par les citoyens, les responsables politiques devront trouver de nouveaux modes de transaction sous
peine de voir se dvelopper les diffrentes formes de populisme porteuses de visions du monde la
fois simplistes et dangereuses.

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