PPP

Le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement par lequel une autorité publique fait
appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au
service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des
usagers du service qu'il gère. Ce mode de financement est présent dans de nombreux pays sous des
formes variées.

Toutefois on utilise en général l'expression de « partenariat public-privé » pour désigner des projets
plus récents, dans la lignée des contrats d'initiative de financement privé (en) (en anglais Private
Finance Initiative) apparus en Grande-Bretagne depuis 1992, contrats dont se sont inspirés de
nombreux pays. Un exemple typique de partenariat public-privé consiste pour un entrepreneur privé
à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités non médicales.

En France la loi pourrait remplacer les PPP par des SEMOU (société d'économie mixte à opération
unique1).

Sommaire [masquer]

1 Les PPP, une formule soutenue par certaines organisations internationales

2 Monde

3 Europe

3.1 Union européenne

3.2 France

3.3 Royaume-Uni

4 Moyen-Orient

4.1 Arabie saoudite

5 Notes et références

6 Annexes

6.1 Bibliographie

6.2 Filmographie

6.3 Articles connexes

6.4 Liens externes

Les PPP, une formule soutenue par certaines organisations internationales[modifier | modifier le
code]

L'importance actuelle de la dette publique dans certains États occidentaux les pousse à se tourner de
plus en plus vers la formule des partenariats public-privé. Le message est soutenu depuis plusieurs
années par la Banque mondiale comme l'OCDE sans oublier la Banque européenne d'investissement.

Ce mode de financement a été critiqué par certains auteurs2. Selon eux, ces mécanismes seraient
nuisibles à la démocratie et n'apporteraient pas de réel bénéfice en matière de coût ou d'efficacité
de gestion. Il ne serait selon eux qu'un moyen d'imposer une idéologie et de camoufler la dette
publique.

Dans un dernier forum de mai 2007, les experts invités évoquaient à l'horizon 2030 le rôle croissant
des fonds de pensions au regard d'une puissance publique qui finance de moins en moins ses
infrastructures. Les détracteurs de ce système font néanmoins valoir que le PPP n'est ni plus ni moins
qu'un montage financier permettant de dissimuler aux instances de contrôle (institutions
internationales, marchés financiers) une partie de la dette publique, notamment dans la zone euro
où les critères de convergence plafonnent celle-ci à 60 % du PIB3. C'est le principe de la dette cachée.

En ce qui concerne les partenariats public-privé dans les pays en développement, au xixe siècle, les
systèmes de distribution d’eau de nombreuses grandes villes d’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie
ont été financés, construits et exploités par des investisseurs privés étrangers qui en étaient
propriétaires. Faute de régulation contractuelle adaptée, ces opérateurs privés ont souvent fini par
abuser de leur situation de monopole, ce qui a débouché sur un vaste mouvement de nationalisation
sur tous les continents. À la fin des années 1980, ils avaient disparu du monde en développement.
C’est d’Amérique latine (et surtout Buenos Aires) qu’est véritablement venue l’impulsion, au début
des années 1990. Les améliorations réalisées par le concessionnaire dans ses premières années
d’exploitation ont créé une forte dynamique, qui a conduit à la signature de nombreux contrats sur
tous les continents. Entre 1991 et 2000, la population desservie par des opérateurs privés dans les
pays en développement et dans les pays en transition a connu une augmentation régulière, passant
de 6 millions à 96 millions, tandis que le nombre de pays dans lesquels des projets de partenariats
public-privé étaient actifs dans le secteur de l’eau passait de 4 à 38. Depuis 2001, la plupart des
nouveaux contrats de partenariats public-privé ont été attribués à des opérateurs privés originaires
de pays en développement4.

Monde[modifier | modifier le code]

En 2012, le marche des PPP dans le monde pour des projets d'un montant supérieurs à 20 millions de
dollars a représenté 86 milliards de dollars (66 milliards d'euros), soit moins de 5% du marché de la
construction.
Sur ces 86 milliards, une part non négligeable représente des adjudications comprenant des actifs
existant et en exploitation, notamment des aéroports au Brésil. L'Europe compte pour 22 milliards,
les États-Unis et le Canada 14 milliards, l’Amérique Latine 22 milliards et l'Asie 28 milliards. Bon an
mal an, depuis 10 ans, le marché des PPP adjugés et donnant lieu à travaux oscille entre 50 et 70
milliards de dollars.

En 2012, l'Europe, malgré la France et le Royaume-Uni qui en restent de fervents promoteurs, le

marché n'a été que de 22 milliards, alors qu'il était de 35 il y a quelques années. Les États-Unis se
sont réveillés avec 6,5 milliards alors qu'ils étaient pratiquement à zéro en 2011, l'Asie/Océanie
s’éveille avec 28 milliards dont 10 en Turquie, 5,6 en Inde, 5,1 en Australie et 3,9 en Chine. À la suite
de grosses difficultés, le marché Australien risque de rester inerte pour les 3 ans qui viennent.

Les pays les plus actifs actuellement sont le Canada avec 7,4 milliards et le Brésil avec 22,5 milliards
(dont la moitié pour des aéroports existants). En Amérique Latine, les pays dynamiques sont le Brésil,
la Colombie, le Pérou et le Chili. En Asie, ce sont la Turquie, l'Inde, et les Philippines, la Corée étant
un marché notable mais pratiquement fermé. Les autres pays d'Asie développent leur cadre
juridique, et cela sera long.

Les PPP sont applicables à la privatisation de projets existants (Brownfields) ou au développement de

nouveaux projets (Greenfields).

Les PPP peuvent collecter leurs revenus directement de l'État (Availability Payment) ou de la collecte
de péages (Demand Risk).

Les PPP sont l'outil de prédilection pour doter un pays d'infrastructures, à condition que les
infrastructures soient réellement indispensables à la vie des habitants, que le cadre juridique existe
au plus haut niveau de l'État, et que le pays jouisse de stabilité civile chère aux prêteurs. Compte
tenu de la très longue relation (plusieurs dizaines d’années) qui va se construire entre les sponsors
(développeurs et investisseurs), l'État et les banques, les PPP ne peuvent être viable qu'en l'absence
de corruption. Enfin, les PPP concernent principalement les pays pauvres, car si le pays dispose des
fonds nécessaires au développement de ses infrastructures, il n'est pas besoin de monter un schéma
de PPP, toujours complexe. C'est pour cela que les PPP dans les pays du golfe sont encore rares.

Europe[modifier | modifier le code]

Union européenne[modifier | modifier le code]

Le droit communautaire ne régit pas les partenariats public-privé en tant que tels, ni ne les définit,
mais s'applique néanmoins à ceux-ci en tant que marchés publics ou que concessions5.

La Commission européenne distingue les partenariats publics-privés dits « institutionnalisés » (PPPI),

qui opèrent au travers de l'établissement d'une entité à capital mixte6, des PPP dits « contractuels »
(PPPC), qui se fondent uniquement sur des liens contractuels7.

Selon la décision d'Eurostat en 20048, les actifs liés à un PPP sont à considérer comme actifs non
publics et ne sont donc pas enregistrés dans le bilan des administrations publiques (ni n'entrent en
ligne de compte en matière de déficit ou de dette publique) pour autant que le partenaire privé
supporte 1°) le risque de construction, 2°) le risque de disponibilité ou celui lié à la demande.

Le dernier Rapport Besson de mai 2008 illustre le développement de cette formule outre au
Royaume-Uni mais aussi en Espagne et en Italie comme outil de la commande publique.

France[modifier | modifier le code]

Article détaillé : Contrat de partenariat.

Les PPP au sens strict représentent une famille de contrat faisant intervenir des prestataires privés
dans le financement et la gestion d'ouvrage pour le compte de la personne publique. Les contrats de
partenariat sont une forme de PPP particulièrement aboutie et créés par ordonnance du 17 juin
2004. S'il n'est pas la première forme de contrat conduisant à un partenariat, au sens large, entre le
public et le privé, l'usage du terme partenariat public-privé pour désigner ces seuls contrats s'est
imposé bien qu'elle soit juridiquement inexacte9.

Néanmoins, d'autres formes de contrats existaient auparavant conduisant à une certaine forme de
partenariat. Ainsi, les concessions qui ont toujours eu cours dès l'Ancien Régime ont permis à la
France de se doter de ses premières infrastructures publiques telles le canal du Midi ou la
modernisation d'infrastructures urbaines comme à Paris sous le Second Empire sous l'impulsion du
baron Haussmann. Le canal de Craponne, construit par Adam de Craponne à partir de 1554, est
considéré comme le premier ouvrage partenarial entre un prestataire privé et l'Etat10.

En droit contemporain, c'est la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du

29 août 200211 qui a relancé ce mode contractuel en autorisant l'État à confier au secteur privé la
construction et la maintenance d'immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense
nationale. La justice et le secteur hospitalier ont suivi avant que ce régime fasse l'objet d'un régime
général à travers les contrats de partenariat.
On assimile généralement12 les contrats publics suivants au PPP contractuel :

les conventions comportant une Autorisation d'occupation temporaire (AOT) ;

Les conventions liées à une Opération d'Intérêt National (OIN) telle la Convention de 87 avec Disney
World.

les baux emphytéotiques administratifs (BEA) ;

et enfin le "dernier né", le contrat de partenariat (CDP).

Au sens strict, les PPP qui permettent un investissement public soutenu par un partenaire privé se
limitent aux concessions, AOT, BEA et CDP car le partenaire privé n'est pas un simple exécutant de la
commande publique comme c'est le cas lorsqu'il est titulaire d'un marché public.

Un bilan du ministère de l'Économie et des Finances en janvier 2008 évoque un enjeu économique
des PPP de 10 milliards d'euros dont 7,2 milliards pour les contrats de partenariat13.

Du côté du ministère de la Justice, le « Nouveau Programme Immobilier Pénitentiaire » prévoyait en

2011 la réalisation de vingt-cinq nouveaux établissements pénitentiaires, tous devant être construit
après une mise en concurrence selon le mode du PPP, selon l'annonce faite par le Garde des Sceaux
de l'époque, Michel Mercier14. Cette disposition a depuis été remise en cause par son successeur,
Christiane Taubira[réf. nécessaire].

La commission des lois du Sénat a publié le 16 juillet 2014 un rapport15 soulignant les dangers des
PPP : ils présentent « plusieurs effets néfastes, notamment pour les générations futures » et
constituent « une bombe à retardement budgétaire souvent ignorée par des arbitrages de court
terme » ; ils risquent de « rigidifier la dépense publique », en imposant des loyers sur sa durée,
provoquant « un effet d'éviction sur les autres dépenses de fonctionnement, parfois pour des projets
en maîtrise d'ouvrage publique » ; « le paiement différé est une facilité pour la personne publique qui
peut la conduire à surestimer ses capacités d'investissement. De surcroît, au gré de l'exécution du
contrat, le coût final du projet peut évoluer, malgré l'évaluation préalable ». Ils représentent « une
formule 'clés en mains' rassurante, mais aussi infantilisante ». « En concentrant la maîtrise d'ouvrage
et la maîtrise d'œuvre entre les mains du partenaire privé, ils conduisent d'une certaine manière à un
renoncement par la personne publique à sa compétence de maîtrise d'ouvrage ». Conclus
essentiellement avec des grands groupes, ils provoquent un « effet d'éviction des petites et
moyennes entreprises et des très petites entreprises ».
Royaume-Uni[modifier | modifier le code]

Le principe du PPP fut mis en place par la Private Finance Initiative (PFI) lancée par le gouvernement
conservateur de John Major en 1992. À partir de 1997, les travaillistes développèrent fortement ce
mode de gestion, d'abord et particulièrement dans le domaine hospitalier, puis dans l'ensemble du
secteur public jusqu'à la Royal Navy.

Aujourd'hui, 10 à 15 % des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI16. Une étude du
National Audit Office a démontré que les projets en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière
conventionnelle ont généré des bénéfices supérieurs tant en termes de respect du prix convenu que
de l'échéancier de livraison des bâtiments. Mais les conséquences d'un tel mode de gestion ne sont
finalement pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager car les loyers-
redevances sont sur la durée très lourds17.

Premier secteur bénéficiant du PFI, les hôpitaux ont désormais de lourdes charges annuelles de
remboursement, les taux d'intérêt des emprunts sont supérieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'État
britannique (s'il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le
gouvernement britannique freine désormais ce type d'initiative18.

Moyen-Orient[modifier | modifier le code]

Arabie saoudite[modifier | modifier le code]

La Ligne a grande vitesse La Mecque-Djeddah-Medine, la LGV Haramain sera realisee sous la forme
d'un PPP par le consortium Al Rajhi.

Notes et références[modifier | modifier le code]

↑ Assemblée nationale (2014) Entreprises : création de sociétés d'économie mixte à opération

unique [archive] ; proposition de loi déposée le 16 octobre 2013 et dossier du Sénat [archive]

↑ Les partenariats public-privé sont nuisibles et minent la démocratie [archive]

↑ analyse de la Fondation pour la Recherche sur les Administrations et les politiques publiques
[archive]

↑ Marin in Services d’eau et secteur privé dans les pays en développement Perceptions croisées et
dynamique des réflexions [archive] publié en avril 2011 par le département de la Recherche de
l'Agence Française de Développement [archive]

↑ Les marchés publics sont régis dans l'Union européenne par la directive [archive] 2014/24/UE du
23 février 2014 abrogeant la directive 2004/18/CE; les concessions obéissent à la directive [archive]
2014/23/UE du 23 février 2014 sur l'attribution des contrats de concession
↑ Communication interprétative de la Commission concernant l'application du droit communautaire
des marchés publics et des concessions aux partenariats public-privé institutionnalisés (PPPI)
[archive], C(2007)6661, 18 février 2008.

↑ Livre vert sur les partenariats public-prive et le droit communautaire des marches publics et des
concessions [archive], § 20.

↑ Nouvelle décision d'Eurostat sur le déficit et la dette: Traitement des partenariats public-privé
[archive], 11 février 2004.

↑ Voir par ex. "les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP", Le Monde, 24 janvier 2012 ; et
sur lemonde.fr Hôpital Sud Francilien : les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP [arc