MASTER : MANAGEMENT STRATEGIQUE DES RESSOURCES

HUMAINES ET GOUVERNANCE REGIONALE 2022/2023

CONTROLE ET AUDIT DES

COLLECTIVITES TERRITORIALES

Réalisé Par :
-Aarif Kawthar
Sous l’encadrement du Professeur :
-Boujdoug Saadia
Mr ED-DAHMOUNY HICHAM
-Brhouri Fatima zahra
- Elouedghiri Amina
- Oulachbar Ikram
- Lebbar Youssef
 PLAN

 CHAPITRE 1 : La conceptualisation du contrôle et audit

des collectivités territoriales …………………………….3
 Section 1 : spécificité d’évaluation des politiques publiques…..3
 Section 2 : la notion de la performance dans les collectivités
territoriales et le rôle du contrôle et l’audit…………………….7

 CHAPITRE 2 : L’aspect juridique du contrôle au niveau

des collectivités territoriales…………………………….17

 Section 1 : le cadre juridique du contrôle des collectivités

territoriales………………………………………………………17
 Section 2 : Présentation de la cour des comptes régionales…...21

 CHAPITRE 3 : Le Cas du Maroc………………………27

 Section 1 : Les institutions de l’audit et du contrôle public…...27

 Section 2 : Le contrôle et audit des collectivités territoriales
entre le prévu et le réalisé (étude de cas)………………………31

1
Depuis quelques années, avec les réformes successives des administrations
territoriales, les collectivités ont vu leurs compétences et leur périmètre d’action
s’étendre. Face à ces évolutions, de nombreuses collectivités se sont dotées d’outils
de management.

Les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie

financière. Par conséquent, la reconnaissance universelle du développement de la
gestion territoriale vers un modèle décentralisé est nécessaire. Cependant, ce
changement radical de la gestion publique n’est pas exempt de difficultés tant au
niveau structurel que conjoncturel. Dans le cadre de la régionalisation avancée,
l’audit interne est nécessaire au développement des collectivités marocaines gérées
de façon bureaucratique. Alors que la gestion de ces dernières, selon les nouvelles
approches managériales, vire vers une gestion entrepreneuriale, qui assimile la
collectivité territoriale à un établissement produisant des services et dont la
rentabilité et le respect de la loi conditionnent son développement. L’audit interne
apparaît alors comme l’outil optimal pour maîtriser les risques de dysfonctionnement
de ces organisations et pour gérer au mieux les fonds publics, tout en assurant
l’application des lois et règlementations en vigueur. Cependant, cette fonction reste
méconnue ou sous-estimée par les représentants locaux qui, généralement, n’ont pas
un profil de gestionnaire.

D’où vient une problématique qui est : comment peut-on évaluer le contrôle et

l’audit au sein des collectivités territoriales ?

2
CHAPITRE 1 : La conceptualisation du contrôle et audit des
collectivités territoriales

Section 1 : spécificité d’évaluation des politiques publiques

1.1 Le cadrage conceptuel de l’évaluation

Le terme « évaluation » est utilisé pour désigner une activité de juger, mesurer,
comprendre et apprécier les effets d’une politique ou d’un programme public, ses
processus et ses composantes en général.1
Le Conseil Scientifique de l’Evaluation français définit l’évaluation par rapport à
trois principales missions : Mesurer ou apprécier le plus objectivement possible les
effets d’une politique publique sur la société, Comprendre le processus de mise en
œuvre et d’obtention de ces effets, Aider les commanditaires à porter un jugement
de valeur sur la politique évaluée.
Si l’évaluation est avant tout un acte technique visant à rendre compte de la
faisabilité, l’efficacité et l’efficience d’une politique, elle est aussi un acte
éminemment politique car elle interroge les valeurs, la pertinence et la cohérence de
la politique concernée, ainsi que la place des citoyens/usagers et des divers acteurs
dans l’action publique.
Évaluer une politique publique, c’est porter une appréciation sur sa valeur, au regard
d’un certain nombre de critères tels que sa pertinence, son efficacité, son efficience,
sa cohérence, sa capacité à répondre aux besoins qui l’ont fait naître… Cette
appréciation dépend du point de vue de celui qui l’observe : d’où l’importance des
regards croisés, celui des décideurs, des opérateurs, des bénéficiaires, voire des non
bénéficiaires ou des citoyens. C’est une activité proche d’autres formes
d’observation, telles que le contrôle, le contrôle de gestion ou l’audit.
Ces activités qui se distinguent essentiellement par leur objet et leur référentiel, sont
complémentaires et s’enrichissent les unes les autres.
L’évaluation de l’action publique a trois objectifs : elle permet d’éclairer la décision,
de rendre compte au citoyen de l’usage des fonds publics (article 15 de la
Constitution) et d’alimenter la réflexion et le débat public.

1
Revue française d’économie, n°4/vol XXIX pages 59 à 85

3
1.2 Les typologie d’évaluation
Selon M. SCRIVEN il existe deux type d’évaluation
L’évaluation formative : cherche à améliorer les fonctions d’un programme,
clarifier ses objectifs et développer le feedback.
L’évaluation récapitulative : formuler une opinion globale sur celle-ci, s’interroger
sur l’impact de la politique publique.
Il Ya aussi L’évaluation basée sur les preuves et qui permet de fournir des analyses
empiriques pour démontrer l’utilité et l’efficacité d’une intervention publique, mais
surtout que les effets ou les changements observés sont le résultat de cette
intervention et tout cela pour Construire des politiques et programmes démontrés,
et l’évaluation basé sur la théorie tire sa force de l’existence de théories fondées et
approuvées sur le fonctionnement et les effets d’une politique dans un domaine
donné, et qui constitueront les bases de l’évaluation en testant le respect des
relations de causalité entre ses éléments ,il permet donc de valider la théorie à
travers l’analyse empirique.2
La différence entre l’évaluation et les autre pratique similaire

2
APPROCHES ET MÉTHODES D’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES, Master : Evaluation des
Politiques Publiques fsjes UMI

4
1.3 Les étapes d’évaluation des politiques publiques

Chaque mission d’évaluation doit s’adapter aux caractéristique spécifique da la

politique publique évaluer, il est donc nécessaire d’adapter une certaine souplesse
dans l’analyse car le référentiel doit être construit et personnalisé à chaque nouvelle
évaluation.
Cette opération est effectuée en trois phase principal à savoir :
La préparation de l’évaluation : cette phase consiste à définir le périmètre de la
politique évalué tout en supposons la question sur ce qu’on souhaite évaluer,
après on procède à identifier le dispositif de mesure de l’activité et de la
performance existant, ce procédé permet de savoir si le dispositif d’information
associé à la politique publique est-il utilisable, ensuite il y a lieu d’identifier les
entités et les agents de ressources aux sein de l’administration centrale de l’Etat
c’est-à-dire qui aux sein de l’administration de l’Etat détient l’information et
enfin il est nécessaire de faire une cartographie des parties prenantes de la
politique publique en identifiant les personnes qui participe à la politique.

Le diagnostic de l’évaluation : cette phase passe par six étapes

 Description des politiques publiques évalué
 Identification et analyse des objectifs
 Evaluation de l’efficacité
 Evaluation de gestion
 Savoir et comparer

Proposition d’évolution de la politique : cette phase comporte deux taches

important, la premier consiste à identifier les leviers de l’amélioration de la
politique publique et la deuxième tâche consiste à identifier les freins au
changement et les facteur clé de succès.

1.4 Les méthodes d’évaluation des politiques publiques

Les méthodes de l’évaluation des politiques publiques sont nombreuses et revêtent
une certaine technicité dans l’usage des méthodes quantitatives, de statistique ou
d’économétrie.
Une bonne évaluation reposera avant tout sur le bon usage de la panoplie des
techniques disponibles, au vu des contraintes spécifiques à chaque cas. Au sein des
méthodes d’évaluation, on distingue généralement l’évaluation ex ante de
l’évaluation ex post.
L’évaluation ex ante est réalisée avant l’introduction d’une politique et consiste à
analyser ses effets potentiels.

5
 L’évaluation ex post vise à mesurer son impact réel après son entrée en vigueur.
Après avoir présenté les unes et les autres méthodes, nous présenterons une
troisième approche qui vise à combiner, à l’aide de l’analyse économique, les
résultats d’évaluations passées pour estimer quels choix d’architecture des
politiques publiques pourraient être optimaux, au vu des objectifs affichés.
Alors on peut dire que :
L’évaluation d’impact ex ante : Une évaluation ex ante consiste à modéliser
l’introduction d’une politique sur la population cible. Il s’agit d’estimer l’impact
attendu au vu des connaissances actuelles. Par définition, l’évaluation ex ante
suppose de connaître « l’impact théorique » de la mesure à évaluer.
L’évaluation d’impact ex post : Toutes les techniques de l’évaluation ex post
consistent à construire statistiquement un contrefactuel, c’est-à-dire un scénario
aussi proche que possible de ce qui se serait passé si la politique étudiée n’avait pas
été mise en place. La mesure de l’impact d’une politique publique compare ensuite
ce scénario « sans la politique », avec ce qu’il est possible d’observer quand le
dispositif évalué a été effectivement mis en place.3
1.5 Les étapes d’évaluation des politiques publiques
Chaque mission d’évaluation doit s’adapter aux caractéristique spécifique da la
politique publique évaluer, il est donc nécessaire d’adapter une certaine souplesse
dans l’analyse car le référentiel doit être construit et personnalisé à chaque nouvelle
évaluation.
Cette opération est effectuée en trois phase principal à savoir :
La préparation de l’évaluation : cette phase consiste à définir le périmètre de la
politique évalué tout en supposons la question sur ce qu’on souhaite évaluer,
après on procède à identifier le dispositif de mesure de l’activité et de la
performance existant, ce procédé permet de savoir si le dispositif d’information
associé à la politique publique est-il utilisable, ensuite il y a lieu d’identifier les
entités et les agents de ressources aux sein de l’administration centrale de l’Etat
c’est-à-dire qui aux sein de l’administration de l’Etat détient l’information et
enfin il est nécessaire de faire une cartographie des parties prenantes de la
politique publique en identifiant les personnes qui participe à la politique.

Le diagnostic de l’évaluation : cette phase passe par six étapes

 Description des politiques publiques évalué
 Identification et analyse des objectifs
 Evaluation de l’efficacité

3
Bozio A., « L’évaluation des politiques publiques : enjeux, méthodes et institutions », Revue française d’économie,
vol. 29, no 4, 2015, p. 59-85

6
  Evaluation de gestion
 Savoir et comparer

Proposition d’évolution de la politique : cette phase comporte deux taches

important, la premier consiste à identifier les leviers de l’amélioration de la
politique publique et la deuxième tâche consiste à identifier les freins au
changement et les facteur clé de succès.4

Section 2 : la notion de la performance dans les collectivités

territoriales et le rôle du contrôle et l’audit
1. La performance des collectivités territoriales
1.1. La performance des collectivités territoriales : un concept
multidimensionnel
Une lecture multidisciplinaire nous apprend que le concept de performance est
multidisciplinaire. En ce sens, son contenu est variable et entraîne des pratiques
différentes, notamment en ce qui concerne sa mesure. Dans ce sens, cette notion ne
se laisse pas canaliser par une définition acceptée de tous. Ainsi, Bourguignon (1995)
soutient l’idée selon laquelle « tout se passe comme si le sens du mot performance
en devienne superflu ». Dans le même ordre d’idée, les économistes et gestionnaires
distinguent trois performances (Bouquin, 1989) : celle qui mesure le rapport entre
les ressources mises en œuvre par l’entreprise et les résultats, l’efficience.

Celle qui est traduite par la qualité des anticipations réalisées par les gestionnaires
décideurs et elle se mesure par l’écart entre les objectifs visés et les résultats obtenus,
l’efficacité. Dans ces approches, la mesure de performance permet par ailleurs de
prendre en compte des facteurs comme la qualité que la notion d’efficience laisse de
côté. Ensuite, celle qui est traduite par le niveau d’adéquation entre les objectifs
affichés et le contexte dans lequel, l’entreprise se trouve, la pertinence. Dans un autre
sens, Gilbert (1986), prend en considération l’importance du contexte, définit la
performance comme étant : « la pertinence dans les organisations publiques et plus
particulièrement dans les municipalités en termes de rapport entre les moyens mis en

4
Etapes d’évaluation des politiques publiques chaine : voix de droit

7
œuvre et les objectifs définis ». Dans ce même secteur des gouvernements locaux,
Hood (1995) définit la performance en termes d’économie : s’assurer qu’il n’y a pas
plus d’argent dépensé que prévue ; d’efficacité : rapport input/output et d’efficience
: atteinte des objectifs dans la réalisation des besoins sociaux. Dans cette dernière
décomposition, la performance se focalise sur l’atteinte d’une efficacité des coûts
(Piotrowski et Rosembloom, 2002 ; Worthington, 2000). Cette définition de la
performance n’est pas la seule discutée dans la littérature. La performance a donc été
aussi vue en termes de mesures. Ici, l’accent est mis sur les indicateurs de mesure de
la performance.5

1.2. Les indicateurs de performance des collectivités territoriales :

Depuis les origines du contrôle de gestion, on assiste souvent à une succession de
conception du terme performance. Premièrement on est passé d’une conception
assimilant performance et réduction des coûts, à une définition plus large
appréhendant la performance comme un couple coût/valeur. En ce sens, la
performance a de ce fait plusieurs dimensions complémentaires, qui doivent être
hiérarchisées en cohérence avec la stratégie de l’organisation.

Dans le même sens, définir le concept de performance suppose de clarifier quels

sont les bénéficiaires de la performance de l’organisation et quels sont les liens qui
les unissent. Autrement dit, le contrôle de gestion n’est donc pas nécessairement
focalisé sur la maximisation de la valeur pour les actionnaires, la performance
pouvant avoir un spectre plus large incluant d’autres parties prenantes. Dans parle
souvent d’une nouvelle conception de performance globale ou multidimensionnelle.
En ce sens, elle a été traditionnellement appréhendée par des indicateurs de type
financier : chiffres comptables, indicateurs de profitabilité et de rentabilité. Plus
récemment, l’EVA a été proposée comme une nouvelle mesure financière.

5
534-Article Text-1957-1-10-20210224.pdf (Contrôle de gestion et performance des collectivités territoriales : cas
de la région Fès-Meknès Management control and performance of local authorities. Case of the Fès -Meknès région)

8
 Dans cette approche, les indicateurs financiers axés sur des chiffres comptables
ont des avantages : ils sont fiables et objectifs, et ils donnent une vision synthétique
de la performance. Mais, ces indicateurs financiers présentent des limites

Ils focalisent l’attention des managers sur le court terme ;

Ils ne favorisent pas la réactivité, car les problèmes sont repérés très tard ;
Ils donnent une vision très agrégée de la performance, qui ne facilite pas
l’analyse nécessaire au pilotage ;
Et enfin, les décompositions traditionnelles de ces indicateurs orientent
souvent l’attention des managers vers la seule réduction des coûts.

Quant aux indicateurs non financiers sont appuyées par des méthodologies variées
(Balanced Scorecard, méthode OVAR), mais dont les objectifs et les principes sont
proches. En d’autres termes, ils complètent les indicateurs de résultat par des
indicateurs portant sur les leviers d’action, plus réactifs, plus riches, et captant la
performance à plus long terme. Dans cette approche, l’identification des leviers
d’action pertinents repose sur une modélisation de la performance, c’est-à-dire
l’établissement de relations de cause à effet entre les leviers mesurés et la
performance recherchée. Un autre indicateur se développe est celui du BSC.

Cette approche propose quatre catégories d’indicateurs, reliées entre elles par des
relations de cause à effet :

 Des indicateurs de résultat financier ;

 Des indicateurs de satisfaction des clients ;

 Des indicateurs liés aux processus internes ;

 Des indicateurs d’apprentissage. Quant à la méthode OVAR favorise une

construction sur-mesure de l’outil, articulée autour de la clarification des objectifs et
variables d’action de l’organisation.

Ainsi donc, la performance doit être vue dans une acception plus large,
appréhendée à partir de sa dimension financière et opérationnelle (dimensions
multiples). Dans ce sens, dans les organisations publiques telles que les collectivités

9
territoriales, le système de mesure de la performance permet de réaliser quatre choses
fondamentales :

 Aider les collectivités (région, province/préfecture et commune) à évaluer si

la « valeur reçue » (contribution) de l’Etat central, des fournisseurs, des
citoyens et des employés est conforme à celle qui est espérée d’eux ;
 Aider les collectivités à évaluer si la « valeur fournie » (besoin) aux citoyens
et usagers est suffisante (par rapport à leurs besoins) pour qu’ils puissent
continuer d’aider la collectivité territoriale à atteindre ses objectifs primaires
;
 Permet aux collectivités de développer le design et l’implémentation du «
processus d’efficience » (processus qui contribue aux objectifs secondaires)
;
 Soutenir les collectivités territoriales à évaluer leurs « propriétés stratégiques
», c'est-à-dire aider l’organisation à évaluer ses planifications et ses contrats,
à la fois implicites et explicites, qu’elle a négociés avec ses partenaires en
l’aidant à évaluer l’effet des objectifs secondaires sur les objectifs primaires.
6

Il s’agit essentiellement nécessaire d’aller au-delà des indicateurs quantitatifs

financiers pour appréhender la performance de l’organisation en termes d’indicateurs
qualitatifs non financiers plus stratégiques qui plongent l’organisation dans le moyen
et long terme (Kaplan et Norton, 1992). Dans cette approche, les techniques
(financières et non financières, quantitatives et qualitatives) de performance sont
aussi d’une importance capitale pour les gouvernements locaux. En ce sens, leurs
ultimes buts sont d’atteindre l’accountability (responsabilité) administrative,
l’efficacité et l’efficience managériale et opérationnelle, meilleure qualité des
services pour gagner la confiance des citoyens. En plus, Ammons& Rivenbark
(2008) soutiennent l’idée selon laquelle la mesure de la performance semble être la

6
(Contrôle de gestion et performance des collectivités territoriales : cas de la région Fès-Meknès Management
control and performance of local authorities. Case of the Fès -Meknès région) 534-Article Text-1957-1-10-
20210224.pdf

10
meilleure méthode pour atteindre une grande responsabilisation dans les
organisations locales.

De cette décomposition, nous pouvons comprendre que les indicateurs non financiers
sont moins faciles à mesurer (Pollitt, 1986), ils ont un impact significatif sur la
performance financière (Saïd A. A. et al., 2003 ; Banker et al., 2000 ; Ittner C. et
Larker D., 2003) et sur la qualité des décisions dans une organisation (Kelly K. O.,
2007).

Si en prenant en considération ces deux types d’indicateurs (financiers et non

financiers) de performance par rapport au champ des collectivités territoriales,
Ammons D. N. (1995) propose quatre catégories d’indicateurs de performance :
charges de travail, efficacité, efficience et productivité. Selon le même auteur
l’efficacité (efficiency) mesure le reflet de la relation entre la production et la quantité
de ressources utilisées pour leur production. L’efficience (effectiveness) peut se
rapporter à la qualité du service fourni. Elle permet de refléter l’étendue dans laquelle
les objectifs ont été atteints. La productivité quant à elle combine l’efficacité et
l’efficience dans un seul indicateur.

Malgré l’importance capitale des indicateurs de performance, dans le pilotage d’une

organisation, ils ne constituent pas des panacées. Ainsi, la conception,
l’implémentation et la mise en œuvre des indicateurs de performance doivent
bénéficier de la part des managers une attention particulière (Dooren Van Wouter,
2005). Pour être utiles et efficaces, les indicateurs de performance doivent être
appropriés, fiables, opportuns, résistants aux comportements pervers, complets et
détaillés.

Dans cette approche, ils doivent être non redondants, sensibles aux coûts,
spécifiques et focalisés sur des aspects contrôlables de la performance (Ammons,
1995 ; Wholey & Hatry, 1992). De cette définition, nous comprenons que
l’évaluation de la performance des collectivités territoriales a été aussi d’un grand
intérêt pour les chercheurs et les consultants au cours des dernières décennies.

11
Plusieurs auteurs comme Poister & Streib (1999) soutiennent la thèse selon laquelle
la mesure de la qualité des services et programmes territoriaux est l’une des
difficultés les plus courantes dans la mesure des performances de ces organisations.
Il semble approprié et opportun aux spécialistes de prendre au sérieux cette question.
En d’autres termes, Ces derniers doivent suggérer un cadre pour classifier et clarifier
la qualité des services locaux, facilitant ainsi, la comparaison de performances pour
que la mesure de l’efficacité et celle de l’efficience des résultats soient acceptées
(convenues) sur un service.

Comme dernier mot de la littérature, nous disons que la performance des collectivités
territoriales peut être vue en termes d’objet de la performance. Dans ce sens,
l’évaluation de la performance peut être basée sur l’input, l’output ou sur l’outcome.
Un autre auteur, Hatry (1999) estime que la mesure de l’outcome capte les résultats
ou les conséquences des services délivrés qui sont pertinents pour le public et les
consommateurs.

Ainsi, l’outcome vise la réalisation d’un objectif social. Mais parce que les
conséquences de certains services peuvent apparaître à des horizons plus ou moins
lointains, il distingue : Les outcomes intermédiaires qui sont des résultats
intermédiaires qui sont espérés pouvoir conduire à l’outcome final. L’outcome final
quant à lui, mesure le résultat du programme ou service qu’il soit celui désiré ou non
désiré, voulu ou non voulu. Dans le même sens, Kelly M. S. et Swindell C. (2002)
affirment que l’outcome est une mesure de la performance interne et externe alors
que l’input est la mesure d’une performance strictement interne (mesure de la charge
du travail par exemple).

Hatry (1999) définit la mesure de l’output comme captant la quantité de produits ou

services complets délivrée alors que la mesure de l’input indique la quantité de
ressources et effort organisationnel investie pour offrir un certain service. De ces
définitions, nous disons que si la mesure de l’outcome se rattache à
l’accomplissement d’un objectif social, sa finalité est alors la satisfaction des besoins
du public ou des citoyens.

12
Plus fondamentalement, l’accomplissement de cet objectif social doit recueillir
l’assentiment de ces clients usagers électeurs. D’où la prise en compte des indicateurs
de la satisfaction, de l’étude de la citoyenneté et de participation des citoyens dans
les mesures de performance.

2. Les outils de mesure de la performance au sein des collectivités territoriales :

Depuis les années 90, la mesure de la performance locale (ou territoriale) est un
outil important de management et de responsabilité (Brown et Pyers, 1988 ; Poister
et Streib, 1999 ; Wholey et Hatry, 1992). Dans ce contexte, les gouvernements locaux
sont encouragés à adopter des outils de pilotage de la performance. Au Maroc, et
depuis plusieurs années, la performance est au centre de plusieurs projets de
modernisation et de restructuration des organismes publics, notamment les
collectivités territoriales. Ces dernières sont censées de gérer plusieurs contraintes :

 Continuité des services publics locaux et satisfaction des usagers ;

 Exigences croissantes des usagers sur la quantité et la qualité des services ;

 Raréfaction des ressources ;

 Reddition des comptes justifiant les actions entreprises …

En ce sens, la légitimité d’une action publique est soumise à « un devoir de rendre

compte » (Busson-Villa, 1999) qui doit justifier les résultats ou les performances
réalisés. Dans cette approche, la performance dans les organisations publiques a pris
de l’ampleur surtout avec l’avènement de la gestion par résultats (GPR). Dans ce
sens, il s’agit donc d’un mode de gestion qui se base sur l’amélioration de la
performance publique par le progrès du service rendu au citoyen (Biondi et al. 2008)

En d’autres termes, elle permet atteindre l’efficacité et l’efficience dans la gestion de

l’affaire publique à travers le recours à un système de performance axé sur des
indicateurs essentiellement quantifiables et financières.

Plus particulièrement, au Maroc, l’Etat a mis en place une panoplie de mesures

visant la modernisation et la promotion des collectivités territoriales :

13
  Les chartes communales de 2002, 2009 ;

 La nécessité pour chaque Président communal de tenir un plan de développement

socio- économico- culturel local ;

 Le projet de gouvernance territoriale et la stratégie lancée par le Ministère de

l’intérieur en mai 2009 baptisée « commune à l’horizon 2015 » ;

 Et enfin, les nouvelles lois organiques de 2015 relatives aux régions,

préfectures/provinces et communes ;

Dans cette approche de gestion des affaires de proximité, l’adhésion des collectivités
à la GPR reste à son état embryonnaire. En ce sens, celles- ci disposent des systèmes
d’information et de contrôle mais ils ont plus une mission de reporting que de
pilotage. Partant de ce constat, notre travail a pour but de proposer une batterie
d’indicateurs idéaux types en tant que noyau dur du système d’information et de
contrôle permettant d’une part, une meilleure consécration de la nouvelle logique
axée sur les résultats, et d’autre part, de surmonter les limites des systèmes de
contrôle et d’information comptable en vigueur.7

3. Mesurer pour piloter :

3.1 Définition du contrôle de gestion interne :

Couramment, et en particulier dans le secteur public, le contrôle de gestion est

abordé à travers les outils du contrôleur de gestion : comptabilité analytique (ou de
gestion), tableaux de bord, suivi du Plan Pluriannuel d’Investissement (PPI), budget
par activité, suivi de projets… La polarisation sur la technique détourne de l’objectif
poursuivi lors de la mise en œuvre des outils. Une inversion de logique est nécessaire
pour cerner le contrôle de gestion.

Le contrôle de gestion interne est, avant tout, une démarche managériale au service
de la performance. Il constitue un processus transversal des collectivités qui

7
(Contrôle de gestion et performance des collectivités territoriales : cas de la région Fès-Meknès Management
control and performance of local authorities. Case of the Fès -Meknès région) 534-Article Text-1957-1-10-
20210224.pdf

14
n’intéresse pas seulement la direction générale. Pris dans ce sens, le contrôleur de
gestion n’est qu’un des acteurs du processus.

Pour autant, l’identification d’un processus ne règle pas la question de la définition

et ajoute un peu à la complexité de l’exercice. La diversité des définitions illustre
bien la difficulté de circonscrire la réalité pluridisciplinaire du contrôle de gestion.
L’ouvrage Contrôle de gestion et pilotage de la performance fournit une définition
que nous retiendrons et qui nous paraît bien rendre compte des différentes
dimensions du contrôle de gestion. Pour les auteurs, « le contrôle de gestion est une
démarche permettant à une organisation de clarifier ses objectifs de performance et
d’en piloter la réalisation progressive, en assurant la convergence des actions
engagées par les différentes entités qui la composent ». 8Olivier Demeestère dans son
ouvrage Contrôle de gestion dans le secteur public agrège cette définition. Pour lui,
le contrôle de gestion est le pilotage de la performance.9

Le contrôle de gestion est donc indissociable de l’idée de performance. Il engage

l’ensemble de la structure, et pas seulement les contrôleurs de gestion.

Déterminé par la stratégie de la collectivité, il y a fort à parier qu’il existe une forte
hétérogénéité dans sa mise en œuvre et dans le choix des objectifs qui lui sont
assignés. Par voie de conséquence, une variété des outils et de leur utilisation est
probable.10

3.2 Moteurs du contrôle de gestion interne :

Les moteurs de la mise en place d’un contrôle de gestion sont nombreux et

convergent tous vers l’amélioration de la performance. Nous ne citerons que les
principaux :

Maîtriser les coûts pour diminuer l’effet de ciseaux entre niveaux de charges
et de recettes ;

8
F. Giraud, O. Saulpic, G. Naulleau, M.-H. Delmond, P.-L. Bescos, Contrôle de gestion et pilotage de la performance,
Collection Business, Gualino éditeur, 2ème édition, 2004.
9
3 O. Demeestère, Le contrôle de gestion dans le secteur public, Système, LGDJ, 2002.
10
https://www.perfeval.pol.ulaval.ca/sites Microsoft Word - Guide AFICUF - Version définitive - 7 novembre
2006.doc (ulaval.ca)

15
 Fournir aux managers les outils d’aide à la décision pour planifier, mettre en
œuvre et évaluer les objectifs stratégiques de la collectivité ;
Fournir une connaissance précise de l’activité de la structure, de la qualité du
service rendu et de son impact sur son environnement ;
Connaître l’adéquation de la gestion des ressources humaines aux objectifs;
Accompagner les démarches d’amélioration de l’action publique ;
Fournir des éléments pour la communication de la collectivité ;
Le contrôle de gestion est un macro-processus qui inclut l’ensemble de ces
dimensions sans hiérarchie. Elles sont liées les unes aux autres par des liens
de causalité, par l’approche par le Balanced Score Card (BSC) sur laquelle
nous reviendrons.

3.3 Principales déclinaisons :

Connaissant le champ large de la définition du contrôle de gestion interne choisie,

le nombre de déclinaisons à proposer est aussi très vaste. Citons les plus courants :

Les tableaux de bord

Les bilans d’activité
Les contrats d’objectifs et de moyens
Le suivi des projets (dont la réalisation du Programme Pluriannuel
d’Investissement)
Les systèmes d’information
La gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences (GPEC)
La qualité
L’audit interne : (L’audit interne consiste donc à évaluer l’efficacité des
procédures de contrôle interne en s’assurant qu’elles orientent les
comportements des acteurs vers les objectifs fixés et de signaler les
manquements aux engagements pour que soient prises des mesures
correctives).
L’évaluation
L’inspection (générale ou non)
Le budget par activité
La comptabilité analytique…11

11
https://www.perfeval.pol.ulaval.ca/sites Microsoft Word - Guide AFICUF - Version définitive - 7 novembre
2006.doc (ulaval.ca)

16
CHAPITRE 2 : L’aspect juridique du contrôle au niveau des
collectivités territoriales

Section 1 : le cadre juridique du contrôle des collectivités

territoriales

Le contrôle administratif constitue une condition fondamentale pour préserver

l’intérêt général contre les excès possibles des entités décentralisées et
éventuellement, contre les abus des pouvoirs locaux
Le contrôle administratif des collectivités territoriales trouve son fondement dans la
nouvelle constitution de 2011 qui a inséré pour la première fois le terme de contrôle
administratif dans son article 145 : « Dans les collectivités territoriales, les walis de
régions et les gouverneurs de provinces et préfectures représentent le pouvoir
central. Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois, mettent en
œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et exercent le contrôle
administratif. Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités
territoriales et notamment les présidents des Conseils régionaux dans la mise en
œuvre des plans et des programmes de développement. Sous l’autorité des
ministres concernés, ils coordonnent les activités des services déconcentrés de
l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement.»12.
Et trouve aussi son fondement dans les lois organiques de 2015 relatives aux
régions13, Préfectures et provinces14 et communes15. Cela veut dire que les agents
d’autorités, fonctionnaires de l’Etat au service du ministère de l’intérieur, sont ses
représentants au niveau des collectivités et sont les premiers interlocuteurs des élus
régionaux, préfectoraux et provinciaux et communaux. Ils exercent leurs fonctions
selon des textes spécifiques qui définissent leurs droits, obligations et attributions.
Et c’est sur eux que repose la responsabilité du contrôle administratif. Les
principaux grades d’agents d’autorité sont les gouverneurs et gouverneurs
principaux, les pachas et pachas principaux, les caïds et caïds principaux et enfin
les khalifats de caïd.

Les lois organiques ont substitué le contrôle de tutelle par le contrôle administratif.
Traditionnellement, le contrôle administratif porte sur les personnes, individus et

12
. Article 145 de la constitution de 2011.
13
.Titre III, chapitre III : Du contrôle administratif, article 112-115, loi organique N°111-14 relative aux régions.
14
. Titre III, chapitre III : Du contrôle administratif, article 106-109, loi organique N°112-14 relative aux préfectures
et provinces.
15
. Titre III, chapitre IV : Du contrôle administratif, article 115-118, loi organique N°113-14 relative aux communes.

17
organes, et sur les actes16, mais on se contentera juste du contrôle de la légalité des
actes des collectivités et de l’organe responsable de ce contrôle

LE PREMER TYPE : Le contrôle de la légalité des actes des collectivités

territoriales

 La nature du contrôle de la légalité :

Le contrôle administratif ne porte que sur la légalité des actes. C’est un

contrôle à posteriori. Le représentant de l’Etat ne dispose pas du pouvoir
d’approbation ni d’annulation. Il ne dispose que de la possibilité de saisir le
juge administratif pour les actes qu’il considère comme illégaux. Si l’Etat
accepte de partager entre le centre et la périphérie la gestion de certaines
compétences, il doit s’assurer que l’autre moitié de l’organisation
administrative formée par l’ensemble des collectivités territoriales respecte
bien la légalité17. En effet, les collectivités territoriales, à l’instar de toutes
les autorités administratives, sont tenues de respecter le principe de légalité
aussi bien dans leurs rapports avec les autres collectivités publiques et l'Etat
que dans leurs rapports avec les administrés18. Ainsi le contrôle administratif
selon les dispositions des lois organiques de 201519 permet de s’assurer que
tout acte administratif, réglementaire ou mesure individuelle des collectivités
est conforme à la loi et ne présente aucun vice de forme ou d’incompétence.
Si un litige se présente, c’est au juge administratif de l’examiner. C’est l’une
des nouveautés des trois lois organiques.

 Saisine du tribunal administratif

La juridiction administrative est une institution indépendante des deux parties au

litige. Elle n’a d’autre souci que la protection des libertés locales et le bon
fonctionnement des institutions. C’est ce qui explique l’intérêt que le législateur
accorde au contrôle de cette juridiction. Auparavant, c’est l’autorité de contrôle qui
était juge et partie en même temps, ce qui lui confère le caractère subjectif et partial.
Et faisait l’objet de tant de critiques, étant donné que ce mode de contrôle est
incompatible avec les principes de la décentralisation.

16
. Michel Rousset et Jean Garagnon, Droit administratif marocain, REMALD, série « Thèmes actuels », numéro 99,
2017, p272.
17
. Mohammed El Yaagoubi, le droit administratif thématique, imprimerie El Maarif Al Jadida, Rabat 2016, p.148.
18
. Le contrôle et l’audit de l’action des collectivités locales, Rapport du Comité directeur sur la démocratie locale et
régionale (CDLR) préparé avec la collaboration de Juan Santa maria Pastor et de Jean-Claude Nemery in communes
et régions d’Europe n° 66, Conseil de l’Europe, mars 1999, p. 25.
20. Article 112, loi organique N° 111-14 relative aux régions, Article 106, loi organique 112-14 relative aux
préfectures et provinces, Article 115, loi organique N°113-14 relative aux communes.

18
 Quand des illégalités sont constatées par l’autorité de contrôle à propos des actes
qui leur sont transmis par les collectivités territoriales, ladite autorité n’a pas le droit
de les désapprouver. Elle doit saisir le tribunal administratif à tout moment, qui statue

sur la demande de nullité dans un délai maximum de trente (30) jours à compter
la date de sa saisine20.
Par l’introduction de la technique de contrôle de la légalité, le rapport des forces
change au bénéfice des collectivités territoriales, car ce ne sont plus ces dernières qui
saisissent le tribunal administratif pour faire annuler une décision émanant de
l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur. C’est cette dernière qui saisit le
tribunal et fournit toutes les pièces justificatives relatives à l’acte objet du litige.

Le deuxième type du contrôle : Le contrôle des délibérations des Conseils

Les délibérations et les arrêtés ne faisant pas partie des attributions du conseil ou de
son président ou ceux prises en violation des dispositions de la présente loi organique
et des textes législatifs et réglementaires en vigueur21. Des copies des procès-verbaux
des sessions et des délibérations du conseil ainsi que des copies des arrêtés à caractère
général pris par son président, dans le cadre du pouvoir réglementaire, doivent être
notifiées au wali de la région22, au gouverneur de la préfecture ou de la province23 ou
à son intérimaire24, contre récépissé, dans un délai maximum de dix 25( quinze)26
jours ouvrables qui suivent la date de clôture de la session ou la date de prise desdits
arrêtés. En plus, il est prévu dans l’article 116, dernier alinéa de la loi organique
relative aux communes : « Des copies des arrêtés individuels en matière d’urbanisme
doivent être obligatoirement notifiés au gouverneur de la préfecture ou de la province
ou à son intérimaire, dans un délai maximum de cinq jours à compter de leur
délivrance au concerné ». Ainsi, les actes juridiques les plus importants sont soumis
au gouverneur ou wali. Cette obligation de transmission par le biais de notification,
constitue une procédure qui permet au représentant de l’Etat d’être toujours informé
de ces actes, d’apprécier leur légalité et de saisir le tribunal administratif en cas de
litige.
LE wali ou le gouverneur ou son représentant s’oppose au règlement intérieur et
aux délibérations qui ne font pas partie des attributions des conseils des collectivités
territoriales ou pris en violation des dispositions des trois lois organiques et des textes
législatifs et réglementaire en vigueur. Son opposition motivée doit être notifiée au

20
. Article 114, 4° alinéa, loi organique N° 111-14 relative aux régions, Article 108, 4° alinéa, loi organique 112-14
relative aux préfectures et provinces, Article 117, 4° alinéa, loi organique N°113-14 relative aux communes.
21
. Article 112, dernier alinéa, loi organique N° 111-14 relative aux régions, Article 106, dernier alinéa, loi
organique 112-14 relative aux préfectures et provinces, Article 115, dernier alinéa, loi organique N°113-14 relative
aux communes.
22
. Article 113, loi organique N° 111-14 relative aux régions.
23
. Article 107, loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces.
24
. Article 116, loi organique N°113-14 relative aux communes.
25
. Dix jours pour l’article 113, loi organique N° 111-14 relative aux régions.
26
. Quinze jours pour les articles 107, loi organique N°112-14 relative aux préfectures et provinces et 116, loi
organique N°113-14 relative aux communes.

19
président du conseil dans un délai maximum de (3) trois jours ouvrables à partir de
la date de réception de la délibération27. Le conseil est dans l’obligation de procéder
à un nouvel examen de la délibération objet de l’opposition. Si le conseil maintient
la même délibération, l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur défère
l’affaire devant la juridiction des référés près du tribunal administratif.

1. Juridiction des référés

La juridiction des référés près du tribunal administratif prévoit des procédures

spécifiques et des délais bien précis encadrant sa saisine. En effet, le tribunal
administratif statue sur la demande de suspension d’exécution dans un délai de 48
heures à compter de la date d’introduction de la demande28. En attendant que le
tribunal administratif statue sur ladite demande, l’exécution des délibérations objet
de la saisine demeure suspendue. En général, le tribunal administratif ne doit pas
dépasser un délai maximum de trente jours pour statuer sur la demande de nullité à
compter de la date de sa réception. Le tribunal doit notifier obligatoirement une copie
de jugement à l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur et au président du
conseil concerné dans un délai de dix jours à partir de son prononcé. A défaut
d’opposition et à l’expiration du délai d’opposition de trois jours, les délibérations
deviennent exécutoires.

2. Visa de l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur

Les délibérations du conseil ne sont exécutoires qu’après visa de l’autorité

gouvernementale chargée de l’intérieur dans un délai de vingt jours à compter de la
date de leur réception. La liste des délibérations du conseil est énumérée dans les
trois lois organiques. Il s’agit de délibération relative au programme de
développement régional, de la préfecture ou de la province, au plan d’action de la
commune, de délibération relative à l’organisation au schéma régional
d’aménagement du territoire, de délibération relative à l’organisation de
l’administration de la région, de la préfecture ou de la province, de la commune et
fixant ses attributions, de délibération relative au budget, au conventions de
coopération décentralisée et jumelage, délibération ayant une incidence financière
sur les dépenses et les recettes, la gestion déléguée…les délibérations du conseil
relatives au budget, aux emprunts et aux garanties, à la gestion déléguée des services
et des ouvrages publics communaux ou relevant de la préfecture ou de la province et
à la création des sociétés de développement ne sont exécutoires qu’après avoir
obtenue le visa de l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur dans le délai

27
. Article 114, 1° alinéa, loi organique N°111-14 relative aux régions, article 108,1° alinéa, loi organique 112-14
relative aux préfectures et provinces, article 117,1° alinéa, loi organique N°113-14 relative aux communes.
28
. Article 114, 3° alinéa, loi organique N°111-14 relative aux régions, article 108,3° alinéa, loi organique 112-14
relative aux préfectures et provinces, article 117,3 ° alinéa, loi organique N°113-14 relative aux communes.

20
prévu à l’article 202 pour la région et de 20 jours pour la préfecture ou la province
et pour la commune29.
Ainsi, les trois lois organiques prévoient, la technique du visa pour approuver les
délibérations susmentionnées des régions, des préfectures et des provinces et des
communes. Cela veut dire que l’autorité gouvernementale exerce un contrôle
d’opportunité sur les délibérations des conseils. La mise à exécution de ces
délibérations est conditionnée par l’approbation de l’autorité administrative. Si
jamais il y a refus de visa, cela implique un rapport de force entre le contrôleur et le
contrôlé. Ce qui est incompatible avec les principes constitutionnels de libre
administration et de gestion démocratique dans le cadre de la régionalisation
avancée.
Section 2 : Présentation de la cour des comptes régionales
1-La cour des comptes (CDC)
La Cour des comptes est une juridiction financière marocaine prévue par l'article
147 de la Constitution et chargée principalement de contrôler la régularité des
comptes publics de l'État, des entreprises publiques, des communes ainsi que des
partis politiques marocains.

Son président depuis 2012 est Driss Jettou.

En 2021, sa majesté le Roi Mohamed VI, nomme Zineb El Adaoui, 4ème Présidente
de la Cour des Comptes Marocaine .

L’article 147 de la Constitution :

« La Cour des Comptes est l’institution supérieure de contrôle des finances publiques
du Royaume. Son indépendance est garantie par la Constitution.

La Cour des Comptes a pour mission la consolidation et la protection des principes

et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition de comptes de l’Etat
et des organismes publics.

La Cour des Comptes est chargée d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des
lois de finances. Elle s’assure de la régularité des opérations de recettes et de
dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécie la
gestion. Elle sanctionne, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent
lesdites opérations.

La Cour des Comptes contrôle et assure le suivi des déclarations du patrimoine,

audite les comptes des partis politiques et vérifie la régularité des dépenses des
opérations électorales. »

29
. Article 115, loi organique N°111-14 relative aux régions, article 109, loi organique 112-14 relative aux
préfectures et provinces, article 118, loi organique N°113-14 relative aux communes.

21
La Cour des comptes se charge de contrôler la régularité des comptes publics de :

 L’État marocain
 Des Établissements et entreprises publics
 Des communes
 Des régions
 Des partis politiques marocains

2-Les cours régionales des comptes (CRC)

Pour accompagner la politique de décentralisation, la Constitution a institué des
Cours régionales des Comptes (CRC) qu’elle a investies des missions du contrôle
des comptes et de la gestion des collectivités territoriales et de leurs groupements.

2.1 Présentation des cours régionales des comptes :

Conformément aux dispositions de l’article 149 de la Constitution, les Cours

Régionales des Comptes(CRC) sont chargées d’assurer le contrôle des comptes et de
la gestion des régions et des autres collectivités territoriales et de leurs groupements.
Les dispositions du livre II du Code des Juridictions Financières, consacré aux Cours
Régionales des Comptes, sont entrées en vigueur à partir du premier janvier 2004.
En application des dispositions de l’article 116 de la loi 62.99 formant code des
juridictions financières, le décret n°2.15.556 a fixé le nombre des Cours régionales,
leurs noms, leurs sièges ainsi que leurs ressorts territoriaux. Il s’agit de 12 Cours
régionales des comptes installées dans les villes de : Tanger, Oujda, Fès, Rabat, Béni
Mellal, Casablanca, Marrakech, Er-Rachidia, Agadir, Guelmim, Laâyoune et
Dakhla.
La création des CRC s’inscrit dans le cadre du processus de renforcement de la
politique de décentralisation et de déconcentration menée par notre pays ; politique
qui attribue un rôle de plus en plus important aux collectivités locales dans la gestion
des affaires publiques.

2.2 les missions des cours régionales des comptes :

En vue de promouvoir la politique de décentralisation, la constitution a institué des

Cours régionales des comptes qu'elle a investies des missions du contrôle des
comptes et de la gestion des collectivités locales et de leurs groupements .

22
  Vérification et jugement des comptes

La Cour Régionale des Comptes vérifie, instruit et juge, dans la limite de son ressort,
les comptes des collectivités locales et de leurs groupements ainsi que ceux des
établissements publics placés sous leur tutelle.
Les collectivités locales et leurs groupements produisent annuellement à la CRC
concernée, leurs comptes et trimestriellement les pièces justificatives des recettes et
dépenses.
Les comptables des autres organismes soumis au contrôle de la CRC doivent
produire annuellement une situation comptable retraçant les opérations de recettes,
de dépenses et de trésorerie tandis que les pièces justificatives peuvent être
consultées sur place.
La procédure d’instruction est similaire à celle suivie par la Cour des Comptes. Le
Conseiller rapporteur, après avoir accompli ses investigations, établit deux rapports.
Le premier présente les résultats de l’instruction du compte et relève s’il y a lieu des
observations sur des faits de nature à mettre en jeu la responsabilité, notamment de
l’ordonnateur, du contrôleur ou du comptable dans les matières juridictionnelles de
la Cour Régionale.
Le deuxième reprend les observations sur la gestion de la collectivité locale, du
groupement, de l’entreprise ou l’établissement public concerné et qui ont trait à la
compétence de la Cour Régionale en matière de contrôle de la gestion.
Le premier rapport est remis à un Conseiller contre rapporteur désigné par le
Président de la Cour Régionale. Le Conseiller contre rapporteur doit dans un délai
d’un mois donner son avis sur le premier rapport et le transmettre au Procureur du
Roi près la Cour Régionale qui le retourne, accompagné de ses conclusions, au
Président de la Cour Régionale pour inscription au rôle des audiences.
La Cour Régionale statue sur pièces et à huis clos après examen du rapport, des
réponses du comptable, de l’avis du contre rapporteur et des conclusions du
Procureur du Roi.
La formation de jugement est composée de cinq magistrats, dont le Président. Elle se
prononce à la majorité des voix.
Si la Cour Régionale ne retient aucune irrégularité, elle statue sur le compte par un
jugement définitif. Lorsqu’elle établit l’existence d’irrégularités, elle enjoint au
comptable par un jugement provisoire de produire par écrit ses justifications ou de
reverser les sommes qu’elle déclare comme étant dues à l’organisme public concerné
dans un délai de trois mois.
La Cour Régionale se prononce par un jugement définitif dans un délai ne dépassant
pas un an à compter de la date du jugement provisoire.

23
Le jugement définitif établit si le comptable public est quitte, en avance, ou en débet.
Il est à signaler qu’à l’instar de la Cour des Comptes, des passerelles sont établies
entre le Jugement des comptes, la discipline budgétaire et financière, la gestion de
fait et l’action disciplinaire.

 Gestion de fait
Outre sa compétence en matière d’apurement et de jugement des comptes, la Cour
Régionale des Comptes exerce une fonction juridictionnelle à l’égard de toute
personne qui effectue sans y être habilitée par l’autorité compétente, des opérations
de recettes, de dépenses, de détention et de maniement de fonds ou de valeurs
appartenant à un organisme public ou portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant
pas auxdits organismes, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés
d’exécuter en vertu des lois et règlements en vigueur.
Les opérations de nature à constituer des gestions de fait sont déférées par le
Procureur du Roi, de sa propre initiative, ou à la demande du Ministre de l’Intérieur,
du Ministre chargé des finances, du représentant légal de la collectivité locale
concernée ou des comptables publics.
Lorsque la Cour Régionale déclare une personne comptable de fait, elle lui enjoint
de produire son compte dans un délai qu’elle lui fixe et qui ne peut être inférieur à
deux mois. A partir de là, l’apurement et le jugement des comptes produits par les
comptables de fait obéissent à la même procédure que celle appliquée aux
comptables publics patents.
Le comptable de fait, s’il ne fait pas l’objet de poursuites pénales, peut être condamné
à une amende calculée suivant l’importance et la durée de la détention ou du
maniement des fonds et valeurs, sans que le montant de l’amende dépasse le total des
sommes indûment détenues ou maniées.

 Discipline budgétaire et financière

Les Cours Régionales des Comptes exercent une fonction juridictionnelle en

matière de discipline budgétaire et financière, à l’égard de tout responsable,
fonctionnaire ou agent des collectivités locales et de leurs groupements ainsi que
des entreprises et établissements publics qui sont sous leur tutelle.
La Cour Régionale est saisie par le Procureur du Roi, de sa propre initiative ou à la
demande de son Président. Ont également qualité pour saisir la Cour Régionale par
l’intermédiaire du Procureur du Roi et sur la base de rapports de contrôle ou
d’inspection appuyés des pièces justificatives, le Ministre de l’Intérieur ou le
Ministre des Finances.

24
A l’instar de la Cour des Comptes et pour mieux appréhender les responsabilités,
les infractions relatives aux règles d’exécution des recettes, des dépenses ou de
gestion des biens publics, ont été individualisées au niveau des trois principaux
intervenants dans le processus d’exécution des opérations financières publiques, à
savoir : les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables.
Le montant de l’amende qui sanctionne les infractions commises peut atteindre au
maximum l’équivalent d’une année de rémunération nette par infraction. En cas de
cumul d’amendes, ce montant ne peut dépasser l’équivalent de quatre années de
rémunération nette.
En plus des amendes que les Cours Régionales des Comptes peuvent infliger aux
personnes condamnées, le Code habilite ces Juridictions à ordonner le
remboursement des sommes qu’elles déclarent comme étant dues aux organismes
publics concernés.
Il est à noter enfin que le législateur a mis en place des passerelles entre la
discipline budgétaire et financière et l’exercice de l’action pénale et de l’action
disciplinaire.
 Contrôle des actes budgétaires

Le contrôle des actes budgétaires est une attribution spécifique des Cours
Régionales des Comptes (CRC). Elle traduit le rôle de conseil et
d’arbitrage qu’elles sont appelées à exercer en matière d’exécution des
budgets des collectivités locales.
Ainsi, la Cour Régionale peut être saisie par le Ministre de l’Intérieur, le
Wali ou le Gouverneur, de toute question concernant l’exécution du
budget d’une collectivité locale ou d’un groupement ; en particulier
lorsque le compte administratif d’une collectivité locale n’a pas été adopté
par l’organe délibérant compétent.
La CRC rend un avis dans un délai maximum de deux mois à compter de
sa saisine. Au vu de cet avis, le Ministre de l’Intérieur, le Wali ou le
Gouverneur décide des mesures à prendre et le cas échéant, procède à la
programmation du montant de l’excédent disponible de l’exercice
concerné. Sa décision doit être motivée, si elle n’est pas conforme à l’avis
émis par la Cour Régionale des Comptes

25
  Contrôle de la gestion

Le Contrôle de la gestion : Les Cours régionales des comptes (CRC) contrôlent la

qualité de la gestion des services publics locaux ou décentralisés, des concessions et
gestion déléguée de service public local, et des entreprises dans lesquelles les
collectivités locales, leurs groupements, les établissements publics locaux possèdent
une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision.
Contrôle de l’emploi des fonds publics : Les CRC contrôlent l’emploi des fonds
publics reçus par les associations ou tout autre organisme bénéficiant d’apports au
capital de la part d’une collectivité locale ou de tout organisme soumis au contrôle
de la CRC.
2.3 La relation entre la CDC ET CRC :
 Les relations organiques :

 Les relations organiques : Les magistrats de la Cour des comptes et des Cours
régionales des comptes forment un corps unique régi par le statut particulier
des magistrats, objet du livre III du Code des Juridictions Financières.
 Le Conseil de la Magistrature des Juridictions Financières veille à
l’application dudit statut.
 Les magistrats qui exercent dans les CRC sont nommés sur proposition du
Premier Président de la Cour des comptes, après avis conforme du Conseil de
la Magistrature des Juridictions Financières.

 Les relations fonctionnelles :

 La Cour des comptes (Chambre d’Appel) constitue une juridiction d’appel

contre les jugements rendus par les CRC en matière de jugement des comptes
et de discipline budgétaire et financière.
 Les CRC transmettent à la Cour des comptes copies des rapports qu’elles
établissent en matière de contrôle de la gestion et de l’emploi des fonds publics
en vue d’une insertion éventuelle des observations relevées par les CRC dans
le rapport annuel.
 La Cour des comptes coordonne les travaux des CRC et gère leur personnel.
Elle exerce également envers les CRC une mission d’inspection et de contrôle

26
CHAPITRE 3 : Le Cas du Maroc
Section 1 : Les institutions de l’audit et du contrôle public interne et
externe :
Fonctionnant en toute indépendance au sein de l’organisation publique, l’audit public
est mené par des organes de contrôle internes (a) et externes (b) qui savent
reconnaitre toute importance d’une gouvernance solide. Ils ont également une
connaissance approfondie des systèmes et processus métiers.

1. L’audit public exercé par les organes du contrôle relevant interne du

ministère des Finances :

Le ministère des finances tel qu'il existe aujourd'hui, contrôles-en plus des recettes
et dépenses de l'Etat, les opérations effectuées par les collectivités décentralisées ou
par tout organisme bénéficiant du concours financier de l'Etat ou d'une collectivité
publique. La puissance financière du ministère des finances se mesure aussi au
développement de ses moyens de contrôle parmi lesquels l'inspection générale des
finances. Il tient également sous son autorité le corps des comptables publics et le
contrôle des engagements de dépenses.

 Le Contrôleur Général des Engagements de Dépenses de l’Etat (CED) :

Le premier contrôle institué au sein de l'exécutif était le contrôle qui s'effectuait au

moment du paiement. La pratique a démontré par la suite que ce contrôle devrait être
soutenu par un contrôle préventif qui intervient avant l'engagement de l'Etat afin
d'éviter les dérapages (les glissements) et arrêter l'irrégularité à la source.
Le CED est l'une des premières institutions de contrôle des dépenses publiques
créées au Maroc dès 1921.
Ce contrôle est assuré pour l'Etat par le contrôleur général des engagements de
dépenses nommé par dahir sur proposition du ministre des finances. Ce dernier a
pour attributions :
 Le contrôle de l'engagement
 Le contrôle de l'ordonnancement et du paiement des dépenses publiques
 Le contrôle des recettes publiques
 Le contrôle de la clôture des comptes budgétaires
 Le contrôle du placement des fonds publics et des opérations de trésorerie.

Cet organe effectue un contrôle de régularité. Il vérifie les pièces et la conformité

aux procédures de la dépense. C'est un contrôle sur pièces qui s'effectue avant la

27
dépense. Mais, au terme de l'article 11 du décret relatif au CED, le contrôle de la
régularité budgétaire consiste à s'assurer de :

 L’exactitude de l'imputation budgétaire et des calculs

 La disponibilité des crédits
 Le respect des lois et règlements d'ordre financier
 Et de s’assurer aussi que l'engagement annuel est non fractionné et
n'engendre pas des répercussions sur les années ultérieures

Le contrôle défini ci-dessus s'applique aux services administratifs de l'Etat, ainsi

qu'aux établissements publics autonomes. Il s'exerce sur les fondations, associations,
sociétés ou entreprises de toute nature qui bénéficient soit de subventions, soit de tout
autre avantage d'ordre financier de l'Etat.

 Le contrôle du secteur public par les comptables de la Trésorerie Générale :

Seuls les comptables du Trésor sont qualifiés par la réglementation de contrôler et

régler les marchés de l'Etat. Ce sont des comptables assignataires des ordonnateurs
ou des sous ordonnateurs accrédités auprès d'eux. Ainsi, le comptable assignataire a
qualité pour contrôler et revêtir de son visa « vu, bon à payer » les ordonnances et
mandats de paiement émis par les ordonnateurs ou sous ordonnateurs accrédités
auprès de lui, sur les crédits dont ces derniers disposent. Donc, la dépense ne peut
être payée à la caisse de n'importe quel comptable. C'est ainsi que le Trésorier général
est un comptable assignataire des dépenses imputées sur le budget général, les
budgets annexes et les comptes spéciaux de l'Etat, lorsque les crédits ne sont pas
délégués à des sous ordonnateurs.
De même, les trésoriers régionaux, préfectoraux et provinciaux sont des comptables
assignataires des dépenses imputées sur les crédits délégués aux sous ordonnateurs
accrédités auprès d'eux.
Enfin, les receveurs de région, les percepteurs et les receveurs communaux sont des
comptables assignataires des dépenses imputées sur les budgets des collectivités
locales.
Ces comptables sont tenus, en matière de marchés de l'Etat, de veiller au respect de
la réglementation, notamment les dispositions qui réglementent l'exécution desdits
marchés après engagement.
La mission primordiale du comptable est le contrôle de la validité du marché. Ce
contrôle s’effectue en veillant à ce que les clauses contractuelles facultatives et
obligatoires du marché public figurant dans un marché soient strictement observées
et respectées.

28
  L’Inspection Générale des Finances (IGF) :

Au lendemain de l'indépendance, les pouvoirs publics animés d'une volonté politique

de fondation de l'administration nationale, se sont employés et attelés à la charge de
la création de structure d'organisation, de gestion et de contrôle des finances
publiques. Dans ce contexte, le 14 avril 1960 a constitué un tournant historique avec
l'émergence de trois instrumentations de contrôle s'articulant et se complétant
harmonieusement, à savoir :
 L'inspection générale des finances
 Le contrôle financier de l'Etat sur les établissements publics et semi publics
 La commission nationale des comptes
Le dahir du 14 avril 1960 a érigé l'IGF en un corps supérieur de contrôle rattaché
directement au ministère des finances.
Au terme de l'article 2 du même dahir, elle est chargée : d’effectuer les vérifications
des services de caisse et de comptabilité, deniers et matières, des comptables publics
et de façon générale, des agents de l'Etat et des collectivités locales ; de contrôler la
gestion de ces comptables et s'assurer de la régularité des opérations enregistrées
dans les comptes des ordonnateurs de recettes et de dépenses publiques et de tous
administrateurs.
A cet effet, les inspecteurs des finances interviennent seuls ou en équipe sous la
responsabilité d'un chef de mission ou en plusieurs équipes sous la responsabilité
d'un coordinateur.

2. L’audit public exercé par les organes du contrôle externes au ministère

des finances :

Outre le contrôle exercé par les organes relevant du ministère des finances sur le
secteur public, d'autres corps de contrôle interviennent en la matière à savoir :
 La cour des comptes
 La cour régionale des comptes
 Le parlement
Ces organes effectuent un contrôle a posteriori qui s'exerce après le paiement
définitif des dépenses « marchés de l'Etat ». Il ne peut, en principe ni modifier
une opération en cours ni revenir à une situation antérieure. Son objet est
surtout de dénoncer les irrégularités passées, en vue d'en éviter la répétition.

 La cour des comptes :

Le contrôle juridictionnel du secteur public est assuré par la Cour des

Comptes. Cet organe a été institué le 14/12/79, en remplacement de la
Commission nationale des comptes. En vue de faire jouer pleinement son rôle

29
 à la Cour en tant qu’Institution Supérieure de Contrôle, la Constitution du 13
septembre 1996 l’a érigée en Institution Constitutionnelle.
La Cour des comptes est chargée d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution
des Lois de finances, de s'assurer aussi de la régularité des opérations de
recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi
et en apprécier la gestion, de sanctionner, le cas échéant, les manquements aux
règles qui régissent lesdites opérations et de rendre compte au Roi de
l'ensemble de ses activités.

 La cour régionale des comptes :

Dans le cadre de la politique de décentralisation et de déconcentration et en

vue d’améliorer la gestion des Collectivités Locales, en 1996, la Constitution
a également prévu la création de Cours Régionales des Comptes qu’elle a
chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des Collectivités
Locales et de leurs groupements.
Dans la limite de son ressort, la Cour régionale a pour attribution de juger les
comptes et contrôle la gestion des collectivités locales et contrôle également
l'emploi des fonds publics reçus par des entreprises, autres que celles citées ci-
dessus, des associations, ou tout autres organismes bénéficiant d'une
participation au capital ou d'un concours financier quelle que soit sa forme de
la part d'une collectivité locale, d'un groupement ou de tout autre organisme
soumis au contrôle de la Cour régionale.

 Le parlement :

Dans la vie parlementaire en matière budgétaire et financière, le contrôle des

deniers publics se matérialise par l'usage des questions qui permettent
d'interroger les ministres sur l'activité de leurs services et sur la gestion de
leurs crédits ou à propos de certains projets prévus dans le plan de
développement. La loi de règlement et le contrôle a posteriori du parlement
est le moyen le plus efficace reconnu par le droit positif marocain à la chambre
des représentants pour contrôler la manière dont sont dépensés les deniers
publics, ainsi que les projets exécutés par voie de marchés dont la réalisation
doit être conforme aux prévisions de la loi de finances.

30
Section 2 : Le contrôle et audit des collectivités territoriales entre le
prévu et le réalisé (étude de cas)

Dans cette section nous avons pris l’initiative de se baser sur une enquête de
sondage faite sur la base de 114 personnes aléatoirement pour voire leurs constats
personnels.
1- Le sexe :

2- La profession :

31
3- La tranche d’âge :

4- est-ce que vous voyez qu'il y'a un réel contrôle et audit au

niveau des collectivités territoriales ?

32
5- si " non ", comment peut-on développer un programme de
contrôle et audit efficace et efficient

33
34
6- selon votre constat personnel de combien vous pouvez juger
le contrôle et audit appliqué au niveau des collectivités
territoriales ?

35
36
De cette étude se dégage tout d’abord le constat d’un manque de culture

du contrôle interne dans les collectivités territoriales, constat qui avait déjà

été fait lors d’une première enquête sur l’audit et le contrôle interne dans

les collectivités territoriales en 2017. L’observation est double : soit le

contrôle existe mais reste peu formalisé, soit le contrôle est insuffisant

voire inexistant. Cette observation est néanmoins à nuancer selon les

directions et les métiers concernés. En effet, certains métiers réglementés

par ailleurs par des normes précises ont développé d’eux-mêmes une

culture du contrôle. On peut citer notamment les Directions des Routes

dans les Conseils départementaux ou encore celles de l’Eau au sein des

Conseils municipaux ou intercommunaux. Ainsi, certaines Directions, de

par les compétences qu’elles assurent, ont été plus sensibilisées à la culture

du contrôle interne. Néanmoins, ces dispositifs formalisés recouvrent

essentiellement le cœur de métier du service et les procédures

transversales restent largement informelles.

37
https://fr.wikipedia.org/wiki/Cour_des_comptes_(Maroc)
https://www.chambredesrepresentants.ma/fr/titre-x-de-la-cour-des-comptes
https://www.courdescomptes.ma/cours-regionales/presentation/
https://www.courdescomptes.ma/cours-regionales/missions/
https://www.courdescomptes.ma/cours-regionales/relations-cour-des-comptes-
cours-regionales/
Revue française d’économie, n°4/vol XXIX pages 59 à 85
APPROCHES ET MÉTHODES D’EVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES, Master : Evaluation des Politiques Publiques fsjes UMI
Bozio A., « L’évaluation des politiques publiques : enjeux, méthodes et
institutions », Revue française d’économie, vol. 29, no 4, 2015, p. 59-85
Etapes d’évaluation des politiques publiques chaine : voix de droit
534-Article Text-1957-1-10-20210224.pdf (Contrôle de gestion et performance
des collectivités territoriales : cas de la région Fès-Meknès Management control
and performance of local authorities. Case of the Fès -Meknès région)
(Contrôle de gestion et performance des collectivités territoriales : cas de la région
Fès-Meknès Management control and performance of local authorities. Case of the
Fès -Meknès région) 534-Article Text-1957-1-10-20210224.pdf
(Contrôle de gestion et performance des collectivités territoriales : cas de la région
Fès-Meknès Management control and performance of local authorities. Case of the
Fès -Meknès région) 534-Article Text-1957-1-10-20210224.pdf
F. Giraud, O. Saulpic, G. Naulleau, M.-H. Delmond, P.-L. Bescos, Contrôle de
gestion et pilotage de la performance, Collection Business, Gualino éditeur, 2ème
édition, 2004.
3 O. Demeestère, Le contrôle de gestion dans le secteur public, Système, LGDJ,
2002.
https://www.perfeval.pol.ulaval.ca/sites Microsoft Word - Guide AFICUF -
Version définitive - 7 novembre 2006.doc (ulaval.ca)
https://www.perfeval.pol.ulaval.ca/sites Microsoft Word - Guide AFICUF -
Version définitive - 7 novembre 2006.doc (ulaval.ca)
. Article 145 de la constitution de 2011.

38
.Titre III, chapitre III : Du contrôle administratif, article 112-115, loi organique
N°111-14 relative aux régions.
. Titre III, chapitre III : Du contrôle administratif, article 106-109, loi organique
N°112-14 relative aux préfectures et provinces.
. Titre III, chapitre IV : Du contrôle administratif, article 115-118, loi organique
N°113-14 relative aux communes.
. Michel Rousset et Jean Garagnon, Droit administratif marocain, REMALD, série
« Thèmes actuels », numéro 99, 2017, p272.
. Mohammed El Yaagoubi, le droit administratif thématique, imprimerie El Maarif
Al Jadida, Rabat 2016, p.148.
. Le contrôle et l’audit de l’action des collectivités locales, Rapport du Comité
directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) préparé avec la
collaboration de Juan Santa maria Pastor et de Jean-Claude Nemery in communes
et régions d’Europe n° 66, Conseil de l’Europe, mars 1999, p. 25.
20. Article 112, loi organique N° 111-14 relative aux régions, Article 106, loi
organique 112-14 relative aux préfectures et provinces, Article 115, loi organique
N°113-14 relative aux communes.
. Article 114, 4° alinéa, loi organique N° 111-14 relative aux régions, Article 108,
4° alinéa, loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces, Article 117,
4° alinéa, loi organique N°113-14 relative aux communes.
. Article 112, dernier alinéa, loi organique N° 111-14 relative aux régions, Article
106, dernier alinéa, loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces,
Article 115, dernier alinéa, loi organique N°113-14 relative aux communes.
. Article 113, loi organique N° 111-14 relative aux régions.
. Article 107, loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces.
. Article 116, loi organique N°113-14 relative aux communes.
. Dix jours pour l’article 113, loi organique N° 111-14 relative aux régions.
. Quinze jours pour les articles 107, loi organique N°112-14 relative aux
préfectures et provinces et 116, loi organique N°113-14 relative aux communes.
. Article 114, 1° alinéa, loi organique N°111-14 relative aux régions, article 108,1°
alinéa, loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces, article 117,1°
alinéa, loi organique N°113-14 relative aux communes.
. Article 114, 3° alinéa, loi organique N°111-14 relative aux régions, article 108,3°
alinéa, loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces, article 117,3 °
alinéa, loi organique N°113-14 relative aux communes

39
CHAPITRE 1 : La conceptualisation du contrôle et audit des
collectivités territoriales………………………………………………..3

Section 1 : spécificité d’évaluation des politiques publiques…………3

1.1. Le cadrage conceptuel de l’évaluation…………………………………….3
1.2. Les typologie d’évaluation…………………………………………………4
1.3. Les étapes d’évaluation des politiques publiques…………………………5
1.4. Les méthodes d’évaluation des politiques publiques……………………...5
1.5. Les étapes d’évaluation des politiques publiques………………………....6

Section 2 : la notion de la performance dans les collectivités

territoriales et le rôle du contrôle et l’audit…………………………..7
1. La performance des collectivités territoriales………………………………...7
1.1 La performance des collectivités territoriales : un concept
jjjjjmultidimensionnel………………………………………………………...7
1.2 Les indicateurs de performance des collectivités territoriales…………..8
2.Les outils de mesure de la performance au sein des collectivités territoriales13
3. Mesurer pour piloter…………………………………………………………..14
3.1 Définition du contrôle de gestion interne…………………………………….14
3.2 Moteurs du contrôle de gestion interne……………………………………..15
3.3 Principales déclinaisons………………………………………………………16
CHAPITRE 2 : L’aspect juridique du contrôle au niveau des
collectivités territoriales………………………………………………17
Section 1 : le cadre juridique du contrôle des collectivités
territoriales…………………………………………………………….17
1.Juridiction des référés………………………………………………………….20
2.Visa de l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur…………………..20
Section 2 : Présentation de la cour des comptes régionales…………21
1-La cour des comptes (CDC)……………………………………………………21

40
2-Les cours régionales des comptes (CRC)……………………………………...22

2.1. Présentation des cours régionales des comptes…………………………..22

2.2. les missions des cours régionales des comptes……………………………22
2.3. La relation entre la CDC ET CRC………………………………………..26
CHAPITRE 3 : Le Cas du Maroc…………………………………….27
Section 1 : Les institutions de l’audit et du contrôle public…………27

1. L’audit public exercé par les organes du contrôle relevant interne du

ministère des Finances…………………………………………………….27
2. L’audit public exercé par les organes du contrôle externes au ministère
des finances………………………………………………………………...29
Section 2 : Le contrôle et audit des collectivités territoriales entre le
prévu et le réalisé (étude de cas)……………………………………...31

41