Supervisión de Coop AyC. Desjardins S2 PDF

Organizarse para el éxito:
Supervisión y agrupamiento de
cooperativas de ahorro y crédito
y de instituciones de
microfinanzas
Cuaderno 15
Klaus Fischer, Departamento de Fina nzas y Seguros Diciembre 2002

de la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval y
José Blanco, Director del programa de asistencia técnica al Microfinanciamiento
rural (Huastec, México)
© Copyright Ottawa 2002
0
Depósito legal: 4 trimestre 2002
Bibliothèque Nationale du Canada
Bibliothèque Nationale du Québec
ISBN 2-921777-24-X
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están estrictamente reservados y protegidos por la Ley de Derechos de Autor.
LISTA DE PUBLICACIONES
Creación de una cooperativa de ahorro y crédito - Guía práticaFIE
(Decie mbre de 1993)
Micro-entreprise en Afrique sub-saharienne. Présentation du secteur et pistes

pour une stratégie d'interventionF (1990)
CAHIER 1 Projets d'appui à la micro et petite entrepriseF (Mayo 1991)
CUADERNO 2 La coopérativa de ahorro y crédito : Estructura,

funcionamiento, lo que está en juego FIE (Enero 1992)
CAHIER 3 La sécurité de l'épargne à la coopérative d'épargne et de

crédit. Modélisation et étude de cas: Desjardins au QuébecF
(Junio 1993)
CAHIER 4 Définition d'un cadre juridique et opérationnel d'un réseau

financier mutualiste: Donner la parole aux acteurs.
L'expérience du projet ATOBMS au SénégalF (Junio 1993)
CAHIER 5 L’approche réseau de Développement international

Desjardins pour les coopératives d’épargne et de créditF
(Abril 1996)
CAHIER 6 Gestion par résultats à Développement international

DesjardinsF (Noviembre 1995)
CAHIER 7 Application de la politique « Genre et Développement »

dans les programmes de Développement international
DesjardinsF (Abril 1996)
CAHIER 8 Modèle d’évaluation du risque pour les projets de

Développement international DesjardinsF (Abril 1996)
CAHIER 9 Étude de cas: Les caisses villageoises au Burkina FasoF

(Octubre 1996)
CAHIER 10 Étude de cas: La caisse associative d’épargne et de crédit des

entrepreneurs et des commerçants de Bamako (CAECE)F
(Marzo 1997)
F : disponible en Francés
I : disponible en Inglés
E : disponible in Español
LISTA DE PUBLICACIONES
CAHIER 11 Étude de cas: La mise en place de caisses-mères dans le
cadre du projet d’appui aux finances rurales de
Madagascar F (Mayo 1997 )
CUADERNO 12 Estudio de caso : Las cajas solidarias de MéxicoFE

(Marzo 1998)
CAHIER 13 La microfinance et Développement international

DesjardinsFI (Septiembre 1997)
CAHIER 14 Étude de cas : « People’s Credit Fund » au Viêt-namFI

(Marzo 1999)
CUADERNO 15 Organizarse para el éxito : Supervisión y Agrupamiento de

cooperatives de ahorro y crédito y de instituciones de
microfinanzasE (Diciembre 2002)
CAHIER 16 Stratégies d’optimisation des transferts et échanges

d’expertises FI (Noviembre 2000 )
NOTEBOOK 17 Is the RCC Microfinance model sustainable and replicable?

PBC – DID Microfinance project case study in Luanping,
ChinaI (Enero 2001)
NOTEBOOK 18 Lithuania’s Credit Union Network: Asociacija Lietuvos

Kredito Unijos – A Case StudyI (Septiembre 2002)
CAHIER 19 L’impact des cooperatives d’épargne et de crédit au

Burkina Faso FI (Agosto 2002)
OUTIL 1 Principes et méthodologie d’implantation de changementF

(Marzo 1997)
OUTIL 2 Le diagnostic du partenaireF (‘Marzo 1997)
OUTIL 3 Références majeures en microfinanceF (Julio 2000)
RECHERCHE 1 Facteurs de succès et d'échec du crédit agricole dans les

pays économiquement moins développésF (Junio 1992)
RECHERCHE 2 Les pratiques de microcrédit dans les pays en

développement – Revue de littératureF (Octubre 1996)
Actas del Seminario : “El Futuro de la Finanzas Solidarias” Quebec, Octubre

3-4, 2000FIE (Septiembre 2001)
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN....................................................................................... 1
CAPÍTULO 1: LAS REDES DE SERVICIOS FINANCIEROS

COOPERATIVOS: MARCO CONCEPTUAL Y
EXPERIENCIA LATINOAMERICANA................................ 3
1.0 BASES CONCEPTUALES....................................................................... 3

1.1 EL CONCEPTO DE RED ................................................................... 4
1.2 LA DIVISIÓN DE FUNCIONES A LO INTERNO DE LA RED ....................... 7
1.3 LOS MODELOS ORGANIZACIONALES ............................................... 9
1.3.1 MER 01 - Cooperativas fuertes, Nodo subsidiario................. 10
1.3.2 MER 02 - Nodo fuerte, Cooperativas como distribuidores ..... 10
1.3.3 MER 03 - Cooperativas y Nodo desarrollados y
relativamente autónomos.................................................. 11
1.3.4 MER 04 - Nodos y CACs bien integrados ............................ 11
1.3.5 MER 05 - Formas no tradicionales................................ ...... 12
2.0 CONSIDERACIONES IMPORTANTES EN EL DESARROLLO

DE UNA RED .................................................................................... 13
2.1 DECISIONES ESTRATÉGICAS EN EL DISEÑO DE REDES .........................13
2.1.1 ¿En cuántos niveles se debe estructurar la red?....................13
2.1.2 ¿Cuál es la entidad fundamental de la red?.........................14
2.1.3 ¿Cuál es el tamaño relativo entre los componentes
del sistema?.....................................................................15
2.1.4 ¿Opera la red bajo un concepto de complementariedad
o de competencia?...........................................................16
2.1.5 ¿Cuál es el grado de unidad estratégica?............................17
2.1.6 ¿Cómo se aseguran la sostenibilidad y la autosuficiencia? ...17
2.1.7 ¿Qué lugar se le reserva al socio? ................................ ......18
3.0 EXIGENCIAS ESTRATÉGICAS DE LA OPERACIÓN EN RED...................19

3.1 NUEVAS EXIGENCIAS DE GESTIÓN..................................................19
3.2 DESAFÍOS EN LA REPARTICIÓN DE COSTOS Y BENEFICIOS................20
3.3 DESAFÍOS CON CARÁCTER COMPETITIVO.......................................20
3.4 PROBLEMAS DERIVADOS DE LA BASE FILOSÓFICA ............................21
4.0 ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS EN MATERIA

DE REDES .........................................................................................22
-I -
ÍNDICE (Continuación)
CAPÍTULO 2: LOS MODELOS DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN

DE LAS CACS ................................................................ 27
5.0 LA R&S DE CACS Y LOS PRINCIPIOS DE BASILEA ..............................29
6.0 ARGUMENTOS EN FAVOR DE NORMAS COMUNES ..........................31

6.1 L A R&S DEL AZAR MORAL EN LAS CACS.........................................32
6.2 C ONTROL DEL AZAR MORAL Y NORMAS DE CAPITAL .......................33
6.3 E L CAPITAL DE UNA CAC .............................................................34
6.4 C ONFLICTOS DE AGENCIA Y SU REGLAMENTACIÓN .........................35
7.0 LOS MODELOS DE R&S DE CACS......................................................36

7.1 E L MODELO DE RISF ................................ ...................................39
7.2 E L MODELO ATOMIZADO/ COMPETITIVO DE CACS..........................42
7.3 NIVELES DE DESEMPEÑO DE LOS DOS MODELOS: LAS EVIDENCIAS .....44
7.4 L AS DIFERENCIAS UNA VEZ MÁS: CONTROL DE CONFLICTOS Y
ESTRATEGIA DE NEGOCIOS................................ ...........................47
8.0 ¿QUÉ LE CONFIERE LA VENTAJA COMPARATIVA AL SISTEMA

DE RISF?................................ ........................................................... 50
9.0 ENSEÑANZAS ADQUIRIDAS DE LA COMPARACIÓN DE LOS DOS

MODELOS: RISF - AC ........................................................................ 51
CAPÍTULO 3: PRINCIPIOS DE SUPERVISIÓN AUXILIAR PARA

SISTEMAS DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y
CRÉDITO ....................................................................... 53
10.0 COSTOS DE AGENCIA Y SA:¦¦¦¡PORQUÉ FUNCIONA! ...........................60
11.0 LA SA COMO ENFOQUE MODERNO DE R&S DE INTERMEDIARIOS

FINANCIEROS................................ ...................................................63
12.0 LA SA EN EL CONTEXTO DEL CONTROL INTEGRAL DE LAS CACS .....64
13.0 ANTECEDENTES HISTÓRICOS ................................ ...........................65
- II -
ÍNDICE (Continuación)
14.0 ESTUDIO DE CASOS .........................................................................66

14.1 ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA QUEBEQUENSE:
EL MODELO DE OFICINA DE SUPERVISIÓN Y SEGURIDAD ..66
14.2 LA CORPORACIÓN DEL FONDO DE SEGURIDAD ..............................69
14.3 ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA ALEMÁN: EL
MODELO DE FEDERACIÓN DE AUDITORÍA.......................................69
14.4 FONDO DE SEGURO INSTITUCIONAL .............................................71
15.0 EL MARCO LEGAL E INS TITUCIONAL DE LA SA.................................72

15.1. ESTRUCTURA DE GOBIERNO DE LAS FEDERACIONES Y SU RELACIÓN CON
LA SA ........................................................................................73
15.2 EL MARCO LEGAL........................................................................74
15.3 LA OBLIGATORIEDAD DE LA AFILIACIÓN.........................................75
15.4 EL NIVEL DE ESPECIALIZACIÓN DE LA LEY ........................................76
16.0 AUTORIDADES Y FUNCIONES PERTINENTES .....................................77

16.1 RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO DE SA Y LA AUTORIDAD ESTATAL
PERTINENTE ............................................................................... 80
17.0 EL ÁMBITO DE LA SA........................................................................82

17.1 AUDITORÍA/R EVISORÍA FISCAL ................................ ......................82
17.2 SUPERVISIÓN PRUDENCIAL...........................................................84
17.3 SUPERVISIÓN DE NORMAS DEONTOLÓGICAS Y PRÁCTICAS DE NEGOCIOS
................................................................................................84
17.4 CALIDAD DE GESTIÓN .................................................................84
17.5 CONTROL DE RIESGO DE LA RED ...................................................85
18.0 FINANCIAMIENTO DEL COSTO DE LA SA .........................................85
19.0 TAMAÑO DE LAS COOPERATIVAS ....................................................86

19.1 PRECISIONES DE TERMINOLOGÍA ................................................... 87
ANEXO 1: MODELOS DE SISTEMAS DE CACS ...................................87

ANEXO 2: EL NIVEL DE DESEMPEÑO DE LOS SISTEMAS
FEDERADO-EN-RED Y ATOMIZADO –
COMPETITIVO................................................................... 90
ANEXO 3: ESTRUCTURAS QUE CONTRIBUYEN AL CONTROL
DE LAS CACS........................................................................95
- III -
ORGANIZARSE PARA EL ÉXITO: SUPERVISIÓN Y AGRUPAMIENTO DE COOPERATIVAS DE AHORRO
Y CRÉDITO Y DE INSTITUCIONES DE MICROFINANZAS PÁGINA 1
INTRODUCCIÓN
Paralelamente al aumento de popularidad y envergadura de las organizaciones de
microfinanzas, la integridad de sus operaciones y la sana dirección se convierten
en preocupaciones de primera importancia de los participantes y actores de este
sector.
El tema de la supervisión es el centro de esta obra. Los autores abordan la

supervisión de las cooperativas financieras vinculándola directamente con su modo
de organización. Uno como actor y otro como analista experto del sector,
constataron que las redes financieras cooperativas mantienen una relación
diferente con la reglamentación y la supervisión según su modo de organización.
Defienden aquí la tesis que la organización de las unidades básicas de una
estructura “federada”, con un alto grado de integración entre ellas, constituye no
sólo una ventaja comercial y financiera cierta sino que también facilita la
supervisión del sector.
Esta obra interesará tanto a los gerentes de las instituciones de microfinanzas como
a las autoridades legales y de reglamentación bancaria y agencias de ejecución y
proveedores de fondos.
El primero capítulo presenta varios modos de agrupación en red de las instituciones

financieras. Allí se encuentran los diversos problemas que surgen durante su
constitución en red y en su funcionamiento. Asimismo, se hace referencia a
algunos casos latinoamericanos.
El secundo capítulo presenta diversos modelos de regulación y supervisión e ilustra

el importante vínculo que existe entre el modo de supervisión y de estructuración
de las instituciones a supervisar.
La obra termina por la descripción de un estudi o de caso del modelo de supervisión

auxiliar.
Esta publicación de Développement international Desjardins (DID) ha sido

redactada por colaboradores cercanos; Se trata del Sr. José Blanco, autor del
primero capítulo y del Sr. Klaus Fischer quien firma los capítulos 2 y 3. El
Sr. Blanco se encuentra al empleo de DID desde 1997 donde ha ocupado
sucesivamente los puestos de Consejero en Planificación Estratégica y Mercado y
el de Director Regional de América Latina. En el año 2000 ha sido nombrado
Director de Proyecto de asistencia técnica a lado de la Federación Nacional de las
Cooperativas de Ahorro y Crédito (FENACREP). Posteriormente en Julio 2002, él es
el director del programa de asistencia técnica al Microfinanciamiento rural
(Huasteca, México) . El Sr. Fischer, es profesor del Departamento de Finanzas y
Seguros en la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval.
Tiene en su favor varias colaboraciones de investigación efectuadas en el marco
de la CREFA (Centro de Investigaciones en Economía y Finanzas Aplicadas) en la
Universidad Laval; se trata de trabajos relacionados principalmente con el mundo
de las cooperativas financ ieras.
Las opiniones expresadas en ese volumen son exclusivamente de los autores y de

ningún modo intentan representar la posición oficial de las instituciones que
auspiciaron el trabajo o de las instituciones a las que están afiliados los autores.
DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL DESJARDINS

ORGANIZARSE PARA EL ÉXITO : S UPERVISIÓN Y AGRUPAMIENTO DE COOPERATIVAS DE AHORRO
PÁGINA 2 Y CRÉDITO Y DE INSTI TUCIONES DE MICROFINANZAS
DÉVELOPPEMENT INTERN ATIONAL DESJARDINS

CAPÍTULO 1
LAS REDES DE SERVICIOS FINANCIEROS

COOPERATIVOS: MARCO CONCEPTUAL Y
EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
1
José Blanco
Las redes de servicios financieros cooperativos no son nuevas en Latinoamérica.

Ellas representan estructuras de organización que pueden cumplir un papel vital en
el desarrollo de las finanzas solidarias. Pese a la idea común, una red no debe
confundirse con una simple federación de CACs.
El presente documento, defiende la idea de que la organización de las unidades

cooperativas de servicios financieros bajo una estructura federada constituye una
ventaja compe titiva y facilita la supervisión del sector. En particular, se quieren
presentar los fundamentos del concepto de red tal y como se entiende en el
Movimiento Desjardins, es decir como un sistema integrado compuesto de
cooperativas de ahorro y crédito (CAC), de órganos de segundo grado y de
empresas corporativas. Este material está formado por dos partes: la primera
presenta el análisis del concepto de red, sus componentes y los elementos de
diseño de una red efectiva, concluyendo con una propuesta de cinco modelos
posibles; la segunda (capítulos 2 y 3) discute la viabilidad de la idea de red y las
distintas problemáticas que surgen en el proceso de construcción y consolidación
de la misma, concluyendo con un recuento de algunas experiencias
latinoamericanas (sección 4).
1.0 BASES CONCEPTUALES

La simple mención del concepto de red refiere, de inmediato, a diversas
connotaciones. Si bien es una idea sencilla en sí misma, encierra un conjunto de
sutilezas que refieren a las condiciones y requisitos para su funcionamiento. A
nivel del movimiento cooperativo, el concepto de red recoge aspiraciones, a veces
utópicas, de muchos pensadores desde los inicios del movimiento a mediados del
siglo XIX, quienes imaginaron un mundo cooperativo tal como el sistema
cooperativo de Charles Fournier. En el mundo de los negocios de hoy, el concepto
de operaciones en red constituye una idea avanzada en materia de gestión de
procesos de producción y de asociación de unidades empresariales independientes.
La noción de una red de organizaciones de servicios financieros y su operación,

nos anuncia de por sí algunos elementos necesarios que constituyen el punto
común de todas las experiencias que se presentan más adelante:
1
El Sr. Blanco es un empleado de DID. Él es director del Programa de asistencia técnica al
Microfinanciamiento rural en la región Huasteca, Mexico.

• La red supone la existencia de una o varias entidades de base dedicadas a

ofrecer servicios y productos financieros a un grupo social o económico
específico. Éstas son las cooperativas de ahorro y crédito como entidades
jurídicas independientes, aunque en otros tipos de red también pueden tomar
otras formas jurídicas tales como los bancos comunitarios (Filipinas) o Cajas de
Ahorro y Cajas Municipales (España y otros países europeos y sus réplicas en
Perú).
• Estas unidades, puesto que están orientadas a atender directamente a los

clientes, requieren la presencia de un conjunto de puntos de servicio, que
pueden tener un grado mayor o menor de autonomía política y funcional.
• La buena operación de la red exige que se defina, para cada uno de sus
componentes, un conjunto de funciones que se ofrecen localmente y otras,
ofrecidas por el o los nodos centrales.
• Toda red opera alrededor de uno o varios nodos centrales que gozan de cierto
2
nivel de poder y control otorgado por las estructuras de base , y que es
necesario para el cumplimiento de sus funciones asignadas.
• Las interdependencias en la red son definidas por medio de relaciones entre las
partes, más o menos estrechas según el caso, y que se manifiestan por reglas
operativas, repartición de costos, flujos de recursos financieros, humanos y
tecnológicos.
• Toda re d, para mantener su cohesión, necesita una ideología o concepción

funcional que articule el conjunto y le ofrezca reglas deontológicas y
operacionales propias, uniformizando el comportamiento de las partes y
creando mecanismos para resolver posibles conflictos y facilitar la toma de
decisiones.
Todos estos elementos constituyen un conjunto deseable de características que

deberían formar una red de servicios financieros. Su presencia y buen diseño
serían una garantía de estabilidad y desarrollo para la red. Sin embargo, diversas
circunstancias han motivado que, en la realidad, en pocos países pueda hablarse
de una verdadera red cooperativa. Varios factores entran en juego y explican esta
realidad. Para entender claramente todo esto, es necesario que se analicen más en
detalle estos conceptos y se confronten con la realidad latinoamericana para
identificar las barreras que han surgido y, a la vez, los aciertos alcanzados en
ciertos países.
1.1 E L CONCEPTO DE RED
Una red es un sistema en el cual las unidades que lo componen están relacionadas
por interdependencias permanentes, y que se caracterizan por el cumplimiento de
las siguientes condiciones:
2
Existe en Latinoamérica cierta confusión entre Unión y Federación. Es importante aclarar que
el concepto mismo de Federación supone la unificación de un conjunto de entidades bajo una
autoridad común, mientras que una Unión refiere a un conjunto dinámico de elementos
autónomos, sin la misma fuerza ni unidad que la anterior. En ambos casos, los miembros
constituyentes mantienen su existe ncia independiente, pero lo que cambia es la naturaleza de
las interdependencias. Además, en general una unión lo es de cooperativas de distintos sectores,
mientras que la federación es, por lo general, sectorial (agraria, financiera, de transportes, etc.) .

• Las relaciones entre las unidades determinan la naturaleza e intensidad de

integración de la red, siendo muc ho más estable y sólida en la medida en que
estas interdependencias sean muy intensas y permanentes, es decir mucho más
ligadas a la base estratégica de la red.
• Estas relaciones están basadas en los objetivos comunes que las unidades se
han dado e implican un grado de interdependencia voluntariamente aceptado.
En algunas circunstancias, puede existir una forma de obligación de
pertenencia a la red, pero el buen funcionamiento exige que las partes
convivan funcionalmente.
• Una red se justifica en función de los flujos de información, recursos y

beneficios entre las unidades de la misma, es decir que la red tiene una
finalidad bien determinada, ya sea ésta seguridad, eficiencia, crecimiento,
solvencia o varios objetivos a la vez.
Las organizaciones recurren a operaciones en red con la idea de obtener ventajas

que son difíciles de alcanzar de forma individual. Por principio, una organización
o empresa no integrará una red, cualquiera que sea su tamaño, si no obtiene
3
ciertas ventajas. Podemos identificar al menos diez ventajas de operar en red :
• Economías de escala, al permitir sinergias de inversión, operación y eficiencia.

El conjunto de unidades puede proponerse proyectos mucho más ambiciosos por
una fracción del costo.
• Economías de complejidad, al implicar una búsqueda continua de la eficiencia

y permitir centros operativos más sofisticados a costos compartidos y que sirven
a todas las unidades de la red. Unas unidades comunes pueden absorber las
operaciones más complejas y, de esta forma, asegurar un desarrollo a largo
plazo.
• Economías de tiempo al acelerar los procesos de diseño, desarrollo y ejecución

de proyectos. Con la acción combinada de las distintas unidades y las sinergias
entre ellas se pueden ganar etapas y mejorar la calidad de las iniciativas
comunes.
• Mayor flexibilidad en las operaciones, especialmente en aquellas redes en las

que existe una división funcional entre las partes. Una red con funciones
distribuidas puede ajustarse a los cambios del entorno y a la competencia más
fácilmente que las unidades individuales.
• Acceso a nuevas tecnologías, en particular para las unidades más pequeñas,

que benefician del poder de inversión e investigación del conjunto.
• Diversificación de las fuentes de financiamiento, aprovechando las

capacidades y posibilidades financieras de todas las partes, mientras se
diversifica el riesgo.
• Acceso a expertos de alto nivel, dada la mayor capacidad de inversión y de

pago del conjunto.
3
Esta enumeración se inspira en el libro de Poulin, Montreuil y Gauvin. L’entreprise réseau.
Publirelais, Montréal, 1994.

• Reducción de los riesgos asociados a un proyecto o a una actividad al estar

éstos compartidos por todas las partes. Facilidad para acceder a nuevos
mercados, al combinar las capacidades comerciales de los componentes de la
red y aumentar su capacidad de inversión y comercialización.
• Estructura operativa más ligera en las unidades de base, al ser asumidas por
componentes especializados.
Estas ventajas no se concretan automáticamente, sino que requieren un diseño

cuidadoso y una gestión adecuada de la red. Una red mal concebida o mal
administrada puede convertir cada ventaja en una debilidad. Por supuesto, el
concepto de red no se limita a una aplicación al sector cooperativo, y podemos
encontrar ejemplos de él en muchas esferas de la economía y la actividad
humana. Existen cada vez más ejemplos de organizaciones o grupos empresariales
de distintas industrias organizados en red en todo el mundo. Unas industrias
avanzadas, tales como la electrónica, la biotecnología y la banca, hacen uso de
estructuras en red. Las redes más comunes en el sector financiero son las tarjetas
de crédito, Visa y Mastercard, cuya organización se asemeja, curiosamente, a una
cooperativa mundial de bancos e instituciones financieras.
Para los efectos de este análisis, nos interesa específicamente el modelo de la red
de cooperativas
Acceso a nuevas
tecnologías financieras, un caso poco
Econom ías Econom ías de estudiado por la literatura.
de escala tiem po
De manera general,
Acceso a Reducción de los podemos afirmar que pocos
expertos de alto
nivel R ED ES
riesgos asociados
ejemplos existentes de red
EM PR ESA R IA LES de cooperativas financieras
Acceso a Estructura operativa respetan y aprovechan las
nuevos m ercados m ás ligera ventajas que hemos
enumerado anteriormente.
Mayor Econom ías de
flexibilidad com plejidad
Diversificación
de fuentes de
financiam iento
En general, encontramos
10 ventajas de la operación en red modelos incompletos o
híbridos que reflejan
adaptaciones propias de la realidad de cada país. En la siguiente sección,
comparamos detalles estructurales y medidas de desempeño de un grupo de
sistemas de cooperativas financieras organizados alrededor del concepto de red
con otros que no lo son.
Una las características básicas del concepto de organización en red es la

autonomía relativa y permanente de las unidades de base. Esta conservación de la
independencia de las unidades de base es esencial para el concepto de red. En
ciertos casos, la presión competitiva, regulatoria o las conveniencias estratégicas
han hecho que las unidades de base decidieran fusionarse en una sola entidad. En
este caso, dejamos de hablar de una red, y ya se trata de un banco cooperativo o
comercial con una estructura jerárquica integrada verticalmente que no responde
al concepto que estamos proponiendo. Aun así, frecuentemente las unidades de
base, ahora sucursales, conservan un grado importante de autonomía, de poder de
decisión local y de influencia sobre las decisiones tomadas en los nodos. En estos
casos, podemos hablar de un híbrido entre la estructura de red y la estructura
jerárquica de un banco con sucursales. Tendremos la oportunidad de presentar
varios ejemplos más adelante.

1.2 LA DIVISIÓN DE FUNCIONES A LO INTERNO DE LA RED
Como se ha venido explicando, uno de los elementos básicos de un buen diseño de

red consiste en una adecuada distribución de responsabilidades entre los
componentes.
En particular el papel de los organismos de integración, tales como las

federaciones nacionales y las uniones regionales, es el de servir de intermediarios
entre las cooperativas de base, los mercados financieros y otras instituciones
públicas (autoridades legislativas, fiscales, etc.).
En una red, la Federación o nodo central realiza distintos tipos de arbitraje, tanto
internos como externos. Estos arbitrajes entre la red y su entorno adoptan en
general la forma de relaciones y acciones de carácter político, como la
representación ante el Estado, la gestión y modificación de un marco legal
adecuado, la harmonización entre los objetivos de la red y las prioridades de
desarrollo del país, el acceso a los mercados financieros formales, etc.
Tabla 1
FUNCIONES PROPIAS DE CADA NIVEL EN UN SIS TEMA DE TRES NI VELES
Nivel de base Segundo nivel Tercer nivel
Servicios de Asistencia técnica, Supervisión.

movilización del promoción del Representación externa.
ahorro y oferta de desarrollo, supervisión y Actualización del marco legal.
crédito. Servicios control. Formación y Servicios de Caja Central
financieros y de selección de los recursos para la gestión de liquidez
seguros cuando el humanos. Promoción de y de Fondo de Seguridad
nivel de desarrollo nuevas cooperativas. para la protección de los ahorros.
lo permite. Relaciones y proyección Creación y operación de
Operaciones con el medio. empresas especializadas en
únicamente, o Formación de dirigentes. operaciones de volumen y con
preferentemente, Seguimiento a informes altos requerimientos de capital o
con asociados de supervisión. tecnología
(personas físicas o (medios de pago, pensiones,
morales). seguros).
Nota: Cuando la red cuenta sólo con dos niveles, el segundo absorbe las funciones del tercero.
La Federación puede, además, cumplir un papel determinante en la promoción de

nuevas organizaciones de base y en el acompañamiento del desarrollo de las
mismas. Por ejemplo, ofreciendo servicios de asistencia técnica, supervisión y
servicios financieros, el organismo de integración contribuye al intercambio de
experiencias y tecnologías dentro de la red. Una de las funciones más importantes
en materia de servicios de desarrollo es la de ejercer una forma de supervisión
prudencial y de verificación financiera, con o sin respaldo legal completo, que
permita revisar la aplicación de las normas de sana gestión financiera y evaluar el
sistema de control interno (véase el capítulo 3 sobre «Supervisión Auxiliar» en este
documento).

Sin embargo, la función más importante a largo plazo, y que toma un papel cada
vez más determinante a medida que la red se desarrolla, es la que está
relacionada con el desarrollo y profundización de la actividad comercial y los
negocios comunes. En efecto, a medida que la red crece y que la base asociativa
se extiende, la necesidad de nuevos y más sofisticados servicios financieros para
los miembros se convierte en una presión importante para las cooperativas de base,
que no siempre tienen el tamaño ni los recursos para responder a la demanda. Este
hecho toma relevancia adicional en el ambiente competitivo típico de los
mercados financieros modernos.
Los consumidores están bombardeados con servicios ofrecidos por entidades

financieras de todo tipo que pretenden satisfacer estas necesidades sin tener en
cuenta el valor efectivo a largo plazo para el consumidor y promoviendo el
abandono de la “fidelidad” al movimiento cooperativo. Uno de los mayores
impactos de la modernización de la industria financiera ha sido, para las
cooperativas, el perder lo que por mucho tiempo se llamó mercados cautivos. La
capacidad de las cooperativas financieras para competir en la generación de
servicios financieros modernos es esencial.
Además, y en virtud de volúmenes de operación insuficientes, las cooperativas

individuales no siempre pueden obtener buenas tasas de interés activas y pasivas
en sus intercambios con el sistema financiero. Los organismos de segundo y tercer
nivel, si logran el respaldo efectivo de sus cooperativas de base, pueden brindar un
apoyo estratégico, ya sea operando productos financieros que por definición exigen
un volumen importante para absorber las inversiones necesarias (tarjetas de crédito
y débito, cajeros automáticos, fondos de inversión, etc.), o canalizando recursos
que operan con ciclos financieros de más largo plazo (fondos de crédito
hipotecario, fondo de seguridad y estabilización cooperativa, fondos de pensiones,
etc.). La gestión de la liquidez y la creación de un sistema de vasos comunicantes
entre cooperativas excedentarias y deficitarias en recursos financieros constituyen
una etapa casi obligada en este proceso de consolidación que, a menudo, está
acompañado por la creación de sistemas de protección del ahorro.
Sin embargo, y al margen de todo lo que pueda hacerse en materia de negocios y

operaciones, la responsabilidad esencial de los organismos de integración es de
carácter estratégico. Esto es así, pues a ellos les corresponde asegurar, respetando
el interés general de los asociados de base, la perennidad de la red como
herramienta de servicio en un sector determinado de la sociedad. La gestión de
arbitrajes, la unidad estratégica de la red y la protección de sus fundamentos de
naturaleza filosófica y de servicio son otros tantos elementos que merecen la
atención de los dirigentes.
Las unidades de base, llámense cooperativas o de otra forma, tienen la

responsabilidad de ofrecer y desarrollar los servicios de conveniencia, atendiendo
a los asociados en sus necesidades y manejando la red de distribución.
Siempre es muy conveniente que esta distinción entre los niveles se establezca
con precisión. En general, cuando los organismos de segundo y tercer grado
invaden las funciones de las unidades de base, u ocurre lo contrario, surgen
problemas serios y tensiones que pueden, incluso, terminar con la red. La
tentación es grande, para unos y otros, y por ello las reglas de funcionamiento
deben ser claras y la disciplina aceptada y respetada por todos. El análisis de casos
concretos, más adelante, permitirá aclarar estas ideas.

1.3 LOS MODELOS ORGANIZACIONALES
La discusión teórica que se ha presentado, en particular cuando se ha visto a la luz

de la experiencia latinoamericana, nos demuestra que existen múltiples formas,
mas no infinitas, de estructurar una red de organizaciones de servicios financieros
de base. Estos modelos organizacionales difieren no sólo por su forma, sino por las
ventajas o limitaciones que presentan para el logro de ciertos objetivos.
Si bien la realidad es mucho más diversa que cualquier simplificación que

podamos hacer, creemos que, recurriendo a cinco modelos de estructuración de
redes (MER), es posible resumir adecuadamente el análisis que acabamos de hacer
llevándolo a un plano más operativo y concreto.
Como se ha explicado, aunque la integración es una aspiración bastante común en

los sistemas cooperativos y otras formas de finanzas solidarias, la evolución
histórica de estas instituciones en los distintos países del mundo, y en especial en
Latinoamérica, muestra una variedad en la que es fácil perderse. El intento de
modelizar en cinco figuras las opciones posibles pretende ayudar a una mejor
comprensión de estos fenómenos. También puede facilitar una toma de decisiones
más consciente cuando un país o un grupo de instituciones se cuestiona sobre el
mejor modelo a adoptar. Los cinco modelos que se presentan en la Tabla 2, son
los siguientes:
Tabla 2
MODELOS DE ESTRUCTURACIÓN DE REDES

M EM er
MERcR1 1
Nodo
subsidiario
CACs
MER 2 fuertes MER 3
Nodo fuerte Nodo y CACs
CACs como relativamente
distribuidores autónomos
MER 4 MER 5
Nodo y CACs Formas no
Bien tradicionales
integrados

4
1.3.1 MER 01 - Cooperativas fuertes, Nodo subsidiario
El primer modelo tiene como eje central las cooperativas de ahorro y crédito, que
se dotan de una estructura complementaria de segundo o tercer nivel con el objeto
de ofrecerse ciertos servicios que éstas no pueden o desean darse por sí mismas.
En un modelo como éste, el poder de decisión estratégico reside en las
cooperativas y el organismo de integra ción está sometido formal y efectivamente a
éstas.
La buena marcha de este tipo de estructura exige que las cooperativas adquieran
un buen nivel de maduración y ofrezcan una guía adecuada a su ente subsidiario.
La federación, por su parte desempeña, desde un segundo plano, el papel de
colaborador y acompañante.
Este modelo tiene la ventaja de asegurar raíces fuertes y un mejor control desde las
bases. Su riesgo es que la diversidad de intereses y expectativas, y a menudo las
disparidades de tamaño y recursos entre las cooperativas, pueda generar tensiones
muy importantes cuando el sector adquiere cierta talla.
En Latinoamérica, las Federaciones débiles han llegado apenas a realizar labores

de representación política y defensa. Casi todos los países han pasado por este
modelo antes de evoluciones hacia alguno de los otros. En ciertos casos, la
quiebra de los órganos de integración en determinadas etapas de desarrollo, ha
dejado por años, y hasta décadas, al sector en una situación como ésta. Ya no por
decisión estratégica, sino como resultado de crisis sistémicas.
1.3.2 MER 02 - Nodo fuerte, Cooperativas como distribuidores
Sea por decisión expresa de las cooperativas, o por razones de evolución histórica,
el nodo central puede asumir un papel cada vez más predominante, siendo el caso
extremo la fusión en una sola entidad, en la cual las antiguas cooperativas son
simplemente puntos de servicio sin personería jurídica propia.
Esta posibilidad adquiere mayor potencialidad cuando se piensa que la lógica

misma del negocio financiero impone la necesidad de un nodo central fuerte a
medida que la red madura y crece. En efecto, los productos financieros sofisticados
exigen altos volúmenes y elevados niveles de inversión, personal muy calificado y
caro, y un peso político importante para equilibrar las acciones de la banca
privada y del gobierno.
Todo ello obliga a constituir entidades cada vez más fuertes y, en ocasiones, a
ceder una parte cada vez mayor de autonomía de las bases hacia la cúpula. Si
bien ésta no es una tendencia fatal, hay que reconocer que es inevitable a menos
que las cooperativas de base adquieran un tamaño considerable y que el sector
mismo se plantee como un objetivo estratégico el fortalecimiento y permanencia
de las unidades locales.
4
El concepto de subsidiaridad refiere a aquellas acciones o servicios que vienen a reforzar, sin
duplicar, una actividad principa l. El concepto expresa dos ideas importantes: las cooperativas
de base son el elemento más importante en la red, y las actividades del nodo central no deben
competir ni duplicar lo que hacen las cooperativas. Los sistemas federados de gobierno
normalmente se basan en este principio.

Ciertos aspectos de la operación de Fedecrédito, en Costa Rica, y de Uconal, en

Colombia, adoptaron este modelo. El caso de COFAC, en Uruguay, muestra la
situación extrema de fusión.
1.3.3 MER 03 - Cooperativas y Nodo desarrollados y relativamente autónomos
Cuando la unidad estratégica del grupo es débil, es común que existan grandes
disparidades o crisis internas que dividen a las cooperativas de base. Es normal
encontrar modelos en los que todos los componentes, locales y centrales,
conservan un alto nivel de autonomía y coexisten entre sí, incluso compitiendo.
En efecto, se trata de sistemas en los cuales los distintos componentes del sistema
logran un desarrollo importante: las cooperativas mantienen una participación
activa en el nodo central, gozan de gran autonomía y realizan acciones
competitivas por su propia cuenta, que a menudo son contrarias a la orientación
común, por ejemplo mediante acuerdos comerciales con entidades competidoras
fuera del sistema.
Este modelo es, en realidad, disperso y de red no tiene nada o casi nada. Lo
presentamos como contraste y porque en muchas ocasiones éste es el resultado
final de un proceso de desarrollo. En la mayoría de los países de Latinoamérica, se
aplica este modelo.
Las Federaciones de cooperativas de ahorro y crédito, como las que existen en

Ecuador, Honduras, Perú o Brasil, entre otras, representan este modelo.
1.3.4 MER 04 - Nodos y CACs bien integrados
Cuando el sistema adquiere cierta madurez, tanto en lo operativo como en lo

ideológico, es posible articular una red en la cual los distintos componentes
interactúan de manera sistémica, es decir que forman un conjunto coherente y
solidario, donde cada una de las partes responde por el todo.
La operación de una red como un sistema supone que sea posible planificar las
áreas de actividad de cada elemento constituyente, tanto en la base como en el
segundo y tercer nivel. Significa, además, que existen mecanismos para compartir
los costos operativos y los beneficios, compartir las inversiones y así operar de
forma óptima.
El Movimiento Desjardins de Quebec, aunque no haya logrado una estructura

óptima, es probablemente el mejor ejemplo de este tipo de modelo. En
Latinoamérica, no existen sistemas de este tipo, si bien algunos esfuerzos, como
FEDERED en Costa Rica y UNIMED en Brasil, apuntaron tímidamente en esa
dirección, sin llegar a operar realmente de esta forma.

1.3.5 MER 05 - Formas no tradicionales
Esta categoría agrupa un conjunto de modalidades diversas, no necesariamente

relacionadas o coherentes entre sí. Puede tratarse por ejemplo de iniciativas del
tipo "Joint venture", donde las cooperativas de base, con o sin participación de la
Federación, crean empresas por co-inversión para dotarse de servicios financieros.
Aquí, se operaría bajo la forma capitalista (una acción, un voto), y no bajo la
modalidad cooperativa (un socio, un voto).
Incluimos aquí ciertas experiencias de bancos cooperativos, que pertenecen tanto

a cooperativas de base como a personas físicas (Bancos Sociedad Anónima que
operan bajo una filosofía mutualista o cooperativa), como fue el caso en Colombia
(Banco Uconal). En Argentina, toda una rama de bancos cooperativos fue
empujada gradualmente a transformarse en Sociedades Anónimas bajo la presión
legal y del mercado. También en ese país, un grupo de Bancos Cooperativos
constituyó, a principios de los años 90, un Banco Mayorista con personería jurídica
de S.A, que finalmente fracasó (Banco Mayo), mientras que una segunda
experiencia, agrupando a cientos de miles de microempresarios, ha demostrado
vitalidad y capacidad competitiva (Banco Credicoop).
Recientemente, se ha creado en Perú una empresa especializada en servicios

tecnológicos denominada Sistemas de Negocios para la Integración Cooperativa,
SISNIC, propiedad de las cooperativas de base y la Fenacrep. Como todo ejercicio
de modelización, él nuestro es imperfecto pero tiene la virtud de reflejar la
diversidad de modelos viables que, en la vida real, se han desarrollado en distintos
lugares del mundo. La siguiente tabla hace un paralelo entre estos cinco modelos
y diferentes experiencias de integración en Latinoamérica y en el mundo.
Tabla 3
LOS M ODELOS DE ESTRUCTURACIÓN DE REDES Y LAS EXPERIENCIAS REALES
Modelo Ejemplos
MER 01. COOPERATIVAS FUERTES, - Facach, Honduras
NODO SUBSIDIARIO - Fenacrep, Perú
- Fedpa, Panamá
- Bolivia
- Cajas Municipales, Perú
MER 02. NODO FUERTE, - Uconal, Colombia (hasta 1997)
COOPERATIVAS COMO - Fedecrédito, Costa Rica 1990-1993
DISTRIBUIDORES - Crédit Agricole, Francia
MER 03. COOPERATIVAS Y NODO - Bolivia
DESARROLLADOS Y - Fedecaces, El Salvador
RELATIVAMENTE AUTÓNOMOS - México 1992-2001
MER 04. REDES INTEGRADAS DE - Movimiento Desjardins
SERVICIOS FINANCIEROS - Cajas Populares Mexicanas antes de 1991
- Crédit Mutuel, Francia
- Federed, Costa Rica 1995-1997
MER 05. FORMAS NO - Bancos cooperativos (Argentina, Colombia,
TRADICIONALES Costa Rica, Brasil)
- SISNIC, Perú

2.0 CONSIDERACIONES IMPORTANTES EN EL

DESARROLLO DE UNA RED
La experiencia nos indica que la forma en que estos cinco modelos se estructuran
puede variar de un país a otro, o de una red a otra, sin necesariamente perder las
ventajas que ofrece la organización en red. También es cierto que es difícil
encontrar un modelo puro. Esto también quiere decir que mientras se rescaten los
elementos esenciales de un sistema de red, pueden concebirse variantes del mismo
que se adaptan a las circunstancias específicas de cada país.
2.1 DECISIONES ESTRATÉGICAS EN EL DISEÑO DE REDES
Decisiones estratégicas en el diseño de redes:
1. ¿En cuántos niveles se debe estructurar la red?

2. ¿Cuál es la entidad fundamental de la red?
3. ¿Cuál es el tamaño relativo entre los componentes del sistema?
4. ¿Opera la red bajo un concepto de complementariedad o de compe tencia?
5. ¿Cuál es el grado de unidad estratégica?
6. ¿Cómo se aseguran la sostenibilidad y la autosuficiencia?
7. ¿Qué lugar se le reserva al socio?
Tarde o temprano, en el proceso de desarrollo de un sistema de finanzas solidarias,

surge la pregunta de la forma y proceso de articulación de una operación en red.
Para determinar la forma en que ésta puede estructurarse, debemos responder a
algunas preguntas básicas. El análisis que sigue no pretende agotar el tema, sino
simplemente ofrecer una presentación de alternativas sin atribuirles un valor
particular. A continuación, analizaremos las características de algunas redes y
veremos de qué modo éstas han respondido a las preguntas claves que
normalmente surgen en estos procesos.
2.1.1 ¿En cuántos niveles se debe estructurar la red?
El número de niveles de una red depende de sus objetivos y operaciones. En un

límite, es viable imaginar una red de un solo nivel, sin nodo central, pero es un
caso casi teórico. De manera general, podemos afirmar que toda red puede
estructurarse en dos o tres niveles, es decir con una sola entidad central como una
Federación nacional, o mediante dos niveles de integración escalonados, tales
como Uniones regionales y Federación nacional o Federaciones regionales y
Confederación nacional.
Además de establecer el papel de los distintos componentes, de fijar la distribución

de funciones y el grado de unidad interna y repartición de costos, la red debe
estructurarse de manera tal que responda de forma adecuada y eficaz a la misión
por la que fue creada. En esta decisión, entran en juego factores tan diversos
como la extensión geográfica, la diversidad de cooperativas (sectores económicos,
tipo de vínculo: abierto o cerrado, etc.) y la historia de la red.

Cuando se requiere la creación de empresas especializadas, la fórmula

corporativa, según la cual la federación tiene la propiedad total o mayoritaria de
un conjunto de empresas que sirven a sus cooperativas afiliadas, constituye una
variante interesante y permite la coexistencia de fórmulas cooperativas y
capitalistas de organización. Sin embargo esta fórmula debe aplicarse con especial
atención para evitar una estructura piramidal de capital que debilitará el sistema
bajo condiciones económicas adversas. Éste fue, sin lugar a dudas, uno de los
factores que más contribuyó a la crisis de Fedecrédito, en Costa Rica, en 1998.
En América Latina, la situación típica consiste en una Federación nacional única,

lo cual no impide que en algunos países existan dos federaciones, normalmente
por razones de política o historia (divisiones internas, división entre tradicionalistas
y modernistas, entre rural y urbano, etc.).
Podemos afirmar que difícilmente, el número de niveles y de instancias por nivel

responde a una lógica de optimización sistémica, pues ninguna de las redes
existentes ha sido objeto de una planificación detallada y previa. De hecho esta
repartición en diversos niveles podría variar en el tiempo para responder de la
mejor manera a esta exigencia de optimización.
Por ejemplo, los años noventa impusieron a Desjardins la necesidad de revisar el

número de instancias de segundo grado, e incluso el número de cooperativas de
base. Luego de un intenso debate y múltiples estudios, el Congreso del
Movimiento Desjardins adoptó la decisión de modificar la estructura en tres
niveles, vigente desde 1932, para fusionar las 11 Federaciones regionales y la
Confederación en una sola instancia. Desde mediados del año 2001, opera una
nueva estructura en dos niveles: las cooperativas de base y una federación única
acompañada de Consejos Regionales Cooperativos.
2.1.2 ¿Cuál es la entidad fundamental de la red?
La primer decisión estratégica necesaria para contestar esta pregunta consiste en

identificar cuál es la entidad fundamental. Si son los puntos de servicio
(cooperativas de base), entonces éstos tienen el papel protagónico y el nodo
central cumple funciones de soporte y asistencia, asignadas por las cooperativas de
base (funciones subsidiarias). Frecuentemente, en modelos de red donde los puntos
de servicio juegan el papel fundamental, el concepto de subsidiaridad está
acompañado del de descentralización, que insiste en que, dentro de lo posible, las
unidades de base ejecuten las funciones de negocios principales, relegando a los
nodos federados sólo las que no puedan cumplir eficientemente los puntos de
servicio.

Si la entidad fundamental es el nodo (la Federación o Casa Matriz), entonces los

puntos de servicio son elementos secundarios y, por lo tanto, con una autonomía
limitada, siendo el caso extremo aquél en que las cooperativas de base pierden
totalmente su figura jurídica y se transforman en sucursales de una entidad
5
jerarquizada única.
Por supuesto, el grado de autonomía relativa puede variar enormemente de un país

a otro. Pero sin duda, el aspecto central es de índole filosófica y práctica: en unos
países existe la convicción de proteger al máximo el carácter central de la
cooperativa de base, y en otros la ley o la presión competitiva obligan a
maximizar las ventajas de l sistema y, por lo tanto, a diluir el papel de las unidades
locales.
Es indispensable recordar que la creación de estructuras complejas tiende a

agravar los problemas de gobernabilidad y de costos de agencia. Una fuerte
centralización, al atribuir el papel fundamental a los nodos, permite a los
administradores de las redes operar con escaso o nulo control de la membresía.
Esto puede conducir fácilmente a una situación en la que los costos de agencia
hagan más pesado el funcionamiento de sistema y, finalmente, pueden llevar,
incluso, a su caída.
La realidad parece demostrar que las redes de servicios financieros solidarios

donde se ha asegurado un buen equilibrio entre el nodo central y las unidades de
base, con éstas como ente fundamental, han alcanzado el máximo de nivel de
desarrollo a largo plazo. Así, prácticamente todas las redes exitosas de Europa (las
alemanas Raiffeisen, las redes francesas, españolas, belgas e italianas), así como
Desjardins en Canadá, han sido diseñadas alrededor de este concepto. En América
Latina, como en Europa, aquéllas que han conservado un fuerte nivel de
descentralización del poder y han respetado el principio de la subsidiaridad, son
las que han mostrado un grado de éxito mayor (COFAC, Banco Credicoop, RFC del
Brasil, etc.). En cambio, las experiencias de centralización y poco respeto del
principio de subsidiaridad han conducido frecuentemente al fracaso, tales como
Banco Mayo, UCONAL, etc.
2.1.3 ¿Cuál es el tamaño relativo entre los componentes del sistema?
Los problemas de tamaño relativo son fundamentales en diseño de redes, pues ellos
son la fuente de tensiones internas y de conflictos de poder. Los primeros tipos de
problemas surgen cuando se presentan fuertes diferencias de tamaño y orientación
estratégica entre las cooperativas de base, lo cual no sólo aumenta el riesgo de
competencia entre ellas, sino que puede llegar a crear fuertes desequilibrios de
6
poder.
5
La presencia de un ambiente competitivo no debe interpretarse como un elemento que,
necesariamente, conduce a la jerarquización. Existen redes de cooperativas financieras en
las cuales, aunque se operen bajo condiciones altamente competitivas, las unidades de base
han conservado un alto nivel de autonomía sin aparentemente perder las ventajas
competitivas. Dos ejemplos son los sistemas Desjardins y Raiffeisen. En algunas economías
con más de una red, éstas pueden haber elegido caminos alternativos, una hacia una alta
jerarquización y la otra, conservando la autonomía local, sin efecto aparente sobre la posición
competitiva de la red. Éste es el caso de Francia, donde Crédit Agricole ha elegido el camino
de la jerarquización mientras que Crédit Mutuel ha conservado su estructura descentralizada.
Valga decir que el éxito relativo de Crédit Agricole en términos de tamaño, fue alcanzado
antes de lanzarse al proceso de jerarquización.
6
Hemos expresado la misma preocupación con respecto al tamaño relativo de las unidades de
base al discutir de los sistemas de “supervisión auxiliar” donde se presentan dificultades del

Por ejemplo, cuando existen una o varias cooperativas muy grandes, que en
ocasiones equivalen al 40-45% del total de activos de la red, éstas se sienten en
posición de desventaja ante sistemas de voto basados en la filosofía cooperativa
clásica (un socio, un voto). En estos casos, las entidades grandes podrán intentar
ejercer presión sobre el sistema para favorecer su punto de vista, aunque éste
pueda ir en contra de los intereses del conjunto. Pero también puede ocurrir que el
nodo central llegue a adquirir un tamaño que exceda la suma de sus organismos de
base, otorgándole una autosuficiencia peligrosa para el equilibrio interno de la red.
Este peligro es particularmente grave cuando al mismo tiempo no se respetan los
principios de subsidiaridad y descentralización. Fue precisamente el caso de
UCONAL en Colombia, donde la Federación se lanzó a competir contra sus
propias cooperativas federadas, asumiendo la forma de Banco y aceptando
directamente como socios a personas naturales.
Los problemas de tamaño relativo se agudizan cuando la estructura de poder y la

toma de decisiones no reflejan adecuadamente el peso relativo de las partes. Por
esta razón, es esencial en una red el intentar conservar una cierta uniformidad en
el tamaño y peso relativo de las partes (periféricas o nodos), una tarea
evidentemente difícil pero importante. Otra alternativa es crear mecanismos
compensatorios en la toma de decisiones, como votos ponderados en función del
activo, la membresía, el capital u otros criterios similares. En experiencias, sobre
todo europeas, de consorcios cooperativos, se ha utilizado esta variante con
relativo éxito.
2.1.4 ¿Opera la red bajo un concepto de complementariedad o de competencia?
Sin duda, uno de los aspectos claves para la estabilidad y solidez de la red reside
en el grado de complementariedad entre sus componentes. En efecto, en un
sistema bien equilibrado, cada componente cumpliría una función que le es
propia, permitiéndole optimizar el uso de los recursos y evitar la competencia y los
conflictos con el resto de la red.
Sin embargo, y como en general las redes resultan de un proceso de desarrollo

gradual e iterativo, es común encontrar duplicidades e incluso competencia entre
las unidades de la red. El nivel básico es el de competencia entre cooperativas de
base que operan en el mismo territorio o que, siendo originarias de dos localidades
distintas, entran en competencia como resultado de la apertura de sucursales. Un
problema diferente surge cuando la Federación o las empresas especializadas
compiten directamente con las cooperativas de base, intensificando las tensiones
internas de la red. Este tipo de situación puede surgir por razones de filosofía, falta
de normas o simplemente por la dinámica comercial.
Esta clase de problemas es mucho más común de lo que la teoría podría hacer
creer. En realidad, existe una tende ncia permanente a la entropía, que puede
explicar los conflictos y tensiones continuas que vive toda red. Se puede afirmar
que cuanto mayor sea la autonomía relativa de las unidades, mayor es el riesgo de
competencia entre ellas. Estas prácticas, sin emba rgo, se alejan de los principios
de funcionamiento en red, donde se enfatizan la complementariedad y la
coordinación que generan el máximo beneficio para el conjunto mientras se
conservan los privilegios e independencia de las partes.
mismo orden. Es decir que las grandes cooperativas, por su importancia relativa y recursos,
pueden incidir en la objetividad y transparencia de los procesos de supervisión.

2.1.5 ¿Cuál es el grado de unidad estratégica?
Sin duda, la capacidad de la red de competir y servir adecuadamente a sus socios

depende en gran parte del grado y fortaleza de la unidad interna. Para nosotros, la
unidad estratégica de la red es una resultante de varios factores: de la fuerza y
grado de penetración de la filosofía propia a la red; del liderazgo y visión de sus
dirigentes; de la existencia de normas claras de operación y absorción de costos
compartidos y de la existencia de cierto nivel de equidad y equilibrio interno que
permita a cada entidad sentirse en igualdad con respecto de sus pares.
Podemos encontrar ejemplos que reflejan distintos grados de intensidad en la

unidad estratégica. En algunos casos, como en el Movimiento Desjardins, de
Canadá, las cooperativas de base acceden a renunciar a una parte de su
independencia operativa para servir mejor a sus socios pero manteniendo su propia
figura jurídica, mientras que en otros, como en COFAC de Uruguay, las
cooperativas renunciaron incluso a su propia identidad jurídica para fusionarse en
una nueva entidad. Por contraste, en Colombia, las cooperativas prefirieron
mantener su actividad independiente de la Federación convertida en Banco y
convivieron y compitieron con ella por muchos años.
Cada uno de estos escenarios tiene sus ventajas y desventajas, en términos de

unidad estratégica, para realizar virajes o cambios estructurales importantes. En
efecto, una mayor unidad interna facilita la focalización de esfuerzos y recursos.
Sin embargo las opciones no vienen solas. Un grado elevado de centralización y
jerarquización, si no está emparejado con mecanismos de control apropiados y
normas de deontología, puede facilitar la unidad estratégica de la red y exponer el
sistema a un alto riesgo de encontrarse bajo la dirección de una administración
con preferencias por el gasto o por inversiones destinadas a hacer crecer los nodos
o creando empresas corporativas de dudosa utilidad para el sistema, como ocurrió
en Colombia y en Costa Rica.
Sin que puedan hacerse afirmaciones definitivas, la experiencia, dentro y fuera del
cooperativismo con estructuras en red, sugiere que la presencia de una fuerte
unidad estratégica, que podemos llamar «cultura de la red», favorece el éxito del
sistema, mientras que su ausencia acaba minando el desarrollo del sistema en su
conjunto así como la participación de los distintos actores.
2.1.6 ¿Cómo se aseguran la sostenibilidad y la autosuficiencia?
La dinámica interna y el carácter mismo de cualquier red deben mucho a los

fundamentos financieros que aseguran su sostenibilidad a largo plazo. Este aspecto
debe analizarse en términos de capital institucional, pero también en función del
capital de trabajo y, por lo tanto, de las estructuras de cotización que permiten
operar a las unidade s comunes y al nodo de la red.
Esto significa que debe existir un sistema por el cual las organizaciones de base
capitalizan en primer lugar a su organismo de integración y lo sostienen a medida
que crece y realiza inversiones estratégicas para el desarrollo de los servicios
ofrecidos por la red. Cuando el organismo central crea empresas corporativas,
surge también el problema de alimentar con capital a estas unidades de negocios.
La suficiencia de capital es sin duda la base principal de toda institución
financiera y la clave para todo desarrollo futuro.

Como la fuente de capital sigue siendo las cooperativas de base, y en última

instancia los asociados, el crecimiento y desarrollo de la red se convierte en un
desafío de primera línea.
Un segundo aspecto es el establecimiento de un sistema de cotización que permita

la cobertura de costos necesarios a la operación del nodo central. En algunos
países, donde la red está muy integrada e interdependiente, se establecen cuotas
anuales en función de las operaciones y tamaño de cada entidad. En otros casos,
se crean sistemas permanentes con una cuota básica de menor importancia y
cotizaciones puntuales por proyecto. Por supuesto, la base de cualquiera de estos
sistemas consiste en un buen sistema de costos y de planificación financiera.
Cuando la estructura de base no acepta o no puede cubrir los costos de operación y

crecimiento de las funciones sistémicas, el nodo central se ve forzado a sustituir
esas fuentes de ingresos mediante su propia iniciativa comercial o el recurso a
fuentes externas, dos vías que reducen la autonomía e integridad de la red. Este
fenómeno explica muchos de los fracasos de sistemas cooperativos en América
Latina, como lo fueron el colombiano y el costarricense.
2.1.7 ¿Qué lugar se le reserva al socio?
Dado que tratamos de entidades cooperativas, cabe preguntarse cuál es el impacto

de la estructura en red sobre la participación democrática en la toma de
decisiones. Cuando se trata de una cooperativa de base, el sistema es sencillo: un
socio, un voto. Así, los socios reunidos en Asamblea Anual tienen la potestad en
igualdad de condiciones de elegir y ser elegidos dirigentes, recibir información
detallada sobre la cooperativa, aprobar los nuevos planes de acción y determinar
la forma de distribuir los excedentes si los hubiera. En ciertos casos, cuando la
cooperativa adquiere un tamaño significativo, se aplica el sistema de delegados.
Cuando se crea un órgano federativo o una unión, y en especial si se desarrolla

una estructura de red grande y compleja, surgen problemas nuevos. Por ejemplo,
la posibilidad real para cada socio de saber qué hace realmente su organización y
de acceder a las esferas de poder político.
En muchos casos de grandes redes cooperativas en países desarrollados, se conoce

que el asociado ya no participa realmente en la vida cooperativa. En tal
situación, queda en manos de los dirigentes el ser o no fieles reflejos de las
conveniencias, intereses y aspiraciones de los miembros. De ahí la importancia de
normas deontológicas y de una filosofía cooperativa bien cimentada.
Es interesante notar que las grandes figuras del cooperativismo, aunque

promovieron la formación de redes desde muy temprano en el desarrollo de los
movimientos de cooperativas financieras, estaban férreamente opuestas a que los
gerentes de las unidades de base las representaran en los órganos de segundo grado
de la red. El argumento principal de oposición es que era ingenuo tomar como
punto de partida la coincidencia de intereses entre los miembros y los gerentes.
Por lo tanto, y para evitar que los órganos federados reflejaran las opiniones y los
intereses de los gerentes antes que los de los miembros, los repre sentantes debían
ser miembros.

Con el tiempo, esta práctica se perdió. Hoy en día son generalmente

administradores los que representan las unidades de base en los órganos de la red.
Aunque esto sea así y por razones prácticas, vale la pena no olvidar que éstos
pueden no representar genuinamente, en todas las circunstancias, los intereses de
la membresía.
3.0 EXIGENCIAS ESTRATÉGICAS DE LA OPERACIÓN

EN RED
Los cinco modelos que se han presentado, así como la discusión sobre los factores
de diseño, permiten poner en evidencia que en el desarrollo de las redes de
servicios financieros, pueden surgir distintos grados de tensión estratégica que
merecen ser discutidos, así sea de manera muy breve. Estas fuentes de tensión
tienen que ver con exigencias nuevas que surgen, tanto en las unidades
individuales como en las estructuras de segundo grado, debido a la operación en
red.
3.1 NUEVAS EXIGENCIAS DE GESTIÓN
La operación de un grupo de entidades cooperativas bajo la forma de red,

cualquiera que sea el modelo, exige una calidad de gestión y de recursos humanos
que aumenta a medida que la red va madurando y creciendo en activos y
asociados. Además, se necesitan sistemas operativos uniformes y más eficaces,
una automatización de las operaciones y una inversión creciente en tecnología.
Cuando las redes de CAC adquieren cierto tamaño, las autoridades financieras
desean someterlas a una supervisión similar o idéntica a la de los bancos. Esto
significa el cumplimiento de normas y procedimientos exigentes y personal
preparado y de alto nivel. La supervisión financiera implica un control adecuado
de los distintos tipos de riesgo, así como una buena capitalización.
Cuando la red no logra cierto equilibrio en cuanto a tecnología y desarrollo

administrativo, por ejemplo entre cooperativas muy modernas y grandes y otras
pequeñas y atrasada s, surgen importantes tensiones entre ellas y crece el riesgo de
fusiones originadas en crisis locales.
Finalmente, la operación en red y la evolución de la actividad financiera hacia

productos y servicios más sofisticados suponen también una evolución del perfil y
del tipo de recursos humanos necesarios. La introducción de cambios en las
estructuras existentes necesita que el personal ejecutivo comprenda las fuentes de
resistencia y sea capaz de asumir el liderazgo. A nivel del nodo central, el
personal debe estar sensibilizado para entender las relaciones con las cooperativas
de base y la cultura organizacional que las rodea.

3.2 DESAFÍOS EN LA REPARTICI ÓN DE COSTOS Y BENEFICIOS
Toda actividad dentro de una red, y en especial aquellas nuevas que suponen
inversiones en tecnología, implican la disponibilidad de recursos financieros,
técnicos y humanos. El origen de estos recursos, la forma en que las cargas están
repartidas entre los componentes de la red, y el momento y ritmo en que los
beneficios serán distribuidos, son sin duda elementos centrales de tensión
estratégica a analizar en cada decisión que adopte la red.
Una buena capacidad de inversión y de cotización supone cooperativas de base

sanas y fuertes, y un ente central bien administrado y eficiente en el uso de estos
recursos. Para ello, las cooperativas deben disponer de capital suficiente y ser
rentables, de manera que sus recursos excedentarios sirvan para financiar en parte
al órgano central y al sistema como un todo, asegurándose de que se desarrolle y
se modernice en beneficio de ellas mismas y sus asociados.
Esta dinámica, que parece lógica y deseable, es difícil de alcanzar. De ahí que
en la vida real surjan importantes tensiones que resultan de desequilibrios de
carácter financiero, e incluso problemas de carácter ético. Por ejemplo, la
Federación se plantea algunos dilemas tales como decidir si sus esfuerzos deben
concentrarse únicamente en sus cooperativas viables, si los nuevos negocios deben
hacerse únicamente con las cooperativas grandes, si debe subsidiar y mantener
cooperativas que han actuado con irresponsabilidad o mala administración, etc.
En realidad, cada red debe encontrar su equilibrio, pero en todos los casos, es más
sano establecer normas que permitan una solución equitativa a las disparidades
entre componentes.
Al llegar el momento de asumir de forma conjunta el costo de una nueva

inversión, se puede entonces comprobar la solidez y realismo de la integridad de
la red. Más allá de los discursos, se demuestra la fuerza de la integración
existente cuando se hace efectivo el costo compartido.
3.3 DESAFÍOS CON CARÁCTER COMPETITIVO
Desde un punto de vista estratégico y competitivo, la evolución de la industria

financiera adquiere un gran interés para la gestión y la dirección de las entidades
financieras de tipo mutual o cooperativo. En efecto, el hecho de que el punto de
partida sea un conjunto de organizaciones locales que brindan servicios de ahorro
y préstamo a personas de ingresos medios y bajos le otorga una connotación
particular al desarrollo del negocio, enfocándolo en la prestación de servicios de
proximidad a una masa lo más amplia, geográfica y demográficamente posible.
Esto significa estar allí donde los bancos no llegan, ofrecer productos a aquellos
que éstos no atienden. En otras palabras, operar en condiciones que, a menudo,
implican márgenes bajos y, por ello, exigencia de eficiencia y rentabilidad.
La cuestión de fondo tiene que ver con el tamaño apropiado para poder competir y
ofrecer servicios de calidad a los miembros en un contexto en que la banca
comercial es cada vez más agresiva, globalizada y multifuncional.

Ya sea que el proceso opte por una fusión sistemática y sostenida de

organizaciones, por una consolidación en paralelo y simultánea de servicios
comunes y entes locales, o por la integración paulatina en una red de servicios
financieros, entre otras posibilidades, siempre nos encontramos con las mismas
preocupaciones:
• ¿De qué manera asegurar un desarrollo armonioso de la red que, a la vez,

optimice las operaciones y asegure una buena integración de las distintas
funciones financieras? Esta problemática ha generado esfuerzos de
diversificación y creación de grupos corporativos en algunos países.
• ¿Cómo adaptar mejor la oferta de productos y servicios en función de las

necesidades de los miembros? Y ello teniendo en cuenta las restricciones y
particularidades del marco legal, como el desarrollo de la banca universal, y
las especificidades de cada región o nicho de mercado.
• ¿Cómo ir integra ndo una tecnología bancaria que optimice las relaciones entre
el «front end» (ubicado siempre en las sucursales o sedes de las cooperativas de
base) y el «back office» (a menudo ubicado en centros operativos regionales o
en el propio ente federativo)?
• ¿Cómo se asegura la venta cruzada y se permite una explotación, con fines de

mercadeo, de las bases de datos de miembros?
De hecho, los casos latinoamericanos de fracasos en el desarrollo de redes

constituyen ejemplos incompletos o imperfectos de estas vías de desarrollo, que
confirman la importancia de tomar en cuenta estos factores en la planificación
estratégica de las mismas. La experiencia Argentina refleja, con la única
excepción de Credicoop, el fallo de un proceso de fusiones que llevó a la
desaparición de los distintos bancos que se crearon en los años 70, 80 y 90. El
caso colombiano representó un buen ejemplo de lo que no debe hacerse en
cuestiones de desarrollo en paralelo de las unidades de base y de integración,
llevando a una serie de interdependencias y de flujos de poder y de recursos, que
al final creó un sistema inestable y con serios problemas de gobernabilidad.
Tenemos, finalmente, el caso costarricense con su fragilidad en la base de capital
y los problemas de gobernabilidad que se derivaron de una estructura asimétrica
entre cooperativas.
3.4 PROBLEMAS DERIVADOS DE LA BASE FILOSÓFICA
El carácter asociativo o mutualista de la red genera tensiones que son propias de la

organización cooperativa y no afectan de la misma manera una entidad bancaria
de capital acción, orientada únicamente al lucro. En efecto, en la entidad
cooperativa, debe predominar el sentido de servicio al socio y a la comunidad, de
forma rentable pero sin convertir el lucro en un valor en sí mismo.
A medida que la red madura y realiza operaciones financieras más sofisticadas,

puede surgir gradualmente una tensión entre los cuadros administrativos, altamente
calificados e impregnados de una cultura de eficiencia y modernidad, y los
dirigentes de base, no siempre matriculados con estas ideas y más cercanos a las
bases históricas e ideológicas de la red, lo cual provoca presiones entre el control
democrático que corresponde a toda organización mutualista y el control
tecnocrático que resulta de una operación más compleja y profesional.

Por supuesto, esta tensión no siempre se resuelve por la vía de una victoria de una
parte sobre la otra; la mejor solución sigue siendo una especie de ósmosis que
permite a ambas partes asimilar los fundamentos de la otra.
La existencia de cooperativas más y menos desarrolladas a menudo genera fuertes

tensiones internas, pues unas pocas cooperativas muy fuertes cuentan con el
mismo peso político que las cooperativas débiles, a menudo mayoritarias, pues en
muchos casos se sigue aplicando el concepto de un socio un voto en organismos
de segundo grado. Así, muchas decisiones de negocios son adoptadas por quienes
no tienen ni costo que asumir, ni mucho que perder.
En efecto, el modelo cooperativo muestra limitaciones importantes cuando se trata

de tener en cuenta el peso significativo de algunas organizaciones en términos de
activos, riesgos y rentabilidad.
Este mismo tipo de desequilibrio puede surgir entre regiones, etnias, tipos de
cooperativas (vínculo abierto y vínculo cerrado), etc. Por ejemplo, citemos las
disparidades que surgen entre cooperativas urbanas y rurales cuyos portafolios de
actividades difieren en función de las respectivas clientelas, pero que en virtud de
procesos de consolidación e integración, se ven obligadas a homogeneizar sus
operaciones y criterios de decisión.
El socio, en el centro de todos los cambios, a menudo no cuenta con la

información necesaria para comprender adecuadamente el cambio que vive su
entidad, y por lo tanto, va quedando al margen. Ésta es una tendencia muy
peligrosa, pues el delicado vínculo que lo une a su entidad financiera puede verse
afectado. El mayor desafío consiste seguramente en encontrar la forma de
modernizarse y consolidarse como red financiera, al mismo o mejor nivel que la
banca privada e internacional, reforzando a la vez el carácter asociativo y la
primacía del miembro.
4.0 ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS

EN MATERIA DE REDES
Si bien hay poca documentación al respecto, está claro que el cooperativismo en
todas las regiones del mundo ha conocido experiencias más o menos exitosas de
integración en redes, siendo las más conocidas las redes europeas y
norteamericanas. En lo que corresponde al cooperativismo de ahorro y crédito
latinoamericano, y desde una perspectiva histórica, podemos identificar cuatro
etapas en el desarrollo de las redes con diferencias menores de un país al otro, y
que fueron alimentadas a menudo por migraciones de europeos o por la acción de
programas de asistencia y misioneros provenientes de Estados Unidos y Canadá.
Las mismas se presentan a continuación, pero sin pretender alcanzar un modelo
definitivo:

• promoción y creación de cooperativas de base;

• creación de uno o varios organismos de segundo grado, tales como federaciones
nacionales, regionales o sectoriales;
6
• crecimiento bajo un modelo tradicional de tipo federativo;
• mutación, con o sin crisis mayor, hacia una nueva forma operativa y
organizacional más integrada en la cual se comparten funciones y recursos. En
ocasiones, esto puede estar ligado a la creación de un órgano de tercer nivel.
En general, todos los países latinoamericanos iniciaron el desarrollo del

cooperativismo de ahorro y crédito en los años cincuenta y sesenta, y lograron un
nivel de madurez y consolidación importante en la década del 70.
Pero a partir de esa década, y en momentos diferentes, prácticamente todos los

países han atravesado períodos difíciles que han obligado a pensar de nuevo las
formas organizacionales tradicionales. Podríamos decir que vemos, en
Latinoamérica, un proceso cíclico de crecimiento, consolidación y crisis, seguido
de un resurgimiento y un nuevo ciclo, que se explica en parte por defectos en el
diseño de los sistemas cooperativos financieros, y también por una normativa
incompleta o inexistente, que dichosamente se ha ido corrigiendo.
Los desarrollos de las próximas décadas deberían hacerse con una mayor
estabilidad, dado el refuerzo gradual que han venido teniendo tanto las normas de
operación como los sistemas de supervisión formal de la actividad de las
cooperativas financieras en casi todos los países.
Presentar rápidamente algunas de las experiencias latinoamericanas nos permite

establecer la relación entre las consideraciones teóricas y la experiencia real en la
región. Los ocho casos que se ilustran a continuación representan carencias de
diseño que, a la larga, han llevado a una crisis. Lamentablemente, no existe en la
región ningún caso de red bien articulada y sólida. Veamos lo que ocurrió en
algunos países:
• En Colombia, la Federación de cooperativas, Uconal, siguió una evolución muy

particular al decidir adoptar, en los años 80, una forma bancaria y, más tarde,
ante la necesidad de captar capital y movilizar depósitos, aceptar como socios
a ahorrantes inversionistas en forma directa, pero manteniendo sus actividades
de carácter federativo dirigidas a sus cooperativas afiliadas (asistencia técnica,
representación, etc.). El Banco Uconal era una figura especial, que a la vez
que apoyaba sus cooperativas miembros en materia de desarrollo, competía con
ellas en el mercado financiero y desarrollaba empresas corporativas. Al
margen de las desventajas del modelo, hay que decir que el banco ofrecía a sus
afiliadas la oportunidad de acceder a productos sofisticados y las apoyaba en
materia de supervisión y formación de recursos humanos. Muchos consideran
que esta bancarización y pérdida de valores cooperativos de la federación, fue
la causa de su quiebra, a fines de los años 90. Como vemos, no se trató aquí de
una verdadera red, a pesar de que se hablaba del sistema Uconal y había un
permanente discurso federacionista.
6
Utilizamos el término federativo en vez de federado para resaltar la diferencia de fondo entre
estos dos conceptos. Mientras el segundo supone una forma de estructuración bajo ciertas
reglas (distribución de poderes, responsabilidades mutuas, etc.), el primero es simplemente una
formalidad, en el sentido de que las cooperativas integrando la federación no se sienten
obligadas a respetar las normas que ellas mismas han fijado.

• En el caso de Uruguay, las cooperativas se vieron empujadas a integrarse como

sucursales de la Caja Central, que ellas mismas habían creado unos años antes,
para poder cumplir las nuevas normas de capitalización fijadas por el Gobierno.
De esta forma surge COFAC, una nueva entidad cooperativa única, pero en la
cual las antiguas cooperativas, hoy día sucursales, mantienen sus propias
instancias de decisión y de participación local. COFAC se caracteriza por una
intensa vida cooperativa al mismo tiempo que se esfuerza por competir de
igual a igual con la banca extranjera predominante en el mercado financiero
uruguayo, siendo en la actualidad la más importante institución financiera
privada, propiedad de los uruguayos.
• Este mismo proceso, pero con mayor intensidad, se vivió en Argentina, donde
las cooperativas pasaron, a mediados de los años 70, de más de mil a unas
pocas decenas en menos de 4 años. Ellas fueron obligadas a respetar niveles de
capital –y normas de operación superiores a sus capacidades organizacionales–
por el Gobierno militar que buscaba una forma de hacerlas desaparecer.
El intenso proceso de fusiones, todavía lejos de completarse, significó sin duda

una revisión profunda de los valores y formas de operación de los
cooperativistas argentinos, que cuentan ahora con un sólo banco cooperativo,
Credicoop, que ha logrado un impresionante desarrollo financiero. Muchos
bancos cooperativos quebraron o fueron absorbidos a raíz de problemas de
gestión y de capital. A diferencia de ellos, Credicoop es un banco de
propiedad directa de casi 500 mil miembros, en su mayoría pequeños y
medianos empresarios, por lo que en su estructura de gobernabilidad y en su
filosofía, actúa como una cooperativa, aunque en su gestión y desempeño,
muestra un comportamiento altamente bancario.
• En Costa Rica, después de una crisis de liquidez del sistema financiero en

general que, en 1988, afectó seriamente a las cooperativas, éstas decidieron
reforzar la Federación mediante la creación de un conjunto de empresas
financieras especializadas, las cuales adoptaron la forma de entidades
subsidiarias. Fue así como se crearon un banco privado, un banco off-shore,
una entidad de crédito hipotecario y una Caja Central, así como dos puestos de
bolsa y una empresa de comercialización de planes de ahorro. La creación de
este componente corporativo permitió el acceso al sistema financiero sin
modificar la naturaleza cooperativa de las organizaciones de base. Como las
leyes impedían a las cooperativas ciertas operaciones bancarias, las empresas
subsidiarias permitieron acceder a estas actividades. Más tarde, hacia 1995, las
cooperativas aceptaron unificar también su imagen de marca bajo la
denominación FEDERED, contando con productos comunes (tarjetas de débito y
crédito, cajeros automáticos, entre otros) y una supervisión indirecta de la
superintendencia por medio de otra subsidiaria de la Federación (Audicoop). La
fragilidad de la base de capital del grupo corporativo, unida a serios problemas
de gobernabilidad y a un fraude llevaron el sistema a la quiebra en 1998.
Fedecrédito no logró resolver los problemas de subsidiaridad con las
cooperativas de base, y éstas nunca llegaron a identificarse completamente con
la red. Cuando el órgano de segundo grado desapareció, las cooperativas de
base continuaron operando, aunque absorbiendo una pérdida importante.

• En Panamá, hasta 1996, la Federación mantuvo una estructura de corte

tradicional con sus cooperativas de base como operadores de servicios
financieros autónomos. FEDPA ofrecía servicios financieros complementarios
como la Caja Central, un Fondo de Seguridad, la asistencia técnica y la
representación. Más tarde, FEDPA adoptó una estructura de tipo corporativo
para poder ampliar sus actividades hacia la banca y los seguros, creando
diversas compañías, entre las que destacaron una empresa de seguros y un
banco local. Aquí se nota una evolución de modelo para aumentar la
flexibilidad y eficacia de la red. Pero, al igual que en Costa Rica, la falta de
control directo por parte de las afiliadas hizo que la Federación cayera en
problemas de corrupción interna y que se generara una crisis que la llevó a la
quiebra en 1998.
• En Perú, después de una fuerte crisis que casi llevó a la desaparición del sector,
a inicios de los años 90, la Federación decidió recomponer sus actividades,
centrándose en la supervisión y, de manera muy limitada, en la asistencia
técnica. Se trata de un caso especial de Federación que ejecuta la supervisión
delegada en función de un mandato de la ley de bancos a las autoridades del
sector financiero. FENACREP se aparenta más al modelo tradicional de
Federación que no realiza actividades de intermediación. No se trata por tanto
de una red, sino de una Federación que tiene por objeto principal la
supervisión.
Más recientemente, el autor ha promovido entre las cooperativas la creación de

una empresa de su propiedad, SISNIC, con la idea de promover negocios
conjuntos a partir de un sistema informático estándar.
• En Honduras, tenemos el caso de una Federación menos tradicional, con un

fuerte rol de representación y defensa, que ofrece asistencia técnica
permanente a sus afiliadas pero que, de forma paralela y dentro de la misma
estructura, realiza operaciones de intermediación financiera con recursos
externos tanto como de las propias cooperativas. En este caso, vemos un
modelo más cercano al de red, dadas las interdependencias entre cooperativas
y Federación. Sin embargo, hay que recalcar que éstas son frágiles y que,
como en otros países, es difícil movilizar a las cooperativas más grandes hacia
proyectos comunes.
• En Bolivia, luego de diversos periodos de crecimiento y crisis, el sector

financiero cooperativo parece estabilizado en una figura de grandes
cooperativas independientes en la zona de Santa Cruz de la Sierra, las cuales
conviven con débiles federaciones regionales casi inexistentes. Este resulta de
una falta total de estructura de integración donde las cooperativas han
evolucionado de forma independiente. Algunas federaciones de corte regional
nunca han logrado consolidarse o realizar una labor significativa, incluida la de
la misma Santa Cruz. En la actualidad, ha surgido un nuevo interés por crear
una Federación nacional pero queda por verse el modelo y alcance de esta
iniciativa.
Si bien las figuras federativas existen en Latinoamérica casi desde la aparición del
movimiento de cooperativas financieras, en los años 60, hay que reconocer que en
su mayoría, no se trata más que de una integración formal. Cada cooperativa ha
mantenido una gran autonomía política y empresarial y sólo en unos pocos países,
y por periodos de tiempo relativamente cortos, hubo figuras que se asemejaron a la
organización en red.

Sin embargo, hay que tener en cuent a que antes de los años 90, en ningún país
existió una verdadera regulación especializada ni una competencia directa con la
banca. No es sino en la última década cuando ambos fenómenos se presentan en
algunos países.
La experiencia latinoamericana, como vemos, es rica en éxitos y fracasos, y

aporta al movimiento cooperativo financiero una amplia gama de experiencias de
desarrollo que hemos querido resumir en cinco formas de base. Esta diversidad de
experiencias en el mundo de las cooperativas financieras en esta región pone en
evidencia la necesidad de respetar criterios técnicos en el diseño de estas
estructuras, así como la aplicación de procesos de gestión más estrictos y
profesionales. El papel activo de la reglamentación y la supervisión vendrían a
reforzar el todo y a reducir el riesgo de crisis.
A modo de conclusión, podemos decir que todo movimiento cooperativo nacional

tendrá ventaja de reflexionar de forma profunda acerca de las vías de desarrollo, o
modelos, que mejor responden a sus aspiraciones y, una vez determinadas, trabajar
sin descanso para lograr un alto nivel de consenso en su concretización. En
particular, conviene que el modelo escogido se base en el marco legal para, de
esta forma, ser reconocido por las autoridades regulatorias y de supervisión del
sistema financiero.
Finalmente, hay que insistir en que, si bien no hay una receta única, es evidente
que hay modelos más efectivos que otros, y, por ello, las decisiones de diseño no
son para nada inocentes. Así como hay modelos de éxito, los hay también de
fracaso.
Nada es tan provechoso como un buen conocimiento de lo que ganamos y

perdemos en un proceso de integración de sus costos y beneficios concretos, y éste
debe ser el punto central en las discusiones relativas al desarrollo de toda red de
servicios financieros solidarios.

CAPÍTULO 2
LOS MODELOS DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE

LAS CACS
Klaus P. Fischer7
El debate sobre regulación y supervisión de CAC que se está realizando

actualmente en Latinoamérica (LA), es un juego de opiniones, teorías y respaldos
financieros. Sin embargo, este debate está ignorando el hecho de que, basados en
las experiencias evolutivas de sistemas de CACs y en el análisis de sus
propiedades, se pueden efectivamente extraer elementos que sirvan para articular
una filosofía coherente de R&S para CACs. Es más, podemos presentar detalles de
modelos y aportar evidencias que demuestran la superioridad, en la práctica, de
ciertos modelos sobre otros. El modelo federado-en-red de organización,
reglamentación y supervisión de CACs muestra niveles de desempeño que son
superiores a los otros modelos. Por ello constituye un punto de partida que no se
puede ignorar.
En esta sección, trataremos sobre la cuestión central del marco de gobierno,

reglamentación y supervisión (R&S) apropiado para las Cooperativas de Ahorro y
8
Crédito (CACs).
Comenzaremos por una discusión que preocupa a muchos dirigentes de CACs: la

aplicabilidad de los «principios de Basilea». Precisaremos luego algunas ideas
centrales acerca de las especificidades del marco de R&S para las CACs. Los
pasos que seguiremos para esbozar una propuesta de marco de normas de R&S de
CACs para LA, son los siguientes:
• Recalcar el principio bien establecido según el cual la existencia de la R&S

bancaria se justifica por el hecho de que los bancos ofrecen productos que son
un bien público que conviene proteger. Indicaremos también en qué medida es
el caso de las CACs.
• Determinar la razón por la cual una parte importante de la reglamentación

desarrollada para el sector bancario tiene por objeto controlar conflictos de azar
moral entre los accionistas y los depositantes. Sin embargo, otro conflicto
importante, el de agencia entre accionistas y administradores, no ha sido objeto
de reglamentación.
• Argumentar que en las CACs aparecen también conflictos tanto de azar moral
como de agencia, y que estos conflictos, aunque de naturaleza distinta a la que
se presenta en un banco capitalista, pueden justificar una intervención
reglamentaria fuerte pero distinta.
7
El Sr. F ischer es un cercano colaborador de DID. Él es Profesor en el Departamento de
Fina nzas y Seguros de la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval,
8
Québec, Canadá.
Utilizaremos la expresión reglamentación en el sentido de conjunto de reglas de juego
legalmente establecidas por el Estado y que rigen el funcionamiento de las entidades objeto de
estudio. Consideramos que ésta es la traducción correcta de la expresión inglesa regulation. En
cambio, no utilizamos la expresión regulación, que entendemos más bien en su sentido
keynesiano como acciones del gobierno destinadas a provocar una respuesta específica del
conjunto de actores en la economía.


• Analizar los diversos modelos de R&S que existen a escala internacional para
identificar los modelos que puedan considerarse como «aptos» para ser
adoptados en Latinoamérica. Para apoyar nuestras propuestas, procederemos a
un análisis de las evidencias sobre el desempeño de estos modelos alternativos
de R&S.
En todos los casos, el tratamiento será de índole «intuitiva», aunque el análisis

estará basado con frecuencia en razonamientos más rigurosamente tratados a los
cuales haremos referencia. Este análi sis nos permitirá establecer áreas de
prioridades» para un modelo de R&S para las CACs.
5.0 LA R&S DE CACS Y LOS PRINCIPIOS DE BASILEA

Es sorprendente el gran interés que han despertado recientemente los «principios
de Basilea» –principios producidos por el Comité de Supervisión Bancaria (CSB)
operando bajo el auspicio del Banco de Pagos Internacionales (BPI) de Basilea—
entre los participantes del movimiento cooperativo financiero. Las razones son
diversas. Por un lado, estos principios constituyen un punto de referencia crítico
para la mayoría de las autoridades de R&S de sistemas financieros nacionales, bajo
cuya tutela están cayendo un número creciente de sistemas de CACs. Al mismo
tiempo, numerosas entidades monetarias y supervisoras bancarias de Latinoamérica
han mostrado un interés creciente por el sector de CACs. Esto implica que este
sector puede verse obligado a adaptarse a un marco de R&S que emule los
principios de Basilea. Finalmente, los dirigentes del cooperativismo financiero se
preguntan abiertamente qué tienen estos principios que pueda servir para resolver
los problemas de R&S que confronta el movimiento. Para muchos, estas normas
son el único punto de referencia del cual pueden extraer inspiración como
consecuencia de la realización de las normas reglamentarias tradicionales para el
sector cooperativo en general son inadecuadas para el sector de CACs.
Uno de los objetivos de esta sección es demostrar que estos principios no

constituyen una guía coherente para la resolución del problema de la R&S de las
CACs en Latinoamérica. Esto no significa que no sean un punto de referencia útil,
e incluso importante, en aquellos aspectos en que sean pertinentes. Sin embargo,
no pueden considerarse suficientes para ofrecer a las CACs el marco regulatorio
integral que necesitan.
Para centrar el tema, definamos primero lo que entendemos por «principios de

Basilea». Presentamos la noción en la tabla siguiente.

Principios de Basilea
LOS QUE SON LOS QUE NO SON
Un conjunto de prácticas de R&S de Un conjunto coherente de normas de
entidades financieras usadas por las comportamiento de los bancos y de
autoridades bancarias de los diez las autoridades bancarias (a
países asociados al BPI y cuya excepción de la normas de capital y
homogeneización y difusión es de calificación de cartera).
promovida por esa entidad.
El CSB ha intentado dar cuerpo a estas Principios acompañados por

prácticas comunes en un conjunto de propuestas concretas sobre cómo
«principios» articulados en el llevarlos a la práctica y cómo
documento titulado Core Principles of convertirlos en normas concretas.
Effective Bank Supervision (Basel
Committee of Bank Supervision, 1997).
Un cuerpo reducido de reglas
específicas de funcionamiento,
basadas en acuerdos formales
establecidos con respecto a las normas
de capital mínimo. Por la naturaleza
del problema de definir razones de
capital mínimo, estos acuerdos
también incluyen normas de
calificación de cartera.
A pesar de la vaguedad del concepto «principios de Basilea» ciertamente una

posibilidad sería que las CACs adoptaran simplemente estos «principios». Ésta es
una política que han intentado aplicar las autoridades de R&S de algunos países
latinoamericanos y que podrían incluso imponer en el movimiento de CACs de
varios otros países. En principio, esta política nos parece incorrecta. La razón
central de este rechazo reside en el argumento siguiente:
Diseñar reglamentación eficaz es semejante a diseñar un contrato eficaz.

Correctamente especificado, un contrato tiene en cuenta los incentivos a los que
están sujetas las partes para actuar de forma que pueda perjudicar a las partes
contrarias. Sus cláusulas las conducen a actuar dentro de los parámetros
establecidos en el contrato y hacen que la verificación del cumplimiento de los
términos del contrato resulta relativamente sencilla. Si está mal diseñado, ya sea en
términos de obligaciones de las partes o de verificación, es probable que una de las
partes perjudique a la otra, explotando las debilidades de la especificación del
contrato.
La utilidad de este razonamiento reside en lo siguiente: una reglamentación

correctamente especificada también tiene en cuenta los incentivos a los que están
sujetos los participantes del sistema financiero para actuar de forma que pueda
dañar a otros participantes. Las normas están destinadas a forzar a las partes a
comportarse dentro de parámetros deseables y simplificar la verificación de su
cumplimiento. Una reglamentación mal diseñada, ya sea en términos de controlar
los incentivos perversos, favorecer los incentivos virtuosos o en la verificación, uno
de los participantes terminará explotando las debilidades de la reglamentación en
su beneficio.

Otro posible resultado no deseable de una reglamentación o de un contrato

consiste en introducir barreras que puedan encarecer la función de intermediación
o limitar innecesariamente el crecimiento del sector.
Los principios de Basilea fueron establecidos para bancos comerciales, en su gran

mayoría entidades con propiedad de acciones. Estos principios son una respuesta
de los supervisores para controlar incentivos perversos que surgen de los contratos
que dominan estas entidades. En la medida en que la naturaleza de los contratos
en una CAC difiere de los de un banco com ercial, sería en principio erróneo
aplicar literalmente aquellas normas diseñadas para éstos. La importancia de este
concepto puede ser apreciada invirtiendo el argumento. A pesar de que algunos
modelos de organización han producido sistemas con un desarrollo y una
estabilidad admirables, debido a la R&S de cooperativas financieras, a ninguna
autoridad bancaria se le ha ocurrido intentar aplicar estos modelos a la banca
comercial capitalista.
Esto no quiere decir que los principios de Basilea no sean un punto de partida
extremadamente útil sobre el cual cabría apoyarse. En particular, las normas de
capital mínimo, a falta de un análisis profundo del problema de capital en una
CAC, son un excelente punto de referencia. Sin embargo, como veremos más en
detalle, contra la creencia popular en el movimiento de CACs de Latinoamérica,
estas normas pecan por defecto antes que por exceso.
6.0 ARGUMENTOS EN FAVOR DE NORMAS

COMUNES
Ya hemos tratado el tema de la uniformización de las normas de R&S de CACs.
Sin embargo, conviene resaltar de nuevo que la estrategia del CSB nos será de
utilidad como ejemplo en otro sentido: éste ha construido un conjunto de principios
y normas internacionales que hoy rigen el sistema bancario de numerosos países
por un proceso de selección de normas exitosas –éxito medido por su eficacia en
controlar los costos sociales que resultan del comportamiento aberrante de algunos
participantes del sistema– en los países industrializados. Es más, el conjunto de
principios y normas de Basilea resultan de una uniformización de sistemas de R&S
dentro del grupo de los diez países que forman el BPI, aunque existan pequeñas
variantes en práctica y las implantaciones institucionales específicas difieran en
cada país. A partir de los primeros acuerdos alcanzados alrededor de 1988, el CSB
ha promovido activamente y con éxito la adopción de estas normas fuera del grupo
de los diez miembros del BPI. En LA en particular, la adaptación de los principios
de Basilea de R&S a los sistemas bancarios ha alcanzado un alto grado tanto de
aplicación como de uniformidad.
La internacionalización de normas es un procedimiento que tiene eminentes

ventajas también para el sector de CACs. Como el banco, la CAC es una
institución que ha alcanzado una presencia casi universal. Las CACs alrededor del
mundo se diferencian entre sí sobre todo por el ambiente en el que operan, pero
tienen una estructura institucional y prácticas de distribución interna de beneficios
altamente uniformizada. Por esta razón, la naturaleza fundamental de los contratos
financieros entre las partes contratantes de una CAC es exactamente la misma en
Honduras, Argentina o Afganistán.

En la medida en que el propósito de la R&S es controlar incentivos perversos que

resultan de la existencia de estos contratos, se justifica, como en los bancos, un
enfoque casi universal en la R&S de las CACs, teniendo en cuenta, naturalmente,
el nivel de desarrollo de los sistemas de cada país. Siempre que este documento
vaya dirigido sobre todo a sistemas de CACs de LA, esta noción se aplica
perfectamente.
6.1 L A R&S DEL AZAR MORAL EN LAS CACS
En esta sección, argumentaremos sobre una de las razones más importantes que
justifica una intervención por parte de las autoridades de R&S bancaria, es decir el
control del azar moral entre accionistas (un agente privado) y el depositante del
banco (público). Este argumento es válido también en el caso de las CACs,
aunque la fuente del azar moral entre acreedores y deudores netos sea distinta.
Nos referimos a azar moral para designar el conflicto de intereses entre miembros
que son deudores netos y acreedores netos con respecto a las CACs.
Sin embargo, uno puede preguntarse si la existencia de este conflicto de interés

implica necesariamente que la CAC deba estar sometida a una R&S por parte del
Estado. Si es el caso, explicaremos en qué debe consistir esta R&S.
Veamos primero qué sucede en el caso de bancos comerciales. La existencia de

azar moral entre los accionistas y los depositantes/acreedores de una entidad
bancaria capitalista ha sido ampliamente estudiada tanto a nivel teórico como
empírico. En esencia, el azar moral surge de las características del contrato entre
ambas partes. El hecho de que una acción no sea otra cosa que una opción de
compra sobre el valor residual de la entidad al cierre del ejercicio es
particularmente esclarecedora. El accionista, con su posición prolongada sobre la
opción de compra, tiene derecho, al cierre del ejercicio, a “comprar» la entidad
de los acreedores a su valor de ejercicio (el valor nominal de los pasivos) si el
valor de los activos excede este valor nominal, o entregársela a los acreedores
(declarar la entidad insolvente) en caso contrario.
Dado que el valor de cualquier opción financiera está positivamente ligado al

riesgo de los activos subyacentes, los accionistas están sujetos a incentivos y a
asumir riesgos superiores a los que conviene a los acreedores y depositantes. El
carácter de bien público de los depósitos ha llevado al Estado a considerar
conveniente proteger a los depositantes de estas formas de azar moral por medio
de un conjunto de medidas de reglamentación que tienden a limitar la toma de
riesgo por parte de los accionistas. Dos argumentos son particularmente
importantes: i) prevenir o limitar expropiación de los depositantes por parte de los
accionistas, y ii) monitorear la toma de riesgo. Ambos argumentos tienen como
propósito explícito limitar el azar moral y, de este modo, limitar la probabilidad de
insolvencia de las entidades. La respuesta de reglamentación destinada a
controlar el azar moral en un banco capitalista ha sido el objeto de un debate
internacional intenso y a una normalización considerable. Utilizando como base
una lista producida por Benston [1994, p. 208] sobre el área de reglament ación
bancaria como objeto de coordinación internacional bajo el auspicio del CSB, las
áreas que, directa o indirectamente, intentan controlar problemas de azar moral
son:

• seguridad y solvencia de bancos individuales;

• protección del depositante de origen nacional;
• protección del fondo de seguro de depósitos;
• preocupación internacional sobre la solvencia de entidades individuales.
En el caso de bancos comerciales, la existencia de azar moral entre un agente

privado (los accionistas) y el público actuando como principal ha conducido casi
universalmente a una respuesta de R&S fuerte por parte del Estado.
Bajo circunstancias específicas, pero altamente probables, los ahorradores netos (el
público ahorrador) de una CAC controlada por una fracción de miembros deudores
netos pueden estar sujetos a un nivel de azar moral semejante al de los bancos
comerciales, aunque las razones sean distintas. Tal es la seriedad de este
problema que algunos autores —así como ciertas instituciones multinacionales de
desarrollo— no consideraron a la CAC como una institución fiable en el ejercicio
de la intermediación financiera para sectores menos favorecidos de la población, a
pesar de su eminente y demostrada capacidad para movilizar el ahorro del publico
9
en estos sectores.
Sin embargo, resulta también evidente que, para que la CAC pueda realizar
satisfactoriamente la tarea de intermediación financiera, es indispensable controlar
su ejercicio de riesgo moral. El interés del público ahorrador justifica una
respuesta de reglamentación fuerte por parte del Estado, con objeto de controlar el
azar moral que puede presentarse tanto en la CAC como en el banco capitalista.
Algunas de las prácticas establecidas para su uso en el sistema bancario se podrán
trasladar más o menos directamente a la CAC. Sin embargo, otras requieren ajustes
importantes.
6.2 CONTROL DEL AZAR MORAL Y NORMAS DE CAPITAL
Una de las medidas más importantes adoptadas por las autoridades de R&S son las
normas de capital mínimo. Muy brevemente, el acuerdo de Basilea (1988)
establece que el capital de un banco debe constituir un mínimo del 8% de los
activos ponderados por el riesgo conforme a ciertas reglas. Si estos activos se
sitúan entre un 4% y un 8%, deben estar constituidos de capital previamente
definido (capital de Grada 1, del inglés Tier). El resto se puede componer de
10
deudas subordinadas o convertibles (capital de Grada 2) . Estas normas tienen
como objetivo evidente dar una seguridad mínima a los depósitos en forma de
capital de riesgo.
Como en el banco comercial, unas normas patrimoniales pueden contribuir a

generar un mínimo de seguridad que proteja los intereses de los ahorradores netos.
Por esta razón, si tomamos las normas de capital mínimo de Basilea como punto
de referencia, podemos afirmar sin ninguna dificultad que para propósito de la R&S
de las CACs, estas normas pueden ser perfectamente apropiadas (por ende,
aplicables y útiles).
9
En el caso de las CACs, constituyen solamente una posibilidad, claramente controlable, mientras
que en un banco comercial, es un hecho ineludible. Nadie ha puesto en duda la contribución
de los bancos comerciales en el desarrollo económico de economías de mercado. Una R&S
adecuada ha sido la respuesta universal.
10
Diez años más tarde, en 1998, se firma un nuevo acuerdo permitiendo el uso de ”modelos
internos de gestión de riesgo para establecer el capital mínimo requerido. Ignoraremos por el
momento este nuevo acuerdo, ya que raramente las CACs hacen uso de modelos de gestión de
riesgos ele gibles para la determinación del capital mínimo consistente con el nuevo acuerdo.

En la práctica, la gran mayoría de las CACs a escala mundial satisfacen

holgadamente estas normas, con márgenes que exceden ampliamente los de los
bancos de acciones.
6.3 E L CAPITAL DE UNA CAC
Sin embargo, el problema no está resuelto. En el banco de acciones, la definición

de capital es sencilla: se compone del valor de las acciones, al valor de mercado
o contable, más las utilidades acumuladas y reservas. La primera complicación en
la aplicación de estas normas aparece con la definición de capital en la CAC.
Una primera aproximación nos permitiría afirmar que las aportaciones constituyen
capital. No existen muchas CACs cuyas aportaciones, más el excedente de
operaciones (utilidades) acumulado, no exceda holgadamente un 4% de los
11
activos (ponderados para el riesgo). Esta situación también tuvo como resultado
que numerosos «bancos cooperativos» europeos se merecieran excelentes
calificaciones por parte de Standard & Poors y otras agencias entre las más altas de
12
la industria . Sin embargo, estas cifras ocultan el problema de que, a diferencia
del banco de acciones, las aportaciones se pueden retirar más o menos a voluntad,
dependiendo de las restricciones que puedan imponer las reglamentaciones locales
y los estatutos de constitución de la CAC. El problema entonces reside menos en
las normas mínimas de capital que en la definición de los componentes del capital
de la CAC, que deben estar incluidos bajo estas normas. También hay que
considerar cuáles son las libertades de retiro de fondos que se les da a los
miembros una vez que constituyen una de las Gradas de capital. A este respecto,
existe un debate de considerable importancia que se está llevando a cabo a nivel
internacional en busca de soluciones. Algunas de estas soluciones no son más que
intentos de adaptación de las definiciones de los títulos emitidos por las CACs a los
13
principios articuladas para bancos de acciones por el CSB de Basilea . En este
sentido, las normas de Basilea son insuficientes ya que no tocan los problemas
asociados con la definición de capital en una CAC. Las normas de CACs deben ir
considerablemente más allá de la definición de las gradas, los porcentajes y la
calificación de cartera para incorporar otros elementos que contribuyen a la
particularidad de esta entidad.
Aunque reconocemos que las normas de patrimonio adaptadas a las CACs

representan un componente esencial en un marco de R&S adecuado, preferimos no
expresar una opinión firme sobre este tema. Al mismo tiempo que esta situación
refleja el estado del debate sobre normas de capital para CACs, evitamos también
dar un falso sentido de seguridad con respecto a la validez de las sol uciones que
podríamos proponer. Un tratamiento considerablemente detallado de los
problemas conceptuales y legales asociados al concepto de capital en la sociedad
cooperativa en general se encuentra en Celaya [1992].
11
Esta afirmación es posiblemente inoperante para entidades cooperativas que han adoptado una
forma legal muy próxima a un banco comercial privado, como el Banco Credicoop en
Argentina, entre otros.
12
Véase Taillon (1997) para una descripción de la perspectiva de Standards & Poors de
13
calificación de los bancos cooperativos y del papel del capital en este tipo de instituciones.
Un documento de particular interés en este debate es el artículo de McVeigh (1997) y las demás
contribuciones hechas en el volumen de International Co-operative Banking Association Journal
(Vol. 9, 1997).

6.4 CONFLICTOS DE AGENCIA Y SU REGLAMENTACIÓN
Los conflictos de agencia, una fuente importante de inestabilidad en el sistema de

CACs, representan una situación completamente distinta. Estos conflictos, y sus
costos correspondientes, existen también en el sistema bancario tradicional, como
en cualquier otro tipo de entidad de propiedad capitalista, ya sea ésta del sector
real o financiero. Sin embargo, prácticamente ninguna de las normas dictadas con
el objeto de reglamentar el sistema bancario tiene como finalidad controlar este
conflicto. Vemos, por lo menos, dos razones para esta omisión:
1. Los conflictos de agencia más importantes en un banco afectan solamente a los

administradores y propietarios. En el banco tradicional, el conflicto se presenta
entre un agente privado (los administradores) y un principal, que también es
privado (el accionista). Si la capacidad de pagar o de ahorrar puede ser
considerada un bien público, la posibilidad de poseer acciones y realizar
14
ganancias o pérdidas como resultado de estas inversiones, no lo es. El
carácter privado de la pareja agente-principal justifica la ausencia de una
respuesta reglamentaria significativa por parte del Estado.
2. La estructura de gobierno de la empresa capitalista provee mecanismos

efectivos disponibles a los propietarios para que éstos puedan controlar
eficazmente los costos de agencia, especialmente en el caso de propiedad
concentrada, como es frecuentemente el caso en mercados emergentes. Si es
cierto que unos costos elevados de agencia pueden contribuir a la insolvencia
de una entidad bancaria, no parece ser un hecho suficientemente frecuente en
la práctica para que supervisores y legisladores hayan visto la necesidad de
utilizar recursos públicos para su R&S.
Vemos entonces que existe una diferencia importante entre los conflictos de
agencia que se presentan en el sector bancario capitalista y las CACs. Mientras
que en el banco tradicional, el conflicto se presenta entre un agente privado y un
principal privado, en las CACs, el conflicto se sitúa entre un agente privado y un
principal, que es el público ahorrador. Si el carácter privado de la pareja agente-
principal justifica la ausencia de una respuesta reglamentaria significativa por
parte del Estado, el carácter público del principal en los costos de agencia en la
CAC justifica una respuesta reglamentaria significativa. Aunque sea de naturaleza
diferente, resulta de intensidad parecida a la que se practica para controlar los
problemas de azar moral en el sistema bancario tradicional.
14
Sin embargo, existen numerosas instancias en las que los gobiernos han considerado
conveniente prevenir, por medio de intervenciones directas, caídas importantes en los mercados
accionarios. De este modo, se previenen pérdidas por parte de inversores privados. Las
intervenciones del gobierno de Malasia y de Hong Kong en el contexto de la ”crisis asiática”
son ejemplos recientes. Aunque el resultado sea el mismo, este tipo de intervenciones puede
deberse al menos a dos razones: i) prevenir pérdidas consideradas «injustificadas» a inversores
nacionales; ii) la información contenida en una caída de precios en la bolsa es considerada
como un factor desequilibrante para los mercados financieros nacionales.

Aún más, siendo un fenómeno universal asociado a la naturaleza de la estructura

corporativa de la cooperativa, y por lo tanto independiente del regionalismo,
parece recomendable el desarrollo de normas internacionales de reglamentación
15
destinadas a controlar estos tipos de conflictos en el seno de la CAC.
La pregunta clave es cómo debe adaptarse el modelo de R&S para CACs para
controlar efectivamente este conflicto. Abordaremos la respuesta presentando los
modelos dominantes de R&S de CACs en países desarrollados y sus niveles
comparados de desempeño. Después, analizaremos en qué medida estos sistemas
están diseñados para controlar conflictos de agencia en el seno de la CAC. De
este análisis, extraeremos la respuesta a la pregunta del marco de R&S adecuado
para controlar estos conflictos.
7.0 LOS MODELOS DE R&S DE CACS

En los siguientes temas de esta sección, trataremos de ver si existe, como para los
bancos, una experiencia internacional establecida sobre prácticas de R&S de CACs
y en qué medida estas experiencias pueden servir como modelo para la R&S de
CACs. Más concretamente, intentaremos determinar si, basándose en las
experiencias evolutivas de sistemas de CACs y en el análisis de sus propiedades,
se pueden extraer elementos que sirvan para articular una filosofía coherente de
R&S destinada a controlar los dos conflictos mayores de intereses (azar moral y de
agencia) en un sistema de CACs cualquiera. Por lo que puede observarse en la
literatura, parece que la respuesta no es evidente. En efecto, la mayoría de los
escritos, aun los que provienen de agencias internacionales tales como el CGAP
(Christen y Rosemberg [2000]), enfatizan la heterogeneidad de arreglos y la
16
ausencia de normas comunes establecidas . Incluso el texto de Hubental y
Gattelet [1998], eminente trabajo de compilación de prácticas de R&S en LA, deja
al lector con la impresión de la ausencia total de modelos establecidos y prácticas
comunes exitosas.
Si fuera cierto que no existe ninguna norma o modelo de R&S con una historia de
aplicación exitosa, el debate sobre cuál debería ser el modelo a aplicar se
convierte en un juego, ya sea de opiniones, sobre quién esgrime la teoría más
15
La importancia de este punto será más precisa con un ejemplo. En el caso de Colombia, un país
con uno de los mejores marcos de R&S bancaria en LA, los tres bancos cooperativos quebraron
en 1998. La razón de estas quiebras no fue, como es costumbre en un banco, debida a una
cartera morosa masiva, sino a un abuso de costos de agencia por parte de sus administradores
(véase Fischer y Desrochers, 1999, para más detalles). La excelente supervisión de la
Superbancaria de Colombia fue inadecuada para controlar los costos de agencia de estas
entidades, aunque suficientemente buena para forzar la intervención de la entidad antes que su
patrimonio fuese consumido. No existe ninguna razón para que la Superbancaria modifique su
estilo de supervisión para adaptarla a estas situaciones: esto no es un problema en la banca
comercial de propiedad privada. El problema reside en la total inadecuación de los bancos
cooperativos de estilo latinoamericano, como los que han aparecido en varios países y han
seguido el modelo de UCONAL, uno de los bancos caídos, además de los marcos de R&S que
16
permiten el surgimiento de este tipo de entidades cooperativas.
Tal vez sea necesario señalar que el texto citado (Christen y Rosenmberg [2000]) hace
referencia a intermediarios microfinancieros (IMF) en general y no a CACs en particular. En
este sentido, la afirmación de los autores puede ser justa. Sin embargo, en la medida en que la
CAC es, sin lugar a dudas, el IMF más importante globalmente hablando, por ejemplo en
términos de activos, ya sea entre países industrializados o en vías de desarrollo, no podemos sino
concluir que la afirmación se aplica también a éstas, y en esto diferimos.

convincente o quién tiene el mayor respaldo financiero. Mal podríamos entonces

hablar de un modelo único de R&S de CACs para LA.

Es precisamente la conclusión a la que llegan los autores mencionados. Ésta sería

una situación lamentable. Pero afortunadamente, podemos proceder con una base
más sólida que ésta. Aunque sea cierto que el debate que se está realizando
actualmente en LA, sigue siendo un juego de opiniones, teorías y respaldos
financieros, este debate está ignorando el hecho de que, basados en las experiencias
evolutivas de sistemas de CACs y en el análisis de sus propiedades, se pueden
efectivamente extraer elementos que sirvan para articular una filosofía coherente de
R&S para CACs. Es más, podemos presentar detalles de modelos y aportar
evidencias que demuestran la superioridad, en la práctica, de ciertos modelos sobre
otros y es lo que haremos más adelante.
Para llegar a este resultado, es necesario mirar más allá de las apariencias y tomar
una perspectiva realmente global. El problema reside, en parte, tanto en el
contraste que existe con el sistema bancario capitalista como en la ausencia de
normas internacionales explícitamente escritas por una agencia internacional
como el BPI, lo cual hace su reconocimiento más difícil. En efecto, al igual que
con los sistemas bancarios antes de la creación del CSB de Basilea, las
experiencias evolutivas de R&S de CACs han seguido caminos relativamente
independientes y lo han hecho hasta hoy. En consecuencia, las normas y
reglamentaciones bajo las que operan son el resultado de un proceso de
adaptación para conformarse a las situaciones subyacentes, corrigiendo su curso en
detalles menores o en saltos cualitativos importantes durante su proceso de
evolución. Este fenómeno de evoluciones independientes podría sugerir que
deberíamos encontrar tantos sistemas como economías existan.
A pesar de este hecho, una inspección de las experiencias de esquemas de

organización de sistemas de CACs que se observan en un conjunto de economías
«visibles», es decir sobre cuya experiencia existen datos fácilmente accesibles,
nos permite concluir que, a pesar de la multiplicidad de experiencias históricas,
parecen existir dos modelos dominantes con algunas variantes internas
condicionadas por el marco legal bajo el cual operan. Para el propósito de esta
presentación, llamaremos estos sistemas los esquemas atomizado-competitivo y
federado-en-red, respectivamente, por razones que haremos evidentes más
adelante. Los sistemas federados-en-red son los que en el Capítulo 1 de este
volumen fueran descritos como las Redes Integradas de Servicios Financieros
17
(RISF) . Por lo tanto, para propósitos de consistencia utilizaremos simplemente la
sigla RISF al referirnos a estos sistemas. En el cuadro del Anexo 1, hacemos una
presentación estructurada pero breve de las principales diferencias y
comonalidades dentro de los dos modelos. Esa presentación no hace justicia a la
riqueza de arreglos institucionales presentes en ambos sistemas. Sin embargo,
hemos intentado resaltar los aspectos que consideramos más importantes para
nuestro análisis. Por brevedad, evitaremos reproducir los detalles de esa tabla aquí
y le recomendamos al lector un análisis detallado de esa tabla. Haremos
referencia a algunos puntos que consideramos esenciales para la reglamentación
de azar moral y costos de agencia, tema que aquí nos preocupa.
17
La cate goría MER03 de la Tabla 3 del Capítulo 1.

7.1 EL MODELO DE RISF
Algunos ejemplos de este sistema son, entre otros, el cooperativismo alemán,

austriaco, francés, holandés (Rabobank) y el quebequense. En este modelo, la
concepción del sistema completo de CACs es una unidad orgánica institucional en
la que el sector cooperativo en su conjunto se considera como «un banco más»
que ejerce la competencia con el resto del sistema financiero capitalista. En
cambio, en lo interno, los dominios (profesionales, territorial, etc.) de operación o
vínculos de base se encuentran claramente delimitados y evitan la competencia
directa entre unidades. El resultado de este modo de funcionamiento del sistema
es un mínimo de competencia a nivel inter-CAC pero una competencia abierta con
otras instituciones del sistema financiero (Ej. Bancos).
Regulación
y supervisión Inspector de
Federación/
R ed C ooperativa instituciones
(R epresentación política) financieras
R ed de C ontrol
R ed C orporativa (O ficina de control y
G obierno y (Servicios financieros y de seguridad o federación de
Representación adm inistración) au ditoría)
Servicios Control
financieros R ed de
seguridad
(SdD )
CAC
Estructura de Estructura Estructura de

representación corp./operacional control
En términos generales, existen en estos sistemas tres grandes estructuras con

funciones distintas que operan en paralelo. Estas tres grandes estructuras y sus
funciones son las siguientes:
1. La estructura de representación sindical/política del movimiento. Esta estructura

tiene la función de representación sindical de los movimientos y puede consistir
en una federación, una confederación, con o sin asociación con otros tipos de
cooperativas. La existencia de esta estructura no hace del sistema un sistema
federado-en-red.
2. La estructura corporativa u operacional. Esta estructura consiste en una red de

CACs de base y de entidades de segundo o tercer nivel que puede componerse
de una variedad de instituciones. Los elementos típicos de esta estructura son:

- Una base que consiste en un número elevado de pequeñas CACs con

membresía estrictamente limitada al ámbito regional local o profesional.
Estas pequeñas CACs locales se encuentran federadas al nivel regional y/o
nacional, formando una estructura casi-bancaria nacional o regional. Una
ausencia de CACs-multiagencias de carácter supraregional o nacional
(aunque puedan existir CACs multiagencias de carácter local) o estructuras
corporativas que compiten directamente en servicios y productos con las
CACs de base locales.
- La superestructura corporativa consistirá al menos en un sistema de

cooperativas o bancos cooperativos de segundo (y tercer) nivel de diversos
grados de complejidad con funciones estrictamente subsidiarias a las
necesidades de las CACs locales. La función principal de esta estructura es
la de asistir en el manejo de las CACs con servicios de gestión, incluyendo
los servicios de consultoría, manejo de liquidez, acceso al mercado
financiero, productos derivados, etc.
- Desarrollo de conglomerados multifuncionales de servicios financieros, que,

con el sistema de bancos cooperativos, forman una red corporativa.
Llamaremos a estas entidades las «filiales funcionales». Esta red sirve el
propósito de expandir los servicios ofrecidos por las CACs de base (tarjetas
de crédito, seguros, operaciones internacionales, operaciones de corredores
y gestión de cartera y fiducia, etc.) del sistema de CACs locales que operan
como la red distribuidora. Estas filiales funcionales operan bajo el principio
de subsidiaria de las necesidades de la estructura y evitando la competencia
18
con los servicios y productos que se ofrecen a escala local .
3. Estructura de control o federación de inspección. Su función es introducir

mecanismos de seguridad en el sistema. Tendrá posiblemente funciones de
auditoría, de supervisión prudencial, de prácticas deontológicas y de
intervención de las CACs en caso de presentarse problemas de gestión o de
insolvencia de la entidad o que ésta no cumpla con las normas establecidas por
las autoridades de supervisión del sistema financiero o por el movimiento
mismo. Existen diferentes esquemas posibles que surgen de las diferentes
experiencias históricas; sin embargo, son sorprendentemente similares en su
funcionamiento.
18
Esta red de filiales funcionales aparece en estados evolutivos más avanzados. A niveles de
desarrollo más primitivos, la red puede contratar proveedores privados disponibles e n el
mercado para ofrecer estos servicios. Como tal, estas empresas no constituyen un elemento
esencial de un sistema federado-en-red, sino más bien un complemento útil cuando las
economías de escala de operación de la red justifican la propiedad directa de estas entidades.
La decisión de adquirir los servicios en el mercado o generarlos internamente con filiales
funcionales deberá basarse en un análisis clásico de integración vertical.

La figura anterior representa este conjunto de ideas. En estas estructuras podemos

identificar, al menos,
tres grandes funciones:
gobierno y
representación,
prestación de servicios
financieros y
supervisión. Dependien-
do de los arreglos
institucionales
concretos, las funciones
de representación y
operación pueden estar
más o menos fusionadas.
En algunos casos, las
«federaciones» no son
más que cooperativas de
segundo nivel en las cuales el Consejo de Administración asume simultáneamente
las funciones de representación sindical de la base y de dirección de negocios de
la cooperativa de segundo nivel. El organigrama de uno de estos sistemas presenta
rasgos relativamente simples como los que presentamos en la figura a la derecha.
En este organigrama las entidades de base están asociadas a la federación que

puede controlar (o ser en sí misma) una entidad bancaria de segundo piso, un
conjunto de filiales funcionales (FF1... FFn) manejadas por la estructura de
negocios (Negocios) de la federación, una estructura de supervisión auxiliar o
federación de auditoría (Auditoría).
Algunas de las CAC de base pueden o no tener un número generalmente muy

reducido, de agencias para mejorar el servicio a sus miembros. El sistema descrito
se encuentra, en su conjunto, sujeto a la R&S de las autoridades gubernamentales
responsables del funcionamiento del sistema financiero tales como el banco
central, una superintendencia, un inspector o una comisión nacional con arreglos
diversos en cuanto a la responsabilidad para control de crisis de sistema,
regulación prudencial o prácticas deontológicas. Suponiendo, por ejemplo, que la
entidad estatal responsable de la supervisión prudencial y de prácticas
deontológicas se encuentre bajo el poder de un superintendente de instituciones
financieras (SIF), entonces este SIF tendrá la responsabilidad de R&S del sistema
federado-en-red posiblemente con los arreglos siguientes:
• supervisión directa o auxiliar, por el sistema de control de la red de CACs, de

las entidades de segundo grado y las subsidiarias funcionales;
• monitoreo del sistema de supervisión auxiliar realizado por la estructura

federada;
• supervisión directa de las CACs de base cuando considere que existen

irregularidades en el funcionamiento de estas unida des o del sistema que
requieren una intervención directa;
• supervisión de los mecanismos establecidos por el sistema federado-en-red para

proveer a las CACs en crisis o a sus miembros un sistema de seguro.

En varios países de LA, los movimientos de CACs han establecido en el pasado

diversos mecanismos de “auto-control » manejados por federaciones o institutos
cooperativos. El nivel de éxito de estas experiencias es extremadamente variado,
con la mayoría de ellas desapareciendo, como resultado de una crisis que fueron
incapaces de detener. Es importante recalcar que el estudio comparativo de los
sistemas de supervisión auxiliar que funcionan con éxito sugiere que éstos deben
satisfacer ciertas condiciones para un funcionamiento exitoso. Tratamos este punto
en el próximo capítulo.
En términos de vínculo, el sistema federado-en-red presenta características que, a

priori, parecieran favorecer el fortalecimiento del mismo. En primer lugar, el
vínculo, predominantemente de tipo geográfico, que separa a la membresía de una
CAC local está claramente definido. Es decir que, por un mecanismo distinto, el
sistema de RISF alcanza el mismo objetivo que la legislación restrictiva con
respecto al vínculo que existe en los Estados Unidos, legislación que ha sido objeto
de tanto debate en el seno de la comunidad bancaria y de CACs en dicho país. En
segundo lugar, el tamaño reducido de las CACs locales y el ámbito puramente
local de operación del cuerpo administrativo favorece el sentido de pertenencia de
los miembros y facilita un control más eficaz de conflictos de agencia por parte de
la membresía.
7.2 E L MODELO ATOMIZADO/ COMPETITIVO DE CACS
El modelo que hemos llamado atomizado/competitivo (AC) se define más bien por
exclusión que por un conjunto de características comunes. Es decir que lo
llamamos AC porque no presenta las características propias de los sistemas
organizados alrededor del modelo FR. Sin embargo, podemos igualmente
presentar algunos rasgos que caracterizan estos sistemas.
Algunos ejemplos de este sistema son el cooperativismo financiero

norteamericano, canadiense (fuera de Quebec) y la gran mayoría del
19
cooperativismo en Latinoamérica. Bajo este modelo, el sistema de CACs se
encuentra organizado en una mezcla de pequeñas cooperativas locales con
grandes cooperativas de carácter nacional o regional. La ausencia de una filosofía
unitaria del sistema cooperativo hace que, por defecto, el sistema esté dominado
por una concepción atomizada, donde un conjunto de instituciones independientes
actúan a veces cooperativamente pero frecuentemente de manera competitiva.
Uno de los resultados es la ausencia total o parcial de reglas de juego que limitan
la competencia entre CACs individuales. Por lo tanto, diferentes formas de
competencia entre CACs, federaciones, centrales y/o bancos cooperativos son
posibles.
19
Podemos citar, sin embargo, estructuras particulares en algunos países que se asemejan al
modelo federado-en-red en su funcionamiento interno. Tales son los casos de FECOAC
(Uruguay), Banco Credicoop (Argentina) y Caja Popular (México). No obstante, cabe recalcar
también que dichas instituciones operan por lo demás en un ambiente atomizado-competitivo
con respecto al resto del sistema. Es posible que estas instituciones hayan sobrevivido a las
crisis que las han rodeado precisamente porque, en su estructura interna, han asumido la
filosofía de los sistemas federados-en-red, beneficiándose así de los atributos de estos sistemas.
Aunque sea ventajoso a nivel de entidades individuales el adoptar estas formas, el conjunto del
movimiento de CACs es el que nos preocupa aquí y continuaremos identificándolos como
atomizado-competitivo. El sistema de CAC en LA que se asemeja más a un sistema de RISF es
probablemente el de Brasil. El nuevo marco legal Mexicano busca de crear las condiciones
para el desarrollo de un sistema de RISF.

No existe la estructura de control

o supervisión auxiliar. Como el
organigrama a la izquierda lo
sugiere, algunas CAC controlan
sus propias redes de filiales
funcionales así como grandes
cadenas de agencias que
compiten con otras CAC.
En este organigrama hemos

utilizado los mismos símbolos
que en el anterior.
Los órganos centrales a su vez

también controlan a veces filiales funcionales, agencias y aceptan la afiliación de
personas como miembros, compitiendo directamente con otras CAC de base
miembras de la misma federación. La supervisión auxiliar esta ausente y la
autoridad supervisora (típicamente un instituto cooperativo) intenta supervisar el
conjunto.
El caso norteamericano es, sin embargo, un caso especial. Las restricciones con
respecto al vínculo (que excluye el ámbito geográfico como vínculo admisible)
han conferido al movimiento de credit unions (CU) de los Estados Unidos
características particulares. Las CU sólo podían aceptar como miembros a las
personas cuyo vínculo caía bajo la definición precisada por el objeto social de la
cooperativa. Esta restricción también limitó la competencia entre CU sobre
territorios comunes. Por esta razón el calificativo más adecuado del sistema
norteamericano es el de «atomizado» pero no competitivo. Esto ha conducido
también a que el sistema presente una estructura más ordenada de la que se
observa en la mayoría de los países de LA.
Estas restricciones fueron eliminadas en 1982 pero reimpuestas por la Corte

Suprema en 1998 y eliminadas nuevamente pro el congreso el mismo año, Una de
las más importantes es que las CU han permanecido relativamente pequeñas, con
solo algunas de carácter profesional alcanzando dimensiones considerables.
Interesantemente la eliminación de esta restricción sobre el vínculo ha conducido
a un crecimiento acelerado de las CU. Investigaciones recientes informan que
este crecimiento en tamaño ha estado acompañado de un crecimiento paralelo en
costos de agencia (Leggett y Stra nd, 2001).
He aquí algunas de las características estructurales adicionales del modelo:
• Están permitidas las cooperativas de múltiples agencias con carácter regional o

nacional.
• Un sistema de cooperativas o bancos cooperativos/centrales cooperativas de
segundo y tercer nivel, con funciones tal vez subsidiarias de las necesidades de
las cooperativas miembros, o tal vez competitivas.
• Desarrollo de “conglomerados» multifuncionales (negocios financieros y otras
actividades comerciales y productivas no relacionados con la intermediación
financiera) controlados por cooperativas individuales.
• Posiblemente las CACs, ya sean locales, regionales o nacionales, forman parte
de una «asociación» o «federación» regional o nacional que actúa como un
sindicato.

Esto implica, entre otras cosas, que el hecho de que exista una federación no
significa que se opere bajo un modelo federado-en-red de regulación y
organización institucional. En efecto, existen numerosos países en los cuales el
sector cooperativo está organizado en una «federación» y, sin embargo, operan
bajo un sistema de R&S y organización institucional atomizada-competitiva. En
estos casos, la federación actúa fundamentalmente como un organismo de
representación sindical del sector cooperativo.
En términos del vínculo, el modelo atomizado-competitivo presenta una definición

menos clara del mismo y, por lo tanto, sujeto a una fuerte dilución posible (a
excepción de los Estados Unidos como notáramos más arriba). Además, el
resultado de la aparición de cooperativas de gran tamaño es que la CAC es vista
por muchos miembros “como un banco más», donde el vínculo ha perdido toda
significación y, con ello, su valor económico para controlar costos de operación.
El gran tamaño de las CACs y el ámbito regional o nacional de operación del
cuerpo administrativo favorece el desapego de los miembros y hace difícil, sino
imposible, un control eficaz de conflictos de agencia por parte de la membresía.
7.3 NIVELES DE DESEMPEÑO DE LOS DOS MODELOS: LAS EVIDENCIAS
Comparamos el comportamiento de los sistemas de CACs de dos grupos de países.

Separamos una muestra de 16 países en dos grupos. Esta clasificación está basada
en toda la información institucional a la que hemos tenido acceso en el estudio.
Clasificamos como federado-en-red un sistema si, y solamente si, presenta los
siguientes atributos:
• una imagen pública unificada (marca nacional);

• asume una estructura con las tres funciones descritas;
• respeta el principio de subsidiaridad;
• existen límites a la creación de filiales (conservación del vínculo).
Por exclusión, clasificamos los que no presentan uno o más de estos atributos como
muestras del sistema atomizado-competitivo.
Cabe notar que la muestra contiene sólo países que podemos calificar como
«desarrollados» (a excepción de Corea del Sur que cuenta con un sistema de CAC
muy bien desarrollado). Esta selección no es casual. De este modo, estudiamos
solamente sistemas que han alcanzado una cierta madurez y han eliminado la
mayoría de los problemas que pueden afectar el desarrollo de un sistema
cooperativo (marco legal, reglamentario y de supervisión, tiempo para establecer
su presencia en el mercado, etc.). Los dos grupos son:
• países con una estructura cooperativa federada-en-red : Canadá francés

(Quebec),Corea, Finlandia, Francia, Alemania, Austria, Luxemburgo, Holanda
y Bélgica;
• países con una estructura atomizado-competitiva: Canadá inglés, Estados

20
Unidos, Suiza , España, Italia, Australia y Reino Unido.
20
La inclusión de Suiza en este grupo puede parecer sorprendente, dado que se trata de una
estructura Raiffeisen. Sin embargo, a mi mejor entender, el aspecto de supervisión y control que,
de acuerdo a nuestra definición, caracteriza a los sistemas federados-en-red no se encuentra
presente en el sistema de CACs suizo.

En el Anexo presentamos detalles sobre las medidas de desempeño utilizadas en el

análisis. Aquí ponemos de relieve sólo algunos datos que son los más ilustrativos.
Tomemos, por ejemplo, los indicadores de la tabla siguiente, en la cual hemos
incluido las medias y desviaciones standard así como pruebas de diferencia para
ambas muestras.
Federados-en red Atomizados Test

Promedio Desv. Promedio Desv. T1 (a) T2 (b) T3 (c)
Variable Stand. Stand.
C rédito D om éstico /Población 24,345.0 11,170,3 28,853,0 19,492,7 no rechazo no rechazo no rechazo
PN B /Población 22,240.2 7,479,1 22,751,7 7,755,9 no rechazo no rechazo no rechazo
Población 25,988 28,9 67,301 90,6 no rechazo no rechazo rechazo (1)
Activos Coop /Población 8,500,6 3,509,7 2,121,6 2,391,6 rechazo (7) rechazo (7) rechazo (5)
Activos Coop /Activos BancoM 0,95 0,6 0,43 0,6 no rechazo rechazo (2) rechazo (2)
N um ero clientes C oop (m illions) 9,214 11,4 14,091 25,5 no rechazo no rechazo no rechazo
N o.unidades /N o.m iem bros 1,473,6 2,563,5 433,7 548,9 rechazo (3) rechazo (2) rechazo (2)
RS Bancos /RS CAC 0,38 0,4 0,49 0,4 no rechazo no rechazo no rechazo
(Crédito Coop/Clientes)/(Pasivos SF/Pop) 0,8 0,5 0,33 0,3 rehazo (4) rechazo (4) no rechazo
Pruebas (1) 20.0%
(a)Prueba de inversión de W ilcoxon (U -test) (2) 10.0%
(b)Prueba de W ilcoxon-M ann-W hitney (rank sum )para dos poblaciones (4) 2.5%
(c)Prueba de Kolm ogorov-Sm irnov para dos m uestras (5) 2.0%
(6) 1.0%
(7) 0.5%
Los tres primeros indicadores presentan las características generales de las

economías en las que operan estos movimientos. Una inspección visual así como
las pruebas indican que no existen diferencias notables. Sin embargo, cuando
entramos a comparar las medidas de desempeño de los sistemas, la inspección
visual muestra diferencias en favor de los sistemas de FR. Estas diferencias están
confirmadas por las pruebas estadísticas no pramétricas (tres diferentes) que
confirman una diferencia estadísticamente significativa en favor de los sistemas
FR.
La expresión «rechazo» significa que la prueba de igualdad de los dos promedios

es rechazada a niveles indicados en la parte inferior de la tabla. Allí también
listamos las pruebas estadísticas usadas. Es interesante comparar algunos de estos
valores. Por ejemplo, la relación de activos cooperativos a la población es cuatro
veces más grande para los sistemas de RISF que para los sistemas AC. Mientras
que los sistemas de RISF cuentan en promedio con activos casi equivalentes a los
del banco más grande del país (BancoM, en algunos casos son el banco más
grande), los sistemas AC llegan solo a un 40%. Finalmente, los sistemas de RISF
requieren un 20% menos capital que los sistemas AC (RS = razón de solvencia).
Esta diferencia puede significar que los sistemas federados-en-red realizan una
utilización más efectiva del patrimonio disponible, asegurando la estabilidad del
sistema no con patrimonios elevados sino por medio de sistemas de control que ya
hemos descrito.

1
France G erm an y N eth erlan d s
Q uebec
1 1 1 1
1 1 1
0,8
0,8 0,8 0,8
0,6
0,6 6 2 0,6 0,6
6 2 6 2
6 2 0,4 0,4
0,4 0,4
0,2 0,2
0,2 0,2
0
0 0
0
5 3
5 3 5 3 5 3
4
4
4
4
E n g lish C an ad a U nited1S tates S w itzerl

1 and S pai
1 n
1 1 1 0,8
1
0,8 0,8 0,6
0,6 0,6
6 2 6 2 6 0,4 2
6 0,5 2 0,4 0,4
0,2 0,2
0,2
0
0 0 0
5 3 5 3 5 3 5 3
4 4 4 4
Medidas de promedio frecuentemente esconden variaciones entre los miembros de

las muestras. En el gráfico presentado a continuación hacemos una comparación
en la cual tomamos seis medidas de desempeño y las incorporamos en un
diagrama hexagonal. Cuanto más grande sea la superficie del hexágono cubierta
por la región coloreada, más alto es el nivel de desempeño global del sistema. En
el gráfico hemos presentado cuatro casos de sistemas de RISF (primera línea) y
cuatro casos de sistemas AC (segunda línea). Este gráfico permite apreciar una
cierta constancia entre individuos de la población con respecto a varios criterios
simultáneamente. Los países incorporados en el gráfico fueron elegidos
aleatoriamente dentro de cada categoría. Es ampliamente evidente que las áreas
coloreadas son más grandes para los sistemas de RISF. De los sistemas AC
presentados, los dos que muestran el más alto nivel de desempeño son los Estados
Unidos y Suiza, el último siendo realmente un caso límite que muestra la mayoría
de las características (pero no todas) de un sistema de RISF.
En el Anexo 2, aportamos resultados adicionales obtenidos de un análisis basado

en la metodología de Data Envelopment Analysis (DEA). Los resultados
presentados aquí y en el Anexo 2, escasos como son, ponen de relieve el hecho de
que, de los dos modelos de organización de R&S, el que llamamos federado-en-red
muestra un nivel de desempeño superior al modelo atomizado-competitivo. Es
importante notar que la única diferencia que existe entre los dos grupos de países
es el marco de organización de R&S. Otros criterios de clasificación que podrían
estar a la base de las diferencias, tales como tradición legal (common law contra
ley civil), religión (católica contra protestante), cultura (anglosajona contra latina)
mezclan los grupos de sistemas con mayores y menores niveles de desempeño, lo
que nos permite desecharlos como factores explicativos.
Es decir que el único criterio de los mencionados que permite distinguir entre
sistemas de desempeño superior e inferior sin ambigüedad es el del marco de
gobernancia, R&S. Esto implica, por ejemplo, que el desarrollo institucional de
estos sistemas, en términos de penetración del mercado en particular, depende
directamente de la organización y marco de R&S adquirido. Dada la diversidad de
los marcos legales y constitucionales y el ambiente cultural en los que operan
estos sistemas de RISF, esto implica también que la adopción o no del modelo
depende fundam entalm ente de la voluntad de los participantes y dirigentes del
m ovim iento. Podemos extender la afirmación a que diferencias en desempeño no
pueden ser atribuidas a factores culturales (una explicación frecuentemente
aportada) sino institucionales.

En el Anexo 2, también hemos incluido una sección titulada «errores

potencialmente cometidos», en la que, como el título lo sugiere, analizamos en
qué medida el análisis realizado puede haber introducido sesgos que invaliden los
resultados y las conclusiones. Este análisis sugiere que el margen de error es muy
pequeño y que existe una probabilidad muy baja de que datos adicionales puedan
invertir el sentido de los resultados obtenidos aquí.
Esta proposición beneficiaría sin duda de una documentación considerablemente

más detallada que la que hemos presentado en el presente documento. Es más, el
análisis que hemos llevado a cabo está basado en generalizaciones relativamente
fuertes en cuanto a la uniformidad de las estructuras que hemos definido como
RISF. El análisis de algunas diferencias importantes entre estos sistemas puede
revelar mecanismos más o menos eficaces para resolver los problemas de
organización del sistema de CACs. Aún más, estos mismos modelos se encuentran
en permanente estado de cambio. Existen corrientes internas que están
cuestionando aspectos de la organización del sistema de RISF que aquí, de un
modo muy general, se proponen como las «soluciones». Sin embargo, el análisis
de las evidencias nos permite afirmar sin ambigüedad que el modelo federado-en-
red despliega un nivel de desempeño que es por lo menos igual o superior al del
modelo AC.
No cabe duda que también existen aspectos del marco de R&S del modelo AC que
pueden ser de eminente utilidad. La National Credit Unions Association NCUA
americana cuenta con un arsenal de experiencias de valor considerable que podrá
sumarse a los principios de funcionamiento del modelo de RISF, sin por lo tanto
sustituirlos. A nuestro favor, podemos argumentar que este estudio es el primero
que conocemos que intenta basar las propuestas de sistemas de organización de
R&S de CACs en un análisis institucional y cuantitativo de sistemas existentes
antes que en especulaciones de dudosa validez por carecer de toda base
empírica... una práctica relativamente común en LA entre dirigentes, supervisores
y consultores.
7.4 LAS DIFERENCIAS UNA VEZ MÁS : CONTROL DE CONFLICTOS Y ESTRATEGIA DE

NEGOCIOS
El modelo de RISF es ciertamente un marco de R&S de CACs pero, igualmente o

más importante aún, es el hecho de ser un modelo de estrategia de negocios y de
gobierno de los sistemas de CAC. Sin intentar menoscabar el segundo aspecto,
pondremos sin embargo énfasis en el primero.
Es útil presentar aquí los elementos que, en el estudio de los sistemas de RISF
existentes, hemos identificado como esenciales. Estos son elementos que hemos
encontrado presentes en todos los sistemas estudiados y cuya constancia sugiere
son esenciales para el funcionamiento del sistema.

Esta lista constituye por lo tanto un intento de presentar componentes esenciales

para el funcionamiento de un sistema de RISF. Los calificamos como
componentes esenciales porque la ausencia de uno o más de ellos significa que el
sistema en cuestión probablemente no satisface las condiciones esenciales para un
funcionamiento adecuado, constituyendo posibles raíces de problemas en su
operación. Esta lista es una tentativa y el estudio continuado de los sistemas RISF
en funcionamiento puede sugerir componentes esenciales adicionales o algunos
mencionados aquí que son redundantes. En el Anexo 1 presentamos en forma
tabular algunos elementos adicionales de diferenciación de ambos modelos. Para
presentar estos principios, nos apoyaremos en parte en el concepto del
funcionamiento de una franquicia .
Los sistemas federados-en-red:
• Marca nacional. Presentan al público una imagen («marca ») nacional

unificada. En este sentido la adhesión a la red por parte de CACs individuales
puede ser concebida como una franquicia manejada y de propiedad, no por un
poder centralizado sino manejada y de propiedad cooperativa por un órgano de
representación democrática por parte de todos los participantes en la
franquicia.
• Producción centralizada de servicios. Asumen una estructura de segundo y

tercer nivel con tres funciones: representación, operaciones y servicios
financieros y supervisión auxiliar. Tiene la función de supervisión delegada por
las autoridades de R&S estatales. Desde la perspectiva del funcionamiento de
una franquicia, la estructura de operaciones y servicios financieros tiene como
función la adquisición, la producción y el desarrollo de los productos
financieros estandarizados y adaptados a las particularidades de la clientela de
la red y son utilizados por las entidades de base en sus operaciones con la
membresía. Estas últimas operan como red de distribución de los productos,
concentrándose en el servicio a la membresía y haciendo uso, en esta tarea, de
los productos generados en los niveles superiores. Trataremos más adelante
sobre la función de supervisión auxiliar.
• Subsidiaridad. Este concepto generalmente esta asociado al de

descentralización. Esta combinación de principios implica que las estructuras
de segundo y tercer grado de la RISF son subsidiarias a los intereses y
necesidades de las CAC de base y que brindan solamente servicios (consultoría,
vigilancia, seguro, tarjeta de crédito, cancelación, etc.) que no pueden ser
producidos eficientemente a un nivel inferior o en la CAC de base, porque
requieren economías de escala, separación de riesgos, etc. Las organizaciones
del segundo nivel, como centrales y otras subsidiarias funcionales, ligadas
estrictamente al principio de subsidiaridad, pueden ser controladas eficazmente
por las CAC de primer nivel a través de la propiedad directa. De este modo, se
asegura que las estructuras de segundo y tercer nivel estén sujetas a una
supervisión eficaz por parte de la clientela propietaria y usuaria de los
servicios. Esta supervisión ayuda a controlar los conflictos de agencia y a
reducir su efecto sobre la estructura. La adopción, o más bien conservación, de
este principio habría prevenido la aparición de los «bancos cooperativos de
estilo UCONAL» con operaciones simultáneas de primer y segundo nivel que
están a la raíz de varias crisis de CAC en LA (Colombia, Panamá, etc.).

• Conservación del vínculo. Limita la creación de filiales de CACs a condiciones

locales (geográficas, profesionales, etc.) bien y estrictamente establecidas.
Este principio tiende a conservar el vínculo manteniendo las CACs pequeñas,
enfocadas a los problemas locales y delegando las relaciones con los mercados
nacionales e internacionales a las estructuras de segundo nivel. Este principio
también está implícito en las restricciones reglamentarias de Estados Unidos
con respecto al vínculo y que ahora están siendo relajadas. Este principio
también reduce costos de agencia mejorando la gobernabilidad. Esto se debe a
que las CACs permanecen pequeñas, fácilmente controlables por los miembros,
los cuerpos directivos locales y los organismos de supervisión auxiliar de la
federación;
• Supervisión auxiliar y servicios de asesoría. Complementa la tarea de

vigilancia de los administradores por los dirigentes locales, con un sistema de
supervisión auxiliar o delegada, y proporciona los conocimientos necesarios
para mejorar el desempeño en lo que se refiere a rentabilidad y servicios a los
miembros. El órgano de supervisión auxiliar, si tiene autonomía suficiente de
la estructura de poder, condición importante para el buen funcionamiento,
ayudará a las entidades de base en la vigilancia de las estructuras de segundo
nivel y de las filiales funcionales. Esta función también se puede concebir en
el contexto de la franquicia, con el órgano de supervisión auxiliar cumpliendo
la función de ente de control de la calidad de los servicios a la clientela de las
franquicias.
La relación que hemos propuesto con el concepto de franquicia no es casual. En

efecto, las CAC miembros de una RISF son propietarios y usuarios cooperativos de
una franquicia (una cartera de productos con un control de calidad y una «marca»
asociada a los mismos). Las CAC son simultáneamente los propietarios
cooperativos de esa franquicia y los usuarios de los derechos y servicios ofrecidos
por la misma. Como en toda franquicia, los órganos responsables del manejo de los
productos bajo la franquicia están al servicio de los usuarios de la misma. De allí
el concepto de subsidiaridad. Los órganos de segundo grado de una RISF se
encuentran al servicio de las unidades de base que son los propietarios y usuarios
de la franquicia. Igualmente, para evitar oportunismo por parte de los usuarios de
la franquicia, una estructura de control que garantiza el uso idóneo de la misma a
todos los niveles del proceso de producción es necesario. De allí la lógica
puramente empresarial de la existencia de órganos de control y de supervisión
internos del movimiento mismo. El oportunismo y la imprudencia de un usuario de
la franquicia (una CAC miembra de la RISF) tiene un impacto sobre el prestigio y
la calidad de los negocios del conjunto de los usuarios de la franquicia. De la
misma manera que una hamburguesa mal preparada, una sala que no satisface las
normas de higiene establecidas para los restaurantes MacDonalds mancha el
prestigio y las oportunidades de negocios del conjunto de la franquicia. Por esta
razón, MacDonalds, como cualquier RISF de CAC requiere el establecimiento de
estructuras de supervisión y control interno que aseguran el empleo de prácticas de
negocios y el uso de normas prudenciales establecidas por la RISF. Como veremos
en el capítulo 3 de este volumen, es sobre estas estructuras internas de control que
se apoyan los sistemas de supervisión auxiliar modernos y que constituyen uno de
los rasgos más características de los sistemas modernos de CAC organizados en
RISF.

Es evidente que la creación de un movimiento de CACs que cumpla con estos

principios tiene que desarrollar un nivel relativamente avanzado de organización
institucional, coordinación y control. Tal vez algún lector supervisor del sector
financiero encuentre estos principios extraños y, hasta cierto punto, complicados.
Es indudable que en poco se parecen a algunos de los elementos considerados

esenciales en los principios de Basilea, listados por ejemplo en los Core Principles
of Effective Bank Supervision (BCBS, 1997). Sin embargo, la experiencia parece
demostrar que éste es el precio que debe pagarse para poder gozar de los
beneficios de tener un sistema de CACs eficaz y dinámico con enormes
potenciales de crecimiento para el beneficio de la población más humilde de la
sociedad, como lo ejemplifican Desjardins, Raiffeisen, Rabobank y Crédit
Agricole, entre otros.
8.0 ¿QUÉ LE CONFIERE LA VENTAJA COMPARATIVA

AL SISTEMA DE RISF?
Estando al principio de estas investigaciones, sólo podemos especular sobre
algunos de los factores que contribuyen a su eficacia y nos limitaremos a apuntar
los que aparecen como más evidentes, aunque algunos ya hayan sido
mencionados. El hecho de que no podamos precisar con más detalles las causas
del éxito de los sistemas RISF no reduce en nada el hecho objetivo de que son más
exitosos. Los sistemas RISF se desempeñan «al menos tan bien o mejor» que los
sistemas atomizados-competitivos porque:
• Conservan y capitalizan al máximo el valor de las relaciones de vínculo para

reducir los costos de búsqueda, contratación y supervisión de activos.
• Respetan a los participantes individuales del movimiento en el proceso de

decisión, particularmente cuando se trata de problemas locales. Esto constituye
una estrategia de mercadeo que satisface las exigencias de las empre sas más
competitivas del sector financiero o del sector real. Esto también aumenta la
eficacia del gobierno de las CAC de primer nivel.
• Permiten el crecimiento del movimiento de CAC sin restricciones, mientras que

limitan el crecimiento de costos de agencia que acompañan inexorablemente
este proceso.
• Permiten la explotación de economías de escala en la investigación, el

desarrollo, la adquisición y la producción de servicios financieros mientras
conservan el sistema de entrega individualizada. Este mismo concepto está
siendo adoptado por entidades bancarias que intentan acercarse agresivamente
al cliente, pero sólo lo logran para los clientes más pudientes, alrededor del
concepto de «banca personal».
• Capitalizan el valor de «información privada» en el proceso de vigilancia

prudencial, de las prácticas de negocios y prevención de riesgo del sistema.

Los dos primeros factores están también presentes en el sistema de CU de los

Estados Unidos (debido a la restricción del vínculo que existió en el pasado), pero
no en la mayoría de los otros casos de sistemas AC, incluso el del Canadá inglés,
donde algunas CU han crecido considerablemente sin conservación evidente del
vínculo. Los tres últimos están ciertamente ausentes de cualquier sistema AC,
incluyendo el de Estados Unidos.
Lejos estamos de querer afirmar que los sistemas RISF están libres de problemas y
que cada aplicación del modelo ha sido un éxito aplastante. En efecto, aun en los
países donde funciona con éxito, hay fuerzas internas del modelo que lo están
desgarrando.
Las fuerzas centralizadoras, que buscan amasar poder en las organizaciones de

segundo nivel y las fuerzas atomizantes que quieren eliminar la disciplina de la
red. Por otro lado, escogiendo sólo unos pocos elementos del modelo, no es
ninguna garantía de éxito si los principios principales no se respetan.
9.0 ENSEÑANZAS ADQUIRIDAS DE LA

COMPARACIÓN DE LOS DOS MODELOS: RISF -
AC
El análisis que se acaba de presentar nos permite afirmar que, contrariamente a la
opinión de algunos autores (por ejemplo Christen y Rosenberg, 1999), existe una
experiencia histórica establecida en la R&S de CACs, con modelos claramente
identificables. Llamamos estos dos modelos los sistemas federado-en-red (o de
Redes Integradas de Servicios Financieros, RISF) y atomizado-competitivo (AC). El
estudio de los datos disponibles permite concluir que estos dos sistemas han
alcanzado niveles de desarrollo y muestran medidas de desempeño que no son
similares, con el modelo de RISF mostrando un nivel de desempeño por lo menos
igual o superior al modelo AC. Estas diferencias de desempeño parecen estar
ligadas solamente a los arreglos institucionales de gobierno del sistema y los
marcos de R&S y a ningún otro factor cultural o legal.
Cuando analizamos las características institucionales de ambos modelos y de qué

forma sirven para controlar los conflictos de intereses más importantes en la CAC
(riesgo moral y conflictos de agencia), descubrimos un conjunto de factores que
pueden explicar el desempeño diferencial. En particular, podemos identificar
aspectos institucionales del sistema federado-en-red que sirven para controlar
eficazmente los conflictos de intereses mencionados y propiciar un fuerte
crecimiento del sector de CACs.
Esta diferencia de desempeño sugiere que es útil abocarse a la tarea de identificar

las características principales del sistema FR, a fin de desarrollar un modelo que,
conservando los elementos esenciales del éxito del mismo, sea adaptable a la
situación específica de América Latina.


CAPÍTULO 3
PRINCIPIOS DE SUPERVISIÓN AUXILIAR PARA
SISTEMAS DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y
CRÉDITO
22
Klaus P. Fischer
La supervisión auxiliar (SA) es un mecanismo de control del movimiento

cooperativo financiero por parte del Estado que se encuentra presente en casi todos
los sistemas de CACs que muestran el nivel más avanzado de desarrollo. La razón
por la que este arreglo tan particular funciona es que, en contraste con el banco de
propiedad por acciones, no existe un conflicto fundamental de intereses entre el
principal de la entidad (como propietario y depositante) y el Estado-supervisor
como agente representativo de los intereses de estos. Por el contrario, en una
entidad mutual, existe coincidencia de intereses entre los propietarios/depositantes
y el supervisor en asegurar el manejo prudente de la CAC por parte de los
administradores.
Un mecanismo eficaz en la reglamentación y supervisión del sector de

Cooperativas de Ahorro y Crédito (CACs), utilizado ya desde hace más de un siglo
por los movimientos de CACs más avanzados del mundo, consiste en que el
movimiento asuma la responsabilidad de la supervisión de las entidades miembros
23
del movimiento bajo el control del Estado. En efecto, la supervisión auxiliar (SA)
es un componente presente en la gran mayoría de todo sistema en red de CACs
moderno, y que en el capítulo anterior llamáramos las Redes Integradas de
Servicios Financieros (RISF). La importancia vital de esta estrategia reside en que
ha permitido a los movimientos de CACs de numerosos países, tales como
Alemania, Austria, Brasil, el Canadá francés, Corea, Finlandia y Francia, entre
otros, alcanzar simultáneamente dos objetivos: i) adaptar el marco de R&S a las
exigencias de supervisores modernos del sistema financiero y, ii) al mismo tiempo,
mantener la R&S adaptada a las características propias de la CACs. Además, desde
la perspectiva del mismo movimiento cooperativo, la SA constituye un instrumento
que asegura el mejor funcionamiento de la red, evita oportunismo por parte de
CACs miembros de la red y garantiza a los miembros del movimiento la seguridad
en el manejo de los fondos. Los resultados de esta estrategia se pueden medir con
el excelente desempeño mostrado por los sistemas de los países que la han
adoptado.
Nuestras recomendaciones en cuanto a la adopción y al funcionamiento de un

sistema de supervisión auxiliar no emanan de un análisis teórico de diseño óptimo
de un sistema de supervisión. Más bien, estas están basadas en el estudio de los
esquemas de supervisión como existen en los países en los cuales el sector de CAC
se encuentra organizado alrededor del principio de organización de federación-en-
red que describimos en detalles en el capítulo anterior. El éxito relativo de estos
22
El Sr. Fischer es un cercano colaborador de DID. Él es Profesor en el Departamento de Finanzas
y Seguros de la Facultad de Ciencias de Administración de la Universidad Laval, Québec,
Canadá. Este capítulo fue escrito en colaboración con profesor Benjamín Ramírez B. de la
23
Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia.
Utilizaremos la expresión CACs para designar todas las entidades de ahorro y crédito de
naturaleza cooperativa, aunque tengan nombres diferentes en sus mercados respectivos y
posean o no una licencia bancaria .

sistemas –de los cuales la supervisión auxiliar es un componente- es el mejor

argumento en favor de considerar su adopción al contexto latinoamericano.

Sin embargo, un análisis de su funcionamiento revela una serie de particularidades

que permiten deducir las ventajas que presenta para los movimientos de CAC.
Estas ventajas pueden desglosarse en dos grupos, aquellas relacionadas con el
proceso de R&S mismo, y las que extrae el movimiento para su dinámica interna.
Desde el punto de vista de la R&S estas ventajas son las siguientes:
• Resuelve la reticencia típica de autoridades bancarias de hacerse cargo de la

supervisión de un número importante de CAC sin la necesidad de expansiones
masivas en el tamaño de la planta requerida para realizar la función. Los
departamentos responsables del sector en los países en los cuales el sistema ha
sido adoptado son relativamente pequeños considerando el gran número de
entidades bajo su supervisión.
• Explota para beneficio del sistema las ventajas informacionales que poseen los
directivos y funcionarios del movimiento de CAC acerca del funcionamiento de
las entidades individuales mientras conserva la neutralidad del Estado en el
control del proceso.
• Adapta la supervisión a las particularidades del sector mientras garantiza el uso

de la autoridad del Estado en la protección de los intereses del público usuario.
• Contribuye a la transparencia y a la confianza de las diferentes partes

(supervisores y supervisados) tanto en la calidad de la gestión de las CAC como
de la supervisión.
Si bien estos beneficios son los que se destacan desde el punto de vista de la
calidad del proceso de R&S, los órganos de SA desempeñan un papel esencial en
la gestión de la red de negocios que constituye la estructura de federación en red,
esta red que produce y provee al conjunto de CAC servicios y productos
financieros que apoyan su función de servicio a los miembros/clientes. Desde este
punto de vista he aquí algunas de las ventajas:
• Adapta el proceso de gestión interna de cada una de las CAC y de las filiales
de servicios de la estructura en red a los requerimientos impuestos por el
supervisor principal en términos de normas prudenciales. El supervisor principal
actúa de este modo como agente delegado de los intereses de la membresía
para asegurar el manejo prudencial de todas las instituciones en la red.
• Sirve para que el supervisor principal controle costos de agencia por parte de
los administradores de los órganos centrales y de las empresas afiliadas,
actuando de este modo como agente representativo de los intereses de la
membresía propietaria.
• Elimina o reduce considerablemente la presión a la que puedan estar sujetos los

administradores de las CACs para otorgar créditos u otros servicios "dudosos" a
miembros influyentes de la CAC o de la red.
• Limita el riesgo moral al que están expuestas las entidades miembros de la

federación por parte de CAC dispuestas a explotar para su ventaja individual los
servicios y productos ofrecidos por la red común.
• Contribuye al manejo prudencial de las entidades.

Entendemos por SA el proceso por el cual una autoridad estatal de supervisión

(bancaria) confiere a un organismo de su elección la función de ejecutar ciertas
tareas especificas relacionadas con el proceso. Para acentuar el hecho que la
autoridad estatal no puede transferir la responsabilidad de la función de
supervisión, esta es referida como el supervisor principal con responsabilidad última
sobre la calidad de la supervisión y la eficacia de los mecanismos utilizados para
su ejecución. Por su parte, el ejecutor asignado para la ejecución de las tareas es
el supervisor auxiliar. Si bien en principio cualquier entidad dotada adecuadamente
puede ejercer la función, en el contexto de las CAC, el supervisor auxiliar es
generalmente un órgano de segundo grado del movimiento establecido
especialmente para la ejecución de estas funciones. La responsabilidad del
supervisor auxiliar es asistir en la reducción de la asimetría de información
(colección y evaluación de datos) que existe entre las entidades supervisadas y el
supervisor principal, en la elaboración de recomendaciones y planes de acciones
destinadas a asegurar la solvencia del sistema así como toda otra actividad que
facilita la tarea de toma de decisiones por parte del supervisor principal.
Por lo general las funciones del supervisor auxiliar generalmente no incluyen

acciones directas sobre las entidades supervisadas tales como sanciones, cierre,
liquidaciones, imposición de planes correctivos, etc. –aunque constituyan parte de
las recomendaciones preparadas por el supervisor auxiliar en sus informes al
supervisor principal– las cuales quedan bajo el ejercicio directo del supervisor
principal. En algunos casos en los que el modelo ha alcanzado un alto nivel de
desarrollo y de estabilidad, algunas de estas funciones de sanción y de imposición
de planes correctivos han sido transferidas al supervisor auxiliar. En todo caso el
supervisor principal se reserva el derecho de imponer unilateralmente acciones
correctivas en el funcionamiento del sistema de SA (o de las entidades
supervisadas) que considere convenientes para mejorar la calidad de la
información facilitada y la eficiencia del proceso de supervisión del sistema.

Estos cambios pueden incluir aspectos de arreglos institucionales (número,

estructura y cobertura geográfica de los comités de supervisión, composición y
entrenamiento de personal, control sobre conflictos de interés, etc.) procedimientos
(frecuencia y formato de producción de informes y visitas in situ, severidad y
frecuencia del monitoreo de planes correctivos, etc.) o calidad de los datos.
Similarmente, el supervisor principal debe aprobar todo cambio propuesto por el
supervisor auxiliar en el proceso de supervisión.
De acuerdo al marco legal existente el sistema puede funcionar sobre una base
voluntaria –es decir las CAC tienen la opción de afiliarse al sistema– u obligatoria.
En el caso de un sistema voluntario, la facultad concedida al órgano o unidad
ejecutora para realizar las tareas de control emana de la responsabilidad que le
delegan las cooperativas de base y las autoridades estatales de R&S del sistema
financiero del país. Ambas son indispensables y deben estar presentes para que la
tarea pueda ser llevada a cabo eficazmente. Cuando se trata de un sistema
obligatorio establecido por ley y por lo tanto forzoso, la facultad emana de la
legislación pertinente y de las autoridades estatales de R&S del sistema financiero
del país. El hecho que el sistema sea voluntario u obligatorio puede ser un aspecto
crítico, dependiendo de las circunstancias. En un sistema voluntario, las
estructuras de segundo grado del movimiento deben ofrecer a las entidades de base
servicios suficientes para incentivar a las entidades a participar en la estructura en
red. La capacidad de deserción constituye un elemento de presión para que
dirigentes de las estructuras cumplan satisfactoriamente su función. La
obligatoriedad de afiliación condena a las entidades a participar
independientemente del desempeño de estos dirigentes. Inversamente, la
voluntariedad de la afiliación crea condiciones para el ejercicio de «arbitraje
regulatorio» por parte de las entidades. Discutiremos más adelante soluciones
específicas de este dilema.
El éxito de la SA en los sistemas que la han adoptado, sugiere la utilidad de

aclarar sus reglas de funcionamiento para facilitar su aplicación en América
Latina. A modo de enunciado de la problemática, comenzamos presentando lo
que creemos deben ser los atributos esenciales de estos modelos. Luego
analizaremos con detalle sus reglas de funcionamiento. Consideramos que un
modelo de SA debe:
• Ser adecuado para su implantación como sistema de R&S de CACs en países de

Latinoamérica.
• Ser aceptable para las autoridades de R&S bancarias y que éstas vean su
aplicación como una alternativa superior, ya sea a la supervisión directa de las
CACs o a una abstención tot al de la R&S de estas entidades.
• Resultar de un cuidadoso análisis de sus fortalezas y debilidades y estar basado

en experiencias exitosas de esquemas en el mundo, medidas por su desempeño
en los países en que existen.
• Idealmente, que sea posible comparar la organización y el desempeño de estos

sistemas en el continente para ajustar marginalmente su funcionamiento hasta
crear condiciones estables en el desarrollo del sector.
En consecuencia, el propósito de esta sección es presentar los principios de

operación de un sistema de SA, así como algunas de las dificultades que deben
esperarse en su aplicación.

Un sistema de SA, según lo anterior, comprende el establecimient o de:
• las políticas del sistema de CACs sobre la SA;

• la estructura creada con fines de ejercerla;
• las instancias ejecutoras;
• la delegación de facultades por parte de las CACs al ente ejecutor;
• los reglamentos de funcionamiento del sistema;
• el establecimiento de indicadores que miden el desempeño de las entidades
supervisadas;
• los procesos de ejecución de la tarea de SA;
• los acuerdos con las autoridades estatales en cuanto a las tareas que debe
ejecutar el ente y el monitoreo por parte de éstas del sistema de SA;
• los informes de control y el sistema de monitoreo;
• posiblemente, si la ley lo prevé, un sistema de sanciones.
Hacemos claramente la distinción entre los modelos de SA y los de «autocontrol»

y notamos que en principio, no confiamos en el éxito a largo plazo de estos
24
últimos, por razones que tendremos la oportunidad de presentar más adelante.
Debe entenderse que los sistemas de SA están indisolublemente ligados al

concepto de organización de CACs en red. Es decir que las experiencias de SA
que hemos estudiado y que se encuentran a la base de las propuestas que
presentamos, constituyen un componente más del conjunto de instrumentos
institucionales montados alrededor del concepto de organización y gobierno de
CACs en red. En efecto, es difícil concebir el funcionamiento de un sistema de SA
a largo plazo sin que exista al mismo tiempo una integración avanzada del
movimiento cooperativo con reglas de juego que impidan el manejo político o el
oportunismo de algunas entidades miembros del movimiento (las Redes Integradas
de Servicios Financieros a las que hiciéramos referencia en las capítulos 1 y 2). Es
improbable que todas las CACs de un movimiento estén dispuestas a respetar la
autoridad de un órgano de SA que es parte del movimiento sin que, al mismo
tiempo, estas entidades reciban del mismo servicios que hagan la integración
atractiva o necesaria. En efecto, en todos los sistemas de SA desarrollados y
eficaces, esta es un componente más del conjunto de funciones que desarrollan las
redes cuyo objetivo principal es el de ofrecer a las CACs una gama de servicios y
productos que a su vez mejoran los servicios a la membresía. Sin este atractivo,
algunas CAC perderán el interés de la afiliación a la red y con ello la credibilidad
del sistema como modelo de supervisión de sistemas de CAC. Al mismo tiempo,
toda organización en red requiere para su funcionamiento una estructura de
gobierno y de control que garantice que todos los participantes del sistema operen
dentro de las reglas de juego establecidas para su funcionamiento. Por esta razón,
las propuestas presentadas en esta sección deben entenderse como un componente
más de la filosofía de organización en red que se encuentra a la raíz de esta
publicación. La obligatoriedad legal de afiliación es un sustituto poderoso pero
menos eficaz para el éxito a largo plazo de un sistema de SA.
24
Reconocemos que el establecimiento de un modelo de autocontrol eficaz puede ser un paso útil
hacia el establecimiento de un sistema de SA. Sin embargo, un modelo de autocontrol mal
organizado también puede cerrar las puertas para este tipo de sistema, al borrar la frágil
confianza que puedan tener las autoridades bancarias en la capacidad de vigilancia de la
estructura cooperativa.

El hecho de que la SA forme típicamente parte de un sistema de CACs organizado

en red fuerza la cuestión de la secuencia. Es posible montar un sistema de SA sin
estar organizado en red, como es el caso en la mayoría de los países de
Latinoamérica. La respuesta a esta pregunta es muy clara. La secuencia ideal es:
Sin embargo, esta secuencia no siempre es posible, debido a un conjunto de

factores legales, políticos (externos e internos al movimiento) y de otra índole.
Pero esto no significa que un proyecto de montaje de un sistema de SA deba ser
postergado de forma indefinida. En efecto, la SA es un componente típico de un
sistema de CACs integrado. El montaje de un sistema de SA puede entonces ser
visto como un paso en la integración. Dicho esto, debemos sin embargo agregar
que consideramos poco probable que un tal sistema pueda funcionar efectivamente
a largo plazo, conservando así la confianza, tanto de las autoridades estatales
como de los miembros, sin que esté acompañado de otros pasos esenciales en un
proceso de integración. En otras palabras, el montaje del sistema de SA debe
formar parte del proceso de integración.
La SA es un procedimiento complejo. Esta sección es apenas un esbozo de los

principios a tener en cuenta en la estructuración de una SA. Por lo tanto, no se
articulan aquí sus detalles específicos, sino más bien, se presentan y discuten
elementos esenciales que deben, en lo posible, tenerse en cuenta en el montaje de
un tal sistema. El diseño concreto y la puesta en práctica de los detalles de un
sistema deben idealmente ser ejecutados con el apoyo técnico de personal
capacitado y con experiencia en la materia. Existen diversos organismos
internacionales que cuentan con este tipo de personal.
Por lo tanto, el objetivo de este artículo tampoco es sentar las bases para
propuestas sobre cómo mejorar o articular un modelo de control interno de CACs
individuales. Ésta es una tarea separada y, en nuestra opinión, debe ser vista de
este modo. Sin duda, constituye una tarea tal vez igualmente importante y un
debate detenido sobre el tema puede ser de gran interés. Por esta razón,
analizaremos la relación que existe entre los diferentes órganos de control internos
y externos y el papel de la SA dentro de este contexto. Sin embargo, no nos
detendremos en el análisis de los mecanismos de control interno. También es
importante notar que, por razones que explicitaremos más adelante, ningún sistema
de control interno de las CACs individuales es suficiente para un control adecuado
del funcionamiento a menos que existan simultáneamente mecanismos eficaces de
control externo, ya sea por vía de un sistema de SA o supervisión directa y eficaz
por parte de las autoridades pertinentes. En efecto, es muy probable que
numerosas cooperativas, solventes e insolventes, prevean en sus estatutos
excelentes procedimientos de control interno que no se aplican, ya sea por
ignorancia, negligencia accidental o intencionada, o como resultado de una
colusión interna entre miembros de los órganos de gobierno o entre estos y los
administradores de la CAC.

10.0 COSTOS DE AGENCIA Y SA:¦¡¦PORQUÉ

FUNCIONA!
Hemos mencionado que los costos de agencia en el funcionamiento de las CACs
pueden conducir a la quiebra de la entidad. También hemos notado que, en el
caso de entidades financieras de propiedad capitalista, el comportamiento de los
administradores está eficazmente controlado, ya sea por propietarios capitalistas
con posición mayoritaria, o por mecanismos de fusión y adquisición en el caso de
empresas capitalistas de propiedad difusa. En el último caso, la falta de interés
que manifiestan los inversores por empresas mal manejadas se refleja en una
decisión de venta de las acciones y, por lo tanto, en un descenso en el precio de
las mismas. Así, la empresa se convierte en una oportunidad de adquisición para
inversores, incluyendo otras empresas capaces de obtener una renta por medio de
la substitución de la administración ineficaz.
En efecto, en el sector de la intermediación financiera, existe una relación

negativa entre la atomización de la propiedad y la eficacia del gobierno de la
empresa en controlar los costos de agencia. La única excepción es la empresa
capitalista de propiedad difusa, donde el precio de las acciones sirve como señal
de la calidad de gestión. Cualquier otra empresa de propiedad difusa, incluyendo
la empresa bajo control del Estado, está expuesta a un riesgo importante de
pérdida de control en manos de administradores ya sea ineficaces o, más
frecuente, que abusan racionalmente de sus privilegios. La CAC, con su principio
de un voto por miembro, independiente del valor de la inversión, es un caso
extremo de propiedad difusa y, por consiguiente, está sujeta a costos de agencia
difíciles de controlar.
Los grandes dirigentes del movimiento de CACs, como Luzatti, Raiffeisen,

Desjardins y Schulze-Delitzsch, entre otros, reconocieron este hecho.
Comprendieron claramente que, para usar el lenguaje empleado por ellos mismos,
«sería ingenuo partir de un supuesto de com unidad de intereses de los m iem bros
de una CAC y de los de sus adm inistradores». Es decir, estos visionarios del
movimiento cooperativo financiero reconocieron muy pronto la existencia de
conflictos de intereses entre los miembros y los administradores de las entidades.
Pero al mismo tiempo reconocieron que esta debilidad no constituía un obstáculo
insuperable para el desarrollo del sector. En consecuencia, desde muy temprano,
impulsaron la integración del movimiento. Esta integración tenía ciertamente por
objeto fortalecer la posición de las CACs miembros en el mercado y ofrecerles
servicios financieros que aumentaran la utilidad de la entidad para sus miembros.
Pero esta integración también tenía como objeto sustituir la ausencia de un
mecanismo de control de administradores basado en el precio de mercado de las
acciones por una estructura jerárquica de control. 25 Para alcanzar este fin, los
dirigentes utilizaron diversas fórmulas institucionales que, sin embargo, tenían el
mismo fin.
A inicios de estos movimientos, la ausencia de marcos de R&S medianamente

complejos para el sistema financiero condujo al establecimiento de mecanismos
de «autocontrol» que funcionaron con un éxito relativo en diversos países. Más
tarde, con la evolución de las prácticas modernas de R&S de sistemas financieros,
estos modelos de «autocontrol» fueron transformados. Haciendo uso de la misma
25
Ésta no es una práctica exclusiva del sector CACs. Es un fenómeno común en el mundo de los
negocios que, cuando los mecanismos de mercado fallan, se construyen jerarquías cuya
complejidad depende de la naturaleza del control necesario.

estructura institucional y mecanismos de supervisión existentes bajo los sistemas

de «autocontrol», evolucionaron en modelos de SA modernos.

Las características de estos diversos modelos de SA dependen de las raíces

institucionales históricas de origen. Tendremos la oportunidad de estudiar con más
detalles dos modelos institucionales: el de Desjardins y el de Raiffeisen.
¦Esta motivación fundamental del movimiento cooperativo a establecer estructuras

jerárquicas para controlar conflictos de agencia es también la razón por la que un
modelo de supervisión auxiliar puede funcionar. Este mecanismo es de dudosa
viabilidad cuando se intenta aplicarlo a un (una red de) banco(s) y a nuestro
conocimiento no ha sido aplicado a ningún sistema bancario. Sin embargo
funciona con éxito en numerosos casos y contextos cuando se lo aplica a la CAC.
La razón se encuentra en la diferencia en estructura de propiedad y de
gobernancia entre intermediarios financieros de propiedad en acción y de
propiedad mutual y el papel que juega el Estado en controlar conflictos de
intereses entre los participantes del sistema. Analicemos esta diferencia.
• En el caso de bancos comerciales (de propiedad por acciones) existe un

conflicto fundamental de intereses entre el principal de la entidad (como
propietario) y el Estado-supervisor como agente representativo de los intereses
de los depositantes. A fin de controlar los incitativos a los que están sujetos los
accionistas a explotar en beneficio propio a los depositantes (y otros titulares de
los pasivos bancarios) el supervisor principal se ve obligado a introducir
restricciones al comportamiento de accionistas que limita así la maximización
de la utilidad de éstos. Por ello existe una contradicción fundamental de
intereses entre ambas partes: el regulador y el accionista propietario. Es por
ende lógico que cualquier estructura montada por los accionistas (de
supervisión auxiliar) intentase explotar el conflicto de intereses en su propio
26
beneficio manipulando la información y distorsionando los hechos.
• En el caso de CAC/bancos cooperativos el conflicto anteriormente descrito

desaparece, ya que los miembros son simultáneamente los propietarios
27
(accionistas) y titulares de los pasivos (depósitos). Por esta razón, en contraste
con el banco de propiedad por acciones, no existe un conflicto fundamental de
intereses entre el principal de la entidad (como propietario y depositante) y el
Estado-supervisor como agente representativo de los intereses de estos. Por el
contrario, en una entidad mutual, existe coincidencia de intereses entre los
propietarios/depositantes y el supervisor en asegurar el manejo prudente de la
CAC por parte de los administradores. Esta coincidencia es crucial para
justificar la existencia misma del modelo de SA y es poco comprendida por los
28
detractores del uso de estos sistemas. Al mismo tiempo, este razonamiento
justifica la necesidad de evitar que las estructuras de SA sean controladas por
los administradores de las entidades miembros cuyos intereses personales los
ponen en conflicto tanto con los propietarios mutuales como con el regulador.
26
Sin embargo cabe notar que existen numerosos casos de mecanismos de «autorregulación» de
mercados financieros en los que participan entidades de tipo capitalista. Un ejemplo
particularmente exitoso es la International Swap Dealers Association (ISDA) que hoy auto-
27
reglamenta el mercado financiero especializado más grande del mundo.
Salvo, claro está, en los casos en que las CAC financian una porción importante de sus pasivos
con deuda externa. Esta práctica es hoy generalmente reconocida como altamente arriesgada
y desaconsejable. Esta es una razón por la que normas prudenciales para CAC deben prever
limites rígidos al endeudamiento externo de las entidades supervisadas.
28
Esta es también una razón poderosa para no adoptar el modelo de las así llamadas
«cooperativas abiertas» en las que las cooperativas aceptan depósitos de no miembros. Esta
medida introduce una brecha entre los intereses de los miembros propietarios y no propietarios
que asemeja a la CAC a una institución bancaria de propiedad por acciones.

En este sentido, Pabst (2000) insiste en la importancia crucial que los órganos de
dirección de la SA estén integrados por representantes de los comités de
vigilancia (el órgano interno de control de las CACs) y no por administradores de
éstas. Este es ciertamente un argumento de indudable validez a tener en cuenta
en el diseño de los cuerpos de gobierno de la SA.
11.0 LA SA COMO ENFOQUE MODERNO DE R&S DE

INTERMEDIARIOS FINANCIEROS
Es interesante notar que el concepto de SA utilizado en numerosos sistemas de
CACs va en una dirección definitivamente «moderna» en las prácticas de
reglamentación de los mercados financieros. Bajo el liderazgo del BPI, la R&S
intenta controlar los procedimientos de control de riesgo más bien que los estados
de riesgo de las instituciones. La innovación más importante, introducida con las
nuevas normas de capital de Basilea para bancos, consiste en que las autoridades
de R&S bancaria ofrezcan a los bancos la opción de presentar a la autoridad
29
supervisora un programa de gestión de riesgo y de capital. El incumplimiento de
los parámetros establecidos en este programa implica, para la institución
supervisada, una penalización o, en el caso extremo, la pérdida del derecho a este
«autocontrol». Esencialmente, se trata aquí de un esquema semejante al de la SA
en el cual la medición del riesgo y las decisiones sobre los procedimientos
prudenciales a ser empleados son delegadas a los órganos internos de control y
gestión de riesgo, particularmente el Consejo de Administración (CdA) de la
entidad misma. Éste, a su vez, crea los órganos operacionales necesarios y les
delega la tarea cotidiana de control de riesgos, de acuerdo con parámetros
establecidos por el CdA.
29
”Como parte de este proceso, los bancos deberán demostrar que los objetivos internos de capital
están bien fundados y los supervisores deberán establecer si estos objetivos son consistentes con
el perfil de riesgo del banco involucrado y el marco de operación de dicho banco.” (BCBS,
2000, p. 54)

De un modo similar, los sistemas de CACs han evolucionado y un número

creciente de ellos lo está haciendo con modelos de SA, en los cuales el
movimiento mismo se hace responsable de la gestión de los riesgos asociados al
sistema de CACs. Las autoridades de R&S aprueban y supervisan los
procedimientos y el respeto a los parámetros establecidos, penalizando el
incumplimiento y reservándose la intervención directa.
Este tipo de R&S tiene, para el sistema de CACs, la gran ventaja de aumentar
fuertemente la posibilidad de introducir cambios e innovaciones en el manejo del
sistema, siempre y cuando estos cambios se conformen a los límites fijados por las
autoridades en la toma de riesgo. Las ventajas de disponer de esta libertad deben
ser evidentes para cualquiera que esté relativamente informado sobre temas de
supervisión financiera. De esta manera, la R&S del sector de CACs se estaría
acercando también al ideal de Merton (1995), que promueve la reglamentación de
las funciones más bien que de las instituciones, una tendencia que esta
encontrando favor en Latinoamérica (LA). Los diversos organismos estatales
responsables de la supervisión de las diferentes funciones financieras pueden
controlar y corregir la manera en que la SA realiza la vigilancia del cumplimiento
de las normas dentro del sistema de CACs.
12.0 LA SA EN EL CONTEXTO DEL CONTROL

INTEGRAL DE LAS CACS
Como lo hemos señalado, la SA es un mecanismo más dentro del esquema total de
control de la CACs. En el Anexo 3, presentamos en forma tabular este esquema,
con una descripción breve de varios aspectos de los componentes del esquema. El
diseño de esta tabla está inspirado en un cuadro parecido usado por Pabst (2000) y
30
que hemos adaptado para el presente texto. Notamos la existencia de cinco
niveles de control que pueden o no estar todos presentes, dependiendo de factores
tales como el marco legal y el tamaño de la CAC. Éstos son:
• el auditor interno;
• el Comité de vigilancia;
• la SA;
• el auditor externo o revisor fiscal;
• la supervisión principal (Superintendencia, Comisión Nacional Bancaria, etc.).
Estos cinco niveles en el control de las CACs cumplen funciones complementarias

y muy distintas, como lo mostramos con detalle en el Anexo 3. En la situación
implícitamente presentada en la tabla, todos los niveles están presentes. Sin
embargo, es posible que ciertas funciones estén fusionadas. Así, típicamente, las
funciones de auditoria externa y SA están fusionadas en el mismo órgano o
estructura. Éste es el caso de las federaciones de auditoría alemanas y de la
oficina de supervisión quebequense, los dos casos que estudiaremos con detalle en
esta sección.
30
La tabla usada por Pabst refleja más bien la estructura de control interna y externa de las CACs
alemanas.

13.0 ANTECEDENTES HIS TÓRICOS

Los sistemas de SA modernos son el resultado de una larga evolución dentro de los
sistemas de cooperativas, tanto mixtas como financieras puras, pero en particular
en éstas últimas. Schulze-Delitzsch es, posiblemente, el primero en haber
establecido los principios de base para la SA, entonces en forma de sistema de
autocontrol, cuando elabora los tres principios que fundamentan el cooperativismo
alemán: ayuda propia, administración propia y responsabilidad propia. Aunque
estos principios tengan hoy tanta validez que hace siglo medio atrás, en la
práctica el último ha sido adaptado al contexto moderno aún en Alemania.
Hoy en día la responsabilidad última de la seguridad del sistema cooperativo

financiero, como el del bancario, reside en el estado (Banco Central). Hoy en día,
los sistemas de SA son unos constituyentes esenciales par el funcionamiento de las
estructuras avanzadas de organización de sistemas cooperativos financieros, como
Crédit Agricole en Francia, Cajas Populares de Ahorro y Crédito Desjardins en
Québec, credit unions y las cooperativas financieras de la NACF koreanas, Bancos
Cooperativos y Cooperativas de Ahorro y Crédito Raiffeisen en Alemania y Austria,
las CAC brasileras y Rabobank en Holanda, entre otros.
Es importante notar que, hoy día, prácticamente todos los sistemas maduros en los
que el movimiento de CACs mismo asume un papel en la supervisión funcionan
como modelos de SA y no de «autocontrol». Esto es así aun cuando, como ya lo
hemos señalado, en la mayoría de los casos la organización del sistema comenzó
como un mecanismo de autocontrol. Vale la pena interrogarse sobre las causas de
este fenómeno de conversión sistemática de sistemas de «autocontrol» a sistemas
de SA. Si bien no podemos ofrecer una explicación verificada científicamente, los
argumentos presentados a lo largo de esta sección sugieren una respuesta:
• Universalmente el Estado ha decidido actuar como ente regulador y supervisor

del cumplimiento de normas de operación y de prácticas de negocios de
entidades financieras a fin de asegurar la protección de los intereses del público
usuario. El hecho de que un sector decida asumir una parte de esta
responsabilidad no exime al Estado de su función. La colaboración entre ambas
partes se convierte entonces en una opción atractiva, en particular
considerando la comunidad de intereses de los propietarios de las entidades y
del Estado.
• La participación del movimiento mismo en el proceso de supervisión asegura

que esté adaptada a las particularidades de una entidad cooperativa. Al mismo
tiempo, la proximidad orgánica de las personas y entidades en el movimiento
aumenta la eficacia de la recolección de datos sobre la calidad de la gestión
de cada una de las entidades individuales miembros del sistema.
• El Estado confiere a la SA legitimidad adicional, respalda al órgano ejecutor

con su autoridad y asegura la imparcialidad del proceso de vigilancia
efectuado por el órgano. La presencia del Estado, por ende, aumenta la eficacia
de la SA al garantizar la solvencia de las entidades y la estabilidad del sistema.
Una vez alcanzado el nivel de eficacia deseado, que se muestra en la
estabilidad del sistema, los participantes tenderán a conservar las prácticas y
modalidades establecidas.
Estos modelos de SA, que combinan la autoridad del Estado con la asunción, por el
movimiento, de una responsabilidad en la tarea de supervisión, han creado
condiciones favorables al crecimiento sostenido del sector.

Las CACs operando en red y bajo la vigilancia de un sistema de SA son

probablemente uno de los intermediarios más fiables del sistema financiero, y ello
a pesar de ser precisamente las entidades que ofrecen crédito a los sectores
económicos más eludidos por otros intermediarios financieros, deseosos de evitar
una exposición excesiva a riesgos, fenómeno conocido bajo el eufemismo de
«racionamiento de crédito».
La enseñanza que podemos extraer de este análisis histórico es que sí es posible

pensar en la estructuración de un mecanismo de autocontrol, como es el caso en
varios movimientos de CACs en América Latina. Pero esta medida debe
considerarse como temporal y concebida para preparar el sector para una
colaboración eventual con las autoridades de supervisión del sistema financiero en
la estructuración de un sistema de SA. Por la misma razón, es imposible predecir
la dirección que tomarán los sistemas de SA existentes, dado el nuevo ambiente
altamente competitivo observado en los mercados financieros globalizados.
Su subsistencia depende crucialmente de la capacidad que tengan para navegar en

las aguas turbulentas de los mercados modernos, mostrando un alto nivel de
eficacia.
14.0 ESTUDIO DE CASOS

El propósito de presentar detalles institucionales de dos modelos (Desjardins de
Québec y Raiffeisen de Alemania) es aportar un sentido de realismo a los
principios generales que presentaremos más adelante. En ambos casos, la
supervisión ha sido tan eficaz que, en décadas de funcionamiento (20 y 60 años en
los casos de Desjardins y Raiffeisen con 6 y 14 millones de miembros
respectivamente), ningún miembro ni depositante perdió un solo centavo en una
CAC bajo su jurisdicción. Sin duda, es un récord envidiable.
14.1 O RGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA QUEBEQUENSE: EL

MODELO DE OFICINA DE SUPERVISIÓN Y SEGURIDAD
En Canadá, sólo el Movimiento Desjardins, en la provincia de Québec, ha

implantado el sistema de SA, que se hace extensivo a las cajas populares de la red
en las demás provincias (pero no incluye las credit unions estructuradas bajo el
modelo estadounidense). El Movimiento Desjardins se distingue en este y otros
sentidos de los sistemas de credit unions del Canadá inglés. En las provincias
inglesas de Canadá, la R&S de las cooperativas es efectuada directamente por las
entidades responsables de la supervisión del sistema financiero provincial. En el
caso de Ontario, las autoridades bancarias han delegado la función de R&S a
Deposit Insurance Corporation of Ontario (DICO), que desempeña un papel central
en la supervisión de las entidades de base.
La SA es más reciente en Québec. Fue formalizada en el movimiento de CACs de

Québec a partir de 1983 como un sistema voluntario, es decir, más bien como
sistema de autocontrol. Por lo tanto, al principio, el sistema operó sin los
instrument os jurídicos y legales que lo respaldaran plenamente. En el mismo año,
se creó en Québec el órgano de supervisión del sistema financiero. Como en otros
casos, ese órgano prefirió no hacerse cargo de la supervisión de las (entonces)
aproximadamente 1500 cajas populares.

En cambio, se apoyó en el sistema de autocontrol creado por el movimiento mismo

y adaptándolo a sus necesidades y exigencias. El sistema de SA tomó su forma
legal definitiva con la promulgación de la Ley de 1989 y sus posteriores reformas.
Dicha ley, que dotó la función de SA de Desjardins con los instrumentos legales,
reconoce la función de SA y establece las responsabilidades de las autoridades
bancarias, de las federaciones y de la confederación (hoy fusionadas en una sola
federación) en los aspectos del control. Asimismo, hace obligatoria la adopción de
una reglamentación del crédito y confiere a las federaciones y a la Confederación
(hoy la federación única) poderes coercitivos para asegurar el ejercicio de la
supervisión. En efecto, Québec es un caso en que el supervisor principal ha
transferido a la SA algunos poderes de sanción. El marco legal quebequense no
obliga a todas las cajas a afiliarse a una federación (en la práctica, todas salvo una
están afiliadas a la única federación Desjardins). Para aquellas cajas que deciden
no federarse –y por lo tanto participar del proceso de SA—deben presentar al IGIF
seguridades adicionales de solvencia y son supervisadas directamente por este. En
la práctica estas seguridades adicionales fueron instrumentadas en la forma de
exigencias de capital patrimonial por encima del requerido de cajas afiliadas.
En el centro de las operaciones de SA de Desjardins, se encuentra la Oficina de

Supervisión y Seguridad Financiera Desjardins (OSSFD), como dependencia directa
de la federación. Ésta lleva la responsabilidad de realizar la SA en las cajas
individuales (antiguamente las federaciones regionales de cajas) y las subsidiarias
funcionales del Movimiento.
Su homólogo estatal en el proceso de SA —el supervisor principal— es la Oficina

del Inspector General de Instituciones Financieras (IGIF).
La OSSFD supervisa de un modo continuo las CACs de base, generando

regularmente informes sumarios sobre la situación financiera de cada una de las
cajas, su evolución con respecto a períodos anteriores recientes, así como los
indicadores agregados de la totalidad del sistema Desjardins. Este sistema es
interactivo, dando a las cajas individuales acceso a los informes generados por la
OSSFD. Los informes permiten así a la OSSFD y a las cajas mismas establecer la
situación relativa de cada una de las cajas con respecto a su pasado inmediato y
al sistema. Cumplen una doble función: instrumento de supervisión y ayuda a la
gestión de las cajas por parte de sus administradores. El informe periódico
producido por la OSSFD, una vez producido es distribuido a las siguientes partes:
• gerente general de la entidad;

• junta de vigilancia;
• junta directiva;
• departamento de asistencia técnica de la federación;
• el fondo de seguridad Desjardins (descrito más adelante;
• inspector general de institución financiera (IGIF).

Específicamente las áreas cubiertas por la SA son:
• respeto de la ley y de las normas;

• respeto de normas prudenciales preestablecidas;
• manejo del crédito;
• políticas de crédito, de gestión de finanzas, de tasa, de cambio;
• manejo de conflicto de interés posible;
• gestión de los costos operativos;
• gestión de seguridad tal como manejo del efectivo, control contra fraudes;
• evaluación de la calidad del control interno;
• todo proceso o elemento que impacta sobre la salud financiera y los riesgos.
Cuando la situación de una caja se deteriora, la OSSFD actúa inmediatamente

instruyendo a la federación a apoyar a la entidad. Esta asiste en el plan de
reestructuración (o si necesario cierre) de la entidad con:
• capacitación;
• envío de técnicos especializados en el manejo de la situación de dificultad;
• debates formales con los dirigentes sobre las fuentes y soluciones del problema.
Para las situaciones recalcitrantes en las que las órdenes de planes correctivos no
son llevados a la práctica satisfactoriamente, la federación tiene los poderes
legales de intervenir y asumir, en representación de los miembros, la dirección de
la entidad con capacidad de convocatoria de asambleas, etc.
La OSSFD realiza la SA anteriormente descrita en concordancia y siguiendo los

enfoques y las reglas de juego establecidas por el IGIF de Québec. Como
consecuencia, el IGIF mantiene un papel activo:
• Supervisando la OSSFD, sus procedimientos y los inform es generados por esta

oficina, asegurándose de que la información recibida satisfaga totalmente las
exigencias y normas que ha establecido para la SA.
• Supervisando puntualmente la estructura entera de Desjardins y de cada una de

las entidades miembros e n i terviniendo cuando lo considere necesario en el
proceso de vigilancia de las cajas individuales, la Federación y las subsidiarias
funcionales.
• Sancionando tanto a los responsables de la SA como a las entidades sujetas a la

R&S cuando lo considere conveniente, a fin de mantener la objetividad y
calidad de la SA y el funcionamiento de las entidades dentro de las normas
establecidas.
Existe una coordinación íntima entre el IGIF y el OSSFD. Hasta una fecha
reciente, el IGIF recibía los informes de supervisión y de acuerdo con ellos,
procedía a una evaluación final. Acuerdos firmados en 1999 han conducido a que
el IGIF tenga acceso directo y continuo a los sistemas informáticos de la
federación y de la OSSD. Así, los estados financieros de cada una de las cajas, la
federación, la caja central, filiales funcionales y los informes del OSSD descritos
anteriormente están permanentemente al alcance del IGIF. En efecto, por medio
de este acuerdo, el IGIF puede acceder al mismo nivel de información contable
que cualquier administrador de caja o miembro de la OSSD, o sea que la
transparencia es total. ¡Esto es un sueño para un supervisor!

14.2 LA CORPORACIÓN DEL FONDO DE SEGURIDAD
La corporación del fondo de seguridad de la Confederación constituye un fondo

que garantiza la solvencia de las cajas de la red que entra en operación en caso
de que alguna de ellas tenga dificultades de liquide z. Este fondo no cubre a los
depositantes, sino a la entidad misma. Tampoco es un fondo de liquidación de los
saldos de depósitos de entidades en quiebra en el sentido de los fondos
tradicionales de seguro de depósitos, sino un fondo de rescate de las entidades.
Por lo general, se usa para financiar planes de reestructuración que frecuentemente
incluyen fusión o cesión de activos y pasivos a otra CAC. Además, los
depositantes están asegurados por el Régimen de Seguro de Depósitos de Québec y
por la Sociedad Canadiense de Seguro de Depósitos, que cubre igualmente el
sistema de banca comercial.
14.3 ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE SA ALEMÁN: EL MODELO DE

31
FEDERACIÓN DE AUDITORÍA
La formación de federaciones de auditoría (FA) nació por iniciativa del mismo

movimiento cooperativo a mediados del siglo XIX. Originalmente, este
mecanismo era una respuesta a la necesidad de disponer de instancias técnicas
que apoyaran la promoción de los socios y la asesoría a las mismas cooperativas,
su manejo adecuado y su representatividad hacia afuera. En aquella época, la
gerencia se ejercía de forma ad honorem. Los miembros de los consejos y los
gerentes de entonces carecían de formación en administración de intermediarios
financieros, por lo que requerían apoyo asistencial, proporcionado por revisores
ambulantes que iban de pueblo en pueblo y de cooperativa en cooperativa.
Posteriormente, las federaciones iniciaron la formación de sus propios revisores y

se implantó una forma de afiliación voluntaria para las cooperativas.
La Ley Cooperativa de 1889 estableció la obligación de revisión, que podía

hacerse a través de una FA de revisores independientes. Por su parte, la Ley de
1934 impuso a toda CAC creada en el territorio nacional la revisión obligatoria y
la afiliación a una FA. La posterior reforma de 1974 conserva este principio. Hoy
en día, las FAs Raiffeisen, al igual que la OSSD de Desjardins constituyen el brazo
ejecutor, organizado por el movimiento mismo, de la función de supervisión del
sector de CACs alemán, bajo la responsabilidad de la Superintendencia Bancaria
que opera desde el Banco Central (Deutsche Bundesbank). Las CACs alemanas
poseen una licencia bancaria y, por lo tanto, están sujetas a toda la legislación
que se aplica a la banca comercial. La Ley General de Bancos, por su parte,
permite que la Superintendencia Bancaria recurra a otras personas, ya sean
naturales o jurídicas, para obtener apoyo en la vigilancia de entidades bajo su
32
R&S .
31
Esta sección se apoya fuertemente en los trabajos de Arzbach (1999) y de Armbruster y Arzbach
(2000).
32
Esta capacidad de las autoridades bancarias disponibles en numerosas leyes que las crearon es
frecuentemente el puente jurídico que permite el establecimiento de sistemas de SA. Este
recurso jurídico también delimita el nivel de delegación de poderes que las autoridades
bancarias pueden hacer al SA. Volveremos sobre este punto más adelante. En Alemania,
además de los bancos cooperativos, las cajas de ahorro locales, de las que existen unas 560,
también se ha establecido un sistema de SA que opera bajo los mismos principios que el sistema
de SA cooperativo.

Los auditores de la FA alemana tienen una responsabilidad considerablemente más

amplia que la que se atribuye a los auditores en Latinoamérica. Además de
realizar la tarea de auditoría en cuanto al cumplimiento de las normas contables y
legales, la FA es responsable de generar la información utilizada por los
supervisores de la Superintendencia Bancaria del Banco Central para propósitos de
supervisión prudencial y de riesgo del sistema. Siguiendo la tradición histórica del
auditor ambulante de cooperativas alemán, la auditoría es también un informe
sobre la calidad de la gestión ejercida por los administradores de la entidad. Por lo
tanto, la FA, como persona jurídica, es responsable, por encargo del Estado y hasta
cuando éste lo decida, de la revisión, auditoría y supervisión prudencial de las
cooperativas bajo su jurisdicción. El contenido de la revisión y auditoría que las
federaciones realizan incluye no solamente aspectos formales, sino también
materiales. La revisión no se limita entonces a la inspección de la consistencia de
los estados financieros, sino que cubre la situación de los activos en bienes de la
cooperativa y los aspectos relevantes de la dirección (management). En este
sentido, su contenido se entiende como un conjunto de medidas de supervisión
prudencial y, simultáneamente, de seguimiento y asesoría. La auditoría realizada
por las FAs ha evolucionado con el tiempo para abarcar aspectos adicionales de la
gestión de la
CAC, a fin de satisfacer tanto los requerimientos de la entidad estatal responsable

como las nuevas necesidades, exigencias y tecnologías.
Los auditores están obligados a comunicar a la Superintendencia de Bancos toda

información obtenida durante la auditoría que pudiera ser indicativa de un riesgo
de inestabilidad o insolvencia de la entidad.
Las FAs son creadas por las cooperativas de base, aunque pueden tener asociados
no cooperativos pero que colaboren con el sector. Adoptan la form a de
asociaciones de responsabilidad limitada, tienen estatutos propios, registrados y
aprobados por las autoridades de control correspondientes, en los cuales figuran la
razón social, la sede y el territorio que está bajo su jurisdicción. Son personas
jurídicas independientes y su actuación está sujeta a reglamentaciones y
procedimientos acordes a las leyes y reglamentaciones del control del sector
financiero.
La obligatoriedad de asociación de las CACs a las federaciones y de realización

de las auditorías se considera como una de las fuentes de éxito del sistema. La
imposibilidad de recurrir a auditores alternativos (privados, por ejemplo) priva la
CAC del poder de negociación con los auditores de la Federación. Por lo tanto,
éstos pueden actuar con plena independencia y responsabilidad al emitir un
dictamen sobre la entidad, conscientes de que las entidades supervisadas no
poseen la libertad de cambiar de auditor.
En Alemania, las cooperativas obedecen al principio de territorialidad, es decir

que el ámbito de negocios de una CAC está circunscrito a un territorio
determinado, dentro del cual sólo una de ellas puede desarrollar negocios. El
mismo principio se aplica al sistema de CACs de Québec. Las cooperativas de
segundo nivel también tienen un territorio limitado y no se les permite realizar
dentro de este territorio los negocios que normalmente hace su cooperativa afiliada
(principio de subsidiaridad). Existen excepciones a esta regla en operaciones que
rebasan la capacidad financiera, operaciones con dirigentes de la cooperativa de
base o las que, por su complejidad, no ofrece dicha cooperativa. En este mismo
sentido, las FAs también tienen un territorio de competencia delimitado.

Los revisores que operan en las FAs deben figurar en el registro correspondiente de
auditores y su contratación está sometida al visto bueno de las autoridades de
control del Estado. Es decir, las autoridades tienen el derecho de veto a un auditor
si éste no reúne los requisitos exigidos o si tiene antecedentes que le impiden
asumir la función. Estas disposiciones permiten al supervisor principal un control
considerable sobre el desempeño de los auditores. También constituye, para los
mismos auditores, un elemento de presión considerable para canalizar a la
Superintendencia Bancaria toda información que pueda vislumbrar problemas
potenciales en el funcionamiento de la entidad auditada.
Los equipos de auditoría están integrados por auditores principales, por principales
y auxiliares o por auxiliares y aprendices, siempre bajo la dirección de un
principal. Los auditores principales son profesionales con formación especializada
en economía, administración de empresas o finanzas y con una larga experiencia
como auditores auxiliares. Los auditores auxiliares no necesariamente tienen un
título profesional, pero sí han presentado exámenes en las cámaras regionales
respectivas y, sólo después de una larga carrera exitosa, pueden asumir el cargo de
auditores principales. Los revisores se forman en escuelas del mismo movimiento
cooperativo; su formación obedece a un plan de estudios teórico-práctico,
intensivo y secuencial y están sometidos a rigurosas pruebas y exámenes.
Este tipo de formación se imparte con la misma intensidad para los funcionarios de
las cooperativas de nivel regional y nacional (federal) y, desde luego, son
conocidas las escuelas Raiffeisen. Es política del mismo movimiento que las
personas que aspiren a trabajar en las cooperativas y en las federaciones, y en
especial los auditores, hayan recibido formación o capacitación en sus propios
establecimientos.
Cada cooperativa afiliada debe someterse periódicamente (cada año o cada dos
años, según el tipo de actividad) a una revisoría. Normalmente, la fecha de esta
operación puede ser determinada por la cooperativa y su federación, pero si las
circunstancias lo exigen, puede hacerse en fechas inopinadas, a solicitud de las
autoridades competentes, por disposición de la misma federación o también a
petición de alguna de las instancias de la CAC misma.
14.4 FONDO DE SEGURO INSTITUCIONAL
El sistema cooperativo alemán dentro de su red de federaciones, al igual que el

sistema quebequense, tiene constituido un fondo de garantías, creado por el
sistema bancario cooperativo. Existe un fondo para cada una de las 11
federaciones regionales, el cual cubre las entidades mismas y no a los
depositantes. Es decir que no son fondos de liquidación de los saldos de depósitos
de entidades en quiebra, sino de rescate de entidades enteras. En el sistema,
participan todos los bancos cooperativos, desde el Banco DG, el banco central del
sistema, hasta las entidades más pequeñas. El propósito del fondo es facilitar el
saneamiento de bancos insolventes y proveer asistencia en caso de absorción por
otras entidades. En casos extremos, la cartera morosa se extrae de la entidad y se
transfiere a una entidad especializada en cobro de activos morosos.
Los fondos regionales cuentan con un fondo de contingencia adicional, el Fondo

Federal del BVR, que se financia por medio de aportaciones recibidas de los fondos
regionales.

Asimismo, a diferencia de otras formas de seguro, la base de cálculo de las primas

es la cantidad de activos en riesgo antes que los montos de depósitos asegurados.
Este cálculo se explica por la naturaleza de seguro institucional y no de depósitos.
A la inversa del fondo de seguridad de Desjardins, los fondos alemanes efectúan
controles periódicos in situ.
15.0 EL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA SA

El funcionamiento de un sistema de SA implica una facultad de acción otorgada
por el órgano gubernamental que tiene a su cargo la tarea de supervisión de las
cooperativas. En ausencia de un marco legal que obligue a las CACs a afiliarse al
sistema de SA, esta facultad debe estar acompañada de una legitimidad otorgada
por las CACs de base. El órgano ejecutor de la SA debe contar con las
herramientas legales y el respaldo del supervisor principal para ejercer
efectivamente su función. El nivel de facultades atribuídas al SA depende del
grado de delegación que el supervisor principal este dispuesto a transferir al
anterior. Para poder realizar una tarea eficaz, este órgano debe adquirir estas
facultades de dos fuentes:
1. de la base cooperativa, constituida por entidades jurídicamente independientes

y responsables ante la ley, de acuerdo con las normas generales y especiales a
las que están sujetas;
2. de las autoridades del Estado responsables de reglamentar y supervisar el

funcionamiento de estas entidades.
Sin una cesión de la autoridad acordada y explícita simultáneamente por parte de

ambas instancias, un sistema de SA corre el peligro de convertirse en un ejercicio
inadecuado para mantener la estabilidad del sistema, la credibilidad frente al
público usuario, el mercado y las autoridades de R&S del sistema financiero. Éste
sería un resultado inadmisible, dados los costos que implica el montaje de un tal
sistema. Esta atribución explícita de facultades por parte de las dos instancias
implica establecer:
• cuáles son las responsabilidades que le corresponden a la SA;

• cuáles son las responsabilidades que le corresponden al supervisor principal y;
• cuáles son las tareas que hace falta realizar en conjunto.
Por estas razones, el establecimiento de un sistema eficaz y creíble requiere un

marco estructural y legal apropiado para su funcionamiento. Tanto el nivel de
desarrollo de la estructura organizativa del movimiento como el marco legislativo
bajo el que está operando el sistema de CACs determinan la eficacia que se puede
alcanzar en el montaje del sistema de SA y en qué medida las autoridades
supervisoras del sistema financiero podrán delegar la tarea de vigilancia de las
entidades cooperativas al órgano. Desarrollaremos ambas ideas a continuación.

15.1. ESTRUCTURA DE GOBIERNO DE LAS FEDERACIONES Y SU RELACIÓN CON LA SA
Desde el punto de vista estructural, la existencia de una federación o

confederación consolidada con una autoridad única establecida y un mandato
explícito para llevar a cabo la SA es un requisito fundamental para establecer un
tal sistema. Las federaciones o confederaciones son organizaciones de nivel
superior, típicas del cooperativismo. Sin embargo, el movimiento de CACs no debe
organizarse necesariamente dentro de este esquema. Puede apoyarse en otra
forma jurídica y regirse por una ley distinta de la que rige las cooperativas,
pudiendo o no formar parte de una federación. A largo plazo, un sistema de SA
podrá ser considerado eficaz y creíble solo si la mayoría de las premisas siguientes
están satisfechas:
• El movimiento ha alcanzado un grado avanzado de organización y las

estructuras representativas son reconocidas legítimamente por la totalidad del
movimiento.
• Existe una voluntad explícita de que los organismos de segundo nivel cumplan
una función más avanzada que la de mera representación gremial o política.
• El establecimiento de un sistema de SA forma parte de las políticas y de los

objetivos del movimiento explícita y democráticamente establecido en los
órganos democráticos del mismo.
• Las facultades de supervisión del órgano de SA son aceptadas por la totalidad

de las CACs de base, así como de las entidades de segundo nivel. Dicho
órgano debe ser capaz de realizar la tarea de SA de forma autónoma, libre de
compromisos, de presiones o vicios que pretendan sesgar el control. Un sistema
cuyas facultades no estén acatadas y al cual no adhieran todas las entidades o
que esté sujeto a presiones viciosas de individuos, grupos o instituciones
supervisadas (en particular de entidades más grandes en el sistema) no puede
ser considerado por las autoridades del Estado responsables de la supervisión del
sistema financiero o de CACs como órgano adecuado para la SA.33.
• Existe un reconocimiento explícito por parte de las autoridades del Estado por
el que el órgano representa un instrumento auxiliar a sus propias funciones. La
falta de este reconocimiento, por muy bien organizado que esté el movimiento,
sustrae el órgano de SA de las facultades y apoyo de la autoridad del Estado
necesarias para ejercer eficazmente la función, volviéndolo vulnerable a
presiones que puedan sesgar el proceso de supervisión.
• Se han creado estructuras institucionales indispensables para el cumplimiento

de la función de SA como parte de la estructura de gobierno del movimiento.
Siguiendo el principio cooperativo de la democracia, un sistema de SA que
forma parte de la estructura organizacional del movimiento debe contener los
espacios y los canales que permitan la participación y un control democrático
por parte de las entidades asociadas (cooperativas de base).
33
Esto no implica que en las etapas iniciales de desarrollo de un sistema de supervisión auxiliar no
sea posible trabajar sobre la base de una muestra reducida de CACs. Una vez que el sistema ha
alcanzado un grado apropiado de evolución, se extiende su aplicación al resto del movimiento.

• Se han establecido las fuentes de financiamiento para que opere el sistema. El

órgano recolector de estos fondos debe tener autoridad suficiente para evitar
que estos pagos estén sujetos a las vicisitudes de las entidades participantes y
libres de la manipulación de los mismos como instrumento de presión.
La ausencia de una o más de las condiciones enunciadas no significa obviamente

que el establecimiento de un sistema de SA no sea posible. Sin embargo, su
eficacia estará reducida y aumentará el riesgo de fallo eventual. Insistimos en que
la experiencia de los países en los que estos sistemas funcionan sugiere que un
sistema de SA es solo un constituyente de un proceso de integración avanzada del
sistema de CAC, como consecuencia de la cual las entidades individuales forman
parte de una red densa con esta red funcionando dentro de un marco legal
adecuado. Dicha red cumple varias funciones que incluyen la representación
gremial, una compleja estructura de negocios que presta servicios a las unidades
de base y una estructura de supervisión, la SA, que realiza la vigilancia de las
autoridades bancarias. Los repetidos intentos por parte de promotores del modelo
alemán de «federaciones de auditoría» en América Latina constituyen una cierta
evidencia que un sistema de SA solo (es decir, sin ser parte de una integración
profunda de las CACs y un marco legal adecuado) tiene poca probabilidad de
convertirse en un mecanismo que cuenta con la confianza tanto del público, como
de las CAC y de las autoridades bancarias. Estas estructuras, aunque
cuidadosamente montadas con la asistencia de sus promotores, casi en todos los
casos no alcanzaron a desempeñar el papel que tienen en su país de origen. La
razón de esta debilidad del modelo puede deberse a que son estructuras no
adaptadas al contexto de LA, pero también puede deberse simplemente al hecho
de que no son parte integrante de un proceso mucho más profundo de integración
como el que ha alcanzado el sistema de bancos cooperativos alemanes y que esta
ausente de los países en LA donde fuera introducido.
En efecto, no existe ninguna razón a priori para que este modelo, u otro, de SA no
pueda funcionar con todo su potencial en LA. Sin embargo, este modelo, como
otros, a largo plazo no funcionará sin que al mismo tiempo no se complete un
proceso de integración profundo por parte del sector. Lo que sí es importante de
tener en cuenta es que, una vez que un sistema de SA ha sido calificado de
ineficaz e inadecuado por un supervisor principal, puede resultar difícil para el
movimiento recuperar de éste el privilegio de ejercer su función. Por esta razón,
la decisión de montar una estructura de SA es extremadamente seria y no puede
tomarse a la ligera sin un análisis profundo de las condiciones existentes en el
marco legal local y el grado de integración alcanzado por el movimiento de CAC.
15.2 E L MARCO LEGAL
El marco legal desempeña un papel central en la eficiencia de un sistema de SA.

Hay al menos dos aspectos legales relacionados con el establecimiento de un tal
sistema que requieren consideración. Estos dos aspectos son:
1. la obligatoriedad o no de afiliación de las CACs al sistema;

2. el nivel de especialización de la ley.

15.3 LA OBLIGATORIEDAD DE LA AFILIACIÓN
Si la afiliación a la federación responsable del órgano o, mejor aún, al sistema de

SA se obliga por ley, las posibilidades de éxito de un tal sistema se multiplican.
Ésta es, en efecto, la situación de ambos casos utilizados como fuentes principales
de información (Desjardins y Raiffeisen). Allí, toda CAC debe pertenecer a una
federación Desjardins (Art. 11, ley modificada 1998) o federación de auditoría
Raiffeisen (Art. 53 y 54, ley cooperativa) y respetar las reglas de juego adoptadas
en ambos sistemas de SA. En los dos casos, los sistemas fueron desarrollados
internamente como iniciativas propias de los respectivos movimientos.
Posteriormente, las autoridades legislativas y reglamentarias de ambos sistemas
consideraron oportuno introducir la obligatoriedad del sistema para toda CAC
creada dentro de la jurisdicción de los órganos de SA respectivos.
En la mayoría de los sistemas de SA que siguen el modelo Raiffeisen, se introdujo

la obligatoriedad de afiliación y de auditoría. En el sistema Desjardins, es
obligatoria la afiliación de las cajas a una federación. En la práctica, todas las
cajas existentes salvo una están afiliadas a la organización Desjardins y, por lo
tanto, están sujetas a la SA de la OSSD. La única entidad no afiliada esta
supervisada por el IGIF y debe satisfacer normas de capital más severas que las
cajas afiliadas a la federación.
La obligatoriedad de afiliación representa un desafío considerable y sólo puede ser

puesta en práctica si el marco legal lo exige. En caso de ausencia de una tal
legislación, es prácticamente imposible obligar a la afiliación de todas las CACs,
dejando el sistema vulnerable. Desde el punto de vista constitucional, la
aprobación de una ley que imponga la afiliación puede no ser posible. Trataremos
ambos problemas en secuencia.
Algunas de las complicaciones que pueden resultar de la ausencia de

obligatoriedad de afiliación al sistema son:
• Las CACs con el peor desempeño tenderán a eludir la afiliación al sistema a fin
de evitar el tener que someterse a la disciplina que implica la SA (selección
adversa).
• A no ser que el sistema de SA pueda informar al público usuario sobre cuáles

son las CACs afiliadas y cuales no —información difícil de difundir a todos los
usuarios potenciales— las CACs no afiliadas explotarán a costa de las afiliadas
la imagen de seguridad que otorga la existencia de la SA.
• El sistema de SA pierde credibilidad ante el público y las autoridades

bancarias, ya que es incapaz de mantener la disciplina en la totalidad del
sistema. Esta pérdida de credibilidad podría agravarse si las entidades no
afiliadas, por no estar sujetas a la supervisión apropiada, presentan dificultades
de solvencia o de liquidez.
La existencia de cualquier tipo de seguro, ya sea de entidades o de depósitos

individuales, hace aún más urgente la existencia de un marco legal que obliga a
la afiliación al sistema de SA. Bajo estas circunstancias, en ausencia de
obligatoriedad, el sistema de seguro estaría sujeto a un riesgo moral considerable.
Las peores entidades del sistema tenderán a beneficiarse de la existencia del
sistema de seguro, evitando la disciplina asociada a la afiliación al sistema de SA.

Si las entidades no afiliadas están cubiertas por el seguro, lo cual sería un grave
error, salvo que el sistema de seguro ejerza su propia supervisión prudencial,
pueden poner el sistema en peligro con su manejo imprudente, motivados aún más
como resultado de la presencia del seguro.
Si no están cubiertas por el sistema de seguro, intentarán presentarse como

entidades cubiertas emulando la imagen de las entidades mejor manejadas y
cubiertas por el seguro.
Dependiendo del marco legal y constitucional del país, la aprobación de una ley
que imponga la afiliación puede ser problemática, ya que puede violar los
derechos de los individuos o instituciones explícitamente protegidos por la
constitución. Si bien el respeto de estos derechos constitucionales es esencial, en
la práctica el respeto de estos derechos no debe representar un escollo mayor. Hay
dos, y posiblemente más, soluciones que pueden ser consideradas:
1. La solución más sencilla a este problema esté ejemplificada en el marco legal

de las CACs de Quebec. Éstas, por ley, deben estar afiliadas a una federación
y conformarse a las normas de funcionamiento de ésta, que en el caso de
Quebec incluye la SA. Aquellas entidades que elijan no afiliarse pueden así
hacerlo, pero deben ofrecer al Estado garantías adicionales que amplíen el
margen de seguridad de operación de la cooperativa. El IGIF ha optado por
imponer a estas entidades normas patrimoniales más severas que las que se
aplican a las CACs afiliadas a una federación. El resultado práctico de este
marco legal y regulatorio ha sido que el sistema completo de CACs de Québec
está afiliado a una sola federación: Desjardins. Una sola CAC ha elegido no
afiliarse, permaneciendo independiente de Desjardins, satisfaciendo las
normas patrimoniales reforzadas bajo la supervisión directa de IGIF.
2. Un camino alternativo, que emana de la responsabilidad del estado de

proteger los ahorros de la población y garantizar la estabilidad del sistema
financiero, es obligar a todas las entidades a someterse a la supervisión de un
agente de SA autorizado por el estado, sin obligar la afiliación a una
federación en particular. De este modo se respeta el derecho constitucional
de libertad de afiliación pero al mismo tiempo se asegura el cumplimiento de
la responsabilidad de estado. Es de esperar que los beneficios asociados a la
afiliación introduzcan suficientes incitativos a que el sometimiento a la
supervisión de una federación de SA este acompañado de una afiliación a la
misma.
15.4 E L NIVEL DE ESPECIALIZACIÓN DE LA LEY
Cuando se habla de bajo nivel de especialización de la ley, entendemos el ámbito

cubierto por la ley en cuanto al tipo de entidades bajo su jurisdicción y dentro de
la cual operan las CACs. Existen tres posibilidades de base:
• que las CACs se encuentren bajo jurisdicción de la ley cooperativa (situación

más frecuente);
• que se encuentren bajo jurisdicción de la ley bancaria (situación menos
frecuente);
• que se encuentren bajo jurisdicción de una ley especial (práctica emergente).

Hay situaciones especiales en las que las CACs se encuentran bajo jurisdicción de
más de una ley. Éste es, por ejemplo, el caso de Alemania. Existe poco acuerdo
dentro de la legislación latinoamericana en lo que concierne a la R&S de CACs el
documento ACI-LA, La situación actual de las leyes cooperativas en AL, 1998, así
como el documento de Hubental y Gatelett, 1998). Existen algunas legislaciones
especializadas para CACs en Costa Rica, parcialmente en la nueva ley sobre la
Economía Solidaria en Colombia y en el proyecto de ley del Perú.
El hecho de que la CAC sea una entidad cooperativa que ejerce actividad
financiera, hace que en la práctica se encuentra naturalmente entre las leyes
bancarias y cooperativas. Esto explica la tendencia moderna a dirigirse hacia una
legislación especializada para este tipo de entidades. Sin embargo, la existencia
de regímenes mixtos, aun en los países con sistemas de CACs avanzados, sugiere
que éste no es un aspecto crítico para el buen funcionamiento de un modelo de SA
o para el éxito de un sistema de CACs.
Sin embargo, algunas razones prácticas de uniformización del marco legal en

Latinoamérica y el carácter especial de la CAC ya descrito aconsejan un modelo
de ley especial para las CACs como la solución más adecuada.
16.0 AUTORIDADES Y F UNCIONES PERTINENTES

Por lo general, en los países latinoamericanos, el control como función pública
compete al Ejecutivo (en la persona del presidente o de sus ministros), y éste
delega la autoridad a instancias subordinadas. En el control de las cooperativas
pueden intervenir una o varias instancias en forma coordinada o en forma
separada. Para el caso de las CACs, encontramos tres modelos dominantes:
1. Supervisión por órganos de vigilancia de cooperativas, tales como

superintendencia de cooperativas, superintendencia de economía
solidaria, departamentos de cooperativas, oficinas de inspección o de
supervisión de cooperativas o institutos de fomento cooperativo. En todos
estos casos, la supervisión depende de una entidad especializada en el
sector cooperativo en general. Casos típicos son los de Chile y de Panamá,
entre otros muchos. Éste ha sido tradicionalmente el modelo de supervisión
dominante de CACs en Latinoamérica.
2. Supervisión por órganos de vigilancia del sistema financiero, típicamente un

Banco Central, una Superintendencia o una Comisión Bancaria,
responsable o no de la supervisión de otras entidades financieras fuera de
las entidades bancarias y las CACs. Éste es un modelo con una historia
más corta pero que comienza a observarse con más frecuencia. Casos
típicos son los de Argentina y Bolivia, entre otros.
Como una variante de este sistema, se encuentran casos en los que un

fondo de garantías está investido de suf iciente autoridad para llevar a cabo
una función de supervisión prudencial que complementa el control de
riesgo del sistema que debe llevar a cabo el fondo para el propósito de su
planificación estratégica; es el caso de Colombia.

3. Un régimen mixto, con supervisión compartida con una parte del sector de
cooperativas financieras/multiactivas, supervisadas por un órgano de
vigilancia de cooperativas, y otra por el órgano de vigilancia del sistema
financiero. Los criterios de separación pueden variar de un país a otro.
Este modelo, que ha sido adoptado por un número considerable de países,
cuenta con algunos adeptos entre supervisores y consultores de LA y
34
algunos organismos internacionales .
Tanto en los ejemplos estudiados con detalles (Desjardins y Raiffeisen) como, a

nuestro entender, la mayoría de los casos en los que existen sistemas de SA
maduros, los órganos de SA se encuentran bajo el mandato y están supervisados
por las entidades estatales responsables de la supervisión del sistema financiero.
Este hecho puede atribuirse a varias causas, entre las cuales señalaremos cuatro:
1. Las CACs son fundamentalmente intermediarios financieros cuya

diferencia con los bancos comerciales, por ejemplo, reside únicamente en
la estructura de propiedad. Las autoridades de R&S del sistema financiero
son las autoridades que naturalmente deben asumir también la
responsabilidad de R&S del sistema de CACs.
2. Este hecho es particularmente importante cuando los movimientos de

CACs alcanzan un grado avanzado de desarrollo y una participación
importante en términos de proporción de los activos financieros bajo
control de las CACs. En todos los sistemas de CACs en el mundo que han
alcanzado una cierta importancia, éstos se encuentran ya sea bajo la
supervisión de las autoridades bancarias o de un ente especializado de
supervisión de cooperativas financieras (por ejemplo, los Estados Unidos).
El efecto de contagio al sistema financiero nacional de recientes crisis de
CACs en LA y la tendencia hacia la transferencia de la supervisión, o bien
de todas las CACs o de las más grandes, a las autoridades bancarias es otro
indicador de que éstas son, en definitiva, las autoridades que, en última
instancia, deberán asumir el control de los sistemas de CACs.
3. Las autoridades responsables de la R&S de cooperativas no financieras

raramente cuentan con el personal calificado adecuadamente para
realizar una supervisión eficaz de CACs. Es un grave error asumir que la
supervisión de una CAC se asemeja a la de una cooperativa de servicios,
comercialización o producción. Esta situación se encuentra agravada en
algunos países de LA donde puede ser hasta difícil encontrar el personal
suficientemente calificado en entidades de supervisión bancaria.
4. Las autoridades de supervisión bancaria son generalmente menos

propensas a las influencias y manipulaciones políticas que los institutos de
promoción o de supervisión de cooperativas. Esto se debe a la aplicación
de las normas internacionales de supervisión de los sistemas bancarios,
que han exigido de los gobiernos legislaciones que atribuyan a estos entes
estatales un grado considerable de autoridad, independencia y
competencia técnica. Este proceso de consolidación de la autoridad de
entes de supervisión bancaria continuará en el futuro.
34
Éste es un modelo que consideramos particularmente pernicioso como solución a largo plazo.
Su defecto mayor es que divide el movimiento en dos grupos sujetos a normas de R&S
diferentes. Además, esta división tiende a impedir la integración cooperativa, estrategia que,
como hemos tenido la oportunidad de defender repetidas veces en esta publicación, es esencial
para un crecimiento sostenido y libre de crisis periódicas del sector de CACs.


Existen sin duda argumentos adicionales para apoyar la noción de que la R&S del
sistema de CACs debe estar sometida al control de las autoridades bancarias.
Seguramente podrán encontrarse también argumentos en favor de la proposición de
que la R&S de CACs deba estar en manos de entes de supervisión de cooperativas.
Posiblemente, lo más importante es que estos entes son más sensibles a las
particularidades de una entidad cooperativa que un supervisor bancario. Sin
embargo, en la práctica, el resultado de esta filosofía ha sido generalmente el
establecimiento de una R&S ineficaz e incapaz de controlar adecuadamente un
sistema de CACs dinámico y en rápida expansión. Las crisis de CACs que han
ocurrido con frecuencia creciente en LA en la última década son el testimonio más
contundente de este hecho.
16.1 RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO DE SA Y LA AUTORIDAD ESTATAL PERTINENTE
Es importante distinguir claramente las funciones que entran en juego. Por un

lado, está el órgano de SA, y por otro, el ente del Estado responsable, de acuerdo
con la legislación nacional, de la supervisión de las CACs. Este análisis es
también útil para aclarar lo que es la SA:
• la SA no significa que la autoridad de supervisión del Estado delegue la

responsabilidad de la tarea de supervisión, sino que sólo transfiere al órgano de
SA la ejecución de funciones, otorgándole la autoridad necesaria para llevar a
cabo dichas funciones. He aquí algunos ejemplos de las funciones asignadas:
- verificar que la contabilidad de la CAC refleje la situación real de la

empresa (auditoría);
- verificar que la CAC se ajuste a las normas de comportamiento del mercado
y a las normas deontológicas (supervisión de normas de conducta de los
negocios);
- recolectar información financiera periódica o excepcional y evaluarla, a fin
de establecer el nivel de riesgo que ha asumido la entidad por medio de su
cartera de activos y pasivos y, en definitiva, la solvencia de la entidad
individual (supervisión prudencial).
Estas funciones pueden o no extenderse a otras áreas como:
- evaluar la situación de solvencia del sistema, estableciendo el riesgo de que

existan insolvencias de entidades que puedan generar efectos de contagio,
ya sea dentro del sistema de CACs mismo o en el sistema financiero en
general (control de riesgo de sistema);
- evaluar la calidad de la gestión ejercida por los administradores de la CAC,

así como de la vigilancia y dirección por el Comité de Vigilancia y el
Consejo de Administración;
- controlar el impacto social (control de balance social).
En todo caso, es responsabilidad del órgano de SA el transmitir al ente estatal el

resultado de la función de verificación, recolección de datos y evaluación de
los mismos.

• La SA no reemplaza totalmente la supervisión del ente estatal competente.

Éste mantiene su presencia por medio de:
- intervenciones puntuales de inspección de entidades;

- verificación puntual de la veracidad de la información recolectada por el
órgano de SA;
- un proceso paralelo de evaluación de la información recibida del órgano
de SA, a fin de establecer la solvencia de las entidades bajo supervisión.
• El ente del Estado responsable de la supervisión de las CACs podrá establecer

que el órgano de SA emita recomendaciones con respecto al manejo de una
entidad supervisada que muestra un comportamiento considerado inadecuado.
Como regla general, el órgano de SA no dispone de instrumentos de sanción
sobre las entidades supervisadas, en caso de incumplimiento de las normativas
prudencial, fiscal o contable. En consecuencia, el órgano de SA comunicará al
ente estatal toda anomalía en el cumplimiento de la normativa, y sólo éste
conserva la capacidad de aplicar medidas correctivas con fuerza legal.
Es concebible, en un estado más avanzado de evolución del sistema de SA, y

solamente después de un desempeño favorable y sostenido, que la ley otorgue
al órgano de SA capacidades limitadas de sanción, como sucede en el sistema
35
de Desjardins.
• La autoridad estatal debe establecer y supervisar todos los aspectos pertinentes

al proceso de SA realizados por el órgano de SA, es decir que el ente estatal
supervisa de manera continuada no sólo el sistema de supervisión aplicado a
las CACs, por medio del órgano de supervisión, sino el funcionamiento mismo
del órgano de SA.
Los principios enunciados en los párrafos anteriores se encuentran presentes, en

una forma u otra, tanto en el sistema alemán como en el quebequense, así como
en otros sistemas cooperativos de diversos países industrializados y en desarrollo, y
están descritos en la publicación de Arzbach (1999), entre otras.
La descripción de funciones presentada anteriormente sirve para confirmar un

concepto que se encuentra a la base de todo modelo de supervisión delegada, y es
que la función del SA consiste en reducir la asimetría de información que existe
entre las entidades supervisadas y el supervisor principal, no solo transmitiendo la
información pertinente sino también convirtiendo datos crudos en información de
calidad para la toma de decisiones. Esta «reducción» de la función de la SA lejos
está de disminuir su importancia. Por el contrario, pone en evidencia que un
modelo de SA eficaz es uno en el que el supervisor principal recibe del primero
una información de alta calidad que le permite evaluar rápidamente y
correctamente la situación y tomar decisiones oportunas para asegurar la solvencia
del sistema y de las entidades individuales.
35
Esta diferencia puede parecer importante, pero no lo es. En el caso alemán, la ley no ha
conferido a los auditores de las federaciones autoridad de sanción. Sin embargo, las
recomendaciones de un auditor, respaldadas por la autoridad de la Superintendencia, cuentan
con un peso de persuasión real y c onsiderable.

También pone en relieve el hecho que es el supervisor principal el responsable

último del funcionamiento del sistema y que éste debe exigir de la SA toda
modificación en el proceso de recolección y procesamiento de la información que
considere pertinente para el mejor ejercicio de la función de control, incluyendo:
frecuencia y detalles de información, procedimientos, procesamiento y
evaluación, formato de presentación, formación técnica de personal responsable
del trabajo, grado de independencia de las personas responsables de la SA con
respecto a las entidades supervisadas, entre tantos otros.
17.0 EL ÁMBITO DE LA SA
La CAC es un intermediario financiero que presenta características que la
asemejan a otros intermediarios financieros, especialmente del tipo de
instituciones de depósitos. En consecuencia, la vigilancia de CACs debe cubrir
ámbitos equivalentes a los cubiertos por una autoridad de supervisión bancaria
moderna. Es la única forma de que un sistema de SA pueda ser aceptable para las
autoridades responsables de la supervisión del sistema financiero. Como lo hemos
señalado anteriormente, el reconocimiento y certificación de los procedimientos
utilizados en la SA por parte de las autoridades bancarias de control (el supervisor
principal) son críticos para su eficacia. En consecuencia, un tal sistema debe
efectuar controles en varias áreas especializadas.
Idealmente, este control debe realizarse en las cinco (o al menos las tres primeras)
36
áreas siguientes:
• auditoría/revisoría fiscal;
• supervisión prudencial y respeto de la reglamentación;
• supervisión de normas deontológicas y prácticas de negocios;
• calidad de gestión;
• control de riesgo del sistema.
Sin embargo, es concebible que la función de auditoría esté separada de las otras
funciones de supervisión, asemejándose así a modelos de supervisión aplicados a
otras entidades participantes en el sistema financiero. En este caso, la función de
auditoría sería asumida por auditores independientes, de acuerdo con las leyes y
reglamentos de comercio aplicables a otras entidades corporativas. El órgano de
SA puede entonces concentrarse en los otros cuatro aspectos de la supervisión.
Describiremos brevemente cada una de estas áreas.
17.1 A UDITORÍA/R EVISORÍA FISCAL
36
Auditores (o revisores fiscales) tradicionales del cooperativismo latinoamericano argumentan
con frecuencia que son perfectamente capaces y que en efecto, realizan la supervisión a todos
estos niveles. Ésta es una falacia por diversas raz ones. Primero, estos auditores raramente
cuentan con la preparación técnica para ejecutar una supervisión prudencial eficaz. Segundo,
carecen de la visión del sistema necesaria para poder inferir la evolución de riesgo del sistema
en su conjunto. Por último, si fuera cierto que realizan la supervisión prudencial
adecuadamente, ¿cómo se explica entonces que en prácticamente todos los países del mundo,
existe un órgano de supervisión prudencial y de riesgo del sistema para los sistemas bancarios si
éstos están, como las CACs, sujetos a la auditoría?

Ésta comprueba si los sistemas contables de la cooperativa se desarrollan conforme

a las normas y principios generalmente aceptados y que los estados financieros
reflejan la situación real de la empresa.

En este sentido, auditoria externa y revisoría fiscal son exactamente iguales, ya

que ambos persiguen los mismos objetivos. Bajo auditoría externa, no entendemos
una supervisión de tipo prudencial o prácticas a partir de las cuales se establecen y
se evalúan los riesgos asumidos en la cartera de activos y pasivos o el manejo que
la entidad hace de sus relaciones con los clientes.
17.2 S UPERVISIÓN PRUDENCIAL
Es el proceso por el cual el órgano de SA recolecta y evalúa información

financiera periódica o excepcional para establecer el nivel de riesgo que ha
asumido la entidad por medio de su cartera de activos y pasivos, el cumplimiento
de la entidad de normas con respecto a patrimonio, restricciones sobre cartera
(concentración, tipo) y, en definitiva, la solvencia de la entidad tomada
individualmente.
17.3 S UPERVISIÓN DE NORMAS DEONTOLÓGICAS Y PRÁCTICAS DE NEGOCIOS
Se refiere a la supervisión de la manera en la que entidad realiza las operaciones

de sus servicios con los usuarios, tanto los miembros como los otros. También
abarca las prácticas éticas empleadas por administradores y dirigentes de la CAC
(normas deontológicas). Esta supervisión incluye el control sobre la información
que la entidad debe poner a disposición del usuario, la hone stidad e integridad de
los dirigentes y empleados, el nivel de competencia técnica y administrativa de
los funcionarios y la manera de comercializar los productos financieros.
En fin, bajo este rubro también se incluyen controles sobre el cumplimiento de las
normas deontológicas establecidas por la CAC incluyendo entre otros para los
miembros de los consejos de administración y los administradores mismos (limites
en préstamos, créditos relacionados, etc.).
17.4 C ALIDAD DE GESTIÓN
Este aspecto de la supervisión es esencial para la vida de la CAC. Como ya hemos

mencionado, las debilidades del gobierno de la cooperativa y la ausencia de
mecanismos de mercado para controlar costos de agencia hace la cooperativa
particularmente susceptible a éstos. Esta situación es tan seria que, en ciertas
circunstancias, los costos de agencia constituyen la causa principal de insolvencia
de las CACs.
El simple hecho de que la función de supervisión sea evitar quiebras de entidades

o detectar las entidades que muestran una alta probabilidad de insolvencia plantea
la necesidad que la SA lleve a cabo un análisis cuidadoso de la calidad de la
gestión de la entidad en sus diferentes aspectos: gestión de riesgos, control de
costos operacionales, prudencia en las políticas de inversiones distintas de los
créditos, etc.

17.5 CONTROL DE RIESGO DE LA RED
El control de riesgo de la red se refiere a la evaluación que el órgano de SA (o el

supervisor principal) hace de la situación de solvencia de la totalidad del sistema
de CACs, estableciendo el riesgo de que existan insolvencias de entidades que
puedan generar efectos de contagio, ya sea dentro del sistema de CACs mismo o
del sistema financiero en general.
Éste es un grado más avanzado de supervisión que frecuentemente no realizan las

autoridades de SA, dejando este análisis a las autoridades de supervisión bancaria,
por diversas razones, incluyendo el grado de dificultad de este análisis, la falta de
conocimiento de la importancia de este tipo de control, u otras.
Sin embargo, a largo plazo es deseable que un órgano de SA desarrolle la

capacidad de ejecutar este tipo de análisis.
18.0 FINANCIAMIENTO DEL COSTO DE LA SA

El mantenimiento de una estructura de SA puede ser una operación costosa. En el
caso quebequense, el costo, en 1999 varió entre 1700 $US para la más pequeña,
hasta 82.000 $ US para la más grande. En principio, a largo plazo, el servicio de
SA deberá ser costeado por el movimiento cooperativo supervisado. Esto no sólo
refleja el hecho de que constituye en sí un instrumento de gestión para las CACs
participantes, sino también la tendencia histórica de financiar la supervisión del
sistema financiero con contribuciones de las entidades supervisadas. En efecto,
éste es el principio de funcionamiento de las Superintendencias Bancarias. Sin
embargo, es importante que los compromisos asumidos deban estructurarse de
modo que el órgano de SA esté libre de influencias viciadas que puedan afectar la
imparcialidad de su tarea. Es aconsejable prever un cierto subsidio cruzado,
dentro del movimiento, con las CACs más grandes, asumiendo éstas una carga
proporcionalmente más importante que las pequeñas, lo cual es, en realidad una
distribución justa de la carga financiera. Las entidades más grandes representan un
desafío mayor de supervisión que las pequeñas, y también un riesgo de sistema de
mayor importancia. Por último, los procedimientos de supervisión de entidades
pequeñas pueden ser considerablemente más sencillos que los de las entidades
mayores.
Como en todo sistema de recolección de pagos, es de esperar que surjan

conflictos. Será necesario establecer procedimientos que fijen las consecuencias
para las entidades en los casos de mora, desafiliación, etc.
Aunque en la práctica, la carga principal del costo de SA recaiga sobre el sector

mismo, en países en vías de desarrollo con movimientos de CACs incipientes,
puede ser razonable que el Estado u otros organismos participen de alguna forma
proporcional en el financiamiento de esta actividad.
En particular si la supervisión del sector bancario –que atiende a una población

mucho más pudiente– está financiada parcial o totalmente con fondos del Estado.
Este apoyo puede darse a dos niveles:

1. El montaje de un servicio de SA cuyo costo es alto y sólo puede ser

amortizado a largo plazo. La estructura de costos varía según el número
de entidades afiliadas, la distribución a lo largo y lo ancho de un país de
las entidades a supervisar, lo cual implica costos de desplazamientos.
Algunas entidades pueden no disponer de los recursos suficientes para
financiar la parte proporcional que les corresponda en el montaje del
sistema. Dados los efectos benéficos de la SA a largo plazo, puede ser
aconsejable un subsidio que cubra las partes correspondientes a estas
entidades. Este tipo de inversión puede tener un impacto social
considerable y justificar un financiamiento de instituciones multilaterales.
2. El funcionamiento de un sistema de SA reduce considerablemente la carga

que el Estado asume para mantener la supervisión del sistema.
Evidentemente, con el traspaso de tareas que antes hacían las oficinas
estatales de control, y que ahora realiza la SA, hay un ahorro de costos.
Una porción de estos ahorros puede ser transferida al movimiento para
37
financiar las actividades del órgano de SA.
19.0 TAMAÑO DE LAS COOPERATIVAS

La existencia de CACs grandes y de bancos cooperativos representa un desafío
particularmente importante para un sistema de SA, y ello por cuatro razones:
• Estas entidades requieren una SA más compleja y más costosa, y porque

representan un riesgo de sistema más importante.
• Un problema de mayor envergadura es la tendencia de entidades grandes a

apoyarse en el poder político relativamente importante que puedan ejercer en
el sistema cooperativo. Es de esperar que, ocasionalmente, estas entidades
intenten hacer uso de este poder para viciar la imparcialidad y eficacia de la
tarea ejecutada por el ógano de SA.
• Es posible que las entidades más grandes tengan el poder económico para
emplear personal técnico de alta capacidad. Este personal puede utilizar bien
su sofísticación técnica para disimular información esencial para el supervisor.
Es importante que el nivel de competencia técnica de los supervisiores sea
superior, o al menos igual, al nivel de preparación de los ejecutivos de las
entidades supervisadas.
• La experiencia de las crisis de CACs en LA nos enseña que las entidades más
propensas a incurrir en abusos de costos de agencia y a quebrar son,
precisamente, las entidades más grandes de los sistemas de CACs respectivos.
37
En el caso de Québec, en la oficina del IGIF, un equipo de menos de 10 personas se encarga de
supervisar el sistema de supervisión auxiliar que, a su vez, supervisa (ahora menos que 800)
entidades de base, más un número considerable de entidades de segundo nivel y subsidiarias
funcionales, con activos superando a los de los sistemas financieros totales de la gran mayoría
de los países latinoamericanos, con un récord impecable de seguridad a través de varias
décadas. Sería inconcebible que un equipo tan pequeño pudiera realizar una supervisión
prudencial directa de un sistema de esta envergadura, aun si este fuera un sólo banco
comercial.

No es raro ver en sistemas de SA que el número de entidades mayores que deben

realizar planes de ajuste sea considerablemente menor que el de entidades
pequeñas. Sin embargo, el valor de los activos en riesgo es equivalente o mayor
para las entidades grandes y la dificultad de los problemas a resolver en los planes
de ajuste correspondientemente mayores.
Por estas razones, si existen una o más CACs de una envergadura tal que se
sospecha un desequilibrio eventual de fuerzas, deberá darse a la situación una
consideración especial con el fin de alcanzar una solución satisfactoria. Dada su
alta capacidad financiera, son sin duda las que podrán aportar una contribución
mayor para cubrir los costos de funcionamiento del sistema. No obstante, el éxito
y la eficacia del sistema deben ser la consideración principal a tener en cuenta en
la elaboración de una solución.
Un desequilibrio de esta naturaleza no afecta solo el buen funcionamiento de un

sistema de SA sino de toda la estructura en red. Siempre haciendo referencia a las
experiencias exitosas, podemos notar que en todos los casos que han servido de
referencia a este trabajo, existe un equilibrio razonable en cuanto a la distribución
del tamaño de CAC miembras.
19.1 PRECISIONES DE TERMINOLOGÍA
Con el fin de tener una unidad conceptual, queremos puntualizar aquí sobre los
términos que se utilizan como centrales en el contexto:
• Reglamentación y supervisión (R&S): Denominamos así el conjunto de leyes,

decretos, estatutos, normas, reglamentos, instituciones y procedimientos
empleados por el Estado o un organismo designado por éste para controlar el
funcionamiento de una entidad o un conjunto de entidades, con el objeto de
proteger un bien o servicio considerado de interés público. Utilizamos la
expresión R&S de un modo relativamente general para denotar todo el conjunto
de elementos que pone en práctica el Estado o entidad supervisora y que debe
ser acatado por las entidades (CACs) pertinentes.
• Vigilancia: Es la acción que ejerce el Estado sobre todo tipo de sociedades, en

cuanto éstas tienen que someterse a las leyes respectivas y cumplir los
requisitos exigidos por las mismas. En este documento equivale al término
«supervisión». Mientras que el control es una acción de inspección mediante
la cual el Estado mismo, o por delegación a un ente, actúa dentro de las
empresas o asociaciones, escudriñando con detalle todos o algunos aspectos del
funcionamiento de las mismas.
• Auditoría externa: Tiene como objeto verificar que los sistemas contables que
tiene la cooperativa se desarrollen conforme a las normas y principios
generalmente aceptados y que los estados financieros reflejen la situación real
de la empresa. En este sentido, auditoría externa y revisoría fiscal significan
exactamente lo mismo, ya que ambos persiguen los mismos objetivos.
Bajo auditoría externa no entendemos supervisión de tipo prudencial o de

prácticas de negocios en las cuales se establecen y evalúan los riesgos
asumidos o el manejo que la entidad hace de sus relaciones con los clientes.
Con respecto al concepto de auditoría, hacemos dos precisiones:

- Es erróneo creer que el proceso de auditoría convencional efectuado en

entidades cooperativas de acuerdo con las leyes y normas de comercio
comunes en LA cubre todos los ámbitos requeridos para una R&S eficaz del
sistema de CACs. Al contrario, esta afirmación contradice argumentos
frecuentemente presentados desde el ramo de la profesión de auditores.
- Si este proceso de auditoría comúnmente ejecutado por la profesión de

auditoría fuera suficiente y adecuado, no existiría en la mayoría de los
países del mundo una entidad (superintendencia, comisión o banco central)
especializada en la supervisión de bancos comerciales y otras entidades
financieras, y cuya operación es muy costosa para el Estado. Todas estas
entidades serían superfluas si el proceso de auditoría, al que debe
someterse todo intermediario financiero, cubriera todos los ámbitos
requeridos para una supervisión eficaz que protegiera a los usuarios y los
bienes públicos generados por estas entidades.
- Por otro lado, en ciertos países, Alemania por ejemplo, los auditores, en su
tarea de control, cubren ámbitos que exceden ampliamente la función
tradicional de auditoría. Así, un equipo alemán de auditores de CACs (de
una «federación de auditoría») realiza una tarea de control que abarca el
ámbito de auditoría tradicional, más los ámbitos de supervisión
especializada y ejecutada tradicionalmente por los entes de supervisión
bancaria.
• Entendemos por SA una estructura u órgano (de segundo o tercer nivel) creada
por las cooperativas financieras o CACs, a la cual se atribuye la responsabilidad
de controlar las operaciones de las cooperativas individuales en áreas que
incluyen a menudo, pero no siempre auditoría externa (revisoría fiscal),
supervisión prudencial, de prácticas deontológicas y de negocios. En el caso
de un sistema voluntario, que no preconizamos, la facultad concedida al órgano
o unidad ejecutora para realizar las tareas de control emana de la
responsabilidad que le delegan las cooperativas de base y las autoridades
estatales de R&S del sistema financiero del país. Ambas son indispensables y
deben estar presentes para que la tarea pueda ser llevada a cabo eficazmente.
Cuando se trata de un sistema obligatorio establecido por ley y por lo tanto
forzoso, que en este caso preconizamos, la facultad emana de la legislación
pertinente y de las autoridades estatales de R&S del sistema financiero del país.
Un sistema de SA, según lo anterior, comprende el establecimiento de:
- las políticas del sistema de CACs sobre la SA;

- la estructura creada con fines de ejercerla;
- las instancias ejecutoras;
- la delegación de facultades por parte de las CACs al ente ejecutor;
- los reglamentos de funcionamiento del sistema;
- el establecimiento de indicadores que miden el desempeño de las entidades
supervisadas;
- los procesos de ejecución de la tarea de SA;
- los acuerdos con las autoridades estatales en cuanto a las tareas que debe
ejecutar el ente y el monitoreo por parte de éstas del sistema de SA, los
informes de control y el sistema de monitoreo;
- posiblemente, si la ley lo prevé, un sistema de sanciones.
Para una mejor comprensión de un sistema de control, así como de su

aplicabilidad a la realidad latinoamericana, es preciso anotar algunos supuestos
importantes utilizados en la elaboración del documento. Éstos son:

• Los principios enunciados en este documento reflejan un intento de abstracción

de sistemas existentes, y de forma preponderante, del sistema de federaciones
de auditoría Raiffeisen y del sistema de las cajas populares de ahorro y crédito
de Desjardins, de Québec, pero también de otras experiencias, en la medida en
que una información sobre éstas haya estado a disposición de los autores.
Dicho de otro modo, los principios presentados no son el resultado de una
especulación de lo que teóricamente podría ser un buen sistema. Ésta es una
elección consciente basada en el argumento de que los sistemas observados
han alcanzado un grado de madurez y de reflexión que resulta de la
eliminación de errores e inconsistencias encontrados en su proceso de
implantación. Por ello consideramos que constituyen una fuente invaluable de
información para el diseño de cualquier modelo de una nueva situación.
Esto implica que la metodología empleada consiste más bien en observar,

describir y explicar el propósito de los mecanismos e instituciones observados,
para reflexionar posteriormente sobre la pertinencia de la aplicabilidad de estos
mecanismos e instituciones al cooperativismo en los países latinoamericanos.
De acuerdo con este criterio, nos hemos abstenido, en lo posible, de formular
nuevos mecanismos basados en la pura especulación teórica, cuyo éxito en la
práctica no puede ser evaluado, por muy buena que nos pueda parecer la idea;
• Los dos sistemas utilizados como referencia, Raiffeisen y Desjardins, fueron

seleccionados porque constituyen dos esquemas alternativos que pueden
considerarse conceptualmente «de base». La mayoría de los sistemas
existentes en otros países pueden ser considerados como variantes de estos.
• Enfocamos la problemática de cooperativas de ahorro y crédito

exclusivamente. Es decir que los principios esbozados se aplican solamente a
CACs y no a entidades cooperativas multiactivas. Esto no significa que algunos
de los principios presentados aquí no puedan ser utilizados dentro de un
contexto multiactivo. Sin embargo, una reflexión separada sería necesaria para
comprobar en qué medida estos principios pueden adaptarse a este contexto
más amplio y qué cambios habría que aportar para su aplicación adecuada.
• Nuestra preferencia por la expresión «SA», reside en el hecho de que cualquier

sistema de vigilancia de cooperativas financieras llevado a cabo por un órgano
del movimiento cooperativo debe interpretarse como una extensión de la
función de supervisión, que es de competencia exclusiva de los organismos
estatales, tales como los bancos centrales, las superintendencias bancarias u
otros organismos de control del sistema cooperativo creados por el Estado. Si
bien los primeros intentos de autocontrol ejecutados por el movimiento sin estar
respaldado por la autoridad estatal han podido desempeñar un papel
relativamente importante en las etapas tempranas del movimiento, hoy día, los
sistemas avanzados de control, invariablemente le asignan al Estado la función
de supervisión. Por lo tanto, podemos atribuirle a la instancia estatal la función
de «supervisión principal», dado que la vigilancia llevada a cabo por órganos
creados por el movimiento es una función «auxiliar» o «delegada» a la
supervisión principal ejecutada por los órganos del Estado.


ANEXOS :
. Anexo 1: Modelos de sistemas

de CACs
. Anexo 2: El nivel de
desempeño de los sistemas
federado-en-red y atomizado-
competitivo
. Anexo 3: Estructuras que

contribuyen al control de las
CACs


ANEXO I
MODELOS DE SISTEMAS DE CACs
M ODELO RISF A TOMIZADO/COMPETITIVO
PAÍSES Alemania, Canadá Estados Unidos, Canadá (Inglés),

REPRESENTATIVOS (Francés/Québec), Francia, España, Italia, mayoría de
Finlandia, Corea, Austria, países de LA, África y Asia
Holanda, Austria
C ONCEPCIÓN DEL Una unidad orgánica Un conjunto de instituciones

SISTEMA DE institucional (el sistema independientes actuando ya sea
COOPERATIVAS completo está visto como «un cooperativa o
banco más»). competitivamente.
E STRUCTURA Un número elevado de pequeñas CACs independientes, pequeñas

CACs con membresía local se y grandes, compiten a nivel
encuentran federadas al nivel local, regional y/o nacional
regional y/o nacional con fuerte Cooperativas de múltiples
cesión de poderes (pero agencias de carácter regional o
recuperable) de decisión a las nacional permitidas.
entidades de segundo grado.
Un sistema de cooperativas o
Un sistema de cooperativas o bancos cooperativos/ centrales
bancos cooperativos de segundo cooperativas de segundo y
y/o tercer nivel con funciones tercer grado con funciones tal
estrictamente subsidiarias de las vez subsidiarias de las
necesidades de las cooperativas necesidades de las cooperativas
miembros. miembros o tal vez
competitivas.
La presión competitiva y los
avances de tecnología están Desarrollo de múltiples
conduciendo a la eliminación de «conglomerados
niveles para llegar a una multifuncionales» de negocios
estructura con dos niveles de financieros y otras actividades
poder. comerciales y productivas
controlados por cooperativas
Desarrollo de conglomerados individuales.
multifuncionales de servicios
financieros subsidiarios de las Posiblement e asociadas por
necesidades de la estructura. medio de una «asociación» o
«federación» regional o
nacional con función de
representación sindical o
política.

M ODELO RISF A TOMIZADO /COMPETITIVO
C OMPETENCIA Los dominios (profesionales, Ausencia (total o parcial) de

territorial, etc.) de operación se reglas de juego que limitan la
encuentran claramente competencia entre CACs
delimitados para evitar individuales. Por lo tanto
competencia directa entre diferentes formas de
unidades. Por lo tanto, reducida competencia entre CACs,
a un mínimo a nivel inter-CAC federaciones, centrales
pero en competencia abierta con cooperativas posibles.
otras instituciones del sistema
financiero (ej. Bancos).
S UPERVISIÓN Dos niveles de supervisión Uno o dos niveles de
claramente definidos. supervisión:
La estructura de control del
La estructura de supervisión Estado con función de
auxiliar montada por el sistema supervisión e intervención de
de CAC con función de las CACs individuales.
inspección y supervisión
(federación de auditoría) Una estructura de autocontrol
responsable de establecer la con diversos grados de
situación de solvencia de las operacionalidad. Fuente de
entidades y el sistema y generar posibles conflictos entre esta
recomendaciones de ajustes autoridad y las cooperativas
necesarios. mayores del país.
La estructura de control estatal

con función de intervención
decidir y ordenar planes de
acción que considere necesarios
así como de verificación de la
información generada por el
sistema de supervisión auxiliar.
V ÍNCULO Predominantemente regional y Niveles variados de definición
claramente definido. del vínculo. Los EE.UU. son un
Fortalecido por el alto nivel caso de vínculo clara y
potencial de participación de estrictamente definido.
miembros locales.
Debilitado porque la
cooperativa está vista como un
«cuerpo extraño», aunque
benefactor, y por la baja
capacidad de miembros locales
de influenciar políticas y
decisiones.
C OSTOS DE Limitado por una membresía Favorecido por el desarrollo de

AGENCIA local participativa y por una estructuras organizativas
estructura corporativa complejas difíciles de entender
simplificada al nivel de la y sobre las que los miembros en
cooperativa individual. el ámbito local tienen poca
Limitado por un control eficiente influencia.
de la estructura de federación de Responsabilidad del Estado de
auditoría o estructura de controlar costos de agencia.

M ODELO RISF A TOMIZADO/COMPETITIVO
supervisión auxiliar.
Riesgos fuertemente acentuados
Los organismos de segundo nivel de costos de agencia en
están controlados por los estructuras cooperativas de
miembros (cooperativas de segundo nivel.
primer nivel) con respecto a la
eficiencia con la que satisfacen
las necesidades de las
cooperativas de base (respeto del
principio de subsidiaridad).
Riesgo de aparición de costos de

agencia importantes en las
estructuras cooperativas de
segundo nivel.
A ZAR MORAL Misma reglamentación que aplicable al sistema bancario

capitalista con posibles excepciones en:
1. normas mínimas de capital (en valor absoluto)
2. límites en la concentración del riesgo (dada la especificidad
del vínculo)
3. estructura y funcionamiento del seguro de depósitos

ANEXO 2
EL NIVEL DE DESEMPEÑO DE LOS SISTEMAS

FEDERADO-EN-RED Y ATOMIZADO-COMPETITIVO
Para poder identificar un modelo que podamos calificar como «superior»,
debemos, en primer lugar, establecer medidas objetivas de desempeño que se
puedan utilizar para propósitos de comparación. Dichas medidas deben satisfacer
dos condiciones: i) permitir diferenciar claramente los modelos de acuerdo con
objetivos deseables, y ii) los datos para su cálculo deben ser fácilmente obtenibles.
Si bien no es difícil identificar criterios que nos permitan diferenciar el desempeño

de los modelos, la segunda condición es mucho más difícil de satisfacer, dada la
dificultad para obtener datos a nivel de sistema de los movimientos de CACs en
diferentes países. Por esta razón, nos limitaremos a algunos criterios de
verificación relativamente sencilla. Para propósitos de esta presentación, hemos
identificado las medidas de desempeño siguientes:
• el grado de penetración medido por la relación entre el número de

miembros/clientes de CACs y el total de la población;
• la participación del sector de CACs en el sistema financiero medido por la

relación entre activos financieros en las CACs y activos financieros totales;
• el tamaño relativo del movimiento de CACs con respecto a las entidades

bancarias más importantes en la economía;
• la incidencia de insolvencias de CACs individuales.
Como primera aproximación, podemos afirmar con un grado considerable de

confianza que en cualquiera de los criterios presentados, el sector de CACs del
grupo de países que funcionan bajo el sistema federado-en-red muestra un
desempeño igual o superior al del sector de CACs del grupo de países que funcionan
bajo el sistema atomizado-competitivo. Dicho esto, debe hacerse referencia por lo
menos a una excepción. En el caso de Estados Unidos, donde el sistema de CACs
goza de una penetración considerable, aunque no en términos de activos
financieros, y posiblemente comparable con las CACs operando bajo el sistema de
RISF.
1.0 DATOS
Gracias a una encuesta realizada por el Centro de Estudios Cooperativos del École
des hautes études commerciales (HEC) de la Universidad de Montreal (Coté et al.,
1998), ha sido posible obtener algunos de los datos necesarios para este estudio
comparativo. Aunque mucho queda por hacer para alcanzar conclusiones
sustentadas por una base de criterios e información más amplios, los resultados que
presentaremos a continuación son fuertemente indicativos. Para comenzar,
separamos una muestra de 16 países en dos grupos. Esta clasificación fue hecha
basándose en toda la información institucional disponible.

Nótese que la muestra contiene únicamente países que podemos calificar como
«desarrollados» o relativamente desarrollados. De este modo, estudiamos
solamente sistemas que han alcanzado una cierta madurez y han eliminado la
mayoría de los problemas que pueden afectar el desarrollo de un sistema
cooperativo (marco legal, reglamentario y de supervisión, tiempo para establecer
su presencia en el mercado, etc.). Los dos grupos son:
• países con una estructura cooperativa federación-en-red (FR) o de RISF :

Canadá francés (Quebec), Francia, Alemania, Austria, Holanda y Bélgica,
Corea, Luxemburgo y Finlandia;
• países con una estructura atomizado-competitiva: Canadá inglés, Estados

Unidos, Suiza21, España, Italia, Australia y Reino Unido.
A continuación separamos los datos disponibles en dos rubros:
• Los que representan la «materia prima» o base económica sobre la cual operan
las CACs y otras entidades financieras. Bajo este rubro, que llamamos los
«insumos» (inputs), incluimos el tamaño de la población, el producto nacional
bruto per cápita y el monto de crédito genera do por el sistema financiero,
también per cápita. Suponemos que cuanto más grandes sean estos «insumos»
más grande debería ser el movimiento cooperativo financiero.
• Los que representan el «producto» (output) del sistema cooperativo o el

desempeño del mismo. Entre los «productos» o medidas de desempeño
incluimos:
- la razón de activos de las CACs a la población del país;

- la razón de activos de las CACs a los activos del banco comercial más
grande del país;
- la razón del capital de las CACs al capital del banco comercial más grande
del país;
- el número total de miembros;
- la razón del número total de unidades de CACs al número total de
miembros;
- la razón de los créditos a los depósitos en el sistema cooperativo.
Insistimos en que la selección de las medidas de desempeño estuvieron

fuertemente condicionadas por la disponibilidad de datos para una muestra tan
amplia de países. Ciertamente hubiera sido deseable incluir otros datos, tales como
los costos de supervisión para el gobierno y las CACs, el nivel de servicios
financieros, la estabilidad del sistema (ausencia de insolvencias y crisis), etc. Sin
embargo, estos datos simplemente no existen. En consecuencia, el conjunto de
medidas usadas en este estudio representan, en su mayoría, medidas de
penetración del mercado. Si bien es cierto que no debería ser el único criterio, es,
sin embargo, un criterio importante.
Una fuerte penetración del mercado por parte del sistema cooperativo (así como
para cualquier otra empresa) resulta de un conjunto de factores acumulados con el
21
La inclusión de Suiza en este grupo puede parecer sorprendente, dado que se trata de una
estructura Raiffeisen. Sin embargo, a nuestro mejor entender, el aspecto de supervisión auxiliar
que, de acuerdo con nuestra definición, caracteriza a los sistemas federados-en-red no se
encuentra presente en el sistema de CACs suizo.

tiempo y que incluyen el marco legal, la capacidad de atraer clientes o miembros,

los servicios ofrecidos, la ausencia de crisis, etc.

Es decir que la penetración del mercado es, no obstante, un indicador de otras

medidas de desempeño a las cuales no hemos tenido acceso.
A continuación, presentamos una gráfica que permite una primera apreciación de

lo que sugieren los datos. Esta gráfica contrasta el nivel de crédito doméstico per
cápita al nivel de activos de las CACs per cápita (no por miembro). La línea que
une los puntos más distanciados hacia el nordeste representa algo así como una
«frontera de máxima eficiencia». Los sistemas sobre esta frontera son los que
alcanzan un nivel más alto de activos, dado un nivel de crédito doméstico. Es
decir que son los sistemas que han sabido o podido utilizar más eficazmente las
oportunidades que les ofrecía la economía para generar activos financieros dentro
del cooperativismo. En general los sistemas más eficientes se ubican hacia el
noroeste acercándose a la línea que «envuelve» a la nube de países. Los menos
eficientes tienden a ubicarse hacia el sureste. De acuerdo a esta gráfica los
sistemas más eficientes son Corea, Finlandia, Canadá (francés), Francia y Holanda.
Los menos eficientes son los EEUU, Reino Unido y Australia. De las diversas
variables analizadas, la que mide la penetración del mercado, tal como lo
describimos, esta es la que separa más dramáticamente los dos grupos de sistemas.
Otras variables analizadas dieron resultados similares, si bien menos dramáticos.
14,000
H olanda
Francia
12,000
Alem ania
A ctivos C oop/Población
Austria
10,000
Belgica
8,000
C an (Francés) Suiza
Finland
6,000 Luxem burgo
4,000 Italia
2,000 C an (Inglés)
EEU U
C orea (S) Australia RU
Espana
0
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 50,000
C rédito D om éstico/Población
Atom izado-com petitivo Federación-en-red
Sin embargo, mal podemos juzgar el desempeño de un conjunto de sistemas por un

solo criterio. Es más, aunque usáramos un conjunto de criterios, el desempeño de
un sistema depende tanto de su éxito en alcanzar ciertos objetivos como en la
fijación misma de los objetivos. Por ejemplo, ¿qué pasaría si la penetración del
mercado no fuera uno de los objetivos de los dirigentes del movimiento? Para
tener en cuenta este tipo de situaciones, hemos llevado a cabo un análisis de los
datos disponibles haciendo uso de una metodología llamada Data Envelopment
Analysis (DEA).
Esta metodología, que no explicaremos en detalles aquí, consiste en la solución de

un conjunto de problemas de programación linear, uno para cada caso estudiado,
pero que conservan la relación con el conjunto de los datos.

En efecto, como resultado de la solución del programa DEA, cada caso obtiene
una nota que varía entre 0 y 1.0. Una nota de 1.0 implica que el caso alcanza los
objetivos (implícitos en la forma de usar los insumos para generar productos) con
máxima eficiencia.
Una nota menor que 1.0 implica que la eficiencia del caso es menor que la que
debería alcanzar. Es decir que el sistema utiliza de modo ineficaz los insumos
para generar los productos.
La metodología DEA permite tener en

cuenta simultáneamente un conjunto RESULTADOS DEA
de criterios, respetando ponderaciones
que pueden variar de un caso al otro. PAÍS N OTA AC N OTA FR
Can (Francés) 1.00
De este modo se obtiene una medida
Can (Inglés) 0.80
de desempeño global que respeta las EEUU 1.00
particularidades de cada sistema. Francia 1.00
Alemania 1.00
La aplicación de este procedimiento Suiza 0.76
Holanda 1.00
produjo los resultados presentados en Austrai 1.00
esta tabla. Notamos que la columna de España 0.86
notas para los países operando bajo el Bélgica 1.00
sistema AC presentan notas que son RU 0.45
Italia 0.91
iguales o inferiores a los de la columna Australia 1.00
de notas para los países operando bajo Corea (S) 1.00
el sistema FR (o de RISF). Los únicos Finlandia 1.00
dos sistemas AC que muestran niveles Luxemburgo 1.00
de desempeño equivalentes a los de los
Promedia 0.83 1.00
sistemas RISF son los EEUU y Australia,
con una nota de 1.0 en ambos casos.
Es interesante notar que estos dos países, a pesar del nivel extremadamente bajo
de penetración del mercado mostrado en la gráfica anterior, muestran un nivel de
eficiencia bueno cuando se toman en cuenta un conjunto más amplio de criterios.
Sin embargo, cabe resaltar que los modelos RISF, sin excepción, muestran un
desempeño excepcional con una nota de 1.0 en todos los casos.
2.0 ERRORES POTENCIALMENTE COMETIDOS
Sin embargo, ¿hasta qué punto son válidos estos resultados? Veamos. Existen tres
errores posibles en las conclusiones que acabamos de hacer. El primero es que la
interpretación misma sea incorrecta, es decir que el desempeño del sector de
CACs en los países operando bajo el sistema RISF no sea superior al otro grupo en
la mayoría o en todos los criterios mencionados. Segundo, que exista un grupo de
países cuyo sector de CACs opere bajo el sistema AC cuyo desempeño de acuerdo
con los cuatro criterios no sea inferior. Éste es el caso, dependiendo del criterio
utilizado, de los Estados Unidos y Australia. El último es que existan países cuyo
sector de CACs opere bajo el sistema RISF que, hayan sido o no incluidos en la
muestra, cuyo desempeño de acuerdo con los cuatro criterios no sea superior. Con
respecto al primer error, todos los datos recogidos hasta el momento y las
evidencias circunstanciales sugieren, por el contrario, que la afirmación hecha en
este sentido es correcta.

En lo que se refiere al segundo, es poco probable que hayamos cometido este error,
ya que en los dos casos mencionados, el sistema de CACs ha alcanzado un
desarrollo extraordinario y se compara ventajosamente con la mayoría de los
sistemas de CACs, a excepción de los países que operan bajo el sistema de RISF.
Tanto en lo que respecta al segundo error como al último, la verificación de su

presencia es más difícil, ya que implica la inspección sistemática de un número
importante de sistemas de CACs sobre los cuales es difícil obtener una información
detallada. Sin embargo, con suficiente tiempo y una disponibilidad relativamente
modesta de recursos, debería de ser posible realizar también esta verificación.
Estamos comenzando a trabajar en esta dirección.

ANEXO 3
ESTRUCTURAS QUE CONTRIBUYEN

AL CONTROL DE LAS CACS
ESTRUCTURAS QUE CONTRIBUYEN AL CONTROL DE LAS CACS
JUNTA DE AUDITOR AUDITOR SUPERVISOR

SUPERVISOR PRINCIPAL
VIGILANCIA INTERNO EXTERNO AUXILIAR
Órgano de Departamento Institución Órgano de la Autoridad estatal
RANGO la CAC interno legal privada federación
EXISTENCIA Obligatoria Discrecional u Discrecional u Obligatoria o Obligatoria
obligatoria, obligatoria, discrecional
dependiendo dependiendo con
del tamaño de del tamaño penalidad
la CAC de la CAC
PRESENCIA Permanente Permanente Ocasional Extra situ: Ocasional
continua
Intra situ:
ocasional
NIVEL No Especializada Especializada Especializada Especializada
especiali-
zada
ACTIVIDAD Evaluar, Monitorear, Monitorear,
revisar, controlar, controlar,
emitir emitir informes emitir
informes informes
CONTE- Cumpli- Cumplimiento Cumplimient Cumplimiento de normas,
NIDO DE LA miento de de normas o de normas, supervisión prudencial y de riesgo
ACTIVIDAD normas externas supervisión de sistema financiero.
externa s e (regulatorias, prudencial y
internas contable) e de riesgo de Supervisión de estándares de
(estatutos) y internas sistema de supervisión auxiliar
políticas (estatutos) CACs
internas
IMPLICA- Gerencia, Planta Cooperativa Cooperativa Cooperativa, Supervisor Auxiliar
CIÓN Consejo de ejecutiva,
Administra- operaciones
ción
DERECHO A Sí No No Sí,
INTERVEN- dependiendo
CIÓN Y del régimen
SANCIÓN legal
FACTORES Naturaleza Distribución
DE ÉXITO de de tamaño
miembros de CACs en
(deudores y el sistema
acreedores)
Marco legal
Calificación
de
miembros
Rigor de los
estatutos

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Todos los derechos de reproducción, adaptación íntegra o parcial

Micro-entreprise en Afrique sub-saharienne. Présentation du secteur et pistes

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CAPÍTULO 1: LAS REDES DE SERVICIOS FINANCIEROS

1.0 BASES CONCEPTUALES....................................................................... 3

2.0 CONSIDERACIONES IMPORTANTES EN EL DESARROLLO

3.0 EXIGENCIAS ESTRATÉGICAS DE LA OPERACIÓN EN RED...................19

4.0 ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS EN MATERIA

CAPÍTULO 2: LOS MODELOS DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN

5.0 LA R&S DE CACS Y LOS PRINCIPIOS DE BASILEA ..............................29

6.0 ARGUMENTOS EN FAVOR DE NORMAS COMUNES ..........................31

7.0 LOS MODELOS DE R&S DE CACS......................................................36

8.0 ¿QUÉ LE CONFIERE LA VENTAJA COMPARATIVA AL SISTEMA

9.0 ENSEÑANZAS ADQUIRIDAS DE LA COMPARACIÓN DE LOS DOS

CAPÍTULO 3: PRINCIPIOS DE SUPERVISIÓN AUXILIAR PARA

10.0 COSTOS DE AGENCIA Y SA:¦¦¦¡PORQUÉ FUNCIONA! ...........................60

11.0 LA SA COMO ENFOQUE MODERNO DE R&S DE INTERMEDIARIOS

12.0 LA SA EN EL CONTEXTO DEL CONTROL INTEGRAL DE LAS CACS .....64

13.0 ANTECEDENTES HISTÓRICOS ................................ ...........................65

14.0 ESTUDIO DE CASOS .........................................................................66

15.0 EL MARCO LEGAL E INS TITUCIONAL DE LA SA.................................72

16.0 AUTORIDADES Y FUNCIONES PERTINENTES .....................................77

17.0 EL ÁMBITO DE LA SA........................................................................82

18.0 FINANCIAMIENTO DEL COSTO DE LA SA .........................................85

19.0 TAMAÑO DE LAS COOPERATIVAS ....................................................86

ANEXO 1: MODELOS DE SISTEMAS DE CACS ...................................87

El tema de la supervisión es el centro de esta obra. Los autores abordan la

El primero capítulo presenta varios modos de agrupación en red de las instituciones

El secundo capítulo presenta diversos modelos de regulación y supervisión e ilustra

La obra termina por la descripción de un estudi o de caso del modelo de supervisión

Esta publicación de Développement international Desjardins (DID) ha sido

Las opiniones expresadas en ese volumen son exclusivamente de los autores y de

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LAS REDES DE SERVICIOS FINANCIEROS

Las redes de servicios financieros cooperativos no son nuevas en Latinoamérica.

El presente documento, defiende la idea de que la organización de las unidades

1.0 BASES CONCEPTUALES