Capsule 03 – La

nouvelle gestion
publique (NGP)
 Table des
matières

Objectifs 5

I - Définition 7

A. Origines de la nouvelle gestion publique (NGP).................................................7

B. Traits et objectifs de la NGP...........................................................................7

C. Quatre modèles de NGP selon Ferlie et autres (1996)........................................8

II - Défis et voies de dépassement 11

A. Quelques défis posés à la NGP selon Emery et Giauque, 2005...........................11

B. Une critique de fond....................................................................................12

C. Deux propositions.......................................................................................14

D. Conclusion.................................................................................................15

Références 17

3
Objectifs

 Saisir les grands traits de la NGP

 Réfléchir aux voies de dépassement de la NGP

5
I - Définition I
Origines de la nouvelle gestion publique (NGP) 7
Traits et objectifs de la NGP 7
Quatre modèles de NGP selon Ferlie et autres (1996) 8

A. Origines de la nouvelle gestion publique (NGP)

L'appellation « new public management » ou « nouvelle gestion publique » est

inventée par Christopher Hood en 1991. Hood cherche alors à qualifier l'idéologie qui
guide certaines réformes des administrations publiques des pays de l'OCDE
entreprises depuis la fin des années 1970. La mise en œuvre de la NGP est souvent
faite dans le contexte de réformes visant la modernisation de l'État comme en font
état Facal et Bernier (2008).

B. Traits et objectifs de la NGP

Tel qu'expliqué dans le texte Définition de la NGP, que vous avez lu en introduction
de ce module, selon Charih et Rouillard (1997), la NGP se caractérise par les deux
ensembles de traits suivants (voir aussi Savoie (2005), Facal et Bernier (2008) et
Savoie (2015) à ce sujet).

Cliquez sur les mots « Observation » pour découvrir des liens avec les lectures obligatoires. (accessible dans la capsule

multimédia)

1. La séparation de la formulation des politiques des opérations

 Imputabilité par rapport aux résultats
Observation (cf. Observation)

7
 Définition

2. Des pratiques de gestion basées sur celles du secteur privé

 Contrôle des coûts et accroissement de l'efficience
 Forte préoccupation pour le « client »
 Simplification des structures
 Décentralisation, entrepreneuriat et habilitation

En définitive, les tenants de la NGP soutiennent que la mise en œuvre de ces

principes devrait permettre aux organisations publiques d'être plus efficaces et
efficientes tout en étant plus flexibles et plus innovantes. Ces mesures viseraient
également à mieux saisir les besoins des particuliers et à mieux y répondre.

Selon Amar et Berthier (2007), certaines études soutiennent, au terme de plus de

vingt ans d'expérimentations, que ces principes ont bel et bien permis, à plusieurs
occasions, de générer des économies. En outre, la mise en place notamment de
pratiques d'étalonnage des meilleures pratiques (connues sous le nom de
benchmarking) aurait contribué positivement au renouveau des organisations
publiques. Toujours selon ces auteurs, la création d'agences et la délégation de
pouvoirs vers ces agences aurait permis, dans certains cas, de gagner en
transparence et de réduire l'asymétrie d'information entre le niveau politique et le
niveau administratif. De plus, plusieurs employés et citoyens apprécieraient plusieurs
de ces changements.

Observation (cf. Observation) (accessible dans la capsule multimédia)

Remarque

Le secteur privé a également changé certaines de ses pratiques de gestion à la fin

des années 1970. Bien que le discours sur la NGP n'en rende pas compte
explicitement, il est important de noter que certaines des pratiques de gestion dites
du secteur privé, telles la décentralisation et la simplification des structures, sont des
principes que les entreprises privées ont elles aussi commencer à appliquer à la
même période que l'ont fait les organisations publiques. En fait, à l'instar de plusieurs
administrations publiques, plusieurs entreprises privées se sont bureaucratisées au
cours du XXe siècle.

C. Quatre modèles de NGP selon Ferlie et autres

(1996)

Bien qu'on parle d'un modèle de NGP, sa mise en œuvre varie d'une organisation à
l'autre et d'un État à l'autre, à ce point que certaines réformes de NGP ont des
pratiques qui ont des conséquences parfois opposées entre elles. Facal et Bernier
(2008) montrent bien cette variété. En 1996, Ferlie et autres élaboraient une
typologie des modèles de la NGP qui est toujours pertinente pour saisir la variété de
modèles. Cette typologie propose l'existence des quatre modèles de NGP suivants.

8
 Définition

Modèle 1 : l'efficience
Modèle 2 : l'aplatissement des
structures et de la décentralisation
Modèle 3 : l'excellence
Modèle 4 : l'orientation service public

Certains auteurs voient dans l'adoption de traits de la NGP le passage d'une

organisation bureaucratique à une organisation postbureaucratique (Kernaghan,
Marson et Borins, 2001).

Conseil
À ce stade, assurez-vous de bien connaître les grands traits de la NGP et ses facteurs
d'émergence.
Au besoin, relire Facal et Bernier (p. 495-496) ainsi que le texte Définition de la
NGP1.

1 - http://www.dictionnaire.enap.ca/Dictionnaire/18/Index_par_auteur.enap?by=aut&id=50

9
Défis et voies de
II -
II
dépassement

Quelques défis posés à la NGP selon Emery et Giauque, 2005 11

Une critique de fond 12
Deux propositions 14
Conclusion 15

A. Quelques défis posés à la NGP selon Emery et

Giauque, 2005

La NGP pose de nombreux défis et sa mise en œuvre démontre la difficulté d'en

récolter les fruits. Facal et Bernier (2008) ainsi que Savoie (2005; 2015) en
mentionnent d'ailleurs quelques-uns. Nous reparlerons à plusieurs occasions de ces
défis dans le cours. En guise d'aperçu, voici quelques défis recensés par Emery et
Giauque (2005).

1. Des défis de clarification des rôles au niveau du pilotage

stratégique
Alors que la NGP préconise une séparation plus nette qu'auparavant entre les
décisions politiques et les décisions de gestion, on assiste, dans les faits, à une
ambiguïté de répartition des rôles. Par exemple, en participant à la définition des
indicateurs dans le cadre de contrats négociés, les acteurs politiques s'emparent des
moyens pour atteindre les résultats. À l'inverse les hauts cadres se politisent
davantage afin de définir les prestations qu'ils suggèrent d'offrir et les objectifs qu'ils
comptent atteindre.

2. Des défis culturels

La mise en œuvre de la NGP pose également des défis culturels. D'après Emery et
Giauque (2005), l'implantation de la NGP exige de faire un changement de culture
organisationnelle, ce qui constituait, encore en 2005, le plus grand défi des réformes

11
 Défis et voies de dépassement

de modernisation des organisations publiques selon eux. Au-delà de la difficulté de

changer des façons de faire axées sur la maîtrise d'une discipline, Emery et Giauque
observent notamment que si le discours de la NGP prône la collaboration au sein des
organisations publiques, certaines de ses pratiques favorisent plutôt la
désolidarisation, en stimulant, par exemple, la concurrence entre les employés qui
sont appelés à mieux performer les uns par rapport aux autres et en prenant appui
sur des statuts d'emploi de plus en plus précaires. De même, les pratiques de la NGP
font appel à l'engagement et à la participation des employés tout en mettant sur pied
des projets de courte durée qui ne permettent pas de développer des liens durables.
Enfin, la NGP tente d'introduire des valeurs marchandes dans une logique
profondément civique.
Savoie (2005), souligne également ce défi lorsqu'il rapporte les propos d'un
fonctionnaire de carrière qui s'exclame : « Mon Dieu, gardez-nous de toute autre
reforme s'inspirant du secteur prive ! » (p. 56). Pour Savoie, le defi provient
principalement du grand nombre de changements que les fonctionnaires doivent
intégrer dans un contexte où ils sont par ailleurs vivement critiqués et de la difficulté
même d'instituer de nouvelles formes de collaboration interministérielle.

3. Des défis de légitimation

La nouvelle gestion publique pose aussi des défis de légitimation. Par exemple, les
contribuables semblent peu enclins à accepter la pratique qui consiste à donner des
bonus aux cadres. De même, certaines pratiques qui visent à satisfaire les clients
pourraient engendrer de l'insatisfaction de la part du citoyen. Emery et Giauque
donnent l'exemple des services postaux. La volonté de baisser les prix, pour
satisfaire certains clients, pourrait conduire à cesser d'offrir des services postaux
dans des régions éloignées et contrarier, de ce fait, plusieurs citoyens.

B. Une critique de fond

Ainsi, certains auteurs voient plusieurs défis à la

mise en œuvre de la NGP. D'autres auteurs sont
cependant encore plus acerbes, s'opposant à son
bien-fondé même. Ces derniers adressent à la NGP
la critique fondamentale suivante : la notion de «
client » est empruntée au secteur privé et ne
conviendrait pas au secteur public.

12
 Défis et voies de dépassement

Toujours selon ces auteurs, cet emprunt engendre automatiquement les

problématiques suivantes :
 Comment déterminer qui est le client d'une organisation donnée ?
Par exemple, dans une prison, le client est-il le détenu ou le citoyen vivant à
proximité de la prison ou le contribuable souhaitant vivre en sécurité ?
 La notion de client évoque celle d'une différenciation entre les clients.
Or, cette connotation est problématique dans les organisations publiques.
Savoie (2005) parle d'iniquités possibles. Par exemple, la logique clientéliste
pourrait pousser les organisations publiques à fixer des tarifs plus élevés à des
clients éloignés, en raison des coûts (ex. : pour envoyer une lettre régulière)
alors que la logique citoyenne pourrait voir une iniquité dans une telle
pratique.
 L'utilisation du mot « client » promeut une culture de l'indifférence à
l'autre (Piron, 2003).
Les citoyens sont les propriétaires de l'administration publique. Or, le droit de
regard d'un propriétaire sur son organisation est bien plus vaste que celui
d'un client sur une organisation qui lui vend un bien ou service et ce droit
porte sur des enjeux collectifs tout autant sinon davantage que sur des enjeux
individuels. Ainsi, demande Piron (2003), en utilisant le mot « client »,
encourage-t-on les individus à réfléchir à leur rapport à l'État en fonction de
leurs intérêts personnels (être servis rapidement, à toute heure de la journée,
etc.) plus qu'en fonction de l'intérêt collectif ? De ce fait, les incite-t-on à
réfléchir au rôle de l'État seulement comme dispensateur de services plutôt
que comme producteur de politiques publiques ? Pour l'auteure,
l'administration publique a comme responsabilité d'éduquer les citoyens au
civisme et à la citoyenneté. Or, en utilisant le mot « client » au lieu de
« citoyen », l'État abdiquerait en partie cette responsabilité et renforcerait
l'indifférence des uns et des autres pour autrui.

Ce qui est remis en cause ici est l'importation même de la logique du secteur privé
dans le contexte de la gestion publique.

C. Deux propositions

Plusieurs propositions ont été suggérées pour répondre aux défis de mise en œuvre
de la NGP ainsi qu'aux critiques de fond qu'elle soulève. Nous en explorerons deux.

1. Les approches et les outils de gestion ne sont pas neutres :

un débat de société est-il requis (Dwivedi et Gow, 1999) ?
La première proposition répond aux défis de la NGP dans leur globalité. Plus
précisément, certains auteurs soutiennent qu'il importe de reconnaître que les
approches et les outils de gestion de la NGP ne sont pas plus performants « en soi » :
ils sont plus performants en fonction de certaines valeurs, par exemple l'efficience.
En d'autres mots, les approches et les outils de gestion portent en soi des valeurs,
c'est-à-dire qu'ils ont des conséquences qui contribuent à défendre certaines valeurs
et à en laisser d'autres de côté. Qui plus est, l'efficience recherchée, qui conduit à
« vouloir faire plus avec moins », demeure une décision politique, puisqu'elle dépend

13
 Défis et voies de dépassement

notamment des limites fixées à la qualité visée. Une première proposition consiste
dès lors à organiser un débat de société sur la NGP même et sur ses outils.

2. Reconnaître et mieux cerner la complexité de la relation au

citoyen en le désignant, selon le contexte, comme un
administré, un usager, un client et un partenaire/co-producteur
(Villeneuve, 2005).
Une seconde proposition se rapporte au débat entourant l'utilisation du mot
« client ». À ce sujet, une option tout à fait défendable consiste à penser que le mot
« client » peut très bien convenir dans le contexte de la gestion publique, en dépit
des critiques présentées précédemment, puisqu'il permet d'évoquer une réalité sur
laquelle on souhaite attirer l'attention (ex. : la qualité du service rendu), puisqu'il
permet de développer de nouvelles pratiques (la segmentation de la clientèle) et
puisqu'il est toujours possible de lui donner un sens distinct de celui qu'on retrouve
dans le secteur privé.
Une position contraire, mais tout autant défendable, consiste à suggérer que le choix
des mots est très important et qu'il ne s'agit pas de décider de redéfinir un mot pour
que le nouveau sens soit désormais acceptable et accepté. Abondant dans ce sens,
Villeneuve (2005), qui soutient l'importance de reconnaître la complexité de la
relation au citoyen, suggère de mieux cerner cette relation en multipliant les façons
de désigner les individus concernés par les activités de l'organisation. Il propose dès
lors de désigner le citoyen, selon le contexte, comme un administré, un usager, un
client ou un partenaire/co-producteur.

Voici quelques exemples :

 Un administré : un citoyen qui
soumet son rapport d'impôt.
 Un usager : un citoyen qui
utilise un service public.
 Un client : un citoyen qui achète
un timbre à Postes Canada.
 Un partenaire/co-producteur :
un citoyen qui participe à une
consultation publique.

Dès lors, l'utilisation du mot « client » à Hydro-Québec serait appropriée.

Sur la base de cette proposition, on pourrait être tenté de multiplier les façons de
désigner les acteurs en interaction avec les organisations publiques (des patients
dans un hôpital, des étudiants dans une université, etc.). D'ailleurs, certaines
organisations publiques ont entrepris cette façon de faire après avoir tenté d'intégrer
le mot « client » dans leur vocabulaire.

14
 Défis et voies de dépassement

D. Conclusion

La NGP a plus de 30 ans et plusieurs de ses pratiques se sont institutionnalisées. Par

exemple, le cadre de gestion instauré dans l'administration publique québécoise suite
à l'adoption de la Loi sur l'administration publique (LAP) en 2000 a contribué à
institutionnaliser l'une des pratiques emblématiques de la NGP, à savoir la gestion
par résultats. En dépit de cette institutionnalisation, différentes approches ont vu le
jour pour tenter d'élargir l'éventail des rationalités prises en considération dans la
NGP tout en préservant le caractère d'orientation de service public. En fait, si Ferlie
et autres avaient classé le modèle de l'orientation de service public comme quatrième
modèle de NGP en 1996, ce modèle a été appréhendé par la suite comme étant
distinct de la NGP. Abondant dans ce sens, Denhardt et Denhardt (2000) désignent
ce modèle, que l'on retrouve notamment aux États-Unis, comme celui du « nouveau
service public ». Du côté de l'Europe, on évoque le modèle de l'« État néo-wébérien »
comme voie de renouveau de la NGP (Pollitt et Bouckaert, 2004). Sans entrer dans le
détail de chacun de ces modèles, on retiendra qu'ils situent tous les deux le citoyen
plutôt que le client ou le consommateur au cœur des préoccupations des
organisations publiques et qu'ils cherchent tous les deux à faire participer les
citoyens aux décisions. Chaque modèle valorise également les employés des
organisations publiques. Dans la continuité des préoccupations de la NGP, ils
continuent, de plus, à accorder une importance considérable à la reddition de
comptes. Parmi leurs différences, on note que le modèle de l'État néo-wébérien
revalorise, comme son appellation le suggère, le rôle de l'État dans le maintien des
liens sociaux alors que le modèle du nouveau service public se centre sur une
conception du service public qui conduirait désormais les fonctionnaires et les
administrateurs non seulement à répondre aux besoins de citoyens, mais aussi à les
aider à exprimer leurs intérêts. Pour certains auteurs, dont Emery (2009), les
modèles du nouveau service public et de l'État néo-wébérien combinent certains
principes de la NGP et de la bureaucratie que nous étudierons au prochain module.
En raison de cette combinaison de divers modes de gestion, les auteurs qualifient ces
modèles d'hybrides.

Une expression qui commence par ailleurs à se diffuser assez largement pour
dépasser la NGP est celle de « création de valeur publique ». Lévesque (2012) définit
la création de valeur publique comme la « clarification des objectifs et des finalités
des services qui doivent inclure la production de valeur non seulement pour les
individus directement touchés mais aussi pour les communautés concernées, ce qui
suppose de faire le lien entre l'usager et le citoyen et de faire appel à la délibération
puisque la valeur publique est plurielle et qu'elle n'est jamais définie une fois pour
toute » (p. 9). La notion de délibération, centrale à la création de valeur publique,
mais aussi aux modèles du nouveau service public et de l'État néo-wébérien, rejoint
alors celle de gouvernance qu'évoquent Facal et Bernier (2008, p. 494) et que l'on
mobilise notamment pour faire une plus grande place aux citoyens dans la production
des politiques publiques et pour miser davantage sur les réseaux et partenariats dans
l'offre de services publics.

15
 Défis et voies de dépassement

Fondamental : Concepts clés

Les concepts clés à retenir pour ce module sont donc les suivants :
 modèle du nouveau service public;
 modèle de l'État néo-wébérien;
 valeur publique;
 gouvernance, délibérations et réseaux.

Fin de la capsule.
Pour accéder aux références,
cliquez sur l'onglet Outils, en haut de la capsule.

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 Références

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http://www.airmap.fr/images/stories/pdf/GMP/GMP2007_5.4._Amar
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[Charbonneau] CHARBONNEAU, Michèle (2012), « Nouveau management public »,

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[Charih et Rouillard] CHARIH, Mohammed, et Lucie ROUILLARD (1997), « The new public
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[Dwivedi et Gow] DWIVEDI, O. P., et James I. GOW (1999), From bureaucracy to

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 Références

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[Villeneuve] VILLENEUVE, Jean-Patrick (2005), « Citoyens, clients et usagers face

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